Unidad 2. Libro Completo de Mosher y Cimmino 1976. Ciencia de La Administración PDF

BIBLIOTECA DE'
... ~L¡JANDRQ~t\B~J~"-O CA$TR~

CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
HOMBRE Y SOCIEDAD
Colección dirigida por MIGUEL SIGUAN
1. L.- J. LEBRET: Manual de encuesta social.

Tomo 1: Manual de encuesta. La encuesta rural.
Tomo II: La encuesta urbana. La encuesta para el desarrollo
regional.
2. FREDERICK C. MOSHER-SALVATORE CIMMINO: Ciencia de la

Administración.
FREDERICK C. MOSHER - SALVATORE CIMMINO
CIENCIA
DE LA
ADMINI5TRACION
Traducci6n, adaptación y prólogo de
JOSE A. ESCALANTE y FRANCISCO ANSON
EDICIONES RIALP, S. A.
MADRID, 1961
Título original:
Elementi di Scienza dell'A mministrazione.
(Casa Editrice Dott. A. Giuffre, Milán, 1960.)
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Todos los derechos reservados para todos los países de habla española
por EDICIONES RIALP, S. A.-Preciados, 44.-MÁDRID
Depósito legal: M. 10.931-61. Núm. de registro: 5.212-61.
«SELECCIONES GRÁFICAS. - AV. DR. J'EDERICO RUBIO y GALI, 184 • MADRID

PROLOGO
Resulta evidente que las ideas, en materia de Ciencia de la Admi-

nistración, están lejos de una absoluta claridad. No sólo se discute
sobre los caracteres que esta Ciencia debe presentar, sobre sus fines
y los métodos idóneos para realizarlos, sino que está en discusión,
incluso, su propio objeto. Ahora bien, después de leer esta obra,
difícilmente podrá negarse a esta disciplina un cuerpo dotado de
una segura vitalidad, aunque su osamenta no haya conseguido aún
forma ni proporciones definitivas.
Por otra parte, el administrador debe afrontar en la actualidad
la barrera de las técnicas más complejas y las responsabilidades
mayores que la vida organizada lleva consigo. El virtuosismo y la in-
tuición personal como sistema, van atenuándose necesariamente; la
actividad administrativa exige uniformidad y estabilidad capaces de
garantizar a la organización las medios necesarios para su conserva-
ción y desarrollo. A nuestro parecer, esta exigencia de estabilidad,
tan apremiante a la sociedad actual, sólo puede ser satisfecha apli-
cando métodos científicos a las disciplinas sociales, y, en consecuen-
cia, a la Ciencia de la Administración o Ciencia de la Organización.
Adviértase que la diferencia entre ambas no es sólo terminolá-
10 PROLOGO
gica. El objeto de estudio de la segunda es, más bien que la acti-

vidad de administrar en sentido propio, la determinación abstracta
del mecanismo para ello y de las modalidades de su funcionamien-
to. El cambio de denominación-Ciencia de la Organización en vez
de Ciencia de la Administración-ofrecería, en cierto modo, otra
ventaja: permitiría considerar indistintamente, y por consiguiente
unificar, el tratamiento de aquellas materias que se refieren con-
juntamente a las administraciones públicas y a las privadas, en la
actualidad en proceso de aproximación.
A nuestro parecer la Ciencia de la Administración, en relación
a sus numerosas disciplinas aplicativas, es algo así como la parte
general del Derecho civil respecto a las partes especiales; del
mismo modo que aquella define los conceptos fundamentales,
sin cuyo conocimiento difícilmente puede nadie adentrarse en el
estudio del Derecho, así, sin una formación general previa de Admi-
nistración Pública resulta difícil afrontar el de las ya numerosas dis-
ciplinas aplicativas de la Ciencia de la Administración. Se trata,
pues, de una disciplina formativa (y no informativa, según se ha
apuntado por alguno recientemente), que nos atrevemos a calificar
de básica para la preparación de los funcionarios públicos-técnicos
o directivos-, y de. interés relevante para el hombre de empresa.
Alvaro D'ORS, tratando del regionalismo funcional escribía re-
cientemente: «... La organización de estos grupos tan heterogéneos
y de los ordenamientos correspondientes ha de ser cada día más
compleja. Para ello se requerirá la colaboración inteligente de eco-
nomistas, políticos, juristas, sociologos: pero, sobre todo, especia-
listas de la nueva Ciencia de la Organización. Esta es, sin duda,
aunque todavía esté en sus comienzos, la gran ciencia social del
porvenir. Ella será, por lo demás, la que vendrá a liberar a la ju-
risprudencia de todo el lastre de orientación planificadora que la
viene gravando. Porque la jurisprudencia debe presuponer una es-
tructura social dada que ella misma no puede crear ni debe modifi-
car directamente; ...la jurisprudencia es esencialmente la ciencia
de los jueces y no la de los legisladores. La propia de estos últimos,
que podemos llamar, como ya se ha hecho, política del Derecho,
se integrará ciertamente en la nueva Ciencia de la Organización...
Ella es la que debe determinar el ámbito y la estructura racional
de cada agrupación, según sus actividades específicas... » Sus afir-
PROLOGO 11
maciones respecto de estos grupos son igualmente válidas para

cualquier tipo de organización administrativa.
La obra de MOSHER y CIMMINO tiene el mérito indiscutible de
haber conseguido, por primera vez, una sistemática lógica para la
Ciencia de la Administración. Intentan individuar el significado
universal, el núcleo de la acción administrativa, en un gran esfuer-
zo de síntesis de los múltiples aspectos de la organización. Se trata
del primero y hasta ahora el único texto europeo sobre la materia.
Confían los autores, y confiamos nosotros, que el libro pueda
constituir premisa y estímulo para un más amplio reconocimiento
de la materia, no solo entre cuantos practican cada día la difícil
función del administrar, sino también en las aulas universitarias,
y en especial en las de Ciencias Políticas.
El volumen, conforme han precisado los autores, ha sido redac-
tado sin la pretensión de suministrar un tratamiento completo y de-
finitivo de una materia en elaboración, que se enriquece cada día
con nuevos conocimientos. El esquema, pues, es provisional y ele-
mental.
El texto constituye un producto de colaboración internacional
Recoge la experiencia de. F. MOSHER, profesor titular de Ciencias
Políticas en la Universidad de California en Berkeley, y la del doc-
tor S. CIMMlNO, encargado de la asignatura de Ciencia de la Admi-
nistración en la Facultad de Derecho de la Universidad de Bolonia;
ambos con amplia experiencia asimismo como funcionarios de las
administradiones públicas de sus respectivos' países.
El Prof. MOSHER ha asumido eZ trabajo principal respecto de los
siguientes capítulos: 11 (con excepción del parágrafo·2), III, IV, V,
VI, VII, VIII, IX, XII, XIV, XV (con excepción del parágrafo 1) Y
XVI. El Dr. CIMMINO se ha ocupado de los capítulos 1, 11 (parágra-
fos 2), X, XIII, XV (parágrafo 1), XVII y XVIII, y ha reelaborado
e integrado, además, el material preparado por el Prof. MOSHER,
comprendida la traducción del mismo del original inglés al italiano,
añadiendo consideraciones y ejemplos extraídos de la experien-
cia italiana, y cuidando la forma en que dicho material fue pu-
blicado.
El libro ha suscitado en Italia una fuerte polémica, avivada en
particular por administrativistas y funcionarios a la antigua usanza,
tan apegados a la consideración exclusivamente legalista del fenó-
12 PROLOGO
meno administrativo. Es posible que. entre nosotros suceda algo pa~

recido.
* * *
A este punto, estimamos conveniente anticipar al lector al-
gunas consideraciones generales sobre la obra, dividida en cinco
partes, que faciliten su lectura.
La primera parte se abre con una introducción, en la que se
concretan los objetivos a conseguir; sigue a este planteamiento ge-
neral un excursus histórico sobre. los orígenes y desarrollo de la
Ciencia de la Administración en Europa y en los Estados Unidos
de Norteamérica, de carácter orientador y previo a la exposición
de las perspectivas y escuelas de pensamiento en el campo de la
Ciencia de la Administración, que trata a continuación.
Analiza las concepciones jurídica, productivista, burocrática,
política y psicosociológica, y ante la insuficiencia de cada una de
estas para resolver los numerosos problemas administrativos, los
autores proponen una solución sintética respecto de las anteriores,
que, por apoyarse particularmente en los fines de la administración
pública, ellos mismos califican como concepción finalista.
Dentro de esta primera parte se dedica un largo capítulo a la
ecología de las instituciones públicas, es decir, al estudio de la in-
terdependencia entre estas y el ambiente-social y político-que
las circunda; brindan, además, una visión dinámica de la adminis-
tración-en constante evolución-, y examinan las relaciones entre
política y administración, y entre administración pública y privada.
Encuadran así la perspectiva dinámica y realista, conforme ad-
vierte M. RUDAN, desde la que son sucesivamente examinados los
aspectos estructurales, procesales y humanos del fenómeno admi-
nistrativo.
La segunda parte está dedicada al estudio de la estructura de la
organización administrativa desde el plano no jurídico de la Ciencia
de. la Administración. Analizan la dimensión horizontal, que da lu-
gar al tipo de organización funcional, caracterizada por el fenómeno
de la especialización, y la vertical, que constituye el tipo de orga-
nización jerárquica, basada sobre los conceptos de responsabilidad
y autoridad. A estas dos dimensiones, generalmente aceptadas, aña-
den una tercera jerárquico-funcional, en la que se articula el binomio
PROLOGO 13
staff-líne, que en sustancia indica la contraposición y a la vez la re-

cíproca interdependencia, dentro de la organización administrativa,
. entre sus órganos consultivos y auxiliares de una parte y los operati-
vos de otra.
Después de fijar las líneas esenciales de. la estructura de una or-
ganización administrativa, conforme a una visión anatómica, en la
parte siguiente, la tercera de la obra, presenta una breve exposición
de la fisiología de este tipo de organización. Lógicamente, comienza
por una parte introductiva en la que analizan el procedimiento en
general. El esquema que describe las fases principales del mismo
está inspirado en criterios de racionalidad, y, en cuanto separado
de la realidad, constituye una idealización del procedimiento.
Merece atención especial el capítulo dedicado a la programación,
uno de los temas más elaborados de la obra. Tal estudio nos atre-
veríamos a calificarlo de definitivo, desde el plano de la teoría
general de la administración pública, si se airean las páginas de la
bibliografía existente sobre la materia.
Quizá el lector se sorprenda al encontrar tratadas a continua-
ción, en sendos capítulos, la decisión y la comunicación. Cierta-
mente ni una ni otra se encuentran en su lugar, si se atiende a la
pura secuencia lógica, puesto que son conceptos permanentemente
integrados en todo procedimiento. Los autores han tratado, proba-
blemente, de lograr varios fines al mismo tiempo: perfilar conceptos
anticipados necesariamente en los capítulos precedentes y comple-
tarlos con la exposición de sus procedimientos y técnicas generales.
Resulta claro el tratamiento, entre los procedimientos, del de
preparación del presupuesto. Al final del capítulo dedicado al mis-
mo se recoge la idea del presupuesto funcional, concebido como
medio para programar, dirigir y comprobar las actividades concre-
tas de administración.
Parece, en cambio, un tanto forzado e.l encuadramiento en esta
parte del capítulo dedicado a relaciones públicas, pese a que se con-
ciban como el procedimiento a través del cual la administración
mantiene contacto con el ambiente circunstante.
La cuarta parte está dedicada al empleo público. Estos capítulos
se concretan en una exposición histórico-crltica sobre el papel y la
relación de empleo PÚblico en el Estado moderno, aludiendo ade-
más a los problemas de administración de personal y a las carac-
14 PROLOGO
terísticas que presentan los diversos sistemas adoptados, apuntan-

do la necesidad de una solución de compromiso, capaz de salvar los
defectos de cada uno de ellos. Pese a tratarse de materias que go-
zan de autonomía didáctica, el argumento ocupa un puesto rele-
vante en un texto de elementos de Ciencia de la Administración.
Es de resaltar la original perspectiva desde. la que se examina la
materia, enfoque que constituye una valiosa aportación.
La última parte, compuesta por un solo capítulo (sin duda, uno
de los más meritorios de la obra), está dedicada a demostrar la
valide.z universal de la Ciencia de la Administración y la impres-
cindibilidad de una metodología científica en la investigación admi-
nistrativa.
La colocación de este capítulo al final de la obra, que a primera
vista puede parecer injustificada, encuentra, en cambio, una perfecta
correspondencia, según observa M. RUDAN (<<Rivista Trimestrale di
Diritto e Procedure Civile», fase. 4, 1960), en la imposibilidad de
ocuparse de los instrumentos de investigación antes de haber indi-
viduado el núcleo de la misma. Por otro lado, CIMMINO, en esta
parte trata de recapitular, o mejor, de formular, unas conclu-
siones finales, resultado del análisis realizado a lo largo' de la obra;
conclusiones que, obviamente, solo pueden ser comprendidas des-
pués de haber leído el texto.
El enfoque general de los problemas muestra una visión ori-
ginal y extraordinariamente aguda de la materia. Toda la obra se
mantiene. en una posición de equilibrio entre el pragmatismo y em-
pirismo de la concepción más difundida en los Estados Unidos y
el exceso de teoría y de legalismo de la concepción europea. La
síntesis de ambas concepciones-como hemos apuntado ya en otra
ocasión-abre caminos insospechados a la Ciencia de la Adminis-
tración.
* * '*
El libro fue escrito de prisa, preocupándose más por decir cier-
tas cosas que por cómo decirlas, y, eoidentemente tal premura se
refleja en la obra. Su lectura no es fácil-aparte la dificultad que
entraña la novedad de la materia-. Por lo general el mantenimiento
de determinados párrafos ha sido motivado por nuestro firme deseo
de adaptar y retocar el texto lo menos posible, y de respetar cuidsdo-
PROLOGO 15
samente sus matices. En ocasiones, salvar algunas de estas dificul-

tades, de que somos conscientes, habría implicado reestructurar el
esquema lógico expositivo; cuando no ha sido estrictamente nece-
sario, no se ha hecho.
A veces, la traducción se hace en base al conocimiento directo
del pensamiento del Prof. CIMMINO, nuestro maestro de Ciencia
de la Administración en la Scuola di Perfezionamento in Scienze
Amministrative, de Bolonia, con el que. compartimos, y esperamos
compartir aún, muchas horas de estudio. Este conocimiento nos
ha permitido precisar y aclarar algunos conceptos.
Cuando el lector se habitúe al sistema de exposición, la lectura
sucesiva le resultará mucho más fácil, y hallará, sin duda, nuevos
motivas a considerar, que quizá le pasaron desapercibidos.
Hemos prescindido de utilizar la terminología específica espa-
ñola porque nuestro esfuerzo se ofrece no solo a los funcionarios
y estudiosos españoles de Ciencia de la Administracion, sino a to-
dos los administradores públicos de habla castellana.
Respecto a la traducción y adaptación, se precisa que Francisco
AN'SÓN OLIART se ha ocupado de los nueve capítulos siguientes:
I, II, IV, V, VI, VII, XIII, XVII Y XVIII. '[osé Antonio ESCALANTE
ha preparado la de los nueve restantes: IlI, VIII, IX, X, XI, XII,
XIV, XV Y XVI. La revisión total ha sido realizada conjuntamente.
Por último, se hace. constar que las adaptaciones realizadas en
el texto han sido motivadas, fundamentalmente, por la necesidad
de aclarar o perfilar algunos pasajes (téngase en cuenta que fué ex-
presamente concebido para el lector italiano) y no implican toma de
posición de los traductores respecto al contenido de la obra.
JaSE A. ESCALANTE y FRANCISCO ANSON.
Diplomados en Ciencias Administrativas por la
Universidad de Bolonia (Italia).
PARTE PRIMERA
EL CAMPO DE LA CIENCIA
DE LA ADMINI5TRACION
2
CAPITULO 1
LA EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS

ADMINISTRATIVOS
SUMARIO: 1. Introducción.-2. El estudio de la administra-

ción pública.-3. La Ciencia de la Administración en Euro-
pa.-4. La Ciencia de la Administración en los Estados Uní-
dos de América.
l. Introducción
Las páginas que presentamos a continuación tienen el privilegio,

y también la responsabilidad, de contribuir a romper el silencio crea-
do en Europa en torno a la Ciencia de la Administración; y acogién-
dose a los esfuerzos ya realizados en algunos ambientes científicos
europeos, tienen la ambición de q~II1ostJ:'ar la universalidad del fe-
nó~~n()administrativo a través de la conjunción del pensamiento
ttildíc;i()pal europeo con la importante contribución de ideas y de ex-
t!~~e,,1,1cia~ . ge. bt..Qoctcina estadounidense.
Todos aquellos-y son ya una mayoría-que han podido libe-
rarse del prejuicio q1!.~§.uJ20ne .una administración entendida como
s~plecOñipl~ñieñto para!~.~ie~7:aciºn. de valoreasociales y, por
consiguiente, situada en un puesto bastante bajo en la escala de dichos
valores, convendrán que la responsabilidad que pesa sobre el presente
texto es grande. Se trata, en esencia, de presentar según una siste-
mática lógica los elementos de esta materia, sin entrar de lleno-al
menos en principio-en el núcleo de las consideraciones introductivas
sobre el carácter y sobre el contenido de una Ciencia de la Administra-
ción. Estas consideraciones, por otra parte, encuentran bastante acep-
tación en ciertos sectores científicos que han iniciado ya el estudio de
esta disciplina; pero son de escasa utilidad inmediata para aquellos
que quieren estudiar sistemáticamente las nggQl!es elemenñY..C;S..de.la
ciencia acJ.miñistrativa-·como·-·~mát@3---de forrnaci~- junto con
20 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
otras-en el difícil arte de administrar. Es decir, si es cierto que

existe bastante doctrina en los países anglosajones y algunas aporta-
ciones calificadas también en los europeos, es igualmente verdad que,
por lo que respecta a Europa, falta un texto capaz de proporcionar
al estudiante una visión de conjunto de la administración pública en
su significado operativo. Por ello el presente texto no ha podido ha-
cer referencia a ningún tratado precedente europeo de igual conte-
nido.
La primera razón que ha movido a escribir este volumen debe
buscarse en la necesidad a este respecto sentida en un momento de
gran inquietud de ideas, de reformas y de programas relativos a los
estudios de administración. La materia, indudablemente, es digna de
esfuerzo científico y promete-gracias a algunas iniciativas europeas-
abrir un amplio y atractivo sector de estudios y de investigaciones,
de acuerdo con las necesidades que la sociedad contemporánea tiene
de cuadros admiIiiStrati~s-sensibTes;· eficaces~ preparados socíalmen-
-----------~. .1.._.__.__..... ..-------- - - _ .., -
te para asum.-!L_üño~e lOS objetivos más graves que a historia del
hombrehaYá confiado jamasasus-ínstiiiiCíones-socialés:iácol1serva-
ción ·del progreso hasta hoyadqulnao Ylapteparaejón 'ra~ñá1de
loscammos-'ñiás idÓneos para alcanzarlos' ádélañtos más'V"aliosos de
nuestra civilización. ...
". La socledaa-1ia'Uegado ya a un grado tal de madurez como para
poder percibir fácilmente el íntimo significado de ~ªad.I!J.inistración,
ora como depositaria .de valores ya recibidos, or~c:omoestInllíládoia
de p~so. _-......,
~-~ •...._ ,-, ....
Lo que no p-;rede aañlitirsees G'coñdena superlIcial
hecha a los estudios administrativos en general, y en particular a los
que se.refieren a la administración pública, de ser una materia des-
provista de ideales propios, o de poseerlos en muy escasa medida y,
en cualquier caso, del todo indefinibles. Si esto fuese cierto, ¿qué ga-
rantía, qué esperanza podría tener la sociedad en el intento de ase-
gurar en todo momento un mayor bienestar colectivo? Si el ejerci-
cio de las funciones públicas estuviese falto de ideales capaces de ins-
pirar y conformar la conducta administrativa diaria, de manera que
impidiese la valoración adecuada de los resultados alcanzados, toda
institución pública perdería su sentido y la organización administra-
tiva de los estados modernos constituiría nada más que un amasijo
de células cancerosas, tan prolíficas como parasitarias y dañosas al
cuerpo social. La evolución y la historia más reciente de las adminis-
EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS 21
traciones públicas demuestran, en cambio, que el fin de la adminis-

tración en la sociedad contemporánea está ligado íntimamente al pro-
greso y a la civilización, y si los ideales en que se inspira no aparecen
todavía bien definidos, esto se debe, en gran parte, a la escasa impor-
tancia que se ha atribuído hasta tiempos muy recientes a los estudios
de administración.
Por otra parte, son muchos los ideales que no se prestan a ser
definidos clara y rígidamente, a pesar de ser materias que tienen
una larga tradición de estudios y doctrina. El mismo ídeal de justi-
cia suscita en el hombre de la era atómica la pregunta que hace mu-
chos siglos se planteaba Platón intentando alcanzar una interpreta-
ción unívoca y exacta de 10 que es justo. Sin embargo, aunque el
concepto de justicia plantee aún hoy en día alguna dificultad, ¿quién
osaría negar su existencia tal y como se patentiza en las decisiones y
comportamiento humanos? ¿Quién podría en conciencia afirmar que
el derecho positivo es solo la suma de reglas e instituciones, de nor-
mas y de procedimientos, a través de los cuales se quieren regular
las relaciones entre los miembros de una colectividad, olvidando, por
tanto, la serie de valores sociales de los que la norma jurídica es
portadora y garantizadora?
Análogamente existen valores que, reflejados en los mecanismos
y procedimientos administrativos, adquieren valor de realidad y de
verdad a través de dichos medios; si así no fuese, todo ideal social
perdería su significado, porque quedaría relegado a una abstracta
y estéril esfera metafísica. Todo esto, aparte de valorar los estudios
de administración, concurre a individualizar los principios de ética
administrativa, sin los cuales el arte de administrar se vería privado de
sus posibilidades, de sus esperanzas, de la conciencia misma de su
propio obrar.
A 10 largo de nuestra exposición afrontaremos el problema de los
valores implícitos en la conducta administrativa, aunque procurare-
mos limitar en 10 posible el estudio de estos aspectos estrictamente
filosóficos, con objeto de no alterar el fin específico del texto; esto es,
el de compendio de Ciencia de la Administración para usos didácti-
cos. Se mantendrá, sin embargo, en todo momento, la distinción en-
tre elementos empírIcos yencosdeIa actIvldidaaiñiñistr~puesto
que los estudios de administración deben servir no solo como ins-
trumento para la elevación moral de los cuadros admini.strativos pre-
sentes y futuros, sino que también han de contribuir en medida

igualmente significativa a la mejor eficacia de la acción administra-
tiva en el plano técnico, a través de la investigación científica, com-
probando la verdad o la falsedad de las proposiciones de hecho.
De todas estas consideraciones se deriva una segunda razón jus-
, tificativa del presente texto: la necesidad de marcar, a través de las
instituciones de Ciencia de la Administración, los caminos a lo largo
de los cuales el estudio analítico pueda progresar rápidamente y per-
mitir a los investigadores de esta materia la formación de una doctri-
na europea de la Ciencia de la Administración, probablemente rica en
experiencias comparativas. Falta de hecho, en el actual estado de di-
chos estudios, un esquema idóneo que dé utilidad didáctica y operati-
va a los estudios y ensayos de contenido fundamentalmente teórico,
o con carácter estrictamente monográfico.
Para conseguir esto, para servir a este fin, que constituye un
acto de fe por parte de sus autores, era necesario que al conocí-
miento de los medios y de las técnicas de la actividad administrati-
va-proporcionado por otras disciplinas que examinan algunos de
los aspectos específicos de esta materia-precediera una visión sin-
tética del fenómeno administrativo en sus ideales inmediatos y en
aquellos que indirectamente condicionan sus manifestaciones. Ahora
bien, hablar de síntesis en un sector como este, tan vasto y rico de
aspectos, aparentemente inconciliables los unos con los otros, es cosa
bastante difícil. Para un estudioso de Derecho administrativo pare-
cerá totalmente extraña la materia de contabilidad del Estaºº,())a
de las técnicas del balance, si no es en relación con el aspecto jurí-
dicó que estas disciplinas puedan tener. AIlálogamente, intentar ex-
plicar todo lo que el fenómeno administrativo abarca, significaría
perderse en los meandros de diversasdisciplin~s,si:n}·~aJ!z,ªrelfin
de síntesis que originarüunente noshél~!~()i~iéldo.
'"~-ns 'cIerto que una primera limitación del contenido de este texto
se deriva del mismo término de Ciencia de la Administración, tal y
como se viene entendiendo tradicionalmente. Es conocido de todos
que en la tradición europea (y particularmente en la francesa, ale-
mana, italiana y española) la Ciencia de la Administración dedica su
atención exclusivamente al sector público; y este término ayuda
bastante poco a quien quiera definir el contenido del presente tra-
bajo, puesto que la misma tradición comprende concepciones ya su-
peradas y, en todo caso, muy diversas de las que se reflejan en es-

tas páginas. De una definición del término y de su posible diferen-
ciación o identificación con el sector de estudios relativos a la em-
presa privada (llamada organización empresarial) se hablará más
adelante; conviene no obstante advertir algunas de las necesarias
limitaciones impuestas a este tratado, a fin de que su contenido se
considere como simple introducción a la materia.
En este sentido se ha buscado recoger en tomo a un esquema
suficientemente elástico las nociones fundamentales de la Ciencia
de la Administración para proporcionar al estudioso una primera
tentativa de sistematización de los elementos que más interesan a
este campo. No ha sido posible prescindir, sin embargo, de una cier-
ta actitud crítica respecto a las escuelas tradicionales de pensa-
miento, que incluso encuentran aceptación en los países donde la
Ciencia de la Administración está más avanzada. Ello hace al presen-
te texto original, al menos por la concepción que 10 ha inspirado,
aunque muchas de sus conclusiones teóricas hayan debido sacrificar-
se a fin de que el mismo pudiese responder mejor a las exigencias di-
dácticas que pretende.
Los principales objetivos que busca este tratado son, por consi-
guiente, la presentación lógica y crítica con vistas a una síntesis del
conocimiento del fenómeno administrativo, síntesis no solo de no-
dones específicas, sino de las premisas comunes que se refieren a
cada uno de los aspectos técnicos del fenómeno. Como es sabido,
son muchas .la8 dis~plinas que. estudian directa o Íllclirectamente la
aeti;idad--a"diDiñistrativa; cada tina de ellas. parece, sin. emº~go,
haber perdido inevitablememe-ÜÍlavisión amplia del problema y
I~--correlación de su propia contribución con la de los otros secto--
res, desorbitando la amplitud de sus principios y conclusiones, y re-
duciendo, por tanto, la in~~st:iga"~ión cie.Igíp..c,a en d. sector debido. !
Ahora bien, la~ºgcepciónetel.pr.e~~ºte_libm" ..es,_ y quiere ser,
W!a ten!.~!iv"ª_"de_~ºIl.c:WiCióJl ..enrra.rendencias __e.xtremas, no solo
relativas a aquellos sectores específicos de estudios administrati-
vos que podríamos agrupar bajo el título general de «ciencias admi-
nistrativas», sino también a la misma Ciencia de la Administración.
Esta conciliación no es un compromiso sin valor, sino más bien un
camino para afirmar que cualquier esfuerzo humano dirigido a au-
mentar el conocimiento que el hombre dispone de un cierto fenó"
meno es en sí mismo útil y positivo. Quien acepta esta concep-

ción y obra de acuerdo con ella a través de una crítica constructiva,
se da cuenta de que la organización administrativa presenta en su
seno aspectos muy diversos, cuyo análisis para ser adecuado debe
permanecer bajo la competencia de disciplinas específicas, como el
.Derecho administrativo, la economía, la estadística, la contabili-
, dad, etc.
Puede suceder que una síntesis del conocimiento en tomo al
fenómeno deba realizarsécomo presupuesto necesario al estudio de
toaaseªtas ,disciplinas; pero se trata en tal caso de una síntesis
integral que excede en mucho al objetivo del presente trabajo. Es-
te, en cambio, encuentra su auténtico presupuesto en la necesidad
de sintetizar los valores capaces de individuar la esencia del fenó-
meno administrativo. Esto constituye-a juicio de quien escribe--
una premisa indispensable para el estudio'de los diversos aspectos es-
pecíficos de nuestra materia. Esta síntesis se basa, por consiguiente,
en la existencia de una ética administrativa que no se encuentra,
por ejemplo, en el Derecho, a pesar de la tendencia de algunos paí-
ses europeos a estudiar dentro de esta disciplina algunas manifes-
taciones del comportamiento administrativo, sin conseguir que los
principios jurídicos sean capaces de dar una respuesta adecuada al
respecto.
La síntesis, además, intenta presentar un esquema conceptual
de análisis que no solo demuestre la, dignidad científica de la mate-
ria, sino que proponga objetivos bien definidos, que las otras disci-
plinas, aunque interesadas también en el fenómeno administrativo,
no alcanzan, o los consideran simples datos para la investigación de
su propia materia.
Es de lamentar que la necesidad de compendiar la materia en
tomo a su núcleo haya obligado a sacrificar gran parte de las consi-
deraciones dirigidas a fijar las relaciones de la Ciencia de la Adminis-
tración con las otras disciplinas, que aportan a la actividad adminis-
trativa su contribución de ciencia y de arte. Es de lamentar también
¡;ue las exigencias de espacio, así como el preeminente fin didáctico
/ ;4le este trabajo, hayan impuesto un esquema lógico que no es el úní-
ko ni siquiera el mejor entre los que la actual doctrina puede ofrecer.
A tal respecto será oportuno precisar que la concepción de la que
el presente texto es fruto se basa en una experiencia comparada
de notable amplitud, como 10 demuestran: la nacionalidad de los dos

autores; la experiencia académica y la originalidad de visión del
representante estadounidense respecto a los sistemas tradicionales
de la doctrina administrativa anglosajona; el esfuerzo del represen-
tante . italiano, dirigido a superar la visión específica y unilateral
del fenómeno por parte de dos tradiciones culturales tan diversas,
y la participación de los dos autores en la primera tentativa hecha
en Italia para el comienzo de los estudios de administración, gracias
a las enseñanzas efectuadas en la Escuela de Perfeccionamiento de
Ciencias Administrativas de la Universidad de Bolonia.
De esta iniciativa académica se tendrá ocasión de hablar en uno
de los últimos capítulos del libro; a los fines de esta introducción
la advertencia sirve solamente para avalar la dirección de pensamien-
to a la que responde este trabajo. De hecho, dada la escasa literatura
europea en esta materia, los estudiosos de la misma han debido ate-
nerse a la copiosa producción de otros países (en particular de las
escuelas estadounidenses), 10 que ha requerido un gran esfuerzo
para alcanzar un significado más universal de las instituciones de
Ciencia de la Administración. La literatura extranjera no se ha pre-
sentado, al menos por 10 que respecta a los países latinos, como un
sustituto siempre válido y aplicable integralmente a la tradición de
pensamiento propia de estos países. La redacción de un texto de
Ciencia de la Administración para los países latinos era solo posible,
pues, partiendo de una adecuada asimilación y adaptación de la mis-
ma, es decir, a través del estudio comparado de la materia.
Ahora bien, los primeros pasos dados en el sector público y en
el privado han tenido hasta hoy un carácter fundamentalmente ex-
perimental. Se trataba y se trata todavía de asimilar 10 que la doc-
trina de otros países más avanzados en este campo nos pueden
ofrecer; se trataba y se trata todavía de adecuar gradualmente la
tradición científica europea a una metodología menos formal, más
experimental y esencialmente formativa. En este sentido, el presen-
te texto constituye un ejemplo de la actitud anticonformista res-
pecto a la concepción tradicional del pensamiento europeo; quien 10
lea podrá encontrar en él la ~~Q..c¿!-ª.º.~d.QgI!l.!~~,9, además
de un iter lógico netamente orientado hacia la investigación de prin-
cipios universalmente válidos, un procedimiento, por consiguiente,
de carácter predominantemente inductivo.
Por tanto, el prudente silencio de una doctnna europea de Cien-

cia de la Administración ha sido justificado hasta ahora, y 10 sería to-
davía si las necesidades dictadas por el retorno a los estudios en
este sector no impusiesen, en interés por el porvenir de los mismos,
al menos, intentar una revisión sistemática y crítica de la materia
en base al grado de madurez alcanzado y según la orientación que
tales estudios demuestran ya poseer, a través de las experiencias
científicas que se están llevando a cabo.
2. El estudio de la administración pública
Los textos de Ciencia de la Administración que se han adoptado

hasta la fecha empiezan casi siempre su estudio intentando res-
ponder a la siguiente pregunta: ¿gu~=~s,laac:lIlliIri§tr:lc~Qn pública?
Es de notar que en esta expresión se comprenden generalmente
d.Q.s...._~~g.ws;'ªdQ~ ; de una parte la administración pública entendida
como organización y dirección de personas y medios para alcanzar
fine8l?~plicos, y de otra, la administración pública entendida como
c~~..~e estudios, como ciencia y arte de, la organización apli-
cada. a las actividacie§,.d.el,Estado. En otras palabras, la expresión
puede ser indicativa de una actividad concreta o de un sector de la
actividad intelectual. Es evidente que la respuesta a la pregunta
solo puede darse cuando hayamos precisado con cuál de los dos sig-
nificados la usamos.
Según el primer significado, la administración pública absorbe
toda institución concebida para la realización de intereses públicos
mediante el ejercicio de funciones administrativas. El término jun-
ción~ observa GASPARRI 1 , denota una actividad.. . desarrollada por
',;,v, ".. ",' ',.,.:;./ ..: ',,'- .. .. , ' .. .. " ',' " . 0 .• ', ..
cuenta de otros, en sustituciór, de .la actividad que. otros no pueden

o·ño·ql1ie!~nIealizar. De ahí la correlación de este término con el de
órgano que conserva su significado de origen de sentido instrumen-
tal aun cuando se aplique al concepto de organización, que es tan-
to como decir cuando viene ascendido a sistema. En un capítulo
posterior examinaremos más de cerca la teoría de la organización
y en particular los aspectos y las características de la organización ad-
1 Para una visión exhaustiva de los conceptos de órgano, de [uncián y de
administración, véase la original monografía de Pietro GASPARRI, La scienza
dell'amministrazione. Considerazioni introduttive, edito e.B.DA.M., Padova,
1959, pág. 9 Y sigs.
ministrativa: aquí nos interesa solo precisar el carácter universal de

la función administrativa y la existencia de principios comunes a
cualquier función, esté desarrollada con fines privados o públicos. :
Si hacemos todo esto objeto de estudio, su fin evidente será el
analizar la forma en la que estas instituciones están organizadas y
dirigidas. La distinción entre sector privado y público de la admi-
nistración 110 exc111)Te .la existencia de problemas fundamentales co-
mUñ~s.-S~~ñ:l~arg9, es preciso reconocer que en la administración
pública existen aspectos específicos que sería inútil buscar en las
empresas pdvadas.La administración pública se encuentra, además,
demrodél-campo de la política porque forma parte de una serie im-
portante de procedimientos políticos, a través de los cuales se formu-
lan o actúan las directrices generales del gobierno, El estudio de la
administración en general y de la pública en particular se preocupa de
qué se hace y cómo se hace. Escribía Charles A. BEARD Z que «nin-
gún tema es más importante que el estudio de la administración. El
futuro de la civilización está estrechamente condicionado a nuestra
capacidad para fijar los términos de una ciencia, de una filosofía, de
una práctica del administrar capaces de constituir las premisas para
el ejercicio de las funciones públicas de una moderna civilización».
¿Qué es, por consiguiente, este conjunto de nociones que cons-
tituyen el estudio de la administración pública? No es este el mo-
mento para plantearse cuestiones académicas acerca del carácter de
ciencia que se le ha conferido a esta materia. Nos remitimos a la
parte V de este texto para todo lo que concierne al carácter y a la
metodología de los estudios de administración. El capítulo presente
se ocupa, en cambio, de nociones introductivas y orientadoras, in-
tegradas dentro de un breve examen histórico de la materia.
~d~!!lú!rªrqui~l'edecir dirigir, coordinar, al menos en la mani-¡
festación más aparente de esta . actividad humana. Sin embargo, en-¡
cuentra su verdadera base en la colaboración entre diversos indivi-I
duo~ra lli. ~ons~cuc~ón de. ~I1 fin.~oÍ'I1ím: cuando dos personas'
colaboraiiw'e~'-eCkteñto'dearrasttíír una piedra que ninguno de los
dos hubiera podido mover por sí solo, allí mismo aparecen los ru-
2 Charles A. BBAIID, Public Policy and General Wel/are, New York, 1941,
página 148 y sigs.; véase también, del mismo autor, el interesante artículo
The Role 01 Administration in Government, en "The Work Unit in Federal
Administration", Chicago, 1937, pág. 3.
28 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
dimentos del administrar, al menos por 10 que concierne al elemen-

to de colaboración, que constituye su esencia 3.
Volviendo, sin embargo, a la administración pública como ma-
teria de estudio, añadamos algunas de las definiciones' dadas en los
textos más consagrados, que tratan sobre esta materia y que son sus-
tancialmente afines: así, WHITE afirma que la__:lEilllinistración públi-
ca consiste en todas aquellas operaciones que tienen por fin la rea-
lización o actuación de directrices públicas; PFIFNER sostiene que la
ad~!!!jIlJ§g~Fi.ºP. .(~c:oJlsiste. en la realización de la. actividad de. gobier-
no mediante la coordinación de las energías y de los rp,edi{)s "a ella
d~~_~ados»; GULICK escribe que la administración «consiste en la
realización de objetivos. ya prefijados»; etc., etc. En todas estas de-
finiciones se da por supuesto el interés que la administración pú-
blica tiene por la política, 10 que hace destacar la importancia de
esta materia para el estudio de la ciencia administrativa; pero aná-
logo interés tienen la economía, la sociología, la psicosociología y
cualquier otro sector de estudios que directa o indirectamente se
ocupe de los problemas de administración. Por esto la contribución
de otras materias tiene gran utilidad para la administración pública .
como objeto de estudio; ello no significa, sin embargo, que le falte
carácter de disciplina autónoma en la que se reflejan presupuestos e
ideales derivados de la función social asumida por las instituciones
administrativas públicas. Quien quisiese encontrar todos los _.e1e-
I!!~!ltQS.qu~. ~ºtpP~t;le,~.':ll,l. ~~~~() ge.la ~dministración. pública, que
es tanto como decir el contenido de la ciencia administrativa, po-
dría seguir el índice del presente texto y las partes que 10 compo-
nen; en él están agrupados los problemas y los aspectos más sobre-
" salientes de la.actividad a<iInmistrativª ~P. J,usimnediatos'.refiejos con
1,I¡i/i la
/¡
formal
so.ci.. • .de~
d._•. a.. .•dlas ~.ca.~
p.. .•.,•o. • •insiítuciones
. l. :.'í. n.•
caa~mriiistrativa,·los·próbíe,Ír,Ía:s;· ~~·.s~a,.del
e..nte o.. .•rburocr~ticas,
g a•.nuz.•a da.•.'•. . . .I O•.••s.los, ~
•.•. pr..•oproblemas ~
.blem" 's.. •. .•. de.. .•,. .de
:rací:or
. ,.l.a•., la.strdi
lí~a~o en la
..ue.. tura
l1ámi-
J ¡ adiñinls'tracrÓn:-Este es solamente uno de los distiiiiós' modos de pre-

sentar el contenido de la Ciencia de la Administración; y es, en cual-
quier caso, indicativo de la definición de administración pública, tal
¡ cO~~~:~~~;~.~~~J;~:~~~.~:~;;~te;t~~s .. ~_~l'le,~~?~ . . ptí~licos

3 SIMON, SMITHBURG y TROMPSON, Public Admini6tration, New York. 1950.
página 3.
constituye uno de los principales fines del estudio de esta materia. j •• ,-
Pensamos que la Ciencia de la Administración es una ciencia aplicada

y debemos alegrarnos de que los estudios llevados a cabo hasta aho-
ra en este sector hayan contribuido a la realización de fines inmedia-
tos, como, por ejemplo, el aumento de la productividad, la mayor
eficacia de la actividad administrativa, etc.
Estudiar la administración pública, de acuerdo con 10 que las
escuelas tradicionales de pensamiento nos enseñan, significa formar,
investigar y traducir en hechos el fruto de la investigación y de la
abstracción científica. El campo de la administración púbica es muy
complejo: no podemos ni siquiera hoy día afirmar haber consegui-
do la síntesis-de los valores ínsitos en el hecho administrativo, es de-
cir, de tener a nuestra disposición una serie de principios capaces de
darnos un esquema absolutamente válido en el plano lógico y metodo-
lógico. Sabemos que el estudio de esta materia se dirige a la investi-
gaciÓn de una sistemática científica; sabemos que los instrumentos
que tenemos a nuestra disposición para dicho estudio son de natu-
raleza tan distinta que estimulan hacia la investigación de uno o más
métodos apropiados, así como al estudio de una metodología de la
investigación administrativa; sabemos que las escuelas y las insti-
tuciones necesarias a la difusión de tales estudios están aumentando
continuamente. Todo esto se hace en nombre de las exigencias de
formar los cuadros de la administración pública: es evidente que
aunque por vías indirectas existen por todas partes estos cursos de
adiestramiento, como son también evidentes los signos de una madu-
rez creciente en esta materia desde la que los estudiosos pueden par-
tir para una investigación más ordenada y constructiva.
Pero quizá es exagerado pensar que solo la necesidad inmediata
de formar elementos especializados, capaces de responder mejor a
las exigencias de la actividad administrativa de un Estado democráti-
co, empuje hacia el estudio de la administración pública. Juzgamos
que ello es índice de una exigencia más profunda, más íntima: la
necesidad de revalorizar la función administrativa dentro de un con-
junto de grandes afirmaciones tecnológicas, reconociéndole el papel
que le corresponde en la sociedad. Esto sirve para la administra-
ción en general; si a continuación nos referimos a la administra-
ción pública podemos aceptar como un hecho cierto la necesidad
que la sociedad siente de ser guiada y administrada por individuos
responsables, por organismos cada vez más eficaces y sensibles, ca-

paces de aplicar a la realidad el fruto de las conquistas obtenidas en
el campo político. La administración pública es responsable de algo
más que de la mera ejecución de un programa político; debe po-
der manifestar inventiva, dinamismo adecuado, para la continua in-
terpretación de las necesidades públicas. La administración pública
es la depositaria del concepto ideal de bienestar colectivo, y su
función se manifiesta particularmente significativa en el momento
histórico que atravesamos, en el que al atenuarse o desaparecer al-
gunos principios liberales aparece un creciente aumento de la acción
estatal.
Cuanto acabamos de decir no puede hacer más que convencer-
nos cada vez más de la necesidad de estudiar el fenómeno adminis-
trativo de acuerdo con un método de análisis que permita individua-
lizar el significado universal de la acción administrativa; todo esto
nos indica, además, la utilidad inmediata de tales estudios, desti-
nados no solamente a aumentar el rendimiento y la eficacia admi-
nistrativas en razón de una preparación más calificada de sus cua-
dros, sino también a revalorizar la misión del administrador público.
La Ciencia de la Administración no goza, desgraciadamente, de
la misma reputación en las distintas tradiciones científicas y cultu-
rales. Ello se debe, en parte, al predominio de alguna determinada
corriente de pensamiento, como tendremos ocasión de examinar
más adelante, y en parte se debe también a lo reciente de estos estu-
dios. Sin embargo, la materia es vital y 10 demuestran las profundas
innovaciones que ha sufrido en los países donde el estudio de la
ciencia administrativa ha continuado desarrollándose. Por esta ra-
zón consideramos transitoria la fase que actualmente atraviesa esta
materia en los países que se obstinan en infravalorar la categoría y
rigor que indudablemente tienen ya; la sociedad contemporánea va
desarrollándose y transformándose con extrema rapidez; los avan-
1\ ces y cambios técnicos tienen un cierto sabor revolucionario, los de-
.seos colectivos de todos los países de la tierra se hacen cada vez más
\ idénticos, índice seguro de la universalidad de los problemas de la
\ administración pública. Sobre este presupuesto y sobre la fuerte
\necesidad que existe de formar personas especializadas, capaces de
tusar de manera racional los medios de la acción administrativa, se
I apoya la universalidad de la Ciencia de la Administración.
El problema de la Ciencia de la Administración merece, por con-

siguiente, ser afrontado en el terreno científico, en el práctico, en la
actividad diaria de las oficinas públicas, y en ras aulas universita-
rias. El despertar que hoy día se nota en este campo de estudios es
presagio de optimismo,' ya que parece haber llegado el momento
de salir del estado de inercia que ha obstaculizado, y en parte obs-
taculiza aún, el reconocimiento general en torno al significado que
tal disciplina tiene dentro de las ciencias sociales en general.
Para los países de tradición jurídica el momento es particular-
mente propicio; tanto en Italia como en España, por ejemplo, se
advierte la necesidad de profundizar la investigación en los sectores
no jurídicos, como la sociología, la psicología, la antropología,
etcétera. Entre estas va comprendida la Ciencia de la Administración,
cuya enseñanza se ha reconocido más o menos directamente en al-
gunas facultades. Pero como sucede a menudo cuando nos dedica-
mos con excesivo entusiasmo al examen de nuevos horizontes, exis-
te el peligro de caer en fáciles entusiasmos, quizá más dañosos que
la indiferencia en la cual se han mantenido algunas disciplinas an-
teriormente. Esto no parece, sin embargo, amenazar la evolución de
los estudios latinos de Ciencia de la Administración, porque a pesar
de las resistencias que todavía se encuentran en algunos ambientes y
las reservas de otros, existe una condición objetiva reconocida por
todos: la renovación-bajo una luz enteramente nueva-de la Cien-
cia de la Administración. Se siente la necesidad de reformar el com-
plejo aparato administrativo-para que respondarle IllaJ:lera IIlá.s~P9~z
y--ecoÍlótnica a las exigencias de la vida IllOC!~rná; ,se advlerté el im-
peratIvo'que fas lioertáoes políticas y soCialeS' llevan ~<msigo, ~__~..
diálogo siempre abierto entre ciudadanos y administraciones públi-
cas,cllá.logo que la norma jurídica no siempre puede mantener vivo
y actual ;~e rec?noce. 1~ .necesida~ . de .tp.a.. ~speciali:la~i9Il y.forma-
ción. delfllil~l?narío'p1Íbíico para revalorizar los aspectos éticos de
sü"obra' al" servicio de la entera colectividad; se siente, en fin, la
urgenCiaae bllcermáselástlco, má.ssirnl'le, menos formal, el prq~
dírñiéntoluiministrativo sin descuidar.las garantías impuestas por la
normá jurídica.
El momento es, pues, propicio P!Y:ª..lJJlª_. vyelta a los estudios
adminístratívoa, Se trata, ahora, de fijar la orientación de tales es-
tUdios:- de encontrar los presupuestos para una correlación arm6-
mea entre los varios campos interesados en el fenómeno adminis-

trativo; de individuar, en suma, la dirección científica más apropia-
da para esta disciplina, en relación con la tradición cultural de cada
país.
3. La Ciencia de la Administración en Europa
Este breve excursus histórico sobre los orígenes y sobre el des-

arrollo de la Ciencia de la Administración, tiene un carácter puramen-
te orientativo para quien quiera estudiar la materia Los dos pará-
grafos siguientes están dedicados a exponer y resaltar los aspectos
más importantes de dos tradiciones de pensamiento-la europea y
la estadounidense-para que sea más fácil la comprensión del con-
tenido del capítulo Il, donde se hablará de algunas de las escuelas
más interesantes para el estudio de la organización administrativa.
Las breves nociones que recogemos aquí son claramente in-
suficientes para llevar a cabo un minucioso y completo estudio his-
tórico del pensamiento científico, tal y como se ha madurado a través
de los tiempos, en torno a la Ciencia de la Administración. En este
sentido, la materia requiere que cuanto antes se haga un análisis
histórico detallado como supuesto previo para el desarrollo cientí-
fico de la disciplina 4. Este objetivo-muy difícil dada la fragmenta-
riedad y la pluralidad de las fuentes-no podía realizarse en este li-
bro, tanto porque habría requerido un abundante acopio de datos,
como porque hubiese sido necesaria una interpretación adecuada de
los mismos a la luz de las respectivas tradiciones culturales.
Las consideraciones que siguen, sin embargo, serán útiles 10
mismo para quien quiera profundizar en la investigación de los
precedentes europeos de esta disciplina que para quien quiera con-
frontar esta tradición con la norteamericana, en el i!!tento, digno
de alabanza, ~. d~:uhrir.Jél.~~stt:J:l.c.!~ .de .principios generales en
la materia .ade1l1~s .de . aspecto~~s,pecíficos (especialmente de carác-
ter·téCIiic()), . . cuyavalideziapJjcabilidad a institucioIl~s . º~J?~ses
'" Ha tomado una primera iniciativa, al respecto, la "Revne Internationale

des Sciences Administratives", editada por el Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas de Bruselas: el título con el que la revista 10 ha iniciado es
el de Historia de las Ciencias administrativas.
distintos del propio no es elemento suficiente para afirmar análoga

validez y aplicabilidad en otras partes.
Antes de la llegada del estado de derecho la C!~~':~(ld.e la Admi-
nistración encuentra sus precursores en el movimiento de estudios
llamados cameralísticos, que subsistirá hasta que los profundos cam-
bíos Introducidos en la sociedad por la Revolución francesa hagan
prevalecer los estudios jurídicos de la administración. Pero la obser-
vación peca de superficial, ya que si es verdad que la administra-
ción pública francesa recibe en el año 1800 el primer ordenamiento
administrativo mediante ley, y desde aquel momento la cameralís-
tica cesa de existir, esta no obstante sobrevive de hecho en los pro-
cedimientos administrativos, que gradualmente se transforman en los
reglamentos de autonomía,
La cameralística nace de las exigencias de la monarquía abso-
luta, la cual estimulará la elaboración de técnicas y de prácticas ad-
ministrativas para la mejor marcha de los asuntos reales y para la
conservación de su patrimonio. Científicos y estudiosos aportaron in-
mediatamente su contribución-si bien con fines estrictamente per-
sonales-para la formación de un cuerpo de instrucciones y normas
exclusivamente administrativas. Posteriormente estas normas consti-
tuirán el contenido de la ciencia cameralística, relacionada en todo
momento con el-estado patrimonial, y haci!!.Ja.mitad _del siglo XVIII
se afirmará (por obra de Von JUSTI, que llevará a las aulas uníversi-
tarias prusianas la enseñanza de esta materia) que dichas normas no
sirven solo para la administración del soberano, sino también para el
dél" publiCo. ..
El movimiento _cameralístico-e-considerado entre los precurso- t--/ ¡
res deuna-Ciencia dé la Ac1n:litlÁstración-, presenta dos momentos

históricos distintos : el primero, en que sus técnicas servirán para
incrementar el poder del monarca a través de la administración de
las posesiones estatales; el segundo, en que todo esto forma el
primer núcleo de normas internas de la administración pública, so-
bre las que el Derecho administrativo fundamentará no pocos de;
sus estudios. El estudio llevado a cabo por la cameralística, sin
embargo, se limita al examen concreto de la actividad de adminis-
tración y de sus problemas técnicos; su contribución, no obstante,
será siempre útil y tendrá repercusiones favorables a 10 largo del
siglo XIX, tanto en relación con el nacimiento del Derecho admí-
34 EL CAMPO DE LA CIEN.CIA DE LA ADMIN.15TRACION.
nistrativo como en el afirmarse una Ciencia de la Administración

que se dirige hacia la cameralística, como la escuela que permite
estudiar algunas zonas de la actividad administrativa que no sería
posible hacer a través del análisis jurídico exclusivamente.
Será esta segunda manifestación de la ciencia administrativa
la que constituya el verdadero precedente histórico de la materia '
en Europa; padre de ella es ~.Qn STEIN~ que hacia la mitad del
siglo XIX establece las bases para la enseñanza de la Ciencia de la
Administración como disciplina autónoma. Pero es conveniente que
nos paremos un momento en la evolución del pensamiento admi-
nistrativo europeo en el 1800 5.
Concuerda la opinión de los diversos autores vividos en aquella
época acerca de la existencia de un cuerpo de nociones relativas
a la administración pública, que constituyen una entidad lógica me-
recedora de ordenación científica. Esto no puede sorprender, ya
que constituye uno de los presupuestos fundamentales del surgir
del Estado moderno. En Francia, por ejemplo, BONNIN sostiene que
«cualquiera que puedan ser los sistemas de administración de los
diversos pueblos en relación a los sujetos y al objeto, la doctrina
administrativa se sustrae a los límites de tiempo y de lugar porque
es universal» 6. Este autor piensa que la administración es una cien-
cia integrada por elementos naturales y fundada en principios na-
turales y duraderos, 10 que constituye un primer paso hacia la in-
troducción de la ciencia administrativa en los países latinos (la
cameralística, como ya se ha dicho, fue objeto de estudio en el
estado prusiano).
Otros después de BONNIN sostendrán la tesis de la unidad de
la ciencia administrativa, entendida como sistema científico y no
como mera agrupación de nociones y disciplinas técnicas particu-
lares, y en este mismo país, hacia la mitad de 1800, LAFERRIERE 7
anuncia una separación entre ciencia administrativa-tal y como la
entendía BONNIN-y Derecho administrativo, atribuyendo a la pri-
mera tanto el aspecto normativo como el técnico de la administra-
;, Las consideraciones y los datos que Se exponen a continuación están to-

mados en su mayor parte del interesante ensayo de Georges LANGROD, Science
et ~nseignement de l' administration publique, publicado en la "Revue Inter-
nationale des Sciences Admínistratives", Bruselas, 1954, núm. 3.
: BONNIN, Principes d'Administration publique, 3.& ed., 1812.
1.AFERRIERB, M. F., Cours de Droit public et admJnistratíj, 5.& ed., 1860.
ción pública (el Derecho administrativo, pues 10 entendía como una

parte de una disciplina más amplia), reduciendo este segundo tér-
mino al estudio exclusivo de las relaciones jurídicas, que interesan
directamente a la administración pública.
Esta primera distinción entre estudio más general y propedéu- i
tico de los aspectos particulares y específicos de toda la materia
anuncia en Francia el acentuarse de la dicotomía entre las dos
disciplinas~" hecho que no redundará a favor de la Ciencia de la
Administración, confinada a examinar los aspectos técnicos de la
administración exclusivamente. El declinar de la materia, a favor
de la ciencia del Derecho administrativo, fue favorecida por la
introducción de la doctrina de Henri FAYOL y por la influencia
que las ideas de este último tendrán, a principios de nuestro siglo,
para el estudio de la administración pública. FAYOL, como se sabe,
carga el acento sobre el factor técnico en el arte del administrar y
olvida los otros factores que justifican y legitiman mejor la exis-
tencia de una ciencia admínistrativa. Queremos añadir que una de
las causas del desarrollo conseguido por el Derecho administra-
tivo en los países europeos se encuentra precisamente en el ca-
rácterque el fayolismo atribuye a la función administrativa, preocu-
páÍid()se exclusivamente de factores que garanticen á la gestión
administrativa la eficacia de su trabajo. Este criterio 10 aplica tam-
bién a las administraciones públicas, porque la actividad de estas
últimas es susceptible de un tecnicismo productivista al igual que
el de las empresas privadas. Evidentemente, estas ideas reducen
e incluso olvidan los valores más significativos que presiden la
actividad de la administración pública. Este constituye uno de
los motivos por el que la escuela francesa de estudios adminis-
trativos juzgó oportuno dirigirse al Derecho para salvaguardar los
ideales y los caracteres institucionales de la admínistración pública.
La situación permaneció así hasta el período que siguió inmedia-
tamente al último conflicto mundial e influenció de manera deci-
siva el pensamiento administrativo de los otros países latinos.
El1 Alemania la evolución de los estudios administrativos. a lo
largo..~elsiglo XIX acusa la influencia del pensamient() filosófic~de
u¡-escuela .camerálística, aunque, como hemos ya observado, fue
concretamente en . este. paí~. donde ... nació UIla. se~~ .' CieI.lsia . de
la Administraci6ñ" de'. conterlla?~~sP~~~!~2·.~~Ci~~,=i~Je ·~tribuye
.' '-." ·->·,·,·.>:f';· •.·'·-,-·;.·· ," '- ..-,-,"
.. _o,' ·, ... .. ',. .... '... " .. .... ' ..... ·""'''''.''''''''''''''''-'-'''''i''W''''''';'''''''>'
en los estudios contemporáneos. La contribución de la cameralís-

tica, elevada a dignidad científica por Von JUSTI, por Von SONNEN-
FELS y principalmente por WOLFF, anterior a ellos en la afirmación
de un estado servidor de la colectividad, es clara en el pensamiento
científico germano de todo el siglo XVIII y sirve para hacer compren-
der la esencia del fenómeno administrativo, como 10 demuestran
ampliamente los escritos de [acob MOSER y de otros. Sabemos que
dicha contribución es eminentemente técnica, dado que procede
de expertos de la administración. Influirá, sin embargo, especial-
mente en los estudios administrativos de Europa central y orien-
tal y no en vano se juzga que tal influencia pueda haber facilitado
indirectamente la evolución de la ciencia administrativa en los paí-
ses anglosajones, si bien en los estudios de las escuelas americanas
no parece haberse encontrado ninguna huella clara de este pre-
cedente histórico.
A lo largo de esta evolución que señala el comienzo de una
nueva era administrativa, el "p.~nsaIIliento germánico y austriaco se
consolidará en torno a una Ci~~ciad.e .la Administración, .concebida
como aquella disciplina que <e~t~dia la actuación práctica de la
idea<rilnclamentafdel Estado. Es en este clima en el que aparece
la obra fundamental de la ciencia administrativa europea de la
que es autor Lorenz von STEIN 8.
En ella se encuentra una introducción general de la materia
desde el punto de vista histórico, sus caracteres distintivos res-
pecto del Derecho administrativo y sus tendencias e influencias deri-
vadas de la cameralística y de la filosofía del estado de derecho.
La administración, vista así, es el órgano propulsor de la vida en
. comunidad, es una necesidad de carácter histórico y social. Von
.STEIN afirma que la ciencia administrativa constituye el elemento
decisivo de la ciencia del Estado y deplora la indiferencia y la in-
comprensión manifestadas en relación con esta disciplina y con
su contribución a la formación de los cuadros directivos de la
administración pública. Se ha querido, dice este autor, diluir este
cuerpo de nociones <eIld.!ye~sa~e§~cada una de lai<~iIllí.~s no
es capaz de proporcionar una. noción. g;eJJ.:ral de .la aCÜDJ!1!s,!fl:l~ión,
lo que provoca algunas conclusiones·poco favorables para la evolu-
• Lorenz von S1"F.IN, Die Verwaltungslehre. en 8 voIs., Stuttgart, 1866.

cion de los estudios administrativos. Es necesario, añade, impedir

que la ciencia administrativa, fundada en el principio de la perte-
nencia de todos los aspectos del fenómeno administrativo a un
tronco común, quede relegada a un papel accesorio, tanto en la
enseñanza como en la práctica. La administración constituye un
todo orgánico y como tal debe ser estudiada: y en este sentido,
unidad de la materia significa unidad de los conceptos fundamen-
tales de un Estado moderno.
La importancia de la obra de Van STEIN no puede percibirse
en toda su amplitud a través de estas pocas alusiones: sus ideas
se reflejan no solo en los estudios de algunos de sus contemporá-
neos, como el austriaco STERNEGG y el polaco GUMPLOWICZ, sino
también en otros del siglo siguiente, tanto en Alemania como en
otras partes. Cualquiera que sea el estado actual de los estudios ad-
ministrativos en Europa, no podemos desconocer la contribución;
de las ideas y de la metodología de Van STEIN, a cuya obra recu-:
rren todavía hoy los estudiosos que procuran examinar el fenó-
meno administrativo, desde un punto de vista no exclusivamente
jurídico. Así se explica la vuelta hacia algunas de las ideas de
STEIN para reafirmar la importancia de la ciencia administrativa
en el campo de las ciencias sociales, aun reconociendo que la con-
cepción del citado autor ha sido modificada notablemente a 10 largo
de estos años.
La escuela germana adquiere un significado particular en Ita-
lia, donde el siglo XIX registra un florecimiento muy intenso--y
exclusivo, si se compara con los otros países latinos-de los estu-
dios de administración. De hecho, en la apertura de curso de la
Universidad de Bolonia, el 2 de diciembre de 1898, para la inaugu-
ración de la cátedra de Ciencia de la Administración, Luigi RAVA
hablará de la italianidad de la Ciencia de la Administración 9. RAVA
reivindica para Italia esta primacía, acogiéndose al pensamiento de
Giandomenico ROMAGNOSI l0; pero otros antes que RAVA se ocu-
e Luigi RAVA, La scienza dell'amministrazione nelle sue origine iialiane e
nel suo piu recente sviluppo, Bolonia, 1898, cap. 11.
10 G. D. ROMAGNOSI, lstituzioni o principi [ondamentalt di diritto ammi:
nistrativo, Roma, 1809. Ya anteriormente ROMAGNOSI había advertido, en su
Introducción al Derecho público, los síntomas de una situación en que el De-
recho administrativo amenazaba con eclipsar la Ciencia de la Administración;
en el discurso de apertura que pronunció en Milán, en 1809, para la cátedra
de "Alta legislación en relación con la Administración pública", habló de una
parán de difundir en las universidades la materia, inspirándose en

gran parte en los escritos de Von STEIN, que habían perdido la
importancia que tenían en su origen dentro del ambiente que los
había producido 11.
Dedica también una especial atención a la materia el funda-
dor de la escuela italiana de Derecho público, Vittorio Emanuele
ORLANDO, que en sus escritos afirma el carácter de la ciencia admi-
nistrativa y de su autonomía. ORLANDO parece especialmente pre-
ocupado por fijar los límites de tal materia, respecto al Derecho
administrativo, para evitar las confusiones e incertidumbres en su
enseñanza. Sobre estos mismos principios se mantiene la orien-
tación de los autores italianos de la primera década de nuestro
siglo, que defienden la necesidad de un estudio del fenómeno ad-
ministrativo 12.
Prescindiendo de otros datos históricos relativos a la evolución
del pensamien.to adIninistrativo europeo podemos afirmar que, a
pesar de'i~- eXistencia 'de precedentes históricos, la Ciencia dela
Administración pública irá desapareciendo gradualmente de la es-
ceIla académica, dejando al Derecho administrativo o al Derecho
público en general la tarea de interesarse por los problemas de las
instituciones administrativas públicas. Las facultades de Derecho
se ocuparán de estimular los estudios jurídicos administrativos,
así en Francia como en Alemania, en Austria como en España y en
Italia. No es fácil encontrar las razones de la decadencia de la Ciencia
de la Administración, si no es por el defecto de origen que esta ma-
teria parece tener en la tradición europea, tanto por el acento téc-
ley fundamental y perpetua de la vida de los estados que "abre los horizontes
a la Ciencia de la Administración y define las funciones del Estado moderno"
(véase RAVA, op, cit.).
11 Cfr. Giovanni GIANQUINTO. Prelezioni al corso di scienza della Pubblica
A mministrasione, Florencia, 1876; Wautrin CAVAGNARI, Saggio sulla scienza
dell'amministrazione, Turin, 1882; Luigi MIRAGLIA, La scienza dell'amminis:
trazione e il diritto amministrativo (en "Atti della Regia Accademia di Scienze
rnorali e politiche", Nápoles, 1883, 17, págs. 1-38); Dornenico GIURA, Intro-
duzione allo studio del1a scienza dell'amministrazione, Bolonia, 1895; C. F. FE-
RRARIS, Saggio statistico e Scienza dell'amministrazione, Turin, 1880; Attilio
BRUNIALTI, La scienza della Pubblica Amministrazione, Turin, 1897.
12 Cfr. V. E. ORLANDO, Diritto amministrativo e scienza dell'amministra-
zi.one ~en "Archiv~o Giuridíco", 28, pág. 5 Y sigs.); Principi di diritto ammi-
ntstrativo, Florencia, 1915; U. BORSI L'unita didattica del diritto amministra-
tivo e della scienza dell'amministrazio~e, Nápoles 1906' L. MEUCCI lnstituzioni
di diritto amministrativo, Turin, 1909' A. PIms'UTTI Principi fondamentali dt
scienza deTfamministrazione, Milán, 19'10. '
-
meo-práctico conferido a dichos estudios, cuanto por la influencia

abstracta de la filosofía idealista en su concepción política y sociaL
Es un hecho claro que, al predominar el interés por la legalidad de
la acción administrativa, el estudio se ha concentrado, más o menos,
exclusivamente sobre' el análisis jurídico del fenómeno, a pesar
de que al mismo tiempo la revolución industrial, el maquinismo y
el tecnicismo, el progreso en general imprimido a la sociedad por
la organización científica del trabajo estimulase los estudios admi-
nistrativos no jurídicos. Debemos a esta situación particular de
aislamiento de los estudios administrativos europeos algunas mani-
festaciones patológicas muy significativas en los sistemas de admi-
nistración pública europeos; pero se debe reconocer también que
de esta situación, en la que aparece con' toda claridad el atraso
de los métodos y de los sistemas en las instituciones públicas, se
ha derivado una exigencia de renovación, un deseo de volver a los
estudios no jurídicos de la administración, abriendo así el camino
a una Ciencia de la Administración completamente renovada en sus
objetivos últimos, en sus presupuestos ideales y en sus fines in-
mediatos. De todo esto se hablará más ampliamente en la parte V
de este texto, a propósito de la enseñanza de la administración y
de sus problemas.
La creación en Bruselas (Bélgica) del Instituto Internacional
de Ciencias Administrativas, el año 1915, no cambiará la dirección
del pensamiento administrativo europeo. El Instituto se creó por
estudiosos del Derecho administrativo, que recalcaron, por tanto, el
interés predominante de las escuelas administrativas europeas. Fue
solo hacia 1930 cuando el Instituto tomó en consideración los lla-
mados aspectos no jurídicos de la administración pública; pero to-
davía hoy la organización manifiesta un interés predominante por
el Derecho administrativo y el Derecho público en general.
En conclusión, la administración pública se ha considerado en
Europa más como un medio para la realización de fines de justi-
c~\l~ !:()ID().centJ:0motor de una sociedad políticamente organizada,
más en funCión de las leyes existentes que como jnstitu<:i~n social
qlle concurre de manera imp<>~te a fol1Ilar ,el conteni~()g~ las le-
Y!~.9.~:J~j~c;uta. Ahora bien, .§!.Jª~ . l:lºm!!1i~t:{ac!§!1.,p~~l;ic~.~~~on
s~~l:l~.~9mQ ...1Ul,~Qm.R!~i€?,4~ . ~.~g~~º~ .. ej~<;JJtQ[~~.~4~,.,1?~<:>'~l:lID~S
si la mayor preocupación
y--""~'_""""'-'í""'''~'''''''''~'''_>':''''¿~'''''~''';'~'_i'''':>'''''''''~-'~':''-''"''''<_'.,.,," del estudioso
.._~''''.rt.':''''-''':''-''_·'·'_"-,,',',
,.·,."V",,·,;·'>"'r,,'·:'
consiste en la fon;taAe la
·:·"'-'''''M-.>'''',·'ó.~;'''''.Oi~''''''',.,'':,'"·'''··'''''·,y·"". ~
•..".: ,., " ,.'" "
acción administrativa y en sus consecuencias jurídicas, gran parte

del sentido intrínseco de la administración se pierde inevitable-
mente.
Quizá esto ha determinado que se formen una serie de pre-
juicios comunes en todos los países europeos, como, por ejemplo, la
desconfianza hacia todo 10 que sea actividad del gobierno. Bastaría
citar, tomando como ejemplo Italia, las polémicas que han surgido
recientemente ante la creación del Ministerio de las Participacio-
nes Estatales, así como del procedimiento adoptado por este de-
partamento para intentar incorporar empresas que trabajan en el
sector privado, mediante su absorción por parte de empresas con
capital estatal, como el C. 1. R., el I. R. L, etc. Esta desconfianza
no se deriva solamente de las concepciones políticas contrarias res-
pecto a la intervención estatal en la economía, sino que es más bien
consecuencia de las características negativas que ha asumido la
burocracia, burocracia que a menudo y equivocadamente se ha
juzgado que no es adecuada e idónea para producir riqueza y pro-
greso.
4. La Ciencia de la Administración en los Estados Unidos

de América
La evolución del pensamiento administrativo estadounidense

presenta características de gran interés, tanto por la abundancia
de su doctrina y la originalidad de las concepciones que. ha ido
formando a través de los tiempos como por la constante compro-
bación. de los resultados obtenidos a través de la Iñvesrl.gación
aplicada.
Se ha afirmado por algunos que los estudios administrativos,
dada su estrecha relación con la ciencia política estadounidense (so-
bre todo en el plano didáctico y académico), han surgido en los
Estados Unidos al mismo tiempo que se ha formado el estado fe-
deral. De hecho, lfAMILTON, en 1788, publicó en la revista «Fede-
ralist Papers» algunas ideas que posteriormente han constituido ob-
jeto de atento estudio y principio de una tradición netamente opues-
1 ta a la de los seguidores de JEFFERSON; en este escrito, HAMILTON
expone las líneas fundamentales en tomo a una tesis administrativa
-----. . · _.. .·._"'_,r,_.
...-~''''
centralizada, activa y sistemáticamente organizada, demostrando la

posibilidad de una convivencia pacífica entre el ideal de la democra-
cia republicana y las exigencias de una administración a la que
concierne la dirección de la cosa pública 13. Estas ideas imperarán
en la administración americana de la primera parte del siglo XIX para
resucitar con nuevo vigor al comienzo de este siglo.
Sin embargo, la ciencia administrativa estadounidense como
disciplina autónoma deberá esperar hasta el fin de 1800 para iniciar
su ascenso en el plano académico. Será un representante de la cien-
cia política, Woodrow WILSON, que en su célebre ensayo The
Study of Administration, publicado en 1887 en el número 2 de la
revista «Political Sciencie Quaterly», dirá en esencia que el adminis-
trador no nace, sino que se hace; que es indispensable buscar prin-
cipios sólidos y duraderos de administración para terminar con la
improvisación y el empirismo. WILSON dirá también que política y
adiiiil11stración son dos manifestaciones distintas de la política y re-
conocerá además las necesidades comunes entre administración
pública y privada en nombre de la eficacia.
Nos encontramos en los albores de _.- la ...•.ciencia
, _, .•
,,,.. ,
administrativa
americana, aquella en la que a los políticos .y a los constitucionalis-
tasde la época de HAMILTON y ]EFFERSON siguen los técnicos, los
btífótIéitas y losestudíosos aislados para formar lo que se ha llamado
la época clasica de .10s. estudios . de. !i<:1p:llnistración. Contemporáneo
de'VILsoN es Frank ]. GOODNOW 14, pionero de los más conocidos
en la materia, al que se debe la primera concepción sistemática de
un estudio comparado de la Ciencia de la Administración y del Dere-
cho administrativo. GOODNOW refuerza la dicotomía entre política y
administración ya anunciada por WILSON, y fundamenta la eficacia
de la acción administrativa en un sano control social. De aquí la ne-
cesidad de racionalizar al máximo la actividad de la administración
pública, sustrayéndola al puro sentido común y a los peligros (para
la··cofec:ttvidá.d) ·cle un crecimi.ento desmedido de los derechos (natu-
r~~~cl~!itlcliY~d.uo. GOODNOW es un jurista, pero ello no evitará que
afirme que los grandes problemas del Derecho público moderno son
l3 Leonard D. WHITE (en su edición italiana), Introduzione allo studio

della Pubblica Amministrazione, Milán, Comunitá, 1959; Dwight WALDO, The
Administrative State, New York, 1947.
16 Frank J. GOODNOW, Polities and Administration, New York, 1900.
esencialmente problemas de administración, Por ello se le considera

uno de los padres de la ciencia administrativa estadounidense junto
con WILSON, con el cual afirma la necesidad de estudiar las fuen-
tes tradicionales europeas para adaptar un sistema de pensamiento
más maduro a los sanos brotes para una sociedad en formación como
es la americana.
Otro estudioso muy conocido y mucho más relacionado con el
campo que nos interesa es William F. WILLOUGHBY, algo posterior
a los dos autores que acabamos de citar. Su contribución es más
constructiva para nuestra disciplina como objeto de enseñanza. Escri-
be en 1927 uno de los primeros textos de Ciencia de la Administra-
ción-el primero, cronológicamente, corresponde a Leonard WHI-
TE 15_, en el que recogerá las ideas de WILSON y GOODNOW, tanto
cuando se ocupa de las relaciones entre función legislativa y función
ejecutiva, como cuando habla de un poder administrativo distinto
del ejecutivo como consecuencia de la distinción entre política y
administración 16. Como GOODNOW, WILLOUGHBY no tiene dudas
acerca de la dignidad científica de la materia, siempre que se la
estudie con metodología y actitud científica.
La evolución del pensamiento administrativo norteamericano es,
pues, muy diversa de la europea, y no es fácil resumir las numero-
sísimas corrientes y escuelas de pensamiento que se formarán a 10
largo de los primeros cincuenta años de este siglo. Algunas de las
manifestaciones más significativas de tales estudios las trataremos
en el capítulo II de este libro, como, por ejemplo, la influencia de la
. organización científica del trabajo y del campo de-los negocios pri-
vados en general sobre las instituciones públicas, llL<:9rriente de es-
tudios socio-psicológicos y otras. Es evidente el diferente origen de
estos estudios respecto de la tradición europea, ya que los primeros
que se ocupan seriamente de esta materia en los Estados Unidos
no son solo juristas o profesores universitarios de ciencias políticas,
sino también técnicos y administradores de la cosa pública.
La época contemporánea deberá-gracias al trabajo de una se-
rie de entusiastas cultivadores de la ciencia administrativa-e-ir
15 Leonard WHlTE, lntroduction to the study o/ Public AdministrQl.ion.

New York, 1920. .
• 16 William F. WlLLOUOHBY, Principies o/ Public Administration, Wash.
mgton, 1927.
apartando y borrando gradualmente de la opinión pública ameri-

cana aquel sentido de desconfianza hacia las instituciones adminis-
trativas del gobierno (una desconfianza que es muy distinta de la
aludida en el parágrafo precedente, respecto a algunos de los países
europeos). Losprimeros colonizadores de aquella tierra, que poste- I
riormente constituyó la Confederación americana, los llamados pil-

grims, huían, de hecho, de la tiranía que padecían en sus países eu-
t:.0peos., CO~~~~Yl!ron,. ~!leste sentido, el terror del poder en una sola
mano de -Una época ya totalmente superada y transmitieron estos
sentimientos a sus sucesores. Lª..máxíma uuronomía local, la re-
sistencia activa a cualquier intento de injerencia por parte de
los poderes públicos en la esfera de las libertades individuales,
ciega confianza en la iniciativa privada en un país rico y poco apro-
vechado que permitía la acumulación de inmensas riquezas y de un
fácil bienestar colectivo, etc., estos y tantos otros factores harán di-
fícil el camino de la ciencia administrativa americana hacia una
popularidad y un reconocimiento pleno del valor de los esfuerzos
hechos por sus cultivadores. Para 'que la opinión pública estadouni-
dense llegue a reconocer el significado social de las instituciones ad-
ministrativas públicas, será necesario esperar a la gran crisis econó-
mica de 1929 y al New Deal, de Roosewelt.
Entre los intentos más importantes de actuación concreta del
pensamiento administrativo de la época clásica americana se encuen-
tra, en 1883, la institución de la Civil Service Commission, encarga-
da de la reforma del empleo público, y la de la Interstate Commer-
ce Commission, en 1887, que señala el ingreso oficial de los poderes
públicos en la economía del país. Es importante notar que la insti-
tución de dichos organismos independientes a nivel federal y las fun-
ciones a ellos atribuidas (comprendidas incluso algunas funciones
legislativas y jurisdiccionales), serán el índice de una tendencia a re-
formar la misma estructura de la administración pública estadouni-
dense. En cuanto a la Civil Service Commission, de la que se hablará
más ampliamente en la parte de este libro dedicada al empleo
blico, el motivo dominante de su creación se encuentra en la nece-
sidad de combatir el sistema tradicional de formación de los cuadcos
administrativos por los partidos políticos (en 'aquel entonces no exis-
tía una carrera administrativa, sino que se cubrían los puestos de
las oficinas públicas por medio de spoils, con 10 que los funcionarios
de los órganos estatales y federales cambiaban al cambiar el go-

bierno respectivo).
Durante el período siguiente, el interés de la sociedad estadouni-
dense hacia los problemas de administración se presenta más claro,
pero continúa relegándolo a ciertos aspectos concretos, como si a
la opinión pública le bastara únicamente con la solución de pro-
blemas accesorios e inmediatos y no existiera necesidad de afrontar
en su conjunto toda la problemática administrativa. Es obvio que
los movimientos de esta época se traducen en tendencias o corrientes
más amplias, las únicas capaces de alcanzar un esquema sintético y
general de la evolución del pensamiento administrativo en los Esta-
dos Unidos.
Una primera corriente es la que corresponde a la doctrina del
progreso, es decir, a aquella que cree sinceramente que este garan-
tiza el desarrollo natural de las instituciones y de los ideales de una
sociedad. Esta tendencia, tan viva en la sociedad americana, permiti-
rá confiar en la función técnica del sistema administrativo, sea para
promover las condiciones necesarias para una mayor eficacia en la
educación democrática de los ciudadanos mediante la participación
activa en la organización social; para la formación de administrado-
res expertos y calificados, capaces de traducir diariamente los idea-
les democráticos de la sociedad, o bien para promover el diálogo
entre administración y ciudadano, para una colaboración cada vez
más intensa hacia el fin común; o incluso para una continua reno-
vación de las instituciones públicas, que serán adecuadas y eficaces
solo en la medida en que poseen instrumentos de investigación idó-
neos para adaptar constantemente la acción administrativa a las ne-
cesidades de una sociedad en continua evolución.
Dentro de esta tendencia progresista podemos encontrar el mo-
vimiento de estudios que se conoce bajo el nombre de «Research
movement», Contra la mala administración, la ineficacia y la corrup-
ción política en las administraciones locales, en respuesta a otra co-
rriente que como la progresista constituye una de las características
de la evolución.de estos estudios-la corriente reformadora-surge
en Nueva York-a iniciativa de los particulares y con el propósito
de estudiar científicamente las actividades de la administración lo-
eal y alcanzar así la formulación de recomendaciones y sugerencias-
el primer Bureau of Municipal Research (1906). Durante sus pri-
~,
meros años de vida, esta asociación lleva a cabo muchos proyectos

de investigación, dedicados al principio exclusivamente a la ciudad
de Nueva York, pero rápidamente se hace un centro de gran influen-
cia para todas las administraciones locales. Posteriormente, a peti-
ción de grupos de ciudadanos de otras importantes localidades ur-
banas, el Bureau se amplía y constituye otras oficinas de investiga-
ción administrativa, de tal forma que las ciudades más importantes
de los Estados Unidos dispondrán hacia 1920 de centros de in-
vestigación administrativa, financiados en su mayor parte por el
capital privado. Cerca de diez años después de su constitución, el Bu-
reau de Nueva York será llamado a realizar estudios en la organi-
zación de la a~!g~~t~a~!ºn estatal, iniciando así un nuevo moví- "..V
miento de estudios y reformas a este nivel. Así también, el centro
de investigación de Ñuevá Yoi"lféóme:n:zará'en1909'el primer cur-
so de formación para funcionarios de la administración municipal
y para aspirantes a la misma carrera.
La segunda corriente, la del movimiento de reforma, se inser-
ta en la doctrina del progreso para actuar concretamente alguno de
sus supuestos. El punto fundamental para los reformistas es la adap-
tación de la estructura administrativa norteamericana a las exigen-
cias de una democracia, a través de los adelantos técnicos de la época
moderna. Las ideas reformadoras se expresan tanto en el campo de
los servicios públicos (recurriendo a los postulados de la organiza-
ción administrativa privada), como en el campo del empleo público
(para conseguir que este último tenga una mayor profesionalidad)
y como en el plano de las estructuras administrativas, locales, esta-
tales y federales. La impronta que tal corriente reformista dejará en
los estudios de administración pública es muy significativa, pero se
confunde con otras corrientes más amplias y con los frutos de estas.
En este sentido se encuentra también el movimiento científico
taylorista y la tendencia a aplicar ideas concebidas originalmente
para la gestión de los asuntos privados a la administración pública es-
tadounidense. Las perspectivas que del movimiento taylorista se
derivarán para los estudios de la Ciencia de la Administración son
infinitas y no faltarán autorizados exponentes, como Frederick CLE-
VELAD., Ihon PFIFFNER y William MOSHER, por citar solo algunos,
que se declararan defensores de la filosofía taylorista oportuamente
ampliada y adaptada a las finalidades de la administración pública.
•
De hecho, no se puede olvidar que la organización científica del tra-

bajo permanece como una escuela aparte y no se relaciona para nada
con el carácter específico de la metodología y de los principios de la
Ciencia de la Administración pública. Será durante este período cuan-
do se establezcan los conceptos fundamentales para la ciencia admi-
nistrativa, como el principio de unidad de mando, de esfera de con-
trol, de funciones operativas y funciones auxiliares, de especialización
funcional, de autoridad, etc. Pero, sobre todo; será bajo la Influencia
de los estudios tayloristas cuando la actividad de organización y
métodos para la investigación dentro de la organización administra-
tiva estadounidense se afirmará en toda su importancia.
A estas escuelas, ciertamente numerosas, que se enriquecen con
la aportación de la psicología y de la sociología en el intento de al-
canzar una visión de conjunto del fenómeno administrativo, no les
falta cierto sabor excesivamente dogmático, que rápidamente sus-
citará la reacción contraria. Los principios de la Ciencia de la Admí-
nistración, acuñados bajo la influencia del pensamiento taylorista,
serán estudiados críticamente en una época más cercana a nosotros
(y particularmente después de la segunda guerra mundial) por nue-
vas corrientes, cuyos representantes son, entre otros, Chester BAR-
NARD Y Herbert SIMON.
Resulta imposible resumir todas las orientaciones de la doctri-
na estadounidense de la Ciencia de la Administración. El examen que
hacemos de algunas de las escuelas en el capítulo siguiente nos ofre-
cerá la oportunidad de citar algunos de los escritores más autoriza-
dos del pensamiento administrativo norteamericano, cuya vitalidad
es un hecho de gran importancia para el estudioso europeo de los
problemas de la administración, dada la abundancia de ideas que
presenta desde un punto de vista que no encuentra parecido, por
ejemplo, con el pensamiento administrativo británico 11. Esta es la
razón principal de insertar en el presente capítulo algunas breves
indicaciones sobre la evolución de los estudios de administración en
los Estados Unidos 18, insuficientes naturalmente para dar una vi-
17 En Inglaterra, la ciencia de la Administración sigue de cerca a la pro-

blematica de .los países europeos, aun cuando se diferencia respecto al conte-
md? .y a la fl~alida~. ~ contribución principal de las escuelas británicas es la
actividad de organización y métodos", ° lo que es lo mismo los aspectos
técnicos de la función administrativa. '
11 Para una completa y exhaustiva visión del pensamiento administrativo
sión completa de su historia, pero indispensable para quien quiera

adentrarse en las restantes partes del libro.
Resumiendo, y a modo de conclusión, podríamos añadir algunas
observaciones generales sobre la marcha de los estudios administra-
tivos norteamericanos, con el fin de relacionarlos con el pensamiento
europeo en este campo.
En primer lugar, es necesario hacer notar que en los Estados
Unidos el interés de estudiar la administración pública va de abajo
hacia arriba, esto es, de la administración local a la estatal y a la fe-
deral. La consideración es de gran importancia para quien quiera
conocer los factores que influencian en mayor medida el sistema de
pensamiento estadounidense; yw,cJ1Q§. conceptos elaborados por la
teoría y la práctica administrativa se encuentran influidos. por este
otigen local y subsiste todavía viva la distinción entre lostres tipos
de adminlstraclónpúbltca, si bien la mayor parte de las escuelas
americanas tiende hacia una unificación de los conceptos fundamen-
tales de la ciencia administrativa.
Es también importante resaltar que una gran parte de los pro-
motores y estudiosos de la Ciencia de la Administraci6n en los Es-
tados Unidos proviene o ha podido adquirir su propia experiencia
en el campo de la administración local, y es interesante poner de re-
lieve cómo uno de los estudios' más conocidos en la ciencia adminis-
trativa americana, el que se contiene en el Informe de la Comisión
de Estudios de Dirección Administrativa del Gobierno Federal (el
llamado «Brown1ow Report», entregado en 1937 al presidente Roose-
welr, que había constituído dicha Comisi6n el año anterior), se re-
dactase y llevase a cabo por miembros cuya experiencia se había
formado especialmente en la administración local; de hecho, uno de
los componentes era el director del New York Bureau of P. A.
Y otro había sido administrador comunal; solamente el tercero era
un profesor de Ciencias políticas en la Universidad de Chicago. Esto
es muy significativo, dado que, para estudiar los problemas rela-
cionados con la administración federal y obtener una serie de suge-
rencias y consejos para la reforma, fue necesario recurrir a la ex-
estadounidense véase: Georges UNOROD, La science et l' enseignement de l' Ad-

ministration Publique aux Btats-Unis, París, 1954, ed. Colino Se ha hecho
referencia a este trabajo en varias ocasiones a lo largo del presente parágrafo.
periencia de personas que habían realizado gran parte de su acti-

vidad en el campo de la administración local.
Otra observación de carácter general que respecta al desarro-
llo de los estudios en U. S. A., refleja el particular significado atri-
buido a la estructura administrativa; la materia tratada en los bu-
reau locales se refería sobre todo a problemas de estructura, y una
de las aportaciones más significativas de este movimiento a la reor-
ganización de las administraciones locales está representada por el
sistema de city-management, en el cual se adivinan las premisas
para conseguir una función administrativa duradera en los munici-
pios, distinta de la función política ejercida por el Alcalde y por el
Consejo municipal. Resulta superfluo añadir que la figura del city-
manager o director administrativo se ha hecho muy popular e-n la ad-
ministración local estadounidense.
Otra observación que queremos hacer respecto al carácter de los
estudios de administración norteamericanos es su continua referen-
cia a la actividad de investigación, para demostrar que toda idea y
toda consideración de orden teórico de la función administrativa
debe encontrar el respaldo de la investigación aplicada. Es esta una
característica del ambiente administrativo americano, que consiste en
creer firmemente en los valores de la ciencia y en la aptitud cientí-
fica en todos los problemas, de orden material y social, que interesan
a una colectividad organizada. El movimiento de estudios dela ad-
ministración pública estará incrementado por las abundantes ini-
ciativas públicas y privadas emprendidas en el campo de la investi-
gación científica 19. A este propósito, conviene hacer notar que los
frutos de esta actividad de investigación no pretenden-al menos
en principio-afrontar el problema de una teoría general de la admi-
nistración, sino que se limitan a responder a problemas específicos,
a sugerencias, a adaptaciones y a correcciones del sistema existente.
Siguiendo esta línea, algunos estudiosos subrayarán como un aspecto
significativo de tal actividad de investigación, la que se lleva a cabo
[por grupos, conservando las exigencias del análisis y de la síntesis
al mismo tiempo: es la tesis del team-work.
Una última consideración la provoca el carácter pragmát,ico de
lt Véase, a este respecto, el artículo de Frederick C. MasHER, Ricerca

scientijica e scienza amministratlva, en la revista "La Scienza e la Teenica
dell'Organizzazione ecc,", afio V, mimo l. 1958. .
las escuelas norteamericanas de administración pública. Desde el

principio, los estudiosos de problemas administrativos se han ins-
pirado en el ideal del buen gobierno, tanto por su buena fe y su con-
fianza en la doctrina del progreso como por la extendida actitud
hacia un realismo sano y constructivo. Esto, sin embargo, no ha he-
cho desaparecer la serie de valores y de ideales insertos en el fenó-
meno administrativo, sino que ha retardado solamente la construc-
ción de una teoría científica de la administración. En este sentido
se conserva la creencia en todas las escuelas de Ciencia de la Adminis-
tración americanas de que la buena administración es esencial a una
democracia activa, así como esta última es esencial a una vida social
sana, para demostrar la sinceridad de una fe-no sofisticada y qui-
zá privada de tan pomposas como vacías manifestaciones doctrina-
rias-en la ética administrativa.
***
Por caInillos distintos, y a través de cOJlcepc:iones_~ªreIl~sms:,me \
diversas, el 'movimiento de pensamiento en la evolución d~ la cien- \:
Cía administrativa en todo el mundo determina necesidades.comu- J
nes. Por todas partes se siente la necesi<Iadde~h'~er'-~ásr~ciona1, 1,.
~s eficaz, más adecuada a las exigencias colectivas la acción admi- y
nistrativa; por todas partes se reconoce la necesidad de formar los
cuadros administrativos, con vistas a una mayor y más calificada
profesionalidad de los funcionarios públicos; por todas partes se
reconoce la necesidad de estudiar la Ciencia de la Administración,
superando las limitadas miras del siglo pasado, y limpiar el campo
de todos los prejuicios de orden dogmático y tradicional. Si en Euro-
pa los estudios jurídicos pueden haber obstaculizado y viciado en
parte los estudios administrativos, en los Estados Unidos es el prag-
matismo el que puede haber exagerado la visión empírica del fenó-
meno. He aquí por qué, inmediatamente después de la guerra, la
crítica se ha hecho cada vez más intensa y la necesidad de un acerca-
miento entre la tradición europea y la norteamericana se hace por
ambas partes evidente por la utilidad recíproca que puede derivarse
de ello. La experiencia adquirida por las escuelas estadounidenses y
británicas, especialmente en el plano de la investigación y de la ense-
ñanza, favorece el desarrollo de la Ciencia de la Administración no
4
solamente en los países que como España, Francia, Italia, Alema-

nia, etc., poseen una tradición muy consolidada en la materia, sino
que facilita, además, la difusión de ideas importantes para el por-
venir de las instituciones democráticas y la estabilidad de éstas en
los países más jóvenes, donde las recientes transformaciones de su
estructura política y social imponen recurrir a la experiencia admi-
nistrativa de los países más desarrollados. He aquí dónde se encuen-
tra la razón que explica la gran influencia de los programas de asis-
tencia técnica de las Naciones Unidas, estimulando el desarrollo
de los estudios administrativos en los países subdesarrollados. Pero
ello obliga además, a aquellos países que no entran en esta cate-
goría, a trabajar en común hacia una ordenación de toda la materia,
para confrontar los sistemas recíprocos y las experiencias realizadas
a través de años de estudios, con el fin de extraer el significado uni-
versal de la función administrativa.
CAPITULO II
CONCEPCIONES Y ESCUELAS DE PENSAMIENTO

DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
SUMARIO: 1. Introducción.-2. La concepción [urfdlca-e-

3. La concepción productivista.-4. La concepción burocrá-
tica.-5. La concepción política.-6. La concepción psico-
sociológica.-7. Conclusiones: la concepción finalista.
l. Introducción
El mejor modo para adentrarse, en el estudio de la ciencia admi-

nistrativa es, a nuestro parecer, el de estudiar los caminos traza-
dos por las escuelas de pensamiento más importantes que han con-
siderado, más o menos directamente, el fenómeno administrativo.
Las concepciones de que hablaremos aquí proporcionan una
premisa necesaria para lo que trataremos sucesivamente en este
libro. Será, por consiguiente, posible concretar con mayor facilidad
los prejuicios que permanecen todavía en los estudiosos de la mate-
ria. Será, además, posible efectuar la necesaria comparación entre
estas ideologías, escogidas entre las más acreditadas en la doctrina,
para una valoración objetiva de los resultados a que han llegado,
tanto en el aspecto teórico como en el práctico. De otro lado, aun
dejando aparte estas razones, es necesario, por la misma naturaleza
y fines que pretendemos dar a este libro, que se lleve a cabo una
comparación de este tipo, aunque tenga un carácter predominan-
temente histórico, y por ello insuficiente desde un punto de vista
crítico-sistemático.
No obstante, quizá sea útil anticipar una consideración de ca-
rácter general; esto es, que la esencia de lo que se busca y el tipo
de valores que se intenta imprimir en el fenómeno objeto de estudio,
están determinados por el modo de examinar una cierta cosa, por
la perspectiva desde la que cada uno se encuentra. Ahora bien, la
exposición que vamos a hacer de las escuelas tradicionales del pen-

samiento administrativo intenta-naturalmente con carácter limi-
tado-aquella síntesis del pensamiento humano que tiene el nom-
bre de sociología del conocimiento. De esta última, de hecho, se
deriva una premisa muy importante para nuestro estudio, esto es,
que la naturaleza del conocimiento que una persona tiene de un
fenómeno dado depende no solamente del carácter de éste, sino
en mayor medida del punto de vista o, más exactamente, del es-
quema conceptual que el observador del fenómeno posee en el mo-
mento en que inicia su análisis. Naturalmente, este esquema se basa
sobre los valores, sobre los conceptos proporcionados al individuo
por la cultura y por la sociedad en la que se ha desarrollado, a tra-
vés del sistema de educación y de la experiencia personal. Esto ex-
plica por qué personas que pertenecen a un mundo cultural diverso
encuentren en un mismo objeto examinado características distin-
tas entre sí.
La premisa que acabamos de establecer es válida tanto cuando
se examina un objeto de la realidad física que existe en torno nues-
tro, como cuando se estudian instituciones sociales o se emplean
conceptos y esquemas mentales abstractos; por ejemplo, un arado
o un aparato de televisión, una oficina gubernativa o una familia, la
idea de la inmortalidad o el concepto de la democracia política pue-
den, pues, encontrar diversas características en la mente de los indi-
viduos de acuerdo con los significados y valores de sus respectivas
culturas. La anécdota que exponemos a continuación constituye un
ejemplo elocuente, aunque banal, de las diferencias existentes entre
individuo e individuo, entre pueblo y pueblo, 10 que nos obliga a
poner remedio a tanta confusión de lenguas y de conceptos y a
asumir una actitud favorable hacia las concepciones distintas de las
propias.
Cierto día, un profesor ponía de relieve a un alumno suyo los
límites impuestos al hombre por la cultura en la Que vive inmerso.
Hizo caer una pelota de goma en un pequeño recipiente de agua y
pidió al alumno que le describiese lo que veía. Este contestó que
la pelota de goma «flotaba en el agua», lo que-al menos en nues-
tro idioma-eonstituye una descripción precisa del fenómeno. Pero
el profesor replicó que la pelota «no hacía nada», que el objeto en
sí no realizaba ninguna acción propia, contrariamente a lo que po-
CONCEPCIONES Y ESCUELAS 53
dría pensarse de la afirmación del alumno. De hecho, la pelota no

tenía ninguna posibilidad de hacer algo, sino que simplemente es-
taba sostenida por el agua que estaba debajo, que impedía a la fuerza
de gravedad hundirla. La pelota se encontraba, pues, en un estado
de equilibrio. El mismo profesor hizo notar entonces que en algu-
nas civilizaciones el lenguaje usado permitía una descripción seme-
jante del fenómeno que acabamos de describir, constituyendo este
el modo en que el fenómeno aparecía ante los componentes de
aquellas comunidades sociales. Pero el alumno replicó, asegurando
que su descripción también era correcta; desde su punto de vista
(que es tanto como decir de su cultura) existía un modo de ver
aquel fenómeno, esto es, que la pelota (sujeto) flotaba (predicado) en
el agua (complemento). En otra cultura esta relación de sujeto-verbo-
predicado puede faltar, como sucede de hecho en algunas lenguas
afro-asiáticas; ello porque la expresión a través de la palabra de un
cierto fenómeno refleja un diverso esquema conceptual.
Existen, pues, profundas diferencias (de la misma forma que son
profundas las identidades a veces) entre cultura y cultura, pero los
puntos de vista pueden ser distintos dentro de una misma cultura,
de una misma civilización, de un mismo campo de estudios. Con
demasiada frecuencia se valoran con escasa objetividad las conclu-
siones a que otros han llegado en un campo que nos es conocido,
simplemente por haber despreciado las premisas conceptuales de
las que se deriva tal resultado.
Supongamos, de hecho, que encargamos el estudio de un deter-
minado organismo administrativo y de sus actividades a tres per-
sonas con diversa experiencia profesional; por ejemplo, un econo-
mista, un psicólogo industrial y un abogado. Pues bien, estos indí-
dividuos llegarán a resultados distintos entre sí aunque estudien el
mismo fenómeno. Sus conclusiones resultarán muy poco parecidas,
hasta el punto de hacer casi irreconocible el objeto común de es-
tudio. Cada uno de ellos estudiará al organismo administrativo a
-_
.. _,.".~«.
través de conceptos y términos propios de su respectivo campo pro-

fesional. Sin embargo, a pesar de la diversidad de los resultados, el
estudio de cada uno puede resultar totalmente correcto e indiscu-
tible, considerado desde su punto de vista, y los resultados alcan-
zados por los tres expertos a través de caminos distintos pueden
ser muy útiles para un conocimiento sintético del fenómeno. De
hecho, si los tres informes pudiesen, por una mágica virtud) fusio-
narse de forma que constituyesen uno solo, es muy posible que se
adquiriese un conocimiento más completo y profundo del fenómeno.
Pero no basta lógicamente esta hipotética y mágica intervención para
adquirir la verdad del fenómeno en cuestión.
También en nuestra materia es lógico encontrar la existencia de
muchas perspectivas, a través de las cuales la administración pública
ha sido y es estudiada. Ello no significa que los diversos puntos de
vista deban ser necesariamente opuestos entre sí; al contrario, 10
que intentaremos en este capítulo es acercar entre sí las distintas
direcciones de pensamiento, con la pretensión-quizá excesivamente
ambiciosa desde el punto de vista científico, pero muy útil desde el
didáctico--de alcanzar una única dirección.
Históricamente aparece bastante claro que la materia de la ad-
ministración en general, y de la pública en particular, ha pasado por
distintas fases de pensamiento, diversas entre sí y con perspecti-
vas distintas.
En un sentido más amplio, estas diversas fases del estudio de
la administración reflejan el curso de la historia del propio pensa-
miento humano. Es un hecho cierto el que la existencia de co-
rrientes de pensamiento diversas entre sí es común en muchos
fenómenos sociales, esto es, se encuentran en muchos campos del sa-
ber humano y terminan por resultar una visión casi microcósmica del
tema general del pensamiento de toda la sociedad. Es un hecho
este particularmente significativo en la época en que vivimos, en
un período que presenta los síntomas característicos de un profundo
cambio del pensamiento filosófico social.
Repasando la literatura administrativa estadounidense, por ejem-
plo, es fácil notar que la actual concepción de los estudios es dife-
rente de la que existía en 1930, o de las corrientes de pensamiento
de 1900, las cuales, a su vez, se distinguían ya mucho respecto de
los primeros movimientos de estudio de la administración, formados
hacia la mitad del siglo XIX.
Respetando, sin embargo, en los límites de lo posible esta exi-
gencia histórica de marcar las fases más salientes del pensamiento
humano, advertimos que no tenemos ninguna intención de exami-
nar todas las escuelas de pensamiento que se han demostrado im-
portantes para el estudio de la ciencia administrativa. Nos ha pare-
cido oportuno seleccionar cinco escuelas verdaderamente importantes,

capaces de proporcionar el mínimo común denominador necesario,
para tratar los temas que se exponen a continuación y para subrayar
algunos de los prejuicios más corrientes en relación con nuestra ma-
teria. A pesar de esto, deseamos, sin embargo, precisar que sigue en
pie, a nuestro parecer, el hecho de que todofenómeno, aun cuando
se examine objetivamente, lleva consigo inevitablemente una notable
dosis de relatividad en los resultados de la investigación, tanto de
carácter objetivo como subjetivo.
Las concepciones que hemos seleccionado para nuestra exposi-
ción responden a las siguientes escuelas: la jurídica, la taylorista,
la burocrática, la política y la llamada de las «relaciones humanas»
o de psicología social. Como conclusión de la exposición de estas
concepciones, intentaremos presentar una concepción sintética, que
recoja de alguna manera los deseos más vivos de las modernas co-
rrientes filosóficas, que reflejan el pensamiento y las opiniones de
los autores. Evidentemente, esta síntesis no es ni pretende ser ori-
ginal, y quien la lea advertirá la influencia de esta o aquella corriente
de pensamiento, aun cuando la responsabilidad de las opiniones ex-
presadas se deposite en los autores. Con idea de dar un nombre a
esta corriente sintética, tal y como se ha hecho por los demás que
preceden en la exposición, se ha juzgado interesante escoger el de
«concepción finalista», dado el acento predominante que se da al
«Mi-de la actividad administrativa. ~
Las distintas concepciones se tratarán de acuerdo con el orden
histórico en que han aparecido. El primer lugar corresponde,por
tanto, a la escuela jurídica, probablemente la más rica en tradicio-
nes y que aún influye en los países de la Europa continental. Es
suficiente, para darse cuenta de esta influencia, la importancia que
se atribuye a la formación Jurídica de los funcionarios, sobre todo
delas carreras directivas, en España, Italia, Francia, Alemania, etc.
Conviene advertir, sin embargo, que el Derecho administrativo ejer-
ce también una importante influencia, aunque distinta, en los países
anglosajones, donde todavía impera la tradición de la «cornmon law».
En la U. S. A., por ejemplo, la importancia de la escuela jurídica
para el estudio de la administración pública y de sus problemas, ha
ido disminuyendo progresivamente de un siglo a esta parte. Esta
tendencia, aunque en estado latente, parece existir también en la
mayor parte de los países europeos desde que se ha podido cons-

tatar que el estudio del Derecho administrativo es por sí solo in-
suficiente, tanto para atender a la completa formación de los fun-
cionarios públicos de una sociedad moderna en continua y rápida
evolución como para la misma comprensión del fenómeno «admi-
nistración» en toda su amplitud.
Sin embargo, a pesar de ello, la importancia de los estudios jurí-
dicos en la administración está fuera de discusión y su importancia
no puede considerarse, hoy por hoy, disminuída. El breve conte-
nido del parágrafo que sigue acepta como un hecho evidente esta
importantísima contribución y prescinde, ,naturalmente, del análisis
casuístico de las instituciones jurídico-administrativas, recomendando
para ello toda la abundantísima literatura de Derecho administrativo,.
tanto nacional como extranjera.
2. La concepción jurídica
El estudio de la administración desde el punto de vista jurídico

constituye por sí mismo un sistema conceptual y didáctico de enor-
me significado, si se piensa en la resonancia y en el desarrollo de los
estudios de Derecho administrativo.
Localizar el origen de esta corriente no es difícil: Europa conti-
nental puede con toda razón vanagloriarse de haber dado a luz a
semejante concepción, teniendo en cuenta la importancia que el he-
cho administrativo posee en el esquema del Derecho público en ge-
neral y del Derecho administrativo en particular.
Dado que la.visíón del fenómeno administrativo se circunscribe
exclusivamente a las relaciones jurídicas determinadas en el curso
de la acción administrativa, se deriva que la enseñanza de la mate-
ria encuentra en las Facultades de Derecho su sede natural, a través
de la aportación de los institucionalistas más conocidos de esta dis-
ciplina: recordamos, entre otros, a WALINE, MAYER, JELLINEK,
KORMANN, KELSEN, MERKL, POSADA, ROMANO, RANELLETTI, etc,
Es el estado de derecho el que se ofrece para salvaguardar los
derechos subjetivos contra la injerencia de los poderes públicos, pro-
curando un equilibrio entre libertades constitucionales, por una parte,
y prerrogativas de la administración pública, por otra. Predomina>
en los estudios administrativos de carácter jurídico, una preocupa-

ción esencial: la de la legalidad. Resulta, en cambio, totalmente olvi-
dado el problema de la eficacia administrativa y de cualquier otro
aspecto de orden técnico, lo que acarrea, como consecuencia, el
abandono involuntario de un estudio metodológico del ars adminis-
trandi. Cualquier texto clásico de Derecho administrativo lleva en
sí mismo el signo de la visión. unilateral del fenómeno administra-
tivo, tanto más ignorado en su esencia cuanto más profunda se hace
la investigación sobre la legalidad formal de los actos de la adminis-
tración pública, sobre el contencioso-administrativo, sobre las prác-
ticas en general de las administraciones públicas, etc.
Por consiguiente, incluso, cuando un texto de Derecho admi-
nistrativo entra en contacto, por necesidad, con los aspectos sustan-
ciales de la acción administrativa, la específica y unilateral perspec-
tiva desde la que el fenómeno se estudia acaba por alterar, o al me-
nos por desvalorizar, el complejo significado de dichos aspectos. Es
de notar, sin embargo, que semejante postura tiene su justifica-
ción: la de dar por demostradas las exigencias de la administración
pública, sin descender al examen concreto de las fuerzas políticas,
sociales, psicológicas y económicas que las han permitido surgir.
Partiendo de semejante presupuesto, el estudio jurídico de la
administración pública se aísla voluntariamente de aquellas corrientes
de pensamiento y de investigación que penetran e integran la ad-
ministración privada. La organización científica del trabajo yelmo-
vimiento de FAYOL son una prueba de esto. La doctrina adminis-
trativa nos indica cómo el florecimiento en Europa de los estudios
jurídicos de administración pública seguirá su propio camino de
desarrollo, despreciando o repudiando cualquier compromiso con
el sector privado de la administración, en el que el taylorismo y el
fayolismo tendrán, en cambio, la oportunidad de desarrollar, al me-
nos en parte, su influencia.
Esta especie de aislamiento resulta bastante extraño para quien
piense en los fines últimos de la administración pública, en el bien-
estar de la colectividad, en la necesidad de disponer de servicios
públicos eficaces, muchos de los cuales llevan consigo exigencias
iguales a las de una empresa, independientemente del hecho de que
tales servicios los presten organismos gubernativos. Pero la verda-
dera singularidad no está, a nuestro parecer, en que el Derecho ad-
ministrativo haya repudiado la influencia de otras corrientes de es-

tudio y de investigación, que habrían ampliado la visión del fenó-
meno administrativo, sino que 10 que en realidad constituye motivo
de perplejidad es el hecho de que el Derecho administrativo haya
debido asumir el monopolio de los estudios de administración pú-
blica por falta de otras perspectivas. Es perfectamente lógico que el
Derecho se desinterese de los hechos concretos de la administra-
ción o de sus métodos de trabajo, ya que su objetivo es, principal-
mente, el de salvaguardar las exigencias formales de la actividad
administrativa, establecidas con la intención de realizar los fines jurí-
dicos de todo el sistema social. Poco importa si, para alcanzar esto,
se han dado normas que han detenido o sofocado en su mismo ori-
gen cualquier anhelo de renovación, generando una resistencia (in-
terna al organismo) hacia aquellas reformas a las que ha atendido
el Derecho, bajo la presión de las necesidades sociales. Poco importa,
además, si todo ello puede determinar una progresiva esclerosis en
las instituciones públicas, en el sistema burocrático, estimulando
(sin tener la intención de hacerlo) la formación del ambiente des-
preciativo, tan difundido hoy en día. Lo importante para la con-
cepción jurídica es haber dado y mantenido la forma en el sistema,
de haber disciplinado la dinámica cotidiana del administrador con
un complejo de normas necesariamente rígidas o muy poco elásticas,
de forma que permanecen a menudo inoperantes en las manos de
los funcionarios, cuyas iniciativas se han ido apagando gradualmente
a la sombra de una discrecionalidad administrativa medida-más que
en los poderes ejercitables de hecho-en los vacíos del ordenamiento
i jurídico que informa su actividad.
A causa de todos estos factores, y de otros que sería demasiado
largo enumerar, se ha llegado a alterar la finalidad propia del Dere-
cho, que en lugar de concebirse como medio se concibe como obje-
tivo último de la sociedad humana y de su desarrollo. El rígido
esquema de las normas administrativas sirve, y debe servir, para
garantizar la acción uniforme de la administración pública, así como
para prevenir o sanar las arbitrariedades y violaciones de intereses
subjetivos, directa o indirectamente protegidos por la norma; pero
cuando esta lenta máquina normativa amenaza con sacrificar o des-
atender las exigencias del administrador, debe poder disponer de
instrumentos idóneos para una adecuación inmediata de la acción
administrativa a las circunstancias que están en continuo movi-

miento. Si esto falta, se actuará en el legalismo, pero difícilmente
se obtendrá justicia.
El jurista y la escuela de Derecho administrativo han aportado
una contribución a la ciencia de la administración que no puede
desconocerse, han concurrido directamente a la revalorización de
las relaciones entre ciudadano y administración, de las prerroga-
tivas de esta última, de los instrumentos de defensa y de los reme-
dios frente a la posible conducta arbitraria del administrador, han
individualizado y desarrollado el concepto de órgano, han regulado
el sistema de las relaciones jerárquicas y han precisado las funcio-
nes y atribuciones de cada uno de los órganos administrativos. Además,
han tocado indirectamente cuestiones de organización admi-
nistrativa, como la centralización y la descentralización, la delega-
ción de poderes, etc. Pero el interés del jurista se ha quedado vincu-
lado esencialmente a la forma más que a la esencia de la acción
administrativa; su preocupación predominante, si no exclusiva, es,
sobre todo, la de examinar los presupuestos eminentemente jurí-
dicos que concurren a determinarla.
El Derecho, en suma, se ha preocupado principalmente del estu-
dio de la patología administrativa, olvidándose del estudio de las
causas de tal estado patológico. En otros términos, ha diagnosticado
la medicina para el enfermo, dejando a un lado, salvo contadas ex-
cepciones, el estudio de las causas y motivos del mal.
No se puede, ni de hecho se pretende, negar el reconocimiento ¡
que el estudio del Derecho administrativo merece por haber regu- ¡
lado la acción administrativa. Ahora bien, hubiera sido necesario
que, además de esta función, se hubiesen procurado estímulos pos-
teriores a la acción misma, a través del conocimiento de los hechos
humanOS que acomPañan al acto de la decisión administrativa.
'_.. No entendía así Von STEIN la contribución jurídica al estudio
de la administración. No basta, dice, conocer el contenido de las
reglas jurídicas, sino que es necesario penetrar la esencia hasta indi-
vidualizar y estudiar las fuerzas y las leyes que gobiernan la rea-
lidad l.
1 Lorenz von SmJN, Gegenwert und Zukunft der Rechts-wul Staatswissen-

8Chaft. Stuttgart, 1876.
El hecho de que en casi toda la Europa continental la materia

administrativa se encuentre dentro del esquema lógico del Derecho
administrativo y de sus estudios científicos, lleva a consecuencias
aún más desagradables, amenazando con provocar una crisis en las
propias instituciones, formadas gracias a la aportación de los juris-
tas. Esto es evidente, si se piensa que el análisis jurídico por sí solo
no logra individuar y afrontar los problemas administrativos, que
aparecen y se transforman continuamente. El análisis jurídico, en
suma, se encuentra prisionero de los esquemas y de los métodos que
10 han determinado, y difícilmente puede ampliar el objeto tradi-
cional de sus estudios., El análisis jurídico no puede absorber den-
tro de sus clasificaciones la dinámica del fenómeno. Además, admite
la discusión en torno a los fenómenos puros de la administración
pública solo a partir del momento en que estos asumen el aspecto
formal de actos administrativos sujetos a control jurisdiccional. De
aquí la separación entre realidad y derecho, entre instituciones jurí-
dicas e instituciones de hecho.
La perspectiva jurídica examina, de hecho, el fenómeno admi-
nistrativo desde fuera y deja al margen de su campo de investí-
tigación las fuerzas internas del mismo. Por ello, los funcionarios
de un Estado que consideren exclusivamente el aspecto jurídico de
la administración pública, y que posean una formación profesio-
nal totalmente orientada hacia el Derecho administrativo, terminan
por conocer el Derecho y no la administración, con la doble desven-
taja de ignorar algo tan esencial para su misma carrera y creer-lo
que es peor-que después de 10 que han aprendido ya, a través
de los textos de Derecho, no les queda nada que aprender de la
administración.
Resumiendo, pues, la función del Derecho en el estudio de la
administración es, por sí misma, limitada, y esto se da incluso aun
cuando se acepte el significado más amplio y sociológico de Dere-
cho como sistema social y se supere la visión típicamente formalista,
propia de algunas corrientes de estudio en esta materia.
Los principios de Derecho tienen un radio de acción limitado
en la investigación de las causas de los problemas administrativos
y en la valoración de sus efectos. Los fines inmediatos del estudio
jurídico de la actividad administrativa son, como es sabido, la pro--
tección de los derechos y de las libertades individuales, además de la
garantía ofrecida a la colectividad a través de la disciplina jurídica

de las estructuras y de los actos administrativos. El legalismo que de
ello se deriva intenta, algunas veces al menos, justificar su propia
inercia, que no es solamente inactividad, ya que la norma jurídica
consigue un mínimum de dinamismo administrativo, sino que no
puede, evidentemente, hacer otra cosa que regular hechos abstrac-
tos, mientras que la administración es fenómeno concreto, actual, ca-
paz de denunciar inmediatamente las lagunas de una acción insu-
ficiente o poco adecuada a la realidad. El método jurídico, ade-
más, mientras que afirma que la administración debe atender a la f
satisfacción de las necesidades públicas, notiene la función de inves-
tigar cómo puede alcanzarse este objetivo tan general.
La administración, estudiada desde el punto de vista jurídico,
se hace, por consiguiente, una cosa abstracta y sus aspectos con-
cretos quedan olvidados, aun cuando la norma contemple proble-
mas administrativos, como la programación de una nueva actividad,
la centralización y la descentralización, etc.
Sin embargo, esta distinción entre abstracto y concreto parece
poco real a la vista de las definiciones más acreditadas de Derecho
administrativo. Relacionando dos de ellas, elegidas al azar-la que
da un representante de la escuela jurídica italiana y la de un repre-
sentante de la escuela de Derecho administrativo estadounidense-
encontramos en la primera una generalización cada vez más vasta,
dirigida a hacer que el Derecho administrativo sea el estudio de la
administración y que comprenda todos los aspectos de esta, mien-
tras que en la segunda aparece más fácil de individualizar la fun-
ción instrumental y específica, atribuida al Derecho administrativo
dentro de los estudios de la administración pública. El primer tipo
de definición puede representarlo ZANOBINI: «El Derecho adminis-
trativo es aquella parte del Derecho público que tiene por objeto la
'Organización, los medios y los procedimientos de la administración
pública, así como sus relaciones con terceros... » 2 He aquí, en cam-
bio, la definición dada por PARKER en su libro Administratioe Law:
«El Derecho administrativo es aquella parte del Derecho que rige
las funciones de las oficinas administrativas... y comprende aque-
2 Guido ZANOBlNJ, Corso di diritto amministrativo, 1, parte general,

Giuffre, Milán, 1947.
llas normas que regulan la revisión contenciosa de los actos admi-

nistrativos» 3.
Nos atrevemos a dudar que un funcionario que acaba de entrar,
después de haber leído y estudiado un libro de Derecho adminis-
trativo que prometa el conocimiento de la administración, de los
medios y de los procedimientos de la administración pública, sea
capaz de afirmar que la esperanza provocada por esta amplia defini-
ción ha sido contrastada por la realidad de su primera experiencia de
trabajo, a menos que no se quiera juzgar que el susodicho estudio
lleva implícito (y por ello resulta superfluo añadirlo) el adjetivo
jurídico de cada uno de estos términos, es decir, administración ju-
rídica, medios jurídicos y procedimientos jurídicos. En este caso la
perspectiva queda limitada por sí misma, y en el caso inverso se
corre el albur de sufrir grandes desilusiones, como de hecho su-
cede, con la desazón que prueba el administrador en el momento
en que maniobra con los instrumentos jurídicos a su disposición y
se da cuenta de su insuficiencia para atender a las necesidades y
exigencias implícitas en su acción. Por otra parte nos parece que la
misma administración pública de hoy recoja este estado de disgusto,
sacando a la luz la necesidad de conocer algo más que el Derecho
sdministratívo.
La contribución jurídica a la ciencia administrativa ha llevado,
sin duda, a un mejor conocimiento de la función administrativa, y los
estudios jurídicos ofrecen, además, el conocimiento de aquellos pro-
cedimientos que garantizan eficacia formal a los actos administra-
tivos, y aquellos que regulan los recursos de los individuos dentro
y fuera de la jerarquía administrativa como tutela de sus derechos
e intereses.
Pero como ya dijimos, el Derecho administrativo provoca inevi-
tablemente la formación de un misoneísmo administrativo, si se
le considera como el único aspecto digno de estudio de esta reali-
dad administrativa. Haciéndolo así, se olvida el arte de adminis-
trar, atendiendo solo a las consecuencias jurídicas que se derivan
de la actividad administrativa. y el administrador, debido a esta
incompleta y unilateral visión del hecho administrativo, tiende a
considerar el Derecho como fin, despreciando aquellos valores me-
a Regínal PARICER, Administrative Law, Indianápolis, Boob-Merrill, 1952.

diante los cuales puede medir y contrastar en todo momento la

calidad y cantidad de su propio trabajo.
El esquema jurídico no ayuda siempre a comprender los pro-
blemas organizativos, y algunas veces constituye un obstáculo para
la introducción de cambios, remedios, reformas internas que se
han hecho necesarias por las condiciones objetivas y subjetivas en
que actúa la administración. Lo que el Derecho puede hacer res-
pecto del fenómeno administrativo es procurarle un conocimiento
periférico, o más exactamente externo, dejando, por tanto, inexplo-
radas, en estos estudios, las diversas fuerzas internas que actúan
sobre el fenómeno, destinadas a ser recogidas solo posteriormente
por la norma, si es que ello procede.
Llegados aquí, conviene advertir que nuestras afirmaciones tie-
nen un significado muy general y se refieren no tanto a 10 que las
escuelas europeas de Derecho administrativo son en la actualidad,
sino a 10 que hubieran llegado de haber permanecido en el es-
tricto ámbito jurídico. Estamos de acuerdo con BENVENUTJ cuan-
do afirma que «si es cierto que la ciencia del Derecho adminis-
trativo ha eclipsado en nuestra cultura el estudio no jurídico de la
administración pública, sin embargo, 10 que se ha hecho en el cam-
po del estudio jurídico no se encuentra totalmente apartado de las
consideraciones no jurídicas del fenómeno administrativo y puede
no resultar totalmente inútil para la ciencia de la administración.
Porque, de hecho, los administrativistas, cuando se acercan al estu-
dio de la administración dentro de su carácter jurídico, albergan en
su pecho dos almas, según la expresión goethiana, una de juristas y
otra inevitablemente de estudiosos no jurídicos de la administración
pública», 10 que «no podía y no ha podido, de hecho, dejar de refle-
jarse en sus investigaciones» 4.
El citado artículo contiene importantes consideraciones para una
4 Feliciano BENVENUTI, Scienza dell'Amministrazione, Diritto Amminis-

trativo e Riforma della P. A., en "La Tecnica dell'Organizzazione nelle pubbli-
che amministrazioni" fase. 4, 1956, págs. 415-420, Giuffre ed., Milán; véase
también el fase. 2 de' la Colección de estudios sobre las Ciencias de la Adminis-
tración, de la Escuela de Perfeccionamiento en C. A. de Bolonia, titulado
Il problema dei rapporti fra diritto amministrativo e scienza del!'amministra-
zione, ed. E.OS" 1959 que contiene una introducción del profesor Silvio LES-
saNA y trabajos de los' profesores Pietro GASPARRI, Giuseppino TREVES y Char-
les AIKIN, además de numerosas intervenciones, en una breve reunión de estu-
dios tenida en la Universidad de Bolonia el 6 y 7 de junio de 1959.
comparación serena y objetiva entre Derecho administrativo y cien-

cia de la administración y estamos sustancialmente de acuerdo, res-
pecto a la ayuda recíproca que las dos disciplinas pueden otorgarse
entre sí, 10 que constituye un buen paso adelante en la reforma de
los programas de formación de los funcionarios públicos que actual-
mente existen en los países de Europa occidental, donde el estudio
del Derecho administrativo ha eclipsado el de la ciencia adminis-
trativa o-para quien atribuye a esta última expresión un signifi-
cado restringido y defiende una postura agnóstica sobre la proble-
mática de dicha ciencia-de los aspectos no jurídicos de la adminis-
tración pública.
3. La concepción productivista
La popularidad de la corriente jurídica en los estudios de admi-

nistración, tal y como la encontramos en Europa, es parecida a la
que en los Estados U nidos goza la perspectiva productivista, que
nrQ<;:1!ra conseguir la máxima eficacia de la acción administrativa.
Quizá el uso de esta palabra en relación con la escuela de pensa-
miento de que se habla es un tanto impreciso, y de hecho no toda
la doctrina americana está de acuerdo en juzgar que la eficacia
haya sido aplicada y formulada en primer lugar en la administra-
ción pública estadounidense. Resulta en cualquier caso verdad que
dicha tendencia fue acogida unánimemente en aquel país, primera-
mente en el campo de la administración privada y posteriormente en
el de la administración pública, a 10 largo de los primeros treinta
años de este siglo. Pero sería inexacto juzgar exclusiva de la escue-
la productivista tal orientación, ya que se encuentran precedentes de
este tipo en la escuela cameralística alemana y en algunas tentativas
realizadas en Francia, Inglaterra e Italia.
¿Cuál es el modelo administrativo que una ideología semejante
nos permite-entrever? Esta ide.ol()gía nos presenta la administración
COIQO. W1a máquina, un complejo. mecánico de órganos. que, desam»
ll:mop~raciones de. interés público de manera económica . y eficien-
t~,~ Aún hoy en día oímos con frecuencia. la expresión mdquina
burocrática, de la misma forma que en el pasado, en .las lecciones
de Ciencia de la Administración, la oficina pública se describía ha-
ciendo referencia a las operaciones realizadas por la máquina de

vapor.
Esta corriente de pensamiento se encuentra influenciada por las
tendencias filosóficas que imperaron a lo largo del siglo XIX, según
las cuales todos los fenómenos de la vida podían reducirse a cien-
cia. La filosofía en que se inspiran es tanto el positivismo como el
racionalismo, dejando inalterada la visión mecánica del fenómeno
administrativo. De hecho, siguiendo los postulados de la relación
causal (todo efecto tiene una causa), se sostiene por parte de este
movimiento que el conocimiento del fenómeno administrativo y de
los medios de que dispone para mejorar la acción administrativa
pueden alcanzarse solamente a través del análisis científico llevado
a cabo según la relación de causa y efecto.
Los orígenes del movimiento se encuentran en los estudios de
administración privada y más concretamente en la corriente de pen-
samiento que se conoce bajo el nombre de «organización científica
del trabajo», cuyo precursor y fundador fue Frederick TAYLOR, que
empezó como obrero y supo llegar, en primer lugar, a técnico espe-
cializado, después a jefe de taller y finalmente a ingeniero, alcan-
zando su carrera el máximo con la profesión de consultor y asesor
en dirección de empresas. TAYLOR es autor de numerosos escritos,
todos los cuales reflejan, en mayor o menor grado, sus experiencias
y sus estudios sobre la actividad directiva. Sus trabajos más impor-
tantes los llevó a cabo entre los años 1880 y 1915, época pocos años
anterior a su muerte. El taylorismo tuvo una gran influencia en Amé-
rica y en todo el mundo, y todavía hoyes posible encontrar hue-
llas del mismo en los estudios de organización empresarial, etc.
Una adecuada descripción de la aportación de TAYLOR y de su
escuela a la Ciencia de la Administración pública es algo que exce-
de los objetivos de nuestra breve exposición. Nos limitaremos, por
ello, a subrayar algunos de los aspectos más significativos del movi-
miento, muchos de los cuales son todavía actuales e imprescindi-
bles en los estudios de administración.
Una de estas características, quizá la más importante, se en-
cuentra en elsi~cado atribuido a la actividad directiva, elevada
~ rango de.cieíicia, dado que es del taylorismo de donde parte aque-
lla-'Uiiportante corriente de estudios que hoy se conoce en todo el
mundo con el nombre de management science. TAYLOR intentó
s
por todos los medios advertir de los peligros de la administracián

improvisada, fundada exclusivamente en el sentido común, y con-
trapone al viejo proverbio «administrador se nace» con aquel más di-
ficultoso, pero más optimista de «el administrador se hace». Acon-
sejó, pues, el conocimiento racional de tal actividad en sustitución
de los métodos empíricos anteriormente existentes. La definición
que da del término ciencia aparece hoy un tanto superada e inge-
nua. Sostiene que la ciencia no debe ser otra cosa que la reunión
de aquellas nociones tradicionales que en el pasado han sido el baga-
je de conocimientos del individuo en el trabajo, la clasificación de
las mismas y su posterior catalogación y reducción a normas o fór-
millas de carácter generaL Su método principal consiste en el estu-
dio minucioso y escrupuloso de toda operación para descubrir los
distintos modos posibles en que la operación puede realizarse, experi-
mentando a continuación la llamada vía mejor, y una vez encontrada
proceder al adiestramiento del personal y procurar de él el máximo
rendimiento. Su tesis influye, además, en el estudio de otros aspectos
administrativos, aparte de los meramente operativos. Por ejemplo,
recordamos que los preceptos tayloristas fueron utilizados en el
análisis de las materias primas, en el estudio de los productos y de
las máquinas necesarias para ellos, y se extendieron, de hecho, a
cualquier fase dei proceso productivo. La tesis de la vía mejor, basa-
da en experimentos llevados a cabo escrupulosamente y en la abso-
luta objetividad por parte del experimentador, llegó a ser una de las
más importantes corrientes en el campo de la actividad directiva, pú-
blica y privada de los Estados Unidos.
Otro elemento importante de la aportación de TAYLOR y de sus
seguidores se encuentra en el atributo de profesionalidad dado a
la actividad directiva una vez supuesto el carácter de ciencia de esta
última. T AYLOR sostiene que la dirección empresarial quiere profe-
sionales en la materia, y a él debemos, pues, la revalorización de los
empleos públicos, al menos a nivel directivo. Consecuencia del ca-
rácter profesional de semejante actividad es la necesidad y posibi-
lidad de formar y adiestrar los funcionarios de la carrera directiva,
análogamente a la formación requerida por otras profesiones. Es al
taylorismo al que se debe el florecer, al menos en los Estados Uni-
dos, de muchas escuelas de ciencia administrativa y ha sido este mis-
mo movimiento el que ha ~~~ibuido, quizá indirectamente, al
desarrollo de los programas de adiestramiento de los funcionarios de

las administraciones públicas. El haber atribuido carácter profesio-
nal a la actividad administrativa ha estimulado la creación de asocia-
ciones y sociedades entre los que pertenecen a esta categoría. Me-
rece especial mención la Taylor Society, por la contribución que
hace a los estudios sobre la actividad directiva y por el grado de
reputación ganado como organización activa y eficaz; pero existen
otras muchas asociaciones de dirigentes, tanto del sector privado
como del público, que desarrollan hoy día una función de general
potenciación de la profesión, demostrando que este aspecto de la en-
señanza taylorista permanece válido, a pesar de la superación de
casi todo el resto de las tesis de este movimiento.
Se preguntará, en este punto, por qué la organización científica
del trabajo y la influencia que ejerció en los estudios administrativos
han sido colocados en este parágrafo bajo el título de «Concepción
productivista». En realidad, el término productividad no revela la
íntima esencia del taylorismo y se presta a equívoco, pero se man-
tiene aún hoy en día de moda, y, por otra parte, dice algo más que
la sola mecánica de la concepción taylorista. Conviene decir que el
mismo T AYLOR aceptó sin reservas un supuesto general para la ac-
tividad de las empresas en los Estados Unidos, esto es, que el fin
último y exclusivo de la empresa privada y del business-man debía
ser el de maximizar el provecho. El fin de la actividad directiva de-
bía, por ello, adecuarse a este principio utilitario, de forma que la
producción se llevase a cabo con criterios casi exclusivamente eco-
nómicos, con el fin de alcanzar el máximo provecho posible. En re-
sumen, el único criterio digno de tenerse en cuenta para establecer
la mayor o menor bondad de la actividad administrativa era el de
la eficacia, término tomado del campo de la física y utilizado funda-
mentalmente para indicar la relación entre la máxima cantidad pro-
ducible y el consumo de bienes requeridos para tal producción.
Usando la analogía de la máquina, la eficacia es mayor donde se
mantienen los coeficientes de fricción interna y de entropia. Mo-
delo de eficiencia taylorista es, por tanto, la máquina.
Algunos de los ~~tos de esta analogía resultan desagradables y
mezquinos aplicados a la Ciencia de la Administración. Uno de ellos
consiste en la. presuncióJl de que exista un único y simple objeti-
vQÍJl.lJ'u~sto desde arriba y aceptado tanto por la dirección como por
los subordinados. Una segunda consideración se encuentra en el

hecho de creer que las decisiones tomadas dentro de un organismo
administrativo se refieren solo al cómo hacer, mientras que en la
realidad es igualmente importante el estudio del qué, cuándo, dónde
y en qué medida se debe hacer. Ahora bien, según la escuela tayloris-
ta estos últimos datos están ya en poder de la administración. Una
tercera consideración es la de la posición autoritaria asumida en
cualquier situación directiva, dado que todas las decisiones están o
deben estar centralizadas en la dirección. Corresponde al trabaja-
dor hacer solamente 10 que se le dice y según los métodos que se
le dicen. Su mente, su conciencia, su personalidad se olvidan ente-
ramente y, por tanto, se excluyen de la ecuación del provecho. Un
modelo semejante de trabajador recuerda a otro estereotipo frío y
mecánico de la persona humana, propugnado por una escuela eco-
nómica muy de moda en el tiempo de T AYLOR. Esta escuela defen-
día el tipo del homo oeconomicus, concebido según un modelo que
responde únicamente a objetivos materialistas, realizando estos según
criterios totalmente utilitaristas.
Un tipo paralelo en la administración sería el hombre adminis-
trativo, persona cuyas características humanas se tomarían en consi-
deración solo en relación con las capacidades que posee para la eje-
cución de las funciones que le han asignado. No puede sorprender a
nadie, por tanto, que el movimiento de la organización científica
del trabajo se haya opuesto continuamente al fenómeno del sindica-
lismo obrero, apenas iniciado en aquel entonces.
Cuando la Ciencia de la Administración pública en U. S. A. se
encontraba todavía en sus albores, algunos de sus estudiosos trata-
ron de introducir dentro del mismo cuerpo de las administraciones
públicas la tesis del management. Un ejemplo elocuente de esta
tendencia lo representa el conocido ensayo de Woodrow WILSON so-
bre el «estudio de la administración», ensayo escrito en 1867, vein-
ticinco años antes de que el autor fuese elegido presidente de la con-
federación estadounidense. Se trata del más famoso y discutido ar-
tículo de Ciencia de la Administración que se haya jamás escrito en
América. Entre otras cosas, WILSON sostiene que «el campo de la
Ciencia de la Administración es un campo de negocios que se en-
cuentra apartado de las luchas y de los problemas de la política
y en muchos aspectos está incluso separado de las disputas de ca-
rácter constitucional. La administración es una parte de la vida polí-

tica en la misma medida en que una oficina de contabilidad forma
parte de las sociedades comerciales, o como las máquinas son parte
del proceso productivo». En otro punto, el autor prosigue: «El ob-
jeto de los estudios administrativos se encuentra en recuperar y
preservar los métodos administrativos de la confusión y de la costo-
sidad de los experimentos empíricos para colocarlos sobre bases só-
lidas y sobre principios duraderos. Palabras estas que podrían muy
bien figurar en un texto de Federico TAYLOR. En otro lugar, WIL-
SON escribe: «La administración pública es la ejecución detallada y
sistemática del Derecho público... Los planes generales de la acti-
vidad de gobierno no son administración; en cambio, la ejecución
detallada de los mismos tiene un carácter típicamente adminis-
trativo.»
La adecuación concreta de los principios de la organización cien-
tífica del trabajo, sin embargo, determinó la necesidad de algún cam-
bio en la lógica tradicional, con la cual hasta entonces la actividad
gubernativa había sido estudiada. Por ejemplo, el scientific manage-
ment demostró desde el principio diferencias esenciales con los prin-
cipios de la escuela jurídica, y ello, a pesar de que esta fuese capaz
de adaptarse al movimiento productivista, supuesta la referencia que
las ideas de T AYLOR establecían respecto a cualquier sistema nor-
mativo externo de la actividad directiva. La actividad de gobierno
no podía asumir, como afirmaba TAYLOR a propósito de la adminis-
tración privada, como único objetivo la maximización del provecho.
A pesar de todo, hubiera bastado una simple alusión al fin público
para que la administración pública hubiese sido clara e inequívoca-
mente dominada por el criterio de eficiencia. Esto hubiera podido
obtenerse mediante la mera fijación de objetivos y valores, a través
de la norma jurídica. Por ello, las funciones administrativas de la
actividad pública podían haberse reducido a las de la actividad admi-
nistrativa en las empresas privadas e inspirarse en análogas reglas de
conducta. Ni el administrador, ni el subordinado debían ocuparse de
los fines correspondientes a su actividad. Su única preocupación
debía ser la de realizar de la manera más eficiente posible las
funciones que se les habían asignado.
S~ hacía, por tanto, más clara la dicotomía entre política y admínis-
traci6n,'problema que aún hoy preocupa a los estudiosos de nuestra
materia, como tendremos ocasión de señalar en el parágrafo quinto.

No es pura casualidad que el primer tratado científico de es-
te problema, intentando buscar la distinción entre la política y la
administración, apareciese concretamente al mismo tiempo en que
se divulgaba el movimiento de la organización científica del trabajo.
El divorcio entre política y administración era más que conveniente,
aparecía como indispensable si se quería hacer que la administración
pública se moviese a 10 largo del camino de la eficacia, por la cual
ya marchaba la administración privada. El divorcio entre política
y administración habría purificado, además, el campo de cualquier
contaminación con cuestiones políticas y habría producido el efec-
to de estimular los estudios que corresponden propiamente a la ad-
ministración pública. Lo que de hecho sucedió, como 10 demues-
tra la abundante literatura administrativa de la época. En casi todos
los textos más conocidos aparece la convicción de que el objeto
de la ciencia administrativa no es el examen de los problemas polí-
ticos, sino en cuanto estos últimos se presentan incorporados a una
función administrativa. De tal forma, el análisis y el estudio de las
prácticas administrativas podían purificarse de los elementos bastar-
dos que el hecho administrativo llevaba consigo y dirigirse hacia la
búsqueda de aquella vía mejor para la ejecución más eficaz de las
funciones administrativas.
El movimiento taylorista no podía, sin embargo, ser idiferen-
te al campo del empleo público, en el que palpitaban grandes deseos
de reforma. Por otra parte, la carrera pública en los Estados Unidos
había intentado siempre contener la política y las influencias de esta
en los puestos de la administración pública. Se habían seleccionado
ya sistemas y métodos de reclutamiento y adiestramiento para el
personal calificado que desempeñaba funciones administrativas en
las oficinas públicas, con perspectivas de permanencia y de hacer
carrera, para neutralizar así los efectos deletéreos ejercidos en el
empleo público por los cambios políticos. Para que esto llegase a ser
una realidad era necesario disponer de criterios y medios aptos para
apartar a los funcionarios públicos de las responsabilidades relacio-
nadas con la formulación de las directrices políticas generales y de
los programas políticos de partido. El movimiento taylorista ~acía
.todo esto posible por la importancia que daba a la dicotomía entre
política y administración.
En otros aspectos más importantes, y quizá más duraderos, la

organización científica del trabajo y su tesis influenciaron el pensa-
miento y los estudios de la administración pública. Es lógico pensar
que T AYLOR y su escuela se inspirasen en el cartesianismo, en el mé-
todo científico, tan popular en todos los sectores de la actividad es-
peculativa, tanto durante el siglo XIX como en los primeros años del
presente siglo. Uno de los principios científicos cartesianos es, como
se sabe, la relación de causalidad, según la cual todo fenómeno lleva
consigo una presunción de causa y efecto; otro principio de la filo-
sofía cartesiana es la visión del conjunto como suma de las partes
que 10 componen, de lo que se deriva que el conocimiento de un fe-
nómeno es posible únicamente analizando y distinguiendo los ele-
mentos que concurren a producirlo.
Todo esto traducido al arte de dirigir llevó a la aceptación del
punto de vista según el cual un procedimiento operativo podía ana-
lizarse y dividirse hasta en sus más minuciosos y pequeños elemen-
tos constitutivos, y el conocimiento de las partes de ese todo per-
mitía además hacer modificaciones en el conjunto con cambiar
simplemente uno o varios de los elementos constitutivos. Esto deter-
minó una positiva contribución a la formación de especializaciones
individuales y organizativas.
Otro principio de la filosofía cartesiana, el número como medida
de las cosas, sirvió para fijar el objeto de la investigación científica,
reduciendo esta a aquellas cosas que únicamente son susceptibles
de medición cuantitativa. Siendo así solamente verdadero aquello
que podía medirse, se hacía indispensable la reducción a simples
unidades (identificables entre sí) los elementos del fenómeno. Por
ello, las personas en el trabajo se consideraban como unidades ele-
mentales, igual que el material, que los equipos de trabajo, que el
mismo producto, y susceptibles, por tanto, de estandardización, me-
dición y enumeración. Los procedimientos de trabajo debían exami-
narse en sus fases, de forma que midiesen y controlasen la sucesión
de estas en relación con el tiempo requerido y con las energías em-
pleadas. (Los estudios sobre tiempos y movimientos tuvieron, prác-
ticamente, su bautismo durante este período.) Quedaba, pues, la con-
fianza en la posibilidad de medir y reducir cualquier elemento ad-
ministrativo a una unidad standard para su posterior confrontación.
Estas son las pocas observaciones sobre el taylorismo y sobre la
influencia ejercida por su escuela en el pensamiento y en el estudio

de la administración en los Estados Unidos. Se podrían hacer otras,
todavía, si nuestro análisis no tuviera que reducirse a tan estrechos
límites. Sin embargo, aludimos a las consecuencias inmediatas de
tal influencia; así, por ejemplo, a la actividad de programación y
planificación del trabajo, a la clasificación funcional de las activi-
dades del personal (que llevará al actual sistema de los perfiles pro-
fesionales), a las pruebas de aptitud del personal, a la medición y
análisis de los procedimientos de trabajo, a la investigación ope-
rativa, a los procedimientos de estandardización, a la inspección y al
control de la producción, a la actividad de previsión y al control
de los costos, así como a una infinita serie de mecanismos de control,
insertados directamente en el complejo de las fases operativas. Sin
contar la suma de sugerencias técnicas elevadas a sistema y reco-
gidas y resumidas hoy bajo el nombre de «actividad de organiza-
ción y métodos». La organización científica del trabajo ha influen-
ciado, por consiguiente, indudablemente el campo de la adminis-
tración, dejándonos una herencia que, aunque la empleemos para
fines distintos de los establecidos en su origen, es plenamente satis-
factoría y muy abundante.
Las observaciones que tal concepción, sin embargo, han pro-
vocado en la mente de los diversos estudiosos de la Ciencia de la
Administración pública no han sido siempre positivas y han puesto
de relieve algunos aspectos negativos. No hay duda que la descrip-
ción que acabamos de hacer de esta escuela de pensamiento susci-
taría reacciones y críticas por parte de los seguidores del taylorismo,
si pretendiésemos haber expuesto en síntesis todos los aspectos de
esta concepción, lo que no ha sido en absoluto nuestra intención.
Sin embargo, si bien ha sido crítica nuestra postura al respecto, no
dejamos de reconocer la importancia de este movimiento para los
estudios administrativos y estamos dispuestos a admitir que las ten-
dencias modernas en este campo se encuentran en relación directa
con los principios tayloristas, con la única diferencia de que, dada
como es la naturaleza de los hombres y de las cosas, los hijos deben
ir más lejos de laspremisas puestas por sus padres, sin que los pri-
meros puedan ser acusados de haber renegado de los segundos.
Con esto hemos querido únicamente advertir las deficiencias que
contiene el parágrafo destinado al movimiento taylorista, sin pre-
CONCEPCIONES y ESCUELAS 73
tender haber individualizado con exactitud sus virtudes y sus de-

fectos.
4. La, concepción hurocrática
El uso y el abuso que del término burocracia se hace hoy en día

lleva, a veces, a despreciar, o al menos a infravalorar, la atención y
la contribución prestada por los científicos de todas partes al fenó-
meno asociado al término en cuestión. El estudio de la burocracia
no se encuentra dentro de la esfera de competencia de los estudios
jurídicos, si bien (como veremos más adelante) la burocracia-eomo
institución social-presupone una estructura jurídica; dicho estudio,
en cambio, representa uno de los sectores principales de la sociolo-
gía, lo que nos permite afirmar que el uso del término se hace para
describir un determinado tipo de organización social, además de las
relaciones sociales adscribibles a ella. Todavía hoy vive y prospera
una importante corriente de estudios sociológicos que examina y estu-
dia la administración pública, como un ejemplo típico de aquel tipo
de organización social, que se conoce con el nombre de burocracia;
si los orígenes .de esta corriente de pensamiento se pierden en el
remoto período medieval, su actual manifestación se remonta a algo
menos de un siglo.
El intento de hacer de la burocracia una ciencia suficientemente
objetiva ha quedado invalidada, desde un principio, por las expre-
siones ambiguas y emotivas que se acompañan a la palabra misma 5.
En primer lugar, el término burocracia se usa comúnmente para in-
dicar un cierto tipo de organización de trabajo en el que el aspecto
ierárquicoesel predominante, en este sentido, pues, el término es
5 La palabra parece que ha tenido siempre un cierto carácter despec-

tivo; se dice que deriva de una combinación un tanto vaga de raíces greco-
latinas y francesas. El término latino burrus, usado para indicar un color
oscuro y triste, habría dado origen a la palabra francesa bure, utilizada para
designar un tipo de tejido puesto generalmente sobre las escribanías de las
oficinas de una cierta importancia, especialmente públicas. De ello derivaría
la palabra bureau, primero para definir la escribanía cubierta con dicho paño,
y posteriormente para designar toda la· oficina. A un ministro francés del
siglo XVIII se le atribuye la acuñación de la palabra bureaucratie para significar,
en un sentido más bien crítico, la totalidad de las oficinas gubernativas. Aún
hoy día el término recuerda escribanías, oficinas, empleados y. a menudo,
con un significado despectivo.
Véase: Fritz Morstein MARX, The adtrdnistrative state: an i/IIroducwm lo
bureaucraey, University of Chicago, 1957, págs. 17 y 18.
74 EL CAMPO DE LA C¡ENeJA DE LA ADMiNISTRACION
sinónimo de organización administrativa en gran escala. Algunas ve-

ces, sin embargo, esta expresión excluye aquellos organismos que
tienen forma de empresa comercial y fin de lucro, para asumir un
significado más reducido; este tipo de definición excluiría tanto las
empresas privadas como las públicas, e incluso las organizaciones
gubernativas-o sectores de ellas-que tienen carácter evidente-
mente político.
La confusión de orden semántico se encuentra, pues, agravada
por todo un conjunto de interpretaciones de la propia palabra, como,
por ejemplo, la que usa el término burocracia refiriéndolo no a la
organización como institución, sino más bien a las personas que la
componen y que trabajan en ella. He aquí, pues, algunas otras defini-
ciones de la palabra que concurren a formar una gama de claroscu-
ros respecto a su significado; unas veces la burocracia parece exten-
derse a las oficinas de todo tipo y a las personas que están en ellas,
según un criterio o relación jerárquico; otras veces, la palabra parece
indicar las carreras públicas en general; en ocasiones se refiere a
las categorías de empleados; otras, a aquellos que se encuentran en
puestos administrativos o directivos; etc.
La utilidad de esta palabra para el estudio de la ciencia adminis-
trativa se ha reducido aún más por las acepciones particulares que
a menudo la acompañan. Burocracia es, generalmente-por fortuna
no siempre-, un término de oprobio y de desaprobación. Durante
largos años los hombres políticos de todas las naciones han lanzado,
y todavía lanzan, sus invectivas contra la administración pública
usando los términos de burocracia y burócratas.
Sin embargo, numerosos estudiosos de las ciencias sociales han
intentado superar esta confusión de orden semántico, usando el tér-
mino en un significado no normativo, para describir un cierto tipo
de organización social y analizar sus virtudes y defectos. Predecesor
y profeta de este movimiento es, sin ninguna duda, el conocido filó-
sofo y sociólogo alemán Max WEBER, que ha establecido las bases
para un estudio objetivo de la burocracia en el mundo occidental. Si
bien sus escritos han aparecido antes de 1920, época en la que
murió, sus observaciones y consideraciones continúan siendo-de
trascendental importancia para la sociología contemporanea.
Es de notar que muchos de entre los discípulos de WEBER, no'
obstante sus esfuerzos, no fueron capaces de emplear la palábra en
una acepción neutral e imparcial, de forma que los estudios poste-

riores a WEBER resultan de escasa objetividad científica.
En primer lugar, WEBER planteó el problema de la burocracia
desde el punto de vista de la organización social completa, exami-
nando diversas sociedades y penetrando en profundidad su respec-
tiva realidad histórica. Pensó en la burocracia como en una forma
de organización social, política y económica, una organización que
ha constituido y constituye hasta el presente el carácter y el instru-
mento fundamental del progreso social en el mundo occidental.
Dando este significado al término resulta más amplio que los res-
tantes que han surgido antes o después de él. Bastaría para conven-
cerse de ello recordar que WEBER concibió la burocracia como
sistema social, oponiéndolo al feudalismo y a otros sistemas patriar-
cales. Gran parte de sus observaciones se inspiran en las institu-
ciones administrativas del gobierno de su país, así como en la estruc-
tura de las carreras públicas alemanas; esto no quita para que él se
refiriese, además, a las organizaciones de negocios, a la empresa pri-
vada de carácter asociativo y a otros tipos de organización que ma-
nifestasen caracteres comunes con la estructura del principio jerár-
quico. Se opuso al determinismo económico de MARX, cargando el
acento en la naturaleza y en la estructura de las relaciones sociales,
pero en otros aspectos, como veremos más adelante, acogió y des-
arrolló algunas ideas del materialismo histórico.
En abierta oposición con la acepción corriente del término bu-
rocracia, WEBER presentó a este tipo de organización como ejemplo
supremo de racionalidad en las relaciones sociales, y de hecho como
el producto de la racionalización de tales relaciones intersubjetivas,
constituidas por acciones conscientemente dirigidas a la realización
de un fin. En este modelo de organización burocrática, concebido
por WEBER desde un punto de vista y por un camino totalmente abs-
tracto, en este tipo ideal como él 10 llamó, la racionalidad reina sobera-
na. Desde su perspectiva, burocrática y eficacia son casi sinónimos.
Quizá sea interesante citar algunas de las l?!~cJpales caracterís-
ticas .cl~Jª.otgamzación bJ,1!g<;rátic<3 .tal y como las califica WEBER.
Muchas de ellas son ya demasíado conocidas? ahora bien, todas ellas
serán objeto de posteriores comentarios en los capítulos siguientes G.
~ Max WEBER, The theory 01 social and economic orgtmizatitm. Oxford
.,*dliéis, 1947, págs. 329-340.
a) La organización burocrática se basa en primer lugar en la

eficacia de la autoridad disciplinada formalmente.
b) Todo complejo de normas jurídicas consta en esencia de un
sistema de reglas abstractas: la administración es la activi-
dad que permite la aplicación de dichas reglas a cada uno
de los casos concretos.
e) La persona que representa la autoridad así constituida ocupa
de hecho una oficina, un cargo, provisto de poderes y
deberes sancionados por la norma jurídica. La obediencia a
semejante autoridad, por tanto, no es obediencia a la per-
sona, sino al orden entendido en sentido impersonal, tal y
como procede de la serie de atribuciones conferidas a la
oficina.
d) Las secciones que componen una organización administra-
tiva. actúan dentro de las respectivas esferas jurisdicciona-
les, que fijan oficialmente su competencia.
e) La organización de estas oficinas obedece al principio de la
jerarquía y, por ello, cada sección de grado inferior perma-
nece bajo el control y la supervisión de la sección que se
encuentra en el nivel inmediatamente superior, en la escala
jerárquica.
f) La ejecución de las funciones de una oficina puede ser de
naturaleza técnica y requerir por ello un determinado adies-
tramiento, de 10 que se deriva que solo los individuos a los
que se ha dado semejante adiestramiento pueden aspirar a
dicho empleo y siempre que la prueba de contraste de sus
específicas cualidades haya resultado positiva.
g) Los componentes de una oficina administrativa no pueden
disponer de los medios materiales necesarios para desarro-
llar su actividad como si fueran propios, ya que la propie-
dad de estos bienes reside en la organización y sus compo-
nentes deben responder del uso de dichos bienes. (Se trata
de una ampliación de la teoría marxista sobre la propíe-
dad.)
h) Los actos administrativos, las decisiones y cualquier otro
tipo de manifestación de 'voluntad de contenido normativo
asumen una forma escrita y como tales deben ser archi-
vados.
Conviene resumir algunas de las características que WEBER atri-

buyó a cualquier organización de tipo burocrático. El subrayó prin-
cipalmente el aspecto normativo y la legitimación; concedió, por
consiguiente, el predominio al aspecto formal, distinguiendo en
todo momento el empleo y los atributos del mismo de la persona
que ejercía las funciones; análoga importancia atribuyó al concepto
de jerarquía y, como consecuencia, al principio de la unidad de
mando. Su concepto de autoridad es impersonal, en el sentido de
que los dos términos de la relación no son personas sino órganos.
Aparecen como muy interesantes, para nuestra exposición poste-
rior del empleo público, los criterios que WEBER aplica a los com-
ponentes de la organización de tipo burocrático, sobre la base de los
atributos de éstas. Entre tales criterios recordamos:
a) La libertad personal de cada uno de los funcionarios está

subordinada, únicamente, a los deberes propios de su ofici-
na, que son de tipo impersonal;
b) la organización de los individuos se hace a través de la jerar-
quía de las oficinas, perfectamente definida;
e) la existencia de una determinada esfera de competencia, le-
galmente atribuida a cada oficina;
d) la naturaleza contractual de la relación entre el aspirante al
empleo público y la administración, así como la consiguiente
afirmación de una voluntad libre en los contrayentes;
e) selección de los candidatos en base a los requisitos profesio-
nales poseídos y comprobados, a través de exámenes o valo-
ración de titulos;
f) retribución en dinero, mediante sueldo y, en la mayor parte
de los casos, reconocimiento del derecho a pensión. Solo en
casos especiales el ente-dador de trabajo puede rescindir el
contrato, mientras que el funcionario conserva la facultad
de hacerlo en cualquier momento. Los sueldos se miden de
acuerdo con el grado ocupado en la jerarquía y, a tal cri-
terio, puede añadirse el de la naturaleza de las funciones
desarrolladas y otros coeficientes relacionados con el estado
soeiaraeI fúncíonarío;
.. g) predoll1j~jo o~xclusividad del empleo público respecto a
otras eventuales ocupaci()nes,.c!~l~1!j~.tº;
h) el empleo público como base para el desarrollo de una ca-

rrera, mediante un sistema de ascensos por antigüedad o por
mérito, o por los dos sistemas, precedidos de juicios o notas
de calificación;
i) prohibición de usar su oficina como cosa propia; bajo nin-
gún título puede cederla o recibirla mediante transferencia
de bienes;
1) subordinación del funcionario a una rígida disciplina y con-
trol en su conducta en la oficina.
El tipo ideal de burocracia, según WEBER, se basa en un sistema

de reclutamiento de base muy amplia, respecto al comienzo de la
carrera y tomando en consideración como mérito los requisitos pro-
fesionales de cada uno; y, posteriormente, se recurre a otro criterio
en el que los empleados que ocupan los grados más altos de la jerar-
quía son seleccionados exclusivamente por promoción; los perte-
necientes a una organización burocrática se juzgan, en suma, como
personas cuya carrera profesional se desarrolla más o menos com-
pletamente dentro de la organización. Así, el ideal weberiano de
burocracia se identifica casi con el sistema de la carrera del em-
pleo público.
El esquema presentado por WEBER ha sido objeto de numerosas
disputas y críticas después de la muerte del autor. Desde el punto
de vista metodológico la crítica más importante se refiere a la pers-
pectiva en sí, que afirma la existencia de un tipo ideal de burocra-
cia, sin proporcionar nada de típico o de ideal. Otros sostienen que
el punto de vista de WEBER peca de excesivo formalismo, de dema-
siada autoridad. Alguno incluso llega a decir que WEBER refleja en
sus escritos solo la experiencia de la burocracia alemana, una bu-
rocracia que encuentra poquísimos precedentes en los países de-
mocráticos 7.
De hecho, el mismo WEBER advierte en sus escritos que se ha
inspirado en la organización burocrática del Estado Mayor prusiano,
en una gran sociedad por acciones, cuya actividad industrial se des-
arrollaba sin interferencias por parte de los sindicatos de trabaja-
7 Carl J. FRIEDRICH, Sorne observations on Weber's analysis 01 bureau:

cracy, publicado en Reader in Bureaucrecy, de MERTON-GRAY-HocKEY-SELVIN.
ed. The Free Press, Glencoe, Illinois, 1952.
--
CONCEPCIONES Y ESCUELAS 79.
dores y, finalmente, en un partido politico totalitario. Es claro que

su descripción no tiene en cuenta las fuerzas democráticas, las téc-
nicas usadas hoy en día en la actividad directiva, los supuestos que
influyen en sentido positivo sobre la discrecionalidad de los órganos
administrativos; en suma, todos aquellos aspectos ideológicos y téc-
nicos de una sociedad democrática.
Sin embargo, aunque frío e inanimado, el esquema weberiano
entusiasmó a su autor, hasta el punto de afirmar «que la experien-
cia tiende a demostrar en todas partes que el tipo burocrático de la
organización administrativa-la llamada burocracia monocrática-
constituye, desde un punto de vista estrictamente técnico, un ins-
trumento de gran eficacia administrativa y por ello un medio entre
los más racionales para el ejercicio de un control imperativo sobre
los seres humanos. Es un tipo que supera todos los demás en cuanto
a precisión, estabilidad, cohesión de su sistema disciplinario y ga-
rantía de confianza» 8.
Sorprende por ello que muchos de los seguidores de WEBER se
hayan concentrado sobre la patología más que sobre las cualida-
des y ventajas intrínsecas del sistema burocrático. A continuación
relacionamos algunas de las críticas más comunes hechas al sistema
y aplicadas también al personal de todas aquellas organizaciones
fuertemente burocratizadas:
l. El alto grado de impersonalidad conferido a la organización

corre el riesgo de debilitar las ventajas que se derivan de la
simpatía entre los componentes de la misma, así como entre
estos y las personas extrañas a la organización, 10 que puede
acarrear un efecto negativo sobre la moral de los que tra-
bajan en ella.
2. El cargar el acento sobre la autoridad y sobre la jerarquía
tiende a restar eficacia a los canales de comunicación dentro
de la organización, especialmente de aquellos que van hacia
arriba.
3. El cargar el acento en la estructura formal tiende a crear
un vacío muy importante en las relaciones sociales, entre
el individuo y el grupo a que pertenece, con el consiguiente
s MERTON-GRAY-HOCKEY-SELVIN, Reader in Bureaucracs, ed. The Free

Press, Glencoe, Illinois, 1952, pág. 24.
--
SO EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
daño para la moral y para la eficacia del sistema de comu-

nicación.
4. El cargar el acento en la formación técnica y en las aptitu-
des técnico-profesionales debería completarse. con la consi-
deración de otros factores, como las aptitudes humanas y
sociales del sujeto, la iniciativa y la honradez del mismo.
Alguno sostiene que si el adiestramiento técnico se lleva
a sus extremos puede determinar una incapacidad en el
sujeto a mejorar y progresar.
5. El confiar excesivamente en los reglamentos y en la rutina
del trabajo puede degenerar en la formación de prácticas
inútiles y complicadas.
6. El confiar en el sistema de las promociones, que a su vez
se relacionan con el conformismo y con las normas dicta-
das por exigencias burocráticas, puede determinar la pér-
dida de todo tipo de iniciativa, de toda nueva idea.
7. Por todas estas razones una organización fuertemente bu-
rocratizada se opone a cualquier innovación. Esto significa
que se hace insensible a las exigencias de renovación, a las
nuevas necesidades de las que el ambiente que la rodea se
hace portavoz.
8. Existe, pues, el peligro de que: cargando el acento sobre la
estructura formal, sobre la jerarquía, sobre la perfección de
los instrumentos técnicos, los componentes de una organiza-
ción semejante tiendan a dar primacía-en su pensamiento
y en sus acciones-a los modos de ejecución del trabajo
más que al contenido del mismo, a los medios más que a
los fines, a las técnicas más que a los objetivos para los que
están y a los que deben servir.
Algunos estudiosos de psicología índustrial han criticado par-

ticularmente el modelo weberíano por los efectos que acarrea en
la personalidad indívidual. La formalidad de las relaciones, la im-
personalidad de los reglamentos y de las técnicas, el énfasis otor-
gado a la jerarquía y al mando, constituyen todos ellos elementos
que concurren a suprimir la capacidad expresiva y, por consiguiente,
el desarrollo de la personalidad individual, degenerando en estados
de frustración, de disgusto, de insatisfacción, e incluso de psicosis.
En algunos estudios llevados a cabo recientemente se han inten-

tado definir las características de la personalidad burocrática, de
aquellos que han crecido y se han modelado en un ambiente demo-
crático. Sin embargo, faltan todavía datos suficientes para juzgar
que una personalidad semejante pueda existir, si bien es posible
afirmar que existen individuos cuya personalidad parece que se
adapte más fácil y rápidamente al ambiente burocrático que otros.
Estos se han identificado generalmente con los que aspiran a una
garantía absoluta de seguridad en su trabajo, entre los que tienen
poco espíritu de iniciativa y de imaginación y entre los que tienen
muy en cuenta la autoridad.
La suma total de todas estas críticas al tipo burocrático de orga-
nización administrativa nos deja un tanto perplejos, porque revela
el hecho de que muchos de los seguidores de WEBER parecen ha-
berse concentrado en el aspecto pesimista del fenómeno, perdiendo
así la ocasión de estudiar y construir sobre los aspectos positivos
que el fenómeno presenta sin duda y que ellos hubieran podido indi-
vidualizar fácilmente, a través del estudio de algunas instituciones
burocráticas cuyo éxito es evidente. Es claro que mucho de 10 que
los organismos administrativos modernos hacen sería irrealizable
si la estructura organizativa fuese de tipo distinto del burocrático.
Parece, además, que WEBER y sus seguidores no hayan tomado
en consideración las recientes iniciativas, que han tenido por objeto
atenuar el rigor de la estructura burocrática pura. Una de ellas la
ofrece el ideal de la democracia representativa que, al menos bajo
ciertos aspectos, hace compatible el ideal democrático con las exi-
gencias internas de la organización administrativa, otro intento de
suavización 10 ofrece el nacimiento de instituciones que tienen, en-
tre otras, la función de equilibrar el poder oculto de la administra-
ción, como, por ejemplo, los sindicatos obreros, los grupos de con-
sumidores, los grupos políticos de varios tipos, etc. WEBER habría
imaginado difícilmente cuánto interés tienen las organizaciones ad-
ministrativas de los últimos decenios, por la elevación de los jefes
intermedios y por la creación de buenas relaciones humanas dentro
de las organizaciones. Ni tampoco habría, quizá, podido imaginar
la inmensa variedad de tipos de organización, tanto públicas como
privadas; la tendencia no ha sido la de ir hacia un único tipo clásico
de burocracia, sino más bien hacia muchos tipos capaces de respon-
der y adecuar sus estructuras a las diversas situaciones ambien-

tales D.
WEBER ha contribuido sin duda enormemente al mejor cono-
cimiento de la administración pública en su sentido más amplio.
El esquema burocrático que describe encuentra sus raíces en el De-
recho administrativo y acusa la influencia de la cameralística; pero,
incluso, él aumenta el horizonte ya de por sí vasto en que se mue-
ven estas dos escuelas. La burocracia weberiana es un fenómeno
social, cuya influencia sobre la naturaleza de toda la sociedad es
muy profunda. WEBER, por ello, se considera como uno de los
científicos que no desdeña el significado sociológico del fenómeno
administración; y aunque no se quiera considerar su tipo ideal. desde
el punto de vista de una metodología de la ciencia administrativa,
no podemos desconocer en él y en sus seguidores el mérito de ha-
bemos proporcionado un precioso material y abtindantes criterios
de medición y de valoración para el análisis de cada una de las
organizaciones administrativas,
5. La concepción política
Algún tiempo después de la primera conflagración mundial,

cuando crisis económicas y sociales hicieron más evidente la nece-
sidad de encontrar un remedio a los tradicionales e insuficientes
métodos de la administración de la cosa pública, nuevas escuelas
de pensamiento se ocuparon de dar luz sobre las complejas rela-
ciones entre instituciones gubernativas y ambiente. Dichas orien-
taciones observan, en su mayoría, una actitud crítica hacia el pasa-
do, reconociendo que el modo en que las decisiones administrativas
se adoptan, de hecho, no coinciden siempre con 10 que los textos.
consagrados de administración enseñan. El estudioso siente la nece-
sidad de moverse en un orden más vasto de relaciones causales,
siente que la realidad social que 10 circunda se encuadra en un
esquema lógico, pero sintético. Por este motivo las perspectivas del
pensamiento administrativo de que hablaremos tienden a reaccio-
nar contra los intentos dirigidos a reducir la actividad social a pe-
9. Para una clasificación de carácter indicativo de los tipos de organización.
véase el capítulo V, sobre la Organización horizontal y distribución del tra-
bajo, en este libro.
queñas y limitadas áreas de intereses, aislados entre sí mediante

una peligrosa artificiosidad conceptual. Si el hombre es el protago-
nista de todo hecho social, es él el común denominador de los diver-
sos campos de estudio y las manifestaciones de su comportamiento
podrán constituir un útil esquema para el estudio de los diversos
fenómenos sociales.
No podremos, desgraciadamente, aludir a todas estas manifes-
taciones de pensamiento, pero sí conviene decir que todo el pre-
sente texto está impregnado por esta corriente. Nosotros, hasta ahora,
hemos individualizado los límites y el formalismo de escuelas de
pensamiento, como la escuela jurídica y la burocrática (si bien en
los escritos y en las ideas de WEBER aparecen síntomas de un inte-
rés que va más allá de la institución burocrática en sí); hemos ha-
blado también del simplicismo mecánico de la doctrina de T AYLOR.
Los estudios de administración no parecen haberse agotado con los
resultados alcanzados por dichas escuelas, de forma que la perspec-
tiva política de que hablaremos en el presente parágrafo: manifiesta
en sí misma la exigencia de encuadrar el fenómeno administrativo
dentro de un orden lógico más vasto. Sin embargo, serán los estu-
dios de psicología social, de los que se trata en el parágrafo si-
guiente los que afirmen plenamente dicha exigencia, haciendo de
la perspectiva política un movimiento de transición entre el pa-
sado y el porvenir. Esto no quita para que algunas manifestaciones
de la escuela política pongan en evidencia la necesidad de estudiar
la administración de acuerdo con su ambiente social y político, tema
que hemos juzgado oportuno tratar en el capítulo III.
Por 10 que respecta a la concepción política, o lo que es 10 mismo
la influencia de los estudios políticos sobre problemas de administra-
ción, convendrá advertir que esta corriente de pensamiento cons-
tituye un retorno--más que un recurso-a la ciencia política. Ya
anteriormente la administración había sido vista por constituciona-
listas y por políticos puros como una manifestación meramente
ejecutiva de las directrices políticas (es claro que estamos hablando
de la administración pública y no de la privada).. La . vuelta a seme-
jante orden de ideas no ha estado, sin embargo, totalmente privada
de sentido, al menos por lo que- respecta al planteamiento de cier-
tos conceptos fundamentales. El intento inicial fue indudablemente
el de revalorizar la ciencia política; pero aun considerando la admi-
nistración como parte integrante de la política, se llevó a cabo sobre

la primera un análisis muy específico, a fin de que la distinción fun-
cional de los dos términos fuese precisa.
Es esta la primera fase de tal movimiento; una fase que aun re-
pudiando la distinción absoluta entre política y administración in-
tenta, sin embargo, establecer los límites de los dos términos, consi-
derando la administración como parte integrante de la política en
su significado más general.
En la segunda fase histórica de la evolución de dichos estudios
aparecen los estudiosos de administración, que llevarán el análisis
en torno a la dicotomía tradicional entre política y administración
para demostrar el absurdo anterior. A este período pertenece el
grupo más numeroso de cultivadores de la administración. En los
Estados Unidos de América, cuando las actividades del gobierno se
reducían a un pequeño sector de toda la economía nacional y eran
escasas las disputas políticas, respecto a la naturaleza de las fundo-
nes del gobierno, en cuanto que muchas de estas se presentaban
perfectamente definidas y establecidas, aparecía bien clara la esfera
de la respectiva influencia de la política y de la administración. Pa-
recía, de hecho, que muy pocos problemas políticos se reflejasen en
la conducta administrativa. Pero la experiencia del New Deal y los
trastornos sociales consiguientes a la depresión económica de 1929
despertaron en los americanos el interés por el aspecto administra-
tivo de la actividad de gobierno, que se veía como el único remedio
posible de la situación que se venía encima. La sociedad miraba la
administración pública con una confianza que no había sentido has-
ta entonces, esperando nuevas ideas, nuevos programas sociales, nue-
vas directrices que el propio parlamento estaba ansioso de rati-
ficar, porque la crisis había debilitado y desorientado la iniciativa
parlamentaria.
Cada vez se presentaba más difícil, pues, la separación entre los
dos aspectos de la realidad social, que MONTESQUIEU había resumido
en el término poder ejecutivo; pero el problema no era solo el de
establecer en qué términos y por qué vías de la política gubernativa
se influenciase la acción administrativa, y viceversa, sino cuáles fue-
sen y debían ser las relaciones entre administración por una parte y
parlamento por otra.
La cuestión se hizo más dramática alsobrevenir la segunda gue-
CONCEPCIONES y ESCUELAS 85
rra mundial, y todavía hoy conserva la misma importancia, dado que

los acontecimientos políticos del momento son de tal naturaleza que
obligan a reconocer que la política se encuentra íntimamente uni-
da a la administración aun en los sitios en donde no existe una in-
fluencia directa de la primera sobre la segunda. Se reconoce, además,
que las fórmulas un tanto ingenuas avanzadas por los seguidores de
la organización científica del trabajo y propuestas para la actividad
de gobierno son insuficientes para resolver los problemas que se re-
fieren a la formación de las directrices públicas y, alguna vez, re-
sultan totalmente inaplicables a la administración pública.
Desde la perspectiva política, pues, el connubio política-admi-
nistración aparece evidente. He aquí cinco de los diversos modos a
través de los cuales se puede individualizar semejante estado de
cosas.
En cierta ocasión, se pensaba que la política gubernativa encon-
trase su origen y estuviese determinada dentro del Parlamento o
Cortes; hoy día, todos admiten que tal criterio no es suficiente, que
no está basado en la realidad, cualquiera que sea el sistema consti-
tucional que se contemple. En los países presidencialistas, como en
los tradicionales de sistema parlamentario, la sociedad depende cada
vez más de la administración pública para la formulación de pro-
gramas y de directrices públicas; una de las características esencia-
les de la actividad legislativa consiste en la revisión y en la aproba-
ción de proyectos de iniciativa gubernativa, elaborados por los al-
tos funcionarios administrativos.
Cualquier ministro, cualquier presidente del consejo, se apoya
cada vez más en las informaciones y en las sugerencias que provie-
nen de la administración. ¿Cómo atender a la valoración de los pro-
blemas de carácter programático y político, cómo disponer de suge-
rencias y consejos para su solución si no es contando con la adminis-
tración? A veces estas relaciones se institucionalizan, incluso, para
permitir a las oficinas gubernativas-a través de determinados pro-
cedimientos-el desarrollo y la elaboración de programas y directri-
ces políticas.
La pregunta, por consiguiente, acerca del punto preciso en que
se encuentran las responsabilidades y funciones que respectan a
cuestiones políticas generales se hace difícil y delicada, dada la es-
trecha colaboración entre órganos políticos y órganos administrativos
en la formulación de programas políticos. La fórmula primitiva, por

tanto, no se adecúa ya a la realidad actual y el problema de las rela-
ciones entre órganos políticos y funcionarios estatales es uno de los
más cruciales de las democracias contemporáneas.
En segundo lugar, y como corolario de la observación preceden-
te, es de notar que el poder legislativo manifiesta la tendencia a so-
brepasar la esfera de los intereses estrictamente políticos y de sus
respectivas funciones para ocuparse más de cerca de la actividad
de gobierno. De cualquier forma que quiera considerarse, esta ten-
dencia es un hecho que los poderes legislativos de las democracias
contemporáneas no se han mantenido, en la realidad, apartados de
la administración y que difícilmente puede sostenerse 10 contrario,
dado que la regla de la no injerencia contrasta con el ejercicio de
aquellas funciones propias de un parlamentario democrático, de la
moción a la interpelación, de la petición a la aprobación de presu-
puestos, etc. Más aún, trataremos el problema de cámo, cuándo y
dónde el poder legislativo deba o pueda injerirse en las actividades
administrativas, y por el momento, bastará decir que esta injeren-
cia, en mayor o menor medida, es inevitable.
Un tercer aspecto del problema política-administración surge
en relación con las actividades de los llamados grupos de presión de
contenido político. Los recientes estudios llevados a cabo sobre la
naturaleza y sobre los efectos de dichos grupos han evidenciado la
importancia de su función, tanto en la determinación como en la eje-
cución de las directrices públicas. Se ha individualizado, además,
una tendencia en tales grupos a influir en ambientes extraños a la
esfera de competencia del poder legislativo; por ejemplo, a los
mismos organismos administrativos con los que los grupos se en-
cuentran en contacto. De hecho, muchas oficinas públicas sostie-
nen relaciones directas con individuos y grupos de individuos que
constituyen el llamado público o clientela. Ahora bien, aún recono-
ciendo que los medios ejercidos por estos grupos de ciudadanos para
influir en las oficinas administrativas varían de país a país, bajo
la presión de factores objetivos y subjetivos, es cierto que cualquier
país democrático contemporáneo advierte su existencia y posee me..
dios para hacer su propia administración inmune a la influencia de
estas pequeñas colectividades (pequeñas si se consideran en relación
a toda la sociedad, de la que son una parte), portadoras y represen-
tantes de intereses fundamentalmente privados, ya que-aunque

trasciendan la limitada esfera individual-no se identifican entera-
mente con el interés general. Existe una variedad enorme de medios
a través de los cuales dichos intereses se hacen convergir hacia la ad-
ministración, 10 que ha permitido individualizar, entre otras cosas,
un criterio distintivo de la administración pública contemporánea,
es decir, la medida en que cada órgano administrativo está-por ra-
zón de la actividad que desarrolla-expuesto a tales influencias. Al-
gunas oficinas pueden considerarse protegidas de contactos con el ex-
terior mediante diversos procedimientos, otras no disponen de me-
dios protectores y otras se encuentran en una posición intermedia
respecto a estos dos tipos. Ejemplos de este género no es difícil en-
contrar y su constatación nos sirve para poner de manifiesto la im-
portancia de este factor con vistas a la composición interna o a la
estructura de la organización administrativa e inc1uso a los proce-
dimientos que establece respecto a las propias funciones de la ins-
titución.
Recordamos como cuarto aspecto de la relación política-adminis-
tración la importante vinculación que existe entre la forma en que
una organización se presenta desde el punto de vista estructural
y funcional por una parte, y el tipo de decisiones y directrices que
adoptará por otra. Se ha hecho notar por los estudiosos de la cien-
cia de la administración que el modo en que se reparten las funcio-
nes dentro de un organismo administrativo condiciona, en gran
manera, no solo cómo dichas funciones se realizarán. sino cuáles se
llevarán a cabo efectivamente. En otros términos, que es posible anti-
cipar las decisiones y directrices que el órgano administrativo ten-
derá a adoptar, conociendo su estructura interna y las funciones que
desarrolla. Aplicando ahora la susodicha consideración entre política
y administración en su sentido más amplio, podemos adaptar un co-
nocido proverbio a nuestro razonamiento y afirmar: Dime cuál es la
organización administrativa a disposición y te diré concretamente
qué política será posible esperar de los órganos responsables. Que
esta observación es cierta 10 demuestran las innumerables tentativas
de··reorgaDiZaciÓn y de reforma administrativa. Estos intentos han
provocado pocas resistencias y reservas, en cuanto al objetivo pri-
mero e inmediato en el que la reforma se inspiraba, pero, en cambio,
han determinado muchas preocupaciones en los órganos responsa-
bles e interesados por sus consecuencias mediatas sobre las directri-

ces y los programas futuros.
Una última consideración sobre el tema política-administración
nos la ofrecen dos conceptos distintos, que en el vocabulario anglosa-
jón aparecen con los términos de policy y politics, pero que es dífí-
cil distinguirlos cuando se los toma en su significado operativo. En
nuestra lengua, dichos términos significan los criterios en que se ins-
pira una determinada conducta humana y la política en el sentido
más amplio de la palabra, respectivamente. Ahora bien, el procedi-
miento de formación de las directrices o criterios puede permear in-
cluso todos los grados de la la jerarquía hasta el nivel más bajo, don-
de el contacto entre ciudadano y administración se verifica de hecho.
Por ello, por ejemplo, si una administración municipal prescribiese
mediante un reglamento el límite de velocidad para vehículos a
40 kilómetros por hora y la autoridad local de la policía de carre-
teras interviniese contra los automovilistas solo cuando la velocidad
de hecho superara los 60 kilómetros por hora, debemos admitir
francamente que es este último criterio el que constituye la verda-
dera directriz operativa, independientemente del contenido de la
norma de la disposición municipal. Supongamos aún que no existe
ninguna disposición o norma que fije el límite de velocidad. En tal
caso, cada policía acabaría por formarse su propio criterio sobre la
seguridad del tráfico, determinando una serie de directrices opera-
tivas-dispares entre sí-dentro de una política originariamente
agnóstica.
Este breve resumen de la recíproca influencia entre política y ad-
ministración tiende a complicar el estudio de la ciencia administrati-
va e incluso la actividad administrativa en sentido estricto. De he-
cho, a tenor de 10 que se ha dicho, nos damos cuenta de que la fór-
mula de la eficacia no es ya suficiente y no puede satisfacernos la
comparación de la administración con la máquina de vapor, porque
la locomotora tiene ya un camino trazado delante de sí por los raíles,
mientras que la administración debe marcar, con los medios a su
disposición, una gran parte del camino a recorrer, en el momento
mismo en que se dirige hacia la meta, esto es, hacia la realización de
sus propios objetivos.
No se olviden los diversos problemas Que dichas consideracio-
nes acarrean para las carreras estatales y su ~aturaleza. Si los funcio-
narios del Estado se encuentran en condición de influir y condicio-

nar la política y los programas de gobierno, ¿cómo garantizar a la
colectividad el interés y la responsabilidad de estos individuos ha-
da el bien común, hacia su dedicación absoluta al bien colectivo?
¿O no existe quizá el peligro de que la burocracia actúe sobre las
directrices y sobre las decisiones políticas con la intención principal
de protegerse y beneficiarse ella misma? Se ha abierto camino re-
cíentemente en los Estados Unidos de América una idea un tanto
original y totalmente nueva que tiende a acercar a la burocracia el
concepto de representación popular. De hecho, tal movimiento ha
acuñado el término de burocracia representativa; que se esfuerza por
concebir al funcionario público como el legítimo portador del in-
terés público. En algunos ambientes, esta función de portavoz se con-
sidera más digna de confianza en el funcionario de carrera que en
el honorario, a pesar de que para esta última categoría la represen-
tación de los electores sea directa o indirectamente más evidente.
Realmente, uno de los objetivos principales de la reforma de las ca-
rreras públicas (al menos en U. S. A) se halla no tanto en cambiar
al funcionario estatal de la posición de influencia en la formulación
de directrices generales, cuanto a proporcionar a los cuadros de la
administración pública los medios e instrumentos más eficaces en
base a los cuales conseguir o aumentar el prestigio del funcionario pú-
blico, resaltar la misión que ejerce en la sociedad, responsabilizarle
respecto a la representación que detenta de los intereses generales.
En pocas palabras, la dirección que han tomado hoy día casi todos
los movimientos de pensamiento y de reforma de la función públi-
ca es completamente opuesta respecto a los primeros intentos de re-
forma sobre esta materia.
Cada uno puede considerar la universalidad de tales considera-
ciones. El problema de la dicotomía política-adminÍistración se pre-
senta en todos los países de estructura democrática. Lo que se ha di-
cho, por otra parte, no pretende ser original y se ha intentado de
hecho aludir a los caracteres generales del problema sin examinar
los aspectos particulares. Por otra parte, nos ha parecido que el tér-
mino de burocracia representativa se manifiesta concretamente en la
expresión de empleado del Estado, que a veces se usa para precisar
y subrayar que el funcionario de una administración pública encuen-
tra sus presupuestos éticos y los valores relativos a su misión en el
Estado y en sus instituciones, es decir, empleado del Estado, no em-

pleado del gobierno.
En el capítulo siguiente se examinarán otros aspectos de la rela-
ción entre política y administración. En este parágrafo ha sido ne-
cesario anticipar algunas consideraciones sobre la cuestión para ex-
plicar los efectos de la escuela política sobre los estudios de adminis-
tración.
6· La concepción psicosociológica
De los diversos términos que se usan hoy día (relaciones huma-

nas, factor humano, etc.) para el estudio de los aspectos humanos en
la organización, es decir, para el estudio de esta desde el punto de
vista de las relaciones entre los sujetos que la integran, nos parece
que el nombre con el que hemos denominado este movimiento de
estudios y de reformas es el más apropiado. De hecho, nuestra in-
tención es la de comprender bajo el titulo de concepción psicoso-
ciológica todas aquellas escuelas que han prestado su atención al es-
tudio de la conducta humana asociada. El término relaciones huma-
nas es algo más vasto, de sentido más amplio que el que se le atribu-
ye en el uso corriente. Fundamentalmente, para nuestro estudio, el
término en cuestión indica toda aquella esfera de pensamiento y de
estudios que en América se conoce con el nombre de behavioral
sciences (ciencias del comportamiento). Pero preferimos usar el tér-
mino relaciones humanas porque nuestras consideraciones (que ex-
plican el efecto de la psicología social sobre los estudios adminis-
trativos) no pueden considerarse en rigor behaviorísticas en cuanto
a su contenido. Por otra parte, el análisis de los comportamientos hu-
manos, propio de las ciencias del comportamiento, no es exclusivo
del campo de las relaciones humanas, ya que, por ejemplo, la con-
cepción política y la ecológica, de la que se tratará en el capítulo
siguiente, contienen elementos en común con las ciencias del com-
portamiento.
No se piense que el estudio de las relaciones humanas sea una
cosa reciente y que represente, por tanto, una novedad en el campo
científico. Las relaciones entre seres humanos han sido objeto de
estudio desde el primer momento en que el hombre ha dirigido su
pensamiento a la realidad que le rodeaba, con el intento de conocer-

se mejor a sí mismo. Sin embargo, las relaciones humanas no han
sido empleadas sistemáticamente como un instrumento de análisis
y como medio para el potenciamiento de la actividad directiva con
anterioridad a los veinticinco años últimos. El acontecimiento his-
tórico que llamó la atención sobre la materia, desde un punto de vis-
ta científico y práctico, 10 constituyeron las conocidas experiencias
llevadas a cabo durante el período 1927-1935 en la Western Elec-
tríc, establecimiento industrial de las cercanías de Chicago (Illinois),
concretamente llamado Hawthorne Planto Los estudios hechos en
este establecimiento fueron realizados por la Facultad de Organiza-
ción de Empresas de la Universidad de Harvard. Es posible que nin-
gún experimento haya sido jamás tan significativo y rico en conse-
cuencias. Dichas experiencias se concibieron como un intento de
afirmar y convalidar la corriente de pensamiento y de investigación,
que hemos estudiado con el nombre de concepción productivista.
El resultado de las investigaciones, por el contrario, modificó esen-
cialmente el punto de vista de la escuela taylorista, dando una
nueva perspectiva al contenido de la función directiva.
Los primeros experimentos hechos debían demostrar cuál era
el optimum de iluminación (recuérdese la vía mejor del sistema tay-
lorista) en los ambientes de trabajo de la fábrica Harwthorne, te-
niendo en cuenta las diversas operaciones desarrolladas en cada
sección. Según los principios de la organización científica del tra-
bajo, el aumento de la iluminación dentro de ciertos límites debe--
ría aumentar la productividad. Se trataba de confirmar el princi-
pio taylorista y fijar el grado máximo de iluminación. Los cientí-
ficos encontraron la confirmación de este supuesto en los primeros
resultados de su trabajo. Se había elegido-a título de prueba-un
grupo de trabajadores, y en la sección donde estos trabajaban se au-
mentó gradualmente la cantidad de luz. El resultado fue que creció
la productividad como consecuencia directa del aumento de ilumi-
nación en aquel determinado ambiente. Sin embargo, se notó algo
que no estaba plenamente de acuerdo con el propio supuesto en que
se fundaban las experiencias. Por necesidades de confrontación otro
grupo de trabajadores había sido sometido a observación, análoga-
mente al de la sección en que había sido aumentada la cantidad de
luz. Con gran sorpresa de todos, el segundo grupo de trabajadores
había incrementado también su propia productividad, aún sin haber-

se aumentado la iluminación en su ambiente de trabajo. Es decir, al
comienzo de la experiencia se eligieron dos grupos y se controlaron
sus respectivas reacciones. En uno de los ambientes se aumentó la
iluminación, que permaneció constante en el otro. Los resultados
obtenidos, no obstante, fueron los siguientes: en el primero se ob-
tuvo un aumento de productividad, 10 que confirmó la regla según
la cual el aumento de iluminación puede y debe provocar un au-:
mento de productividad dentro de un cierto limite de saturación.
Análogo aumento de productividad, aun cuando naturalmente en
medida inferior a la registrada en el primer grupo, tuvo lugar en el
segundo, suscitando en los estudiosos una gran perplejidad respecto
a las causas que podían haberlo determinado una vez demostrado
que la iluminación del ambiente de trabajo de este segundo grupo
había permanecido constante.
Se pasó entonces a un segundo experimento de mayor ampli-
tud. Se seleccionaron tres grupos, situados en tres ambientes dis-
tintos. En uno de ellos se aumentó la iluminación, en otro se mantu-
vo constante y en otro se disminuyó. Con gran sorpresa de los cien-
tíficos, la productividad aumentó en cada uno de los tres grupos.
Concretamente, en el grupo en que se había disminuido la ilumina-
ción la productividad había señalado un aumento hasta que la luz
llegó a ser igual a la claridad de una noche de luna llena, es decir,
que permitía apenas ver. El desconcertante resultado que se obtuvo
así sugirió a los estudiosos de la Universidad de Harvard la revisión
de su premisa inicial. Se empezó de hecho a dudar de la existen-
cia de una relación causal directa entre el grado de iluminación y la
medida de productividad, y se reconoció que las variaciones produ-
cidas por la iluminación de los ambientes determinaban efectos cuya
causa debía encontrarse en la personalidad de aquellos que consti-
tuían el objeto del experimento. Esto llevó, además, a los estudiosos
a realizar una serie de experiencias, dirigidas no solo a descubrir la
bondad de los ambientes y de las condiciones de trabajo, sino tam-
bién a los grupos de obreros y a su comportamiento dentro y fuera
del ambiente de trabajo. Los experimentos se hicieron también para
encontrar las causas que determinaban una mayor o menor produc-
tividad de los individuos en el trabajo, al margen de los conocidos
factores de la capacidad individual y de la organización en sí misma.
El resultado inmediato de esta serie de experiencias fue el con-

vencimiento de que otros importantes factores actuaban sobre la per-
sonalidad individual, que obedecían a las actitudes mentales y a las
relaciones sociales entre el personal de una organización.
Han pasado muchos años de la época en que se llevaron a cabo
estas primeras experiencias en el establecimiento de Hawthorne. Y,
probablemente, no es exagerado afirmar que la atención despertada
por los resultados de tales experiencias, tanto en el plano académico
como en el práctico, en la administración pública como en la privada)
ha sido enorme, ya que han abierto el camino de una nueva corrien-
te de estudios y han proporcionado nuevo material a la psicología so-
cial, a la sociología, a la antropología, a la economía e incluso a la
ciencia política.
Juzgamos por ello útiles para el estudio de la ciencia adminis-
trativa las conclusiones derivadas de los anteriores experimentos, en
10 que se refiere al contenido de la actividad directiva. Exponemos a
continuación, pues, algunas de las consecuencias de la experiencia de
Hawthorne:
1. En primer lugar, el individuo es esencialmente un ser hu-
mano, cualquiera que sea el ambiente en que se encuentra, y sus
atributos de ser humano aparecen en la actividad que él desarrolla
en su casa, la que realiza en la escuela, o en un mercado, o en un
establecimiento, etc., y por ello es fundamental tomar en conside-
ración estos atributos humanos cada vez que afrontemos proble-
mas directivos o que se refieran a la organización de las personas
en el trabajo.
2. Como ser humano, el individuo no actúa siempre de ma-
nera estrictamente racional, como piensa la escuela taylorista. Por
el contrario, el comportamiento humano en el trabajo y la produc-
tividad del individuo en el mismo dependen en gran medida de la
motivación subjetiva, de las necesidades sentidas por el individuo,
así como de los valores que atribuye a las cosas que le rodean.
3. En tercer lugar, el hombre es, sobre todo, un ser social.
Gran parte de su comportamiento se expresa en relación con sus
semejantes y resulta influenciado por los mismos. Además, sus
necesidades individuales están determinadas, en gran parte, por los
sistemas de valor creados por él, tomados de su relación. constante
y continua con su semejantes. De aquí deriva la importancia de
conocer no solo los valores que el individuo lleva consigo en el

trabajo (valores que proceden de su pasado, de su cultura, del am-
biente específico en que ha desarrollado su personalidad), sino tam-
bien de los valores sociales, de los ideales colectivos que pertenecen
al grupo,' o a los grupos, con los que él trabaja, y que le han sido
transmitidos por vía social.
4. En cuarto lugar, la organización se considera como la suma
de las relaciones entre los componentes de la misma. Las organi-
zaciones complejas son grupos de grupos de personas, cuyo deno-
minador común es la colectividad o grupo. La eficacia de la orga-
nización, por tanto, depende no solo de las capacidades y de las
motivaciones individuales de cada uno de sus miembros hacia el
grupo (organización), ni tampoco se basa exclusivamente sobre el
sistema formal o sobre la estructura en la que se asientan los esfuer-
zos de cada individuo y se coordinan en su conjunto. En cambio,
son importantes los modos a través de los cuales los individuos se in-
fluencian, respectivamente. El segundo común denominador de la
organización es, por tanto, la interacción del grupo.
S. La forma a través de la cual se llevan los cambios a la orga-
nización, esto es, el modo para aumentar el grado de eficacia de la
organización, reside esencialmente en la capacidad de influir sobre
la naturaleza o sobre el grado de participación de cada uno de los
individuos en la organización, cambiando sus motivaciones y senti-
mientos y variando la naturaleza de las interacciones entre los di-
versos individuos y los grupos de la organización.
6. Los estudios dirigidos al mejoramiento de cualquier insti-
tución administrativa deben, por tanto, abarcar no solo los aspectos
técnicos y formales del organismo, sino también las motivaciones
subjetivas y la investigación sobre el comportamiento de los grupos
que componen el organismo. Se afirma, incluso, que las reformas
introducidas en una organización deben poder reflejarse en los com-
ponentes de ella, comenzando por aquellos que tienen con el grupo
o en el grupo relaciones de tal importancia que constituyen puntos
estratégicos de toda la actividad administrativa (o dirección admi-
nistrativa).
Las consideraciones expuestas nos permiten relacionar aquellos
sectores de estudio, aquellas disciplinas técnicas que constituyen la
corona de la Ciencia de la Administración, por su utilidad directa o
indirecta, aunque pertenezcan al grupo de materias que se estudian

en la organización de empresas:
l. Estudios de las actitudes y de las motivaciones del personal.
2. Estudios de los pequeños grupos y de los comportamientos
humanos en su ámbito.
3. Estudios de la función de mando.
4. Estudios de los reactivos (tests) psicológicos.
5. Estudios sobre el modo de conducir reuniones y conferen-
cias.
6. Estudios sobre el problema de las comunicaciones en la
organización.
7. Estudios sobre la formación y sobre el adiestramiento pro-
fesional, sobre sus métodos y, de modo particular, sobre la forma-
ción del personal directivo.
8. Estudios sobre las relaciones entre los sujetos de la admi-
nistración y los terceros, que constituyen el público o clientela.
9. Estudios sobre el fenómeno de las reformas internas de la
organización y de los factores psicológicos de resistencia a las mismas.
Llegados aquí, es justo reconocer que el estudio de las relaciones
humanas ha contribuido a una mejor comprensión de los problemas
de la dirección y, en general, de la actividad administrativa. Ha mo-
dificado considerablemente la perspectiva fría y mecánica de la or-
ganización científica del trabajo. Ha suscitado el interés por la inves-
tigación sobre el significado del factor humano presente en toda or-
ganización, hecho que parecía haber sido totalmente olvidado por la
escuela taylorista. Hoy ningún curso de adiestramiento para fun-
cionarios de la carrera directiva, tanto para las administraciones pú-
blicas como para las privadas, olvida dedicar la debida atención al
problema del hombre en el trabajo, y esto no solo para aumentar el
grado de satisfacción y de bienestar individual.
Las relaciones humanas, por tanto, han contribuido de manera
notable a la comprensión de los problemas humanos en el trabajo.
Aunque se haya juzgado este estudio superfluo e incluso ridículo,
afirmando que las relaciones humanas son demasiado evidentes, de-
masiado elementales para juzgarse una ciencia o un arte. Cada uno
de nosotros está obligado a tener una cierta práctica de relaciones
humanas por el solo hecho de vivir en sociedad, en contacto con
nuestros semejantes. Ahora bien, existen en la realidad cotidiana
buenos administradores, instintiva e intuitivamente llevados a com-

prender las relaciones humanas, y esta capacidad se ha desarrollado
en ellos claramente, sin auxilio de libros o cursos especiales. Algu-
nos administradores incluso ignoran totalmente que existe una cien-
cia de las relaciones humanas, o que existen textos sobre el arte de
tratar a nuestros semejantes. Por otra parte, sin embargo, existen
también administradores que desprecian, en la práctica diaria de la
actividad administrativa, ciertos principios elementales y obvios para
unas relaciones humanas eficaces. Pero la importancia de esta pers-
pectiva de estudios no reside solo en la postura que el dirigente de-
be de tomar hacia el subordinado. Cualquier experiencia de la acti-
vidad administrativa lleva consigo problemas humanos, problemas
nacidos quizá de la mala comprensión de los demás, de la poca capa-
cidad para dar órdenes, de la baja moral, determinada por algunos
errores de la dirección en relación con sus subordinados, a menudo
privados de la oportunidad de participar en el desarrollo o en la elabo-
ración de los programas. Efectivamente, buena parte de las técnicas
sugeridas por la organización científica del trabajo y adaptadas a
las exigencias de las oficinas de «Organización y Métodos» se basa
en principios de relaciones humanas. Esto quiere decir que el servi-
cio de «O. y M.» de las administraciones públicas se encuentra entre
los que se supone que conocen tales principios, dado que el funcio-
nario adscrito a una oficina de «O. y M.» es, casi por definición,
aquel que intenta producir cambios a la organización y, por consi-
guiente, variar el comportamiento de las personas que en ellas tra-
bajan. Nos parece que todo esto es suficiente para aconsejar un pro-
fundo conocimiento de los principios de relaciones humanas en los
funcionarios adscritos a las oficinas de «O. y M.»
Aun siendo tan útiles, sin embargo, las relaciones humanas no
constituyen una panacea capaz de curar los males que afligen a la ad-
ministración pública. Constituyen un instrumento y su estudio no
es un fin en sí mismo. Ninguna oficina pública ha sido establecida
con el fin de hacer infelices a sus componentes, de forma que nece-
site un programa que atenúe o elimine las causas de este mal; sin
embargo, la forma en que las relaciones entre los sujetos de aque-
lla oficina se desarrollan pueden ser motivo de estados de frustración,
de escasa motivación o de simple desequilibrio para la personalidad
individual. Todo esto se traduce negativamente para la actividad que
la oficina persigue, y concurre a incrementar el estado de insatisfac-

ción. El bienestar de cada uno, particularmente el de orden no ma-
terial, es una premisa indispensable para la buena marcha de las
cosas, obteniéndose de tal forma un mayor rendimiento en el traba-
jo, una más consciente participación en la realización de los fines
que la oficina persigue, una identificación subjetiva más estrecha
con los objetivos perseguidos pOJ:" la organización y, por consiguien-
te, una mayor dedicación y aceptación hacia los programas que se
ponen en ejecución.
Por esto, consideradas como un medio más para conocer mejor la
esencia del fenómeno administrativo, las relaciones humanas propor-
cionan una notable contribución, pero, a nuestro parecer, no deben
ser entendidas corno un sistema capaz de alcanzar el significado más
íntimo de la materia de que nos ocuparnos. Por algún tiempo, en la
administración pública y en la privada el culto de las relaciones hu-
manas ha sido tal de constituir un mito, que ha perjudicado algunos
de los supuestos de los que su estudio había partido.
De hecho, el entusiasmo que estos estudios habían llevado con-
sigo no podía estar ausente de peligros. En primer lugar, se temió
que las relaciones entre los miembros de una organización pudie-
'sen, desde este punto de vista, alterar la sustancia de las cosas y te-
ner preferencia sobre los fines de la organización; que dichas rela-
ciones pudiesen invocarse para excusar la inercia en los casos de de-
cisiones administrativas ingratas o dificultosas; que privasen a la
acción administrativa de su necesario mordiente, y que, finalmente,
el bienestar y1a alta moral del personal sustituyesen los fines obje-
tivos que deben informar constantemente la acción administrativa.
Un segundo peligro que ha revelado este culto de las relaciones
humanas ha sido el de hacer desaparecer la función de las sanciones
disciplinarias, puesto que la convicción de que todo ser humano tie-
ne algo de bueno en su naturaleza sugiere al director desatender la
adopción de procedimientos disciplinarios, a veces extremadamente
necesarios para la revalorización de la autoridad violada y para ga-
rantizar el respeto a la responsabilidad.
Continuando con estos aspectos negativos del abuso de las rela-
cienes humanas en la conducta de los asuntos administrativos po-
<Iríamos añadir que en el campo sindical, sobre todo, y con referen-
cia a las empresas privadas, se ha imputado a las relaciones humanas
,
98 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIOH
el constituir un instrumento para dulcificar la píldora de la explo-

tación. Ahora bien, tal afirmación será cierta en tanto en cuanto
se pruebe que el uso de los métodos de las relaciones humanas se
ha hecho con fines poco éticos; pero es asimismo cierto que dichos.
estudios llevados a sus extremos (como sería el caso de creer que
una vez discutidos y comprendidos todos los hechos de una cierta
situación se habría de derivar un acuerdo unánime) pueden hacer
olvidar el valor positivo de los conflictos, de las fricciones, de las opi-
niones opuestas dentro de una organización. Se ha reconocido re-
cientemente la importancia positiva y constitutiva de la existen-
cia de algunas fricciones entre los componentes de una organiza-
ción, hecho que, por otra parte, aparece totalmente evidente en la
sociedad tomada en su conjunto, al menos cuando esta se basa en
principios democráticos. De hecho, el conflicto de ideas y de opinio-
nes es el fundamento de nuestra vida política, y constituye el estímu-
lo esencial para la formulación de reclamaciones políticas. En el pla-
no administrativo esto determina una fuerza igualmente positiva, y ya
se ha abierto camino en la teoría administrativa la idea de introdu-
cir intencionalmente dentro de la estructura organizativa instrumen-
tos que faciliten la producción de una cierta fricción entre intereses
contrastantes que reflejen la existencia de conflictos internos y ex-
ternos al organismo para garantizar un grado suficiente de motiva-
ción individual hacia la acción.
Por otra parte, tal afirmación se basa en esencia en el fenómeno
de la concurrencia como estímulo para la mejor producción al costo
más bajo, o el de la lucha de clases como un instrumento útil para
una determinada ideología política. Los dos fenómenos tienen algu-
nos efectos positivos si se regulan oportunamente, pero constitu-
yen una amenaza a la estabilidad, al orden y al progreso si se explo-
tan deslealmente. Lo mismo sucede con las fricciones internas en un
organismo administrativo; el agua estancada puede ser preferible at
maremoto, porque no destruye ni amenaza, pero está destinada a pu-
'drirse sin la intervención purificadora de las corrientes y de los.
vientos.
7. Conclusiones: la concepción finalista
Llegados aquí, será oportuno intentar derivar algunas conclusio-

nes del breve examen de las cinco concepciones de pensamiento, tal
y como las hemos presentado en los parágrafos precedentes. Convie-
ne hacer notar que cada una de dichas escuelas sigue un esquema ló-
gico e ideológico exclusivo, y a veces incompatible con el de las
otras concepciones.
En otras palabras, si es cierto que-a pesar de su recíproca in-
conciabilidad-estas corrientes han contribuido al mejor conocimien-
to del fenómeno administrativo, tanto. en el plano científico como
en el operativo, es asimismo cierto que cada una de estas ideologías
es por sí sola insuficiente para dar una adecuada respuesta a los
problemas del administrar.
A esta primera reacción sigue, pues, una inevitable confusión
mental y una cierta desorientación acerca del camino más oportuno
para el estudio de la ciencia administrativa. El administrador de
nuestros tiempos, mientras considera la variedad de los puntos de
vista a través de los cuales la administración puede estudiarse, debe
poder alcanzar una síntesis lógica de pensamiento y acción para
dar eficacia de contenido y de forma a sus decisiones cotidianas. Par-
tiendo de una consideración semejante, nos parece que el modo más
realista para afrontar la actual situación de los estudios administra-
tivos sea la síntesis entre .la$ distintas corrientes de pensamiento. Las
conclusiones que siguen, por tanto, podrían ser el fruto de una con-
cepción sintética, si no advirtiésemos el peligro de una cierta in-
coherencia al unificar escuelas tan diversas entre sí, juzgando, en
cambio, que todo lo que hemos estudiado hasta ahora de la admi-
nistración encuentra su supuesto ideológico en los fines a que la ad-
ministración pública sirve, y por ello creemos más apropiada la de-
nominación de concepción jiruz1ista .:1.. tocio. lo que a continuación
exponemos.
Un buen administrador es aquel que se ocupa constantemente de
detectar cuanto sucede dentro y fuera del limitado ámbito adminis-
trativo, sensible a las diversas fuerzas y elementos que forman parte
de una determinada situación, capaz de intuir en qué momento y
con qué fÓl'1l)\14\. se .. debeadecqar Jª :lC9ÓIl_:l_~~ativa a la
cambiante realidad. La administración puede, pues, definirse «co-

mo el procedimiento continuo, a través del cual se controla y se
condiciona cualquier cambio que surja en la realidad circundantes.
En cuanto tal la actividad administrativa es más bien un arte que
una ciencia: el arte de dar expresión y contenido dinámico a este
gran número de fuerzas y de presiones, de necesidades y de exigen-
cias colectivas que aparecen en toda organización.
Análogamente podríamos afirmar que el estudio del fenómeno ad-
ministrativo es, esencialmente, un estudio y análisis de este continuo
proceso de síntesis. De hecho, dicho estudio se ocupa del modo en
que las decisiones administrativas se adoptan,dd'modo en que se
traducen en acción, del modo, finalmente, en que se actúa para la va-
loración de tales acciones, respecto a las necesidades que han consti-
tuido su supuesto.
Ahora bien, las escuelas que hemos expuesto y las que hemos omi-
tido por exigencias de espacio podemos afirmar que han contribuido
al mejor conocimiento de la materia solo cuando el contenido de
su pensamiento se ha reflejado en tres conceptos. que,' a nuestro
parecer, son esenciales para la síntesis que se intenta alcanzar en tor-
no a la materia objeto de examen. Estos son los conceptos de demO-
erada, responsabilidad y fin.
Definir el concepto de democracia no es fácil, cada uno parece
disponer de una opinión propia sobre el contenido de dicho térmi-
no, 10 que a veces lleva a una clara antítesis entre varias definicio-
nes. Quizá, mejor que definir el término, convendrá estudiar algu-
nas de las características principales implícitas en la palabra, que ha-
cen referencia directa a la administración pública.
Estas características responden a los conceptos de soberanía po-
pu1ar, de interpretación de las necesidades colectivas y de plura-
lismo.
En primer lugar, consideramos que el fundamento de la activi-
dad administrativa de cualquier país se basa en el concepto de so-
beranía popular, es decir, que el fin último de la administración pú-
blica se encuentra en buscar lañiáxñD.a satisfacción posible a las ne-
cesidades y a los deseos de la so~i~cl,~4.y.~tl, Jª,m~ctiªi.~~tSL1!~ esto
se realiza. To~os aquellos aue sededican . : ita :ietividadadtninistrati-
va l'~~li~a sec?nslde~añ::s-~zdores 'cle11'ueblo. . ., '.. . ... ,.
De esto"se- Qerivá como consecuenaa~' que, en caso de conflicto
entre los fines de una democracia política y los de una democracia

administrativa, deben prevalecer necesariamente los de la política,
esto es, que dada la obligada influencia recíproca entre política y
administración, esta última no puede ignorar que es una parte de un
proceso político en evolución, debiendo, por tanto, someterse a las
exigencias políticas en los casos en que estas últimas estén en oposi-
ción con las exigencias administrativas.
A esta consideración sigue otra: un sistema de administración
pública' es bueno en la medida en que los órganos administrativos
corresponden y son sensibles a la voluntad y a las necesidades del
pueblo de que son intérpretes. Debería, de hecho, cada adminis-
tración moderna disponer de mecanismos u órganos capaces de sen-
tir inmediatamente las necesidades colectivas que se forman conti-
nuamente para informar con ellas el comportamiento administrativo.
La tercera consideración relativa al concepto de democracia se
encuentra en el reconocimiento de los efectos que sobre la adminis-
tración produce el llamado pluralismo. En cualquier país democráti-
co son diversos los puntos de vista, los deseos, las peticiones que se
dirigen al gobierno. Cualquiera que tenga familiaridad con expe-
riencias totalitarias acordará que tal situación de pluralismo es un ín-
dice de vitalidad y de sana constitución, aunque haga la actividad ad-
ministrativa más difícil y más compleja. Sin embargo, concretamen-
te por esto, la función del administrador público se hace cada vez
más fascinante e interesante. Toda administración tiende a separar-
se de los conflictos que el pluralismo de las sociedades democráti-
cas determina necesariamente, y ello es natural, dado que de la mis-
ma forma que el individuo intenta sustraerse a las complicaciones y a
los problemas difíciles, así también la administración intenta que su
propia acción se reduzca a la rutina de todos los días. ~~ta tenden-
cia conservadora se manifiesta en la estandardización v en el confor-
mismo, por medio del cual la administración intenta sofocar la expre-
sión de las opiniones cQp.trªrjal;.odifereIltes. Pero ¿ es este un impe-
rativo ético del buen administrador? ¿Debe intentar por todos.los
medios de hacerse el sordo, o de taparse los ojos, o bien debe sen..
sibilizaralffiáXimo sus propios órganos y su conciencia para res-
ponder mejor .a las exig~ngªs ddJIl()n:lento? Francamente, nos sen-
timos partidarios de este segundo modo de ser del ars administrandi.
~_~~ªgaci6n moral de cada.oficina pública .Y, consiguientemen-
102 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIO'N
te, de cada miembro de ella es la de tener la puerta abierta a este

diálogo con la sociedad, de llevar dentro de la estructura adminis-
trativa todos los problemas sociales que la democracia determina, dar
expresión, a veces, a las peticiones que de otra manera quedarían so-
focadas por problemas de mayor amplitud. En otras palabras, una de
las funciones de la administración pública de una sociedad democrá-
tica se encuentra en estimular, y quizá en reforzar esta pluralidad
de visiones, aunque haga más complejo su propio trabajo.
Al concepto de democracia sigue el de responsabilidad en el in-
tento de alcanzar una síntesis de los aspectos que se refieren al fenó-
meno administrativo.
La palabra, tal y como la entendemos aquí, comprende una res-
ponsabilidad legal, social, política, etc. Si se toman en cuenta la
serie de consideraciones que acabamos de hacer a propósito del con-
cepto de democracia, no se puede menos de convenir que el adminis-
trador y la administración son, en último término, responsables ante
la colectividad y solo una parte de esta responsabilidad suya se
expresa o aparece en la norma de derecho positivo. La acción admi-
nistrativa difiere de los otros comportamientos concretamente en
que la acompaña un grado de responsabilidad que trasciende la sim-
ple rendición de cuentas ante la propia conciencia. Por este motivo,
el estudio del comportamiento administrativo posee una cierta ori-
ginalidad respecto a los estudios que se hacen sobre el comporta-
miento humano. Conviene advertir que constituye un interés inme-
diato de la sociedad el conseguir que aquellos que detentan cargos
públicos los ejerciten en nombre y en interés de la colectividad, sien-
tan esta doble responsabilidad que forma parte innegable de la mis-
ma función administrativa pública. Es de notar, sin embargo, que
todo el sistema de la estructura administrativa se basa fundamental-
mente en la asignación y en la delegación de las responsabilidades,
en la presunción de hecho y de derecho de que cada individuo res-
ponda, o lo que es lo mismo sea responsable, de la ejecución de sus
propias funciones, que es tanto como decir de sus propias responsa-
bilidades. Hablaremos de esto más detalladamente a propósito de la
responsabilidad como supuesto de la autoridad en uno de los capí-
tulos siguientes.
El tercer concepto, que sigue a los dos que acabamos de exponer,
es el de fin. El comportamiento administrativo difiere, como hemos
CONCEPCIONES Y ESCUELAS 10:1
dicho, de los otros comportamientos humanos en cuanto que la

acción administrativa es eterofinalista, ya que se dirige hacia un fin
que trasciende la esfera inmediata de los intereses individuales. En
otras palabras, no se trata de un fin individual, sino de un fin social,
10 que constituye el punto de partida de todo estudio administrati-
vo. Pero los fines sociales, además de cambiar, 10 mismo que los indi-
viduales, son más amplios y más generales, menos inmediatos y es-
pecíficos de los que el individuo escoge como meta de su propia
conducta. De aquí se deriva la necesidad para el administrador de
proveer a definir y redefinir, a especificar continuamente los fines de
la acción administrativa para que exista un nexo racional entre estos
y la acción que desarrolla. La misma organización no es otra cosa
que una expresión finalista, ya que todo nivel de su escala jerár-
quica se ocupa de actividades dirigidas a un fin intermedio que es,
a su vez, un supuesto o premisa para la actividad del grado inmedia-
tamente superior, según una cadena de medios y fines. Esta jerar-
quía constituye el tejido de la organización y, de abajo hacia arriba,
determina un nexo causal significativo de por sí entre el fin inmedia-
to de un cierto grado organizativo y el más amplio y mediato del
grado superior. Esto es 10 que intentamos decir al afirmar que la
misma o~IDzación constituye unaexp7"e,sión de fines supraindivi-
duales. La organización científica del trabajo, como ya dijimos, ha-
bía relegado el problema del fin, identificando este con el provecho.
La empresa privada de hoy día sabe que esto no basta, ni basta tam-
poco el criterio de eficacia tal y como Taylor 10 concebía para
constituir el fin de la acción administrativa. Por el contrario, es un
grave error el considerar la eficacia como un fin si queremos apartar-
nos de la mezquina visión de un mundo mecanizado y sin alma. La
eficacia es la medida que acompaña al modo de realizar una cierta
acción. No se construye una carretera por amor a la eficiencia, sino
más bien para facilitar los transportes y las comunicaciones. Que la
carretera deba construirse de modo eficiente es justo, pero el fin por
el que se construye es otra cosa.
Asimismo, la norma jurídica raras veces define los fines de ma-
nera satisfactoria y completa. La norma jurídica proporciona el es-
quema dentro del cual actuar para conseguir un fin, fija los raíles por
los cuales se mueve la acción y señala en términos muy vagos la
meta última. Esta debería ser la función del Derecho, ya que
cuanto más detallada se hace la norma, tanta menos discreción se

deja al actor para la ejecución de la obra, con el resultado de que
mientras que la norma permanece indiferente al pasar del tiempo, la
realidad cambia y es preciso adaptarse y ponerse al día. La paradoja
jurídica más común se refleja, concretamente, en el hecho de que la
entrada en vigor de la disposición que regula un cierto fenómeno so-
cial encuentra en aquel mismo momento una realidad distinta de la
que existía en la época en que se concibió dicha norma. De hecho, si
a la publicación de cada ley siguiese un análisis inmediato de los he-
chos sociales que la han suscitado, la norma resultaría la mayor parte
de las veces superada en el momento mismo de su nacimiento.
He aquí por qué corresponde al administrador la constante e in-
cesante revisión de sus propias funciones y fines, de acuerdo con las
necesidades públicas que aparecen. La forma de asegurar esta co-
rrespondencia de la acción administrativa a los hechos externos no
es una función fácil. Pero si el administrador se preguntase conti-
nuamente el por qué de cada operación, se encontraría en la continua
búsqueda de aquellos fines que constituyen la razón de ser de la pro-
piá obra.
En los capítulos siguientes intentaremos desarrollar las premisas
generales de este parágrafo; así como las consecuencias de orden
organizativo y de ética administrativa capaces de garantizar una efi-
ciente y sólida administración de la cosa pública.
CAPITULO III
LA ADMINISTRACION PUBLICA
EN SU AMBIENTE SOCIAL Y POLITlCO
SUMARIO: 1. Introducci6n.-2. Ecología de las instituciones

gubernativas.-3. Dinámica social y administraci6n pública.
4. Política y administraci6n.-5. Administraci6n pública y
administración privada.
l. Introducción
Se ha recordado ya en otro lugar que la administración pública,

bajo el doble perfil de materia de estudio y de actividad concreta, se
considera frecuentemente COPlO el arte necesario para el empleo de
determinadas técnicas; así parecen indicarlo, al menos, la escuela jurí-
dica, la taylorista, e incluso la sociológica. El capítulo precedente
nos ha ofrecido la oportunidad de subrayar la coherencia de cada
una de las perspectivas tratadas, aunque hayan sido tomadas en sí
mismas y consideradas en función de las premisas de que parte cada
escuela. Es también cierto que cada una de las perspectivas expues-
tas no suministra una visión de conjunto de la compleja materia,
sino más bien contribuye a especificar este o aquel aspecto, dejando al
estudioso incierto sobre la posible existencia de otros caminos mer-
ced a los cuales se puede llegar a un mayor conocimiento del fenó-
meno administrativo para individuar sus presupuestos lógicos uni-
versales.
La administración pública es parte integrante de la actividad de
gobierno y a esta conduce, en vía inmediata, su relevante contribu-
ción en el intento de realizar los fines públicos generales. En cuanto
tal, se diferencia de otros tipos de organizaciones administrativas
-como se dirá más detalladamente en el capítulo siguiente-, a
pesar de la existencia de profundas analogías en los medios, en las
técnicas y en las prácticas, respectivamente, empleadas. Se deduce de
ello que buena parte deí conocimiento de los problemas de adminis-

tración pública quedaría obstaculizado si hiciésemos abstracción de
la filosofía política que impregna toda la actividad de gobierno.
Pero ¿qué es el gobierno sino una parte, aunque importante, de
la organización social en cuyo ámbito encuentra las premisas y los
medios para el ejercicio de las funciones a él atribuidas? Cualquier
estudio de la actividad gubernativa requiere, por tanto, para su
propia validez y actualidad el conocimiento de los problemas socia-
les, el conocimiento de la sociedad como entidad no solo política)
sino étnica, cultural, histórica, económica, etc.
La sociedad es un agregado de personas que viven dentro de
una o más áreas geográficas determinadas, y que tienen en común un
conjunto de tradiciones culturales, transmitidas de generación en ge-
neración. De ello se deriva que el conocimiento de la actividad de
gobierno y de su administración reside, en buena parte, en la com-
prensión de los factores geográficos, demográficos y culturales des-
tinados a influir la misma actividad. De tales factores, el más impor-
tante y al mismo tiempo el más sintético es el cultural, cuya percep-
ción no es fácil. Por cultura se entiende, por la mayor parte de los
cultivadores de la sociología, el entero complejo de aetos y hechos
humanos relativos a una sociedad, desde las actuales manifestaciones
de arte a las de la antigüedad, desde la costumbre a la ley, desde el
folklore a los sistemas de vida, en una palabra, todos los modos de
ser y de comportarse adquiridos por el hombre en su cualidad de ser
social. En las actividades sociales, en las relaciones con sus semejan-
tes, el hombre añade a la propia naturaleza orgánica aquella especie
de comportamiento que llamamos cultural, y que sirve para distin-
guirlo, con una cierta precisión, de los otros seres del reino bioló-
gico. Vehículo a través del que se transmite la cultura a lo largo del
transcurso del tiempo es, obviamente, el sistema educativo, entendi-
do desde una perspectiva bastante más amplia que la escolástica,
para comprender la familia, las relaciones sociales (desde la pequeña
comunidad de niños al grupo de amigos, a las asociaciones de nego-
cios, recreativas y religiosas, etc.) y toda otra manifestación de la vida
asociada. En suma, cultura es el conjunto de comportamientos hu-
manos aprendidos a través de la interacción recíproca.
Hecha esta breve precisación, se deduce como lógica consecuen-
cia que la administración pública--entendida como fenómeno so-
AMBIENTE SOCIAL Y POLITICO DE LA A. P. 107
cial--es una parte de la cultura nacional; a través de sus institucio-

nes esta cultura. encuentra modo de manifestar algunos de sus ras-
gos más significativos, y merced a los mecanismos administrativos
ella misma puede ser modificada. Sistemas de valor, tradiciones,
costumbres, usos que acompañan a los comportamientos humanos
asociados, normas jurídicas que pretenden disciplinar-al menos en
parte-e-tales comportamientos son las premisas indispensables para
el proceder de la administración pública, inspirando los medios y los
límites necesarios. A estos índices de conducta administrativa se
recurre para conocer, si bien en términos generales e implícitos, la
definición de los fines últimos a que la acción administrativa se diri-
ge. Ellos precisan además-si se interpretan correctamente-las po-
sibles alternativas existentes para eventuales reformas del aparato ad-
ministrativo.
Así entendida, la administración pública va más allá del ordena-
miento jurídico administrativo, supera los límites inmediatos de la
relación de empleo público, trasciende del organigrama oficial de este
o aquel ministerio; es algo más que la suma de relaciones huma-
nas que surgen entre sus componentes y terceros, extraños a la pro-
pia organización. Comprende los contactos cotidianos que cada ciu-
dadano tiene con los diversos organismos públicos, los servicios que
él recibe de las instituciones públicas, y así sucesivamente. Dichos
contactos constituyen los comportamientos de vida asociada más
freeuentes e importantes que el particular, en cuanto miembro de
una colectividad organizada, observa normalmente; ello porque la
autoridad administrativa es un símbolo bastante concreto de la so-
ciedad que opera continuamente en nombre y por cuenta de esta.
Unico ejemplo de concurrencia a la administración pública, en cuan-
to a la riqueza y frecuencia de tales relaciones, es quizá el de las
relaciones existentes entre los miembros de una comunidad religiosa
con la iglesia a que pertenece; pero ello es cierto solamente en aque-
llas sociedades en que las relaciones entre individuo e iglesia se refie-
ren a materia no transferida aún a la administración pública (bene-
ficencia, asistencia, higiene, instrucción, etc.), como sucede en mu-
chas comunidades cuyas instituciones públicas están aún en fase de
desarrollo.
Buena parte de lo que los diarios publican cotidianamente afec-
ta de cerca a la administración pública. Lo único que al respecto
queríamos subrayar es la tendencia (por 10 demás inevitable) de la

crónica periodística a poner en evidencia lo que sale fuera de la ad-
ministración ordinaria, lo que puede constituir escándalo o anomalía
de las oficinas públicas. En otras palabras, mucho de 10 que se
lee o se oye a propósito de la actividad administrativa suena a crítica
de la labor de la burocracia o pone en evidencia sus lagunas. Quizá
todo esto ha facilitado la formación de un significado despectivo del
término burocracia; no obstante, la sola circunstancia de que la ad-
ministración pública suscite con su obra la continua atención de la
opinión pública es un hecho a subrayarse. Bien se trate de la cam-
paña para reprimir algunos recrudecimientos de la delincuencia ju-
venil, o se hable de un grave desastre ferroviario causado por la de-
ficiencia de algunos sistemas de protección 'y seguridad, se discuta
sobre el aluvión del delta del Po, la administración hace de prota-
gonista-en la crítica o en el elogio, en la especulación o en el re-
portaje objetivo-easi cada día. Se considera como el punto de refe-
rencia bien sea que cuando la opinión pública se interesa del precio
de la mantequilla o de los remedios a oponer al uso desconsidera-
do e incivil de las motocicletas, o que se hable del desarrollo indus-
trial del «Mezzogiomo», de los problemas que angustian a los gran-
des centros urbanos, de la política petrolífera en Oriente Medio, de
la elaboración de un plan decenal para la reforma de la enseñanza,
de las perspectivas futuras o de las medidas inmediatas consiguien-
tes a la realización del Mercado europeo, y así sucesivamente.
Como se puede fácilmente advertir, la variedad de los argumen-
to es tal que la opinión pública no puede profundizar el conocimien-
to de cada uno de sus más pequeños particulares, incluso porque
muchos de estos problemas sociales sobrepasan el período medio de
vida del ciudadano. Se intenta entonces concentrar la atención de
la opinión pública sobre sus denominadores comunes, sobre los pro-
blemas más contingentes, sobre los medios y las soluciones posibles
para estos últimos, etc. La atención se dirige por ello a los medios,
a los mecanismos, a las formas de control, al suceso en concreto más
bien que al problema organizativo en su conjunto, en sus presupues-
tos generales.
A un observador superficial, toda esta materia podría parecer
.cosa diversa de la administración pública, sea como suma de insti-
tuciones que como campo de estudios; sin embargo, son precisa-
AMBIENTE SOCIAL Y POLITlCO DE LA A. P. 109
mente estos episodios de la vida administrativa, estas manifestacio-

nes tal vez patológicas, y por ello lejos de representar la regla, las
que suministran precioso material para la elaboración de casos ad-
ministrativos, que no solamente facilitan el conocimiento del fenó-
meno, revelando aspectos aún inexplorados del mismo, sino que
permiten precisamente la formulación de hipótesis desde el punto
de vista teórico susceptibles de estudio y de aplicación para con-
seguir una mayor eficiencia de la acción administrativa.
En este capítulo se quiere intentar la individuación de la com-
pleja serie de relaciones existentes entre administración de una
parte y sociedad de la otra; pero sería absurdo pretender recoger
toda la serie de ellas de modo completo o al menos satisfactorio
porque no un capítulo, sino todo el texto sería insuficiente. Más
bien, sin perder de vista el objeto principal de este trabajo, trata-
remos de indicar algunas de las perspectivas más importantes a tra-
vés de las cuales individuar dichas relaciones.
Consideramos por esto que se deben examinar en este capí-
tulo los siguientes argumentos: el punto de vista ecológico de
la actividad administrativa, los problemas de la dinámica admi-
nistrativa, y la relación entre política y administración, que resume
en sí toda la serie de las existentes entre administración y sociedad.
2. Ecología de las instituciones gubernativas 1
La extensión del concepto y del término ecología al campo

de los fenómenos sociales puede considerarse una perspectiva ori-
ginal de pensamiento, o al menos nueva, respecto a las tradiciona-
les escuelas de ciencia administrativa, examinadas en el capítulo
precedente. Dicho vocablo, que mantiene con economía una raíz
común, tiene un empleo bastante amplio en las ciencias biológicas e
indica la interdependencia entre el organismo y su ambiente. Al
igual que en economía, también en las ciencias biológicas, por me-
dio de dicho término, se intenta fijar la idea de un cierto equi-
librio natural entre organismo y ambiente, en el sentido de que el
1 Las ideas contenidas en el presente parágrafo han sido en su mayor

.par~ extraídas y adaptadas del texto de Jobn M. GAUS, Reilecttons on Admi-
'Ilistrattcm, University of Alabama Press, 1947.
110 EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIOH
organismo puede extraer del ambiente la propia contribución para

preservar las condiciones objetivas necesarias a su desarrollo.
La idea de una perspectiva ecológica ha sido por algún tiempo
bastante difundida en antropología y sociología; mas recientemen-
te, mientras que en los citados ambientes científicos la interven-
ción de otras consideraciones integradoras han atenuado la impor-
tancia de esta perspectiva, la ciencia política y la Ciencia de la
Administración han recibido la visión que ella ofrece del fenómeno
social. Como ha sucedido a las ciencias naturales, también para el
estudio de la administración el concepto de equilibrio entre con-
sumo y producción, aplicado al organismo (en este caso, la orga-
nización administrativa) y el ambiente (sociedad) en que vive, cons-
tituye una premisa indispensable para el conocimiento de la ma-
teria.
Pero en las ciencias sociales, a diferencia de las naturales, la
relación entre consumo y producción no puede ser expresada en
términos de unidades de oxígeno introducido o de anhídrido car-
bónico expulsado; aquí se trata de expresarse según el lenguaje de
las fuerzas sociales y de los factores de interdependencia existentes
en la colectividad. Según esta perspectiva, un nuevo gobierno ()
un nuevo programa de gobierno nace como directa consecuencia
(respuesta social) de las instancias o de los deseos de toda la colec-
tividad o de un segmento de ella idóneo para ejercer una influen-
cia de algún relieve. Dicho gobierno continuará viviendo y operan-
do en tanto que le sean asegurados los medios para hacerlo, es
decir, la autoridad y el prestigio, las normas jurídicas, las nece-
sarias afectaciones de cantidades, los ingresos, etc., pero la exis-
tencia y la disponibilidad de estos medios, a su vez, dependen de
la medida en que el gobierno ha sido capaz de satisfacer las ins-
tancias y las necesidades colectivas que han determinado su exis-
tencia. Si el ambiente cambia en manera tal de alterar aquellas ne-
cesidades que la colectividad (o parte de ella) ha individualizado y
hecho propias, se impone una modificación de las instituciones gu-
bernativas, o al menos de la política gubernativa. Gobierno y admi-
nistraciones deberán por ello tomar motivo de tal transformación
ambiental para modificar sus programas, si quieren conservar su
razón de ser y los medios para el ejercicio de las funciones que les
han sido atribuidas por vía institucional. En una sociedad sujeta
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P. 11.
a cambios frecuentes y bruscos, la actividad de gobierno y los pro-

gramas administrativos deben disponer de suficiente sensibilidad
para operar en el momento justo las adaptaciones que el ambiente
requiere. En efecto, la capacidad de sobrevivir es el primero y el
último modo a través del cual puede ser medida la eficiencia de
cualquier organización. Por otra parte, la dependencia de las ins-
tituciones gubernativas de sus ambientes es menos directa, menos
inmediata, quizá menos aparente que la mostrada por otros orga-
nismos sociales, como, por ejemplo, los operantes en el sector eco-
nómico. Cualquier industria privada que descuide o sea incapaz
de satisfacer los gustos y la demanda de la clientela al precio que
esta puede sostener quebraría en el transcurso de pocos meses. Por
e1contrario, la institución gubernativa no dispone de instrumentos;
a través de los cuales poder advertir inmediatamente tal reacción,
con el ambiente; de hecho, muchos de sus servicios se ofrecen a
título gratuito, y los costos relativos no son fácilmente identificables'
con este o aquel específico ingreso bajo la forma de impuesto, de
tasa o de contribución. Por consigujente, el mecanismo a través del
que opera la ecología de la administración pública y de la actividad'
de gobierno en general es de naturaleza esencialmente política'
más que económica. Las administraciones públicas no se basan ex-
clusivamente sobre los ingresos o sobre las afecciones de cantidades
para los gastos, sino que se sostienen más bien por la opinión pú-
blica, por la actividad política, por el renovarse de las legislaturas,
por la aprobación o no de los proyectos de ley, etc.
Se ha advertido ya antes que la definición de necesidad en re--
lación a las instituciones públicas se determina por aquellas per-
sonas que gozan de una particular autoridad y que están en posición
de ejercer una cierta influencia. Adviértase que esta afirmación
puede ser extendida indiferentemente a cualquier tipo de gobierno,
sea dictatorial o democrático. La diferencia esencial reside en aquel
que está en posición de manifestar eficazmente las necesidades y las
instancias inmediatas de la administración pública. El ideal demo-
crático presupone que tal influencia, tal poder, permanezca en el
pueblo; y, por cuanto ello constituye una meta ideal (no siempre,
ni aun alcanzada), la medida en que se realice concretamente repre-
senta el índice más atendible de la eficiencia y de la eficacia de
las instituciones democráticas. Téngase en cuenta, sin embargo, el
hecho de que en los países democráticos la independencia de las

instituciones gubernativas respecto de su ambiente es menos inme-
diata y perceptible, dada la relativa lentitud de los mecanismos a
través de los cuales encuentran modo de expresarse los deseos e
instancias colectivos.
Un factor ulterior que acompaña a la ecología de las administra-
ciones públicas es la influencia de estas últimas en los ambientes
de su respectiva competencia, influencia capaz de estimular y pro-
ducir una corriente continua de favores y de simpatías para los pro-
gramas a ejecutar. Ello puede obtenerse de manera bastante simple,
mediante la propaganda o merced a un prudente sistema de rela-
ciones públicas, o en alguna ocasión disponiendo la institución de
un servicio que estimule gradualmente la formación de una nece-
sidad en la colectividad, de modo Que se garantice su superviven-
cia. Ejemplos de tal conducta son, en algunos países, los programas
en materia de seguridad social, de higiene, de acopio de los produc-
tos agrícolas, etc. Cada uno de estos programas ha suscitado no pocas
disputas y reacciones en el momento que aparecieron; una vez
atenuadas, una vez que han contribuido a la formación de una
necesidad pública, las únicas disputas rebeldes han hecho referen-
cia a la valoración del programa o a eventuales reformas, dejando
aparte la oportunidad de su permanencia.
Y, por fin, se advierte que las instituciones públicas, a semejan-
za de las privadas, acumulan en el curso de los años una reserva
de medios que les permite sobrevivir por algún tiempo si las con-
diciones ambientales dentro de las que viven cambiasen inespera-
damente y las privasen de su apoyo. En el caso de algunos progra-
mas administrativos, esta reserva es tan abundante como para per-
mitir una supervivencia bastante larga. Son muchas, en efecto, las
instituciones que han resistido al cambiar los presupuestos ambien-
tales, sobreviviendo incluso cuando no existía justificación alguna
para su actuación. Piénsese en el arma de caballería, que se ha
mantenido como especialidad en muchos ejércitos europeos a pesar
<le que la técnica militar debiera hacer lugar a los medios de trac-
ción mecánica. En ciertos casos, como en el ejemplo indicado, se
trata de tradición, de prestigio y de glorias pasadas; en ,otros casos
es solo cuestión de costumbre y de abundancia de recursos acumu-
lados·en el tiempo; en otros casos aún, se trata de un concurso de
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTICO DE LA A. P. 113
varios factores, que van desde la obstinada voluntad de sobrevivir

por parte del ente, a consideraciones de naturaleza extraña a los
fines para los cuales ha sido instituido, consideraciones que tal vez
desaconsejan el adoptar la resolución de supresión. Basta a este
propósito recordar la plétora de entes creados durante el último
conflicto mundial para fines directa o indirectamente relacionados
con el esfuerzo bélico que han sobrevivido durante muchos años
después del cese de las hostilidades.
Adviértase que la tradición, si se refleja en un valor social, sus-
tituye a veces la necesidad específica que legitimaba la existencia
de una organización; pero incluso en este caso requiere que el ente
se adecúe a ciertas exigencias nuevas, de modo que alguna vez la
supervivencia queda solo en el nombre de la organización prove-
yendo esta a una gradual actualización de las propias estructuras
y de las propias prácticas hasta constituir un quid novi respecto al
pasado.
En consecuencia, a pesar de las anomalías puntualizadas ante-
riormente, permanece válida la afirmación de una dependencia-aun
cuando atenuada-de las instituciones públicas respecto de los fac-
tores ambientales que las mantienen. La vía a través de la que se
manifiesta tal apoyo es de naturaleza exclusivamente política, y la
posibilidad de que el mismo sea ofrecido concretamente depende de
la ideoneidad que la institución presenta para satisfacer los deseos
de sus sostenedores. Si el ambiente cambia hasta el punto de alte-
rar tales nececidades en medida relevante, también la institución y
sus programas deben adecuarse a la nueva situación o resignarse a
desaparecer. Es este otro modo de decir que la eficacia concreta de
un órgano público puede valorarse según el índice de satisfacción de
las específicas necesidades públicas, según el grado de sensibilidad
y de rapidez en el advertir los cambios que se producen en el am-
biente circunstante y, en fin, según el grado de elasticidad y de
adaptabilidad de los propios programas y servicios a los cambios
verificados.
La premisa conceptual hecha tiene no pocas consecuencias de
orden práctico; una es el que el administrador eficiente de cual-
quier organización debe poseer un conocimiento adecuado de los
antecedentes relativos a la institución, de las necesidades y de los
fines que han permitido la creación, y proceder además a la constan-
8
te actualización y a la previsión tempestiva de los cambios ocu-

rridos o que ocurran en dichos factores. Debe, además, disponer de
un adecuado conocimiento de las relaciones existentes entre su or-
ganismo y el ambiente que 10 circunda.
Así, el examen de una institución o de parte de ella con fines
de investigación o de estudio no puede prescindir del análisis cui-
dadoso de las relaciones existentes entre la institución, o las fun-
ciones y prácticas de esta, y la sociedad hacia la que se dirige la
actividad de la organización. Ningún estudio de las prácticas in-
ternas o de los problemas estructurales puede considerarse completo
o adecuado si omite el examinar esta intima relación entre el objeto
de la investigación y el ambiente en que se encuentra el primero;
10 que equivale a decir que la investigación (ricerca) administrativa
no puede descuidar la influencia del factor ecológico sobre la ad-
ministración.
Añádase que ninguna formación académica sobre la materia pue-
de considerarse adecuada si al menos no se asegura un mínimo de
conocimiento de los factores sociales, técnicos y físicos de la entera
sociedad, para que el estudio de la ciencia de la administración pue-
da sostenerse al ser comparado con otras disciplinas sociales.
Cada organización es, bajo ciertos aspectos, única en su género
y en sus orígenes, en su ambiente y en su desarrollo. En ningún
otro aspecto de la materia puede resultar más dañosa la idea de una
forma organizativa estereotipada. El concepto del pattern-thinking,
o modelo de pensamiento, entendido como específico proyecto o
procedimiento para una operación concebida en un cierto momento
bajo la influencia de determinadas circunstancias objetivas y sub-
jetivas, es notablemente perjudicial para quien quiera estudiar cien-
tíficamente la actividad administrativa; porque, de hecho, no res-
ponde ni puede adaptarse a situaciones diversas, o bien a operacio-
nes análogas en situaciones ambientales diferentes de aquellas que
acompañaban a la primera elaboración conceptual de ellas. Cada
organización, por consiguiente, ha de ser estudiada en el ambiente y
en los caracteres que le son propios.
Ello no significa que no exista la posibilidad de formu1ar cri-
terios generales, normas y técnicas extensibles a otras situaciones
organizativas, diversas de aquellas para las que han sido elaboradas
en un determinado momento. Extender, sin embargo, no implica ne-
cesariamente aplicar integralmente estos criterios; será necesario

siempre un cierto esfuerzo de adaptación en orden a las nuevas
condiciones de tiempo, de lugar, etc. El problema es fácilmente re-
soluble en el ámbito de una misma cultura, de un mismo país, pero
se hace bastante complejo cuando la extensibilidad de normas y
técnicas administrativas se refiere a países diversos: numerosos
han sido los ejemplos, en el reciente período posbélico, de asisten-
cia técnica a países subdesarrollados, con la consiguiente transferen-
cia de programas e instituciones administrativas, de sistemas y de
técnicas para la mayor eficiencia de la acción administrativa, descui-
dando el importante factor ecológico y la diversidad entre la cultura
del país de origen y aquella otra del país donde la asistencia ha sido
llevada. El resultado ha sido siempre claramente defraudante y ne-
gativo.
De los elementos que concurren a formar el denominado am-
biente, el cultural nos parece con mucho el más importante. La
cultura, como se ha visto ya, resume en sí los valores, las relacio-
nes sociales, los papeles aceptados por cada uno en una determinada
institución social, etc. El antropólogo convendría en sostener que
buena parte de la cultura social nos proviene del pasado, y que el
curso histórico de los acontecimientos confiere a cada cultura na-
cional características propias inconfundibles. Por consiguiente, el
conocimiento de la utilidad instrumental de un cierto modelo de
administración, inserto en un determinado ambiente cultural deriva
precisamente del estudio de la cultura de que dicha institución es
parte o, más exactamente, producto.
Análogamente, nos es posible individuar para cada órgano o
institución gubernativa la existencia de un ambiente cultural propio,
parte-evidentemente-de la cultura del entero país. Incluso para
estas subespecies culturales es lícito hablar de caracteres específicos
y tal vez exclusivos; en vista de ello, las reformas internas aportadas
en el seno de las distintas administraciones deben considerarse, en
un cieno sentido, específicas de esta o aquella situación organiza-
tiva, porque la exigencia de reforma no se engendra en el vacío,
sino en el ambiente cultural que es propio de la institución en
examen.
Para el administrador, el estudio del pasado, la búsqueda de
precedentes bistóricosrelativos a una determinada organización ad-
ministrativa, no constituye--eomo para el historiador-una opera-

ción que es fin en sí misma. Aquel estudia el pasado para producir
y preparar el futuro. Si el fin de una institución pública es el poder
satisfacer necesidades públicas, su administración debe estar dis-
puesta a afrontar estas necesidades a medida que se forman, que
se transforman, que se renuevan; de aquí la necesidad de una con-
tinua adaptación al ambiente social circunstante.
Tal es el caso de un ministerio de Instrucción Pública que exa-
mina los datos relativos a la natalidad, pasados y presentes, asi como
las tendencias del fenómeno, para disponer de exactas previsiones
acerca de la población escolar del próximo quinquenio, decenio, etc.;
tal es, también, el de un ministerio de Trabajo que estudia y exami-
na los índices de mortalidad, los datos estadísticos sobre la vejez,
para poder determinar con cierto grado de atendibilidad cuáles se-
rán las necesidades y los problemas del mañana inmediato en ma-
teria de asistencia y previsión por estos conceptos. Semejante es la
actitud de la administración militar, por ejemplo, por 10 que con-
cierne a la dotación de las fuerzas armadas, y de la administración
de asuntos exteriores por 10 que respecta a los datos relativos a
la situación política y al desarrollo social y económico de los di-
versos países del mundo.
Ha sido revelado hace poco que esta perspectiva ecológica ofrece
a una institución pública la certeza consciente de poder contar con
el favor y el apoyo material por parte de su ambiente, solo cuando
sea favorable el asentimiento de la opinión pública. Es esta una de
las razones que deponen a favor del desarrollo de las relaciones pú-
blicas en la administración gubernativa. Pero tendremos ocasión de
hablar de este tema en un capítulo sucesivo, porque, a nuestro modo
de ver, las relaciones públicas representan algo más que el compor-
tamiento correcto de los funcionarios hacia el público, o de la efi-
caz propaganda o del servicio informativo de este o aquel ministerio.
Un programa de relaciones públicas, con el pasar del tiempo, se
mantiene eficaz solamente en vista del valor intrínseco de los ser-
vicios rendidos al público en relación a las necesidades efectivas de
la colectividad. Es posible verider mercancía de desecho o deterio-
rada por algún tiempo, pero nadie se puede hacer la ilusión de ven-
derla siempre. Bajo esta luz, las relaciones públicas constituyen una
continua y penetrante tarea de revisión y actualización de cada ad-
ministración, capaces de determinar el grado de utilidad y actuali-

dad de los servicios prestados en relación a las necesidades concre-
tas de la colectividad. Este continuo proceso de exploración en el
vasto mar de una colectividad que se mueve y se transforma, este
esfuerzo constante por mantener en armonía las mutables exigen-
cias de la sociedad con la obra de la administración, además de la
sagaz obra de propaganda y de información necesaria para hacer
conocer y apreciar tal esfuerzo, todo ello es cuanto constituye, a
nuestro modo de ver, las relaciones públicas.
3. Dinámica soeía] y administración pública
Para quien estudia la sociedad no hay aspecto más evidente que

el de su continua evolución; el fenómeno se presenta a veces bajo
la forma de revolución; otras se le denomina desarrollo; y otras,
finalmente, se le define como progreso. Pero cualquiera que sea el
nombre usado para definirlo, el fenómeno existe y es esperado y
requerido por la colectividad. Es claro que factores de estabilidad
y de conservación constituyen hoy día fuente de estupor y alguna
vez de desilusión, tanto más pronunciados cuanto más dinámica se
presenta la sociedad.
Si todo esto constituye uno de los caracteres esenciales de la
vida social de hoy, ningún sector de ella manifiesta tanto dinamismo
como la actividad administrativa pública. En los años inmediatamen-
te sucesivos a la segunda guerra mundial la humanidad ha regis-
trado cambios radicales en los criterios de organización estatal. La
mayor parte de los pueblos de la tierra han sido espectadores-no
indiferentes-de un proceso de transformación, tal vez revolucio-
nario, de las propias instituciones públicas (consecuencia de la crea-
ción de nuevos gobiernos, especialmente en países sujetos antes al
dominio colonial), de la sustitución de nuevos regímenes y de la
caída de los viejos, de nuevos tipos de dictaduras en lugar de una
serie de formas de gobierno existentes precedentemente. Ha sido
este un período de fuerte reorganización de algunas estructuras so-
ciales, que ha afectado más o menos al mundo entero; estas refor-
mas de estructura han constituído el símbolo de cambios sociales
y económicos de alcance más amplio y de carácter ciertamente re-
volucionario. En efecto, los aspectos más significativos de tal pro-

ceso de transformación se han verificado en la esfera de intereses e
instituciones públicas, subrayando las renovadas aspiraciones e ins-
tancias de los pueblos en la época contemporánea. El anhelo está
puesto en un mundo mejor, como resultado de un eficiente sistema
de comunicación entre los distintos países y bajo el empuje de un
potente desarrollo económico y tecnológico. Esta constatación se
prueba por el hecho de que la revolución económico-social conti-
núa, según un ritmo creciente, en países que no han tenido una re-
volución política, y aumenta, además, en otras naciones donde han
tenido lugar una o más revoluciones.
Dentro de este clima de incesante evolución social, la función
del gobierno y de su administración se ha transformado gradual-
mente, y no solo en sus objetivos remotos. No puede limitarse al
ejercicio de determinadas actividades disciplinadas en cada uno de
sus detalles y desenvueltas según una práctica constante, de año en
año. Cada vez más, esta función pública debe proveerse de medios
adecuados que la permitan rápidas adaptaciones, que le consientan
extenderse o contraerse según la coyuntura social del momento, que
le concedan, en fin, nuevas orientaciones programáticas. Todo ello
se encuentra ampliamente documentado por las recientes evolucio-
nes en el campo de las administraciones públicas: si en Italia, entre
el aflorar y el desaparecer de ministerios y de altos comisariados, se
ha llegado a la constitución del Ministerio de las Participaciones
Estatales y del de Sanidad, muchos otros países-entre los cuales
los Estados Unidos de América-han decidido recientemente la
constitución de nuevos organismos administrativos, como, por ejem-
plo, un ministerio para la conservación y el uso racional de los
recursos naturales. Pero la carrera-absolutamente justificada, por
otra parte-hacia nuevos ministerios no termina aquí: en Italia es
ya un hecho consumado la institución del ministerio para las acti-
vidades deportivas, del espectáculo y del turismo, de acuerdo con
la necesidad de disponer en este sector de programas a largo plazo
que garanticen la adecuada coordinación en el vértice de las diversas
actividades desarrolladas al respecto por particulares y por entes
públicos.
Pero es asimismo evidente que el devenir social no es solo pre-
cursor de nuevas instituciones, de nuevos objetivos impuestos a la
acción gubernativa. También en las más tradicionales formas de ad-

ministración pública, incluso en los ministerios de origen remoto,
están a la orden del día análogas manifestaciones de renovación y de
reforma. Tomemos, por ejemplo, una de las funciones más comu-
nes y remotas entre las de gobierno de la cosa pública: la defensa.
Si el fin ha permanecido inalterado en el tiempo, no ha sucedido
igual con la estrategia, la táctica, las armas de dotación, el equipo,
los modos y las técnicas de adiestramiento de los cuadros. Se puede,
por el contrario, afirmar que cada nueva arma está ya superada en
el momento en que sale de la fábrica. Lo mismo puede decirse de
la actividad diplomática, que aun manteniendo vivas las tradicio-
nes y las prácticas del pasado no puede, sin embargo, desconocer
la existencia de un ambiente social, económico, tecnológico y polí-
tico sustancialmente diverso de aquel que caracterizaba los asuntos
exteriores de otro tiempo; ello impone la revisión de algunos mé-
todos, el recurso a nuevos institutos, nuevas directrices, nuevos cri-
terios respecto a aquellos antes en uso en las negociaciones bila-
terales (aunque estas responden hoy muy poco a los fines de una
acción política de vasto radio). Las relaciones internacionales de
la época contemporánea asumen, de hecho, carácter prevalentemente
plurilateral, e imponen nuevas estructuras para afrontar los nuevos
problemas; ejemplo de ello son la organización de las Naciones
Unidas, las numerosas instituciones que tienen a esta por corona,
la N. A. T. O., el G. A. T. T., la C. E. C. A., la Comunidad europea,
el Mercado Común, etc. Un examen comparativo entre las respon-
sabilidades pasadas y presentes de un gobierno revelaría por ello
características y consecuencias análogas a las de los ejemplos indi-
cados.
Volviendo al objeto específico de este parágrafo, consideramos
necesario presentar una somera relación de los factores que inciden
principalmente sobre la evolución y transformación de las institucio-
nes sociales, influyendo directamente en la actividad de las adminis-
traciones públicas. El elenco que sigue se inspira, si bien con alguna
modificación y adaptación, en la relación análoga formulada por
John M. GAUS 2.
1. La población.-Resulta significativa la aportación de este

s Jobn M. GAUS, ReflecliOM on .4dministration, obra citada.
factor a la dinámica social a través de sus índices de desarrollo, de

movilidad, de distribución geográfica, de densidad, de edad, de ocu-
pación, de mortalidad, etc. Como ejemplo, piénsese en el fenómeno
de atracción que ha llevado tanta gente desde el campo hacia los
mayores centros urbanos; la serie infinita de problemas que tal fe-
nómeno produce no puede dejar indiferentes a las administraciones
públicas. Igual sucede con el aumento de la mortalidad que se
verificó con ocasión de la segunda guerra mundial y que causó no
pocos desequilibrios de orden social; el crecido índice de natalidad,
por otra parte, porta consigo problemas de instrucción pública que
requieren soluciones. Las mejoradas condiciones higiénico-sanita-
rias han determinado un proporcional aumento de la edad media
de vida, creando nuevos problemas sociales y nuevas necesidades
públicas, como la asistencia y el amparo de las personas no idóneas
ya para trabajo provechoso. .
2. El factor geográfico.-A este respecto, recordamos la pro-
gresiva reducción de las distancias geográficas de acuerdo con el
incremento y el desarrollo de las vías y de los medios de comunica-
ción, el agotamiento gradual de algunos importantes recursos natu-
rales, el desarrollo de las zonas metropolitanas, la concentración de
los establecimientos industriales en un puesto en lugar de otro, y,
en fin, la serie de problemas que angustian las grandes metrópolis.
3. El progreso tecnológico.-Basten a tal respecto algunos
ejemplos, como la difusión de los medios automovilísticos y los
efectos relativos sobre la política de las grandes vías de comunica-
ción y de las arterias ciudadanas, etc.; la difusión de la armadura en
hierro en la técnica de las construcciones de edificios y el uso cre-
ciente del ascensor con sus efectos sobre la edificación, o aún más,
la utilización de la energía atómica para fines industriales y toda
otra conquista de la ciencia, con sus inevitables consecuencias so-
ciales; los problemas de la automación, y así sucesivamente.
4. Los valores sociales.-Las distintas actitudes individuales y
colectivas, nuevos ideales y nuevas exigencias públicas, han permiti-
do la formación de una perspectiva muy distinta de las funciones
ejercidas por el gobierno de una sociedad contemporánea. Si hace
cincuenta años solamente pocos países recurrían al Estado y a su
estructura administrativa para que fuesen traducidas en leyes las

instancias dirigidas a garantizar a la sola clase laboral un sistema
de previsión social, hoy se abre camino (yen algún país, como la
Gran Bretaña, se traduce en realidad) la política de seguridad social
con la que el Estado promueve y realiza planes de asistencia para
la entera colectividad.
S. Calamidades.-eada catástrofe, desastre, desventura o ca-

lamidad parece tener el efecto de cambiar o renovar el estado ac-
tual de las actividades administrativas de tres modos diversos. Una
primera forma, que consiste en la respuesta inmediata exigida a las
instituciones gubernativas con ocasión de una calamidad social,
mediante la adopción de resoluciones de emergencia, casi siempre
dirigidas a llevar alivio inmediato a las personas afectadas o bien a
preservar la ulterior destrucción del patrimonio privado y colectivo;
un segundo modo consiste en el mayor vigor asumido por algunas
instancias colectivas con ocasión de algún desastre, instancias que
en período de normalidad quizá eran menos escuchadas o se pre-
sentaban con una intensidad menos dramática, insuficiente por ello
a imponer la revisión de precedentes sistemas de valor o a imprimir
adecuada aceleración al proceso de renovación tecnológica; un ter-
cer modo, en fin, caracterizado por la necesidad de prevenir ulterio-
res desastres, cuando acontece algo de tal naturaleza; en este caso,
la actividad de la administración se enriquece con nuevos fines no
individuados antes como necesarios. Ejemplos de este tipo están en
Italia a la orden del día: bastaría recordar la política de repoblación
forestal o las resoluciones de emergencia adoptadas para la preven-
ción de los conocidos aluviones en algunas zonas septentrionales y
meridionales, particularmente en Calabria; o bien, las continuas
inundaciones en el delta del Po, que, quizá precisamente por su fre-
cuencia, han determinado no solo el recurso a las ordinarias disposi-
ciones de emergencia y a una costosa obra de prevención, sino que
incluso han planteado la revisión del sistema de valores que desde
decenios inspira la actividad del gobierno italiano; o también la
meiora de dichos terrenos, que hacen preguntarse a la opinión pú-
blica si aún vale la pena continuar dicha política en una zona donde
la naturaleza parece mofarse de los medios y de las técnicas para
destinar al cultivo terrenos amenazados continuamente por el primer
río italiano. Otro ejemplo reciente de la eficacia del factor que dis-
cutimos sobre la actividad administrativa se deduce de la polémica
surgida en Italia a renglón seguido de algunos lamentables accidentes
ferroviarios debidos al particular sistema de pasos a nivel, además
de a la imprudencia o impericia de las personas responsables, la cam-
paña que se ha seguido ha impuesto al Ministerio de los Transportes
la solución inmediata del problema de renovar las actuales estruc-
turas técnicas en uso para los ferrocarriles, tal vez con menoscabo
de otras actividades emprendidas entre tanto, como, por ejemplo,
la electrificación de algunos nudos ferroviarios. Pero el más elocuen-
te ejemplo de calamidad, provisto de significado universal, es quizá
la guerra; el último conflicto mundial nos ha probado cuánta infíuen-
cia puede tener este doloroso acontecimiento en al posguerra inme-
diata, caracterizada por una larga serie de innovaciones y transfor-
maciones sobre el plano tecnológico, sobre el plano éticosocial,
sobre el plano de la asistencia social, sobre el de la prevención de
eventuales conflictos ulteriores. La Historia nos dice, en resumidas
cuentas, cuán radical ha sido el cambio de ciertas concepciones polí-
ticas, sociales y económicas, a continuación de la conocida crisis esta-
dounidense de 1929; no sin razón seafirma que la filosofía del New
Deal constituye-al menos por lo que respecta a los fines de la ad-
ministración pública de los Estados Unidos-la muerte del libera-
lismo puro y el nacimiento de nuevas funciones administrativas que,
antes de la crisis, se habrían considerado en abierto contraste con la
serie de valores que inspiraba la política económica y social de aque-
lla nación. E incluso a través de episodios menos importantes es
posible reconocer la influencia de las calamidades sobre la política
administrativa pública: hace pocos años, un incendio ocurrido en
un club nocturno, que causó numerosas víctimas, abrió el camino a
la obra de reforma-sobre el plano internacional-de los medios de
prevención contra incendios para los locales de espectáculo público.
Lo mismo puede decirse del nuevo reglamento de prevención contra
los accidentes de trabajo, aplicado en Italia hace algunos años bajo
el empuje de una larga y dolorosa serie de desgracias que afectaron
profundamente a la opinión pública.
6. Personalidades políticas, caudillos, fil6sofos, etc.-También

un hombre dotado de fuerte personalidad, sobre el plano político o
militar, sobre el plano ideológico o literario, puede determinar radi-

cales innovaciones en las instituciones gubernativas. Bastaría recor-
dar la influencia ejercida por jefes de gobierno como Hitler, Stalin,
Mussolini, Roosevelt, Churchill, y más recientemente Adenauer, De
Gasperi, Mao Tse Tung, De Gau1le, etc., para tener una prueba de
la existencia de este factor, que puede operar directamente sobre la
administración pública cuando se trata de presidentes, de ministros,
de hombres políticos, o bien influir sobre el sistema de valores de
la entera sociedad, como en el caso de los más eminentes juristas,
economistas, sociólogos, estudiosos de política, a los cuales frecuente-
mente corresponde el mérito de haber estimulado no pocas reformas
administrativas. Entre estos últimos recordamos, a título de ejem-
plo, Keynes, Pareto, Marx, Stuart Mill, Thomas Jefferson, Orlan-
do, Einaudi, por no citar a Maquiave1o, Dante, Aristóteles, Platón,
etcétera.
* * *
El elenco antedicho no tiene la pretensión de ser completo y
preciso, porque otras muchas categorías de factores se presentan
entre sí superpuestas; sin embargo, sugiere a título indicativo al-
gunas de las más relevantes fuerzas sociales que imprimen carácter
dinámico a la organización relativa y a sus institutos. No puede sor-
prender, por consiguiente, si los criterios de gobierno y modos de
administrar sufren un continuo proceso de renovación.
Quien se pone a observar tal proceso no puede por menos que
notar la carencia de una cierta uniformidad y regularidad en las re-
formas sociales. Algunos sectores parecen, de hecho, estar en un
estado de continua agitación, otros manifiestan mayor lentitud en
esta obra de renovación, otros, por fin, parecen estáticos o comple-
tamente indiferentes y resistentes a cualquier transformación. El
cuadro que aparece al observador-si pudiésemos, en hipótesis, abs-
traer la escena social de su continuo devenir y pararla en un deter-
minado momento-es una mezcla de viejo y de nuevo, de estable y
de transitorio, de permanente y de temporal. Las ciudades italianas,
incluso para el turista más superficial, son un ejemplo bastante vivo
de tal contraste: a una periferia donde aglomerados urbanos y esta-
blecimientos industriales hablan el lenguaje de la moderna estética
funcional, sirve de contraste, casi en todas partes, un centro en el

que la atmósfera del pasado parece vivir aún. Ello es particularmen-
te cierto respecto del trazado de calles, que en algunas ciudades es
el mismo de hace dos mil años, si bien con las necesarias adaptacio-
nes por las exigencias del tráfico de hoy. Otra característica que pa-
rece resistir a las diferentes exigencias de vida es precisamente la
posición geográfica de algunos centros italianos, pese a haber cam-
biado las razones económicas y políticas que aconsejaron a su tiem-
po el surgir en un puesto más bien que en otro. A 10 largo de las
carreteras nacionales, el automovilista se siente afectado por la su-
pervivencia de nombres que testimonian el trazado y la pavimenta-
ción de famosas viae romanas, construidas tantos siglos antes de la
aparición del primer automóvil; sin embargo, no lejos de dichos
monumentos de una civilización ya pasada, el ruido ensordecedor
de un martillo neumático advierte al que pasa que l'autostrada del
sole prosigue su camino.
Pero estos elementos que parecen más fuertes que el progreso
no tienen solamente un aspecto material. Tiempo atrás se consi-
deraba que las cadenas de montañas eran los factores más esta-
bles e influyentes sobre el desarrollo social de un país. Hoy las
montañas permanecen aún, pero su efecto se ha atenuado bastante
respecto al pasado, porque el hombre las sobrevuela, las perfora,
las atraviesa, anulando así-eomo sucede con los mares y los océa-
nos-las barreras naturales de que son ejemplo. Ello no puede de-
jarnos indiferentes, puesto que ha traído consecuencias sociales re-
volucionarias. Piénsese en las pocas horas que un reactor emplea
para sobrevolar el Atlántico y las consecuencias de alcance inter-
nacional que tal estado de cosas lleva consigo. La reciente elevación
al solio pontificio del Papa Juan XXIII es un vivo testimonio
del contraste: ritos antiguos llevados, a través de la televisión, a
las casas de tantísimos europeos en el momento mismo de su cele-
bración, mientras alguna hora más tarde eran teletransmitidos por
las estaciones americanas en edición filmada, revelada a bordo de
un avión a reacción.
El hombre ha demostrado poder transformar un río en un lago
o una serie de lagos, y no tardando mucho podrá quizá regular a
su gusto el volumen y el caudal de las aguas mediante el control
de las precipitaciones atmosféricas. m Estado de Israel ha demos-
trado que un desierto puede transformarse en una próspera explo-

tación agrícola, y el hecho más sintomático está en la circunstancia
de que esta imponente revolución en el ambiente natural viene rea-
lizada por un pueblo que se ha mantenido unido por una de las
más antiguas religiones del mundo, un credo que se ha resentido
poco por transformaciones o renovaciones y que constituye la pre-
misa ideológica más importante para el esfuerzo que Israel está rea-
lizando gracias al empleo de los más modernos descubrimientos del
progreso tecnológico.
Este confuso proceder evolutivo de algunos fenómenos socia-
les parece constituir la norma para la actividad de gobierno y para
las instituciones públicas en general. Un examen de los efectos pro-
ducidos por algunas de las revoluciones político-sociales citadas posi-
bilitaría la identificación de los elementos susceptibles y no suscep-
tibles de transformación, distinción que se produce normalmente en
el curso mismo del proceso evolutivo de las instituciones sociales.
En efecto, en muchas revoluciones políticas de estos últimos años,
es posible identificar el esfuerzo consciente de una colectividad que
utiliza instituciones ya existentes para reconstruir el nuevo edificio
social. Tal sucede en los territorios excoloniales que han adquirido
la emancipación política hace algunos años; la nueva nación encuen-
tra más útil el recurso a las viejas instituciones y estructuras colo-
niales, con tal que sean compatibles con las nuevas exigencias, para
conseguir un esquema estructural de la propia organización admi-
nistrativa.
Tal sucede en cada revolución o golpe de estado, cuando sus
autores se rinden ante la dificultad o inoportunidad de destruir el
significado de ideales persistentes con la sola ayuda de la norma
jurídica, porque esta última-euando no es expresión de la volun-
tad popular-no es suficiente para cambiar la sustancia de las cosas,
como tampoco basta una carta constitucional para inculcar el ideal
de democracia, el principio de las autonomías regionales, etc.
En Europa continental se pueden encontrar ejemplos históricos
bastante significativos de la persistencia de prácticas e institucio-
nes, a pesar del transcurso del tiempo y de las alteraciones polí-
ticas y sociales que han mediado. Francia, aun habiendo atrave-
sado un período de amplia inestabilidad política, al menos en la
última posguerra, conserva, casi inalteradas las propias institucio-
nes administrativas, consideradas entre las más firmes del mundo.

En ciento cincuenta años, que han visto tres imperios y cinco repú-
blicas, la historia francesa nos dice que la administración de aquel
país ha permanecido sobre poco más o menos igual a la de la pri-
mera era napoleónica; si no hubiera sido así, si el sistema adminis-
trativo francés no hubiese mantenido una relativa estabilidad, el
país habría pagado quizá en modo bastante grave el precio de las
recientes crisis políticas.
Lo mismo podría decirse, bajo algunos aspectos, de Italia; el
sistema italiano de administración, que ha tenido por modelo el
francés al menos en los principales institutos, vive desde cerca de
un siglo sustancialmente inmutado, pese a que Roma haya conocido
una monarquía constitucional primero, un régimen dictatorial des-
pues y, por fin, una democracia, aún en fase de ajuste. Las trans-
formaciones operadas en la estructura del aparato administrativo
italiano son insignificantes si se comparan con el alcance de los
relativos acontecimientos de cerca de un siglo. Organización, fun-
ciones, hasta los nombres de los primeros ministerios italianos per-
panecen aún hoy los de antes, salvo poquísimas excepciones; las
relaciones entre administración central y administración local son
las mismas o casi las mismas de antes, y los esfuerzos hechos para
la institución del gobierno regional mediante una ley de actuación
de la norma constitucional (institución que representaría un ver-
dadero cambio en la estructura administrativa pública del país) cho-
can contra fuerzas que intentan resistir al movimiento innovador.
Nos inclinamos por ello a aceptar la afirmación, si bien en sen-
tido bastante general, de que las instituciones públicas de la Europa
occidental han demostrado contarse entre las más resistentes, entre
las más conservadoras. Si todo esto es cierto, si es lícito deducir
de cuanto se ha dicho que la estabilidad y solidez de las institu-
ciones públicas ha podido garantizar la supervivencia de la socie-
dad durante las convulsiones político-sociales de este siglo y del
precedente, es igualmente cierto que el fenómeno presenta incon-
venientes tan graves cuanto positiva ha sido y es la función catali-
zadora que ha ejercido en interés de la sociedad y de sus valores
más importantes. La solidez y la estabilidad de las estructuras admi-
nistrativas son, de hecho, índice seguro de inercia y de insensibi-
lidad respecto a"'las instancias constantemente nuevas que la socie-
dad presenta; cuando esto ha sucedido no resulta totalmente infun-

dado pensar que tal situación puede haber sido causa (entre otras
muchas) de las convulsiones políticas. Un gobierno insensible al
cambio de las condiciones sociales, a las diferentes necesidades de
la colectividad, incapaz de responder a las instancias sociales con
una adecuada acción administrativa, termina pronto o tarde por
darse cuenta de la inestabilidad de las propias bases políticas, preci-
samente porque quizá sus bases administrativas son excesivamente
rígidas y estables. Si el sistema político de un país entra en crisis,
frente al derrumbamiento de algunos importantes valores sociales,
actúa la necesaria reacción dirigida a reforzar aquello que ha per-
manecido estable (cierto que no todo 10 que sea estable es lo mejor
de cuanto dispone una sociedad), o bien necesita ser ulteriormente
reforzado.
Pero, por fortuna, la validez de tales afirmaciones es discutible y
se limita a censurar las crisis de sistemas no producidas por natural
evolución, capaz de sustituir por tejidos nuevos y jóvenes aquellos
otros viejos y escleróticos; a nuestro parecer, ello no puede ni
siquiera llamarse «crisis», puesto que tal es la patología de un
sistema incapaz de encontrar en sí mismo el patrimonio ideal que
le permita la renovación y el desarrollo sano y al mismo tiempo
armónico.
En todo caso, resulta cierto que incluso el más rígido de los
sistemas administrativos sufre transformaciones, evoluciones, adap-
taciones, por insuficientes que sean. Más aún, cuando fuerzas con-
servadoras extrañas a una institución pública (en el sentido de
que gravitan sobre la entera estructura social) se interponen en su
devenir, tal institución trata de adaptarse a los nuevos tiempos
dentro de las propias estructuras internas; es entonces cuando se
asiste, con frecuencia tal vez excesiva, a tentativas de reorganiza-
ción interna, a modificaciones, a supresiones, a la creación de nue-
vos órganos, dentro de los límites que consiente la autonomía de
que goza la organización.
El estudioso de problemas admnistrativos se encuentra capaci-
tado para revelar la variedad de contrastes entre lo que permane-
ce y 10 que se mueve, entre 10 que es fluido y aquello que no
cambia, a cualquier nivel de la organización administrativa. Las
fuerzas armadas, citadas antes como ejemplo de sector sujeto a
continuos cambios en las estrategias, en el equipo, en las armas,

son, sin embargo, depositarias de un sistema de carrera de los más
antiguos, que ha permanecido inalterado casi en todas partes. La
característica principal de tal sistema, la distinción entre oficia-
les y tropa, se remonta a épocas feudales y quizá prefeudales, a
pesar de que los factores sociales en base a los que tal distin-
ción encontraba lógica justificación hayan desaparecido hace mu-
chos siglos por la emancipación de las clases no privilegiadas.
¿Quién puede negar que la figura del asistente, cualquiera que sea
la justificación que hoy se quiera dar al respecto, suscite al menos
alguna perplejidad sobre el plano social?
Incluso la estructura de la carrera pública manifiesta análoga
viscosidad; el persistir de los viejos sistemas de control contable,
de algunas supervivencias medievales en la administración de los
ingresos públicos, de viejos métodos de aprovisionamiento por las
administraciones públicas; estos y otros sistemas son paralelos a la
distinción entre oficiales y tropa. Ello a pesar de que las adminis-
traciones públicas logran hacer frente a situaciones nuevas mediante
sustanciales y tal vez radicales cambios en algunos aspectos de su
compleja estructura.
Por desgracia, el problema de la idoneidad para el cambio, el
problema de la adaptación más rápida o más lenta al devenir so-
cial como es hipotizable en esta o aquella institución, en esta o
aquella estructura administrativa, no encuentra aún respuesta satis-
factoria en la doctrina. No es fácil poder mantener un justo equili-
brio entre las tendencias dirigidas a exagerar en un sentido o en
otro, entre quien reivindica una absoluta elasticidad de las estructuras
administrativas y quien desea una mayor estabilidad. Consideramos
necesario por ello formular al menos tres hipótesis al respecto, indi-
cando las consecuencias dignas de consideración de cada una.
Una primera hipótesis es la de la tendencia natural a resistir a
los cambios externos, común a todos los elementos provistos de
tradición, de costumbres consolidadas, de credos e ideales comu-
nes, etc. En efecto, es más fácil anticipar la reproducción televisiva
en visión mundial de una futura ceremonia de coronación papal
que el cambiar los ritos del cónclave.
Una segunda hipótesis hace referencia a todos aquellos sistemas
de valor, a aquellas creencias, a aquellas relaciones intersubjetivas
y estados de cada persona adquiridos en edad temprana y obser-

vados constantemente; en estos elementos, como en aquellos pre-
cedentes, hay una resistencia subjetiva a cambios de cualquier espe-
cie. Probablemente existe una correlación, aunque sea vaga, entre
la obstinación que acompaña a un determinado comportamiento
humano y la duración del tiempo en que el individuo se ha habi-
tuado a observarlo, y quizá existe una relación inversamente pro-
porcional entre dicha obstinación y la edad en que el comporta-
miento ha sido adquirido. La primera de estas relaciones se explica
con el hecho, o más exactamente, con la convicción formada en
el sujeto de una obligatoriedad intrínseca de tal comportamiento,
como consecuencia de repetirlo constante y habitualmente a 10
largo de un cierto período de tiempo: recuérdese, al respecto, el
elemento psicológico que confiere a la costumbre el carácter de
fuente del Derecho. Pero independientemente de ello, es cierto que
un comportamiento adquirido y repetido durante un largo período de
tiempo se convierte en parte integrante del individuo, penetra a
través de la conciencia en el subconsciente, de modo que todo cam-
bio-impuesto o solamente dejado entrever-se considera como
amenaza a la estabilidad y al equilibrio del sujeto. El segundo
tipo de relación se basa sobre una tesis psiquiátrica, bastante popu-
lar, que afirma que todo 10 que se ha aprendido en edad temprana
está destinado a durar más en la memoria. En efecto) la función de
captación se hace cada vez menos relevante para el individuo a
medida que se hace adulto. Es interesante advertir que entre los
elementos más resistentes, y por consiguiente más estables, de una
cultura, se cuenta el lenguaje, cuyos rudimentos son-eomo es sa-
bido-aprendidos antes de los seis años de edad.
Una tercera hipótesis, probablemente coligada a otra ya plan-
teada, se refiere a las instituciones sociales, los sistemas de clases y
<le relaciones, las escalas de valores, etc.; estas parecen adquirir
fuerza para resistir a los cambios precisamente por efecto de la
edad, esto es, por efecto de la duración del tiempo que han sido
aceptados en una determinada cultura. Dichos sistemas de valor
penetran, en efecto, en las costumbres, en las normas jurídicas, y
gradualmente entran a formar parte de la conciencia colectiva.
También para estos elementos el riesgo de un cambio asume el
carácter de peligro para la estabilidad individual y colectiva. Quizá
9
no es mera coincidencia etimológica el que el adjetivo «venerables

tenga, en su significado ordinario, el doble carácter de respetable
y de viejo; así, una institución social puede ser respetable (o
bien adquirir mayor estabilidad en la conciencia colectiva) porque
sea vieja. Ciertamente, es más fácil iniciar una nueva organización
que cambiar una ya existente desde algún tiempo; ello explica
muchas cosas a propósito de las tendencias manifestadas por algu-
nos programas de reforma de las instituciones gubernativas. Así,
la línea de frontera entre dos estados señalada a raíz de un antiguo
tratado y sobre bases artificiales, puede, con el tiempo, constituir
una barrera más sólida que la misma cadena de montañas o que
un océano.
Consideraciones de este tipo son importantes para la teoría y
la práctica administrativa. La administración de un Estado mo-
derno no puede por menos que reconocer que el ambiente social
circunstante cambia con extrema rapidez. Por ello, debe mante-
nerse constantemente preparada para tales cambios, sobre los que
no es posible ejercer control alguno. Debe, en los límites de lo
posible, anticipar dichos cambios futuros y preparar planes ade-
cuados para tales circunstancias. De hecho, la función de progra-
mación-demasiado descuidada en los ambientes administrativos-
va asumiendo hoy la importancia que merece en el desenvolvi-
miento de la actividad del administrar. La administración pública
tiene además-entre sus muchos cometidos y según cuanto le con-
sientan los medios a disposición-la responsabilidad de promover
y solicitar los cambios del ambiente social. Ello requiere, a su vez,.
buen conocimiento del proceso a través del que las instancias de
reforma, las nuevas necesidades de la colectividad, afloran a la
superficie; lo que significa que el administrador público debe tener
constantemente despierta la propia sensibilidad, para individuar lo
que puede cambiarse y lo que no puede serlo, y poseer, en fin, la
capacidad suficiente para elaborar eficaces sistemas de estrategia
y táctica administrativa en el difícil arte del transformar.
AMBIENTE SOCIAL Y POLlTlCO DE LA A. P. 131
4. Política y administración
La perspectiva ecológica de la administración, como ha sido

expuesta en los parágrafos precedentes, nos permite disponer de
un esquema suficientemente amplio y sintético de todas las rela-
ciones de hecho existentes entre política y administración. La polí-
tica puede considerarse, en efecto,· como la suma de aquellos pro-
cesos sociales en base a los cuales las necesidades, instancias, de-
seos, nuevos ideales de toda o parte de la colectividad se forman,
se discuten, se deciden o se transmiten a la administración pública
para la acción de competencia de esta última. Sus fines, sus obje-
tivos implícitos, quedan, por tanto, en la esfera de intereses de la
administración pública. Pero, desde un punto de vista sociológico,
la importancia del concepto de poder político no está en el
poder entendido en sí mismo, sino en los modos en que dicho
poder puede ejercerse,es decir, en los tipos de decisiones y direc-
trices que informan la actividad administrativa.
Es cierto que cuando el ciudadano observa a los distintos per-
sonajes políticos preocupados por asegurarse una cierta influencia
o un cierto cargo, puede tener la impresión de que luchan por
disponer de un poder mayor para su ventaja personal; y es proba-
blemente cierto que algunos de estos personajes piensen del mismo
modo durante el desarrollo de la lucha política. Pero la relevancia
social de estas luchas no se basa en el nombre o en el hechizo indi-
vidual de los participantes-victoriosos o derrotados-, sino que
reside, en cambio, en los modos a través de los cuales su acción
podrá, como mayoría o como minoría, influir en la ejecución de
los programas gubernativos, ejecución que en su mayor parte tiene
lugar en aquel sector de la sociedad políticamente organizada que
se mueve bajo el nombre de administración pública. En las socie-
dades de base democrática, la política constituye el vehículo, o la
suma de vehículos, a través de los que los más diversos intereses
sociales encuentran modo de aflorar, de organizarse, de comba-
tirse, de conciliarse, de encontrar, en fin, la necesaria expresi6n y
actuación merced a la acción administrativa. En puridad de prin-
cipios, por consiguiente, la política es el elemento suscitador y
determinante de los fines sociales.
La naturaleza de los numerosos procesos políticos varia, obvia-
mente, de país a país, y algunas veces de individuo a individuo.

Está condicionada por las tradiciones, por las costumbres sociales
en general, por los ordenamientos constitucionales y por las rela-
ciones que dichas normas disciplinan, por las singulares leyes ordi-
narias y por muchos otros factores. En los países no totalitarios,
bien sea parlamentaria o presidencial la estructura organizativa,
parece, sin embargo, posible la identificación de algunas caracte-
rísticas comunes en los procesos de que hablamos. Entre estos,
recordamos los procesos a través de los cuales se organizan y diri-
gen los partidos políticos; los procesos a través de los cuales se
provee a la designación-dentro de cada uno de los partidos-de
los candidatos a los cargos públicos; los procesos electorales, com-
prendidas las elecciones para la designación del presidente, en los
sistemas de tipo presidencial; los procesos a través de los que se
provee a la composición del órgano legislativo, en los sistemas de
tipo parlamentario, y a la formación del gobierno; los procesos
de formación de las leyes; los procesos que comportan las rela-
ciones entre el consejo de ministros y los cuadros de la adminis-
tración pública; los procesos, en fin, mediante los cuales se provee
a la administración de la justicia. Existen, además, muchos otros
procedimientos que comportan la serie de relaciones entre gobierno
y administración pública de una parte y partidos políticos y sus
jefes de otra, o bien grupos de intereses, clientelas diversas, grupos
profesionales, ciudadanos en general.
Cada una de estas manifestaciones de los numerosos procesos
políticos de una sociedad democrática constituye objeto de atento
estudio y análisis casi en todas partes; así 10 demuestra la biblio-
grafía de ciencias políticas. De acuerdo con los limitados fines de
esta exposición, indicaremos solo algunos de los efectos más sig-
nificativos producidos por tales procesos políticos sobre la activi-
dad administrativa. Pero queremos, ante todo, anticipar a título
no de hipótesis científicamente comprobable, sino de fe en los
ideales democráticos, que la eficacia de un sistema político en
cualquier democracia nos parece que solo puede juzgarse-s-nunca
medirse-haciendo referencia a la forma en que las instancias
colectivas se interpretan, determinan y expresan, de hecho, a través
de estos distintos procedimientos de naturaleza política. En tales
procesos aparece complicada toda la sociedad; la responsabilidad,
por consiguiente, no puede por menos que ser solidaria. Y puesto

que la mayor parte de la acción gubernativa se expresa a través de
procedimientos y órganos administrativos, se sigue de ello que la
eficacia de un sistema administrativo depende sobre todo de la
celeridad, de la correspondencia y de la cuidada interpretación de
lo que el poder político pide en apoyo de sus programas.
Sin embargo, no sería exacto considerar a la administración,
exclusivamente, como el producto final de estos procedimientos
políticos. Ella no es solo el sumiso servidor de la política, a menos
que se quiera atribuir a esta palabra un significado más amplio,
en cuyo caso la administración asume-a la par que toda la organi-
zación de la sociedad-función exclusivamente instrumental. De-
jando a un lado este supuesto, la administración es parte integrante
de muchos procedimientos de naturaleza política, en ocasiones re-
sulta implicada anticipadamente en estos; otras veces se encuen-
tra comprometida sin un preordenado designio. Ello está justifica-
do en parte por el hecho de que las instancias políticas pueden rara-
mente ser-y raramente son-definibles en términos exactos y
precisos, especialmente allí donde se intentan plantear las pre-
misas para actividades completamente nuevas o distintas de las
existentes. Es lógico, por otro lado, que sean precisamente estas
últimas las manifestaciones más importantes de la política; los
mismos políticos están de acuerdo en definir sus decisiones como
determinaciones más bien vagas y tal vez equívocas de los fines
generales. La traducción de un determinado objetivo en directri-
ces precisas y bien definidas se obtiene con bastante frecuencia,
si no siempre, merced a la interpretación y la actuación sobre el
plano administrativo, sea programando o bien mediante experien-
cias.
Por ello, en el ámbito de este amplio esquema de fines esta-
tuidos en la norma jurídica, en los programas o en las directrices
políticas, el administrador público contribuye de hecho a concretarlas
a través de sus cotidianas decisiones, respetando los límites im-
puestos a su discrecionalidad. Esto es particularmente evidente
cuando se trata de preparar nuevos programas y afrontar nuevas
actividades para las cuales el legislador no dispone de precedentes.
Quizá una afirmación de este tipo puede parecer un tanto ingenua,
pero es un hecho que para cada programa social nuevo la norma
jurídica relativa presenta un contenido más vago y general que en

otras ocasiones, probando así contar en mayor medida con la dis-
crecionalidad administrativa. A medida que dichos programas se
consolidan, las primeras decisiones administrativas necesarias a la
fase de actuación tienden a transformarse en prácticas, crean un
precedente, y con frecuencia se traducen en normas jurídicas (sea
bajo la forma de disposiciones complementarias o modificadoras
de las precedentes, o bien bajo la de reglamentos de actuación).
Ello no significa que las decisiones administrativas brotadas pre-
valentemente de la discrecionalidad del órgano administrativo en
orden a un cierto programa se formen bajo la enseña del arbitrio
administrativo, en un absoluto vacío político. Al contrario, en situa-
ciones de este tipo, la administración pública se resiente por la
crítica a su obra, en cuanto que toda reacción al error, a la par-
cialidad o al insuficiente discernimiento de la situación de hecho
puede asumir en las esferas políticas carácter violento, sin contar
los remedios y las garantías de naturaleza jurisdiccional que el orde-
namiento jurídico establece al efecto. Se advierte que si los par-
tidos políticos y sus representantes se encuentran ante el deber,
casi por necesidad, de formular sus programas y directrices para
el futuro en términos generales, por otro lado se inclinan igualmente
a particularizar cuando se trata de criticar 10 que otros partidos polí-
ticos, otros hombres políticos, hacen o han hecho en situaciones
específicas y bien determinadas.
Es necesario darse cuenta que aquella parte del procedimiento
a través de la que las directrices políticas se traducen a la reali-
dad, aquella parte que comprende la actuación de los fines gene-
rales mediante programas específicos en los que se exprese el sig-
nificado de tales directrices, es quizá el momento más difícil de
todo el recorrido seguido por el procedimiento. Quien observe la
obra de la administración pública no tendrá dificultad para admitir
que, en la mayor parte de los casos, esta fase del procedimiento
entra dentro de los cometidos institucionales de sus órganos.
Se puede, por tanto, afirmar que, si las premisas anteriores son
válidas, la décisión administrativa es, bajo ciertos aspectos, una
parte del entero procedimiento político. Pero, aun haciendo abs-
tracción de tales premisas, la actividad administrativa queda ligada
en los procedimientos políticos al acto de su primera manifesta-
ción, Casi todos los procesos políticos citados antes parecen hoy
basarse sobre la estructura administrativa del país, y, por consi-
guiente, sobre la colaboración y participación activa de los órganos
administrativos. Ello es debido, en parte, al hecho de que la evolu-
ción social puede predecirse fácilmente-y no solo en sus líneas
esenciales-por los órganos administrativos, por las razones indi-
cadas en los parágrafos precedentes; pero es asimismo debido al
hecho de que el progreso tecnológico y .la creciente complejidad
de la vida social requieren conocimientos técnicos especializados
y hacen que los órganos administrativos sean instrumentos indis-
pensables para la recogida de informaciones necesarias para preci-
sar el alcance y el carácter de las distintas instancias sociales, y
para la redacción de planes operativos a discutirse y aprobarse suce-
sivamente. Los políticos, a semejanza de los ciudadanos, pueden
difícilmente, y con los solos medios de que disponen, anticipar con
exactitud los efectos potenciales del Mercado Común europeo sobre
el precio de determinados productos o las consecuencias de deter-
minados convenios internacionales. Políticos y ciudadanos deben,
por consiguiente, contar con la asistencia técnica especializada, donde-
quiera que esté disponible. Y, a tal respecto, la función consultiva
del administrador público es casi exclusiva y desarrollada en con-
diciones de monopolio casi absoluto, si se piensa en la posición
estratégica de que goza, por su estrecha relación bien sea con la
naturaleza del problema o con los medios administrativos nece-
sarios para su solución.
El ejecutivo se sirve continuamente de la administración públi-
ca para obtener informaciones y sugerencias; el legislador cuenta
con ambos; la entera colectividad descansa sobre sus instituciones
políticas. Pero es fácil individuar, en toda esta cadena, el punto
clave de la entera organización política en su devenir y en su operar.
Entre los procedimientos políticos antes indicados, aquellos en
que la administración pública y sus cuadros están íntimamente liga-
dos y casi siempre llamados a participar, pueden resumirse en las
tres clases siguientes: procedimientos legislativos concernientes a
la producción de normas jurídicas y a la aprobación de los presu-
puestos; procedimientos que conciernen a las relaciones entre direc-
ción política del gobierno, de una parte, y ministerios y sus cuadros,
de otra; y, en fin, procedimientos dictados por las relaciones entre
136 EL CAMPO DE LA CIENCiA DE LA ADMINI5TRACION
ejecutivo y administración, de un lado, y ciudadanos o grupos de

estos, del otro. Para cada una de estas tres clases, nos limitaremos a
una breve discusión remitiendo a los textos de Derecho constitu-
cional y de Derecho administrativo en 10 que se refiere a los aspec-
tos más salientes de tales relaciones.
Una manifestación, entre tantas otras, de la participación de
la administración pública en la producción de normas jurídicas es
la de las leyes delegadas y de los decretos-ley *; en estas hipótesis la
relación entre ejecutivo y administración es directa, bastante íntima,
y el papel del gobierno se reduce prácticamente al de avalista de
la obra de la administración y de sus órganos de consulta legislativa.
En el caso de decretos legislativos, la delegación concedida al go-
bierno por ley ordinaria del parlamento parece atenuar la influen-
cia y la participación de la administración pública en la creación
de normas jurídicas; pero esta menor influencia es solamente apa-
rente, puesto que nos atreveríamos a decir que tiene ocasión de
ejercerse en toda su intensidad en el momento mismo en que ellegis-
lador confía a la competencia técnica del gobierno (léase de la admi-
nistración) la reglamentación de un cierto problema, si bien fijando
las líneas generales de conducta en la solución a aportar a este últi-
mo. Cosa distinta sucede con los decretos-leyes, si no por otra ra-
zón, porque los términos de la cuestión parecen trastrocarse para
dar cabida a una iniciativa--en materia de producción de normas
jurídicas-que no es del parlamento, sino del gobierno y de su admi-
nistración. Se suele decir que un gobierno (también aquí podría-
mos leer administración) mide la propia actividad en base al nú-
mero de decretos-leyes emanados. Desde un punto de vista estric-
tamente político, se asiste en tal caso a una obra de continuo es-
tímulo de la actividad legislativa parlamentaria, puesto que lo que
queda de esta presión-independientemente del éxito que el gobier-
no puede obtener en el momento de la conversión o no de tales
acuerdos en ley--es el haber llevado al parlamento la discusión en
tomo a problemas que el órgano legislativo no ha advertido aún o
finge ignorarlos. Elocuentes ejemplos de uno y otro tipo testimonian
la continua ósmosis entre administración y gobierno, entre estos
y el parlamento, en el procedimiento de formación de las normas
• Esta terminología ha de entenderse en relaci6n a la situación normativa
italiana. (N. del T.)
AMBIENTE SOCIAL Y POLITiCO DE LA A. P. 137
jurídicas. Y ello sin contar la serie infinita de leyes ordinarias, y

a veces constitucionales, denominadas de iniciativa gubernativa y de
hecho preparadas por funcionarios de la administración pública para
su presentación y discusión en parlamento.
En la segunda categoría de relaciones políticas que testimonian
la participación de los órganos de la administración pública están
las relaciones cotidianas entre dirección política y cuadros de la
actividad administrativa. Quien tiene apenas un vago conocimiento
de la actividad administrativa pública conoce el significado político
asumido por el nombramiento-por parte del consejo de minis-
tros-de los directores generales. También para esta categoría de
relaciones la exposición debería ser bastante amplia; a decir verdad,
es precisamente en esta categoría de relaciones en la que la admi-
nistración tiene ocasión de ejercitar toda su influencia en la reali-
zación de programas políticos, resintiéndose a su vez de la influen-
cia de la dirección política del momento. Un ejecutivo que quisiera
descuidar-por estar convencido de ser el único depositario del po-
der-la fuerza de la administración pública al respecto, correría el
riesgo de fracasar aun antes de haber enunciado su programa de
gobierno. Está claro que ningún gobierno descuida este aspecto de
la realidad social, ni siquiera cuando las condiciones políticas son
tales como para hacer pensar en la concentración del poder en una
sola mano; Mussolini, por ejemplo, no descuidó la burocracia y
trató por todos los medios de hacerla una aliada para sus fines de
gobierno.
A la tercera clase de procedimientos políticos de los que la
administración es parte, pertenecen los programas expresamente con-
certados entre gobierno y administración para influir sobre la opi-
nión pública, así como las relaciones cotidianas existentes con los
ciudadanos o grupos de estos. En otra parte del texto se discutirá
sobre la naturaleza y las múltiples finalidades de los programas de
relaciones públicas como medio a través del que administración y
gobierno pueden darse cuenta de la eficacia de la propia acción.
Todo cuanto se ha dicho antes nos muestra con palpable evi-
dencia que la administración pública no puede por menos que in-
fluir en muchos de los procedimientos políticos más relevantes,
incluso cuando no participa en ellos. De esto se deriva, casi auto-
máticamente, uno de los más difíciles problemas de una democracia
política, esto es, si los funcionarios públicos pueden (o deben) per-

manecer extraños a la política cuando los cometidos que deben de
resolver cotidianamente les imponen interesarse por problemas y
cuestiones de significado altamente político. Para responder a este
interrogante, a nuestro parecer, es necesario liberar la mente de
la confusión existente en el uso del término política. Unas veces
el vocablo se emplea en su significado específico de pertenencia a
una determinada orientación o partido político; otras, se utiliza en
su significado más general, de identificación con algún programa
o directriz política. Parece obvio que un funcionario de carrera
-obligado a ocuparse de problemas de naturaleza politica-deba,
en un país democrático, observar una actitud de neutralidad en los
comportamientos relativos a su cualidad de funcionario estatal, en
10 que concierne a este o a aquel partido político, cuando se veri-
fique algún cambio en la dirección política del gobierno y siempre
que el papel ejercido por tales partidos contribuya directamente
al mantenimiento de una democracia política. Por otra parte, nin-
gún sistema de administración, sea pública o privada, podría tolerar
una posición de absoluta indiferencia por parte de sus miembros
hacia los programas y las directrices generales puestas en práctica.
La moral y la eficiencia individual dependen en gran parte de la
ideología y de la consciente voluntad de colaborar que el sujeto
mantiene hacia la realización de determinados fines. En otros tér-
minos, la distinción entre los dos momentos es demasiado sutil y
alguna vez imposible de hacerse sobre el plano práctico; sobre el
conceptual, sin embargo, es un hecho que la administración públi-
ca es consciente de haber influido con su propio peso a la formación
de aquella política de gobierno nacida como manifestación popular,
elaborada a través del filtro de las orientaciones políticas de los
distintos partidos y traducida en programas de principios, en direc-
trices generales. El funcionario queda colocado ante estas directri-
ces y las acepta como fines para la propia acción; esta será tanto
más eficiente y eficaz cuanto más cercanos aparezcan a su concien-
cia de ciudadano los fines dictados por la dirección política, y cuanto
más evidente haya sido la participación de la administración pública
en la formulación de los mismos, sea directa o indirectamente.
Naturalmente, algún problema surgiría si el cambio de alinea-
ción política de un país fuese de tal naturaleza que, absurdamente,
quedasen inalteradas las directrices fundamentales. Pero allí donde

los partidos y las fracciones relativas asumen el papel de protago-
nistas y antagonistas de determinados programas gubernativos, las
vueltas del poder político pueden resultar pesadas e intolerables
a los cuadros administrativos, especialmente en los niveles más
altos, donde se requiere una mayor identificación entre fines y va-
lores del individuo y fines y valores del programa a actuar. Tal
estado de cosas puede ser, y en efecto es, poco atrayente, no sólo
para los funcionarios de carrera, sino para los dirigentes políticos
que se han comprometido durante ese tiempo a desarrollar un de-
terminado curso de acción.
Un modo bastante frecuente para remediar situaciones de este
tipo está en hacer que el funcionado público se abstenga de com-
prometerse abiertamente en instancias o programas políticos que
perjudiquen su acción futura; en otras palabras, se trata de operar
una especie de artificial separación entre 10 que el individuo siente
y lo que ejecuta. Pero llegará siempre el momento en que la orga-
nización se resentirá por el eventual conflicto en la conciencia del
sujeto, entre el sistema de valores de este último y los valores en
que se inspira un programa político, cuando la antítesis sea palpa-
ble. El argumento merecería un desarrollo más amplio, pero no es
propio de este lugar.
Otra tentativa para resolver la situación está en hacer que el
funcionario público, aun manifestando una neutralidad exterior,
pueda, sin embargo, gozar de plena libertad en el simpatizar por
un programa político determinado; de modo que, cuando un partido
político hostil a tal punto de vista se adueñe del poder, el adminis-
trador pueda silenciosamente (y no por esto menos eficazmente)
sabotear los esfuerzos e influir para conseguir un cambio de pro-
grama político. Tal comportamiento puede justificarse o no desde
el punto de vista ético, pero nos deja dudosos en todo caso sobre
la existencia del requisito ideal que hemos indicado poco antes,
aquel según el cual la administración deba ser adecuadamente sen-
sible a la voluntad política.
Este problema es en sustancia una cuestión de teoría política,
además que de ética administrativa. Se presenta casi inevitablemente
en todos los países de régimen democrático, obligados a basarse
sobre la capacidad técnica especializada de los cuadros de la ad-
ministración pública. Se identifica en mayor grado allí donde se

asiste a un cambio radical de la dirección y de la alineación política
del país, con las consecuencias que de tal acontecimiento es lícito
esperar. Pero está igualmente presente, en medida mayor o menor,
en otros grados de algunos procedimientos políticos ya discutidos,
bien se trate de presentar un proyecto de ley, o de elaborar un
presupuesto, o de tratar con el propio ministro, o con grupos de
ciudadanos externos a la administración. Es, por consiguiente, un
problema que continúa y continuará interesando a cuantos se pre-
ocupan por el desarrollo de un gobierno eficiente y democrático,
merced a una administración pública que sea a su vez sensible, leal
y eficaz.
5. Administración púhlica y administración privada
Con demasiada frecuencia se repite que la administración pú-

blica y la privada son, en sustancia, semejantes y que el gobierno
sería más eficaz en su propia acción si imitase las prácticas y los
sistemas de las empresas privadas. Estas afirmaciones tienen indu-
dablemente un fundamento de verdad, pero quien estudia la Cien-
cia de la Administración no puede aceptarlas sin alguna reserva.
Hay quien se inclina a pensar que el procedimiento adminis-
trativo es fundamentalmente idéntico para los distintos tipos de
organización, y que la diferencia está, sobre todo, en los factores
particulares que influyen en los dos aspectos del fenómeno admi-
nistración. De lo que se deduce la necesidad de una especialización
distinta para cada uno de los sectores de actividad; sin embargo,
la diversidad entre los dos sectores lleva, a nuestro parecer, a sub-
rayar el aspecto finalista que es propio a cada uno de ellos, 10 que
no deja de tener consecuencias sobre el procedimiento administra-
tivo considerado en sí mismo. Por ejemplo, la obra de una adminis-
tración privada crea en el individuo una serie de aptitudes que
concurren a formar el tipo de empleado privado; 10 mismo se
diga del funcionario de una administración pública. Si el procedi-
miento fuese sustancialmente el mismo, en los tipos de adminis-
traciones antedichas, no habría necesidad alguna de valorar qué
parte de la capacidad y aptitudes de un empleado privado puede
transferirse útilmente a la actividad de un centro público. En otras
palabras, nos encontraríamos en la situación ideal del empleo indi-

ferente, en cada uno de los dos tipos de administración, de indivi-
duos provenientes del uno o del otro sector.
¿Puede, de hecho, el procedimiento observado en cada uno de
los sectores permanecer indiferente a los fines específicos de la
actividad pública o privada? Se ha hablado demasiado del fin del
lucro de esta última y del interés público de la primera para que
pueda parecer necesaria una precisación en tal sentido. A 10 sumo,
se podría desconocer la validez de la tesis según la cual, faltando
en la administración pública un fin inmediato de lucro, disminuye
la eficiencia de la propia acción. La perspectiva taylorista, discu-
tida en el capítulo segundo, nos ha permitido afirmar ya que la
eficiencia no puede ser fin en sí mismo, sino que es un modo a
través del que cualquier acción humana puede alcanzar el fin de-
seado con el menor dispendio de energía y el máximo resultado po-
sible. Por consiguiente, se puede hablar también de eficiencia res-
pecto de la obra de las administraciones públicas.
De otro lado, parece que interés público y beneficio sean poca
cosa para una distinción neta entre los dos tipos; el abuso hecho
de los dos conceptos induce a creer que la falta del fin de lucro
en los órganos públicos sea cómoda excusa para justificar su even-
tual inercia y, viceversa, el acento dado a la razón del beneficio en
las empresas privadas justifique la insensibilidad de estas al bien
común. Quizá sería más apropiado hablar de una diversa medida
del fin público general conferido por la organización social a cada
uno de los dos tipos, de modo general; medida esta que deriva del
diverso procedimiento administrativo adoptado por cada uno de
los dos sectores.
Tampoco parece justificada la distinción sobre la base de una
pretendida exclusividad normativa de la administración pública res-
pecto de la privada. Hoy la norma jurídica es el instrumento común
para regular las actividades sociales, sean gubernativas o priva-
das. Los intereses de la colectividad, de los que la leyes portadora,
impregnan la acción social e individual, de cualquier modo que se
- -
exprese o dondequiera que se dirija. La economía no es, ni podría
ser, ignorada por la política de cualquier gobierno; tampoco la
norma de conducta en que se inspira el administrador público o
prh'ado es diversa en sustancia.
Quizá una de las diferencias más visibles entre los dos sectores
está en el carácter tutelar de la administración pública sobre la
privada, carácter que se manifiesta según distintos grados de inten-
sidad de país a país, encontrando-al menos en los estados de base
democrática-la propia justificaci6n en el hecho de que la inicia-
tiva privada cuenta con la actividad de coordinación y promoci6n
del gobierno, dentro de los límites constitucionales-se entiende-
del respeto de dicha libertad.
Sin embargo, si se quiere distinguir la actividad administrativa
pública de la privada, no es suficiente analizar la posición que una
asuma respecto de la otra. Es necesario buscarla en los caracteres
típicos de la funci6n desenvuelta por cada sector.
Caracteres distintivos de la actividad administrativa pública son,
según ApPLEBY 3, la amplitud del radio de acci6n, la medida de
responsabilidad, el contenido político de los actos ejecutados. Aña-
dimos nosotros que, a causa de la serie de valores netamente dis-
tinguibles en su naturaleza y alcance, la administraci6n pública en-
cuentra en el hecho una individualidad propia, distinta de la que
se presenta en la actividad privada; y si el procedimiento adminis-
trativo se entrevé como relación entre medios y fines, no hay
duda que la semejanza entre los dos tipos de administraci6n es
posible solo cuando para un mismo fin se hayan empleado medios
sustancialmente análogos; 10 que no constituye la regla, en la rea-
lidad de los hechos.
Es cierto, por otra parte, que la administraci6n pública puede
obtener ventajas en el acoger y adaptar a sus esquemas algunos de
los métodos en uso en la empresa privada; pero es igualmente
cierto 10 contrario 4. Existe, en todo caso, una diferencia intrínseca
3 Paul H. ApPLEBY, Big Democracy, New York, Alfred A. Knopf, 1945.

4 Esta vía de doble sentido parece presentar un tráfico bastante equili-
brado y proporcionado en ambas direcciones, contrariamente a la opinión
general. La administración pública debe mucho a la empresa privada, por
cuanto ella ha sabido suministrar a la primera en materia de criterios y de
prácticas asociados a la organización científica del trabajo. Pero tanto la admi-
nistración pública como la privada han tomado numerosas normas organiza-
tivas del sistema de organización militar. La administración pública ha presen-
tado, en algunos sectores, un progreso y una evolución bastante notables res-
pecto a su cohermana privada, como, por ejemplo, en la elaboración de las
técnicas del presupuesto, en la administración del personal (con la sola excep-
ción de la actividad sindical y de la relativa contratación colectiva. cosa que
queda como característica del sector privado y de la lucha entre capital y
trabajo), etc. Sin embargo. la administración pública ha sido superada por la
y esencial entre los dos sectores que creemos individuar en la ma-

teria misma de este capítulo. La administración pública encuentra
su propia razón de ser en las instancias sociales, en las necesidades
cuya satisfacción no puede alcanzarse con otros tipos de organiza-
ciones. Estas necesidades se articulan y definen a través de proce-
dimientos de naturaleza esencialmente política, entre los que va
comprendido el procedimiento mismo del administrar. Los objeti-
vos de la administración pública son por ello diferentes y se de-
terminan de manera diversa de los de la administración privada;
así, también, los controles ejercidos sobre ella tienen naturaleza
y forma totalmente diversas de los controles ejercidos sobre las
empresas privadas.
Parece, por consiguiente, de escasa importancia la tentativa de
confrontar la eficiencia de una institución pública con la de una
administración privada, a causa del diverso objetivo que ellas inten-
tan realizar. La eficiencia no puede ser-repetimos-valorada en sí,
es decir, con abstracción del fin a que la actividad tiende. Es por
ello casi imposible valorar la eficiencia del Ministerio de Agricul-
tura con los mismos índices de medición aplicables a la sociedad
Olivetti; tampoco es posible la adopción del mismo criterio de
medición entre dos o más instituciones públicas sino en términos
bastante amplios. Si dos ministerios desarrollan, como es lógico
suponer, actividades diversas en función de necesidades diversas,
que requieren a su vez procedimientos distintos, la comparación
resulta, si no superfiua, al menos ardua.
Admitida la imposibilidad de confrontar los dos sectores sobre
la base de criterios únicos, queda, sin embargo, la posibilidad de
confrontar aquellos procedimientos y aquellas operaciones suscep-
tibles de comparación por ser sustancialmente idénticas, dejando
a salvo en todo caso las distinciones que el diverso :fin puede con-
ferir a las mismas. Por ejemplo, las empresas de utilidad pública
(sociedades eléctricas, hospitales, haciendas municipalizadas, etc.)
privada en el campo del control económico, de la contabilidad de los costes,

en el campo de las relaciones públicas y de las técnicas relativas. cuyo primado
pertenece aún a las empresas privadas. En el sector de la mecanización no es
SUperfluo recordar que la máquina de escribir y el sistema de las fichas perfo-
radas (que se anticipa a los modernos calculadores electrónicos) han tenido
su bautismo en las instituciones públicas; piénsese que-a pesar de que la
opinión general considere lo contrario-las administraciones públicas estaban,
hasta hace poco, a la vanguardia en el campo de la automación.
y las oficinas que realizan funciones de carácter meramente ejecu-

tivo (como los centros de copia, donde se concentran todas las ope-
raciones de escritura a máquina) permiten la comparación entre los
dos sectores, si bien tales confrontaciones podrán raramente consi-
derarse atendibles por la existencia de objetivos diversos en los dos
casos 5. Con mayor motivo, la comparación entre administración
pública y administración privada, entre un ministerio y una socie-
dad comercial, rige muy poco, en cuanto que poco o nada se puede
deducir de las comparaciones entre dos segmentos de las respectivas
organizaciones que realicen operaciones sustancialmente análogas.
Las consideraciones hechas no intentan ahorrar críticas a aque-
llas instituciones públicas que descuidan la adopción de métodos
eficientes de trabajo y que muestran repugnancia hacia las innova-
ciones y las reformas internas. Tampoco tales consideraciones pue-
den considerarse concluyentes y lógicamente ordenadas para una
comparación ortodoxa entre los dos sectores de actividad adminis-
trativa. Se ha querido principalmente subrayar el carácter público
de la actividad desenvuelta por las administraciones gubernativas,
para concluir que el administrador que no responde a las exigencias
del público según los términos de su misión no es un buen admi-
nistrador; quizá podría ser tal si la propia actividad se desarrollase
en el sector privado, pero no lo es en el sector público, donde es
necesario tener presente la suma total de exigencias colectivas ma-
nifestadas a través de múltiples procesos políticos, y, por consi-
guiente, anticipadas por la entera colectividad más bien que por la
clientela específica de este o aquel ministerio.
La tarea del administrador público es bastante difícil, puesto que
los fines perseguidos en su actividad son siempre vagos y no sus-
ceptibles de definición precisa; corresponde entonces a las ins-
tituciones públicas acercarse cada vez más, merced a la acción
desarrollada cotidianamente, a los ideales que representan las bases
principales del ambiente social en que viven.
• Confrontaciones de tal tipo se han realizado en toda época, pero con
resultados bastante escasos, porque no siempre han sido positivas las conclu-
siones para el uno o para el otro sector.
PARTE SEGUNDA
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
11>
CAPITULO IV
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES

DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
SUMARIO: 1. Organización y socíedad.-2. Algunas defini-

ciones generales.-3. Tipos de organizaciones administra-
tivas.-4. La organización administrativa y los sujetos que
la componen.-5. Funciones y responsabilidad de la direc-
ción administrativa: a) la contribución de los componentes
a la organización; b) el sistema de coordinación y de co-
municación; e) la definición de los objetivos organizatorios.
l. Organización y sociedad
Sorprende que el fenómeno y las características de la organiza-

ción humana hayan sido hasta hace algún tiempo objeto de escasa
atención y de estudio poco sistemático. Esto es cierto, a pesar de
que todas las sociedades hayan debido basarse en la organización,
para asegurar su adecuado desarrollo.
La organización es un fenómeno cuyas manifestaciones son tan
remotas como la misma sociedad humana, por no hablar del mundo
animal y del vegetal. Más aún, un embrión de organización entre
varios individuos, tal y como se encuentra en las primeras comuni-
dades familiares, precedió, sin duda, a la formación de esa colecti-
vidad más amplia que hoy conocemos bajo el nombre de sociedad.
El hecho de que se haya despreciado su análisis sistemático por
tantos siglos puede, quizá, encontrar una justificación en el carácter
de universalidad que la organización presenta; en realidad, esto es
algo tan evidente que, probablemente, nuestros antepasados no han
encontrado nada por descubrir en el fenómeno. Al contrario, la
atención del hombre se ha dirigido más bien a crear las diversas
especies de organización y a fijar sus respectivos esquemas concep-
tuales. Poco tiempo quedaba, por consiguiente, para intentar la iden-
tificación de los elementos comunes a los diversos tipos de orga-
148 ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
nización humana; en otras palabras, el hombre ha estudiado por

largo tiempo el fenómeno organizatorio atendiendo casi exclusiva-
mente a los aspectos distintivos de cada tipo más bien que a los
comunes. Esta es la razón de la existencia en la literatura de nu-
merosos escritos sobre la organización religiosa, sobre los aspectos
jurídicos de la organización política de la sociedad, o incluso, acerca
de los aspectos productivistas de la organización comercial, etc.
Para el hombre del siglo xx, la realidad organizatoria presenta
hoy una estrecha semejanza en algunos de sus elementos y proble-
mas fundamentales que aparecen en cualquier tipo de organización.
Factores religiosos y espirituales, a veces muy pronunciados, pene-
tran en la organización empresarial y en las instituciones públicas;
también la Iglesia, como las empresas privadas y las asociaciones
deportivas y culturales, opera en el ámbito de ordenamientos ju-
rídicos, y se interesa al igual que la administración pública y priva-
da en la eficacia de los propios métodos operativos. ASÍ, la Iglesia
católica estadounidense confiaba recientemente a una conocida or-
ganización de asesoría empresarial el encargo de llevar a cabo una
investigación para la mejor eficacia de la propia organización reli-
giosa, y el Consejo federal de las iglesias protestantes del mismo
país creaba hace algunos años en su seno una oficina permanente
de organización y métodos gracias a la colaboración de un experto
en la materia, funcionario de una administración pública.
A pesar de existir tanto interés en estas investigaciones, sin em-
bargo, el camino a recorrer hacia una teoría de la organización hu-
mana apenas se ha empezado; ni los estudios jurídicos, ni los de
economía empresarial, nos han revelado los elementos esenciales
ni la naturaleza del fenómeno, aunque su contribución a esta materia
ha sido ciertamente notable. Un análisis atento y preciso del fenó-
meno se nos ha presentado como fin específico de la sociología
y de la psicología en la esfera de sus respectivas competencias;
estos dos campos del saber, cuyo origen es relativamente reciente,
han llegado en un cierto momento a un punto común; ya que la
sociología ha descubierto que la estructura esencial de cualquier
sociedad se basa en la estructura y en las relaciones recíprocas entre
las diversas organizaciones que la componen, mientras la psicología
se ha dado cuenta de que las características de la personalidad indi-
vidual y de los problemas humanos provienen, en su mayor parte,
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES 14~
del comportamiento del individuo en las situaciones organizatorias.

Este acuerdo sobre el fenómeno organización explica también el
nacimiento y la evolución de un nuevo campo de estudios, conocido
bajo el nombre de psicología social, situado a medio camino entre
las dos disciplinas susodichas.
Asimismo conviene hacer notar que el desarrollo de la sociedad,
favoreciendo la creación de organizaciones en gran escala, ha confe-
rido a la personalidad individual y a la estructura social una especie
de complejo de organización que suscita vivo interés entre los estu-
diosos de psicología y sociología. La misma literatura en esta ma-
teria proporciona un ejemplo elocuente: bastará citar el interesante
análisis sociológico llevado a cabo en La multitud solitaria, de
REI5MAN, y el ensayo de William F. WHITE titulado The Organi-
zation Man. Es obvio que la literatura se ha preocupado más bien
de los problemas provocados por las organizaciones en gran escala, .
eclesiásticas o empresariales, políticas o apolíticas, públicas o pri-
vadas, en el ambiente social en que se desarrollan, así como en la
conciencia del individuo.
Cada uno de nosotros es al mismo tiempo miembro de nume-
rosísimas organizaciones y la dependencia del individuo de estas
organizaciones se basa en la complejidad de la vida moderna y en
las necesidades del hombre contemporáneo respecto a las de sus
lejanos antepasados. Incluso 10 que consumimos y usamos diaria-
mente depende del rendimiento y de la eficacia de varias organiza-
ciones. Desde el nacimiento, nosotros aprendemos las formas más
comunes y esenciales del comportamiento organízatorio, y apren-
demos también a obtener cuanto precisamos (o lo que es 10 mismo,
a realizar nuestras aspiraciones) a través del medio organización.
Bajo ciertos aspectos, nuestra madurez social depende de la medi-
da en que llegamos a comprender y a manifestar un comporta-
miento social organizatorio.
El hecho no es tan sorprendente; la organización ha constituido,
durante siglos, el medio a través del cual individuos entre sí muy
distintos han podido realizar objetivos comunes y crear los supues-
tos para el logro de sus respectivos intereses individuales. La nota
característica de la época contemporánea está, quizá, en el desarrollo
adquirido por este fenómeno, en el aumento de volumen de algunas
organizaciones sociales, de lo que se hace eco la mayor complejidad
de las estructuras organízativas. Sucede pocas veces que la adhesión

a alguna organización no nos imponga, automáticamente, una rela-
ción de hecho con un número considerable de otras organizaciones
menores, relacionadas con la primera de una manera o de otra.
Así, el estudiante que se inscribe en una Universidad, automáti-
camente se hace miembro de otras organizaciones universitarias,
que van desde el grupo de compañeros de su año académico a or-
ganismos recreativos de la Facultad, etc. Del mismo modo, una
persona que entra a formar parte de los cuadros de la administra-
ción pública forma automáticamente parte integrante de la organi-
zación de aquel determinado ministerio y participa de las organiza-
ciones menores, que van desde la dirección general a la sección,
al negociado, a la oficina en particular a la que el propio individuo
ha sido adscrito. Cada uno, pues, además de formar parte de estas
organizaciones de trabajo, es también miembro de otras asociacio-
nes, desde la familia al barrio donde habita, a la iglesia, al club,
a la asociación deportiva, etc. Buena parte, por consiguiente, de las
actividades de gran número de nosotros encuentra su presupuesto
necesario y su modo de realizarse en el ámbito de las relaciones
asociativas, instauradas en el seno de otras organizaciones sociales.
2. Algunas definiciones generales
Han sido muy variadas las definiciones de este término a 10

largo de la historia de la organización, pero cada una parece refle-
jar en sí la misma esencia, al menos por 10 que respecta a la suma
de elementos comunes. Para los fines que este texto pretende, pro-
ponemos una definición que abarca cuatro elementos. El primero
de los cuales hace referencia al aspecto activo de la organización hu-
mana y, más concretamente, consiste en las acciones de dos o más
personas. De hecho es quizá impropio hablar de individuos miem-
bros de la organización, ya que el elemento esencial de tal vincula-
ción no es el individuo entendido como persona, sino más bien la
serie de actos que él lleva a cabo referidos a la organización. El se-
gundo elemento fundamental es el vínculo asociativo, circunstancia
que permite la realización de actos relacionados entre sí y ejecutados
según una relación asociativa. El tercer elemento hace referencia
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES 151
a la existencia de una coordinación consciente y sistemática de las

acciones desarrolladas, de tal forma que se excluya el hecho de que
puedan ser el fruto de mera casualidad, accidentalidad o incidenta-
lidad. En algún momento de la creación de la organización, alguien
tiene que haber hipotízado y elaborado un plan dirigido a coordinar
las diversas actividades, que han de ser llevadas a cabo por distin-
tos individuos, y esto es suficiente para hacernos suponer la existen-
cia de un punto en el que mediante el poder de control la coordina-
ción pueda tener lugar de hecho. El adjetivo sistemático añadido al
término coordinación implica a su vez algunos elementos derivados
que son asimismo parte integrante de la definición de organización.
Uno de ellos se refiere a la existencia de un cierto grado de previ-
sión del comportamiento de los otros e incluso que tal comporta-
miento se verifique de una cierta manera.
A su vez, esto comporta la existencia en cada organización de
una cierta medida de confianza en la responsabilidad de aquellos
miembros que están llamados a actuar. Requisito de la pertenencia
a una organización es, por consiguiente, la posibilidad de compor-
tarse de manera responsable. Otro corolario es la existencia, por
parte de la organización, durante un cierto período de tiempo. Las
organizaciones pueden, de hecho, deliberadamente, tener una dura-
ción larga o breve, pero, por propia definición, deben poder actuar
con proyección hacia un futuro, sea remoto o próximo, de acuerdo
con el plan de acción elaborado.
El elemento finalista de la organización es el cuarto elemento
esencial en nuestra definición, y de él derivamos que las acciones
humanas desarrolladas en la organización están dirigidas a la reali-
zación de uno o más fines. Deberá, obviamente, tratarse de fines
organizativos y no individuales de las personas que componen la
organización. Los fines organizativos, de hecho, rara vez coinciden
con los objetivos personales de los miembros del ente: esto es par-
ticularmente cierto en los sistemas de organización de tipo demo-
crático, mientras que en aquellos de régimen autocrático la persona o
las personas que tienen el poder pueden a veces influir sobre el fin
de la organización, hasta el punto de hacerlo coincidir con sus pro-
pios fines personales. Por 10 general, el fin de una organización
encuentra su expresión en un concepto abstracto, producido por un
compromiso o por una equilibrada fusión de los fines de cada uno
de los componentes. Dichos fines organizativos no son necesaria-

mente estáticos; cambian con el pasar del tiempo y alguna vez
radicalmente. Sin embargo, lo que interesa subrayar no es tanto el
cambio de los fines organizativos como el hecho de que ninguna
asociación del tipo arriba expuesto puede tener vida durable sin
fines propios que realizar.
Individualizados así los cuatro elementos esenciales de la orga-
nización, podernos fácilmente resumirlos en la siguiente definición:
La organización es aquel fenómeno en el que las acciones de dos
o más personas se realizan en colaboración y coordinadas consciente
y sistemáticamente hacia la realización de un fin o de un conjunto
de fines.
Una elemental presunción de carácter económico acompaña la
creación de cualquier organización; es decir, que el resultado de
este esfuerzo organízativo con vistas a un fin pueda ser al menos
igual-y normalmente superior, como generalmente sucede-·a la
suma total de los resultados obtenidos por los esfuerzos individuales
no organizados. Esto significa que la justificación económica de la
creación de una organización se basa en la producción de un bien
a costos inferiores, o al menos iguales, a los empleados para la pro-
ducción del mismo bien por un individuo o grupo de individuos no
organizados. Por esto, la utilidad total de un esfuerzo organizado
debe poder ser mayor que la utilidad total de cada uno de los
esfuerzos individualmente tomados. La diferencia se explica por el
hecho de que el esfuerzo organizativo ha podido, respecto a la
suma de esfuerzos individuales no organizados, aventajarla en .el:
a) factor de coordinación; y en el
b) factor de la especialización, hecho posible mediante el re-:
parto de funciones entre las diversas personas que trabajan por un
fin común.
La definición enunciada, repetimos, tiene carácter muy general
y tiende a comprender cualquier tipo de organización, privada o pú-
blica, nacional o internacional, religiosa o empresarial, así como toda
especie de asociación reconocida o no reconocida. Por esto se im-
pone una distinción en el seno de la definición misma.
La primera distinción que puede hacerse es la de organización
simple y organización compleja. Entran en el concepto de organiza-
ción simple 'aquellos orgaaísmoscuyas relaciones entre los miembros
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES 151'
que la componen, de una parte, y el jefe de la organización, de la

otra, tienen un carácter directo e inmediato. En sociología, un ejem-
plo típico de tal organización es el grupo primario, es decir, la or-
ganización elemental en la cual todos los miembros se conocen
y conjuntamente reconocen a un jefe común. En un ambiente admi-
nistrativo, pertenecería a tal categoría de organización el llamado
negociado (o equipo, como se acostumbra a llamarla en los ambien-
tes industriales), unidad constituida por un pequeño número de in-
dividuos normalmente bajo la dirección de un solo jefe.
Existe, en cambio, organización compleja cuando dos o más
organizaciones simples se asocian para la consecución de objetivos
comunes más generales. De hecho, todas las instituciones guberna-
mentales, empresariales, eclesiásticas son organizaciones comple-
jas, es decir, suma de organizaciones simples. Análogamente, todas
las organizaciones simples citadas a título de ejemplo en este texto
constituyen parte integrante de organizaciones complejas.
Los dos tipos están íntimamente unidos entre sí, pero pueden
hacerse, no obstante, algunas consideraciones distintivas por 10 que
respecta a sus exigencias administrativas. Por ejemplo, en una or..
ganización simple la escala jerárquica raramente excede los dos ni-
veles y la especialización de fines asume prevalentemente el carácter
de especialización individual más bien que de reparto o institucio-
nal. Por el contrario, en las organizaciones complejas la escala je~
rárquica comprende desde un mínimo de tres a un máximo (como
se admite generalmente) de doce niveles, con una media de seis
o siete grados jerárquicos, que presentan problemas de especializa..
ción institucional aparte de la individual, con la consecuencia de
que los criterios adoptados y los problemas a afrontar se presentan
sustancialmente diversos.
Otra distinción general a tener presente en el estudio de la orga-
nización es la que existe entre organización formal y organización
de hecho. Se da la organización formal cuando existe y se respeta
el esquema de relaciones entre las diversas actividades y personas,
y este esquema está aprobado oficialmente y, por tanto, avalado por
la autoridad y aceptado como tal por los miembros de la organiza"
cíón. En las instituciones públicas el elemento formal de la orga-
nización consiste en las leyes y en los reglamentos, además de todas
aquellas normas internas dirigidas a disciplinar las relaciones y las
actividades en el seno de la organización. Es de notar, incidental-

mente, que análogos instrumentos de contenido normativo confie-
ren carácter oficial y formal a las relaciones en el seno de las orga-
nizaciones privadas, especialmente las de gran escala (instrucciones,
reglamentos de fábrica, etc.).
Distinta de la organización en sentido formal es la llamada or-
ganización de hecho, representada por el sistema de relaciones de
hecho existentes en un determinado organismo. Esta última rara vez
coincide con el aspecto formal de la organización, y cuando la diver-
gencia se hace demasiado evidente y pronunciada, son de esperar
disfunciones y problemas de naturaleza organizadora que obs-
taculizan el desarrollo normal de las actividades. Por esta razón, cual-
quier estudio organizatorio dedicado a averiguar el grado de efica-
cia de las operaciones de una institución parte, por regla general,
del análisis y de la confrontación entre estructura de hecho y estruc-
tura formal de la organización.
Otro tipo de manifestación asociativa que proviene de la orga-
nización de hecho, pero que se distingue de esta última por su
contenido (en este sentido podríamos hablar de un tertium genus
que añadir al tipo formal y al de hecho aludidos antes), es el deno-
minado impropiamente organización social o no formal: por tal se
entiende la suma de relaciones y contactos intersubjetivos existen-
tes en una organización de hecho durante un cierto período de
tiempo. Los sujetos, en tal caso, son examinados en su comporta-
miento (de hecho) asociativo, sin hacer referencia necesariamente
a la finalidad que los mantiene juntos, por 10 que al faltar el ele-
mento finalístico en esta hipótesis pierde su carácter de organiza-
ción (según la definición que nosotros hemos dado de este térmi-
no); por esto, hemos advertido que el término organización social
es un tanto impropio. Sin embargo, el hecho de que tal aspecto no
pueda infravalorarse o ignorarse 10 demuestran los recientes estudios
sobre esta materia, los cuales han revelado claramente la existencia
y la influencia de la espontánea (y por esto informal) serie de rela-
ciones sociales de hecho que surgen en una organización por efecto
de la vida en común de varios individuos, sin que fuera necesario
considerar el por qué de tal asociacionismo. La influencia de tales
relaciones es particularmente evidente en el rendimiento de las
organizaciones de hecho. Difícilmente el estudioso de los problemas
organizativos podría dejar de atender las relaciones humanas for-

madas espontáneamente en los intersticios de la estructura organi-
zativa; dichas relaciones preceden, a veces, a la institución de la
organización formal y son una premisa, más o menos necesaria,
para cualquier reforma interna del organismo, o para la modifica-
ción o retoque de su estructura. De otra parte, también la estruc-
tura de las organizaciones formales concurre en gran medida a la
formación de dichas relaciones sociales, que en su totalidad cons-
tituyen la organización informal. Este último sistema puede ser
una fuente de peligro para la organización considerada en su con-
junto, obstaculizando la realización del fin organizativo, disminu-
yendo la moral de sus componentes, minando, a veces, el propio
sistema de autoridad y de responsabilidad. Por otra parte, sin em-
bargo, la estructura social de una organización es una garantía para
la continuidad del comportamiento organizativo y proporciona, si
se emplea con acierto, un medio de comunicación muy eficaz y un
instrumento precioso para dar la moral necesaria, a fin de que los
miembros de una organización sientan la necesidad de permanecer
unidos para la consecución de los fines comunes.
Hechas estas advertencias generales, es necesario ahora que nos
ocupemos de la organización administrativa, cuyas características
distintivas respecto a otros tipos de organización son principalmen-
te dos. La primera se refiere a la razón de ser de dichas organiza-
ciones: la organización administrativa es esencialmente una orga-
nización de trabajo, concebida y dirigida para actuar, no para re-
crear y divertir a sus componentes, ni para deliberar o decidir res-
pecto a problemas de cualquier naturaleza, si bien entre las activi-
dades administrativas puede darse el caso de que cualquiera de
los susodichos aspectos estén presentes; pero la realidad es que se
constituyen con el fin de hacer y realizar algo. La segunda de sus
características se encuentra en la previa determinación de los fines
principales que justifican su existencia, así como-en medida que
varía al variar los tipos de las organizaciones administrativas--en la
existencia de una función de control continuamente ejercitada por
individuos o instituciones externas a ellas. Esto no significa que la
organización administrativa esté desprovista de fines propios, de
valores exclusivos; demuestra, en cambio, que su razón de ser, su
fuente de legitimación se halla en la autoridad y en el aval externo.
En último término, la supervivencia de dichas organizaciones ad-

ministrativas depende sobre todo de la permanencia de tal aval por
parte de los individuos o instituciones que están fuera de ellas.
Su grado de autonomía puede variar; algunas presentan una
gran discrecionalidad en el plano de la ejecución, pero incluso en
dicha hipótesis su autonomía no puede considerarse absoluta, ya
que existirá siempre, fuera de ellas, un centro de poderes que ha
permitido su constitución, autorizado su autonomía y con facultad
para modificar o extinguir tal estado de cosas. Análogamente, puede
existir en el ámbito de estas organizaciones una cierta democracia;
por efecto de la cual los miembros puedan ejercitar, en el ámbito
de sus respectivas competencias, una cierta facultad discrecional
y un cierto control que les ha sido reconocido para las operaciones
administrativas. En tales casos, sin embargo, la pertenencia a la
organización supone el poder (conferido por terceros) de actuar de
una manera que en principio sería propia del centro de poder del
cual la organización administrativa obtiene su fuerza y legitimidad;
En otras palabras, el sujeto miembro de la organización administra-
tiva puede encontrarse al mismo tiempo en la posición de miembro
de la organización y de miembro del grupo externo a ella que es
titular del poder de control. Es de notar que una situación de este
tipo tiene siempre carácter excepcional y nunca excluye completa-
mente el ejercicio de un poder de control desde el exterior.
Las organizaciones administrativas son, por 10 general, partes de
organizaciones más amplias, en el ámbito de las cuales otras insti..
tuciones ejercitan de hecho el control sobre las primeras. Así, los
ministerios están sujetos al control, por ejemplo, del parlamento
o cortes, y, con carácter más directo, de órganos expresamente de-
signados (como es el caso de Italia respecto al Consejo de Estado
y al Tribunal de Cuentas); la administración de una sociedad por
acciones está también sujeta al control de otros órganos sociales;
la estructura administrativa de un sindicato de trabajadores está
sometida al control de órganos sociales y, en último término, de
los mismos miembros del sindicato. Esta situación, que por otra
parte es muy corriente, motiva, sin embargo, continuos problemas
organizativos, dirigidos a encontrar un equilibrio y un compromiso
entre las exigencias del organismo administrativo, de actuar libre
e Independientemente para la mayor eficacia de su acción, y aque-
nas, también importantes, de asegurar un control externo que ga-

rantice la satisfacción de los objetivos primarios de la organización,
objetivos que, como hemos dicho ya, se suelen fijar previamente al
margen de la organización administrativa.
Los componentes de la organización administrativa tienen to-
dos, en grado mayor o menor, una característica común: la de efec-
tuar algún trabajo, ya que de ellos se espera la prestación de ener-
gías de trabajo (normalmente profesional) y de tiempo, a cambio de
una determinada recompensa. Ello implica, automáticamente, que
una vez efectuada la relación de la cual la prestación es objeto,
dichos sujetos se obliguen a realizar en alguna medida la voluntad
y las directivas de los individuos o grupos superiores según el prin-
cipio de la jerarquía. La organización administrativa implica, pues,
la existencia de una escala jerárquica y la subordinación. En las ad-
ministraciones pequeñas debe, por 10 menos, existir una relación
jerárquica, entre 1QS ejecutores del trabajo y el individuo o grupo
que constituye el centro de coordinación o vértice de la pirámide.
En las organizaciones administrativas más amplias, la jerarquía,
en cambio, pone en evidencia toda su eficacia y carácter universal.
, Entre las organizaciones administrativas, las públicas se carac-
terizan, como se sabe, por el interés público de sus fines, ya sea
que se refieran al municipio, a la provincia, a la región o a la na-
ción entera o también a las posibles asociaciones interregionales.
Las organizaciones de este tipo están creadas normalmente por ley
y operan, por tanto, con absoluta legalidad a través de los poderes
y límites que le son impuestos por la autoridad externa. En los
países de régimen democrático, las normas constitucionales son la
fuente primaria de tal legitimación; es sabido de todos que en la
norma constitucional se refleja la voluntad popular, bien sea a tra-
vés de los representantes elegidos por el pueblo, bien sea directa-
mente mediante el referéndum popular. Análoga garantía poseen las
leyes ordinarias, votadas y aprobadas por parlamentos libremente
elegidos.
En todos los casos, por tanto, se mantiene la soberanía popular
respecto a la instítución y las actividades de los organismos admi-
nistrativos públicos; dicha soberanía se manifiesta a veces directa-
mente y, por lo general, a través de órganos representativos. Por
esto, el grupo de control de la mayor parte de las instituciones ad-
ministrativas públicas permanece, en último término, en el par-

lamento.
Las organizaciones públicas menores así concebidas pueden a
veces crearse sin la aprobación del parlamento, de acuerdo con
las costumbres de cada país en este sentido. Algunas se crean por
ley, otras por decreto, otras en base a los poderes conferidos a los
organismos administrativos superiores; otras, finalmente, por órga-
nos subordinados a estos últimos. Pero, en la mayor parte de los
casos, el control final compete al órgano legislativo, mediante su
potestad de legislar, discutir y aprobar periódicamente los presu-
puestos de los distintos ministerios. La delegación de tal poder
por el parlamento al ejecutivo o directamente a los órganos admi-
nistrativos, es más frecuente en los casos de institución ex novo;
y ello, porque se conoce poco el nuevo organismo y sus complica-
ciones internas como para poder prescribir detalladamente su actua-
ción desde arriba. Pero, con el transcurrir del tiempo, los procedimien-
tos de dicha institución van fijándose y la ley o el decreto intervie-
nen para legitimar formalmente 10 que existe ya de hecho y para
sancionar la existencia del control desde arriba, que no ha desapa-
recido nunca, ya que delegar no significa renunciar a la titularidad
del poder de actuar. Esta observación explica al menos parcialmen-
te por qué resulta más fácil modificar o reformar la estructura de
un organismo de constitución reciente que la de uno de mayor
antigüedad.
3. Tipos de organizaciones administrativas
Quien estudia el fenómeno organizativo dispone de varios cri-

terios de clasificación, entre los cuales recordamos los de tiempo,.
amplitud, jurisdicción territorial, competencias, fuentes de finan-o
ciación, tipos de dirección (por ejemplo, unidad de mando, contra-
puesta a pluralidad de mando, o bien, dirección de naturaleza po-
lítica en oposición a dirección profesional o de carrera), el grado-
de centralización y descentralización, etc. Algunas de estas cla-
sificaciones se tratarán en los capítulos siguientes; por ahora nos'
limitaremos a hablar brevemente de dos variables muy importantes
y que corresponden a las de control jerárquico y accesibilidad del
NATURALEZA Y TENDENCIAS COMUNES· 159
exterior. Cada una de estas variables nos permite individuar una

escala de valores más o menos continuos, de un mínimo a un má-
ximo, en la que podemos encuadrar cualquiera de las distintas si-
tuaciones organízativas.
a) La variable del control jerárquico consiste en la medida en
la que una organización depende y es controlada por organismos je-
rárquicamente superiores, sea que se trate de un ministro, de un
consejo de ministros, de un parlamento o simplemente de un
funcionario de grado superior. Si invertimos el orden de esta serie-
de valores, obtenemos el grado de autonomía interna de una orga-
nización administrativa. Dicha variable se aplica al negociado o a la
sección de un organismo burocrático, para analizar en el plano or-
ganizativo la serie de controles que inciden sobre él, en orden a la
posición que ocupa en la pirámide jerárquica, o también a un mi-
nisterio en relación al órgano legislativo o a otros órganos de control
que se hallan fuera, por su específica estructura; de la organiza--
ción administrativa. Como se ha dicho ya, la definición fundamen-
tal de la variable de control se encuentra en la norma constitucional,
en la ley, en el decreto o en cualquier manifestación formal de vo-
luntad; esto, sin embargo, ofrece apenas una señal de la existencia
de un control efectivo, tal y como es lícito encontrar en el curso de
una actividad administrativa. Para poder precisar el grado de auto....
nomía interna de un organismo es necesario tomar en consideración
los siguientes factores:
a) fuentes y tipo de financiación;
b) grado del control y de las inspecciones previas y a poete-
riori;
e) influencia de la dirección, política o de otra naturaleza;
á) naturaleza e influencia de los cuadros del personal;
e) medida en que el programa ejecutado por la organización
suscita interés político o popular;
f) tradición e historia.
En algunos países está muy marcada la tendencia, por parte de
las administraciones públicas, a sustraerse a los controles de orden:
superior para intentar alcanzar constantemente una mayor autono-
mía y autarquía. Esta tendencia, que llamaremos centrífuga, se ma-
mifiesta a través de aquellos procedimientos que tienden a asegurar-
a! organismo una mayor autosuficiencia; a ella se opone la tenden....
cía opuesta, la de los órganos de control, de tal forma que la reali-

dad administrativa (tanto en el plano estructural como en el fun-
cional) resulta ser el producto de dos fuerzas opuestas, una centrípeta
y otra centrífuga, en continua actividad. Esta concurrencia procede de
la estructura jerárquica y de los poderes distribuidos a los diversos
grados de la jerarquía, de la base al vértice de la organización ad-
ministrativa, para pasar finalmente al vértice de la organización so-
cial, donde residen los órganos detentadores de la soberanía popu-
lar. La lucha, aparentemente escondida y sin relieve, puede resultar
muy escabrosa para aquellos países que por tradición están habi-
tuados a la disciplina, a la autoridad, a la obediencia estrecha y, en
una palabra, a la centralización de los poderes. En sentido contra-
rio, puede resultar también, igualmente escabrosa, en aquellos paí-
ses donde el individualismo y el autogobierno están muy acentua-
dos. Sin embargo, en cualquiera de estas dos situaciones existen
grados muy diversos como consecuencia de los diversos factores
que las condicionan, alguno de los cuales se han citado antes.
Si quisiéramos explicar con una metáfora la relación de fuerzas
existentes entre gobierno central y órganos administrativos, bas-
taría considerar una estrella y su sistema planetario. Parte de los
elementos de la estrella están unidos a su núcleo central por la
fuerza de atracción; otros giran según un movimiento continuo a
distancias variables de la estrella; cada uno de estos elementos está
sujeto a la lucha entre las dos fuerzas, la de atracción, que pro-
viene de la estrella, y la de fuga, del centro (o estrella), que es la
resultante del campo magnético de cada uno de los elementos atraído
por la eventual existencia de otras fuerzas no anuladas por la es-
trella y, algunas veces, de fuera, incluso, de su propio sistema. Las
dos tendencias están siempre en equilibrio en cualquier momento
y a pesar de la distancia variable de los distintos elementos del
sistema al centro o estrella. Sin embargo, un hecho casual puede
alterar tal equilibrio y desviar sensiblemente el curso u órbita tra-
zado por los respectivos planetas, La distancia de la estrella, en
nuestra metáfora, se ha considerado como la razón inversa del grado
de control central ejercitado sobre las organizaciones administra-
tivas.
Uno de/Ios supuestos más interesantes de la ciencia adminis-
trativa contemporánea se encuentra concretamente en la conside-

ración de un aspecto particular de dicha relación, es decir, en la
medida (y también en los modos) en que el poder central, bien se
trate del ejecutivo o del legislativo, o de los dos, deba controlar
la actividad de los entes públicos, de las empresas públicas y de los
entes de capital semipúblico. Algunos organismos, como sucede,
por ejemplo, en Italia con la Azienda Autonoma delle Strade, o la
Azienda Monopolio T abacchi, etc., actúan dentro de los límites es-
pecíficos de un determinado ministerio que, a su vez, se encuentra
controlado desde arriba: encontrándose tales organismos, por de-
cirlo así, en el mismo cuerpo de la estrella, los problemas que nacen
de la relación aludida más arriba no son muy importantes. Otros,
en cambio, instituidos como organizaciones autónomas, aunque ejer-
ciendo una actividad pública, siguen una órbita tan distante del
sol que difícilmente se logra, a simple vista, individuarles como
parte del sistema. Es este el caso de los entes públicos cuya acti-
vidad, por ejemplo, está sustraída a un auténtico control por parte
de la autoridad superior, que se limita a una supervisión del aspecto
formal de los actos realizados; a este supuesto responden, en Ita-
lia, el Istituto Nazionale della Previdenza Sociale, el Istituto Na-
zionale Assicurazione Infortuni sul Lavoro, el Istituto Nacionale
di Malattia, así como la numerosa serie de entes asistenciales meno-
res, por citar solo algunos.
Puesto que, al menos para alguno de estos entes públicos, la
naturaleza de la actividad es muy afín a la de una empresa privada
{piénsese en las empresas municipalizadas para los transportes ur-
banos, para el suministro del gas, de la electricidad, etc.), se sos-
tiene que esto representa la principal justificación para su grado de
independencia, respecto a las limitaciones de cualquier otra insti-
tución pública. Por otra parte, se afirma la necesidad de que exista
un cierto control desde arriba, para garantizar cuando menos que
dichos entes actúen conforme al bien público. La cuestión afecta
más a los entes públicos económicos o que ejercen una actividad
económica, aunque sea para fines públicos y, por consiguiente, sin
fin de lucro, más bien que para los departamentos gubernativos,
dado que los primeros disponen casi siempre de fuentes propias
de financiación con exclusión total o parcial del concurso del Es-
tado mediante detracciones sobre sus ingresos. Piénsese, por ejem-
11
plo, y siguiendo el caso de Italia, en uno cualquiera de los entes

asistenciales citados o en la regulación de seguridad social, consi-
derando las contribuciones por seguros sociales--con todos los pri-
vilegios especiales concedidos al Instituto acreedor y a pesar de la
sanción penal para los casos de malversación-, un crédito del ente,
que constituye su principal entrada o fuente de financiación para
las actividades de previsión y asistencia que desarrolla. Supuesta
esta situación de autarquía, aunque no sea absoluta, parece difícil
sostener que a dichos entes puedan y deban extenderse las formas
normales de control financiero y presupuestario; y si esto se hi-
ciese, rara vez dicho control podría asumir el carácter de una cen-
sura de fondo de la obra del ente o de los criterios adoptados para
su administración interna. El tema debería ser tratado más amplia-
mente, pero no es este el sitio más apropiado para hacerlo. Ello
nos dice, por tanto, que uno de los instrumentos para la detentación
del poder de control es, concretamente, la revisión y la aprobación
de los presupuestos de una organización administrativa; el presu-
puesto y sus técnicas son un medio muy eficaz para mantener el
control desde arriba, a la vista del carácter de continuidad propio
de las operaciones administrativas.
b) La variable que hemos llamado accesibilidad del exterior es,
bajo algunos aspectos, opuesta a la que acabamos de exponer del
control jerárquico, y consiste en la medida y en los procedimientos
mediante los cuales los individuos y grupos externos a la estructura
jerárquica de una organización administrativa pueden acceder a ella,
para dar o recibir informaciones, para instar decisiones administra-
tivas y recurrir contra ellas. En pocas palabras, la accesibilidad desde
el exterior se encuentra en la influencia que pueden ejercitar direc-
tamente sobre las decisiones administrativas y sobre el comportamien-
to del administrador público aquellas fuerzas que no están incluidas
en la estructura jerárquica de los órganos administrativos.
Son varias las formas de accesibilidad desde el exterior, de las
cuales se deriva, pues, el grado de eficacia que de hecho tiene esta
accesibilidad. En ciertos casos, es la propia ley la que establece la
prohibición total o las limitaciones al acceso, como sucede con los
órganos de' la magistratura ordinaria y especial, a los cuales se
prohibe tratar con las partes en litigio excepto a través de las vías
normales procesales. Otras veces, es el temor reverencial por el
cargo elevado de la persona o del departamento el que limita el

acceso. En otras ocasiones, en cambio, son los propios procedimien-
tos administrativos los que crean los impedimentos para el acceso;
se da el caso, por ejemplo, que aun cuando esté permitido y regu-
lado por ley, obstáculos de naturaleza administrativa disminuyan
o anulen de hecho la eficacia, tal vez sin actuar directamente sobre
el derecho de acceso, pero sí privando a los funcionarios que están
en contacto con el exterior del poder de decidir.
Estas consideraciones, y en particular la última, nos indican
cuánta importancia tiene la estructura organízativa para el grado de
sensibilidad del organismo; de hecho, una organización puede ser
aparentemente accesible a cualquiera que así lo desee desde el ex-
terior, y, sin embargo, poseer una estructura interna tal que permita
solo el acceso de grupos particulares (el llamado público especial).
Puede también esto suceder, simplemente, porque los objetivos y
las responsabilidades del organismo se hayan especificado de tal
manera por la norma jurídica, que solo algunos grupos de la colec-
tividad sientan interés por ejercitar, mediante el acceso, su influen-
cia. Aún más: se podría decir que cuanto más específica y técnica
se hace la actividad de un organismo administrativo, tanto menos
general se presenta la accesibilidad desde el exterior (a pesar de la
presunción de que las actividades de aquel organismo tienen como
fundamento un interés público general), y tanto más eficaz y eleva-
do es el grado de tal acceso (reservado a un público especial, que
lógicamente pretenderá la máxima consideración por parte del ente
para sus propios intereses y problemas, posiblemente buscando ob-
tener ventajas gracias a la identificación del punto de vista del ente
con el suyo propio). A su vez, estos grupos externos a la adminis-
tración pueden constituir una útil y valiosa fuerza, un aliado im-
portante en los esfuerzos dirigidos a alcanzar un cierto grado de
autonomía y de independencia por parte del organismo. He aquí
dónde la variable de la accesibilidad desde el exterior se encuentra
con la del control jerárquico, de tal manera que al aumento de la
primera puede seguir una notable disminución de la segunda.
Las vías de acceso especializadas pueden proceder de varias
partes; pueden adaptarse a la jurisdicción territorial del ente y re-
partirse entre los departamentos periféricos de carácter provincial
o regional; pueden también adaptarse a la posición política, económi-
ca y social del órgano, cuando ello facilita el acceso y la influencia

desde el exterior, solo, o casi, a personas de una cierta categoría,
negando o restringiendo quizá el ejercicio de la misma facultad
a los terceros en general; pueden limitarse, asimismo, a determina-
das categorías de intereses, como la de los importadores, exporta-
dores, agricultores, industriales, etc.
Cuando un gobierno se organiza de manera que pueda refle-
jar como en un espejo la estructura social del país sobre el plano geo-
gráfico territorial, sobre el de las clases y el de su relativo prestigio}
o sobre el plano de los intereses respectivos, el resultado que se
deriva es una serie de canales, por así decir, entre las categorías es-
peciales o grupos de la colectividad y los órganos administrativos
correspondientes. El fenómeno de la reflexión se extiende en me-
dida variable a todas las estructuras gubernativas, y uno de sus
efectos es la repercusión en la administración y en las relaciones
entre sus organismos de los conflictos surgidos entre los diversos
grupos de una sociedad.
Es interesante notar a este respecto que el acceso más eficaz
(medido en relación a la influencia que pueda tener), en orden a
cuestiones específicas tiene mayores probabilidades de éxito en los
niveles bajos de la jerarquía administrativa que en los elevados. En
Italia, por ejemplo, los representantes locales de una asociación
sindical de carácter nacional pueden intentar influenciar más fá-
cilmente el órgano administrativo periférico para asegurarse su apo-
yo en la actuación de una cláusula contractual referente a una cues-
tión laboral (obteniendo de esta forma un precedente que pueda
servir para la acción sobre el plano nacional), que no presentar la
cuestión en abstracto o intentar obtener el apoyo de un órgano su-
perior, como, por ejemplo, la Direzione Generale dei Rapporti di
Lavoro del Ministero del Laooro e della Previdenza Sociale. Di-
chos sindicalistas podrían encontrar dificultad de acceso, o ejercer
una influencia menor al nivel de la dirección general, donde la vi-
sión de los problemas tiene en cuenta necesariamente factores más
numerosos e intereses de grupos concurrentes. El ejemplo en sí no
es demasiado acertado; se podrían citar otros, si la administración
italiana no estuviese afectada, tradicionalmente, de una excesiva
centralización, obligando así a actuar en el centro, más bien que
en la periferia, en la mayor parte de los casos. La visión más am-
plia que un órgano central puede tener de un cierto problema, res-

pecto al órgano periférico subordinado, es un argumento a favor
de la centralización del poder de decidir, si partimos del principio
de que una decisión es tanto más racional cuantas más alternativas
hayan sido consideradas sobre el problema y sobre su posible solu-
ción; sin embargo, esto no basta-a nuestro entender-para recha-
zar las peticiones de descentralización de poderes, dictadas por las
mismas exigencias de la administración, como se ha probado en
Italia con ocasión de unas recientes disposiciones referentes a algu-
nos ministerios italianos. Advertimos también que el ejemplo ex-
puesto no quiere poner de relieve el aspecto positivo o negativo de
la influencia de los grupos externos a la administración pública,
sino más bien subrayar el grado diverso de tal influencia determi-
nado por la mayor o menor accesibilidad al órgano administrativo.
El problema, de hecho, puede ser planteado solamente en estos tér-
minos en cuanto ninguna administración, ninguna oficina pública
puede y debe permanecer extraña a lo que sucede fuera de su re-
cinto; si sucediera esto, la administración y la actividad adminis-
trativa traicionarían su misma razón de ser.
Como conclusión de esta breve exposición, conviene observar
que la cuestión de la accesibilidad desde el exterior presenta, de he-
cho, dos problemas; de estos, solamente uno puede ser valorado y
medido según un criterio uniforme. Se trata del problema de la ac-
cesibilidad desde el punto de vista del público en general o de sus
representantes. El otro, en cambio, se refiere al acceso privilegiado
o justificado por razones técnicas. Los dos problemas, en cualquier
caso, obstaculizan la centralización del control jerárquico. Pero,
aparte de este punto común, los dos problemas presentan factores
y características muy diversos entre sí, tanto como para necesitar
remedios y soluciones totalmente distintos.
Es de notar también que las dos variables que acabamos de expo-
ner, la del control jerárquico y la de la accesibilidad del exterior,
asumen una menor importancia en las organizaciones empresariales
y en los otros tipos de organización citados en el parágrafo prece-
dente, mientras que tienen una importancia crucial para la admi-
nistración pública. Hemos procurado aludir a estas variables sin
juicios de valor, tanto positivos como negativos, conscientes de que
su origen tiene raíces muy profundas, de las cuales afloran proble-
166 ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIONADMINISTRATIVA
mas propios de la teoría política, del sistema de gobierno demo-

crático y de la ética administrativa.
4. La organización administrativa y los sujetos

que la componen
Ya dijimos en otra ocasión que la organización administrativa

es la suma de las acciones de varias personas, sistematizadas y coor-
dinadas con vista a conseguir los fines organizativos.
¿Qué es lo que induce a estas personas a entrar en una organi-
zación de tal naturaleza, y a permanecer en ella actuando de acuerdo
con los fines que pretende conseguir? ¿Qué instrumentos permiten
medir la aportación de cada uno en el ámbito de la organización?
¿Por qué, finalmente, dichas personas abandonan a veces la orga-
nización?
Es muy difícil dar una respuesta precisa a cada una de estas
preguntas. El estudio que la psicología ha llevado a cabo, hasta el
momento presente, en torno a la motivación humana se halla toda-
vía en plena fase de desarrollo, para que este importante factor de
la personalidad individual pueda considerarse suficientemente explo-
rado y conocido. Pero es asimismo posible avanzar algunas hipó-
tesis, dignas de consideración y no carentes de utilidad concreta
por 10 que concierne al arte de dirigir en las administraciones pú-
blicas. A continuación pasamos a hacer algunas consideraciones refe-
rentes a dichas hipótesis.
Una persona entra en una organización administrativa, obligán-
dose a hacer ciertas cosas y a renunciar a algunas de sus prerroga-
tivas de libertad, para satisfacer unas exigencias que siente, prevé,
e incluso teme. En términos negativos, el sujeto participa en una
organización, para poder estar preparado a afrontar aquellos suce-
sos que podrían privarlo de la posibilidad de satisfacer dichas exi-
gencias. Desde el momento en el que se vincula a la organización,
el individuo debe poder sentir que la recompensa (bajo forma de
satisfacción de sus necesidades actuales o a breve plazo) al menos
iguala si no excede la aportación que se ha comprometido a dar a
la organización, bajo forma de prestación de trabajo y de tiempo,
e incluso, de renuncia parcial a la propia libertad personal. Debe,
por consiguiente, existir un equilibrio entre el dar y el recibir, o un

exceso del segundo sobre el primero (según el metro de valoración
de cada sujeto), para que la relación entre individuo y organiza-
ción administrativa tenga posibilidad de surgir. La elección, por
parte del sujeto, de una oferta sobre otra, o de un camino sobre
otro, ¿es, por tanto, cuestión de mera valoración utilitaria? Es cierto
que si a este término le atribuimos exclusivamente el aspecto
económico que le es propio, la respuesta es afirmativa: la elección
se hace porque él sujeto siente, en la relación entre los valores de
cambio de cada oferta, la supremacía de uno de tales valores sobre
los otros. La relación entre dichos valores, no se expresa necesa-
riamente, en términos matemáticos, aun suponiendo que el sujeto
atribuya un valor numérico a la prestación y a la contraprestación
de cada oferta. Para convencernos de ello, basta hacer notar que
el sujeto puede juzgar más conveniente una situación de trabajo
en la que a la prestación le atribuya el coeficiente 60 y a la contra-
prestación el coeficiente 100, más bien que optar por una situa-
ción en que la prestación sea de 65 y la contraprestación de 125.
El aumento sensible de la retribución en la segunda hipótesis res-
pecto a la primera, podría, por tanto, parecerle poca cosa respecto
al ligero aumento en la respectiva prestación, y moverle, por ello,
a aceptar la primera oferta donde la diferencia entre prestación y
retribución es inferior a la segunda hipótesis. Es un problema este
que en términos económicos se resuelve de acuerdo con las cono-
cidas leyes sobre la utilidad marginal en relación a los costes cre-
cientes.
La hipótesis se basa en la premisa de una eleccum libre, por
parte del sujeto, en el momento en que toma la determinación de
entrar a formar parte de una organización administrativa. La libre
elección presupone la existencia de alternativas, ya que ninguna
decisión se madura en el vacío absoluto. Nuestras decisiones, nues-
tras elecciones, están, por consiguiente, influenciadas por nuestro
sistema de valores, por la tradición, por las costumbres, por las rela-
ciones sociales, económicas, religiosas, etc. Influye, pues, la diversa
personalidad de cada uno, especialmente en las elecciones que se
refieren a la vida profesional del individuo, pudiéndose atribuir
una influencia determinante, por ejemplo, a factores como la ambi-
cíéa, el deseo de hacer carrera, de mejorar el propio conocimien-
to, etc. Todos estos elementos juegan 'su parte cuando el sujeto se
dispone a medir los valores de cambio de cada una de las alter-
nativas, de tal modo que una elección de este género es extrema-
damente subjetiva, reflejando las características de la personalidad
del sujeto, de sus ideas sociales, etc. Nuestra hipótesis puede adap-
tarse, por tanto, de forma que absorba tales factores, pero se arriesga
a perder, haciéndolo así, la simplicidad que le es propia.
Se podría objetar que, en determinados casos, la libre elección
falta totalmente, como sucede cuando un muchacho está obligado
a ir a la escuela o un joven debe cumplir con las obligaciones del
servicio militar. Por otra parte, incluso en estos supuestos es igual-
mente posible ver un mínimo de elección, si bien la alternativa
pueda resultar menos atrayente; en este sentido, el muchacho po-
dría optar por un correccional, como supuesto diferente a la de la
asistencia a la escuela y el joven escoger la cárcel para no ser reclu-
tado por el Ejército. La relación entre prestación y contrapresta-
ción, entre dar y recibir, puede, por consiguiente, existir incluso
en los casos más extremos (si bien no son interesantes para nues-
tra investigación, que quiere limitarse a la conducta individual de
aquellos que desean entrar en una organización administrativa). Los
casos extremos que acabamos de explicar, sin embargo, nos sirven
para subrayar el escaso relieve de una valoración exclusivamente
cuantitativa, entre el dar y el recibir en cada una de las situacio-
nes que se ofrecen al sujeto. Sin contar, además, que para nuestro
análisis no es tanto la relación entre estos dos términos 10 que nos
interesa como la confrontación entre los valores de cambio, tal
como 10 hace el sujeto en cada una de las alternativas.
Una vez que el individuo ha decidido entrar en la organización,
nuestra hipótesis prevé la persistencia de esta relación, de conve-
niencia subjetiva, resultante de la confrontación entre el valor de
cambio, que se refiere a la situación experimentada por el sujeto y
los valores atribuidos, siempre por el sujeto, a las situaciones u
oportunidades existentes para él fuera de la organización. Se puede,
por consiguiente, afirmar. que el mismo criterio en base al cual el
individuo ha decidido entrar en la organización le sirve para aban-
donarla. A este propósito, conviene resaltar la posición de relativa
ventaja que asumen los valores de cambio respecto a la situación
que el sujeto experimenta en el momento actual, en relación con
las otras situaciones alternativas que se le ofrecen posteriormente.

De hecho, cuando una persona ha entrado a formar parte de una
organización, es siempre más difícil dejarla, ya que esta decisión se
encuentra obstaculizada por consideraciones referentes a los posi-
bles peligros derivados de la pérdida de ventajas ya adquiridas o
en vías de consecución, sin contar con el peso de consideraciones
afectivas y de prestigio personal alcanzadas en la organización. A
estas consideraciones negativas se unen las desventajas, objetiva y
subjetivamente supuestas de las otras situaciones alternativas, y re-
sulta por ello que la pertenencia a una organización incide, posi-
tivamente, en la permanencia del individuo en la misma, contra
cualquier proposición del exterior sucesiva al establecimiento de la
relación de empleo con la primera. Si esto no sucediese así, fal-
taría a la organización administrativa la estabilidad de sus propios
cuadros y la continuidad de sus actividades quedaría a merced del
grado de movilidad, totalmente imprevisible, de dichos cuadros.
En la práctica, las organizaciones han procurado hacer siem-
pre más difícil el ejercicio de esta libertad de elección-después de
que el individuo haya hecho la primera elección-y la facultad de res-
cisión individual por parte del empleado (dimisiones) ha sido com-
pensada por las administraciones públicas no solo aprovechándose
de la situación general del mercado de trabajo y de la gran despro-
porción existente en algunos países entre demanda y oferta, sino
con actos bien ponderados dirigidos a determinar y a animar al
sujeto a permanecer en la administración. A esto responden las nor-
mas que prevén la pérdida de algunos beneficios en caso de dimi-
sión, como el derecho a la pensión y a la jubilación, así como la
disminución o la supresión total del subsidio de vejez. Es decir,
estas y otras actuaciones de la administración nos muestran cómo
el individuo por una parte se encuentra reacio a abandonar la
administración, y por otra animado a permanecer mediante los opor-
tunos incentivos. En este caso se ve claramente cómo la libre elec-
ción subjetiva queda muy disminuida y el criterio de elección se
hace cada vez más rico de elementos, que van más allá de la rela-
ción entre los valores de cambio.
Donde, en cambio todo esto no se hace, donde existe por tanto
una cierta libertad individual, favorecida por circunstancias obje-
tivas, el sujeto valora continuamente las oportunidades que se le
ofrecen de acuerdo con las ventajas y desventajas relativas a la per-

manencia o abandono de la organización. Un síntoma importante,
en casos de este género, es concretamente el índice de movilidad
en los cuadros de una organización y la mayor o menor frecuen-
cia de dimisionarios; un índice alto de movilidad, presumiendo
siempre condiciones externas favorables al ejercicio de la libre elec-
ción, será síntoma de una relación entre prestación y contrapresta-
ción desfavorable a la organización que mueve a sus componentes
a buscar situaciones mejores. El fenómeno de la movilidad de los
cuadros del personal de una empresa privada o de un ente público
es, pues, muy significativo e importante para la función directiva,
que debe hacer desaparecer los factores negativos tanto en tér-
mino de costos como en 10 que respecta a la moral del personal a
su servicio.
Aun cuando las dimisiones estuviesen obstaculizadas o incluso
prohibidas, la relación entre prestación y contraprestación continúa
regulando en todo momento el comportamiento del individuo en
relación con la administración de la que depende. Por esto, en casos
semejantes, la administración no puede olvidar los efectos negati-
vos que sobre la propia organización caen bajo forma de baja moral,
de baja productividad, de ineficacia operativa. La moral del indi-
viduo se apoya en la medida en la que la relación entre el dar y el
recibir es percibida por él mismo; esta consideración conviene acep-
tarla con mucho cuidado, ya que es valedera solamente cuando
existe una directa y evidente correlación entre prestación y contra-
prestación y, por tanto, cuando aumentando la segunda se aumenta
la primera. Pero si tal relación no existe o es apenas perceptible,
el aumento de la contraprestación puede tener escaso o ningún efecto
sobre la productividad de la prestación. En este sentido es posible
imaginar el caso en que la organización se presente como un puesto
ideal de trabajo, con una moral excelente en el personal, pero sin
distinguirse especialmente desde el punto de vista de la producti-
vidad individual o general; o viceversa.
Todo esto nos lleva a hacer algunas consideraciones sobre la
naturaleza de la contraprestación, así como del contenido del incen-
tivo a hacer, a trabajar mejor en interés de la organización. El argu-
mento es muy interesante y es, desde hace tiempo, objeto de estu-
dio científico. A pesar de esto, no se dispone todavía de conceptos
precisos o de una adecuada clasificación de las fuentes de la moti-

vación del empleado y de los incentivos que 10 mueven, ni tampoco
existe un acuerdo que pueda juzgarse unánime. Lo que sí aparece
claro es la diversidad entre cultura y cultura, entre país y país, entre
grupos de una misma cultura e incluso entre individuos de una
misma cultura; partiendo de tales premisas, parece difícil estable-
cer criterios uniformes sobre incentivos, sin contar con que la efica-
cia de estos varía con el pasar del tiempo y con el desarrollo de la
personalidad individual. Incluso faltando, sin embargo, una relación
definitiva y sistemática de los incentivos del trabajo, con sus res-
pectivos valores, se ha avanzado ya 10 suficiente en estos estudios
como para permitir a la función directiva disponer de orientacio-
pes bastante seguras en esta materia.
En primer lugar, los incentivos se conciben no como una reali-
dad objetiva, sino en relación a 10 que son capaces de producir en
la mente y en la conciencia del individuo que trabaja. Es superfluo,
por ello, pensar en una imposición de estos incentivos desde arriba
o desde el exterior de la organización: los elementos que podrían
estimular (o frustrar) la motivación individual no son siempre los
que los demás piensan que sean. La eficaz actuación de un sistema
de incentivos requiere un profundo e íntimo conocimiento de las
actitudes y de la conciencia de los individuos a los que se pretende
aplicar aquellos. Esto, a su vez, depende de la existencia de un sis-
tema eficaz de comunicaciones (horizontales y verticales) dentro de
la organización.
En segundo lugar, los incentivos no se elaboran y valoran con
absoluta racionalidad y lógica por parte de los mismos interesados;
aunque en nuestra exposición se ha hablado de prestación y con-
traprestación según una implícita valoración cuantitativa y numé-
rica, la percepción que el sujeto tiene de dicho sinalagma es sustan-
cialmente emotiva y simbólica, y probablemente reside en el subs-
consciente individual. Un empleado puede decidir adherirse a una
huelga dirigida a conseguir un aumento de la retribución, pero
puede tomar esta decisión no tanto por la utilidad que le reporte
el posible aumento de sueldo, como por otros factores de natura-
leza no económica, como la solidaridad con los compañeros, el pres-
tigio individual, etc.
En tercer lugar, las opiniones favorables delpersonal a los íncen-
tivos, O a cuanto, por el contrario, pueda constituir motivo de des-

moralización y de desconfianza, dependen esencialmente de las acti-
tudes subjetivas y de las respectivas escalas de valores, que a su
vez hacen referencia a los sentimientos derivados del grado de ma-
durez social de cada uno, de su vida pasada, e incluso de la situa-
ción del trabajo, familiar, etc.
Los incentivos pueden, exclusivamente por motivos de conve-
niencia, agruparse en tres categorías principales: aquellos relacio-
nados con las necesidades y deseos del sujeto, haciendo abstrac-
ción de la situación del trabajo en que el mismo se encuentra;
aquellos que proceden de la situación de trabajo, y de las relacio-
nes del grupo al que el sujeto pertenece; y, finalmente, aquellos
que se refieren al fin o fines de la organización.
De la primera categoría, podrían formar parte los siguientes
factores 1:
1. Incentivos de carácter material: retribución, complementos
de la retribución, bienes en especie, etc.
2. Incentivos de carácter inmaterial y personal: prestigio, sta-
tus, poder e influencia, dignidad, etc.
3. Condiciones de trabajo: comodidad del ambiente de tra-
bajo, conveniencia del lugar y del horario de trabajo, etc.
4. Orgullo profesional, sentido de lealtad hacia la organiza-
ción profesional, cariño hacia la misma, o hacia la familia, o hacia
el país, etc.
5. Aceptación y acuerdo respecto de manifestaciones que po-
drían violar valores o prejuicios muy afirmados, como el sexo, la
raza, la religión, la clase social y económica, las costumbres, la
moral ordinaria, la educación, etc.
6. La conformidad con las prácticas y actitudes habituales.
7. El sentido de equidad, especialmente en aquellas circuns-
tancias en las que el individuo pudiera creer que está a punto de
ser violado.
8. El sentido de participación en una actividad o empresa im-
portante.
9. La seguridad personal, económica, social, psicológica.
1 La relación que sigue, ampliada y adaptada, e1ltá tomada de Chester

BARNAlm, The Functions 01 the Executive, cap. XI.
10. La promesa de mejoras personales: promoción, aumento

de prestigio y de sueldo, oportunidad de hacer carrera.
Todos estos incentivos deberían situarse a 10 largo de una escala
ideal de valores que fueran del signo negativo al positivo. Algunos
de ellos se comprenden más fácilmente vistos desde su punto de
vista negativo, como sucede con la violación de prácticas o cos-
tumbres (n. 6, supra) o con violación del sentido de equidad (n. 7,
supra). El desarrollo del capitalismo en los países occidentales ha
dado un relieve particular al tipo de incentivos comprendidos en
el punto 1, supra, es decir, a los de carácter material. Los estu-
diosos contemporáneos de ciencias sociales propenden, sin embargo,
a disminuir la primacía de los incentivos materiales sobre los de-
más, sosteniendo que cuando el sujeto ha alcanzado el nivel corres-
pondiente a un salario suficiente para asegurarse a sí mismo y a
su propia familia una existencia más que decorosa, las recompensas
en dinero no constituyen ya el incentivo dominante; no obstante,
sin querer contradecir la posición de los estudiosos de psicología
industrial, juzgamos que la importancia de tales incentivos mate-
riales se funda, en todo momento, en su referencia simbólica a
otros factores, como el prestigio, el poder, la dignidad, etc. Por
consiguiente, tanto en el supuesto de que el factor dinero derive
su importancia y significado de su propia utilidad inmediata, como
en el supuesto de que sean las ventajas inmateriales que ayude a
procurar, no puede desconocerse que constituye todavía un incen-
tivo de gran importancia.
Es interesante hacer notar que los elementos arriba relaciona-
dos han sido expuestos en forma positiva; pero no hay que olvi-
dar el significado y los efectos de los mismos elementos expresados
en sus respectivos valores negativos. Entre estos recordamos el
aburrimiento, la monotonía del trabajo, la peligrosidad del mismo,
el cansancio, la imposibilidad del sujeto para conocer o individuar
su contribución al producto final (hecho que es particularmente
frecuente en las empresas industriales, donde se adopta el sistema
de la fabricación en serie), etc.
Terminados los pocos comentarios en tomo a la primera cate-
goría de incentivos, será oportuno pasar a la segunda, esto es, a
la de los incentivos que se forman a consecuencia de las relaciones
humanas creadas en el grupo de trabajo. La importancia de esta
174 ESTRUCTURA DE LA ORGANIZAC'-ON ADMINISTRATIVA
categoría no ha sido conocida hasta hace poco tiempo. Los incen-

tivos que provienen de la amistad, de la hermandad en el trabajo,
de la misma interdependencia de los procedimientos de trabajo que
permiten la satisfacción de participar en más de uno para la termi-
nación del producto, constituyen una preciosa medicina para nues-
tra moral. Estudios psicológicos llevados a cabo recientemente sobre
la vida militar durante el último conflicto mundial, han revelado
toda una serie de incentivos morales procedentes de la camaradería,
del cariño a la propia escuadra, al pelotón, a la compañía, etc. Este
sentido de fraternidad y de cariño recíproco tal y como 10 han
puesto de relieve dichas investigaciones, tiende a manifestarse, con-
cretamente, en los momentos más difíciles, en la guerra; y no es
de sorprender que alguna vez sean, incluso, más fuertes que el
amor a la Patria. Los estudios realizados en organizaciones admi-
nistrativas, públicas y privadas, han llegado a conclusiones análo-
gas en 10 que concierne a los elementos de cohesión en los grupos
pequeños de trabajo; elementos que, a su vez, deben conside-
rarse como incentivos, no solo por la misma fuerza de los valores
comprendidos en estas relaciones de grupo, sino por la influencia
que el grupo ejerce en las opiniones y en el comportamiento de
cada uno de sus componentes.
El grupo de trabajo es, sin duda, uno de los elementos más
importantes de la llamada organización espontánea, o de hecho, de
la cual hemos hablado en un parágrafo precedente. Puede tener una
influencia positiva o negativa por 10 que respecta a los objetivos
propuestos a sus componentes o en relación con los objetivos de
una organización. Un grupo, en su influencia negativa, puede dismí-
nuir sustancialmente el índice de productividad individual y cons-
tituir un elemento saboteador de la eficacia administrativa. Su con-
tribución positiva, en cambio, queda concretada a la vista de la
consecución de los objetivos organízatorios; de tal manera que la
situación ideal sería aquella en la que los objetivos de la organi-
zación y los valores de un grupo pertenecientes a ella coincidieran
y se identificasen, respectivamente. Esto explica la tendencia a pro-
curar la formación de teams o grupos de trabajo, perfectamente
homogéneos y conscientes de actuar juntos con vistas a un fin
común. El término team quiere decir algo más que sus equivalentes
españoles equipo o grupo: tiene su origen en los ambientes depor-
tivos, donde la cohesión y la armonía entre los componentes de un

equipo debe ser sin duda mucho mayor de .la que existe en un
equipo de picapedreros. Por tanto, aunque un conglomerado de varios
individuos para el trabajo constituye un grupo, esto no significa nece-
sariamente que formen un team, ya que a través de este concepto
se quiere acentuar el significado de la homogeneidad y cohesión
existente en el grupo.
La tercera categoría de incentivos comprende, como ya hemos
dicho, todos los impulsos y estímulos de carácter motivacional que
el individuo adquiere a través de la identificación de sus propios
fines individuales con los de la organización en que trabaja. Son
muy importantes estos incentivos; cuando el sujeto está de acuerdo
con los objetivos de la organización, desea sinceramente que dichos
fines se realicen y percibe, por ello, la íntima relación que el resul-
tado de su propio trabajo tiene respecto al producto final. La impor-
tancia de este elemento, dentro del cuadro de los incentivos, se
evidencia mejor en períodos de emergencia, cuande se hace nece-
saria la máxima colaboración del personal. Por tradición, por ejem-
plo, el entusiasmo suscitado y sentido con ocasión de una guerra y
el deseo de ganarla a cualquier precio, lleva a un aumento de la
productividad nacional; y del mismo modo en períodos de paz, este
factor motivacional puede contribuir en medida notable a aumentar
la eficacia individual en el trabajo. La función directiva, por tanto,
debe darse cuenta de ello y promover este factor de aumento de
las energías individuales. Si esto es cierto para el aspecto positivo
de dicho factor no es menos significativo para el negativo. Cuando
los sujetos no se interesan por la suerte de la organización, cuando
asumen una postura totalmente neutral e indiferente hacia los fines
de ella y no alcanzan a ver una relación entre su aportación y el
resultado final, la productividad tiene necesariamente que disminuir
hasta llegar a índices muy bajos.
Como conclusión de este parágrafo observamos que la produc-
tividad individual puede variar sensiblemente entre organización y
organización, aun desarrollando estas el mismo tipo de actividad.
Análoga variación de productividad se encuentra entre individuo e
individuo de la misma organización en momentos distintos, aun
permaneciendo inmutables los otros factores. El problema de los
incentivos individuales, es, por consiguiente, muy importante para

la eficacia de un organismo administrativo.
Si la productividad es baja, su aumento requiere, por tanto,
los tres requisitos siguientes: un programa dirigido a incrementar
el número de incentivos existentes de uno o más tipos entre los
citados más arriba; la reducción o la eliminación de los factores
negativos para la motivación individual en el trabajo; una adecuada
actividad de persuasión hacia los grupos de empleados, para inten-
tar influir sobre el sistema de valores en base al cual cada uno
mide la contraprestación recibida. Es, pues, a menudo necesaria la
combinación de estos tres requisitos para que un programa diri-
gido a aumentar la productividad de un organismo pueda consi-
derarse eficaz.
5. Funciones y responsabilidad de la dirección administrativa,
Una de las responsabilidades más difíciles, y también más im-

portante, de la dirección administrativa, \se encuentra concreta-
mente en conseguir un sistema de incentivos capaces, en los lí-
mites de 10 posible, de incrementar al máximo el rendimiento de
los subordinados. Antes de estudiar este tema, sin embargo, será
oportuno aludir brevemente a la función directiva y a los fines prin-
cipales que la caracterizan.
Dirigir significa mantener la organización en actividad, de tal
forma- que pueda realizar sus propios fines; esto es tanto como
decir que la función directiva es la actividad merced a la cual se
contribuye a mantener viva la organización, más bien que a garan-
tizar la continua actividad. Esta distinción, muy importante, entre
trabajo directivo y trabajo ejecutivo viene de hecho olvidada, ya
que muchos individuos con funciones directivas realizan al mis-
mo tiempo actividades de naturaleza ejecutiva. Por ejemplo, el
director de una escuela media o el rector de una universidad reali-
zan funciones directivas cuando procede a distribuir los trabajos y
encargos para el curso, pero llevan a cabo funciones ejecutivas
cuando explican una lección en clase. Un ministro de Asuntos Exte-
riores ejercita funciones directivas cuando prevé los gastos de su
ministerio o redacta un plan de actuación para el mismo; pero
realiza una actividad operativa cuando estipula y firma un acuerdo

comercial con los representantes de un gobierno extranjero.
Las funciones directivas se han definido de muy diversas ma-
neras desde la época en la que Henri FAYOL sostuvo la existencia
de algunas actividades directivas, que formaban el mínimo común
denominador de tal función aplicada a cualquier organización hu-
mana. Una de las definiciones más comúnmente aceptada de tal
actividad y de su contenido, fue elaborada en 1930 por Luther Gu-
LICK y resumida en la conocida sigla POSDCORB 2, que res-
ponde a las iniciales de algunos términos ingleses que señalamos
a continuación, expresando al lado su adaptación en español, con
el fin de que la sigla pueda ser útil también a los investigadores y
técnicos de habla castellana:
Planning - Programación.
Organizing - Organización.
Staffing - Selección y reclutamiento de personal.
Directing - Dirección o mando.
Coordinating - Coordinación.
Reporting - Redacción de rapports y actividad informativa.
Budgeting - Balance (más exactamente actividad presupuestaria).
A pesar de tantas definiciones existentes sobre el contenido de

la actividad administrativa, cada una de ellas comporta atributos
comunes e identifica por ello los caracteres esenciales del dirigente
administrativo; así, la relación hecha por GULICK está en armonía
con la que elaboró anteriormente FAYOL. Convendrá, pues, ahora
intentar fijar categorías más amplias y sintéticas de tales funciones,
siguiendo para ello la línea de pensamiento de otro estudioso de la
materia, Chester I. BARNARD~ cuya obra principal 3 se remonta prác-
ticamente a la misma época en que GULICK elaboró su POSDCORB.
La principal responsabilidad de un dirigente se encuentra en
conseguir que la organización funcione de manera que garantice
2 La idea de una sigla que contuviese las iniciales de las principales
funciones de la actividad directiva ha sido expuesta por Lutber GULICK en su
escrito "Notes on tbe Theory oí Organization", contenido en el texto Papers
~n Science 01 Administration, editado por el Institute of Public Administra-
tion, New York Cíty, 1937, pág. 13.
3 Chester I. BARNARO, The Functionsof the Executive, Cambridge, Mass.,
capítulo XV.
12
la consecución de sus objetivos. Esto lleva consigo tres categorías

principales de funciones directivas:
a) La serie de funciones dirigidas a actuar sobre la persona-
lidad de los miembros de la organización para conseguir la
necesaria prestación de obras y servicios.
b) La serie de actividades dirigidas a hacer, de hecho, posi-
bles la coordinación y la comunicación, para dirigir la con-
tribución de cada participante hacia la realización del pro-
ducto final.
e) La serie de actividades dirigidas a definir y presentar con-
tinuamente los objetivos de la organización.
Es interesante dedicar un breve comentario a cada una de estas;
categorías de actividad.
a) LA CONTRIBUCION DE LOS COMPONENTES A LA ORGANIZA-
ClóN.-Se ha expuesto ya, en el parágrafo precedente, el valor de-
cambio entre prestación y contraprestación, tal y como está repre-
sentado en la mente del sujeto e influenciado por la motivación
individual. La responsabilidad principal del dirigente, a tal res-
pecto, puede definirse como el revés de la medalla. Esta consiste-
en hacer de modo que sean seleccionadas y adscritas a la organi-
zación aquellas personas capaces de aportar a la organización aquello
que necesita; que sean elaborados, empleados y mantenidos los in-
centivos suficientes para conseguir la máxima contribución de di-
chas personas a la organización; que sean, finalmente, optimizadas
tales contribuciones con vistas al fin de la organización, merced a:
una apropiada distribución de funciones y del adiestramiento y la
formación adecuados, así como mediante una cuidada actividad de-
persuasión y de cuanto pueda servir a la formación de una buena
moral en las personas adscritas al trabajo. En líneas generales, por-
tanto, este primer aspecto de las funciones de la dirección admi-
nistrativa absorbe en sí mismo la mayor parte de las funciones que-
se estudian bajo el nombre de administración del personal.
Pero una organización no hace referencia solamente a las ener-
gías de trabajo, a los servicios prestados por su propio personal;
las organizaciones comerciales, los entes públicos económicos tienen
también relación con la situación del mercado, con la demanda y-
con el efectivo consumo de los bienes producidos para poder dar un
,,"
movimiento continuo y regular a su ciclo operativo. En organismos

de tal especie, por esto, una de las funciones directivas esenciales
para la marcha de las operaciones se encuentra en la elaboración,
actuación y sucesivo control de un sistema, en base al cual los
.bienes producidos puedan ser convertidos en. los medios necesarios
para continuar las actividades; esto puede decirse, por ejemplo,
de todas las actividades complementarias, como el análisis de mer-
cados, las campañas para promover ventas, etc.
De otra parte, las administraciones públicas hacen referencia
-por 10 que respecta a los medios necesarios a su actividad-a los
capítulos del presupuesto, a la disponibilidad de fondos en base a
los ingresos públicos, tal y como están dispuestos y aprobados por-
los órganos ejecutivo y legislativo. A primera vista el procedimiento
de conversión de los ingresos públicos en capítulos del presupuesto
para este o aquel ministerio, es muy poco claro y no aparece con
las mismas características y la misma claridad de los procedimientos:
existentes en las empresas comerciales que consisten en el cambio
sobre el mercado y en la sucesiva reinversión de 10 recaudado (de-
traídos los costos) en la producción. La relación entre ingresos y
gastos, sin embargo, existe también para la administración pública,
si bien en sentido muy amplio, ya que el sistema de impuestos sobre
la colectividad no está totalmente basado y relacionado con la canti-
dad y calidad de los servicios prestados por la administración
pública. Es esta, quizá, una de las diferencias principales entre admi-
nistración pública y privada, 10 que lleva consigo como consecuen-
cia algunas características diversas en los dos tipos de función di-
rectiva.
El presupuesto, concebido en sí mismo, no es para el adminis-
trador público solamente un instrumento interno de programación
y control, sino que es, quizá, mucho más importante, como medio
de comunicación e influencia de la opinión pública, en cuanto que
a través suyo la colectividad y sus representantes pueden ser infor-
mados de la necesidad de disponer de fondos adecuados, si se quie-
re que un determinado servicio público continúe prestándose. Y esto
comporta otras responsabilidades de carácter directivo, como, por
ejemplo, el determinar si los servicios prestados se necesitan verda-
deramente, es decir, si están, por tanto, justificados por la existencia
de necesidades reales y adecuados a las mudables exigencias de la co-
lectividad; el detectar, pues, el conocimiento y el grado de apre-

ciación de dichos servicios por parte de aquellos que se sirven
directamente de ellos y por parte de toda la colectividad. En resu-
men, esta responsabilidad directiva absorbe en sí misma las fun-
ciones conocidas bajo el nombre de relaciones públicas, de relacio-
nes con el Parlamento, de relaciones con los miembros del Gobierno,
etcétera. Comporta, pues, la actividad continua de precisar e indi-
vidualizar las necesidades que se refieren al sector específico de com-
petencia del organismo público, así como a que las peticiones y
deseos del público en general (y del particular de aquel tipo de admi-
nistración) puedan encontrar adecuado reflejo en el respectivo pro-
grama administrativo.
Existen, por consiguiente, otros aspectos de la relación entre
dar y haber en la mayor parte de las administraciones públicas. El
continuo control de este sistema de cambio representa una de las
funciones que requiere constante atención por parte del adminis-
trador. Por ejemplo, las administraciones tienen necesidad de nor-
mas jurídicas para poder actuar, 10 que requiere una continua in-
vestigación de las necesidades del público para disponer de infor-
maciones idóneas y al día para conseguir una acción administrativa
adecuada y realista. El conjunto de tales relaciones de cambio para
una organización administrativa pública puede considerarse repre-
sentada en el esquema que sigue:
Ingreses
Público o
clientela espec,
influencia
ORGANlZACION
ADMINISTRATIVA
(dir=ióD)
'"trabaiO"""-I ___
Fuentes de aprovisionamiento
Personal
J
b) EL SISTEMA DE COORDINACIÓN Y DE COMUNICACIóN.-Se ha
visto que para que. una organización pueda existir, es necesario que
la actividad de varias personas, desarrollada conjuntamente, pro-

duzca una utilidad mayor que la misma actividad individualmente
desarrollada por cada uno de los componentes. Esta utilidad orga-
nizativa, por así decirlo, se basa en las ventajas de la especialización'
por una parte y en la de coordinación de los esfuerzos individuales
por otra. La coordinación puede, de hecho, considerarse el único
procedimiento mediante el cual la actividad de varios individuos
desarrollada simultáneamente adquiere un significado único y se
aprovecha de las ventajas de la especialización individual. Función
del dirigente es, pues, la de crear y mantener un eficaz sistema me-
diante el cual las energías de cada uno puedan ser aprovechadas al
máximo con vistas a un fin común.
Mientras la primera categoría de funciones directivas, examina-
da en el punto a), se halla dirigida a asegurar la contribución nece-
saria a la organización bajo forma de energías individuales y mate-
riales y obliga al funcionario dirigente a relaciones con el exterior,
,principalmente, la función de coordinación, en cambio, se refleja
en el interior de la organización.
El medio principal de coordinación es la misma estructura for-
mal de la organización, es decir, el sistema que atiende a la distri-
bución formal de las funciones y de las actividades de cada uno,
fijando asimismo los términos oficiales de las relaciones recíprocas,
bajo forma de responsabilidades y comunicaciones requeridas e im-
puestas por la ley o el reglamento. Un segundo medio para la eficaz
coordinación de las operaciones internas de la organización lo cons-
tituye el programa formal de los procedimientos particulares, es
decir, la fijación oficial de las fases, a través de las cuales se quiere
que se desarrolle la actividad administrativa. El tercer medio, final-
mente, es la creación dentro de la organización de un sistema de
comunicaciones a lo largo del cual puedan circular adecuadamente
las informaciones necesarias para cada uno de los centros de deci-
sión. Este último medio es, sin duda, una de las características esen-
ciales de la estructura organizativa.
El sistema de comunicaciones de una organización es el autén-
tico aparato circulatorio de esta, constituyendo las venas y arterias
principales, a lo largo de las cuales se distribuyen las funciones más
importantes, e indicando los lugares apropiados para la formación y
la adopción de las decisiones administrativas.' ,
Todo centro de dirección y de supervisión del trabajo de los

demás es también centro de comunicaciones, por y para los subor-
dinados, por y para los superiores y por y para los puestos directi-
vos del mismo nivel (comunicación horizontal).
Hemos hablado del sistema de comunicación, .hasta ahora, solo
en su aspecto oficial y formal; pero, como ya dijimos anteriormen-
te, no se puede olvidar el otro aspecto de la organización que tiene
su presupuesto en las relaciones personales, espontáneas, creadas de
hecho entre los intersticios de la estructura formal. Uno de los
efectos más sintomáticos de este conjunto de relaciones espontá-
neas es la existencia de un sistema de comunicaciones muy sensi-
ble, eficaz y simple, que se basa en la simpatía y la comprensión de
todos los miembros de una organización. De tal modo, que las co-
municaciones no oficiales, bien aprovechadas, sirven para comple-
mentar y alguna vez, incluso, sustituir el sistema oficial de comuni-
caciones: es esta una de las razones del éxito organizativo interno
de las pequeñas empresas artesanas, de las asociaciones de escasa
amplitud, donde los componentes se conocen y tienen mayores opor-
tunidades de comprenderse. Exito este que es típico en cuanto que
sin hacer demasiada referencia a las directrices formales, a los re-
glamentos, etc., la organización actúa igualmente, gracias al per-
fecto entendimiento creado entre los pocos miembros que la com-
ponen. Se explica así también por qué las organizaciones de re-
ciente creación presentan un grado de eficacia comparativamente
menor respecto a otras creadas desde hace tiempo, en cuanto que
su juventud no les ha permitido aún formar un sistema espontáneo
de relaciones entre sus componentes.
La eficacia del aspecto no formal de una organización se basa
en la compatibilidad de hecho existente entre sus miembros, com-
patibilidad entendida desde el punto de vista humano. Depende
también de las actitudes del personal hacia la organización y a los
fines de esta. Depende también del tipo de dirección que tiene la
organización. La función directiva, de hecho, no se limita sola-
mente a programar y a ejecutar un sistema oficioso de relaciones,
sino también a procurar su desarrollo. La compatibilidad entre los
miembros de una organizaci6nes, de alguna manera, fruto de las
¡prácticas propias de la administración del personal (prácticas que
la dirección establece a partir del reclutamiento, en el sistema de

nombramientos, en los traslados, en los ascensos, etc.).
Las relaciones oficiosas actúan, pues, sobre las oficiales y sobre
la estructura formal; y esta última, a su vez, influye sobre las pri-
meras; la estructura formal, de hecho, obliga a contactos diarios
a partir de los cuales es mucho más fácil que se deriven relaciones
no oficiales de amistad, de simpatía, de antipatía, de hastío, etc. La
estructura formal, además, proporciona las líneas de comunicación
y los procedimientos más importantes, fijando así los límites dentro
de los cuales pueden formarse las relaciones oficiosas con mayor
probabilidad. Del mismo modo, en caso de reorganización interna
de un ente, el programa de reforma se hace a menudo con vistas
a efectuar algunas modificaciones en el sistema de relaciones no
oficiales, más que en el de relaciones oficiales, establecidas por la
estructura de organización. Finalmente, la dirección puede ejercer
de varios modos, no siempre oficiales, su influencia sobre las rela-
dones espontáneas, a través de su propio comportamiento y de su
actitud respecto a estas, animando o desanimando a que se formen
círculos de amistad o simpatía entre los miembros de la organiza-
cion. y este poder no es poca cosa, si se piensa que fundamental-
mente incide sobre seres humanos, y no sobre cosas.
e) LA DEFINICIÓN DE LOS OBJETIVOS ORGANIZATORIOs.-Nin-

guna organización podría ponerse en marcha sin el conocimiento
anticipado de los objetivos que quiere llevar a cabo. Por otra parte,
es también cierto que en pocas ocasiones estos objetivos son suscep-
tibles de traducirse en palabras simples y concretas, especialmente
cuando dicha traducción debe ser hecha antes del comienzo efectivo
de las actividades. A menudo, pues, las organizaciones empiezan
a actuar sobre la base de un acuerdo en las líneas generales de 10
que pretenden realizar, acuerdo que se hace cada vez más específico
y detallado según la organización va progresando por el camino
trazado. En realidad, el fin no se define nunca completa y satisfac-
toriamente, hasta que por 10 menos se haya realizado del todo.
y puesto que ello lleva consigo una actividad de tipo discrecional,
todo el proceso del administrar puede concebirse como la activi-
dad dirigida a definir y a especificar continuamente los objetivos
de la organizadón. .. .
lB·'} ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
Por tanto, esta función no está, ni puede estar reservada exclu-

sivamente a la dirección. En las administraciones públicas, los fi-
nes generales son normalmente prescritos y determinados por la vo-
luntad del legislador ; muy a menudo, incluso, por los altos puestos
políticos del gobierno. En el ámbito de la organización adminis-
trativa, pues, muchos funcionarios con funciones no directivas-to-
dos aquellos que gozan de algo de discrecionalidad en relación a la
actividad desarrollada por la organización-están ocupados en la
definición de los fines. Pero si esto es cierto, 10 es también el hecho
de que la dirección ocupa en esta función una posición de primer
plano, es decir, es la protagonista.
En primer lugar, es ella la que prepara o al menos revisa (y por
consiguiente, asume la respectiva responsabilidad) los planes genera-
les, las propuestas de ley, los proyectos de presupuesto y todo aque-
llo que constituye una anticipación de los fines que se pretende al-
canzar, para su sucesiva valoración y aprobación por parte de los
órganos superiores de control.
En segundo lugar, ella es la llamada a decidir sobre las cuestio-
nes fundamentales relativas a los fines del ente, de acuerdo con las
leyes y los reglamentos, cuestiones que no son susceptibles de de-
legación a los subalternos y que normalmente se conocen bajo el
término de directrices generales. Finalmente, ella es la que debe
proporcionar el esquema que fije los límites para una definición
más específica de los objetivos, según las exigencias operativas de
la organización y del personal que en ella trabaja.
Estas responsabilidades o funciones directivas pueden ser muy
gravosas, especialmente en organismos de reciente creación o en
aquellos que operan en condiciones muy dinámicas. En cambio,
pueden atenuarse, hasta el punto de desaparecer totalmente, en or-
ganismos estabilizados y consolidados, cuya actividad es siempre
aquella que se encuentra definida, precisada y detallada en la ley
y en los reglamentos.
De las tres categorías de responsabilidad directiva, esta última
posee el índice máximo de variabilidad, y es la menos susceptible
de standardizacián entre los diversos organismos existentes. En
otras palabras, es la más específica de las .funciones directivas;
pero es también la que se relaciona más directamente con la acti-
vidad desarrollada por la organización, con el contenido de esta, más
bien que con el mantenimiento de las condiciones necesarias para

que dicha actividad se desarrolle.
* * *
La exposición que acabamos de hacer de la función directiva,
según una terna de categorías, se aparta un tanto de otras definicio-
nes, pero respeta su contenido. La torta, en suma, se reparte de
manera distinta, respecto a como lo hace GULICK en su POSOCORB,.
pero se trata siempre de la misma torta.
La función que GULICK llama de budgeting o de presupuesto,
se refleja en cada una de las tres categorías anteriores en aspectos.
más o menos diversos. La organización estructural si bien es vital
para la función de coordinación, es también un aspecto importante
de las otras dos categorías; ella, en efecto, se concibe con dificul-
tad si se hace abstracción del fin de la organización. En resumen,
un plan organizativo que se dirija a los aspectos estructurales del
ente es, en sí mismo, una forma de presentar y definir un cierto'
objetivo. Análogamente, la estructura organizativa es un elemento'
esencial a considerar en el intento de asegurarse la necesaria apor-
tación de energías humanas. Los dos capítulos siguientes están dedi-
cados a un análisis de los dos tipos principales de la organización
administrativa, el tipo vertical (jerárquico) y el horizontal (división
del trabajo). A estos seguirá una exposición sobre la actividad auxi-
liar y sobre los aspectos de ella que más interesan a la función del
administrar. Los tres capítulos siguientes, pues, constituyen un aná-
lisis de cuanto se ha dicho hasta aquí, a propósito de la organiza-
ción en general y de la administrativa en particular: el aspecto ho-
rizontal constituye el tipo de organización funcional, que utiliza la
especialización como remedio a la complejidad del fenómeno admi-
nistrativo; el aspecto vertical constituye el tipo de organización je-
rárquica (la más antigua quizá), a la que es necesario recurrir para
mantener la coordinación entre las diversas funciones o especializa-
ciones. A estos dos aspectos clásicos de la organización administra-
tiva hemos añadido un tercero (que podría llamarse función de los
dos primeros), en el cual reconocemos un tertius genus organiza-
tivo llamado jerárquico-funcional, que a grosso modo corresponde
al binomio, tan popular en la literatura administrativa anglosajona>
de line amistaff, de actividad operativa y actividad auxiliar.
CAPITULO V
()RGANIZACION HORIZONTAL Y DISTRIBUCION

DEL TRABAJO·
SUMARIO: 1. Introducción.-2. Naturaleza, caracteres y ano-

malías de la especialización individual.-3. Especialización
funcional o de grupo: a) generalidades; b) factores que in-
fluyen en la especialización funcional; e) criterios analíticos
en la distribución de las funciones; á) consideraciones espe-
ciales sobre el análisis lógico de las secciones de una orga-
nización; e) tipos de especialización funcional; f) conclu-
siones: criterios generales para el análisis y el planeamiento
de los organismos administrativos.
l. Introducción
Lo que se ha dicho en el capítulo precedente nos permite entrar

directamente en el análisis lógico del aspecto horizontal de la orga-
nización humana: un análisis este cuyo esquema podrá parecer
a primera vista artificial, pero que presenta notables ventajas para
la exposición sistemática del objeto que pretendemos estudiar.
En un plano ideal horizontal, la organización se presenta en for-
.ma de distribución de individuos, de capacidades individuales, de
.grupos de individuos cuyas operaciones están dirigidas a la realiza-
-ción de un fin inmediato, capaz de conferir al grupo una individua-
1idad muy pronunciada. Interesa a los estudios de organización
-conocer los efectos que tal distribución de personas y grupos de
'personas lleva a la estática y a la dinámica organizativa. Se com-
'prende el interés que tiene un análisis de tal naturaleza respecto
-de las funciones individuales y colectivas desarrolladas en la orga-
.nízación (lo que automáticamente reduce el campo del análisis 11 los
requisitos subjetivos y objetivos necesarios para alcanzar los fines
-de la organización).
Ahora bien, la forma en la que, de hecho, se emplean el talento
y las capacidades del sujeto, determina el fenómeno de la especia-
ORGANIZACION HORIZONTAL 187
lización individual; el modo, en cambio, en el que el plan organi-

zativo distribuye las diversas funciones entre aquellas unidades de
la organización que concurren a formar su estructura, plantea el
problema de la especialización de grupo y funcional. De estos dos
temas hablaremos en los parágrafos sucesivos. Superfluo parece an-
ticipar que una distinción de este género encuentra su razón de ser
solamente en las diversas consideraciones que se propongan al res-
pecto. El aspecto horizontal de la organización lleva consigo un
solo fenómeno: el de la especialización, tanto individual como de
equipo. Es de notar también que el término especialización, tal y
como lo usamos nosotros, abarca cualquier situación administrativa,
desde la más elemental y de menos progreso técnico, a la más com-
pleja y adecuada a las exigencias de la moderna tecnología. En otras
palabras, para los fines de este análisis interesa la división del tra-
bajo entre varios individuos trabajando para un mismo fin; si lue-
go esta división coincide o no con el método que la sociedad
elige para la formación de los cuadros profesionales, para las
calificaciones y para las especializaciones de cuantos están llamados
a integrarse en la vida activa de la sociedad, es cuestión puramente
incidental. Examinando separadamente estas dos manifestaciones
del aspecto horizontal de cualquier organización, será también posi-
ble confrontar las influencias recíprocas entre especialización indi-
vidual y especialización de equipo.
2. Naturaleza, caracteres y anomalías de la especialización

individual
Se ha dicho ya que con este término no pretendemos referir-

nos solamente al tipo de instrucción, a las capacidades y habilidades
individuales, a la calificación profesional, etc. Dos empleados pue-
den realizar exactamente el mismo trabajo, utilizar el mismo bagaje
de nociones técnicas para un tipo idéntico de problemas y no obs-
tante presentar una especialización diversa en cuanto que sus ope-
raciones se desarrollan en lugares distintos, o bien en momentos
diversos, como es el caso de organismos que disponen de una vasta
jurisdicción territorial o que operan en ciclo continuo. El concepto
de especíalizacíén, tal y como aquí lo usamos, comprende todos
188 ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION . ADMINISTRATIVA
aquellos supuestos de acciones repetidas (y por ello instantáneas) que

requieren el empleo de capacidades y habilidades humanas, desde
las más simples a las más complejas, aunque tengan el carácter de
instrumentalidad en relación a la consecución de un fin organiza-
tivo.
La especialización individual es función de la civilización y del
progreso. Es un fenómeno común a todas las civilizaciones humanas,
desde la edad de piedra a nuestros tiempos, si bien adquiere un
significado particularmente relevante en la época en que vivimos,.
donde el progreso tecnológico y la cantidad de conocimientos ad-
quiridos hacen cada vez más difícil, para el individuo aislado, la
satisfacción de todas sus necesidades con sus solas fuerzas.
El hombre del siglo xx vive inmerso en una realidad social muy
distinta de la de sus progenitores; durante un tiempo, quizá, el
eclecticismo no sólo era posible, sino, incluso, digno de alabanza,
mientras que hoy sería vano intentar siquiera recoger a lo largo de
una vida entera todos los conocimientos formados con el tiempo.
El individuo, por esto, está constreñido a dirigir sus esfuerzos a un
sector cada vez más limitado, a medida que se hace más profundo
y analítico el conocimiento humano. Y este último, a su vez, se en-
riquece a través de los resultados obtenidos por esta especializa-
ción en un determinado sector. Así que especialización y progreso
parecen perseguirse recíprocamente, en un fluir eterno de causa
y efecto. La especialización es, por consiguiente, un fenómeno de-
rivado del progreso de la civilización humana; pero es, al mismo
tiempo también, una de sus premisas más importantes.
Si esto es verdad respecto del saber humano en general, otro
tanto puede decirse de las capacidades y calificaciones profesionales.
En las sociedades primitivas, era posible para una sola familia el
construir su propia casa, proveer a las necesidades de la pequeña
colectividad y realizar, en suma, las premisas para un bienestar sa-
tisfactorio de todo el núcleo familiar, Sin embargo, es concreta-
mente esta manifestación embrional de organización humana la que
nos proporciona el primer ejemplo de especialización, bajo forma
de división de funciones entre los varios miembros de la familia.
¿Quién de nosotros se sentiría hoy capaz de asumir el papel de Ro-
binson Crusoe y satisfacer todas las exigencias de la vida contempo-
ránea? Imaginemos por un momento la infinita variedad de capa-
ORGANIZACION HORIZONTAL 18'
cidades individuales y de conocimientos específicos que se utilizan

en la construcción de un edificio, o en cualquier objeto de uso coti-
diano. Las capacidades de cada uno no bastan ya para cubrir las
necesidad individuales, de tal forma que hablar de autosuficiencia
del individuo es como relegar la personalidad humana a un mundo
estrecho, sin perspectivas y privado de interés. De ahí el recurso
y la referencia cada vez mayores a las diversas formas de organiza-
ción humana qué a través de los esfuerzos comunes puedan satis-
facer tantas aspiraciones individuales de naturaleza ética y material.
El presupuesto sobre el que se basa la especialización es de orden
económico; en este sentido sostenía Adam SMITH, en su libro La
riqueza de las naciones, que si un individuo estuviera él solo encar-
gado de fabricar alfileres, serían necesarios muchos días antes de
que un solo alfiler pudiera terminarse; mientras que, subdividiendo
las funciones y capacidades necesarias a la fabricación de tal artícu-
lo entre varias personas, la producción alcanzaría el millar de alfi-
leres al día. A igual conclusión llega, asimismo, la organización cien-
tífica del trabajo. TAYLOR, de hecho, afirma que la unidad mínima
de trabajo está constituida por aquella función, por aquella opera-
ción que no es susceptible de dividirse en operaciones más simples;
es en este punto cuando la especialización alcanza su límite má-
ximo. La consideración de carácter económico del problema de la
especialización se basa esencialmente en el aumento de productivi-
dad que es lógico esperarse de cada individuo empleado en la pro-
ducción por la mayor división del trabajo. El concepto de produc-
tividad se encuentra en la misma base de la revolución industrial
y de él toman significado términos como proceso productivo, cadena
de.montaje, etc. Está implícito en tal concepto el convencimiento de
que el sujeto en el trabajo, cuanto más perfecciona su capacidad
profesional y aumenta el grado de destreza y velocidad en la ejecu-
ción de las funciones que le han sido confiadas, tanto más se sim-
plifican las operaciones que tales funciones requieren.
No parece ser este el momento de criticar una concepción tan
ingenua del término productividad; en otra parte del presente li-
bro, donde se tratará de los aspectos humanos del empleo público,
hablaremos de la necesidad de una perspectiva más amplia del con-
cepto de productividad, especialmente respecto a las oficinas admi-
nistrativas, en las que la especialización, incluso basándose en un

alto grado de requisitos técnico-profesionales, debe adecuarse a la
tipicidad del trabajo de oficina y al tipo de coordinación que la
acción administrativa lleva consigo. De hecho, la especialización cada
vez mayor en los diversos sectores de la producción, ha traído con-
sigo grandes dificultades en la actividad de coordinación y direc-
ción de los esfuerzos colectivos. Aumentando el grado de interde-
pendencia entre cada uno de los trabajadores, aumenta la necesidad
de una programación integral y se complican los procedimientos de
supervisión y de control. Toda organización productiva, llegada a
un cierto estadio de desarrollo, modifica el contenido de la actividad
directiva (concebida, en principio, en función de la mayor compe-
tencia y conocimiento de las operaciones específicas llevadas a cabo
por los subordinados). Esto sucede no solamente en las empresas
industriales, cuyos altos dirigentes pueden ser tales, aun ignorando
las técnicas específicas de determinadas operaciones sometidas a su
control, sino que también es un fenómeno que se encuentra fácil-
mente en las administraciones públicas, donde el jefe de una deter-
minada oficina está llamado a dirigir y controlar el trabajo de espe-
cialistas en legislación, en economía, en política, etc., sin poseer un
conocimiento específico de dichos sectores.
Tal situación permite afirmar la existencia de aptitudes o capa-
cidades administrativas de dirección, distintas de las capacidades
requeridas para la ejecución de determinadas funciones, puestas bajo
el control de la dirección de los demás. En otras palabras y para
quedarnos dentro del tema de nuestra exposición, podemos hablar
de especialización de la función directiva, de la misma manera que
de cualquier otra actividad de carácter técnico-profesional.
En esto, quizá, reside la razón de ser de un estudio científico
del arte del administrar. Parece, de hecho, que cada individuo, al
comienzo de su carrera profesional, tenga casi siempre la oportuni-
dad de emplear las capacidades técnicas que posee. Pero, con el pa-
sar del tiempo, cuando la antigüedad y el mérito le permiten acce-
der a puestos de mayor responsabilidad a lo largo de la escala je-
rárquica, la actividad de supervisión del trabajo de los demás se
va imponiendo poco a poco a las funciones especializadas realizadas
antes y obliga a un amplio conocimiento de operaciones que, in-
cluso siendo poco o en absoluto familiares al funcionario, quedan>
sin embargo, bajo su control. En otros términos, parece que los

naturales ascensos en la escala jerárquica lleven consigo la pérdida-
de una, especialización y la adquisición de capacidades continua-
mente más genéricas. Pero esto es solo posible afirmarlo si atribui-
mos al término especialización aquel significado que el uso vulgar
le atribuye; y en este sentido pensamos que la pérdida de una es-
pecialización, en este o en aquel campo administrativo, está suplida,
por la adquisición de otro tipo de especialización mucho más difi-·
cultoso, mucho más arduo, cuando menos por los problemas que
supone respecto a su formación y a su práctica: la especialización>:
directiva.
Este aspecto de toda organización en el curso de su desarrollo.
viene denunciado por Henri FAYOL; pero solo recientemente ha
sido advertido como, al menos en' algunos sectores, la concentración
sobre técnicas específicas o sobre profesiones y empleos del mismo-
tipo, puede llegar a obstaculizar el desarrollo de aptitudes típica-o
mente administrativas. Así, por ejemplo, la atención continua que-
el físico nuclear presta a la materia en la que es un experto, puede-
acaso perjudicar el desarrollo de la capacidad administrativa nece-·
saria para dirigir y coordinar su actividad científica. Lo mismo"
podría decirse de otras muchas profesiones: la medicina, la ense-
ñanza, etc., etc. El tema nos llevaría demasiado lejos de nuestro»
propósito y por ello pensamos que es oportuno no continuar ade-
lante; nos interesaba solamente poner de relieve una de las más.
importantes consecuencias de la especialización: la creciente im-
portancia de la actividad administrativa y, en particular, de la ac-
tividad directiva para asegurar la coordinación entre las diversas uní-·
dades operativas.
La naturaleza y el grado de especialización individual tal y como-
se encuentra en el ejercicio de una actividad pública, depende;
esencialmente, de la naturaleza y del grado de especialización exis-,
tentes en la sociedad, en la que dicho organismo opera. Esto es vá-
lido especialmente para las carreras públicas, ya que la complejidad'
y la peculiaridad de la actividad administrativa no siempre permite
la formación de cuadros especializados, análogos a los que cualquier-
industria privada podría formar por su cuenta, mediante un adecua-
do aprendizaje. Las carreras públicas, pues, reflejan en gran parte
lo que la sociedad puede ofrecer en materia de formación y adies-
tramiento profesional. Esta correspondencia casi perfecta a la situa-

ción ambiental y social en general ofrece, sin embargo, a la admi-
nistración pública la ventaja de tener puestos al día sus propios
cuadros, habida cuenta de las fuentes de que dichos cuadros se
alimentan, y con tal que el sistema normativo de la administración
no constituya obstáculo a una actualización y puesta al día de tal
naturaleza.
La administración pública toma el personal necesario, principal-
mente, de las siguientes clases de fuentes: el sistema de instruc-
ción pública, los tipos de especialización del sector privado y los
tipos de especialización de uso exclusivo de la administración pú-
blica a través de sus programas de formación y adiestramiento. De
estas tres fuentes, la más importante, a largo plazo, es la que
se refiere al tipo de instrucción pública practicado en un de-
terminado país. Esto último constituye, de hecho, la base para cual-
quier especialización ulterior y por ese motivo asumen importancia
fundamental el contenido, la duración y el grado de formación téc-
nica de los programas de instrucción pública. Es de notar la actual
tendencia a instituir escuelas de perfeccionamiento integradas en
los programas escolares, con el fin específico de atender a la for-
mación de técnicos, de acuerdo con las exigencias del progreso
y como parcial remedio de las lagunas existentes en los programas
generales. Esta tendencia tiene, sin duda, aspectos positivos, pero
puede constituir un obstáculo a la reforma integral de las institu·
ciones y de los programas escolares; es, sin embargo, un hecho que
la administración pública debe tener en cuenta en la formación de
sus propios cuadros.
Examinando el empleo público desde una perspectiva muy ge-
neral, notamos en él dos categorías principales: la primera, que
comprende todas aquellas profesiones y ocupaciones extensivas al
sector privado y al público indiferentemente; la segunda, que se
refiere, en cambio, a la especialización precisa para la formación
y adiestramiento exclusivo de las carreras públicas. En relación con
el primer grupo de ocupaciones, la administración pública se re-
siente de la concurrencia de la privada y se encuentra obligada a re-
currir a esta para conseguir la eficacia de sus cuadros, dado que se
trata de especializaciones dirigidas a satisfacer necesidades ele-
mentales, comunes a ambos sectores. Diversa se presenta, en cam-
bio, la situación para aquellas especializaciones dictadas por las ne-

cesidades típicas de la administración pública, como, por ejemplo,
el servicio diplomático, las carreras militares y de policía, etc. Me-
rece la pena hacer notar que el número de tales especializaciones
tiende a crecer continuamente, acentuando el carácter de monopo-
lio asumido por las oficinas públicas en el mercado de trabajo, res-
pecto a ellas, incluso allí donde, como se ha visto en el caso prece-
dente, existe una situación de concurrencia más o menos abierta.
De la comparación de estas dos situaciones se derivan numero-
sos problemas relativos a la elección, al reclutamiento y a la per-
manencia de los empleados estatales. Cuando la administración
pública se encuentra en condiciones de monopolio, es lógico esperar
la autosuficiencia de las oficinas públicas en cuanto a la formación
de los elementos especializados que necesita. Surgen, además, dis-
posiciones especiales que concurren a la formación de una o más
castas de empleados, con el fin de estimular la permanencia en el
servicio a elementos cuya formación ha supuesto elevados gastos
para la administración.
Por el contrario, el problema no es tan dramático para los cua-
dros administrativos, que encuentran una correspondencia con el
sector privado-a pesar de la competencia existente entre los dos
sectores-., .ya que es más fácil una sustitución inmediata. El tema
requeriría tratarse más ampliamente, si no temiésemos entrar en
una discusión de orden técnico en materia de administración del
personal. Nos limitaremos a añadir, pues, que dichas consideracio-
nes tienen valor de ejemplo para el problema de la especialización
y que hablaremos de ellas con mayor detenimiento en la parte de
este libro dedicada al empleo público.
Una de las necesidades mayormente sentidas por las administra-
ciones actuales es la combinación en una sola persona de varias
especializaciones. Es de interés para el tema que estamos tratando
hacer alguna consideración en torno a ella. No hay duda de que
la organización científica del trabajo debe considerarse responsable
en parte de aquel mal administrativo diagnosticable bajo el título
de exceso de especialización, cuyas consecuencias son fácilmente in-
tuibles. Para remediar tal estado de cosas y en parte para atender
a las nuevas exigencias de la organización administrativa, se tiende
hoy a fomentar un mayor equilibrio individual, así como la posesión
~
194 ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACIONADMINISTRATIVA
de varias especializaciones y de un conocimiento suficiente de todo

procedimiento administrativo. Veremos más adelante que esta orien-
tación es, al mismo tiempo, causa y efecto de las necesidades de
descentralización de la función de decisión. Por ahora, las conside-
raciones relativas a la exigencia de varias especializaciones en un
solo individuo, están limitadas a las características técnicas de algu-
nas operaciones, a la necesidad de mantener los costes, a las nece-
sidades de estructura organizativa, etc. Tomemos, por ejemplo, las
fuerzas armadas: la aviación tiene necesidad de pilotos que conoz-
can no solamente el arte de pilotar, sino, además, algo de ingeniería
aeronáutica; el especialista en comunicaciones del ejército, debe
conocer algo de la electrónica en general. Así, también, una admi-
nistración provincial, que no se encuentre en condiciones de man-
tener un cuerpo de vigilantes urbanos y otro de vigilantes sanitarios,
puede pretender que los primeros se especialicen también en la se-
gunda función. Se podría sostener, incluso, en el caso de Italia,
que una de las razones para conservar en el cuerpo de Carabinieri
la atribución de funciones de policía judicial, añadida a sus nor-
males funciones (que consistirían en actividades de policía militar),
se encuentra actualmente en la necesidad de disponer de puestos
de policía judicial en los sectores más apartados del territorio italia-
no. Es obvio que esta es una de las razones de tal estado de cosas,
ya que existen independientemente otros factores que confluyen
a explicar la situación actual de las fuerzas de la policía en Italia.
Asimismo, algunas administraciones provinciales estadounidenses,
utilizan con frecuencia a los vigilantes urbanos para los servicios
contraincendios, especialmente en las pequeñas localidades. En
suma, la época contemporánea impone al sabio ocuparse también
de problemas de administración relativos a su laboratorio; al exper-
to económico, de conocer los íntimos secretos de la política; al
administrador, de saber usar el código al mismo tiempo que la téc-
nica administrativa, etc., etc.
Uno de los problemas que con mayor frecuencia se presenta al
administrador al programar un nuevo tipo de actividad, consiste en
armonizar las exigencias del plano organizativo con la carencia de
calificaciones individuales ofrecidas en el mercado de trabajo; ca-
rencia que es más evidente cuanto la petición se refiera a individuos
que posean numerosas especializaciones. ¿Qué posibilidades concre-
?
tas se ofrecen para resolver este problema? El administrador tiene,

a su disposición, dos o tres caminos a elegir. Podrá reclutar del ex-
terior,' o de sus propios cuadros, para proceder a su' sucesivo adies-
tramiento de acuerdo con sus necesidades, podrá impulsar la insti-
tución de programas de enseñanza privada para la formación de los
especialistas que necesita, podrá, finalmente, adaptarse a la situa-
ción del mercado y adecuar su propia organización al ambiente, sub-
dividiendo, por ejemplo, cada una de las operaciones, hasta encon-
trar en el mercado los especialistas ad hoc,
En el primer caso, se procede a la creación de cursos breves
cuyo desarrollo tiene lugar normalmente dentro de la administra-
ción o en locales externos destinados al respecto; incluso esta vía
aparentemente fácil lleva consigo problemas administrativos, al me-
nos en 10 que respecta al contenido de tales cursos y a la disponibi-
lidad de profesores especializados, 10 que requiere una acción pre-
paratoria muy compleja y previsora.
En cuanto al segundo caso, mucho más frecuente en aquellas
administraciones que no son todavía autosuficientes, respecto a las
necesidades de adiestramiento y formación de cuadros especializa-
dos, son muy numerosos los programas universitarios y parauniver-
sitarios, de contenido especializado, existentes hoy día por todas
partes; este sentido tienen los cursos posuniversitarios de higiene
y sanidad, de asistencia social, de política internacional, de electró-
nica, de contabilidad mecanizada, de estadística actuarial, etc. Este
camino elegido por el administrador público para atender a las exi-
gencias de especialización de sus propios cuadros, administrativos
y técnicos, no lleva consigo resultados tangibles e inmediatos en la
mayor parte de los casos; pero constituye, sin duda, un camino
a recorrer en la historia de las administraciones públicas dirigidas
a la constante puesta al día de sus propias actividades de acuerdo
con la evolución de la sociedad.
En el tercer caso, debiendo el administrador adecuarse a la rea-
lidad del mercado de trabajo, es evidente que estará constreñido
a programar de acuerdo con esa realidad, lo que es posible solamente
para determinados planos organizativos; si en un programa para el
empleo de la energía atómica se hace necesario disponer de personas
competentes en los problemas económicos relacionados con él y no
se encuentra, por otra parte, un físico nuclear que tenga también
una especialización en el sector económico, deberá recurrirse a dos

expertos distintos que trabajen conjuntamente para la actuación del
programa. Una situación de este tipo fue afrontada por los Estados
Unidos en el programa de asistencia técnica a los países subdesarro-
llados: si, por ejemplo, se requería la colaboración de un técnico
de higiene pública como asesor de la administración del gobierno
indonesio, resultando difícil encontrar en la misma persona junto
a tal especialización otros conocimientos necesarios (lengua, usos,
costumbres, leyes, etc., de Indonesia), era preciso recurrir a un sa-
nitario, a un experto en lenguas, a un experto en problemas econó-
micos y culturales del país en cuestión, a un especialista en política
exterior, etc. Resolver así el problema de la especialización signi-
fica crear otro, quizá, aún más complejo: el de la coordinación y di-
rección del personal necesario para desarrollar una sola actividad,
aparte del de los gastos que semejante solución supone.
De las tres soluciones expuestas, la más adecuada a las exigen-
cias del momento y del futuro próximo, la más económica en tér-
minos comparativos, es la constituida por la combinación de pro-
gramas de adiestramiento y formación, unos a cargo de las admi-
nistraciones públicas y desarrollados dentro de ellas, otros a cargo
de instituciones de enseñanza. De hecho, de esta combinación se
deriva una institución académica típica, que en casi todos los países
latinos se conoce con el nombre de Escuela Superior de Adminis-
tración Pública, institución que está concebida para satisfacer di-
rectamente las necesidades de la especialización en las administra-
ciones públicas.
Examinando de cerca la carrera de cualquier prestador de obra
o servicios, es decir, estudiando el camino de la especialización pro-
fesional, es posible individualizar en la progresión y evolución de
tal carrera una marcha más o menos parecida a la de una clepsidra.
Supongamos que colocamos sobre la abscisa de un hipotético dia-
grama cartesiano la cantidad de conocimientos en posesión de un
individuo, indicando en la ordenada el grado de profundidad en
los mismos. Al comienzo de la carrera profesional de cada uno el
bagaje de nociones es más bien abundante; falta, sin embargo, un
conocimiento proporcional en profundidad. Este sería el caso de'
un individuo que acaba de terminar el bachillerato, que conoce un
poco de todo, sin haber podido todavía dirigir su atención a un
ORGANIZAC;ION HORIZONTAL 197
sector específico profesional para profundizar en las nociones apren-

didas en la escuela. Este tipo particular de conocimientos 10 encon-
trará, posteriormente, en la experiencia de su trabajo o en cual-
quier enseñanza especializada. Es en este momento cuando la aten-
ción de la persona se dirige a un sector deconocimientos directamen-
te relacionado con el tipo de trabajo a realizar. Restringiéndose el
horizonte de tal bagaje de nociones, es lógico esperar un aumento
del grado de profundidad de los conocimientos relacionados con el
tipo de trabajo que se ejecuta, según vaya creciendo la experiencia
profesional. Sin embargo, cuando el sujeto ha alcanzado un cierto
estadio en su carrera, siente la necesidad de aumentar el campo de
sus conocimientos (cantidad), habiéndose aumentado durante este
tiempo sus intereses profesionales o las responsabilidades de su
trabajo. Es evidente que la experiencia adquirida en el trabajo in-
fluirá asimismo sobre la calidad de estos nuevos conocimientos, ha-
ciéndolos suficientemente analíticos. Y de esta manera podríamos
seguir la carrera de cada uno.
Se comprende que esta representación gráfica ideal tiene un
valor aproximativo: no todos los individuos y sus carreras respec-
tivas siguen el mismo camino. Existen sectores de calificación pro-
fesional que encuentran sus presupuestos en la instrucción prima-
ria o en un nivel muy bajo y para los cuales la organización
administrativa no prevé un aumento de responsabilidad, sino una
carrera limitada, fundada esendalmente en la antigüedad en el
servicio. Los auxiliares, al comienzo de su carrera, parten de unos
conocimientos limitados de los diversos procedimientos de la ofi-
cina; aprenden a escribir a máquina, o bien mejoran la práctica
que ya poseen, especializándose tal vez en escritura estenográfica,
conocen el funcionamiento de un archivo, etc., hasta el momento
en que los ascensos en su carrera le llevarán a supervisar y coordi-
nar el trabajo de los demás en la misma oficina; en suma, para
estas y para algunas otras carreras administrativas, su desarrollo con-
forme a los contornos de la c1epsidra, aparece con gran dificultad. Por
el contrario, en determinadas profesiones liberales, el camino es muy
parecido al de la figura de una clepsídra con varios estrangulamien-
tos y ensanchamientos. El científico que ha acumulado un notable
bagaje de conocimientos en un campo restringido, termina casi
siempre por ampliar el horizonte de su interés profesional, sin te-
ner que perder de vista el objeto principal de su especialización

y siempre que en esta haya podido alcanzar un cierto éxito. ¿No
se dice, quizá, que un descubrimiento es para el estudioso un nue-
vo punto de partida, además del fin de fatigosos experimentos?
En los organismos administrativos, esta progresión es, pues, na-
tural y se explica fácilmente por el hecho de que las admisiones en
los cuadros de la administración pública están, en general, orien-
tadas hacia un personal que no dispone de una especialización ad
hoc, si bien posee los requisitos básicos; una vez en servicio, los
nuevos admitidos empiezan a darse cuenta de la materia objeto de
las funciones que les han sido confiadas y adquieren, poco a poco,
una competencia específica, facilitada por la atenta y vigilante su-
pervisión de funcionarios más antiguos. Las necesidades de trans-
ferir personal de una oficina a otra y de adaptarse a las cambiantes
exigencias de los servicios efectuados por la administración, estable-
cen la base para la formación de nuevas experiencias que-apoyán-
dose en los conocimientos ya poseídos por el individuo-concurren
a la formación de horizontes individuales cada vez más amplios. Esto
va implícito, pues, en la naturaleza misma de la pirámide jerárquica.
Del mismo modo que quien se apresta a escalar una colina y ve a su
alrededor ampliarse el horizonte según va ascendiendo hacia la
cima, cuanto mayor es el ascenso a 10 largo de la escala jerárquica,
tanto mayor número de conocimientos especializados cabe esperarse.
Esta descripción ideal no debe llevarnos a pensar que todo se
desarrolle sin inconvenientes; en primer lugar, conviene recordar
que el sujeto es por propia naturaleza enemigo de aceptar cambios
en sus funciones, prefiriendo permanecer donde está, aun cuando
sepa que la transferencia a otra oficina o a otra función se impone
como obligación inherente a su carrera. Es de notar también que
no siempre tales progresos en la especialización administrativa in-
dividual encuentran campo abonado en el sujeto, aun cuando él aco-
ja de buen grado todo esto: de hecho, el haber pasado algunos
años ejecutando una reducida serie de operaciones, alcanzando una
extraordinaria especialización en aquellas funciones, hace a menudo
difícil, penoso e inconveniente el requerimiento a una ampliación
de los horizontes cognoscitivos de la persona. La dificultad aumen-
ta con el incrementarse de la especialización técnica individual en
ciertos sectores de actividad. El problema es especialmente serio
en lo que se refiere a la formación de los cuadros directivos; aquí,

se requiere el abandono de las visiones restringidas y unilaterales,
quizá valiosas para otros tipos de actividades, pero no para la fun-
ción directiva, donde es indispensable disponer de cualidades recep-
tivas muy pronunciadas, cualidades que una excesiva especialización
puede hacer estériles. Si, por consiguiente, los funcionarios des-
tinados a puestos de mando deben, por exigencias de servicio,
ocuparse de aspectos técnicos específicos de la actividad admi-
nistrativa' es conveniente que la administración procure aumentar
las aptitudes para la dirección que existen en potencia en el mo-
mento del ingreso en el servicio; en todos los demás casos, en cam-
bio, es siempre más útil una distribución de funciones, 10 más varia-
das posibles, para aquellos que se encuentran en los primeros gra-
dos de la carrera directiva de la administración.
Una última consideración, a propósito de este progreso normal
de la carrera individual, nos la sugiere el hecho de que el valor
del sujeto (y, por 10 que concierne a la organización, el costo de
este último) aumenta a medida que se va situando en los puestos
más altos de la jerarquía. Esta constatación lleva a una consideración
de orden económico, es decir, a la necesidad de emplear los recur-
sos que el individuo posee en la medida mayor y más eficiente
y por un período de tiempo largo, puesto que utilizar el trabajo
del sujeto para funciones inferiores a su capacidad significa una
pérdida económica para el organismo. Ello sugiere la necesidad de
alcanzar un considerable grado de especialización funcional en el
ámbito del mismo organismo. De hecho, para utilizar mejor el
tiempo de un funcionario y evitar que desperdicie muchas horas en
escribir un informe o contestar la correspondencia, se le provee de
una secretaria; para que el ingeniero no deba pasar largas horas
sobre el tablero de dibujo, se le facilita un dibujante competente.
y todo esto porque, en líneas generales, la secretaria y el dibujante
cuestan menos a la organización de 10 que cuesta el directivo. Han
sido muy numerosos los estudios que se han llevado a cabo recien-
temente a este propósito, y todos han revelado una causa común
en la mayor parte de las crisis económicas que atraviesan los orga-
nismos administrativos: la ausencia de personal asistente. Así, tam-
bién en un sector en el cual escasea el personal calificado, como es
en el de la investigación científica, se ha podido averiguar que la
200 ESTRUCTURA DE LA OR(iANIZACION ADMINISTRATIVA
mayor parte del tiempo del investigador 10 absorben trabajos que

poco o nada tienen que ver con la investigación científica y que
podrían ser delegados fácilmente a asistentes. Hace años una situa-
ción análoga creada en el campo de la profesión médica llevó a la
creación del cuerpo de enfermeras, al que se añadió después el
de auxiliares.
Pasando ahora a tratar el grado o medida de especialización
deseable, resumimos seis consideraciones de entre las más impor-
tantes que existen sobre el tema. Las tres primeras se pronuncian
en favor de una medida cada vez mayor de especialización; las
otras, en cambio, tienden a favorecer un grado más acusado de ge-
neralización.
Una primera consideración, en parte ya apuntada, nos dice que
un grado elevado de especialización favorece la colocación exacta
de las personas en un esquema de organización, aprovechando al
máximo las respectivas capacidades profesionales y disminuyendo,.
por tanto, los costes. La segunda consideración permite afirmar que
un alto grado de especialización facilita el trabajo de formación
y adiestramiento individual, dirigido a alcanzar una mayor eficacia
productiva. Esto ha constituido un elemento importantísimo en el
desarrollo industrial de los últimos años y constituye, todavía, un
factor muy importante en períodos de emergencia, cuando se hace,
por tanto, necesario el empleo inmediato de personas, sin poder es-
perar el tiempo normal de aprendizaje. Una tercera consideración,
siempre favorable a un elevado grado de especialización individual"
se .encuentra en la mayor destreza y rapidez adquirida en la ejecu-
ción de operaciones simples y limitadas, en comparación con funcio-
nes variadas o complejas, al menos hasta cierto punto. Fue esta la ra-
zón que, hace muchos años, Adam SMITH sostenía a favor de una cre-
ciente especialización individual.
Contra un alto grado de especialización se encuentran, en cam-
bio, las razones siguientes. En primer lugar, el hecho de que la es-
pecialización hace generalmente más difíciles los problemas de la
dirección. Resulta cada vez menos fácil delegar, coordinar, con-
trolar, programar. Se hace menos flexible la utilización de la mano
de obra y a menudo se hace depender todo el proceso operativo
de la presencia o de la capacidad de un solo especialista. Además,
es necesario efectuar una programación. precisa del proceso mismo
para controlar y coordinar continuamente sus distintas fases. Cual-

quiera que haya tenido ocasión de observar de cerca la construc-
ción de un edificio, puede darse cuenta de cuántos problemas pro-
duce la especialización individual para la dirección de esta empresa.
Son necesarios carpinteros, albañiles, electricistas) fontaneros, pin-
tores, etc.; para cada una de estas especializaciones se hace nece-
sario a menudo contratar separadamente, para después pasar al tra-
bajo de coordinación entre las mismas. Sería más simple confiar el
trabajo de la construcción de este edificio a una sola empresa; pero
el progreso tiene sus exigencias y la organización a menudo paga
el precio más alto.
Una segunda y grave dificultad parece ser la que proviene de
los problemas humanos y de las bajas de moral de quien trabaja,
cuando la especialización alcanza un cierto grado. De hecho una
excesiva tendencia a especializar hace cada vez más elementales las
funciones y los movimientos del trabajador, así como el aburrimien-
to que se deriva de ello puede hacer el trabajo fatigoso y monótono.
El análisis de los efectos que la especialización produce en el fac-
tor humano en cualquier proceso productivo, nos permite afirmar,
además, que el individuo en el trabajo pierde, como consecuencia
de la atomización de todas las operaciones que concurren a formar
el proceso mismo, la satisfacción que deriva de comprender que ha
realizado algo útil al tener una visión de conjunto del proceso pro-
ductivo completo. Ahora bien, si aceptamos las afirmaciones de los
estudiosos de psicología industrial, según las cuales la satisfacción
del individuo en el trabajo y la moral individual en el mismo, son
factores indispensables para el aumento de la productividad y de-
penden de la medida de responsabilidad y de participación que cada
uno siente en la ejecución de su respectiva operación, no podemos
por menos de subrayar las consecuencias negativas que la especiali-
zación lleva inevitablemente, cuando supera un determinado punto.
Si alejamos el producto terminado de la atención inmediata del
trabajador individual, una gran parte de su satisfacción viene a fal-
tar. Cuando se crea un tipo de proceso productivo de manera que
ningún trabajador, individualmente considerado, pueda sentir su
propia participación en el producto terminado, el problema de la
moral se hace irresoluble. Algunas industrias se mueven, por esto,
en dirección opuesta, y por ello se alejan de aquel alto grado de
especialización que el taylorismo había defendido, y buscan que

cada trabajador pueda asociar su actividad al producto terminado.
Una tercera dificultad determinada por el alto grado de espe-
cialización deriva, directamente, de la que acabamos de aludir, Se
trata del problema de especializar a los empleados sin que el
grado de tecnicismo adquirido en un campo limitado de opera-
ciones constituya obstáculo al desarrollo de otras cualidades de tal
forma que condenen al individuo para siempre a un sector limitado.
Esto sucede particularmente en aquel punto representado en la
metáfora ya mencionada por el estrangulamiento de la c1epsidra,
en el que tiene lugar el paso de una suma de intereses a otra nece-
sariamente más amplia. El problema ha suscitado una atención cre-
ciente en los últimos tiempos, sobre todo en los programas de for-
mación y adiestramiento del personal directivo, con el fin de per-
mitir a los cuadros administrativos privados y públicos la adopción
de criterios y sistemas mediante los cuales fuese posible mantener
.vivo el interés del personal por diversas funciones, transfiriendo in-
dividuos de una actividad a otra y permitiéndoles aumentar el nú-
mero de sus respectivos conocimientos, con o sin referencia a los
avances en su carrera. Así, por ejemplo, en Italia se han estable-
cido cursos de actualización y de orientación en materias totalmente
extrañas (por ejemplo, lenguas extranjeras) para el personal de las
administraciones centrales y periféricas de numerosos ministerios,
La actividad de programación y organización a nivel ejecutivo
puede ser comparada, bajo ciertos aspectos, al juego de las cons-
trucciones que los muchachos acostumbran a hacer con cubitos de
madera. Cada uno de estos cubitos representaría un individuo, pro-
visto de una determinada especialización; la unión de varios cubitos
de diversa especie proporciona una unidad operativa, un negociado
administrativo, etc. Generalmente, cada uno de estos cubitos cons-
tituye, en la organización, 10 que se conoce con el nombre de em-
pleo, suma de operaciones y funciones diversas entre ellas a las
cuales reconducen las capacidades, los títulos de estudios, etc., ne-
cesarios para la elección de los individuos calificados para desarro-
llar dichas funciones. Empleo es, pues, un concepto abstracto, im-
personal; apenas se ha ocupado el puesto, se acostumbra a pensar
en los problemas organizativos en relación a la persona que lo ocu-
pa) aunque en la primera fase de! programación es costumbre pensar
ORGAHIZAC;ION HORIZONTAL 203
en un determinado empleo, como una suma de funciones, abstrac-

ción hecha de la persona que ocupará dicho puesto. Es claro que
esta actividad de clasificación lleva a la fijación y definición de las
funciones y de las calificaciones individuales (perfiles profesiona-
les) y constituye la esencia misma de la programación organizativa
y, por consiguiente, de la actividad directiva en general. En líneas
generales, por tanto, el dirigente de una determinada oficina se
basa en esta serie de perfiles profesionales, que le ha proporcionado
la oficina de personal, para organizar sus propios negociados. Sólo
rara vez se establece algún empleo particular, añadiendo o modi-
ficando parcialmente los perfiles profesionales estandardizados. No
es nuestra intención discutir, en este lugar, los perfiles profesiona-
les, ya que el tema interesa, sobre todo, a la materia que se conoce
bajo el nombre de administración del personal. Sin embargo, que-
rríamos subrayar el hecho de que los fines en los cuales se inspira
tal actividad, no se refieren exclusivamente a la administración del
personal, no conciernen solamente a la política de salarios, de ca-
rreras, etc; el perfil profesional, de hecho, es fundamental para la
actividad de programación del número de especializaciones a dis-
tribuir en una organización dada.
La especialización individual se presenta, pues, como la base
para la especialización funcional, es decir, para la llamada división
del trabajo entre las secciones de un organismo. En este sentido
pone límites a las posibilidades teóricamente ilimitadas de la espe-
cialización de los negociados, ya que esta última dependerá en gran
parte del grado y de los tipos de especialización entre los indivi-
duos, antes de que estos sean asignados a una oficina determinada.
La función, la eficacia, el carácter de un negociado administrativo
dependen obviamente en gran medida de los tipos de especializa-
ción y de su grado en los individuos que componen el negociado
mismo.
Conviene, sin embargo, subrayar un efecto opuesto, es decir, la
influencia que a su vez la especialización del negociado (y, por
tanto, el modo en que el mismo se ha concebido, la manera en
la que se han definido sus funciones, la posición que ocupa en
la organización, etc.) ejerce sobre el tipo de especializaciones indi-
viduales requeridas para la funcionalidad del mismo; influencia
que alcanza incluso a formar las mismas especializaciones indivi-
duales. Un negociado creado en torno a un tipo particular de

función determinará, con el transcurrir del tiempo, una o más
especializaciones íntimamente relacionadas con aquel tipo de fun-
ción, o conferirá un sabor específico a las especializaciones indi-
viduales, en base a las cuales el negociado fue constituido. Lo
mismo puede decirse de un negociado establecido de acuerdo con
un criterio de especialización territorial, es decir, según una división
geográfica determinada; un departamento constituido en Barcelo-
na para la ejecución de algunas funciones gubernativas, terminará
con toda probabilidad por adquirir un carácter bastante diverso de
un departamento análogo establecido, por ejemplo, para la ejecu-
ción de la misma función, en Sevilla. Podemos, pues, concluir que
especialización individual y especialización de grupo son dos fac-
tores que se influencian recíprocamente.
3. Especialización funcional o de grupo
a) GENERALIDADES.-Si bien se encuentra íntimamente rela-

cionada a la especialización individual, la división o distribución
de funciones entre los grupos de un organismo ofrece problemas
totalmente distintos, motivando por ello consideraciones diversas de"
las que hemos hecho en el parágrafo precedente. La especialización
individual, como hemos visto, tiene en cuenta sobre todo la medi-
da, la naturaleza, las recíprocas influencias entre las diversas cuali··
dades y 'habilidades individuales requeridas para la ejecución de
una determinada función. El análisis de la especialización de grupo,
en cambio, supone en primer lugar e inevitablemente, la determi-
nación de los fines a los que el grupo sirve; en segundo lugar,
requiere el examen de las funciones que se realizan para la conse-
cución de dichos fines; en tercer lugar, supone la distribución de
las funciones mismas entre los diversos grupos de la organización.
En este sentido, mientras que el estudio de la especialización indi-
vidual se presenta en forma de un iter que va desde abajo hacia
el alto, la especialización de grupo ofrece un estudio de la organi-
zación desde arriba hacia abajo. La determinación del número y de
los tipos de especialización de una oficina, por ejemplo, no nos re-
vela inmediatamente 10 que la oficina en realidad hace, en cuanto
unidad o grupo dentro de la organización completa. De hecho, exis-

ten especializaciones virtualmente comunes a todos los grupos ad-
ministrativos: así, por ejemplo, las de los empleados subalternos
y las de las actividades auxiliares. Es muy probable que un nego-
ciado constituido por una docena de contables se considere como
una oficina de contabilidad; pero esto no nos dice qué es lo que
el negociado contabiliza.
En la exposición que sigue, haremos referencia a oficinas de la
administración pública que poseen aquellos perfiles que ya conoce-
mos como propios de la jerarquía administrativa. En otras palabras,
pretendemos tratar de organismos que tengan diversos grados de
autoridad o de responsabilidad, tanto hacia arriba como hacia aba-
jo. Sin embargo, en esta exposición, nuestra atención se dirigirá
principalmente a la distribución de las funciones en sentido hori-
zontal, en cualquier grado de la jerarquía. La palabra grupo se
utiliza en un significado muy genérico: negociado, sección, oficina,
etcétera. Todo grado de la jerarquía se caracteriza por un conjunto
de pequeñas unidades organizativas, cada una de las cuales respon-
de a un .superior común. Podría, por consiguiente, tratarse de ofi-
cinas a nivel interministerial con referencia a su superior común
(jefe del gobierno), o bien tratarse de direcciones generales, de
divisiones, de secciones, de oficinas periféricas, etc. Los pro-
blemas tratados aquí, pues, se refieren al modo en que las
funciones están repartidas entre los negociados en cualquier gra-
do de la jerarquía administrativa, la razón por la cual están dis-
tribuidas de una forma determinada, y el modo en que deberían
estar subdivididas entre dichos negociados. Tales problemas nos
inducirán a hacer algunas distinciones fundamentales que es nece-
sario poner de relieve. El examen de las leyes y de los reglamentos,
además del análisis de las actividades desarrolladas realmente por
cada uno de los negociados, nos llevará a determinar cómo están
distribuidas las funciones concretamente. Pero todo esto no nos
dirá por qué están distribuidas de esa manera. Ello requiere una
investigación histórica del pasado, así como de las fuerzas externas
que actúan sobre la organización a lo largo de su existencia. La ter-
cera pregunta, relativa a cómo dichas funciones deberían distribuir-
se, nos lleva al análisis lógico de una serie de factores que intervie-
20(1 ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
nen en la actual situación, o que es lógico anticipar para las futuras

situaciones.
Gran parte de los estudios sobre la especialización administrativa
ha sido dedicada casi exclusivamente a la tercera pregunta. Sin em-
bargo, requisito esencial del análisis administrativo es, concretamen-
te, el de la comprensión total de la primera y de la segunda pre-
gunta, especialmente si el análisis se concreta en un tipo particular
de organización. Sucede muy raras veces que se organice desde la
nada un determinado negociado, oficina o ente. Casi siempre cons-
truimos teniendo en cuenta el pasado, buscando adaptar, modifi-
car o incluso suprimir estructuras administrativas ya establecidas
anteriormente. Organizar y reorganizar tienen lugar en un ambien-
te constituido por una multitud de fuerzas reformadoras y conser-
vadoras. La función de programación organizativa, por consiguiente,
requiere, en primer lugar, una gran sensibilidad hacia estas fuer-
zas, es decir, hacia el conocimiento histórico de lo que ha precedido
al desarrollo de la organización, tal y como se nos presenta hoy. La
reforma administrativa no es solamente un procedimiento de aná-
lisis lógico; es, sobre todo, el ejercicio concreto de 10 que se ha
llamado justamente el arte de lo posible.
b) FACTORES QUE INFLUYEN EN LA ESPECIALIZACIÓN FUNCIO-

NAL.-El primero y probablemente más importante factor que nos
permite comprender la razón de ser de una cierta distribución de
funciones en un determinado momento histórico, está representado
por el pasado, por la cultura, por la historia, por la tradición que
ha precedido a las diversas funciones, tal y como existen hoy en la
administración pública. Sería, de hecho, imposible comprender la
división existente de las funciones administrativas sin un conoci-
miento adecuado de las razones que las han determinado. Todas
estas funciones tienen su raíz en el pasado (que puede ser reciente
o muy distante de nosotros), y son el fruto de decisiones remo-
tas que en la época en las que fueron adoptadas eran, quizá, com-
pletamente lógicas y racionales. En Italia, por ejemplo, muchas de
las funciones esenciales de numerosas administraciones públicas se
remontan a una época anterior a la del régimen corporativo, para
fundirse con las primeras tentativas de la administración pública
a escala nacional, realizadas; inmediatamente después de la unifica-
ción. En los Estados Unidos de América, la estructura actual de

muchas oficinas federales encuentra sus auténticos orígenes histó-
ricos en la época de Jorge Washington. Piénsese, por ejemplo, en
las funciones de intendencia y en las funciones del Estado Mayor
existente incluso antes de que se diese una estructura a la organi-
zación militar. La actividad de intendencia se remonta a centenares
de años atrás y es considerada hoy día como un factor indispen-
sable para la organización de un ejército moderno. La importancia,
pues, de la historia y de la tradición en la distribución de las fun-
ciones administrativas es innegable y un ejemplo inmejorable de ello
lo encontramos estudiando la estructura tradicional de las facul-
tades de una universidad.
Al factor histórico y al importante papel que juega en la forma-
ción de las estructuras administrativas públicas, se añade otro ele-
mento que concurre a dar fuerza a las instituciones gubernativas;
consiste en la legitimación de las funciones ejercidas. De hecho,
si una determinada función se confía a cierta administración, para
que la actúe durante un largo período de años, esta costumbre
determina una prerrogativa absoluta a favor de la atribución formal
de tal función, tanto por el reconocimiento que la ley puede hacer
de ello, cuanto por el reconocimiento concreto que su permanen-
cia puede determinar en la opinión pública general. La función está
allí, y siempre ha estado allí, y por esto es justo que continúe allí,
donde ha sido realizada.
Es también verdad, sin embargo, que los rápidos cambios ocu-
rridos en los últimos años en las actividades y responsabilidades de
la administración pública, imponen a las estructuras gubernativas
capacidad de flexibilidad y adaptabilidad a la situación externa. A
pesar, pues, de la influencia de estas fuerzas conservadoras vincu-
ladas con la tradición y con la legitimación, es indispensable que
los organismos gubernativos se adecúen a las exigencias dinámicas
impuestas desde el exterior, si quieren perdurar. La asignación y
distribución de funciones entre los diversos departamentos guber-
nativos, en un determinado momento histórico, queda superada por
las exigencias y necesidades presentes del momento. Esto se com-
prueba cada vez que se confronta el contenido con el servicio inme-
diato a las necesidades colectivas. La única excepción a esta regla
es la de algún organismo que haya previsto acertadamente su cons-
tante reorganización, ya que el procedimiento de reforma adminis-

trativa es simplemente el de llevar a las organizaciones administra-
tivas a un estadio de constante adecuación con las exigencias co-
lectivas.
No es fácil hacer una generalización sobre los orígenes de la
actividad gubernativa. Sin embargo, es posible individualizar algu-
nas características comunes a la mayor parte de las organizaciones
existentes hoy. Muchas de las funciones que se juzgan generalmente
de competencia de la administración pública, pertenecían, en el
pasado, a la administración privada; eran, en otros términos, actua-
das conforme a un fin privado. Con el pasar del tiempo, se sintió
la necesidad de una garantía desde arriba, bajo forma de subsidios
o subvenciones, de autonomías y poderes concedidos por el go-
bierno; tiene comienzo así la fase de la intervención y de la asis-
tencia directa, por parte de la autoridad gubernativa, en actividades
de interés público. La intervención gubernativa en la realización
de algunos servicios vitales, se imponía para asegurar su disfrute
a toda la colectividad. A través de esta evolución, es posible encon-
trar muchas de las actividades públicas de hoy,. como la actividad
de seguridad interna, la actividad antiincendios, la de la conser-
vación de las carreteras y de las vías de comunicación, la actividad
de la enseñanza pública, de la sanidad pública, de la asistencia so-
cial, etc. Las fases históricas de algunas de ellas, son interesantes;
en un primer momento, tuvieron carácter privado y sucesivamente
se aseguraron la protección y la asistencia del gobierno, aunque sin
una gran aportación de este último. Posteriormente, para permitir
-una mayor ayuda por parte del gobierno, muchas de ellas pidieron
ser incorporadas a la estructura oficial de la administración pública,
aun permaneciendo autónomas en algunos aspectos. Este fue el
caso en Italia, por ejemplo, de la Administración de los Monopo-
lios, de los Ferrocarriles del Estado, de la Empresa Autónoma de
las Carreteras, etc. A semejanza de los satélites, estas organizacio-
nes y sus típicas funciones siguieron las respectivas órbitas indi-
viduales en tomo al núcleo central de la actividad gubernativa,
apenas relacionadas con la jerarquía de esta última. Solo más ade-
lante y en un. buen número de estas actividades, el fen6meno de
atracción se realizaba plenamente y dichas funciones se atribuye-
·ron finalmente a organismos específicos de la administración pú-
blica. Algo, no obstante, ha quedado de su antigua autonomía;

concretamente en lo que se refiere a la posición ocupada por estos
organismos (algunos de los cuales son aún paraestatales), así como
los reglamentos internos de sus administraciones autónomas.
Pero el aspecto más significativo de dicha evolución se encuen-
tra en el hecho de que muchas de estas administraciones fueron
pedidas por los propios particulares, que invocaban la ayuda y la
autoridad del gobierno para aquellas actividades a las que se diri-
gía su interés particular. Normalmente se evitaba que la actividad
constitutiva de su interés principal quedase completamente some-
tida al control de la política y de la burocracia. Interesaba a estos
grupos, en cambio, mantener y ejercitar su influencia desde el exte-
rior sobre dichas actividades. Por ello, la historia de estos organis-
mos presenta una tendencia continua hacia la separación de los
controles normales gubernativos, como si una fuerza centrífuga ac-
tuase para sustraerles a la jerarquía administrativa.
Las consideraciones expuestas nos permiten pasar al segundo
tipo de factores generales que influencian la estructura guberna-
tiva: se trata de la presión ejercida por grupos (representantes de
intereses importantes) al margen de la administración pública. En
líneas generales, estos grupos de presión, a los cuales se debe la
creación de muchos programas gubernativos, como hemos dicho
antes, continúan aún hoy día ejerciendo su influencia sobre los
.entes que realizan determinadas funciones. Algunos de ellos han
variado su contenido de manera considerable, cambiando también
sus fines con el pasar del tiempo; esto ha determinado, como con-
secuencia, un cambio de los fines y de las funciones de los organis-
mos con los que dichos grupos se han identificado constantemente.
En otros casos, allí donde estos grupos de presión se han, por una
u otra razón, debilitado o incluso llegado a desaparecer, hemos
asistido y todavía asistimos a la desaparición de la correspondiente
organización administrativa pública.
Como efecto incidental, pero, sin embargo, muy importante en
la estructuración de las administraciones públicas, conviene recor-
dar que la organización de algunos ministerios o entes públicos
lleva a mantener la organización de aquellos grupos externos a
la administración, portadores del interés colectivo sobre los que se
basa la función o las actividades de dicho organismo gubernativo.
14
110 ESTRUCTURA· DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
Así también, muchos gobiernos de hoy día reflejan-en su compo-

sición ministerial-aquellos grupos privados, representantes de inte-
reses colectivos muy importantes; así, el Ministerio de Trabajo,
el Ministerio de Comercio, el de Agricultura, etc. Análogamente,
grupos profesionales organizados disponen de una influencia espe-
cífica en los mismos ambientes gubernativos, como es el caso de
las asociaciones sindicales, de los profesionales en general, etc. Gran
parte de los problemas de carácter organizativo, cuyo eco ha tenido
resonancia nacional (piénsese, por ejemplo, en el caso de Italia, en
el Ministerio de las Participaciones Estatales, de constitución re-
ciente), no son otra cosa que el reflejo de conflictos ya existentes
entre grupos profesionales y otros grupos representantes de inte-
reses diversos fuera del estrecho ámbito gubernativo. En los Esta-
dos Unidos, un ejemplo elocuente de este fenómeno se dio hace
algunos años, cuando se pensó constituir una comisión para la reor-
ganización de los servicios médicos nacionales, para establecer un
organismo que dependiese directamente de la Presidencia. La pro-
puesta la hicieron los representantes de la profesión médica y fue
más tarde defendida, con el máximo vigor, por su misma organi-
zación sindical. Sin embargo, imponía, entre otras cosas, la trans-
ferencia a una nueva organización el poder de control sobre los hos-
pitales y servicios médicos destinados a los veteranos de guerra.
La administración de estos hospitales sería la más importante de
las funciones del nuevo organismo, pero debería sustraérsela a la
administración ya existente de los veteranos de guerra. Este último
organismo, como es fácil suponer, respondía directamente a los
intereses de los grupos organizados de ex combatientes, los cua-
les se opusieron por todos los medios contra esta especie de usur-
pación de una función que querían que permaneciese bajo la com-
petencia de un órgano sobre el cual su influencia era muy pro-
nunciada. Es de notar que los ex combatientes constituyen en Amé-
rica una fuerza política más potente que la del sindicato de los
médicos: la conclusión fue que la propuesta hecha por los repre-
sentantes de la profesión médica fue rechazada y no encontró en
el Parlamento ninguna probabilidad de éxito, ante la presión ejer-
cida desde el exterior. Naturalmente, tanto la propuesta de los repre-
sentantes de la profesión médica, como las objeciones interpuestas
por la administración de los veteranos de guerra estaban fundamen-
tadas en argumentos sólidos y lógicos, a favor de sus respectivas

tesis; pero no fueron las ventajas de una o de otra tesis las que
determinaron la resolución del problema. Fue, en realidad, el poder
de los grupos de presión externos, representantes de los respectivos
intereses en juego, el que decidió la cuestión.
Surge, en este punto, una pregunta lógica: ¿Podían conside-
rarse estas dos organizaciones, la de los veteranos de guerra y la
de los médicos, interesadas en el problema del órgano y de la
estructura administrativa, las más idóneas para ejercitar una fun-
ción de interés público? La respuesta es necesariamente positiva,
si se tiene en cuenta la estrecha presión ejercida por los dos grupos
interesados hasta el momento en que la propuesta fue rechazada.
Supuesto esto, no nos queda más que preguntarnos el porqué de
tal interés. Evidentemente, cada uno de estos grupos pensaba que
la organización pública debía reflejar en su estructura sus intere-
ses, de tal forma que garantizasen una mayor adecuación a las exi-
gencias del grupo mismo. Esto hace pensar que el modo en que
las funciones se distribuyen entre los departamentos de una admi-
nistración gubernativa, tiene una influencia directa sobre el grado
de adecuación de dichas funciones a las fuerzas y presiones exter-
nas al organismo; esto es, que la estructura del organismo indi-
ca a cuál de dichas fuerzas o presiones la administración es más
sensible.
Es claro que la dirección asumida por los intereses y grupos
privados ha sido siempre la de garantizar un mayor grado de auto-
nomía a aquellos órganos de la administración pública cuyas fun-
ciones les atañen directamente. Un cierto grado de independencia
de dichos órganos de las normales líneas jerárquicas, políticas y
administrativas, se hace necesario para que sea posible un acceso
más fácil y una influencia mayor desde el exterior. La autonomía,
de hecho, confiere una cierta libertad de acción y de decisión. Todo
esto constituye un factor importante, que actúa directamente sobre
la organización de los departamentos en el ámbito de la actividad
gubernativa, en relación con el público, al que el servicio se dirige,
y representa, además, una notable fuerza de carácter centrífugo
directamente opuesta a la jerarquía administrativa
Esta situación nos lleva a recordar cuanto hemos dicho ante-
riormente, es decir, la importancia que asumen las fricciones y
212 ESTRUCTURA. DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
roces en el mismo ámbito de la organización. Se ha sostenido, de

hecho, la oportunidad de tal estado de cosas como Índice de vita-
lidad en la organización. Parece, pues, que sea inevitable una frie-
ción de este género, ya que los departamentos de la administra-
ción pública son portadores y representantes de aquella sed infinita
de intereses privados a los que se ha dado relevancia pública. Es
inevitable, pues, que los conflictos y los desacuerdos existentes entre
los grupos de una sociedad se reflejen en las instituciones públicas.
En este aspecto, la administración pública difiere en gran me-
dida de la privada. La unidad no es siempre prueba de buena orga-
nización. Parte de esta consiste en disponer de aberturas para la
detectación de los intereses de los grupos privados, que en un país
de régimen democrático, difícilmente son unánimes y uniformes.
La estructura administrativa de la organización pública debe, en
cuanto sea posible y dentro de los límites concedidos por sus pro-
pias exigencias institucionales, permitir una mayor adherencia a
la dinámica social, para asegurar una sensibilidad administrativa más
pronunciada a los cambios que acontecen en la escena social.
Un tercer factor general, digno de ser citado, es el de la suma
de fuerzas internas que actúan en el ámbito de las oficinas guber-
nativas, para influenciar la distribución de las funciones entre los
grupos. Estas fuerzas se encuentran estrechamente unidas al factor
arriba expuesto, es decir, al de las fuerzas externas a la administra-
ción y acusan también la influencia del factor histórico. En primer
lugar, notamos que muchas oficinas gubernativas están influidas,
de manera notable, por las asociaciones profesionales a las que los
componentes de dichas oficinas pertenecen. Los médicos que han
entrado en algún organismo estatal tienden a reflejar, en el ámbito
de la organización en que trabajan, los intereses profesionales que
evidentemente están fuera del campo gubernativo; 10 mismo podría
decirse de los abogados, de los técnicos, de los representantes sin-
dicales, etc. En general, pues, es posible individualizar una fuerte
presión interna dirigida, más o menos, al mismo objetivo al cual
tienden las fuerzas externas a la administración: esto es, la de
influenciar las directrices de la administración y tender, en 10 que
sea posible, a una mayor autonomía funcional.
Existen, sin embargo, otras fuerzas internas que simplifican o
se oponen a las influencias externas a la administración. Esto puede
decirse de la costumbre, de la seguridad, del régimen de antigüedad

para los ascensos, etc.; en muchos casos estas fuerzas tienden tam-
bién a una cierta autonomía. Esto explica por qué el personal mani-
fiesta, generalmente, desconfianza y resistencia a las reformas admi-
nistrativas. La resistencia a estos cambios aumenta normalmente
con la antigüedad en el servicio, así como con el consolidarse de
la tradición de este o de aquel negociado. Por estas razones, a me-
nudo, los programas de reforma tropiezan con una resistencia in-
terna de la administración, que rechaza cualquier cambio en la
distribución de funciones. Es evidente que la oposición de que habla-
mos se refiere al personal; sin embargo, se tiene siempre en con-
sideración en el momento de programar una nueva organización
administrativa para proveer a la distribución de las respectivas fun-
ciones.
e) CRITERIOS ANALÍTICOS EN LA DISTRIBUCIÓN DE LAS FUNCIO-

NES.-A continuación relacionamos algunos criterios analíticos que
se toman en cuenta normalmente, para la realización de un plan
organizativo, dirigido a crear las diversas secciones y a repartir
entre ellas las funciones respectivas. Cinco de estos criterios tienen
carácter general y por eso son aplicables a cualquier situación orga-
nizativa, Otras consideraciones especiales, aplicables solo a deter-
minados tipos de actividad, se expondrán en el parágrafo siguiente.
La primera consideración se basa en un criterio principal: el
principio de unidad o de cohesión. Ello nos hace ver la convenien-
cia de disponer y organizar las. secciones de forma que cada una
esté provista de recursos y elementos internos suficientes para pero
mitirla actuar como una unidad orgánica, de tal forma que las
actividades desarrolladas puedan presentar una lógica correlación
recíproca y tener, en su conjunto, un significado determinado. Aná-
logamente, esta correlación recíproca de las actividades debe ser
tal que permita a aquellos que trabajan en dichas secciones iden-
tificar su acción con el fin común, determinando así un clima de
interdependencia operativa, o al menos funcional. El principio de
unidad domina la actividad de programación organizativa. Con-
viene hacer notar que la homogeneidad del personal en base a su
especialización o a los status individuales, al sexo, a la edad, etc., no
constituye un requisito esencial, si bien contribuye a la plena reali..
zación del principio mismo. De hecho, aunque no sea esencial al

principio de cohesión, dichos aspectos revelan claramente a cada
uno de los componentes de las secciones, la relación entre las acti-
vidades que él realiza y las que ejecutan sus otros colegas; en
esto se basa la identificación común a un fin general, determinando
así las premisas de una unidad homogénea que actúa para la conse-
cución de un cierto fin. Este conocimiento depende, en primer lugar,
de la importancia de las actividades de la sección, así como de 10
que el personal sabe de semejante importancia.
Pero el principio de unidad no se aplica solamente a los cono-
cimientos de los componentes de una sección, sino que se aplica
también a terceros, al margen de la sección, así como a la posibi-
lidad concreta para estos últimos de ver dicha sección como una
unidad. Entre los extraños recordamos, en primer lugar, a los supe-
riores jerárquicos, a la autoridad directa que manda la sección.
Estos consideran, o deberían de considerar, la sección en cues-
tión como una unidad en sus relaciones con otras secciones, a su
vez concebidas como unidades. Normalmente, estos superiores- de-
berían poder tratar con el jefe de la sección con la convicción de
que este último representaba la sección y sus fines.
Análogas consideraciones podrían hacerse a propósito de las
relaciones entre los departamentos de la administración pública con
otros entes (legislativos, administrativos) y con el público en gene-
ral. Cada uno de los órganos de la administración pública debería
organizarse de manera que hiciese comprensibles sus actividades
y sus fines a cuantos no conocen íntimamente sus trabajos inter-
nos. Esta consideración puede, quizá, parecer superflua para los
negociados colocados en los grados inferiores de la organización y
para aquellos que tienen escasas relaciones con el exterior; pero la
unidad de una organización y su grado de comprensibilidad por
parte de terceros se basa en la cohesión entre todas las secciones
que la componen.
Es cierto que esta observación adquiere un mayor significado
para los organismos que tienen relación directa con el exterior.
Para aclarar con un ejemplo la amplitud de esta consideración, pre-
guntémonos qué significado en el plano administrativo suscita el
término agricultura. Son tres, al menos, los aspectos que la palabra
puede representar en nuestra mente: puede hacemos pensar en la
ORGAN IZACION HORIZONTAL 215
actividad agrícola y en los agricultores; puede asociarse a los pro-

blemas de la alimentación, y puede, finalmente, recordarnos los
terrenos cultivables y los problemas económicos y jurídicos que de'
ello derivan. Debemos, al menos en parte, a esta variedad de signifi-
cados tradicionalmente atribuidos al vocablo agricultura el que mu-
chas actividades diversas entre sí se adscriban al Ministerio de
Agricultura, tal como los programas de repoblación y conserva-
ción del patrimonio forestal, los de conservación del suelo, los
programas que se refieren a la aparcería y a las familias de colo-
nos, y de los del desarrollo de la construcción rural, así como una
serie de medidas dirigidas a estimular, subsidiar, regular la pro-
ducción y los precios del mercado de los productos agrícolas, etc.
Las relaciones entre tales actividades son naturalmente débiles en
algunos casos y la atribución de estas funciones al Ministerio de
Agricultura podría, todavía hoy, ser motivo de seria controversia.
Sin embargo, la mejor razón para sostener y justificar tales atribu-
ciones es la convicción de que el público en general se ha formado
de la unidad intrínseca de tales funciones, facilitando de esta forma
la comprensión del órgano administrativo como parte de la colec-
tividad.
La segunda consideración general, a propósito de la división
de funciones entre secciones administrativas, se encuentra en el
deseo de alcanzar una distribución que permita la máxima utiliza-
ción de los recursos a disposición, 10 que significa aprovechar al
máximo las ventajas de la especialización y, por tanto, concebir
y organizar las secciones en forma de obtener el empleo más racio-
nal de los medios y de las personas a disposición. Esto, como ya
hemos visto en otra parte, constituye la esencia del criterio de efica-
cia aplicado a las estructuras administrativas. El criterio es de im-
portancia capital, en relación con aquellos tipos de organización
cuya finalidad es el provecho. De tal principio se deriva el coro-
lario de que la especialización permite un mayor rendimiento, aun
permaneciendo inalterables los medios a disposición o también un
mismo resultado a costes inferiores. Se justifica así la centraliza-
ción de vados tipos de especialización en un solo organismo; el
ejemplo citado en el parágrafo precedente respecto al lugar más
idóneo donde la administración debe colocar los hospitalesreser-
vados a los veteranos de guerra, nos indica que el argumento prín-
216 ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADM.INISTRATIVA
cipal de la tesis que quería confiar la administración de tales hospi-

tales a un ministerio único de sanidad se encontraba concretamente
en el hecho de que, reuniendo todos los servicios médicos en una
sola organización, se podía fácilmente conseguir un máximo de
ventajas de los diversos tipos de especialización médica y de los
diversos tipos de recursos a disposición (hospitales, laboratorios,
ambulatorios, etc.).
La tercera consideración general respecto a la distribución de
las funciones se encuentra en el planeamiento de las secciones orga-
nizativas de forma que faciliten la coordinación y el control por
parte de los superiores jerárquicos inmediatos. Uno de los corola-
rios que derivan de tal consideración 10 hemos citado ya como
elemento del principio de cohesión, cuando hemos dicho que cada
sección se concibe y organiza de forma que el superior pueda con-
siderarla como una unidad.
Otro corolario es el de que las secciones se conciban de forma
que posean una base suficiente para la delegación de autoridad
y responsabilidad en la ejecución de un determinado objetivo por
parte del superior. En otras palabras, este principio de coordina-
ción parece sugerimos la necesidad de que los negociados sean
numerosos (ya que de otra forma sería imposible la delegación de
las responsabilidades) y no sean demasiados (ya que en otro caso
sería imposible un control eficaz). El nombre que se da a este cri-
terio, en la mayor parte de los textos de Ciencia de la Administra-
ción, es el de esfera de control. La razón esencial de los límites
impuestos se halla en la misma naturaleza humana y en sus limi-
tadas facultades de coordinación y control de las actividades de
varias secciones. Es obvio que estos límites individuales de la esfera
de control varían con el variar de las situaciones, o, 10 que es 10
mismo, de las actividades sobre las que el control se ejercita. De
acuerdo con estas situaciones hay quien ha sostenido que la am-
plitud máxima de la esfera de control no puede superar los tres,
los seis, los quince o los veinticinco individuos o secciones (estas
últimas consideradas como unidad) sujetos a control. Pero en la
misma estructura del gobierno federal estadounidense, por ejem-
plo, notamos que bajo el control directo del Presidente, trabajan
más de sesenta oficinas distintas, 10 que supera cualquier capacidad
humana. Falta, por ello, el conocimiento adecuado del optimum
organizativo, incluso para situaciones específicas. Sin embargo, la

esfera de control es por sí misma un concepto limitativo; nos. ad-
vierte que el número de secciones que un solo individuo puede
efectiva y eficazmente controlar no es infinito,
La cuarta consideración esencial está relacionada con la tercera,
y consiste en la posibilidad de concebir u organizar las secciones
administrativas de manera que se guarde en cierta medida un equi-
librio entre las mismas. También aquí falta un criterio específico,
pero existen, sin embargo, límites impuestos desde el exterior, como
en el caso de la esfera de control. Es deseable, evidentemente, que
todas las secciones puestas bajo un determinado punto de la escala
jerárquica (y por tanto con un jefe superior común) sean aproxi-
madamente de igual importancia. De hecho, las secciones menos
importantes acabarían por ser inevitablemente olvidadas, mientras
que aquellas de superior importancia absorberían toda la atención
del superior común. La palabra importancia no es, quizá, defini-
ble, si bien puede comprender un número de consideraciones más
o menos experimentables. De hecho, la importancia puede deter-
minarse por el número de las personas empleadas en las diversas
secciones, por la cuantía de los fondos a disposición de estas sec-
ciones, por el interés intrínseco de la función realizada por cada una
de ellas en relación al interés de la organización tomada en su con-
junto, por el grado y el prestigio de los jefes de cada una de las
secciones y por tantos otros factores. El objetivo principal está en
colocar cada sección, en cada uno de los grados de la escala jerár-
quica, dentro de un radio de acción de reducida importancia intrín-
seca en relación a la general de la entera organización. Se trata de
un objetivo a menudo inalcanzable, aunque, sin embargo, sea muy
importante en la fase de programación organízativa.
La quinta y última consideración de orden general a este res-
pecto se encuentra en la idea de organizar las secciones de forma
tal, que faciliten una eficaz y conveniente relación con los grupos
y con los individuos existentes fuera de la organización, conside-
rada en conjunto.
Una de las características de esta consideración la hemos citado
ya, cuando hemos hablado de la importancia que tiene para cada
sección el ser comprendida y considerada unitariamente por ter-
ceros. Sin embargo, existen también otros corolarios dignos de
mención. Por ejemplo, si la organización está destinada a la pres-

tación de servicios al público en general y si las exigencias buro-
cráticas de esta organización imponen a los terceros beneficiarios
de los servicios, tratar con tres, cuatro o más secciones distintas
entre sí, puede suceder que sea necesaria la creación de otra sección
para informar al público. Ello, por otra parte, constituye la justifica-
ción principal para la creación de oficinas periféricas en los orga-
nismos de gran amplitud, para facilitar el contacto con el público;
y es, asimismo, una justificación para los casos en los que dos o
más organizaciones, que ejercen funciones netamente distintas, en-
cuentren oportuno reunirse dado que sirven a un mismo público.
Por ejemplo, en Estados Unidos, se proveía hace algunos años, a
la creación a escala nacional de oficinas de colocación, con el fin
de buscar trabajo a los desocupados. Al mismo tiempo, pero con
una organización completamente distinta funcionaban las oficinas
de seguros contra la desocupación, las cuales atendían al subsidio
correspondiente para aquellos que habían quedado desocupados por
un cierto número de semanas. Los fines y los métodos de trabajo
para el ejercicio de tales servicios asistenciales eran distintos, así
como los tipos de especialización requeridos. Sin embargo, existía
una conexión de carácter procesal entre las dos actividades, ya que
antes de que el pago del subsidio de paro pudiese tener lugar, la
oficina en cuestión debía asegurarse que el desocupado estuviese
comprendido entre las listas de aquellos que aspiraban a encontrar
un trabajo adecuado a sus propias posibilidades. Era idéntico, pues,
el público atendido por la oficina de colocación y el atendido por
la oficina de seguros contra el paro. Si las dos oficinas se hubiesen
fusionado en una sola, esto habría facilitado las operaciones respec-
tivas y habría proporcionado una sensible ventaja al público que
utilizaba sus servicios. De aquí la iniciativa de crear una sola admí-
nistración para la función de colocación y de seguro contra el paro.
d) CoNSIDERACIONES ESPECIALES SOBRE EL ANÁLISIS LÓGICO

DE LAS SECCIONES DE UNA ORGANIZACIóN.-La especialidad de los
criterios que a continuación relacionamos se encuentran en el hecho
de que no son aplicables con carácter general. Muchos de ellos
reflejan factores que solo se encuentran en tipos particulares de
organización. -
El primero de estos criterios está constituido por una serie de

consideraciones que se refieren a los requisitos físicos y geográficos
de algunas organizaciones. Para algunas de estas, especialmente las
de los transportes y de las comunicaciones en general, la estructura
interna de las secciones puede estar influenciada, o incluso impuesta,
por la distribución física de los bienes y de los servicios necesarios.
Así, en la organización de los transportes ferroviarios, la localidad
en la que están situadas las estaciones o los centros ferroviarios, u
otros medios necesarios al servicio, determinan, de hecho, la estruc-
tura interna de muchas secciones de esta organización. Lo mismo
puede decirse de las oficinas de correos, los servicios telegráficos y
telefónicos, etc. A menudo, pues, si bien en escasa medida, la exten-
sión geográfica de las organizaciones determina la estructura interna
de los departamentos centrales, análogamente, la existencia o no
de recursos naturales determina la forma en la que las secciones
se conciben. La propiedad de fincas, la propiedad de edificios, de
minas, etc., al representar un coste fijo a la organización, influen-
cian el modo en que las secciones han de distribuirse. Y ello cons-
tituye uno de los motivos principales a favor de la creación de ofici-
nas regionales o periféricas en las administraciones públicas.
Una segunda consideración de orden especial es aquella que
surge del deseo de resaltar la importancia de un determinado pro-
grama. De hecho, criterios de oportunidad pueden hacer interesante
el conferir una estructura particular a aquellas oficinas que tienen
el fin de ejecutar determinados programas cuyo contenido se quiere
destacar a la atención del público, o sobre las cuales se juzga nece-
sario reclamar la atención de otros administradores, o de institu-
ciones legislativas. Todo ello se hace generalmente con el fin exclu-
sivo de subrayar la importancia de un programa anteriormente olvi-
dado; y sucede con frecuencia que tales decisiones violan todos los
restantes principios lógicos de la estructura administrativa. Por
ejemplo, durante la guerra, los Estados Unidos crearon una oficina
de alimentación fuera de la organización del Ministerio de Agri-
cultura, con el único fin de llamar la atención del público sobre las
restricciones alimenticias y sobre otras exigencias debidas al período
bélico. Y con todo, si hubiésemos querido encontrar un argumento
lógico para justificar la institución de esta oficina, probablemente
no hubiéramos encontrado ninguno. Otros muchos ejemplos se po-
drían citar a niveles organizativos más bajos. Podrá observarse a

este respecto, que muchas de las decisiones de crear secciones espe-
ciales tienen carácter temporal, ya que la especialidad va desapa-
reciendo gradualmente y entonces se asiste a la supresión de la
oficina constituida provisionalmente, para atender a las exigen-
cias del momento. Pero, y siempre en relación con esta considera-
ción, será oportuno citar el caso inverso, en el que una oficina
puede suprimirse o fusionarse con otra, para desviar la atención
pública hacia un determinado programa, o para disminuir, de he-
cho, el contenido y el significado del programa, reduciendo así
su importancia en el ámbito de la organización gubernativa.
Una tercera consideración especial, parecida hasta cierto punto
a la precedente, se encuentra en la institución de nuevos programas
que se anuncian como provisionales, porque han sido concebidos
con el fin de adelantarse a ciertas necesidades de emergencia. En
estos casos, es evidente la urgencia de realizar estos programas
rápidamente, así como la expectativa general respecto a su breve
duración. Todo esto constituye una justificación para la creación
de nuevos organismos autónomos.y más o menos fuera y encima
del nivel en el que ellos deberían de haberse situado normalmente,
si hubiesen sido constituidos mediante programas permanentes den-
tro del ámbito de toda la actividad gubernativa. La colocación de
tales entes en el puesto que correspondería en los organismos
ministeriales podría hacer pensar que sus trabajos estuviesen obs-
taculizados por la actividad tradicional del organismo permanente;
por esto se procede a mantenerlos separados y autónomos. Ejem-
plos de este tipo se encuentran a centenares en casi todos los países
del mundo, especialmente en período bélico. Durante la última
guerra, aun permaneciendo la estructura de muchos de los depar-
tamentos ministeriales, nuevos departamentos trabajaron fundamen-
talmente en el mismo campo de actividad de los primeros, que-
dando, no obstante, al margen de la estructura organizativa de los
mismos. La dificultad que a menudo se encuentra en tales situacio-
nes es que muchas de estas organizaciones, llamadas provisionales,
continúan durante un período bastante largo de tiempo sus activi-
dades, aun cuando haya desaparecido la razón objetiva que había
determinado su constitución. El problema de un reajuste organiza-
tivo, terminado el período de emergencia, es bastante complejo y se
ORGANIZACION HORIZONTAL Z21
resuelve a menudo gradualmente incorporando dichas instituciones

a sus organismos naturales. Pero la situación no es siempre tan
sencilla: baste a tal respecto citar el caso del Ministerio del Te-
soro italiano, que solo recientemente, y mediante una serie de
enérgicos decretos, ha abordado la liquidación de organismos que
constituian ya un gasto inútil para la administración pública. Se
trataba, pues, de entes superfluos, casi todos ellos creados para
hacer frente a las emergencias del período bélico.
Una cuarta consideración especial, en la distribución de las
secciones administrativas, consiste en la necesaria objetividad que
una actividad debe tener en relación con otras. Nos referimos
concretamente a las funciones de una determinada sección encar-
gada de verificar, supervisar o inspeccionar la actividad de otra
sección. En líneas generales, puede afirmarse que si se busca una
completa objetividad en la valoración del trabajo de los demás, es
una idea muy acertada la de adscribir a la función de revisión o de
inspección a aquellas personas que ya han ejecutado ese trabajo.
Por ejemplo, si se quiere estar seguro de que las operaciones de
contabilidad de una oficina son exactas, conviene crear una oficina
de inspección contable, compuesta de individuos distintos de aque-
llos que realizan .esas operaciones de contabilidad. Este supuesto
se mantiene, incluso, cuando los procedimientos de las dos ofici-
nas y los conocimientos o especializaciones individuales requeridos
para las actividades de las dos secciones (el controlado y el contro-
lador) son idénticas en su base. De hecho, la objetividad requiere
una distinción no solamente personal sino, bajo ciertos aspectos,
organizativa entre aquellos que realizan un cierto trabajo y aquellos
que están llamados a controlar el contenido o la forma. Se puede
también afirmar, en términos generales, que una sección creada
con el fin de controlar el trabajo de otras secciones debe, normal-
mente, colocarse en un puesto más alto de la escala jerárquica y,
por consiguiente, tener como jefe un superior diferente del que
mandó el trabajo de la sección sujeta a control. Es decir, toda ope-
ración de supervisión o de control presupone normalmente una
cierta autoridad y poder, para hacer frente a las eventuales inexac-
titudes o actos ilícitos encontrados en el trabajo de la sección sujeta
a control. Así, en las organizaciones militares, la función inspectora
está normalmente atribuida a una unidad jerárquicamente superior
a aquella inspeccionada; la función de inspección contable se en-

cuentra generalmente separada de la de contabilidad y atribuida
a una oficina superior en la escala jerárquica.
La última consideración de orden especial que citaremos aquí
es particularmente significativa en los puestos más altos de la or-
ganización, donde se realizan las funciones más importantes: pro-
gramación, coordinación, control, etc. Se trata de una consideración
un tanto difícil de explicar en sus aspectos más profundos. Po-
dríamos denominarla ley de GRESHAM aplicada a la organización.
GRESHAM, como es sabido, era un representante del comercio con
el exterior de la corona británica; a él se atribuye una ley econó-
mica universalmente aceptada en el pasado y que aún hoy día
conserva algún valor para la ciencia económica. La ley afirma que
la moneda mala ahuyenta a la buena o, en otras palabras, que en
un sistema bimetálico, la moneda de mayor valor (que en la época
de GRESHAM era la de oro) tiende a ser atesorada y desaparece,
por tanto, del mercado. Aplicando este concepto a la práctica orga-
nizativa, la ley podría ser formulada como sigue: el trabajo más
fácil tiende a rechazar el trabajo más difícil y costoso, el trabajo
cualitativamente peor tiende a rechazar aquel cualitativamente me-
jor. La analogía es un tanto forzada, pero los puntos de contacto
con la susodicha ley económica son bastante significativos.
Muchos de nosotros tenemos que admitir que esta ley rige para
nuestros propios asuntos. De hecho, cuando se nos ha encargado
realizar varios trabajos, es muy probable que dejemos aparte los
que requieren una concentración y un esfuerzo mayor, para despa-
char aquellos más fáciles y más rápidos de ejecutar. Esta tendencia
humana puede llevar a resultados muy negativos. Haciendo esto,
un funcionario administrativo puede dejar a un lado los trabajos
difíciles en espera del momento en que podrá atenderlos con calma
y serenidad; mientras tanto, el tiempo pasa, y aunque no se infra-
valore del todo la importancia y la urgencia de aquel trabajo de-
terminado, se tiende a justificar esta conducta, imputando a falta
de tiempo el retraso. Lo mismo sucede con las actividades de sec-
ciones administrativas enteras. Esta tendencia a escoger los trabajos
más fáciles y a retrasar los más difíciles, aparece muy clara cuando
examinamos la actividad de una sección. Sus consecuencias son
evidentes: muchos trabajos, muchas prácticas complicadas y farra-
gosas se ponen aparte por tiempo indefinido e incluso alguna vez

no encuentran solución alguna. Ello constituye una costumbre ne-
gativa, especialmente conocida por aquellos que trabajan en oficinas
de provincias y esperan la decisión de la oficina central para dar .
curso a una determinada acción. Ello determina una actitud mental
muy extendida en algunas oficinas centrales, según la cua] el tiempo
resuelve la mayor parte de los trabajos difíciles, aunque solo sea por
la razón de que con el pasar del tiempo se atenúa el interés de las
personas por la solución que hubieran deseado tuviera efectos in-
mediatos.
Las consideraciones generales del parágrafo precedente tienden
a consolidar la convicción de que aquellos a los que se confía un
trabajo determinado deberían responder totalmente de él, es decir,
de la programación, de la ejecución y de la valoración final del tra-
bajo terminado. De entre estas fases indudablemente la más difícil
es la de programación que obliga a anticipar acontecimientos futu-
ros. El estudio de las. organizaciones administrativas nos dice, des-
graciadamente, que cuando las funciones de programar y de eje-
cutar están centralizadas en un solo punto, la ejecución prevalece
sobre la programación y esta última se desprecia hasta el punto de
llegar a ser, incluso, ignorada. Podemos, entonces, afirmar como
hipótesis general (tanto por 10 que respecta al comportamiento in-
dividual como por 10 que se refiere al comportamiento organízati-
vo), que si la responsabilidad de programar y de ejecutar una acti-
vidad específica se confía al mismo individuo o a la misma sección,
los aspectos ejecutivos prevalecerán sobre los programáticos, que
acabarán por ser olvidados en todo o en parte. Esta hipótesis se
está revelando especialmente exacta y aplicable, como 10 demuestra
el énfasis que recientemente ha tomado la medición de los resulta-
dos. Las organizaciones, lo mismo que los individuos, desean que
se conozca aquello que hacen. Y cuando esto se mide y valora por
los superiores y por los demás, en relación a la cantidad de trabajo,
determinando los juicios más o menos favorables que merecen las
realizaciones individuales o colectivas (ya se trate de servicios pres-
tados, o de correspondencia tramitada, o de informes escritos, etc.),
se crea, de hecho, una tendencia a despachar las cosas más fáciles,
las que más fácilmente pueden medirse O valorarse, en detrimento
del trabajo más difícil, que requiere mayor reflexión y, por consi-
guiente, mayor tiempo. En este sentido, una página bien ponderada

de un informe dirigido a sugerir determinadas directrices o a pro-
poner nuevos programas, puede absorber muchas semanas de tiempo
y puede valer más que millares de páginas de correspondencia con-
testada, como valor intrínseco para la organización. Sin embargo,
si no existen criterios diversos de valoración, aquella página podrá
proporcionar poco o ningún reconocimiento a aquel que la ha escri-
to y a la oficina a que pertenece. Sostenemos, pues, que la aplica-
ción de los criterios relativos a la medición del trabajo debe proce-
der con cierta cautela; muchos de estos tienden a subrayar la
importancia de la cantidad en perjuicio de la calidad, a establecer in-
centivos para una producción cuantitativa susceptible de medición
con olvido de la producción cualitativa de aquello que es menos
susceptible de ser valorado o medido; es esta una de las reservas
principales hecha a la filosofía de la organización científica del tra-
bajo, cuando se la quiere aplicar a la administración pública.
La llamada ley de GRESHAM de la organización ha sido, quizá,
una de las razones principales para repartir, entre oficinas diversas,
los objetivos de la función de programación objetiva. Ha sido, ade-
más, una de las razones principales a favor del desarrollo de las
llamadas oficinas auxiliares (staff). Esta razón se basa fundamental-
mente en el hecho de que si el planeamiento y la programación de
la actividad se confunden con la ejecución de la misma, poca o nin-
guna importancia asumirán las dos primeras funciones respecto a la
de ejecución. De aquí la necesidad de mantenerlas separadas, de
forma que aquellos que están llamados a programar no puedan ex-
cusarse por hacer algo diverso y de mayor facilidad que las fun-
ciones que se les han encomendado. Esto, sin embargo, no constí-
tuye un remedio absoluto. Existen dificultades intrínsecas en la
separación de tales funciones, dificultades que ninguno ignora. Una
de ellas, por ejemplo, se encuentra en el hecho de que aquellos que
programan, si se mantienen distantes de la realidad operativa, sien-
ten en mayor medida la dificultad de la recogida de los datos
y de las informaciones necesarias a su actividad de lo que sería
lógico esperarse si estuviesen en mayor contacto con el grupo eje-
cutivo; sin contar con que esta dicotomía puede llevar efectiva-
mente informaciones equivocadas a la mesa de los programadores.
Una segunda dificultad es la de la comunicación de los planes, tal
ORGANIZACION HORIZONTAL 2.2~
y como han sido concebidos por la actividad de programación, a

aquellos que deben ejecutarlos. Esto, a menudo, resulta agravado
por dificultades de naturaleza subjetiva existentes entre programa-
dores y ejecutores. Una tercera dificultad es, pues, la de los eje-
cutores, ya que aun cuando sus deseos estén en armonía con los
objetivos de los programadores, nunca pueden comprender com-
pletamente el proceso total por medio del cual se han desarro-
lIado los planes; de ello deriva, por consiguiente, que terminan con
frecuencia por ignorar las intenciones reales de los programadores.
Una cuarta dificultad se encuentra en el hecho de que si algo fun-
ciona mal en la fase de ejecución de estos programas, resulta muy
difícil establecer quién es el responsable. ¿Quién se ha equivocado?
¿De quién es la culpa si el plan no ha tenido el éxito que se espe..
raba? ¿Debemos imputarlo a los que lo han concebido, o bien a los
que lo han ejecutado? Una quinta dificultad derivada también de
esta hipotética separación entre la actividad de programación y de
ejecución, la constituye el hecho de que las mismas secciones a las
que se ha confiado la función de programación encuentran difícil
permanecer en los límites de su específica competencia y se inclinan
a hacer propias determinadas funciones operativas o directivas,
acentuando cada vez más su atención sobre estas últimas, hasta el
punto de olvidar la actividad principal, la de programación.
La organización y reorganización de las oficinas públicas, en lós
últimos años, refleja a menudo esta tendencia. Secciones originaria-
mente dedicadas a la función de programación exclusivamente, poco
a poco van interviniendo en la de ejecución; y' de esta forina se han
de crear nuevas secciones de programación que a su vez y con el
tiempo se ocupan de funciones ejecutivas; y así sucesivamente.
No es nuestra intención anticipar una solución a este problema,
sino más bien subrayar su importancia y gravedad. Es claro que
las consecuencia de cuanto hemos dicho por analogía con la ley de
GRESHAM, constituye el problema más grave y general de la admi-
nistración pública moderna.
e) TIPOS DE ESPECIALIZACIÓN FUNCIONAL.-Existen, proba-

blemente, millares de modos distintos para reagrupar las funciones
de cualquier organización compleja. Es, concretamente, a causa de
esta dificultad de análisis y de comprensión de la organización por
IS
lo que se ha juzgado útil proporcionar una clasificación general de:

los tipos esenciales de especialización de grupo aplicables, en ma-
yor o menor medida, a casi todas las instituciones gubernativas.
Cada uno de estos tipos individuales no responde en la realidad
a un solo criterio; en la práctica suele responder a varios. De
hecho, estructuras administrativas del mismo nivel pueden pre-
sentar características de dos o tres tipos distintos de especialización,
sin que uno excluya al otro. Pero esto no impide que en determina-
das situaciones la elección se realice por un criterio, ya que cada
uno de ellos comporta ventajas totalmente distintas del otro.
A continuación relacionamos ocho criterios esenciales para la
la especialización de grupo, acompañado cada uno de ellos de un
comentario.
l. División por razón de la naturaleza esencial del fin y del
poder.-Bajo este título, más bien oscuro, se comprenden diversos
aspectos muy conocidos, aunque no son fácilmente definibles. Por
ejemplo, piénsese en la distinción y en la distribución relativa de
poderes entre actividad legislativa, judicial y ejecutiva. Hoy día es
evidente que estas tres actividades no son exclusivas de los respec-
tivos órganos constitucionales, pero la distinción, no obstante, per-
manece. Es de particular interés, en el análisis de la organización
administrativa, la circunstancia de que funciones legislativas, ejecu-
tivas y judiciales, pueden estar presentes en la actividad de un solo
organismo; pero donde esto sucede, es fácil encontrar una tenden-
cia a separar dichas actividades, confiándolas a secciones separadas
entre sí. Una distinción muy conocida es la existente entre empre-
sas públicas y empresas privadas; incluso esto puede tener un fun-
damento de especialización. Finalmente, la conocida dicotomía entre
funciones ejecutivas y funciones asesoras puede considerarse como
ejemplo de esta categoría general que hemos llamado de división
en base a la naturaleza del fin y del poder.
2. División por razón del fin o de una subdivisión de este.-
Esta es, probablemente, la consideración más importante que se
tiene en cuenta al proceder a la distribución de secciones de orga-
nismos en gran escala. El fin principal está subdividido, según
criterios lógicos, entre los diversos elementos que 10 componen, y
cada uno de ellos constituye, a su vez, el fin de una sección orga-
nizativa. En el análisis y programación de estas organizaciones, de
arriba hacia abajo, lo primero que aparece es la existencia de un or-

ganismo distinto para cada una de las subdivisiones lógicas del fin
principal.
3. Diuisión por razón de los procedimientos de trabajo.-Cuan-
do reunimos todos los mecanógrafos y todos los taquígrafos de las
distintas oficinas en una sola, se ha creado, de hecho, una organi-
zación por procedimiento. Análogamente, cuando se efectúan ope-
raciones de contabilidad mecanizadas con fichas perforadas para
diversos fines en un organismo, y se procede a organizar este servi-
cio en una sección determinada, lo que se obtiene es una organización
por procedimiento. Cuando la responsabilidad de las adquisiciones
se sustrae a cada uno de los ministerios y se centraliza en un solo
organismo, competente para las adquisiciones y los gastos de todas
las administraciones estatales, también aquí nos encontramos con
una organización por procedimiento. Asimismo, cuando se crea una
oficina central de obras públicas confiándole la construcción de edi-
ficios públicos, de escuelas y de carreteras, la organización que se
deriva de ello está, sin duda, especializada por procedimiento, o 10
que es 10 mismo, fundada en la ejecuci6n de cierta actividad o de
determinado procedimiento, independientemente de los fines a los
que este procedimiento sirve. En el ejemplo que acabamos de citar,
esta oficina central de obras públicas podrá servir a fines educati-
vos, podrá satisfacer exigencias administrativas de otras organiza-
ciones, etc., pero el procedimiento permanecerá siempre el mismo.
La característica de esta distribución se encuentra precisamente en
el contraste entre estos dos términos: el de fin y el de procedí-
miento.
4. División por razón de las categorías del personal.-Se ve-
rifica este supuesto cada vez que se realiza un reconocimiento es-
pecífico de las profesiones individuales en la formación de las sec-
ciones o grupos especializados, es decir, cuando un número de
personas provistas de igual experiencia técnica y formación profe-
sional constituye la base sobre la que se establece una división or-
ganizativa. Ejemplos de esto son las oficinas técnicas, las de deli-
neantes, las legales, etc. Es de notar que este tipo de especialización
de sección está íntimamente unido a la especialización por procedi-
miento, ya que el personal que la compone se adiestra normalmente
228 ESTRUCTURA. DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
en un cierto procedimiento de trabajo, más bien que para un fin

objetivo particular.
5. División por razón del PÚblico o clientela.-Esto aparece
cuando la sección se crea inspirándose en la prestación de determi-
nados servicios para una particular categoría de personas, de entes,
etcétera, independientemente del número y de la variedad de fun-
ciones requeridas. Por ello, si un ente se instituye para proporcio-
nar todo tipo de asistencia a los veteranos de guerra, desde la mé-
dico-sanitaria a la legal, pasando por la construcción de casas y la
institución de escuelas de reeducación, evidentemente, esto signi-
ficaría dar mayor importancia al público particular que el ente
sirve que a las funciones que se efectúan. Este supuesto también
puede aplicarse a los entes cuya distribución interna se ha realiza-
do siguiendo el presente criterio, de tal forma, que, cada sección,
representa los intereses de una determinada categoría de personas:
por ejemplo, un sistema de administración escolar que se estructure
de acuerdo con las diversas categorías de estudiantes, desde los de
la escuela elemental, a los universitarios. Es corriente, pues, orga-
nizar oficinas periféricas por razón del público o clientela de una
localidad determinada para aquellos entes que tienen relaciones
con el exterior.
, 6. División por la materia.-Esta clasificación se parece a la
de la clientela. Se encuentra en las divisiones que se hacen, por
ejemplo, dentro de un economato, que efectúe compras por cuenta
de varias administraciones, de tal manera que disponga de una sec-
ción para el material de manutención y recambios para vehículos,
de una secci6n de papelería, de una para máquinas de escribir, etc.
7. División por razón geográfica o de jurisdicción territorial.-
Muchos organismos públicos de carácter nacional cuando alcanzan
un cierto desarrollo sienten la necesidad de crear oficinas regiona-
les, provinciales, etc. Las funciones, los procedimientos, los fines
que cada oficina regional o provincial persigue, SOD, de hecho, los
mismos; lo único diferente es el lugar donde esta actividad se des-
arrolla. Es de notar también, que a nivel de las administraciones
centrales puede ser aconsejable alguna vez. recurrir al criterio de
la jurisdicci6ntcrritorial, cuando sea necesario para el tipo de ac-
tividad que se desarrolla. Así, por ejemplo, un Ministerio de Asun-
tos Exteriores podrá juzgar ventajosa una distribución geográfica
ORGANIZACION HORIZONTAL 229·
de sus direcciones generales, teniendo en cuenta la necesidad de

llevar a cabo una política exterior por sectores.
8. División por razón del factor «tiempo».-El ejemplo más
familiar de tal criterio nos lo ofrece el trabajo de turno de las em-
presas industriales, donde diversos equipos de trabajadores bajo la
dirección de sus jefes realizan funciones análogas, en el mismo lugar
y con el mismo instrumental, pero en tiempos distintos. Este crite-
rio se emplea muy pocas veces en las organizaciones públicas, ex-
cepción hecha de las actividades de custodia o de vigilancia. Ello
es útil cuando es necesario atender a la producción, faltando ma-
quinaria o sitio para trabajar.
Agotada la relación en este punto, no nos resta más que hacer
algún comentario general al respecto. En primer lugar, se debe
tener presente que la subdivisión respecto al fin, expuesta en el
número 2, constituye un criterio un tanto vago, que induce a con-
fusión. De hecho, toda organización y toda división de esta, tiene
un fin propio, susceptible de ser analizado y subdividido. Además,
las cuatro últimas categorías arriba mencionadas, la del público
o clientela, la del material, la del factor geográfico y la del temporal,
son formas diversas de subdividir un fin. Es necesario, pues, resol-
ver en cada caso concreto la medida en que las distintas secciones
que componen una organización puedan presentar una referencia
directa, entre su fin específico y el fin general de la organización,
así como el grado en que dicha referencia pueda percibirse por los
interesados.
La distinción hecha entre organización por procedimiento y or-
ganización según el fin, induce, también, a cierta confusión, dado
que los dos criterios se encuentran con frecuencia fusionados en
uno solo en la realidad. Cuando se programa un nuevo organismo,
10 primero que conviene hacer es identificar los diversos fines o cla-
sificar las funciones necesarias para la realización de cada uno de
los fines, según una serie lógica de operaciones, que constituyen la
base para la distribución del organismo. Es, pues, muy probable,
que la mayoría de las instituciones administrativas hayan seguido,
en el vértice, una clasificación según los fines. Pero es asimismo
cierto, que muchas de las funciones al desarrollarse han impuesto
un tipo distinto de operaciones o de procedimientos, que han con-
ferido a las organizaciones el carácter de una división por proce-
dimiento. Una clasificación organizativa de este tipo responde a la

que se acostumbra a llamar clasificación funcional y el término com-
prende los dos tipos de clasificación, tanto el que se refiere al pro-
cedimiento como el que se refiere al fin.
Imaginemos, por un momento, la estructura interna de una
importante organización de administración de personal. Entre sus
fines encontraríamos, sin duda, las típicas funciones administrati-
vas, como la de reclutamiento, nombramientos, clasificación, adies-
tramiento, etc. Con toda probabilidad también, la primera estruc-
tura elemental organizativa de esta oficina consistirá en una serie
de secciones para cada una de dichas funciones. Por consiguiente,
la base fundamental para la organización de esta oficina será el aná-
lisis del fin que persigue. Ahora bien, dado que cada una de las
distintas funciones particulares requiere prácticas, operaciones y
procedimientos exclusivos y diferenciados claramente el uno del
otro, la estructura organizativa asume, de hecho, el aspecto de una
división según procedimiento.
Este tipo de organización, llamado funcional, de una oficina de
personal, no constituye la única forma posible de distribuir sus
secciones, aun cuando la ejecución se refiriese a funciones idénti-
cas. Por ejemplo, la división podría hacerse por razón de un crite-
rio geográfico, con secciones distintas para la administración del
personal de acuerdo con las oficinas de las diversas regiones o pro-
vincias; podría realizarse también de acuerdo con la materia tra-
tada (en este caso las especialidades del personal empleado en las
distintas secciones administrativas centrales o periféricas, de tal for-
ma que se obtenga una sección para el personal técnico, otra para
el personal subalterno, etc.), Finalmente, esta división primera po-
dría hacerse por razón del público o clientela, es decir, creando una
serie de secciones diversas para cada ministerio o para cada direc-
ción general.
Continuando con la organización funcional de una oficina de
personal, supongamos que cada una de las secciones juzga necesa-
rio formar un archivo especial del personal administrativo, de tal
forma 'lue cada uno de dichos archivos sea el duplicado exacto del
otro. Ahora bien, razones de economía podrían sugerir la oportuni-
dad de crear una sección central, con la exclusiva función de man-
tener un archivo completo a disposición de las restantes secciones.
Esta nueva sección, así creada, no es ya una organización según el

fin, al menos en el sentido en que 10 son las otras secciones. De
hecho, ninguno osaría afirmar que la conservación de los datos re-
lativos al personal administrativo sea un fin de la oficina de perso-
nal. Constituye más bien un medio, un instrumento para la ejecu-
ción de aquellos fines que acabamos de exponer, como los de cla-
sificación, reclutamiento, adiestramiento, etc. Lo que se ha hecho,
en realidad, con la creación de esta nueva sección es liberar a cada
una de las secciones existentes de uno de los procedimientos nece-
sarios para el desarrollo de su función y la consecución de su :fin
específico. La nueva organización así creada se basa, por tanto, en
un procedimiento de trabajo, en una operación específica. Llegados
a este punto, nuestro ejemplo nos muestra algunas secciones orga-
nizadas según el fin, que no obstante tiene alguna de las caracterís-
ticas propias del organismo según el procedimiento y, además, una
sección organizada según procedimiento cuyo fin es, fundamental-
mente, el de servir a las otras secciones, sin por ello representar un
fin, un objetivo, para la organización en su conjunto. El mismo fe-
nómeno se verificaría si reuniésemos todas las mecanógrafas de las
secciones organizadas según el fin, para crear una oficina de copia,
o bien si reuniésemos todas las actividades de compras y aprovi-
sionamiento necesarias a cada una de las secciones para crear una
especie de oficina de adquisiciones. En cada uno de estos casos, el
objetivo de la nueva unidad sería exclusivamente el de servir a las
otras secciones, 10 que no quita ninguna importancia a tales servi-
cios destinados a conseguir el funcionamiento más eficaz de las
otras secciones, organizadas de acuerdo con la serie de fines gene-
rales que la organización quiere realizar. Ahora bien, ¿qué razón
existe para una situación del tipo de la que acabamos de ver? Evi-
dentemente, sólo la de conseguir una mayor eficacia. La división de
un organismo según procedimiento lleva implícitas las ventajas de
la especialización, atiende a la unificación de algunas de las fases
de trabajo, evita superfluas y costosas duplicaciones, etc.
Es de suponer, por ello, en todas las organizaciones de gran
amplitud, la existencia de un cierto grado de especialización según
procedimiento, ya que es inevitable y hasta cierto punto esencial,
para la mayor eficacia del trabajo. Esto se encuentra tanto en los
puestos más altos de la actividad administrativa pública como en
los más bajos. Por ejemplo, cuando un gobierno crea una oficina
central de contabilidad para atender a las necesidades de cada una
de sus administraciones sobre esta materia, la institución que nace
está organizada según procedimiento, con el fin de lograr el má-
ximo de las ventajas de la especialización en el campo de la conta-
bilidad a nivel administrativo nacional. Sería, asimismo, organiza-
ción según procedimiento, una oficina que preste un cierto tipo de
servicio técnico, como el de la construcción y mantenimiento de las
instalaciones de las oficinas operativas que están organizadas según
el fin. De esta forma, un Ministerio de Obras Públicas se dedicaría
a la realización de obras fundamentales, para la consecución de cier-
tos fines, sin tener ninguna responsabilidad directa por cada uno
de dichos fines, v. gr., escuelas para llevar a cabo los programas de
enseñanza pública, carreteras para transportes, pantanos para la pro-
visión de agua, edificios públicos para las oficinas gubernativas, etc,
Por ello, lo que en realidad mantendría unido al Ministerio de
Obras Públicas, sería, por consiguiente, el procedimiento. Ahora
bien, un procedimiento es, en muy raras ocasiones, el fin último de
una organización administrativa.
La organización según procedimiento que funciona al lado de
organizaciones según el fin, crea, sin embargo, problemas de natu-
raleza directiva. Sucede, a menudo, que una sección establecida en
base al procedimiento tiende a debilitar su relación con el fin úl-
timo dé la organización, y'cuanto más lejana se encuentra-en tér""
minos de distancia organizativa-de las secciones que están encar-
gadas de la realización de los fines últimos del organismo, tanto más
difícil resulta la coordinación con estos últimos. Al personal de una
sección organizada según procedimiento, el único fin último que le
interesa es el de la perfección del propio procedimiento y alguna
vez sucede que los fines últimos de la organización se olvidan, o in-
cluso se ignoran, al querer alcanzar una perfección abstracta del
procedimiento, sin tener en cuenta que al cambiar al personal de
su trabajo anterior, en el que estaban en constante relación con los
fines últimos y generales de la organización, provoca un alejamien-
to y un desinterés por los mismos, deprimiendo su moral y hacien-
dodnsígnífícante y sin interés su trabajo, 10 que determina, con fre-
cuencia, problemas humanos dentro de toda la organización.
Finalmente, la creación de organismos según procedimiento jun-
to con los creados según fin, determina casi siempre problemas de

responsabilidad. Si un funcionario de una oficina operativa tiene
la responsabilidad de llevar a cabo un determinado informe meca-
nografiado, pero las mecanógrafas han sido colocadas fuera de su
sección, para constituir una oficina central de copia, puede suceder
que la copia a máquina del informe se efectúe-por razones que no
son del caso citar, pero que suceden con tanta frecuencia en la
práctica-más tarde de lo debido. Ahora bien, ¿de quién será la
responsabilidad de este retraso?, ¿del funcionado de la oficina al
que se ha encargado el informe o de la mecanógrafa? En otro su-
puesto, ¿habrá de juzgarse responsable un maestro por el retraso
en la actuación de un programa escolar, cuando este ha sido deter-
minado por la tardanza en la construcción de las nuevas escuelas,
cuya construcción no era competencia suya?
Parece oportuno a este respecto hacer notar que cuando sur-
gen diferencias entre las oficinas organizadas según fin y las orga-
nizadas según procedimiento, si tales conflictos no puede resolver-
se a nivel operativo, todos ellos acaban sobre la mesa del superior
común, de aquel que tiene autoridad sobre los dos tipos de ofici-
nas; todo esto, evidentemente, supone para la alta dirección una
carga notable. Cuando se encargan determinados trabajos importan-
tes para la consecución de unos objetivos a organismos diversos,
el jefe superior no puede, de hecho, delegar en ninguno de ellos
toda la responsabilidad para la realización de un determinado fin.
Todas estas consideraciones hacen pensar que no existe una pa-
nacea absoluta para la estructura organizativa. Cualquiera de los
tipos examinados tienen ventajas e inconvenientes. Es necesario plan-
tearse y replantearse continuamente cuál es el criterio más acertado,
el que lleva consigo más ventajas para la división y distribución
de una organización. Los ocho tipos de estructura organízatíva ofre-
cen exclusivamente un instrumento de conocimiento y de análisis.
No nos dicen cuál sea el mejor, el más idóneo.
Se afirma, con razón, que cada organización es, en sí misma,
única. A menudo, sin embargo, esta afirmación se exagera hasta
el punto de olvidar que existen algunos caracteres comunes a todo
tipo de organización, que contribuyen al mejor conocimiento de los
problemas específicos. El análisis, realizado poco antes, de organiza-
ciones por procedimiento y por fin nos ha revelado la existencia de
problemas comunes, bien se trate de crear una oficina de contabili-

dad general para todas las administraciones públicas, o de establecer
una oficina de copia en una pequeña oficina periférica. Análogas
consideraciones de orden general podrían hacerse en los organismos
administrativos, establecidos en base a la clientela, a la jurisdicción
territorial, a la materia tratada, etc. Quizá, el común denominador
más importante, aplicable a todos estos criterios, se encuentra con-
cretamente en la misma naturaleza de la especialización, y, por
tanto, en el hecho de que el supuesto sobre el que la especializa-
ción se basa tiene el poder de condicionar las concepciones, los
puntos de vista, los objetivos, los incentivos y, en último término,
incluso las propias especializaciones individuales y más concreta-
mente las que se refieren a la función directiva. El radio de acción
y la naturaleza de las actividades de cualquier negociado constitu-
yen la lente a través de la cual todo empleado ve la organización
a que pertenece.
El punto de vista de cada uno en una organización cualquiera,
es siempre, de algún modo, limitado y estrecho. Está limitado a los
fines, a la particular esfera de su competencia, a las personas, a los.
procedimientos que se refieren directamente a la organización. Y la
forma en que estructuremos las organizaciones contribuye de mane-
ra considerable a definir los diversos puntos de vista y las perspec-
tivas que es lógico esperar del desarrollo del organismo en cada uno
de sus niveles. Por ello, si se considera a un hombre responsable de
la ejecución de un cierto número de actividades en una provincia
determinada, su primera orientación será hacia problemas que se
refieran a aquella zona territorial; de tal forma que su radio de
acción podrá definirse por los servicios prestados a un determinado
tipo de clientela. Análogamente, para una organización que se base
esencialmente sobre el fin o sobre el procedimiento, cada uno de
estos factores se reflejará en el punto de vista de la persona que
pertenece a la respectiva sección. Esta situación es, bajo algunos as-
pectos, positiva, en cuanto permite a los funcionarios, especialmen-
te de la carrera directiva, atribuir particular importancia y solemni-
dad al campo en que actúa la respectiva organización. Otros objeti-
vos, otros procedimientos, otras zonas, acabarán por parecer a estos
últimos de escasa o ninguna importancia. Y todo esto constituye una
ORGAHIZACION HORIZONTAL 235
fuente ilimitada de incentivos y de leal concurrencia entre organis-

mos de gran escala.
Lo que nos interesa resaltar en último término, es que el modo
en que las secciones se estructuran tiene una consecuencia directa
sobre los tipos de motivaciones y sobre los tipos de actividad con-
currenciales existentes en el ámbito de estos grandes organismos,
Los efectos de la división del trabajo son individualizables, tanto
en el presente como en el pasado y, en cierta manera, es también
posible preverlos para el futuro. El análisis y la previsión de todo
esto es función de la programación organizativa y no SOlO para
establecer qué modo será más eficaz o menos costoso, sino para
examinar qué podrá hacerse, cuánto se hará y con qué perfección,
dónde se hará, qué tipos de conflictos determinará, etc.
f) CONCLUSIONES: CRITERIOS GENERALES PARA EL ANÁLISIS

Y EL PLANEAMIENTO DE LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS.-
Para concluir será oportuno hacer alguna consideración sobre los
efectos que la amplitud de la organización tiene, sobre la naturaleza
de esta división funcional. La amplitud tiene una importancia vital
para quien debe decidir sobre la adopción de este o aquel tipo de
estructura organizativa. Esto aparece muy claro cuando confronta-
mos una organización simple, de cinco o seis personas, con un or-
ganismo de cincuenta o más. Pero no hay que olvidar, sin embargo,
que una organización adecuada para cincuenta personas puede re-
sultar del todo inadecuada para quinientas. personas, aun cuando las
funciones permanezcan esencialmente idénticas. La clasificación ele-
mental de las actividades de un organismo de pequeña o media es-
cala se realiza normalmente sobre base funcional, es decir, por fin
y procedimiento. Para los organismos de gran amplitud, en cambio,
aunque estén provistos de las mismas funciones, resulta a menudo
oportuno establecer una primera subdivisión en base a la clientela
o a la jurisdicción territorial. Las instituciones administrativas de
gran amplitud disponen, en general, de seis, siete e incluso más
secciones principales. Esto, obviamente, requiere una forma de es-
pecialización, cada vez más precisa, según se va procediendo hacia
los puestos inferiores de la jerarquía. Por esto, el análisis de tal
tipo de organización presenta el problema no tanto de cámo espe-
cializar, sino sobre qué base y hasta qué nivel llevar la especializa-
C10n, según los tipos de que se dispone. ¿Es oportuno distribuir,

en primer lugar, conforme a la competencia por territorio, o recu-
rrir a este tipo en un segundo momento? ¿En qué momento será
oportuno establecer secciones organízativas por procedimiento? Pre-
guntas de este género condicionan los mismos puntos de vista del
personal y de la dirección, e incluso las relaciones entre las distin-
tas secciones.
A continuación exponemos algunos principios útiles para el aná-
lisis y la programación de cualquier organización:
1. En cuanto sea posible se debe organizar según principios
únicos y uniformes, para cada uno de los niveles de la organización.
No conviene confundir, por consiguiente, los diversos criterios al
efectuar la división en el mismo nivel organizativo. Aun cuando
pueda parece difícil una separación entre fin y procedimiento en
los diversos niveles organizativos, sin embargo, siempre es posible
atenuar esta dificultad, atribuyendo a las secciones organizadas se-
gún procedimiento una función consultiva o auxiliar, como se verá
en el capítulo VII.
2. En los límites de 10 posible, distribuir las unidades de una
organización de forma que se evite el que dos niveles sucesivos
estén estructurados del mismo modo.
3. Asegurarse de que todas las actividades necesarias para la
realización de los objetivos organizativos estén distribuidas real-
mente entre cada una de las secciones, sin dejar lagunas.
4. En cuanto sea posible, distribuir las actividades de forma
que no existan duplicidades inútiles, es decir, que la misma actívi-
dad no se confíe a varias secciones.
5. En los límites de 10 posible, organizar de forma que las
operaciones rutinarias puedan permanecer bajo la competencia de
una sola sección y no de varias secciones. Es superfluo advertir que
la recepción y distribución de la correspondencia no la haga cada
una de las secciones, sino que la realice una sola sección para todas
las demás.
CAPITULO VI
ORGANIZACION VERTICAL: RESPONSABILIDAD,

AUTORIDAD, JERARQUIA
SUMARIO: 1. Introducción.c-Z, Responsabilidad y sus sig-

nificados.-3. Autoridad formal y autoridad real o de
hecho.-4. El aspecto vertical de la organización y la rela-
ción jerárquica.-5. Formas de organización vertical.
l. Introducción
Después de haber examinado el aspecto horizontal del orga-

nismo administrativo, determinable a través de los criterios de di-
visión del trabajo y de las funciones, es necesario pasar al examen
de la segunda dimensión de esta representación estática ideal; se
trata del aspecto vertical, del que derivan las responsabilidades asu-
midas por los diversos grados administrativos. En su aspecto diná-
mico, la jerarquía representa aquel aspecto de la vida administrativa
más conocido bajo el nombre' de delegación: delegación de respon-
sabilidad y delegación de autoridad, delegación de funciones y dele-
gación de poderes. La división del trabajo en el plano horizontal,
en cualquier grado o nivel organizativo, se hace realmente eficaz
sólo a través de la delegación, desde arriba hacia abajo, de sectores
específicos de autoridad y responsabilidad. El supuesto principal
sobre el que descansan los parágrafos que siguen a continuación,
se encuentra, concretamente, en juzgar que el elemento esencial del
aspecto vertical de cualquier organización es la responsabilidad que,
en un sistema democrático, constituye el contenido y la fuente de
la autoridad. Por ello, en este capítulo, se tratarán en primer lugar
los diversos significados de la responsabilidad, y después se pasará
al concepto de autoridad, para examinar después la jerarquía, como
elemento de la estructura organizativa y parte del sistema de comu-
nicación de esta última:
2. Responsabilidad y sus significados
El término responsabilidad tiene, cuando menos, dos significa-

dos principales, que se encuentran íntimamente relacionados entre
sí. Los dos son importantes para el estudio de la problemática admi-
nistrativa. El primer significado de esta palabra se asocia, general-
mente, al carácter y a la capacidad de la persona; el segundo, en
cambio, tiene un contenido más objetivo y organizativo, en cuanto
que no se aplica a personas. Según el primero de estos significados
diremos, por ejemplo, que Fulano es una persona responsable, es
decir, que se trata de una persona de la que se puede esperar un
comportamiento conforme a determinadas reglas de conducta. Se
trata de un individuo consciente, cuyo comportamiento se atendrá
a ciertas normas de conducta, a pesar de las presiones que sobre su
conciencia puedan ejercer fuerzas contrarias. La responsabilidad,
en este sentido, se basa, por tanto, en los conceptos de racionalidad
y moralidad y está, por ello, íntimamente unida al esquema de va-
lores que una determinada sociedad (o un sector de esta) ha estable-
cido para sus propios miembros. Cada uno de nosotros posee un
código de conducta moral, que utiliza exclusivamente en los jui-
cios ante la propia conciencia. Estas normas presuponen discrepan-
cias al juzgar ciertos comportamientos, en el sentido de que no los
consideraría igual, sino que algunos los juzgarían adecuados y otros
no, o en distinta medida. La responsabilidad, entendida así, se
basa, pues, en aquella medida del comportamiento individual, que
no contrasta con los códigos que representan la moral corriente
y cuya violación-determinada por desviaciones subjetivas-lleva a
considerar irresponsable al que no ha conformado su propio com-
portamiento con estos preceptos generales.
Conviene recordar, a este respecto, que nuestros códigos éticos
derivan de la sociedad y de la cultura en que vivimos. Provienen de
nuestra vida familiar, de la escolar, de las instituciones educativas
y de las asociaciones de todo tipo, de las cuales somos miembros,
de la literatura que leemos y de la religión que practicamos, así
como de las organizaciones en las que trabajamos. Estas fuentes
nos suscitan una serie de normas o standards de conducta, los cua-
les deberían-en sus elementos principales-integrarse recíproca-
ORGANIZACION VERTICAL 239
mente; lo que de hecho sucede. Sin embargo, se da también el

caso de que nos impongan comportamientos excluyentes entre sí
y algunas veces, incluso, en abierta oposición. No es raro, por ejem-
plo, que surja un conflicto entre los diversos vínculos individuales:
el de la familia, el de los amigos, el de los compañeros de oficina,
etcétera. Como norma general, puede afirmarse que cuanto más se
adentra el individuo en la vida, tanto más numerosas y complejas
se hacen las normas morales a las que está llamado a responder.
Es, asimismo, cierto que según se va ascendiendo en la escala
jerárquica de una organización, más complejas se hacen las reglas
de conducta del individuo. También las organizaciones tienen su
código ético en armonía, casi exclusivamente, con su propia es-
tructura organizativa. Así, cuanto más se asciende en la escala
. jerárquica, el individuo debe demostrar una mayor adhesión a
este código ético, entre los que se comprende también el que se
refiere al fin organizativo, obligando así al individuo a una lucha,
cada vez más difícil, entre 10 que la organización le exige en térmi-
nos de conducta administrativa y 10 que los otros valores referentes
a la esfera individual de los propios intereses le imponen hacer.
Esto se da especialmente en las carreras públicas. Las decisiones
formuladas en los puestos más altos de estas carreras, se encuentran
frecuentemente caracterizadas por un alto índice de complejidad,
en cuanto que reflejan elecciones entre los intereses específicos de
la organización (por ejemplo, el bienestar del personal) y los intere-
ses externos especiales o el interés público general. De hecho, es
probable que la mayor parte de estas decisiones en los puestos más
altos de la administración pública sean fruto de un dilema ético
personal, un elemento de conflicto o de compromiso entre códigos
morales distintos. La decisión administrativa, pues, no es sólo una
cuestión de orden técnico; su dificultad se encuentra concretamen-
te en estos conflictos éticos, derivados de la concurrencia y dife-
rencia de estos códigos entre sí.
Este significado particular. del concepto de responsabilidad se
basa, por ello, en la pluralidad de códigos morales pertenecientes
a diversas culturas, a diversos países, a las diversas organizaciones
que actúan en el mismo país. En aquellas culturas donde la familia
constituye la institución social principal, las costumbres organizati-
vas dejan tiempo suficiente para atender los intereses individuales
y de la propia familia; en otros países, el bienestar personal, fami-

liar y el de los grupos particulares está siempre subordinado al
bienestar de la colectividad. Los ejemplos de estas diferencias son
muy abundantes: en algunos países el recibir compensaciones por
servicios prestados al público es corriente y normal, algunas veces,
incluso, obligatoria; en otros países, semejante comportamiento se-
ría ilícito (corrupción o cohecho) y por ello perseguible por ley.
Esto constituye una de las dificultades mayores para la aplicación
de prácticas administrativas de un país a otro, ya que son diversos
los códigos morales que actúan entre los varios grupos socialmente
organizados. Hemos tenido ya, en otra parte, la oportunidad de
indicar que en un mismo país pueden existir diferencias sustan-
ciales entre las normas de comportamiento requeridas en las orga-
nizaciones privadas y las requeridas en las organizaciones públicas.
Y, a menudo, esta diferencia se nota en las mismas organizaciones
gubernativas de un país. Basta observar el contraste existente entre
'el comportamiento exigido a los oficiales de las fuerzas armadas
y el de los funcionarios y el personal de cualquier administración
civil, tanto a nivel ministerial central como al local.
La exposición hecha hasta aquí en torno al concepto de respon-
sabilidad, en relación a los códigos éticos' de la sociedad, puede
parecer distante de los problemas de la jerarquía organizativa. Sin
embargo, es interesante porque nos permite subrayar la existencia
de dos importantes relaciones. La primera de ellas nos dice que,
antes de aceptar determinados individuos en los cuadros de la je-
rarquía administrativa, aunque sea en el puesto más bajo, es nece-
sario asegurarse que poseen la suficiente responsabilidad, de acuer-
do con las reglas generalmente aceptadas de conducta moral. Esto
se hace cada vez más indispensable cuanto más ascendemos en la
jerarquía. Las cualidades de tal responsabilidad, o del carácter
como habitualmente se llama, ejercen una influencia muy impor-
tante en la selección y en los ascensos del personal, sin olvidar nun-
ca el examen de los requisitos técnicos individuales. A la segunda
relación entre este concepto de responsabilidad y la jerarquía, he-
mos aludido antes; cuanto más ascendemos en la escala jerár-
quica de la organización, se presentan más difíciles, complejos
y concurrentes los problemas de elección moral. Análogamente, po-
demos afirmar que cuanto más elevada es la posición en' dicha
escala jerárquica, más importantes serán las decisiones de conteni-

do ético para la persona que ocupe tal posición. La responsabilidad,
pues, es el supuesto sobre el que se asienta cualquier predicción
del comportamiento futuro de un individuo; esta necesidad de
suponer que los individuos se comportarán de manera responsable,
según modelos éticos socialmente aprobados, constituye un punto
de partida, faltando el cual sería totalmente imposible organizar.
Ahora bien, si todos nos comportásemos en todo momento de
manera plenamente responsable y conforme a los códigos morales
en armonía entre sí y socialmente aprobados, aquel otro tipo de
responsabilidad-la de contenido social y organizativo-sería su-
perflua. Pero la realidad nos demuestra que esto no es así. Este se-
gundo significado del término responsabilidad completa el prece-
dente en dos aspectos muy importantes : la responsabilidad hacia
alguno y la responsabilidad por algo. Ello ha merecido una particu-
lar atención por parte del pensamiento político. Tomemos, por
ejemplo, la superada concepción del derecho divino de los monar-
cas; esta se basaba sobre el supuesto de que el rey era responsable
ante Dios, que los funcionarios del rey respondían ante este último
a través de una específica jerarquía y que el pueblo era responsable
ante el rey e indirectamente ante Dios. Posteriormente, el concepto
de soberanía popular empezó a abrirse camino y se afirmó entonces
que el funcionario público debía responder de su actuación al pue-
blo; que a este último correspondía, a través de elecciones libres,
escoger los individuos a los que confiar la responsabilidad de gober-
narle; y que a través del nombramiento, esta responsabilidad pu-
diera delegarse en el ámbito de la misma burocracia. El concepto
de responsabilidad política es, probablemente, el elemento princi-
pal de toda la teoría política; pero 10 es, asimismo, de la teoría
administrativa. En la administración, el medio a través del cual
tal principio se traduce en realidad está constituido por la jerar-
quía. En el vértice de esta última reside una responsabilidad que
nos atreveríamos a llamar primaria, que por medio de la delega-
ción de poderes se distribuye a lo largo de la escala jerárquica.
Los dos significados del término responsabilidad constituyen el
tema central del estudio de la administración pública. El primero,
como hemos visto, carga el acento sobre el hecho de que una per-
sona admitida para desarrollar una función pública se comporta en
16
forma responsable, de acuerdo con su carácter y con la educación

recibida. El segundo, en cambio, presupone que a dicha persona
se le hayan conferido determinadas responsabilidades y funciones, de
las que deberá dar cuenta a alguien. Es de notar que este segundo
aspecto del término en cuestión confiere dos nuevos y diversos sig-
nificados a la palabra. El primero se encuentra en el hecho de que
la persona en la que se delega una determinada responsabilidad, está
llamada a dar cuenta de su ejecución. En este sentido ser respon-
sable es sinónimo de rendir cuentas. En el otro significado, la res-
ponsabilidad, en cambio, es sinónima de función o de deber. Al con-
fiar la responsabilidad del control de la correspondencia a un em-
pleado, por ejemplo, nosotros atribuimos a este último la función
correspondiente. En el uso corriente podemos afirmar que las dos
palabras deber y responsabilidad, contienen el mismo sabor ético,
pero deber (o bien función, o servicio) en una organización no im-
plica necesariamente deber, función o servicio a Dios o al pueblo.
Significa, en realidad, que este servicio se debe a un superior y lleva
consigo la presunción de que, si dicha responsabilidad no se asume
de manera adecuada, es lícito tomar alguna medida contra el indi-
viduo que ha faltado.
La organización, pues, examinada desde el punto de vista de la
responsabilidad constituye un sistema que tiene su origen en las
siguientes fases esenciales:
1. atribución, mediante delegación, a personas subordinadas,
de la responsabilidad para la realización de parte de una actividad
o de un fin;
2. conferimiento a las mismas personas de los poderes, de los
medios y, en una palabra, de la autoridad para la realización de las
funciones que les han designado;
3. capacidad de medir y valorar la eficaz realización de las
responsabilidades confiadas a tales personas;
4. posibilidad de aplicar sanciones, así como la exoneración
de la misma responsabilidad o la de recompensar a aquellos que 10
hayan merecido a 10 largo de la ejecución de las respectivas atribu-
ciones.
Si quisiéramos resumir las cuatro fases arriba expuestas en tér-
minos organizativos, encontraríamos los cuatro principios funda-
mentales de la organización jerárquica:
1. atribución específica de las responsabilidades desde arriba

hacia abajo;
2. delegación de autoridad para la ejecución de, las respon-
sabilidades confiadas, en cantidad no superior ni inferior a la ne-
cesaria para llevarlas a su cumplimiento;
3. procedimientos de revisión, valoración o control de la ac-
tividad ejecutada;
4. retención del poder de actuar mediante la aplicación de san-
ciones, la exoneración de responsabilidades o el conferimiento de
recompensas.
De acuerdo con esta concepción, puede afirmarse que la respon-
sabilidad es la fuente de la autoridad, la razón de ser de esta últi-
ma y la que define sus límites y su amplitud. En términos más
generales, puede decirse que el pueblo delega la responsabilidad al
Parlamento o Cortes, uniéndola a la autoridad necesaria para el
cumplimiento de las funciones de representación; el Parlamento, a
su vez, delega parte de esta responsabilidad a la autoridad del poder
ejecutivo, que 10 confía a la burocracia a 10 largo de toda su escala
jerárquica. En teoría, al menos, la autoridad debería, a culquier
nivel organízatívo, estar exactamente equilibrada con la responsa-
bilidad que corresponde al respectivo grado organizativo. En la
práctica, sin embargo, todos sabemos que esto sucede muy raras
veces. Es interesante notar que en los países democráticos el pro-
blema n~ se encuentra tanto en la circunstancia de que la autori-
dad, o el poder, excede a la responsabilidad confiada, sino más bien
al contrario. Frecuentemente se delega y se exige responsabilidad
en determinadas cuestiones a individuos que no han recibido la
suficiente autoridad para poder llevar a cabo los trabajos que les
han sido asignados.
Un aspecto que se olvida con excesiva frecuencia en la delega-
ción de las responsabilidades es la solidaridad para las últimas. Un
funcionario por el solo hecho de haber delegado una cierta respon-
sabilidad en un subordinado, no se sustrae a la misma. El subordi-
nado asume esta responsabilidad respecto a la específica actividad
exigida por el superior, pero el superior continúa siendo responsa-
ble de la actividad, a la persona que 10 precede inmediatamente en
la escala jerárquica, y así sucesivamente hasta el vértice. De tal
forma que' puede suceder que dos, tres, cuatro, ocho o diez fun-
2.44 ESTRUCTURA Dl LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
cionarios distintos en una jerarquía administrativa puedan ser lla-

mados a responder de la misma cosa. Y esto lleva a una observa-
ción un tanto paradójica, que consiste en que la delegación en cual-
quier nivel organizativo hecha por un funcionario a sus propios
subordinados constituye un medio ideal para la extensión de su
jurisdicción. La delegación de responsabilidad se convierte en un
medio, pues, para el aumento de la propia autoridad, pero nunca es
un medio para sustraerse a la responsabilidad personal.
Una última consideración a propósito de la delegación de res-
ponsabilidad surge en orden a la perspectiva inversa, es decir, de
abajo arriba, esto es, teniendo en cuenta el punto de vista de la
persona delegada; es inevitable que el empleado vea la responsabi-
lidad, naturalmente, desde un punto de vista estrictamente subje-
tivo, como algo desprovisto de unidad. A pesar de la severa lógica
de la estructura jerárquica, el empleado medio acaba por poseer un
sentido de responsabilidad pluridireccional, incluso en el ámbito
de su misma organización. Realmente, las diversas ramas de la or-
ganización están normalmente en concurrencia entre sí, por lo que
respecta a la vinculación y al sentido de responsabilidad de los su-
bordinados. Cualquier funcionario puede sentir responsabilidad in-
mediata hacia el puesto jerárquicamente superior y en este supuesto
se derivará una responsabilidad oficial. Al mismo tiempo siente esta
responsabilidad, en mayor o menor medida, hacia la sección en que
su negociado se encuentra, o hacia la dirección general de la que
su sección forma parte, o hacia el ministerio en su coniunto, o in-
cluso hacia el programa gubernativo en que se funda la actividad
de los diversos ministerios. El funcionario, normalmente, coloca
todas estas responsabilidades según un orden de mayor o menor im-
portancia. Aparece, pues, evidente la continua concurrencia entre
los diversos grados de la misma jerarquía en cuanto a la vinculación
y al sentido de responsabilidad del personal de cada uno de los
grados. Si el funcionario responde del trabajo de otros, con mucha
probabilidad encontrará un sentido de responsabilidad hacia abajo,
es decir, hacía sus subordinados. Análogamente y al mismo tiempo,
muchos funcionarios manifiestan un cierto grado de vinculación y
de responsabilidad a elementos que no forman parte inmediata de
la organización. Entre estos podríamos citar la profesión a la que
pertenece un funcionario, integrada por normas de conducta pro-
fesional, O bien la clientela particular a la que la organización sirve,

o el lugar en que el funcionario presta servicio, o bien su fa-
milia, o sus amigos, etc. Se deduce de ello que estos sentimientos
de responsabilidad a veces se excluyen entre sí, buscando cada uno
acaparar la lealtad del individuo en cuestión. Esto explica por qué
las organizaciones intentan imponerse en la conciencia de su perso-
nal, para utilizar, para sus propios fines, la mayor parte del sentido
de responsabilidad individual, especialmente en aquellas decisiones
que influyen directamente la vida de la organización.
El hecho de que existan sentimientos de responsabilidad con-
tradictorios en los individuos de una organización, da un significa-
do un tanto diverso a la palabra responsabilidad de los dos a que
hemos aludido antes, si bien este tercer significado se refiere a ellos
y en cierto sentido los contiene. En este tercer signjficado la respon-
sabilidad se entiende como sustituto de espíritu de cuerpo, lealtad,
vinculación, sentido de identificación. Se trata de un fenómeno que
aún no se ha estudiado bastante en el campo de la ciencia admi-
nistrativa, pero cuya importancia-particularmente en el proceso
de formación de la decisión-se va haciendo cada vez más evidente.
Cualquier administrador que recuerde sus experiencias respecto a la
formación de sus decisiones, se dará cuenta de la importancia de tal
concepto y podrá, asimismo, ponderar el significado que asume en el
comportamiento administrativo de sus compañeros y subordinados.
3. Autorid~d fonnal y autoridad real o de hecho
Poco antes hemos observado que la autoridad se delega en el

intento de integrar la delegación de responsabilidad y con el fin
de proporcionar los medios indispensables para el ejercicio de dicha
responsabilidad. En teoría, pues, la responsabilidad organizativa-al
menos en un sistema democrático-define los límites mínimos y má-
ximos del ejercicio de la autoridad organizativa; esto es tanto como
decir que la autoridad organizativa se aplica solo en la medida en
la que exista una relación lógica y racional, entre ella y la realiza-
ción del :fin organizativo.
Conviene recordar, a este respecto, que estamos hablando de la
autoridad sólo en relación a la organización formal. No entran, pues,
en estas consideraciones los diversos tipos de influencia sobre el

comportamiento humano, que derivan del superior conocimiento,
de la edad, de la experiencia, del ascendiente personal, etc. La au-
toridad organizativa es un fenómeno impersonal. Consiste en el
poder de controlar o dirigir la actividad de otros en una organiza-
ción, en razón de la posición ocupada en esta última, independien-
temente de los cambios que se puedan verificar en las personas que
la ocupen. Este poder expresa la fuerza de la organización en sí y
no solo la de las personas a través de las cuales se manifiesta, de
forma que se presume que siempre está empleada en interés de la
organización y no para fines e intereses de la persona que lo ejer-
cita. De hecho, cualquier otro uso de la autoridad organizativa cons-
tituye, tanto en la teoría como en la práctica, un abuso de poder,
o al menos un mal uso del mismo, con las consecuencias que la
norma atribuye a estos hechos.
Sin embargo, examinar la autoridad desde este exclusivo punto
de vista (es decir, como producto de la delegación de arriba hacia
abajo, a través de la escala jerárquica) significa conocer sólo una parte
de su cuadro total. La medida efectiva de autoridad, en la práctica,
no es la que los estatutos o reglamentos prevén en el acto de des-
cribir la posición jerárquica en cuestión, sino que se encuentra au-
mentada además por la reacción suscitada en aquellos que-por es-
tar situados en el otro extremo de la relación jerárquica-reciben
de hecso las directrices. En otras palabras, la prueba más concreta
de la existencia de la autoridad (y de su medida), ejercida por una
persona sobre el comportamiento de otra, se puede obtener fácil-
mente examinando al subordinado y sus reacciones: la prueba es
positiva y, por tanto, confirma la existencia y la medida de dicha
autoridad solo cuando el comportamiento real del subordinado ma-
nifiesta una completa adhesión al mandato recibido.
Los estudios más recientes realizados en este sector de la cien-
cia administrativa se orientan cada vez más sobre la psicología del
que recibe, más bien que sobre los poderes-e-concretos o nomina-
les-del órgano emitente, Si el receptor responde favorablemente
a una determinada orden, existe autoridad; si, por el contrario, no
responde, falta la autoridad de hecho. Chester BARNARD define la
autoridad como «el carácter que una comunicación (una orden) asu-
me en la organización formal, en virtud de la cual la comunícacíén
se acepta por quien forma parte de la organización como norma

de conducta respecto a la organización; es decir, como norma diri-
gida a gobernar o a determinar 10 que él debe o no debe hacer
respecto a los intereses organizativos» l.
La definición del citado autor-aceptada en la actualidad en
casi todas partes en los Estados Unidos-carga el acento, pues,
sobre el aspecto subjetivo de la autoridad, es decir, sobre la reac-
ción del receptor. Cuando un individuo acepta un empleo en una
organización (formal), de hecho realiza un contrato con esta última,
en el que se obliga a aceptar la autoridad legítima como guía de su
comportamiento, siempre que tal autoridad se ejercite en armonía y
no en oposición, con los fines de la organización. En cierto sen-
tido-a causa de esta aceptación-, delega parte de su poder indi-
vidual hacia sus superiores, desde el momento en que acepta tra-
bajar para la organización. Normalmente, esta delegación (que se
expresa en la renuncia a ejercer la propia autoridad para aceptar
la de otros) se compensa-en casi todas las organizaciones y en
particular en las administrativas-por la correspondiente contrapres-
tación en forma de salario, de sueldo, de status. etc. A veces,
dicha delegación se hace obligatoria bajo amenaza de graves san-
ciones cuando el individuo no acepte dicha autoridad: tal es el
caso del servicio militar obligatorio, donde la alternativa para el indi-
viduo puede ser la prisión. Pero también aquí, al menos en teoría,
existe una alternativa (o elección) para el individuo; el ingreso en
la organización presume, por consiguiente, la aceptación de una
cierta medida de autoridad sobre su comportamiento individual.
El significado de este punto de vista subjetivo de la autoridad
se prueba por el sorprendente número de veces que las órdenes y
directrices son, de hecho, desatendidas o violadas en las organiza-
ciones. En muchas de las más viejas instituciones públicas, es posi-
ble encontrar numerosas órdenes, reglamentos y circulares sistemá-
ticamente ignorados o incumplidos. Las órdenes que proceden de
los superiores a los subordinados son a menudo ineficaces, cuando
el subordinado sabe que no acarrean una sanción. Además hay que
tener en cuenta, 10 que quizá constituye la dificultad más sutil del
ejercicio de la autoridad, esto es, cuando una orden se cumple
. 1 Chester BA1tNAlm, Th« Functions 01 the Executive, Harvard University
Press, Cambridge, 1948, pág. 163.
en su letra, pero se viola su contenido. BARNARD en la obra citada,

sostiene que son cuatro los requisitos indispensables para que una
comunicación llegue a la conciencia del receptor provista de auto-
ridad, es decir:
l. que el receptor pueda entender y de hecho entienda el con-
tenido de la comunicación;
2. que no tenga dudas acerca de la identificación de esta co-
municación con los fines de la organización;
3. que juzgue el contenido de dicha comunicación compatible
con sus intereses y las exigencias de la propia personalidad;
4. que esté capacitado física y psíquicamente para llevar a
cabo cuanto la comunicación exige.
De estos preceptos, pueden extraerse algunas reglas útiles para
cuantos ejercitan su autoridad en el ámbito de una organización en
razón del poder que les ha sido conferido. En primer lugar, se de-
duce que no puede darse ninguna orden si no se está seguro de
que sea entendida; en segundo lugar, conviene subrayar en cada
orden la relación entre esta y el fin organizativo y, en la medida
en que sea posible, hacer notar que el contenido de la orden es en
sí mismo esencial para la realización del fin organizativo; en ter-
cer lugar, conviene resaltar con todo cuidado la relación entre la
orden y las exigencias derivadas de la personalidad del receptor,
haciendo, en 10 posible, compatibles estos dos aspectos; finalmente,
conviene evitar en todos los casos dar órdenes que excedan la ca-
pacidad de la persona que las recibe.
Al llegar aquí, alguno podría preguntarse de qué forma se pue-
den atender las necesidades diarias de una organización, si han de
observarse todas estas condiciones antes de dar una orden. BAR-
NARD responde a esta pregunta sosteniendo que cada individuo
miembro de una organización posee una llamada zona de indife-
rencia, un área en que comprende todos aquellos tipos de instruc-
ciones y órdenes que se aceptan y observan automáticamente, sin
efectuar, por tanto, el análisis o la valoración previa acerca de la
legitimidad del poder que aparece en ellas. El término usado por
BARNARD (zona de indiferencia) 10 modifica Herbert SIMON con 10
que llama zona de aceptación 2, pero la expresión deBARNARD es
2 Herbert SIMON, II comportamento a1'rl1'l'lUlirlrati.vo, ed. n Mulino, Bolonia,
1958, cap. 11.
quizá algo más precisa, porque indica la automática aceptación del

subordinado para el cual-en el ámbito de esta zona-es indife-
rente que exista o no legitimidad en la autoridad contenida en la
orden. Esto no quita que algunas directrices puedan ser aceptadas
después de atenta consideración por parte del subordinado; 'pero
en tales casos será necesario examinar si el objeto de tal considera-
ción es la autoridad que se acompaña a la orden, o bien otros ele-
mentos sustanciales y formales de esta última.
Todo buen fin encuentra en sí mismo una gran parte de la au-
toridad requerida por una organización en movimiento. De ello se
deriva que los problemas que respectan al ejercicio de la autoridad
se referirán a las órdenes que, al menos en la mente de los subor-
dinados, sobrepasen dicha zona de aceptación. Ahora bien, ¿a qué
otras zonas se refieren las órdenes que, según esta estimación in-
dividual, no' entran dentro de la zona de aceptación del sujeto?
Nos será útil intentar conocerlo. Una de tales zonas es, evidente-
mente, la opuesta a la de la aceptación, es decir, la que corresponde
a la zona de no aceptación, un área en la que el individuo mani-
fiesta absoluta desobediencia a las órdenes recibidas; otra zona es
la constituida por la duda o la perplejidad, una zona de sombra en
la que caerán todas aquellas órdenes que plantean al subordinado
el dilema de obedecer o no a la autoridad. Es de notar que la ex-
tensión de la zona de indiferencia, o aceptación, varía enormemente
entre organización y organización, y también en la misma organi-
zación, en diversos momentos y para individuos distintos. Un or-
ganismo militar es el ejemplo más convincente de una organización
en la que los miembros presentan una zona de indiferencia relati-
vamente amplia. Ello se debe probablemente al hecho de que cual-
quier insubordinación, desobediencia o violación de la autoridad
se sancionan gravemente, de tal forma que se inculca el máximo
respeto hacia las órdenes y hacia la disciplina. Por el contrario, en
las asociaciones llamadas voluntarias, donde virtualmente no existe
ninguna sanción para la desobediencia y poca o ninguna compen-
sación para la obediencia, la zona de indiferencia es mucho más
reducida. Los organismos administrativos se colocan entre estos dos
extremos. Un ejemplo de la diferencia de extensión de tal zona
en relación al tiempo puede encontrarse en los mismos organismos
militares. La zona de indiferencia de los soldados de una compañía,
en el caso de una acción de guerra, puede ser tan amplia que com-
prenda toda posible e hipotizable orden recibida. El mismo grupo,
examinado en tiempo de paz, presenta zonas de indiferencia con-
siderablemente más restringidas. Las sanciones serán más graves
ante una violación de la autoridad en tiempo de guerra y se esta-
blecerán mayores recompensas para quien obedece, con el fin de
determinar la más sensible variación en dicha zona. En cuanto a
las variaciones entre los individuos, son muy pronunciadas y cons-
tituyen objeto de atentos estudios por parte de la psicología. Algu-
nos son obedientes por naturaleza, humildes, ansiosos de obedecer
a la autoridad; sus respectivas zonas de indiferencia o aceptación
son, pues, muy amplias. Otros, en cambio, son más independientes,
más inclinados a pensar con su cabeza, y por ello presentan zonas de
aceptación potencialmente pequeñas. En la mayor parte de los or-
ganismos administrativos modernos. (donde se hace uso de técnicas
selectivas del personal), se intenta hoy día equilibrar estos dos
extremos, reclutando individuos que se encuentren a medio ca-
mino. Pero, a pesar de esto, cualquier organización presenta casi
invariablemente una escala de distintas reacciones individuales ante
la autoridad.
El administrador tiende a ampliar cada vez más la zona de in-
diferencia de sus subordinados hacia la autoridad organizativa. Esto
se refleja en parte en las directrices que se refieren al reclutamien-
to y a la selección del personal, en los programas de adiestramiento,
concebidos para inculcar en la mente de los adiestrados un mayor
grado de comprensión y aceptación del fin organizativo, en la po-
lítica de las retribuciones y en todo 10 que respecta a los beneficios
accesorios, por medio de los cuales estimula a cada uno de los em-
pleados a permanecer en la organización y a identificarse cada vez
más con las directrices de esta última. Esta tendencia ha sido, ade-
más, evidenciada por los recientes programas de adiestramiento
para el personal directivo, donde la importancia de dar órdenes e
instrucciones fácilmente comprensibles al subordinado se resalta
continuamente.
Se puede decir que una de las reglas generalmente aceptadas
para la conducta administrativa directiva es la de evitar, en interés
de la misma función directiva, dar órdenes que se sabe casi con
certeza queino serán obedecidas. Esto supone que el administra-
dor eficaz debe tener un conocimiento adecuado de sus propios

subordinados y del modo de pensar de estos últimos, tanto- en los
asuntos organizativos como en sus intereses personales; ello sig-
nifica) en otros términos, que el administrador eficaz debe estar
en situación de conocer, al menos aproximadamente, cuáles son
los límites de las respectivas zonas de indiferencia de cada uno de
los subordinados. Debe, además, poseer la habilidad necesaria para
que estas zonas de indiferencia se amplíen o adapten a las res-
pectivas circunstancias, y, particularmente, cuando puede presumir
que las órdenes dadas por él exceden dichas zonas. Cuando ha de
tomarse una decisión que pueda ser desagradable a los subordina-
dos, es conveniente actuar de modo que se prepare al personal
para aceptar la situación. Esto puede requerir consultas, invita-
ciones a proponer sugerencias, discusiones en comité, análisis del
problema y cualquier otro medio idóneo, con tal de que el personal
pueda participar en la decisión que hay que tomar. Y si este es-
fuerzo fuese imposible, teniendo en cuenta las circunstancias exis-
tentes, que al menos se haga algo para que el personal pueda darse
cuenta de que la decisión es necesaria por exigencias objetivas de
la organización.
Las directrices, por tanto, que aparecen como arbitrarias e ina-
decuadas a la realización del fin, provocan una ocasión favorable
para suscitar la perplejidad y la desobediencia. Una situación de
este tipo, aparte de las consecuencias negativas de la desobedien-
cia, suscita además dificultades en las relaciones intersubjetivas,
entre el que ha dado la orden y el que la ha recibido negándose a
ejecutarla, hecho que constituye una amenaza al mismo edificio
de la organización y debilita su estructura. Una violación directa
puede tolerarse raras veces sin reacción, sin la aplicación de sancio-
nes; si se hace de otro modo se perjudica la estabilidad del poder
y el ejercicio futuro del mismo. Actuar con debilidad e indulgencia
en situaciones del género, puede determinar, a su vez, la reduc-
ción de la zona de indiferencia de muchísimos empleados, aunque
no estén directamente afectados por la cuestión entre el superior y
el subordinado que ha desobedecido.
A los requisitos que BARNARD juzga esenciales para el ejercicio
de la autoridad, quisiéramos añadir un quinto. Aquel que se con-
sidera depositario de la autoridad organizativa debe ejercitarla solo
en pequeña medida, puesto que si la responsabilidad y la autoridad

constituyen la espina dorsal de la organización formal, es conve-
niente no exponerlas continuamente a su incumplimiento. La au-
toridad es, a menudo, más intensa allí donde aparece menos visi-
ble. De hecho, en algunas de las organizaciones más eficaces y par-
ticularmente en los pequeños negociados de los organismos en gran
escala, la autoridad casi nunca sale a la luz. La zona de indíferen-
cia puede suponerse amplísima, allí donde sus límites no se some-
ten continuamente a la comprobación. Semejante condición se
alcanza cuando y donde el sentido de identificación del individuo
con el grupo es elevado, cuando existe absoluta unidad respecto a
los fines de la organización y sobre los modos de realizar dichos
fines, cuando está garantizada la participación individual en el pro-
ceso de formación de las decisiones y cuando la simpatía recíproca
entre subordinados y dirigentes es pronunciada.
La autoridad, en el ámbito de la administración es parecida al
poder dentro de la política. Los verdaderos hombres de Estado
rara vez emplean toda su fuerza. Excepciones de esta afirmación
general pueden encontrarse solamente en períodos de emergencia,
cuando es, por tanto, necesaria una rapidez absoluta en las deci-
siones. Esto no significa que el poder no exista, sino que se en-
cuentra como en depósito y su presencia aumenta, indudablemente,
la eficacia de aquellos otros comportamientos dirigidos a obtener
un acuerdo recíproco y una acción consecuente.
La autoridad del administrador es muy parecida a la del polí-
tico. Si hace uso de todo su poder en todo momento, incluso para
la ejecución de los más pequeños detalles administrativos, el re-
sultado que probablemente se producirá será el de la restricción de
la zona de indiferencia de sus subordinados, la desvalorización del
medio usado para comunicarse y una cierta tendencia, por parte de
los receptores, a discutir cuanto se les ha encargado. En este sen-
tido, el uso continuo de la autoridad puede resultar autodestruc-
tivo. Cuando un administrador está obligado a ejercitar toda su
autoridad para obtener una cosa, ello indica que la organización es
como una superficie helada, privada de comprensión y de simpa-
tía, a la que falta espíritu de cooperación en sus componentes, o
al menos, desprovista de simpatía por parte de los subordinados
respecto a'los directores.
Constituyen una excepción a estas breves consideraciones, como

hemos dicho, los períodos de emergencia en que la adopción de las
decisiones y la acción que deriva de ellas tienen carácter de ur-
gencia, cuando existe poco tiempo para consultar, escasa oportuni-
dad de reuniones en comité para la formación de las decisiones, etc.
En tales circunstancias, . es necesario hacer referencia a una zona
de indiferencia 10 más amplia posible, respecto a la impersonali-
dad de las órdenes organizativas y a la ausencia de espíritu polé-
mico por parte de los subordinados.
4. El aspecto vertical: de la organización y la relación

jerárquica
Llegados a este punto, podemos afirmar sin lugar a dudas que

la estructura vertical de la organización es una consecuencia direc-
ta de la delegación de responsabilidad y autoridad de un grado
a otro de la organización. En la medida en que este procedimiento
lleva consigo la subdivisión de las responsabilidades más amplias
en otras más reducidas, el efecto inevitable que se deriva de ello es
una ampliación cada vez mayor de la base, según se va descen-
diendo del nivel superior a su inmediato inferior. La estructura
vertical, por ello, tiene normalmente una forma triangular, o más
concretamente la de una pirámide, cuya dimensión más amplia se en-
cuentra en la base. (Este aspecto vertical de la organización se
llama procedimiento escalar o pirámide jerárquica.) El origen y la
fuente inagotable, pues, de la organización vertical se encuentra
en la llamada relación jerárquica, entre el superior y el subordinado
de acuerdo con sus respectivas responsabilidades, es decir, del po-
der del primero y de la delegación recibida por el segundo.
La estructura vertical tiene, pues, un segundo aspecto impor-
tante que se refiere al sistema de comunicación. Hablaremos de
este tema en el capítulo XI, pero deseamos hacer notar aquí que
la naturaleza y la eficacia de las comunicaciones verticales son el
elemento más Importante para determinar en qué medida pueden
y deben ser delegadas cada una de las responsabilidades. Además,
los canales de comunicación representados por las líneas vertica-
les de un organigrama constituyen el medio fundamental, aunque
no necesariamente el más usado, de comunicación organizativa. Es-

tos son los canales a través de los cuales las directrices generales
descienden desde arriba hacia los puestos Ü\feriores de la organi-
zación; son, además, las vías a través de las cuales algunas infor-
maciones y sugerencias se llevan desde abajo hacia arriba; y, fi-
nalmente, este es el camino por medio del cual se acostumbra a
resolver el conflicto con otras líneas de comunicación. Constitu-
yen además los canales más importantes a través de los cuales un
dirigente, situado en el vértice de la pirámide, puede expresar sus
objetivos, sus aptitudes y su personalidad, de un nivel a otro de
la organización, hasta su misma base.
Un tercer aspecto de la organización vertical es la relación que
tiene con el status individual. Las distinciones de grado entre los
diversos funcionarios y empleados, en cada uno de los puestos de
la organización administrativa, son normales y necesarias en cual-
quier organismo a gran escala. La fuerza de estas distinciones y las
manifestaciones de las mismas, varían de cultura a cultura, de país
a país y alguna vez, incluso, entre las diversas organizaciones del
mismo país. Sin embargo, en alguna medida, esta distinción pa-
rece ser una característica universal, ya que deriva en parte de las
diferencias sociales y en parte de las distinciones estructurales im-
puestas por la jerarquía administrativa. En el curso de su historia,
nuestros sistemas de administración del personal han intentado aco-
modar estas dos fuentes de las que nace el status individual, regu-
lando los cuadros de las administraciones públicas según una co-
rrespondencia casi análoga a las clases sociales. Sin embargo, con
el progresar del ideal democrático, la distinción de estas clases se
va haciendo cada vez más débil, menos precisa y distinta y-hecho
muy importante-continuamente menos admitida por la opinión
pública. Ha sido costumbre de las modernas democracias, el am-
pliar constantemente la base de reclutamiento, de hacer más am-
plios los requisitos de carrera, en otras palabras, de permitir a
cualquiera acceder a los puestos más altos de la jerarquía. Esto
puede haber tenido el efecto de debilitar el sistema de status en las
organizaciones de estructura jerárquica. Sin embargo, al menos
hasta hoy, los sistemas de status organizativos rigen todavía y-in-
dependientemente del hecho de que sean más o menos satisfac-
torios--eonstituyen un factor que no puede ser ignorado.
Una justificación a la diversidad de status en el ámbito organi-

zativo parece que puede encontrarse en el concepto de respónsabi-
lidad individual. Los problemas más importantes relativos a la po-
sición que cada uno ocupa en la organización son, concretamente,
aquellos que provienen de relaciones poco claras y precisas entre
status y responsabilidad, y esto sucede, por ejemplo, cuando un in-
dividuo ocupa una posición preeminente en un organismo, pero de
hecho ejerce funciones o responsabilidades mínimas; o bien, por el
contrario, cuando un individuo tiene una posición insignificante den-
tro de un organismo, pero ejerce funciones o responsabilidades muy
importantes. Cuando se presentan casos de este género, no hay duda
acerca de la existencia de problemas psicológicos, especialmente
entre los grupos que ocupan posiciones inferiores.
Otro grave peligro de esta diferenciación de status se encuentra
en la rigidez .que cada nivel de la organización presenta, rigidez
que puede de hecho obstaculizar el sistema de comunicación, tanto
hacia arriba como hacia abajo. La dirección de alto nivel toma muy
en cuenta las informaciones que provienen de abajo y se transmi-
ten a lo largo de la línea jerárquica, antes de formular las decisio-
nes generales. Cuando una falta de diferenciación entre status in-
dividuales impide la transmisión hacia arriba de infomaciones
auténticas y completas, o bien impide la recepción sistemática de ta-
les informaciones, los resultados para la organización pueden ser
desastrosos.
Para concluir estas breves observaciones, podríamos añadir que
la estructura vertical de la organización hace referencia sobre todo
al modo en que las responsabilidades están distribuidas y dele-
gadas, 10 que produce, a su vez, efectos inmediatos sobre el sis-
tema vertical de comunicaciones. La estructura vertical influencia
de manera notable, si no exclusiva, la diferencia de los status en el
ámbito organizativo y estos últimos pueden, si son demasiado rígi-
dos, ocasionar efectos dañosos para todo el sistema de comunica-
ción.
5. Formas de organización vertical
Se conocen tres formas principales de estructurar verticalmen-

te una organización y, como procuraremos demostrar más adelante,
las tres pueden usarse, y de hecho así sucede, en una misma orga-
nización. La primera de ellas es la que busca la organización estruc-
turada según el principio de unidad de mando; la segunda se ha
llamado (según la concepción de la escuela taylorista) de la super-
visión múltiple o funcional; la tercera forma, la más reciente, es la
que se denomina de supervisión doble.
La idea de la unidad de mando es una de las más antiguas y
respetadas entre los llamados principios o criterios de organización.
Tuvo su origen probablemente dentro de los primeros organismos
militares y se encuentra aún hoy día respetada, en las organizaciones
donde la pirámide jerárquica se presente, a grosso modo perfecta.
La unidad de mando deriva del .mismo proceso de división de las
responsabilidades a que hemos aludido antes. Una persona distri-
buye y delega las propias responsabilidades a otros, los cuales son
llamados a responder de ellas. Responsabilidad y autoridad no son
susceptibles de división ulterior. La unidad de mando, por consi-
guiente, se expresa de manera muy simple con la afirmación de
que cada persona, en cada nivel organizativo, tiene un solo jefe.
Resultan evidentes las ventajas de simplicidad y de claridad, tanto
para los individuos que forman parte de la organización como para
los terceros extraños a ella. Casi todos los organismos clásicos se
conciben en base al principio de unidad de mando. Pero, como ve-
remos más adelante, esta simplicidad es un espejismo producido
por la realidad operativa. De hecho, poquísimas organizaciones de
naturaleza compleja, que actúen en una sociedad asimismo com-
pleja, pueden recurrir, con facilidad, a una versión integral del
principio de unidad de mando. En realidad, poquísimos entes ad-
ministrativos trabajan efectivamente de la forma indicada en los
organigramas formales.
El segundo modelo o tipo de organización vertical, el llamado
de supervisión múltiple, 10 concibió e introdujo por primera vez
el padre de la organización científica del trabajo, Federico TAYLOR.
T AYLOR partió de dos premisas fundamentales: la primera, que en
toda organización de trabajo los supervisores debían conocer el
trabajo en todos sus aspectos, tanto cuanto (y preferiblemente más
de cuanto) fuese la experiencia profesional dé cada uno de los tra-
bajadores. De hecho, TAYLOR. lamentaba que los equipos de traba-
jadores pudiesen conocer mejor que sus directos superiores 10 que
se refiere a la ejecución del trabajo. El concepto taylorista de jefe

de equipo se basaba esencialmente en el hecho de que un jefe de
equipo es, ante todo, un maestro: ¿cómo, pues, se puede enseñar
si no se conoce cuando menos algo más que el alumno? La segunda
premisa era la de que una operación compleja hacía casi imposible
para el superior conocer todos los aspectos y las operaciones de
trabajo sometidos a su control. De ello, dedujo que la super-
visión debía especializarse, que los diversos aspectos de la su-
pervisión debían ser distintos, de forma que se pudiese atri-
buir a cada jefe de equipo una parte determinada de toda la fun-
ción. Por consiguiente, la idea taylorista parte de la premisa de
una especialización de la función directiva, 10 que constituye una
notable innovación respecto al principio elemental de la especiali-
zación de las funciones ejecutivas exclusivamente. El modelo taylo-
rista de organización vertical en una actividad productiva; des-
crito en el texto Los Principios de la Organización Científica del
Trabajo, consta de ocho diferentes jefes de equipos funcionales,
cada uno de los cuales ejerce su propia función directiva sobre el
mismo grupo de subordinados, exclusivamente en la parte de su
específica competencia. Este modelo de dirección funcional posee
en sí mismo una notable originalidad e interés histórico, por 10 que
juzgamos oportuno relacionar los ocho tipos de supervisores tal y
como fueron concebidos por T AYLOR, así como sus respectivas fun-
ciones:
1. un inspector de trabajo, cuya función consiste en averi-
guar si el trabajador ha comprendido las instrucciones correspon-
dientes a su trabajo;
2. un jefe de equipo, cuya función es instituir una determi-
nada operación o un cierto procedimiento, enseñando al subordi-
nado los movimientos que ha de ejecutar;
3. un jefe de equipo, cuya función consiste en controlar si el
uso de los instrumentos de trabajo es adecuado a la naturaleza in-
trínseca de los medios mismos (mecánicos o no);
4. un jefe de equipo, que tiene la función de instruir a los
trabajadores en el entretenimiento y mantenimiento de los instru-
mentos que utiliza;
S. un empleado, que se ocupe de las operaciones relativas al
17
personal (pagas, informes escritos, control de la entrada y de la sa-

lida, etc.);
6. un empleado, que cuide de la transmisión de las órdenes
y de la marcha general del trabajo;
7. un jefe de equipo que cuide de la disciplina;
8. una oficina de programación, o un solo individuo encarga-
do de esta función, que prepare las instrucciones para los equipos
de obreros respecto a las actividades diarias de cada cual.
TAYLOR, en realidad, exploró muy poco el campo de la organi-
zación estructural y los problemas relativos a ella, tanto es así, que
la única huella de sus estudios en este campo la representa la idea
de la supervisión funcional. Es una lástima, porque esta idea suya,
tan antitética en relación con aquella tradicional de la unidad de
mando, fue utilizada para desacreditar toda la teoría de la orga-
nización científica del trabajo. Resulta evidente, por otra parte, que
si se exceptúan aquellas raras situaciones de íntima colaboración en-
tre varias personas en la ejecución de una cierta función, la super-
visión repartida podría constituir una fuente de desorden adminís-
trativo. Todo subordinado estaría sujeto a ocho superiores distín-
tos; las instrucciones de estos últimos acabarian por chocar unas
contra otras, produciendo probablemente conflictos entre las varias
órdenes; esto podría, a su vez, llevar a una situación de frustración
.en los empleados o, peor aún, producir una situación de gran con-
fusión en la que el subordinado se escude en la orden de un supe-
rior para neutralizar la orden o instrucción de otro superior.
El problema de la coordinación entre ocho jefes de equipo de
igual categoría sería además muy difícil de resolver. Incluso al am-
pliar el concepto de la supervisión funcional' a más de dos niveles
organizativos sería más o menos inconcebible. De hecho, la aplica-
ción práctica de la idea taylorista produce una estructura organi-
zativa muy elemental y no superior en cualquier caso a tres nive-
les organizativos. Así, tendríamos, en realidad, un dirigente jerár-
quicamente superior a los ocho supervisores funcionales y respecto
a este nivel el principio de unidad de mando se conservaría; en el
segundo nivel encontraríamos a cada uno de los supervisores fun-
cionales y en el tercero colocaríamos al personal subordinado.
Pero, al margen de estas y otras objeciones, el concepto de TAY-
LOR tiene en sí mucho mérito. De hecho, con su idea demostró la
ORGANIZACION VE'RTICAL 259
necesidad de la especialización a nivel directivo. De esta forma el

creciente número de oficinas consultivas y auxiliares en las altas es-
feras del gobierno y en el ámbito de cada uno de los ministerios y
direcciones generales, constituyen una consecuencia directa de esta
necesidad de especializar los diversos aspectos de la supervisión.
Por 10 menos tres de los tipos más comunes de oficinas auxiliares
hoy existentes (oficinas de personal, oficinas inspectoras y oficinas
de programación), tienen su origen en la concepción taylorista de
la supervisión funcional.
Asimismo, es igualmente cierto que la unidad de mando ga-
rantiza la simplicidad y la claridad en la distribución de las respon-
sabilidades; pero es incompleta, al menos en 10 que se refiere a su
expresión más genuina, al no tomar en consideración la necesidad
de la especialización de las funciones directivas. La supervisión múl-
tiple o funcional ha tenido en cuenta, por el contrario, todo esto,
si bien ha determinado una situación de gran confusión en rela-
ción a la distribución de las responsabilidades.
El tercer concepto, el de la supervisión doble, se ha entendido
como solución de compromiso entre los dos extremos que acabamos
de citar, procurando conservar las ventajas y minimizar en 10 po-
sible los inconvenientes. por las noticias que nosotros tenemos,
esta forma de organización vertical no se ha propuesto nunca como
teoría sistemática de la organización; ha surgido espontáneamente.
Se consiguió individualizar en los Estados Unidos durante la se-
gunda guerra mundial y solamente después de acabar el conflicto
fue posible encontrar alguna alusión o breve cita en algunos de los
más importantes textos de administración pública. Se trata, pues,
de una idea que apenas tiene diez años de vída. La supervisión
doble presupone y acepta el principio de unidad de mando, pero
presupone asimismo que, junto a esta línea jerárquica principal, se
agreguen líneas secundarias representativas de especialidades téc-
nicas, profesionales o administrativas que se mueven directamente
a 10 largo de la estructura de la organización, siguiendo las líneas
de comunicación de cada nivel, en relación a cada una de las espe-
cialidades. El concepto se aplica con bastante facilidad a la organi-
zación de las administraciones centrales, pero quizá encuentra su
mejor expresión en la organización de las oficinas periféricas. Tó-
mese, por ejemplo, un jefe de personal y régimen interior que re-
side lógicamente en la capital; es de suponer que cada una de las

oficinas periféricas de este ministerio presentará en su estructura or-
ganizativa un negociado dedicado a tratar los asuntos del personal.
Es de notar que el funcionario de la oficina periférica, adscrito a
tal negociado, es responsable jerárquicamente al director de la ofi-
cina periférica, pero es también probable que tenga una responsa-
bilidad funcional hacia la jefatura de personal de la administración
central. Cuando esta última oficina envía sus propias instrucciones
a los órganos periféricos, emplea su propia autoridad funcional,
excepto en el caso de que dichas instrucciones las haga propias el
superior jerárquico que controla la ejecución de la oficina perifé-
rica. En los dos casos, sin embargo, estas instrucciones provienen
de la oficina de personal y es muy probable que el superior jerár-
quico de dicha oficina no tenga conocimiento alguno sobre ellas.
Cuando las instrucciones llegan a la oficina periférica, puede su-
ceder .que se apliquen directamente por la oficina de personal de
la periferia o bien que se sometan a la consideración del director
de esta oficina. De hecho, que sigan este o aquel camino tiene poca
importancia, ya que en la mayor parte de los casos el director de
la oficina periférica no las prestaría demasiada atención. La misma .
práctica se sigue normalmente en las relaciones que desde la periferia
llegan al centro. En suma, la línea que conecta las dos oficinas de
personal, la central y la periférica es directa. Pero cuando surge al-
guna controversia o divergencia entre las directrices de la oficina-
de personal central y las del jefe de la oficina periférica, o cuando
este último disiente de las disposiciones emanadas por la oficina
central de personal, es necesario recurrir a la línea jerárquica para
la solución del problema.
Esto sucede muy a menudo en los organismos administrativos
complejos, en los que las oficinas periféricas están organizadas en
forma parecida a las de la organización central. En tales circuns-
tancias, se suele representar esta relación de autoridad funcional
con una línea punteada, para distinguirla de la línea jerárquica.
El concepto de supervisión doble tiene la ventaja de servirse
de la especialización a nivel directivo, y al mismo tiempo reserva
un línea jerárquica de mando para la solución de eventuales con-
flictos o divergencias. Es asimismo cierto que tal tipo de supervi-
sión hace surgir problemas de coordinación, tanto en los puestos
superiores como en los inferiores de la estructura administrativa.

No se excluye tampoco que aparezcan duplicidades o disposiciones
opuestas entre sí, dada la existencia de diversas oficinas centrales
especializadas en determinadas materias, 10 que normalmente se
refleja en las actividades de los subordinados (en este caso en las
actividades de las oficinas periféricas), en el intento de obedecer
las instrucciones de los respectivos superiores de la administración
central, 'pudiendo dificultar la coordinación y la buena marcha del
trabajo que lleva a cabo la oficina periférica. Las divergencias
que surgen dentro de la administración central, entre sus secciones,
se reflejan casi siempre en la periferia, Si esta línea de relación
funcional entre periferia y centro se hace demasiado pronunciada,
puede suceder que se debilite la línea de mando, disminuyendo la
autoridad de los dirigentes en el respectivo nivel administrativo.
He aquí por qué es aconsejable, al adoptar el criterio de la supervi-
sión doble, el prevenir tales efectos negativos, bien permitiendo la
coordinación de todas las directrices emanadas de cada una de las
oficinas, bien coordinando el contenido de las comunicaciones que
desde la periferia van hacia el centro antes de que alcancen su des-
tino, bien mediante frecuentes consultas a los especialistas de cada
nivel administrativo, etc. Sin embargo, se mantiene el hecho de que
este tipo de estructura vertical parece el más útil, si no el único,
para organismos complejos y amplios que necesariamente han de
recurrir a operaciones especializadas.
Juzgamos útil, como conclusión de 10 que acabamos de decir,
el representar gráficamente los tres tipos de organización vertical:
GRAFICO 1
Unidad de mando
262. ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
GRAFICO 2
Supervisión múltiple
DDDDDDOO
--_ --_ ........... \ I ,,/ »> __ - -
jefes de
equipo
- - - - - - - ...... \ 1,'" -,"" ~ _ -
-------~ .....
O O O O O O O O 0- o-o-o O O O O O O O O
" ,~~~:--...- o empleados
GRAFICO 3
Supervisión doble
línea jerárquica de mando.

línea de supervisión funcional.
Hoy .día, el tipo más común de estructura administrativa es el

que responde a las características del gráfico número 3. Pero asi-
mismo se comprende que el tercer tipo es una combinación de los
otros dos. De hecho, la idea de la unidad de mando se refleja en
la línea continua; el concepto de supervisión doble está represen-
tado por las líneas punteadas que indican las relaciones entre las
oficinas especializadas en los diversos niveles organizativos. Obser-
vamos también en este gráfico que en la posición que ocupa el
director del segundo nivel organizativo aparece la supervisión múl-
tiple, porque dicho dirigente no referirá ciertamente todos los pro-
blemas sometidos a su atención a los superiores jerárquicos, o al
jefe de la organización tomada en su conjunto, sino que recibirá

instrucciones generales desde arriba y las comunicará a los diver-
sos jefes de las oficinas funcionales, actuando así-al menos él-
conforme a un sistema de supervisión múltiple. El gráfico que si-
gue servirá para esclarecer mejor 10 que acabamos de exponer.
GRAFICO 4
- I ' .. '.-
._·r
-' -'------'
'I'-'-'~"~~~r I
I I
I I
I I
linea jerárquica de mando.

linea de supervisión funcio-
nal (doble).
línea de supervisión funcio-
nal (múltiple),
CAPITULO VII
LA ORGANIZAClON. DE LA FUNCION
CONSULTIVA y AUXILIAR
SUMARIO: 1. Concepto de staf] y line.-2. Orígenes his-

tóricos de la actividad consultiva y auxiliar.-3. Clases de
oficinas consultivas y auxiliares.-4. El desarrollo de las ofi-
cinas consultivas y auxiliares.-5. Problemas organizativos
de la actividad consultiva y auxilíar.s--é. Criterios genera-
les para la organización y el funcionamiento de las oficinas
consultivas y auxiliares.
l. Concepto de «stáff» y «Iine»
El tema de este capítulo se refiere a los problemas de organi-

zación de las oficinas auxiliares o consultivas, a sus relaciones con
las oficinas ejecutivas u operativas, a su funcionamiento y al aná-
lisis específico de alguno de los tipos característicos de actividad
auxiliar. Conviene advertir que esta materia constituye uno de los
sectores más difíciles y polémicos dentro del campo de los estudios
administrativos. Gran parte de las dificultades del tema tienen ori-
gen semántico, ya que los diversos significados atribuidos a los
términos ingleses de staff y line han producido confusiones, agrava-
das por el hecho de no existir un término equivalente en los idiomas
latinos. No obstante, dada la aceptación general de estos términos
hoy en dia, los seguiremos utilizando en nuestra exposición, inten-
tando aclarar satisfactoriamente sus respectivos significados.
El primer uso que se ha hecho de estos términos y en conse-
cuencia el primer significado que se les ha atribuido proviene de
los organismos militares y es, concretamente, a este tipo de orga-
nización al que se atribuye el mérito de la distinción entre staff y
lineo La idea, si no el término, está reflejado en la composición de
los ejércitos de Alejandro de Macedonia y, probablemente, incluso,
tampoco la ignoraban los faraones egipcios. Con el pasar de los
ORGANIZACION FUNCIONAL 265
años, la distinción se ha ido haciendo cada vez más precisa, dada la

creciente complejidad de las actividades militares en casi todos los
ejércitos del mundo occidentál, hasta alcanzar su máxima expre-
sión en la más famosa organización de staff que la historia militar
posee: el Estado Mayor del ejército prusiano.
En los Estados Unidos, el concepto de staff se introducía en la
administración civil al finalizar el siglo XIX, constituyendo posterior-
mente uno de los principios más conocidos de la organización cien-
tífica del trabajo. Es interesante, sin embargo, notar que a pesar
de la mayor difusión del término, su significado se ha ido haciendo
cada vez menos preciso, perdiendo parte de la claridad que en su
origen poseía.
¿Cuáles son las causas de esta confusión? La primera es, sin
duda, el uso de estos términos para describir tanto un tipo particu-
lar de organización como un tipo particular de función, a pesar de
las notables diferencias que el significado de la palabra asume en
uno y otro caso. Cuando hablamos de una organización de tipo
staff para distinguirla de una organización de tipo line, intentamos
destacar una diferencia respecto de los objetivos y de las responsa-
bilidades entre los dos tipos de organizaciones. Cuando hablamos,
en cambio, de funciones de staff, nuestra mente piensa en activida-
des como la programación, la asesoría, la investigación, etc., que
constituyen una premisaesencial o un auxilio para tomar una de-
cisión. En tal caso, pensamos en las funciones de staff como dis-
tintas de las operativas en general, especialmente respecto al acto
de decidir. Sin embargo, es asimismo evidente que los organismos
operativos-para asumir las responsabilidades que les han asigna-
do-e-deben llevar a cabo un trabajo no solamente ejecutivo, sino
auxiliar también, durante el procedimiento de formación de las
decisiones que han de tomar; y, análogamente, es evidente que los
organismos de staff realizan operaciones cuya naturaleza es o pue-
de ser consultiva y operativa al mismo tiempo. Así, por ejemplo,
un Ministerio de Obras Públicas, que deba construir y mantener las
carreteras nacionales, dispone de oficinas propias que ejercen acti-
vidades consultivas y auxiliares respecto a la actividad principal,
Por otra parte, una oficina para la administración del personal, con-
siderada generalmente oficina de staff por la naturaleza, de sus
funciones, puede, al mismo tiempo, ejecutar programas, efectuando

así un trabajo de naturaleza ejecutiva.
Una segunda dificultad consiste en la correlación entre organi-
zaciones de staff y principio de autoridad. Por historia y por tradi-
ción, la palabra staff ha significado siempre ausencia de poder,
falta de autoridad y separación neta de la línea jerárquica. He aquí
por qué, originariamente, el término staff ha asumido-aunque se
refiriera !1 organizaciones-un carácter consultivo y auxiliar. Pare-
ce, por ello, una paradoja el afirmar que los organismos de staff,
durante su desarrollo, han conseguido una concentración de poder
y ejercido una influencia notable, en detrimento del concepto de
autoridad, tal y como se deriva de la relación jerárquica. Esto ha
sucedido, sin duda, en numerosas oficinas de staff, como se deduce
de las organizaciones militares, donde el carácter consultivo del
Estado Mayor ha permitido que llegue a alcanzar tanta influencia
que, como en el caso del Estado Mayor del ejército prusiano, cons-
tituya el auténtico depositario del poder en aquel tipo de organi-
zación. En muchos países de Europa occidental y en los Estados
Unidos, la consagración de estos departamentos de staff ha acom-
pañado a una concentración de autoridad, que habitualmente se
refleja en el jefe de Estado Mayor que, de hecho, constituye el
comandante general de las fuerzas armadas. Pero, aunque todo esto
sea propio de los organismos militares, no es muy distinta la situa-
ción en las administraciones civiles. Indudablemente, cuando se
pensó mejorar la eficacia de las administraciones públicas, se em-
pezó por concentrar la autoridad y la responsabilidad en las manos
de los directores operativos; es, en este momento, cuando se hace
necesario crear departamentos consultivos y auxiliares, entendidos
como un instrumento indispensable para la eficacia de la actividad
directiva y medio para descargar a la función directiva de su ago-
biante trabajo. De esta forma, las oficinas consultivas y auxiliares,
dada su función instrumental, asumieron el papel de auxiliares y,
posteriormente, el de subdirectores respecto de la dirección. Esto
sucedió ya en la época romana, al aumentar los poderes del Consejo
de Ancianos y del Senado Romano, en la organización eclesiástica
con el Consistorio y con los Concilios Ecuménicos, por no hablar
de los famosos consejos del rey de las monarquías absolutas o de
los actuales consejos profesionales. Probablemente, la historia de
todos los países nos ofrece ejemplos de individuos que, conocidos

por los demás como consejeros personales, secretarios, etc., del di-
rigente, y desprovistos de cualquier tipo de autoridad formalmente
reconocida, han ejercido, de hecho, poderes casi ilimitados en su
momento histórico. Los departamentos de staff, pues, ejercen fre-
cuentemente su autoridad por delegación y a través del poder for-
mal de los dirigentes a cuyo lado trabajan. Por ello, ocurre que las
directrices de un departamento de staff estén firmadas por orden del
ministro o por orden del general o por orden del presidente, etc.
Esto no significa, naturalmente, que el ministro, el general o el
presidente hayan confeccionado dichas directrices, sino que, al con-
trario, muchas veces, incluso, las desconocen totalmente. No por
ello deja de existir la autoridad y de ser aceptada como tal por los
destinatarios de las mismas. En esto consiste quizá el mito del staff.
un mito importante si se piensa en la gran influencia que ha tenido
en el desarrollo histórico de los estudios de administración. Gran
parte de la dirección de nuestras oficinas públicas se basa en este
mito y sería absurdo hoy día pensar que los departamentos auxi-
liares y consultivos estén totalmente desprovistos de influencia y de
poder. Si esto no fuese así, podría anticiparse desde el mismo na-
cimiento de las oficinas consultivas su precoz muerte.
Una tercera fuente de confusión respecto al término staff es la
relatividad de su concepto. Si tomamos, por ejemplo, el Bureau of
the Budget, de la administración federal estadounidense y lo com-
paramos con la estructura general de esta última, no podemos negar
que se trate de un órgano de staff; sin embargo, al considerar la
estructura de dicho departamento aisladamente, aparece una verda-
dera y auténtica organización de line, al menos en 10 que se refiere
a aquellas secciones que persiguen los fines institucionales adscritos
al Bureau of the Budget. Del mismo modo, un Ministerio de Asun-
tos Exteriores, visto desde fuera, podría juzgarse como un departa-
mento de staff, supuestas las funciones que tiene de asesoría y asis-
tencia en la formación de la política exterior necesaria para las ac-
tividades de los otros ministerios, para el jefe del gobierno, para
el Parlamento o las Cortes, etc. Pero si examinamos la estructura
interna del Ministerio de Asuntos Exteriores, observaremos que el
ejercicio de esa actividad referente a los asuntos exteriores le con-
fierenaturaleza ejecutiva. Naturalmente, dentro de este ministerio
encontraremos un cierto número de funciones de staff, como la ad-

ministración de personal, la programación y el control de los pre-
supuestos, etc. El problema, pues, de la distinción entre una or-
ganización de staff y de line se encuentra en la perspectiva desde
la que se estudia cuando se quiere precisar cuál es la naturaleza de
un organismo administrativo.
Las observaciones que hemos hecho hasta ahora podrían susci-
tar la duda de que la distinción entre line y staff no tenga una jus-
tificación lógica y no sea más que un mero matiz abstracto. Por el
contrario, juzgamos que la distinción tiene una existencia conceptual
y de reflejos directos en el arte de administrar. Una definición,
aunque genérica, es posible darla, para las organizaciones, tanto
de line como de staff: son organismos de carácter ejecutivo u ope-
rativo (line)· los que se dirigen a la realización de los fines últimos
de la organización; son, en cambio, organismos de carácter consul-
tivo o auxiliar (staff) los que se dirigen a la coordinación y a la asis-
tencia necesaria para la consecución de los fines últimos. Por consi-
guiente, los organismos de staff tienen un carácter instrumental para
la realización de los objetivos; que exceden el fin inmediato de su
creación. Es asimismo cierto que la definición depende del punto
de vista individual, es decir, de la perspectiva en que nos situamos
para examinar un determinado organismo. Desde el punto de vista
de los demás ministerios o del programa de gobierno, la forma-
ción de una política exterior es instrumental, es decir, es staff.
Desde el punto de vista de los componentes del Ministerio de
Asuntos Exteriores, la formación de una política exterior es el fin
último a realizar, y por ello el ministerio en cuestión se les presenta
como una organización de lineo En el ámbito de este ministerio, la
preparación del presupuesto necesario para las operaciones referen-
tes a los asuntos exteriores, tiene evidentemente carácter instrumen-
tal, esto es, de staff.
En la definición que hemos dado están resumidos los conceptos
de asistencia y asesoría de servicio, de ejercicio de la autoridad,
conexos al término staff. Los organismos consultivos y auxiliares
piensan, programan, trabajan, deciden y asisten. Pero sus acciones
están siempre en relación con los fines más generales respecto a los
cuales tienen una responsabilidad indirecta. Esto no significa que
en dichos organismos no exista en absoluto la responsabilidad:
para un organismo de staff la responsabilidad no se encuentra

tanto en la realización de los fines generales de la organización, sino
que más bien se concreta en las funciones mediatas accesorias y,
por tanto, instrumentales, para la realización de los fines institu-
cionales.
Al hacer la distinción entre la organización de staff y la organiza-
ción operativa propiamente dicha, nos hemos referido a dos adjeti-
vos: consultiva y auxiliar. Su razón de ser se encuentra en el hecho
de que las oficinas de staff-al menos según el uso corriente en
la práctica administrativa de los países de lengua inglesa-, se pre-
sentan conforme a dos tipos distintos de funciones: una propia-
mente consultiva, dirigida a asistir según una competencia técnico-
profesional, a dar consejos, a observar, a estudiar problemas orga-
nizativos, etc., y la otra, en cambio, que realiza una función más
directamente instrumental, respecto a la actividad de las unidades
operativas, proporcionando servicios indispensables para el desarro-
llo normal de la acción administrativa, como la provisión de deter-
minados bienes instrumentales, la preparación del presupuesto, el
servicio de contabilidad, el mantenimiento de los edificios, el archi-
vo, etc. En los tratados estadounidenses, esta distinción entre acti-
vidad auxiliar y actividad consultiva, se encuentra recogida, espe-
cialmente por WmTE 1; pero, si bien este autor se inclina a negar
carácter de sta!f a estas oficinas llamadas auxiliares (quizá porque
constituyan una degeneración histórica de sus respectivas activida-
des), la doctrina americana más reciente tiende hacia la unidad
conceptual de los dos tipos de actividad bajo el común denominador
de staff.
Es de notar que la distinción no es del todo inútil, en cuanto
que puede explicar las diversas manifestaciones en la realidad admi-
nistrativa en el desarrollo de estas organizaciones, en la amplitud
y en el contenido de su influencia en la actividad ejecutiva, etc. Una
sección de estadística-e-organismo característico de asesoría-ejerce
un tipo diverso de influencia y de autoridad en las decisiones admi-
nistrativas, que una oficina auxiliar que se dedica a la preparación
del presupuesto. Convendrá tener presentes estas consideraciones
para quienes quieran buscar un significado operativo a las premisas
1 Leonard D. WB1T8, Introduzlane allo 8tudio, etc., op. cit.

más importantes que intervienen en el proceso de formación de la

decisión.
Concluiremos nuestra exposición respecto a los criterios distin-
tivos entre staff y line con algunos ejemplos. Un centro dedicado
a la función de programación se considera normalmente de staff:
la programación, en sí mismo, no es un objetivo final de la actividad
gubernativa. Constituye, de hecho, un instrumento para las opera-
ciones que deberán ejecutarse. Lo mismo puede decirse de una sec-
ción dedicada a la preparación del presupuesto, que se considera asi-
mismo de staff, ya que la preparación del presupuesto no es un fin
último de la actividad gubernativa. El presupuesto es un instru-
mento para la realización de otros fines. Siguiendo con estos ejem-
plos, podríamos establecer las mismas conclusiones respecto a una
sección de personal, a una de contabilidad, a una oficina de relacio-
nes públicas, etc.
Es importante el tipo de organización (auxiliar o consultiva) para
el individuo que trabaja en un departamento de staff; trabajar para
dicho organismo significa casi siempre injerirse en los asuntos de
otras oficinas. La actividad que este individuo está llamado a des-
arrollar implicará siempre una relación con otros individuos extraños
a su oficina en posición de supremacía o de subordinación o incluso
de igualdad con su propio departamento. Serán concretamente estas
relaciones con los que tienen responsabilidades operativas las que
susciten los problemas más difíciles para el personal de las oficinas
de staff.
2. Orígenes históricos de la actividad consultiva y auxiliar
Estas organizaciones de que hablamos se han afirmado a través

de numerosas necesidades y vicisitudes.
La primera y probablemente la más importante de estas ha sido
la necesidad de asistencia de la actividad directiva, según se han
igo haciendo sus funciones cada vez más complejas. El desarrollo
de estas oficinas consultivas y auxiliares podría sintetízarse de la
manera siguiente. La creciente complejidad de las funciones direc-
tivas provoca en el dirigente la necesidad de un asistente que haga
las veces de un consejero, que examine para él problemas especí-

ficos, así como otra serie de asuntos. Al ir aumentando la comple-
jidad del trabajo directivo, el dirigente siente la necesidad de dis-
poner de otra asistencia que, a su vez, acabará con el establecimien-
to de nuevos asistentes. Durante las primeras fases de este desarrollo
los asistentes no se llaman para tratar sistemáticamente determinadas
funciones especiales, sino para atender los diversos tipos de pro-
blemas que eventualmente se van confiando a la dirección. Con el
pasar del tiempo, sin embargo, y con la repetición de problemas
análogos o de naturaleza distinta, en un solo sector se crean las
premisas para una especialización y se da el caso de que cada uno
de los asistentes pueda dirigir, finalmente, una sección consultiva
expresamente creada para cada uno de aquellos sectores que inte-
resan concretamente a la función directiva. El grado de amplitud
que estos departamentos poseen en el momento de su creación,
respecto a la perspectiva general del dirigente sobre todas las acti-
vidades de la organización o sobre un solo aspecto de las funciones
operativas desarrolladas por la organización, determina el tipo de in-
fluencia y la esfera de competencia de dichos organismos en rela-
ción con las oficinas operativas. Por ello, la estructura de los de-
partamentos auxiliares debe ser diversa de la de las operativas, para
permitir a las primeras injerirse en algunos o en todos los aspectos
de las actividades de la segunda. Una sección de confección del
presupuesto estará interesada en todos los proyectos sobre este
tema de las oficinas ejecutivas; una oficina de administración de
personal cuidará de los problemas del personal de todas las ofici-
nas ejecutivas, etc., etc.
Podemos, pues, afirmar que la creación de un departamento de
staff depende del grado de necesidad que el dirigente sienta de de-
legar parte de sus propias funciones directivas. Y también aquí pa-
rece lógico suponer que si determinadas situaciones son exclusivas
de una de las oficinas operativas que se encuentran bajo su mando,
el dirigente delegue la función a la misma oficina ejecutiva. En con-
secuencia, podríamos sostener que las únicas funciones y responsa-
bilidades que el dirigente tiene posibilidad de pasar a las oficinas
consultivas o auxiliares, expresamente creadas, son aquellas que se
refieren a las actividades de varias o, incluso, de todas las oficinas
operativas sobre las que el dirigente debe realizar su funci6n direc-
tiva, ya se trate de coordinación, de integración, de control, etc.

El radio de acción y el contenido de las funciones consultivas o au-
xiliares depende, en cambio, de la forma en que las ejecutivas están
concebidas y del modo en que los organismos ejecutivos se en-
cuentran relacionados entre sí. En la medida en que las oficinas
operativas pueden considerarse autosuficientes e independientes
entre sí, actuando en sectores distintos, necesitando poca o ninguna
coordinación y ninguna unidad en sus respectivos procedimientos
internos, en la misma medida la organización auxiliar y consultiva
puede reducirse al mínimo, y viceversa.
Esto explica por qué las funciones típicas de estos departamen-
tos consultivos nacidos por las exigencias de la actividad directiva,
encuentran casi siempre una contrapartida en las funciones opera-
tivas. Las responsabilidades y los objetivos de la actividad operativa,
según la relación que sumariamente exponemos a continuación,
constituye la matriz común de la organización de los departamentos
consultivos y auxiliares :
1. Programación.
2. Organización.
3. Administración del personal.
4. Dirección y supervisión.
5. Coordinación.
6. Actividad informativa interna.
7. Relaciones públicas.
8. Actividad presupuestaria.
9. Establecimiento y conservación de criterios uniformes (stan-
dards) de actividades y procedimientos comunes a todas o a la ma-
yor parte de las oficinas ejecutivas.
A esta primera fuente histórica de las organizaciones consulti-
vas y auxiliares sigue una segunda, completamente distinta, que
responde a una situación de necesidad de los niveles inferiores. La
exigencia de máxima economía y eficacia en las operaciones cons-
tituye un presupuesto común a la mayor parte de las oficinas ope-
rativas; por ello, mejor que emplear los ya de por sí escasos recur-
sos de las oficinas operativas en la conservación de sus respectivos
papeles y expedientes, será, sin duda, más económico y más eficaz
establecer un sistema central de archivo que sirva a todas las ofici-
nas interesadas. Mejor que tener en cada departamento operativo
un negociado de contabilidad o un individuo empleado en las ad-

quisiciones y en la distribución y control del material, es establecer
una oficina central de contabilidad o de almacén. El mismo tipo
de presión se percibe desde abajo respecto de otras operaciones,
como la administración de personal, la inspección de contabilidad,
etcétera. Esta exigencia, repetimos, se manifiesta de abajo arriba, como
delegación de funciones consideradas hasta aquel momento fases de
un procedimiento operativo. La hipótesis es, pues, distinta de la
del origen de los departamentos de staf! por exigencias directivas,
es decir, cuando es el propio dirigente el que siente la necesidad
de delegar algunas de sus funciones a causa de la creciente com-
plejidad de estas últimas; el procedimiento de delegación es eviden-
temente común a las dos hipótesis, pero sigue una dirección opuesta.
Tal delegación puede ser voluntaria o impuesta por ley, pero en
principio se funda en la exigencia concreta manifestada en estas
dos direcciones opuestas. Que las oficinas consultivas ocupen en el
organigrama una posición de superioridad, de igualdad o de infe-
rioridad con los organismos ejecutivos, importa poco con tal de que
su posición les permita la asistencia a todas las oficinas ejecutivas.
Una tercera causa del establecimiento de los departamentos de
staff puede encontrarse en los casos en que una oficina operativa
manifieste continuamente la necesidad de una asistencia técnica
y profesional, que no es fácilmente asequible con los recursos a dis-
posición. Es este el caso de las oficinas técnicas, de los servicios
médico-sanitarios y de los otros servicios dirigidos a satisfacer ne-
cesidades específicas de las diversas oficinas ejecutivas.
Una cuarta fuente que origina algunos tipos de oficinas consul-
tivas se encuentra en las presiones externas a la organización; así
sucede cuando se crean por ley órganos consultivos para auxiliar
a las actividades ministeriales. De igual modo, es necesario a veces
que ciertos tipos de secciones de una organización establezcan ofi-
cinas auxiliares para tratar con otras de igual naturaleza, situadas
en los niveles más altos de la organización.
Naturalmente, en la mayor parte de las administraciones públi-
cas la creación de oficinas auxiliares no precisa la observación de
todas las fases del proceso .evolutivo que acabamos de exponer;
oficinas consultivas y auxiliares son, hoy día, un hecho común y uni-
forme de cualquier administración, y un ministerio de nueva crea-
18
ción dispondrá, lo mismo que sus análogos (se habla de los italia-
nos), de una dirección de asuntos generales y de personal. El esta-
blecimiento de una nueva organización lleva a seguir la estructura
de los órganos consultivos y auxiliares de organismos ya existentes,
sin que se deba averiguar antes cuáles son las necesidades efectivas
que legitiman la existencia de las oficinas auxiliares. Nuestra expo-
sición, por consiguiente, tiene un mero valor histórico-descriptivo.
3. Clases de oficinas eonsultivas y auxmares
Lo que distingue, a primera vista, las oficinas auxiliares y con-

sultivas es la variedad de tipos existentes y la sede de distintas cla-
sifícaciones que se hacen de ellos. Debemos advertir, sin embargo,
que no se ha encontrado aún ninguna clasificación plenamente sa-
tisfactoria, ya que muchas oficinas de este tipo presentan un carác-
ter híbrido, es decir, características comunes a varias clases. No
obstante, puede ser útil examinar las distinciones fundamentales
de las categorías principales, independientemente del hecho de que
un departamento de staff pueda presentar las características de va-
rias de ellas. Expondremos en primer lugar cinco clases principa-
les, a las que es necesario acudir si se quiere encontrar el carácter
originado o actual de una oficina de asesoría y asistencia. Represen-
taremos a continuación, para mayor claridad, un gráfico tipo, en el
que se recogerán las secciones más importantes, consultivas y auxi-
liares, de las que seguidamente haremos unos breves comentarios.
Comenzamos, pues, con las cinco clases más comunes de depar-
tamentos de staff: asesoría ad hoc, asesoría ad personam, asesoría
general, asesoría especial, asesoría instrumental o de servicio (la
actividad auxiliar, propiamente dicha).
a) Asesoría y asistencia «ad hoc».-Cuando se confía a uno

o más individuos un problema determinado, o lo que es lo mismo,
un sector específico de problemas, con el fin de llevar a cabo estu-
dios y hacer sugerencias en torno al modo de resolverlos, estamos
ante. la creación de funciones consultivas y auxiliares ad hoc. Las
personas designadas para la susodicha función pueden pertenecer
ya á los cuadros de la organización y asumir eventualmente tal fun-
ción, además del trabajo que ya tenían asignado, o bien puede tra-
tarse de individuos que no pertenecen a la administración y que
-al asumir dicha función consultiva-eontinúan sin formar parte
de ella. La característica principal de este tipo de oficina se encuen-
tra en la presunción de su escasa duración. Una vez que el estudio
se ha llevado a cabo, se supone que esta oficina establecida para la
ejecución del mismo se suprimirá. Normalmente, sin embargo, su-
cede que se asignan a estas oficinas otros encargos para estudiar
nuevos problemas accesorios a aquel estudiado y, alguna vez, se da
el caso de que lleguen a establecerse como instituciones permanen-
tes del organismo. En esta hipótesis, evidentemente, cesan de ser ofi-
cinas ad hoe y dejan de pertenecer a esta clasificación.
b) Asesoría y asistencia «ad personam».-Este tipo de asesoría

y asistencia se da cuando el dirigente llama a uno o más individuos
para que 10 asistan en algunos o en todos los aspectos de su traba-
jo. Están prácticamente a disposición del dirigente para cualquier
función específica que este último quiera realizar, lo que presupone
que su trabajo no está institucionalizado. Su radio potencial de inte-
reses y de competencias es igual al del dirigente. Este tipo de función
de staff se distingue del primero en cuanto que los organismos
individuales o colectivos que ejercen dicha función se encuen-
tran siempre disponibles y no limitan su acción .a un sector deter-
minado de problemas; se distinguen, además, de los restantes tipos
o clases por el carácter de su relación con el dirigente esencialmen-
te ad personam, desprovista, por tanto, de carácter institucional. Los
individuos que asumen dicha función dependen directamente del
dirigente y si este último deja la organización, es muy probable que
ellos deban hacer otro tanto. En otras palabras, se trata de perso-
nas que no gozan de los mismos derechos, de la misma protección
y de las mismas garantías de los empleados públicos. Por el contra-
rio, en algunos casos ni siquiera ocupan un puesto en el ámbito
de la organización. La estabilidad de su puesto no depende de la
naturaleza de las funciones desarrolladas, sino que está en relación
directa con la persona del dirigente o con factores externos que in-
'fluyen en este último (cuando se trata de encargos a nivel mínis-
terial; por ejemplo,. la pérdida del puesto puede depender de los
cambios políticos). Su función, su persona misma, puede ser des-
conocida del público y de los propios miembros de la organización,

o bien puede tratarse de individuos que ocupan un puesto de relie-
ve, por su propia cuenta, en el mundo de la política, de los negocios,
de la enseñanza pública, etc. Nadie deja de reconocer la importancia
de su influencia cuando se conoce, por terceros, la posición que
tienen en relación con el dirigente para el cual trabajan. Sin em-
bargo, a pesar de este hecho, su acción carece de autoridad formal,
ya que falta para dichos trabajos un equivalente en la estructura
jerárquica del organismo. En otros términos, se trata de una auto-
ridad (si así puede llamarse la influencia de estos asesores y asisten-
tes) derivada exclusivamente del dirigente a cuyo lado trabajan.
c) Asesoría y asistencia general.-Esta expresión procede del

lenguaje militar: el adjetivo general añadido a esta clase no pre-
tende indicar-al menos en su origen-la generalidad la inde- ó
terminación de la esfera de intereses propios de estos tipos de ofi-

cinas. El adjetivo, en cambio, deriva más bien de la circunstancia
de que el ejercido de esta función 10 desarrollaban órganos adscri-
tos a un general. .
Originariamente, este tipo de asesoría se conocía en inglés bajo
el término de general's stafj2, o 10 que es 10 mismo, oficina de asis-
tencia y asesoría del general. En cuanto tal, este tipo de asesoría
tiene algo del tipo ad personam ya descrito. Pero con el pasar del
tiempo, ha asumido un significado muy diverso, tanto en las orga-
nizaciones militares como en las civiles. La primera característica
de este tipo, respecto al descrito en el punto b), se encuentra en que
-a diferencia de este último--, se trata de una función institu-
cionalizada. Por consiguiente, no consiste en una relación personal
entre el dirigente y el asesor o asistente. Subsiste, en cambio, la
característica de que el radio de intereses y de funciones atribuidas
a este tipo de asesoría es tan amplio como el del propio dirigente.
Normalmente, las funciones y las responsabilidades más comunes
conferidas a tales oficinas, se refieren a la futura programación para
toda la organización, a la coordinación de todas las actividades ope-
rativas y de las actividades consultivas y auxiliares, a la preparación
de directrices generales, al control, a la revisión y alguna vez a la
• .2 Es de notar que la expresión indica· gramaticalmente un complemento
de posesi9n expresado en lengua inglesa gracias al llamado genitivo sajón.
inspección, etc. Son muy pocas o ninguna las funciones operativas

en este tipo, así como casi inexistente el poder de mando. Pero,
análogamente al tipo de asesoría ad personam, este tipo de staff
puede ejercer-en interés y nombre del dirigente o por efecto de
su inevitable influencia sobre este último-un poder muy eficaz en
el ámbito de la organización. Normalmente, pues, se trata de una
oficina indispensable que ofrece garantía de continuidad, indepen-
dientemente del hecho de que los dirigentes puedan cambiar o no.
Las oficinas de asesoría general tienen normalmente poca amplitud,
si bien el desarrollo registrado en los grandes complejos organiza-
tivos ha influido en su estructura interna, de manera que constitu-
yen una característica general en el vértice de estas organizaciones,
un fenómeno tan necesario cuanto necesaria es su función de sim-
plificar y facilitar las complejas funciones de la dirección.
d) AsesOTÍa y asistencia especial.-En esta clase se compren-
den los departamentos más conocidos de asesoría y asistencia de
las modernas administraciones civiles. Se llaman especiales por la
especialización asumida en algunos aspectos de la función directiva,
tales como la actividad presupuestaria, la administración del perso-
nal, las relaciones públicas, la asesoría legal, etc. Dentro de su
competencia no entran todos los aspectos de la actividad directiva,
como, en cambio, sucede en las oficinas de asesoría general; pero
su radio de influencia se mantiene, sin ninguna duda, con un ca-
rácter general, respecto a todas las oficinas operativas y consultivas,
si se considera el particular significado de la actividad que tienen
asignada. En esta esfera de competencia ejercen la misma autori-
dad del dirigente, haya sido delegada formalmente o no; además,
la mayor parte de estos organismos desarrollan una actividad ejecu-
tiva en el ámbito de los respectivos sectores y tienen plena respon-
sabilidad de mando sobre su personal ejecutivo y sobre el de sus
propias oficinas de asesoramiento. Evidentemente, están instítucio-
nalizadas y son permanentes.
e) AsesOTÍa y asistencia auxiliar.-El título de estos tipos de

oficina implica un servicio, es decir, estas oficinas asumen la fun-
ción de prestar servicios comunes a todas las restantes partes de la
organización, con el fin de facilitar el desarrollo de la actividad
operativa, más bien que cuidar la programación y el control de esta
última. Podríamos comprender dentro de esta clase las actividades

de almacén, de vigilancia, los servicios de comunicación, los servicios
de tipografía e imprenta, etc. La diferencia que existe entre estas
oficinas auxiliares y las de asesoría y asistencia especial es muy pe-
queña, ya que también las oficinas de asesoría especial prestan' ser-
vicios y las oficinas auxiliares están, frecuentemente, en situación
de influenciar e incluso de controlar actividades ejecutivas u ope-
rativas. De hecho, si bien el principio no ha sido todavía aceptado
con carácter general, podemos afirmar que la prestación de un ser-
vicio esencial a varios sectores de la organización implica, automá-
ticamente, el control potencial sobre el trabajo ejecutado. Esto apa-
rece particularmente claro cuando, por una o por otra razón, el ser-
vicio prestado por estas oficinas disminuye, de forma que se hace
necesaria la adopción de criterios de preferencia por parte de la
oficina que ofrece dicho servicio. En este sentido, la preferencia
dada a una oficina en lugar de a otra se basa, de hecho, en la obser-
vación de la forma respectiva de actuar. Esta es, quizá, una de las
razones por la que en casi todos los países se tiende a reagrupar
tales unidades de servicio junto a oficinas de asesoría y asistencia
especial y alguna vez general, bajo una dirección común (un jefe
de sección para asuntos generales o, si se trata de una oficina peri-
férica, un funcionario adscrito expresamente para la coordinación
de todas las actividades, auxiliares y consultivas, necesarias al tra-
bajo de la oficina). Semejante agrupamiento hace posible fijar, en
un solo punto de la organización, la facultad de distribución de los
servicios, cuando surgen roces entre las distintas oficinas, 10 que
ofrece la posibilidad, además, de adaptar la distribución de los
servicios a los objetivos generales de toda la actividad directiva.
A título de hipótesis, exponemos a continuación cómo puede
efectuarse la agrupación de estas oficinas auxiliares y asesoras. El
gráfico que sigue 10 completaremos con una serie de consideracio-
nes sobre cada una de las oficinas que aparecen en él, conocidas,
por otra parte, a los que hayan tenido ya algún contacto con la
organización de la administración pública.
1-------
I
DIrector o Jete -----,
I
I 1
Jete de los J~fede 103

ser-vrcros servicios
ccnsuruvos auxmares
Relaclo-
nes Pá-
bUcas
(UnIdades operaUvas)
Aó62J Ó
Gabinete de Estudios: es la típica oficina asesora que debería

de tener acceso a cualquier tipo de información; su personal está
especializado de acuerdo con el tipo y la entidad del trabajo que
se desarrolla; la actividad de investigaciones y de estudios admi-
nistrativos excluye cualquier otra función ejecutiva de rutina. Fun-
ción específica de esta oficina es el estudio de las diversas alterna-
tivas y de los sistemas de previsión de sus correspondientes efectos,
desde un punto de vista técnico.
Gabinete de Estadística: es una oficina asesora que se ocupa no
de recoger directamente los datos estadísticos, sino de dirigir y
coordinar la recogida que llevan a cabo las unidades operativas. Otra
función suya es la de almacenar o depositar todos aquellos datos
estadísticos que interesan a la organización en general. Dicha ofi-
cina, además, prepara planes para el control cualitativo del trabajo
o de la producción, lleva a cabo muestreos y puede, a veces, traba..
jar junto con el Gabinete de Estudios en los proyectos que requie-
ren un análisis de datos estadísticos.
Gabinete Legislativo: esta oficina tiene funciones de naturaleza
jurídica y sirve a la administración individualizando los criterios de

valor necesarios a la actividad de esta. Sobre las funciones del Ga-
binete Legislativo y sobre la importancia de esta actividad respecto
a las decisiones administrativas, hablaremos al tratar del concepto de
valor en el capítulo XI, sobre la formación de la decisión admi-
nistrativa.
Gabinete de análisis del trabajo o de la producción: atiende a la
minuciosa revisión de toda la actividad administrativa, midiendo
tanto la cantidad como la calidad. Prepara además informes perió-
dicos para la dirección, adjuntando los análisis del trabajo o de la
producción. Función de esta oficina es llamar la atención de la di-
rección sobre los aspectos positivos y negativos del trabajo o de la
producción.
Presupuesto: prepara los estados de previsión y atiende al con-
trol de la ejecución de los mismos.
Contabilidad: guía y controla las operaciones contables de las
unidades operativas y procede a la solución de los problemas que
conciernen al análisis de los costos; en general, no realiza directa-
mente las anotaciones contables.
Asesoría jurídica: es la que proporciona una interpretación uni-
forme de la ley, mediante los instrumentos jurídicos tradicionales,
limitándose en algunos casos a dar su parecer sobre cuestiones ge-
nerales y particulares y asistiendo, a veces, a la administración en
las controversias de naturaleza judicial.
Personal: es la más conocida de las oficinas auxiliares y su des-
arrollo se debe en gran parte a la creciente importancia atribuida
a la administración de personal como arte y como campo de estu-
dios. Se ocupa de todos los problemas que hacen referencia inme-
diata al personal, a su nombramiento, a sus ascensos, a sus métodos
de formación y adiestramiento, a las relaciones humanas, a las con-
vocatorias de oposición, etc.
Almacén: se ocupa de la distribución de los objetos de uso co-
mún a todas las oficinas, con exclusión, en términos generales, del
material especializado.
Análisis de procedimientos: realiza estudios y efectúa la revi-
sión de los procedimientos de cualquier sección de la organización,
incluso de las no operativas, y se ocupa, además, de la organiza-
ción de losarchivos de las .oficinas operativas.
ORGANIZACION FUNCIONAL· 281
Oficina de Relaciones Públicas: atiende a las relaciones con el

exterior, permitiendo a la opinión pública conocer la actividad que
desarrolla la organización, mediante informes periódicos, estudios
estadísticos, folletos y cualquier otro material informativo, así como
contactos con la prensa, la radio, etc.; constituye además un cen-
tro de recogida de las informaciones que provienen del exterior,
con la intención de adecuar la conducta de la administración a las
necesidades efectivas de la colectividad a que sirve.
4. El desarrollo de las oficinas consultivas y auxiliares
Paralelamente al crecimiento de las organizaciones, se ha pro-

ducido en la época moderna un desarrollo análogo en las oficinas
asesoras y auxiliares; pocos saben, sin embargo, que este desarrollo
se ha efectuado en una proporción casi geométrica respecto al de
las organizaciones, proliferando y aumentando a tenor del incre-
mento de la especialización administrativa. Parte de este desarrollo
podría haberse detenido, porque no estaba justificado por necesida-
des objetivas. Debemos, sin embargo, admitir que existen razones
que han hecho inevitable este desmedido desarrollo de las oficinas
de staff, dentro de las organizaciones modernas. Pensamos que una
de estas razones puede ser simplemente el aumento de la especia-
lización de la función directiva. Como ya hemos indicado anterior-
mente, el establecimiento de los departamentos de staff es una ma-
nifestación del mismo fenómeno que permitió a Federico TAYLOR
sostener y recomendar la supervisión múltiple. Cuanto más detalla-
das son las especializaciones individuales en el nivel operativo, tanto
más compleja y especializada se hace la función directiva. Es un
hecho evidente que la importancia y el prestigio del director admi-
nistrativo han sido enormes a 10 largo de todo el período que se ex-
tiende desde el principio de la civilización hasta la primera revo-
lución industrial. En el siglo XVII, PASCAL inventaba la primera
máquina calculadora para ayudar a su padre, que ejercía la profe-
sión de recaudador de impuestos. Esta conciencia de la función ad-
ministrativa se debe a dos factores: en primer lugar, al reconoci-
miento de la relevante aportación a la renta nacional que proporcio-
na la prestación de servicios en general y de los administrativos en
Z8Z ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
particular; en segundo lugar, al grado de perfección técnica alcan-

zado por la moderna administración, semejante al desarrollo tecno-
lógico de la agricultura, de la construcción, etc.
Con la primera revolución industrial, sin embargo, la situación
de la administración empeora notablemente, tanto por el hecho de
que la producción de bienes instrumentales de consumo constituye
el capítulo más importante en la formación del ingreso público,
como por el hecho de que la ciencia y la técnica se ponen entera-
mente al servicio de la actividad productiva, despreciando en tér-
minos generales las técnicas administrativas. El mismo movimiento
taylorista, en definitiva, mira exclusivamente a la productividad,
si bien hay que reconocer que este movimiento ha contribuido, in-
directamente, a la moderna evolución administrativa de las orga-
nizaciones de carácter productivo.
Aunque parezca que hoy existe todavía un cierto desinterés
hacia la actividad administrativa en favor de la inmediatamente pro-
ductiva, no cabe duda que la función directiva ha efectuado un
neto progreso. No existe industria privada de cierta categoría que
no dé a la formación de los cuadros administrativos la misma o pa-
recida importancia que a la formación de los cuadros técnicos es·
pecializados, que permiten la introducción en la fabricación de los
descubrimientos más modernos del progreso tecnológico. El obser-
vador puede, por consiguiente, descubrir muchos cambios en la
situación, debidos quizá al hecho de una segunda revolución in-
dustrial, que se conoce comúnmente con el nombre de era de la
automación. Este fenómeno es, sin duda, de gran interés para el
administrador y en base a él puede predecirse uno de sus efectos,
que consiste en un aumento considerable de la especialización de
la función directiva, así como el establecimiento de nuevos depar-
tamentos asesores y auxiliares, unida a la desaparición de numero-
sas oficinas operativas, especialmente en los niveles más bajos, sus-
tituidas por la acción de las máquinas. El camino que señala la se-
gunda revolución industrial que se está produciendo actualmente,
lleva, pues, necesariamente al mayor prestigio de la actividad admi-
nistrativa, y el administrador moderno está llamado a interesarse en
dos tipos de automación, el de los procesos productivos y el del
trabajo de oficina. El primero tiene como consecuencia inmediata
la simplificación de los procedimientos de trabajo, el aumento de
la cantidad de .los bienes producidos, la necesidad de resolver difí-

ciles problemas de distribución, de control y de almacén, además
de la necesidad de una directa a... zcuación de la producción a la
demanda del mercado, etc. No es difícil deducir de la creciente
simplificación de la actividad productiva, particularmente en la fase
ejecutiva, un aumento de la complejidad de la actividad adminis-
trativa y organizativa en general. Todos aquellos que han realizado
un estudio científico sobre los efectos de la automación anuncian
una completa revalorización de la función del administrar, dado
que la automatización del trabajo de oficina permitirá, también, un
continuo y adecuado control administrativo del proceso productivo.
Existe aún hoy en día un cierto desfasamiento entre el trabajo de
las unidades productivas y el de las oficinas respectivas. Así, el
tiempo que es necesario emplear para que los datos del trabajo de
las unidades productivas lleguen a las oficinas y sean analizados y
estudiados, impide casi la posibilidad de un control y de una guía
tempestivos y eficaces. Ahora bien, la automación promete resol-
ver este problema, llevando a las técnicas administrativas finalmen-
te al mismo nivel de las productivas. Nos encontramos, pues, en el
umbral de una gran revolución, no sólo industrial sino, sobre todo,
administrativa, que al restituir al administrador la importancia y el
prestigio que merece, hará cada vez más compleja e indispensable
la organización administrativa adecuándola a la especialización. Exis-
te, pues, una explicación lógica del hecho de que la proporción de
generales respecto a. soldados se haya aumentado en los últimos
decenios y las mismas razones son válidas para las organizaciones
civiles. Todo esto es fruto de la mayor especialización en el nivel
directivo. Ahora bien, resulta superfluo explicar después de 10 que
ya hemos expuesto la gran influencia que la especialización tiene
en la formación de las oficinas asesoras y auxiliares.
Pero existe también una segunda razón de este crecimiento des-
medido de las funciones asesoras y auxiliares, que encuentra su
base en la amplitud y magnitud de las organizaciones. Numerosos
estudios llevados a cabo en la administración pública y en la pri-
vada han demostrado que el desarrollo de las organizaciones au-
menta el número de personas que realizan funciones directivas.
Esto parece ser que es debido a una exigencia universal del proceso
organizativo. Los procesos de coordinación, de integración, de uni-
formidad de los procedimientos, de la programación y del control

aumentan en proporción geométrica al aumento de la amplitud de
una organización,
Existe una tercera razón fundamental (aplicable particularmen-
te a las administraciones públicas) para explicar el desarrollo de
la función asesora. De hecho, según va creciendo y aumentando el
radio de acción de las actividades públicas y se hacen más exten-
sas las relaciones sociales, los problemas de coordinación e integra-
ción de estas actividades públicas entre y dentro de cada uno de
los ministerios, se van haciendo cada vez más complejos. Por ejem-
plo, los problemas de desarrollo económico de un determinado sec-
tor del país están condicionados a los programas de enseftanza pú-
blica, a los programas de aprovechamiento racional de los recursos
naturales, a los programas de la política y del comercio exteriores,
a los programas militares, etc. Ello hace cada vez más difícil la
atribución de funciones exclusivas e independientes, Esto no sucede
solamente en la administración pública, sino que también, aunque
en inferior medida, se da en la administración privada y constituye
una característica de los tiempos modernos. No obstante, subsiste
siempre el hecho de que la dirección de una empresa de calzados
o de motocicletas es, en cualquier caso, menos compleja que la di-
rección de un ministerio o de otro organismo de la administración
pública,
Terminamos con una última observación a propósito del des-
arrollo de las oficinas auxiliares y asesoras en las administraciones
públicas. Estas oficinas tienden, a 10 largo de su desarrollo, a ins-
titucionalizarse, a hacerse cada vez más especializadas en la presta-
ción de un servicio o en el ejercicio de un control, olvidando fun-
ciones más difíciles como la programación y la coordinación.
Las cinco clases relacionadas en el parágrafo anterior representan,
hasta cierto punto, el desarrollo normal de los departamentos de
staff, puesto que tanto los que han sido creados ad hoc, como aque-
llos ad personam, tienden a hacerse permanentes o a constituir la
base para una instítucionalizacíón posterior, y aunque en un prin-
cipio tienen un carácter bastante general, más adelante, cuando la
especialización de sus funciones aumenta, tienden a subrayar cada
vez más las operaciones que se refieren directamente a la prestación
de un determinado servicio, con 10 cual se refuerza el carácter ne-
cesario de la oficina auxiliar o asesora. También a este respecto y

para explicar en parte la tendencia de tales oficinas, podría apli-
carse todo 10 que hemos dicho en el capítulo precedente referente
a la ley de GRESHAM en la organización.
.
5. Problemas organizativos de la actividad consultiva'
y auxiliar
El primero y quizá más importante problema del staff es el que

acabamos de ver, respecto al desarrollo y a la evolución de las ac-
tividades de tipo asesor o auxiliar. Hemos procurado justificar este
hecho. Sin embargo, es preciso reconocer que existen motivos fun-
dados para pensar que las oficinas staff crecen y se establecen por
encima de las auténticas necesidades y por encima incluso de 10 que
sería útil y deseable que sucediera. Esta última consideración es
especialmente cierta, desde el punto de vista de las operaciones
y de las responsabilidades de la función ejecutiva. A medida que
una oficina de staff se consolida y crece, sus actividades tienden a
desarrollarse enextensión y en profundidad, permitiendo a la ofi-
cina asesora o auxiliar injerirse cada vez más en la actividad de las
oficinas operativas. Es un hecho cierto que esta tendencia casi
siempre provoca reacciones por parte de la oficina ejecutiva. En
primer lugar, es probable que esta última se resienta y se defienda
de las continuas intervenciones del departamento de staff, determi-
nando así fricciones y roces entre los dos organismos. En segundo
lugar, si tales intervenciones se hacen cada vez con más intensidad,
puede suceder que el personal de la oficina ejecutiva asuma una
postura de indiferencia hacia sus propias funciones, permaneciendo
en una cómoda inercia, habida cuenta de que son otros los que se
preocupan de las decisiones importantes y que no puede hacerse
nada para modificar tal estado de cosas. Todo ello puede llevar
a una pérdida notable del sentido de responsabilidad y de vincula-
ción respecto de los fines de la organización, supuesto tan necesario
para conservar una buena moral en el ámbito de la organización.
Son, pues, muy importantes las dificultades que las constantes in-
tervenciones de las oficinas asesoras o auxiliares en los asuntos de
las operativas provocan en la alta dirección. Por ejemplo, si dos
o más oficinas intervienen en el ejercicio de una misma función

o concurren en la formación de las decisiones de un programa or-
ganizativo, o de sus presupuestos, o de la administración del per-
sonal, etc., el problema que a menudo se plantea al dirigente es el
de ¿quién es el responsable? Las injerencias de los departamentos
asesores o auxiliares provocan, necesariamente, algunas confusiones
en las líneas de responsabilidad. Si un individuo debe responder
de la ejecución de un trabajo, conviene proporcionarle todos los
medios necesarios para la ejecución del mismo y que él actúe hasta
donde sea posible por sí solo. Pero se comprende que esta aspira-
ción es irrealizable en términos absolutos.
El segundo aspecto de este problema se encuentra en que el
desmesurado crecimiento de los departamentos de staff provoca una
serie de desventajas para estos mismos organismos. Esta conside-
ración rige particularmente en las oficinas asesoras ad personam y
en aquellas generales o especiales. A medida que un departamento
de staff se injiere en los asuntos internos de un organismo ejecuti-
vo, se va encontrando menos cualificado y dispuesto para el desarro-
llo de funciones más importantes, como las de coordinación e inte-
gración de las oficinas operativas. Asimismo, según va siendo ab-
sorbido un departamento de staff por problemas concretos y de
poca importancia, menor será el tiempo que tenga a su disposición
para el estudio de problemas más importantes; se arriesga, así, a
perder la perspectiva general que es propia de la dirección de alto
nivel y sobre la que se basa la razón de la existencia de oficina en
cuestión, y se olvida además la función de programación y de coor-
dinación a causa de las actividades ejecutivas stricto sensu.
Esto sucede sobre todo en aquellos departamentos asesores y
auxiliares que se presume que deben reflejar el punto de vista
de la alta dirección y que tienen el poder de hablar en nombre del
director. De hecho, un departamento de staff de gran amplitud lle-
gará a tener, inevitablemente, su propia jerarquía, quizá de cuatro
o cinco grados, o tal vez más. Lo que implica que los funcionarios
operativos de esta oficina asesora rara vez, y es posible que nunca,
puedan tener contactos directos con el director que representan.
Ello significa, además, que gran parte de su prestigio se perderá
respecto al de los funcionarios operativos con los que deben de
tratar, y que se encuentran en puestos iguales o superiores en el
organigrama. De forma que si alguna vez osan tratar con el fun-

cionario ejecutivo en nombre del dirigente que está tan lejano para
ellos y que, en cambio, para el ejecutivo puede encontrarse muy
cercano y asequible, puede darse el caso que se provoquen resen-
timientos, recelos e incluso situaciones ridículas.
Existen muchos remedios para mitigar estos peligros, pero el
criterio general más idóneo para que un departamento asesor o au-
xiliar conserve su influencia y su eficacia, está en procurar mante-
ner una estructura organizativa lo más reducida posible.
El segundo problema general a propósito de la organización de
staff, se encuentra en la formación y en las aptitudes del personal
auxiliar y asesor. Un departamento, en su evolución, procurará
perfeccionar continuamente los instrumentos técnicos necesarios para
su propia actividad, y hasta aquí no se puede objetar nada, puesto
que es perfectamente lógico que un buen técnico del presupuesto
se interese por el desarrollo y por las innovaciones sobre las téc-
nicas del presupuesto; asimismo, es justo que un contable haga
lo mismo respecto de las técnicas contables; que un funcionario
adscrito a un departamento de personal procure mejorar las téc-
nicas de selección, de reclutamiento, etc. Sin embargo, el peligro
que puede surgir de todo esto se encuentra en el hecho de que al
seguir profundizando en el estudio de técnicas cada vez más per-
fectas, los objetivos para los que aquellas mismas técnicas se nece-
sitan acaben por olvidarse. En resumen, existe el peligro de que
el medio (las técnicas) prevalezca sobre el fin, la forma sobre la
sustancia. Y este peligro es bastante grave para los organismos de
staf! porque, por definición, se encuentran alejados de los fines
últimos de la organización, dado el carácter instrumental de su
actividad. Por consiguiente, es importante que en la actividad auxi-
liar y asesora exista un esfuerzo continuo para adecuar sus técni-
cas a los auténticos y genuinos fines de la organización. En este
sentido el desarrollo excesivo del tecnicismo en tales oficinas y la
absoluta sumisión a las técnicas, puede perjudicar la realización de
los mismos fines para los que el departamento ha sido creado. El
fenómeno es muy común en las administraciones públicas; basta
pensar en los departamentos asesores y auxiliares de tipo más co-
rriente, como los de personal, los de preparación del presupuesto.
los de economato, etc.
288 ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINiSTRATIVA
Una tercera dificultad, propia de las operaciones asesoras y au-

xiliares, es la tendencia de la mayor parte de dichos organismos
a acentuar cada vez más las funciones de control sobre las oficinas
operativas, controles que asumen a veces características muy de-
talladas y específicas. De hecho, algunos de estos departamentos
asesores y auxiliares acaban por considerarse ellos mismos como una
especie de policía armada frente a las oficinas operativas. Son mu-
chas las consideraciones que podrían hacerse en torno a las conse-
cuencias de este aspecto negativo respecto a la actividad auxiliar
y asesora. Algunos se han citado ya al hablar de otros temas, como,
por ejemplo, el de la disminución del sentido de responsabilidad
por parte de las oficinas operativas. El énfasis dado a las operaciones
de control puede obstaculizar todo tipo de actividad creadora, toda
iniciativa, tanto por parte de la oficina controlada como por parte
de aquella que controla. Es cierto que estos departamentos deben
desarrollar el control de determinadas operaciones, pero esto no
quiere decir que se tenga que hacer una revisión minuciosa del tra-
bajo cotidiano, sino sólo controlar los resultados alcanzados sobre
el plano ejecutivo para poder conocer la marcha general de las
operaciones, de acuerdo con las directrices dadas.
Esto nos lleva a considerar otro aspecto negativo del desarrollo
de los departamentos asesores y auxiliares. Consiste en que si se
reducen exclusivamente al ejercicio de la función de control y per-
sisten en la observación de procedimientos y técnicas uniformes para
el desarrollo de dicha función, es probable que manifiesten una cier-
ta resistencia ante las innovaciones y los cambios organizativos. En
otras palabras, parece ser que los departamentos asesores y auxilia-
res más sólidos e importantes tengan, como tendencia innata, una
actitud conservadora. Las oficinas de organización y métodos, crea-
das con el fin específico de promover innovaciones en la estructura
y en los métodos de la organización a que pertenecen, encuentran
su máxima resistencia para las reformas internas en los propios
departamentos asesores y auxiliares, a pesar de que las oficinas de
O. y M. tengan en común con estos últimos el carácter de asesoría
y asistencia. Hemos indicado ya en otras partes cómo el problema
más importante de las administraciones democráticas contemporá-
neas se encuentra en proporcionara las estructuras administrativas
una gran sensibilidad hacia la cambiante realidad; en resumen, en
hacer más fáciles y posibles las innovaciones administrativas. Gran

parte de las iniciativas de reforma provienen de los departamentos
de staff y es, por tanto, verdaderamente curioso el observar cómo
entre los propios departamentos asesores y auxiliares tiende a for-
marse una actitud conservadora opuesta a cualquier innovación.
Esta actitud, además, acaba por extenderse a las oficinas ejecutivas.
De hecho, sucede muchas veces, por ejemplo, que una dirección
de personal desatienda-propuestas y sugerencias, quizá acertadas,
provenientes de las oficinas ejecutivas, con el resultado de que la
iniciativa, el espíritu creativo y el deseo de renovación, acabarán
por desaparecer gradualmente en estas oficinas. Cuando se realiza
este supuesto, la organización y sus procedimientos, sus técnicas y
sus ideas corren el peligro de atrofiarse y anquilosarse, por haberse
frustrado, en su mismo origen, toda aspiración innovadora.
Como conclusión, exponemos un quinto y último problema de
carácter general, que resume dentro de sí los otros aspectos nega-
tivos citados hasta ahora. Esta última consideración se refiere fun-
damentalmente a los problemas que surgen de la relación entre
departamentos asesores y oficinas operativas. Es probable que estos
problemas y los conflictos que suscitan las relaciones entre los dos
tipos de oficinas sean inevitables e incluso, en cierto aspecto, desea-
bles. En todas partes los funcionarios de las oficinas ejecutivas de-
ben tratar con funcionarios de oficinas auxiliares o asesoras, cuyos
puntos de vista serán necesariamente distintos, ya que si esto no
fuese así sería inútil intentar encontrar una justificación objetiva
para la existencia de los departamentos de staff. Estos contrastes
entre los diferentes puntos de vista constituyen la premisa necesaria
para nuevas ideas, nuevas soluciones, nuevas síntesis operativas.
y si el terreno está abonado, los frutos no tardarán en recogerse.
Sin embargo, puede suceder que esta cosecha se vea perjudicada
por la existencia de malas hierbas, en forma de disputas, de fricciones
u hostilidades entre secciones e individuos. Un caso semejante es
evidente que no constituye el ambiente más idóneo para promover
una reorganización. Las fuerzas que juegan para que surjan tales
roces entre departamentos de staff y de line están representadas por
muchos factores, algunos de los cuales hemos citado ya: son casi
siempre problemas de status y de jerarquía; problemas que se re-
fieren a la manifestación del poder de autoridad alli donde tal au-
19
toridad no es aceptada; problemas que conciernen a la falta de

acuerdo en determinadas cuestiones generales; problemas de co-
municación entre los dos tipos de departamento; problemas de na-
turaleza puramente subjetiva relativos a las relaciones entre los
individuos de los dos tipos de oficina; etc., etc. Es un hecho com-
probado que este es el sector de la administración pública en el que
se encuentran las dificultades de relaciones humanas más agudas
y palpables. .
6. Criterios generales para la organización y el funcionamiento

de las oficinas consultivas y auxiliares
La exposición que acabamos de hacer en torno a los departa-

mentos de staff nos permite resumir, a continuación, algunos cri-
terios dirigidos a conseguir una mayor funcionalidad organizativa
de los mismos. Tales criterios son extensivos tanto a los organismos
asesores o auxiliares de tipo general, como a aquellos de tipo espe-
cial, según la clasificación anteriormente expuesta.
1. Limitar la organización de tales departamentos 10 más po-
sible.
a) Concentrarse en los problemas de la coordinación de las
diversas oficinas operativas.
b) Concentrarse en los procedimientos o problemas comunes
a varias oficinas ejecutivas, evitando los exclusivos de una o dos
de ellas.
e) Evitar realizar actividades propias de las oficinas operati-
vas, sea porque estén mal ejecutadas, sea porque el departamento
de staff podría hacerlas mejor. Es mejor en tales casos procurar
adiestrar al personal, aunque pueda parecer en principio más fati-
goso y requerir mayor tiempo.
ti) Evitar tener que tratar los problemas concretos que surgen
continuamente. Cuando esto sucede, es mejor reformar la organi-
zación que se muestra incapaz de evitarlos, o bien elegir criterios
y procedimientos generales aptos para impedir la continua apari-
ción de dichos problemas; en otras palabras, concentrarse 10 más
posible IObre problemas nuevos.
ORGANIZACION FUNCIONAL 29'
e) Intentar reforzar continuamente y a cualquier precio las

oficinas ejecutivas y su organización, a través de la orientación y
adiestramiento .del personal mediante la oportuna ósmosis de fun-
cionarios calificados de los departamentos asesores y de las oficinas
operativas, o bien con nuevos criterios de selección y a través de
contactos personales.
2. Actuar desde el nivel y desde el punto de vista del jefe al
que se ha adscrito el departamento asesor.
a) Conocer sus aptitudes, sus métodos, la forma en que con-
sidera el trabajo y sus fines.
b) Hacer a todo el personal del departamento asesor conocedor
del punto de vista del jefe.
e) Organizar el departamento de staff, de modo que se evite
que cada uno de sus componentes deba limitar su propia función
al estudio de problemas que se refieran a una sola de las oficinas
operativas.
3. Respetar constantemente la estructura formal de la orga-
nización y su jerarquía.
a) Impedir que el personal de grado inferior del departamento
de sta!f trate en plano de igualdad, o incluso de superioridad, a los
jefes de oficinas operativas de grado más elevado.
b) Ante nuevos problemas y programas que requieran la in-
jerencia del departamento asesor, en los de carácter ejecutivo, ac-
tuar siempre desde arriba hacia abajo, es decir, asegurarse la com-
prensión y el apoyo de los altos funcionarios ejecutivos antes de
proceder al estudio en los niveles inferiores de la organización.
4. Crear y mantener, dentro de 10 posible, relaciones amistosas
con el personal de las oficinas ejecutivas, recurriendo a la autoridad
del dirigente solo cuando sea absolutamente indispensable. La per-
suasión y la síntesis de las ideas son los instrumentos más eficaces
de la autoridad en el ejercicio de las funciones ejecutivas o auxi-
liares.
5. Resaltar ante el personal de un departamento asesor el fin
último de esta función, frente al carácter predominantemente téc-
nico en que el departamento se inspira. En otras palabras, evitar
que el departamento de sta!f, en el deseo de mejorar sus propias
técnicas, olvide las funciones que se dirigen más directamente hacia
el fin último; subrayar la importancia de la programación respecto

de los objetivos más reducidos de un control minucioso y detallado.
6. Si se ha creado el departamento asesor para prestar ciertos
servicios, procurar que sean buenos y eficientes, evitando críticas
dañosas debidas casi siempre a retrasos, a excesiva burocratización
y, algunas veces, a obstruccionismos.
PARTE TERCERA
PROCEDIMIENTO DE LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
CAPITULO VIII
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SUMARIO: 1. Introducción.-2. El modelo lineal.-3. Algu-

nas observaciones críticas.
l. Introducción
Después de haber fijado las líneas esenciales de la estructura de

una organización administrativa, según la prevalente visión anató-
mica dada en las páginas que preceden, será oportuno pasar ahora
a una breve exposición de la fisiología de este tipo de organización.
En otras palabras, ha llegado el momento de interesamos por la
dinámica administrativa, si bien la investigación deberá quedar den-
tro de esquemas generales, en el intento de comentar algunos as-
pectos característicos de las principales manifestaciones del com-
portamiento administrativo.
Nos interesaremos, en consecuencia, por la actividad de pro-
gramación, por la actividad presupuestaria, y con carácter más ge-
neral, por los criterios que presiden la elección o decisión en la
administración, para examinar después algunas características pro-
pias de la comunicación como sistema y como técnicas de la acción
administrativa. En cada uno de estos modos de ser del comporta-
miento administrativo está presente la actividad de la administra-
ción, en sus numerosas premisas y distinciones, en sus distintos
procedimientos, a los que se retrotraen las diversas consecuencias
iurídícas y no jurídicas de la acción misma. No intentamos exami-
nar analíticamente estos aspectos de la acción administrativa, sino
más bien consideramos oportuno abstraer de los concretos modos
de ser de la dinámica administrativa un esquema ideal en el que
contener, en 10 posible, la obra del administrador.
Se trata, por consiguiente, de examinar el proceder de la admi-
296 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
nistración, para después detenernos sobre algunos de los procedí-

mientos más relevantes de tal actividad.
2. El modelo lineal
El esquema o modelo que se presenta a continuación pretende

describir en términos muy generales los elementos o, más exactamen-
te, las fases principales del procedimiento administrativo. Como todos
los modelos, este esquema está necesariamente desarraigado de la rea-
lidad del fenómeno, de modo que la idealización del procedimiento
presenta un sucederse de fases cuando menos discutible para quien
quisiera determinar la validez en sentido absoluto y la corresponden-
cia perfecta con cada uno de los casos concretos. Se añade, después,
que dicho esquema contiene en sí elementos de valor, en el sentido
de que constituye una versión idealizada del procedimiento como
querríamos que fuese más bien que como realmente es. De ello,
la necesidad de advertir a quien lee que el modelo-e-si se aplica en
el análisis de alguna organización administrativa-podría resultar in-
suficiente, pero nunca totalmente inútil como instrumento de exa-
men del entero procedimiento administrativo. Queda fuera de los
fines de esta descripción el intento de reflejar en el esquema que
sigue la sustancia, el contenido del procedimiento administrativo;
en otras palabras, este modelo refleja la perspectiva subjetiva de
quien examina el procedimiento. Los criterios en que el modelo se
inspira se encuentran en aquella dirección de pensamiento que en
el capítulo II ha sido presentada bajo el título de Perspectiva pro-
ductivista. Trátase, en todo caso, de un esquema racional que se
basa casi exclusivamente sobre la relación de causalidad, así como
sobre la posibilidad de predecir los efectos una vez que se conoz-
can las causas.
El elemento de racionalidad aplicado al comportamiento huma-
no equivale a programación, requisito necesario para cualquíer ac-
tividad racional, sea individual o colectiva. La programación es, a
su vez, considerada como el conjunto de tres elementos necesarios:
a) la investigación, o bien la recogida, sistematización y aná-
lisis de los datos y de las informaciones requeridas en el caso es-
pecífico;
PROCEDIMIENTO EN GENERAL 297
b) la elaboración de aquellos cursos de acción concebidos en

el intento de alcanzar el objetivo deseado.
c) la predicción de cuanto podrá suceder con o sin el veri-
ficarse de las acciones así elaboradas.
Por tanto, un modo bastante simple y general de representar grá-
ficamente un comportamiento racional, sea inspirado por fines pú-
blicos o fines privados, sea observado del individuo o de una colecti-
vidad, es el siguiente:
plan acción efecto
Es evidente que una formulación tan esquemática requiere ul-

terior elaboración para poder presentar un procedimiento racional
observado por un grupo de personas, tanto más cuanto este grupo
está formalmente organizado. Y es, además, insuficiente la presen-
tación hecha, porque nada nos dice de qué estimulo inicial haya
precedido la fase de programación del entero procedimiento. Esta
última laguna puede subsanarse recurriendo a la psicología y a aquel
estado de carencia subjetiva que los economistas han dado el nombre
de necesidad. Necesidad es algo que nosotros sentimos, que percibi-
mos, que anticipamos racionalmente en presencia de circunstancias
específicas y dirigidas a estimular la acción. Este concepto de estí-
mulo-necesidad, elaborado por los estudios sobre la personalidad hu-
mana, puede adaptarse convenientemente a los estudios sobre el
comportamiento colectivo, si bien queda alguna duda en cuanto a
que sea completo y preciso. Tal concepto tiene un significado par-
ticular si se aplica a la fórmula racional indicada arriba, porque
permite la introducción de factores irracionales al inicio del proce-
dimiento, considerándose las fases que siguen enteramente lógicas y
racionales. Por tanto, se puede proceder a una presentación más
elaborada de procedimiento racional, si bien en medida aún genérica,
según el modelo siguiente:
Fases Consideracto~
1. Necesidad ... ... oo. Sentidad, percibida o anticipada.

2. Objetivo. o' ••• •• o Para satisfacer, atenuar, eliminar la
necesidad.
3. Proyección.. . .. . . .. Qué cosa, cómo, dónde, cuándo y
cuánto debe hacerse para la reali-
zación del objetivo.
Fases Corisider-acíonea
4. Organización .. , ... Conjunto de elementos estructurales,

materiales, etc., necesarios para la
realización del proyecto.
a) Estructura (jerárquica y fun-
cional).
b) Recursos (naturales, capital,
trabajo).
e) Procedimiento (prácticas, pro-
cedimientos de trabajo, proce-
dimientos valorativos y de
coordinación).
5. Decisión . Relativa al proyecto y al plan orga-
nizativo necesario para la actuación
del primero.
6. Instrumentación... Dirección, comunicación y todo otro
procedimiento requerido para la eje-
cución del proyecto.
7. Ejecución o •• Pasaje a la acción, tal y como está
programada.
:S. Efecto ... o •••• 0 '" Satisfacción, reducción o eliminación
de la necesidad.
Planteado este esquema, examinemos dos modos a través de los

que el modelo descrito puede ser potenciado y comprendido mejor.
El primero parte del hecho que la organización de la administración
pública debe poder distinguir entre las personas a que corresponde
ejecutar una cierta acción y aquellas otras para las que esta acción
viene ejecutada. Los órganos administrativos públicos no trabajan
para satisfacer sus necesidades, al menos en teoría. Sus esfuerzos
se dirigen prevalentemente a la satisfacción de las necesidades pú-
blicas generales, lo que trae como consecuencia que los efectos de
su acción son en principio sentidos fuera de las organizaciones mis-
mas. Por consiguiente, parece lógico considerar la primera y la
última fase del esquema (necesidad y efecto) de relevancia jnferior
respecto a las otras fases del procedimiento. La función de gobierno
no abarca, necesariamente, la sensación de la necesidad, ni la
percepción directa de los efectos que la acción preelegida tiene sobre
la necesidad. El gobierno, sin embargo, tiene el deber de ser sen-
sible a las necesidades de la colectividad y de valorar los efectos
consiguientes a cada acción administrativa dirigida a satisfacer dichas
necesidades.
El segundo modo para mejorar el esquema propuesto consiste
en tener presente que el procedimiento administrativo no es-IlÍ
podría ser---a1go definido y limitado, algo que tenga un principio
con la percepción de la necesidad y un fin con los efectos producidos

sobre esta última. De hecho, esto puede ser cierto solamente para
una parte insignificante de la actividad administrativa, puesto que la
masa de tales operaciones es continua e infinita. Los efectos, por
consiguiente, de una determinada acción son, a su vez, causa para el
surgir de nuevas necesidades; de modo que el procedimiento no
tiene una solución de continuidad. Idealmente, por ello, el proce-
dimiento administrativo debería encontrar una más adecuada re-
presentación gráfica mediante un esquema circular, donde sea po-
sible representar el movimiento continuo de la acción administra-
tiva; por tanto, el nombre de modelo lineal atribuido a nuestro
esquema rige solo sobre la artificial colocación a 10 largo de una
secuencia de movimientos, o fases, examinados una sola vez a pesar
de su repetición en la realidad del fenómeno.
Las consideraciones hechas nos permiten reproducir el modelo
con algunas variaciones, según el esquema siguiente:
Actividad Colectívddad en general

de la Administración Pública o clientelas partdcuíares
1. Estado de necesidad.
2. Valoración de la necesidad.
3. Objetivo a alcanzar.
4. Proyección necesaria.
5. Organización a disposición.
6. Decisión adoptada.
7. Instrumentación correspondiente.
8. Ejecución.
9. Efectos o resultados.
10. Valoración de los resultados.
He aquí, por consiguiente, un modelo bastante fiel del pro-

cedimiento general en las administraciones públicas; en realidad,
tal modelo es descriptivo de un procedimiento racional, bien se re-
fiera a nuevos programas administrativos o intente modificar o
eliminar programas ya existentes. Además, es aplicable a los orga-
nismos de amplio alcance y a aquellos de menor importancia, para
describir y analizar un vasto programa administrativo o un sector
de él, para aportar modificaciones al programa o a la estructura or-
ganizativa.
Se admitirá asimismo que este procedimiento, según la descrip-
ción hecha, presenta una secuencia lógica en el sentido que cada
fase es una consecuencia directa de la que la precede. Ello significa

que los efectos dependen de 10 que se ha hecho en la fase de ejecu-
ción y que esta última depende del modo en que la programación
(en sus tres fases de determinación del objetivo, de proyección ne-
cesaria y de organización a disposición) y la decisión han sido ins-
trumentadas. La instrumentación está a su vez condicionada por
la naturaleza de las decisiones tomadas, las cuales son una conse-
cuencia de la entera actividad de programación.
Se ha dicho ya que las fases representadas por los números 3,
4 Y 5 del esquema anterior constituyen esencialmente la función de
programación (o, como se dice en algunos otros casos y a un nivel
ciertamente más alto, de planificación), operación que requiere ac-
tividades de investigación, predicción y elaboración En realidad, las
tres fases no son consecuenciales, sino que tienen lugar simultánea-
mente, si bien por exigencias de lógica han sido distinguidas y co-
locadas una después de otra, según el orden presente en el esquema.
En otras palabras, se ha pensado que la valoración de la necesidad
determine cuál debe ser el objetivo; que el objetivo, a su vez, pre-
cise 10 que debe hacerse (es decir, que influencie en manera deter-
minante el proyecto) y que el tipo de proyección determine los re-
quisitos de naturaleza organizativa necesarios para su actuación. El
proyecto es un plan de lo que se hará, independientemente de cuán-
do se hará, dónde, cómo, en qué medida y según qué índice cuali-
tativo vendrá ejecutado.
El término organización usado en el esquema tiene un significado
más amplio que de ordinario; comprende la totalidad de los re-
cursos humanos y materiales y de las relaciones necesarias para el
cumplimiento de un programa administrativo. Entendida en tal
sentido, la organización puede asumir tres aspectos principales:
primero, el que tradicionalmente nos lleva al concepto formal de
organización como estructura, en sus clásicas dimensiones horizon-
tal (que refleja la división del trabajo y las especializaciones indi-
viduales y funcionales) y vertical (en la que se realiza la relación
jerárquica a través de las premisas de responsabilidad, autoridad
y delegación). El segundo aspecto del término contiene los recur-
sos materiales e inmateriales a disposición, factores tradicionales de
la acti~dad económica (trabajo, capital, naturaleza). El tercer as-
pecto confiere a la organización un sistema integrado de relaciones

formales e informales, oficiales y oficiosas, proporcionándole de este
modo la unidad, continuidad e idoneidad necesarias para producir
conforme a una adecuada coordinación de los esfuerzos colectivos.
Por ello, en este tercer aspecto se comprenden los procedimientos
de trabajo, las prácticas, el entero sistema de comunicaciones oficia-
les y oficiosas, el grado de coordinación y de control, etc.
3. Algunas observaciones críticas
Una descripción como la hecha del procedimiento administrati-

vo debe ser examinada con cautela y con espíritu crítico, porque
presenta los mismos inevitables defectos de cualquier otro esque-
ma en el que deba encontrar puesto un tipo de actividad humana.
Se observa en primer lugar que dicha descripción simplifica
enormemente las distintas operaciones de que consta el procedimien-
to. Al igual que sucede con cualquier otro diagrama organizativo,
ningún procedimiento administrativo se presenta de hecho tal y
como 10 hemos idealizado en el esquema; así como ninguna organi-
zación existente puede considerarse conocida si el estudio se limita
al análisis de los diagramas oficiales. En todo caso, ello no debe
desalentar acerca del posible uso de tales modelos, los cuales tienen
solamente la finalidad de representarnos una parte, de hacernos
conscientes de un aspecto de una compleja realidad y no de toda
ella en sus factores conocidos e ignorados.
A semejanza de otros modelos, el presentado es esencialmente
estático, abstracto, impersonal y objetivo. Sería, por consiguiente,
arduo comprender en un esquema de este tipo la infinita serie de
interacciones determinadas por los comportamientos de varias perso-
nas; por el contrario, es conveniente tener presente que en cuadros o
esquemas de este género las relaciones humanas se omiten sustan-
cialmente.
Una laguna del esquema, aún más evidente, nace de la misma
característica que él asume, por el hecho de presentar una secuen-
cia lógica de fases orientadas de arriba hacia abajo (modelo lineal).
De hecho, si examinamos una organización administrativa, nos es
fácil advertir que todas estas fases tienen lugar casi contemporánea-
mente y, alguna vez, se ponen inmediatamente en ejecución por la
misma persona. Es fácil asimismo constatar, a través del examen

concreto de una situación administrativa, que el procedimiento no
sigue solo la dirección de arriba abajo sino también la contraria;
por ejemplo, puede suceder que limitaciones impuestas al presu-
puesto impongan una restricción al programa, 10 que a su vez podrá
determinar la modificación de algunos objetivos. Puede suceder,.
además, que las operaciones realmente ejecutadas alteren la estruc-
tura organizativa, modificando por ello el proyecto y los objetivos en
que se inspira. Es evidente que la puesta a punto de los objetivos
es una actividad continua que se concreta solo cuando se ha reali-
zado ya una parte del proyecto.
Se advertirá, en fin, que el esquema deja muchas cuestiones.
importantes sin respuesta. Más exactamente, no nos dice, por ejem-
plo, qué distribución tendrán las funciones y los poderes relativos
en la ejecución de las distintas fases. De otra parte, el esquema no,
nos ofrece base sólida para la distinción entre dos funciones tradi-
cionales, la responsabilidad política de una parte y la responsabilidad
administrativa de la otra (gobierno y administración). Cuando el
concepto de administración era más elemental, se podía sostener
fácilmente que todas las fases del esquema, de la segunda a la
sexta inclusive, fuesen parte integrante de la función política, que-
dando a la función administrativa la fase de instrumentación y eje-
cución del programa. Pero las recientes manifestaciones del fenó-
meno hacen evidente la imposibilidad, además de la incapacidad,
para la función política de hacer todo por sí sola en la zona que
precede a la instrumentación y ejecución concreta de cualquier pro-
grama; como se ha visto en otro lugar, la administración desenvuel-
ve en este área una parte muy significativa. Cuando se trata de
programas públicos de vasto alcance o de programas que compor-
tan un inmediato significado político, la función legislativa conserva
aún el papel de protagonista en la elaboración del plan; se hace
intérprete de las necesidades públicas, provee a definir y a poner a
punto los objetivos generales, avoca para sí las decisiones finales o,
cuando menos, la ratificación de programas y de órganos necesarios
para su actuación (piénsese, por ejemplo, en la aprobación. de los
presupuestos). Pero, para todo cuanto se refiere al número infinito de
acciones internas y de programas que no comportan un significado
político inmediato y directo, casi todo el procedimiento.tiene lugar en
PROCEDIMIENTO EN GENERAL 303:
la esfera de las competencias administrativas. No parece que se

pueda llegar a una fórmula única que permita describir con exacti--
tud la división de responsabilidades adminstrativas y políticas, pues-
to que es infinita la variedad de relaciones determinadas por los di-
versos tipos de programas.
A pesar de ello, este modelo de procedimiento administrativo,
parece tener el mérito de representar, según un iter lógico y desde
una perspectiva directiva, la actividad de la administración; para
quien estudia la materia podrá ser un útil esquema de referencia la
secuencia-si bien abstracta e idealizada-de las fases del procedi-
miento, tal como son entrevistas por quien tiene funciones y respon-
sabilidades directivas. Será oportuno, a este punto, ampliar en lo
posible las dos fases del esquema que' hemos llamado proyección y
organización. En primer lugar, intentamos subrayar la íntima relación
existente entre las dos fases: la organización es, al menos en teoría,
una consecuencia inmediata de la proyección, porque su única razón
de ser está en lo que ella presumiblemente hará. Por otra parte, la
proyección rige inmediatamente sobre la organización, porque todo
límite impuesto a la organización se reflejará directamente sobre-
cuanto ha sido o será proyectado para ella. Como ya se ha indicado
en otro lugar, el modo en que una organización se estructura, el
modo en que sus funciones se distribuyen y delegan los poderes,
acarrea un efecto relevante sobre la actividad a desarrollar, que es
como decir sobre la proyección. La programación de estas dos fases
es en cierto modo como las dos caras de una moneda; no pueden
separarse sino idealmente y sin perjuicio para el valor instrumental
atribuido a su conjunto.
Programar o preparar la proyección específica de una actividad
lleva consigo la distribución de todo cuanto deberá hacerse, median-
te categorías jerárquicamente distribuidas. Esta forma de progra-
mación es un ejemplo de los viejos sistemas lógicos de subdivisión y
clasificación. Parte de una afirmación muy general de los fines últi-
mos a alcanzar, después se pasa a la descripción específica de cada
actividad, alguna vez incluso en relación al individuo que deberá
realizarla. Se trata, por consiguiente, de un procedimiento por efecto-
del cual algunos fines generales se van definiendo y traduciendo
progresivamente en particulares cursos de acción; cada elemento
de esta jerarquía se considera absorbente de aquellos que le siguen"
es decir, de todos los elementos más específicos que contribuyen a

formarlo y de los cuales él representa un requisito previo y una
premisa.
En las organizaciones complejas, los programas pueden subdivi-
dirse según modos diversos, y los principios lógicos sobre que se
basan las subdivisiones hechas a los distintos niveles de la pirá-
mide administrativa son entre sí distinguibles y comparables. Exis-
ten, en primer lugar, modos diversos para agrupar o diferenciar
fines u objetivos mediatos; a un cierto punto del procedimiento
se consideran factores como el diverso material utilizado, las distintas
referencias geográficas y, no en último lugar, las diversas secuencias
temporales.
Análogo al tipo de programación poco antes expuesto (y bajo
ciertos aspectos paralelo) se presenta el procedimiento de progra-
mación de la estructura organizativa, Recordemos que el aspecto
horizontal de la organización está representado por el sistema me-
diante el que se han distribuido las distintas funciones, mientras el
aspecto vertical de la organización nos presenta un sistema basado
sobre las distintas responsabilidades y la relativa delegación de po-
deres. Ahora bien, un diagrama organizativo de un organismo no
es otra cosa que un proceder hacia abajo de funciones generales (con-
cebidas y queridas para fines generales) hasta las más específicas
tareas de cada uno de los individuos. En un plan organizativo racio-
nalmente concebido, el organigrama que indica las funciones, las
relaciones jerárquicas relativas, etc., debería coincidir casi perfecta-
mente con la secuencia de fases que constituyen el programa a
ejecutar. Por consiguiente, el organigrama es, en sustancia, la des-
cripción gráfica de un aspecto del programa, con la adición de
símbolos específicos como secciones organizativas y funciones a ellas
atribuidas, es decir, direcciones generales, divisiones, secciones, y así
sucesivamente. He aquí un esquema que intenta mostrar el para-
lelismo entre programación de la actividad y programación de la
estructura organizativa, en función de un objetivo administrativo:
OBJETIVO ADMINISTRATIVO
PrograJnación de las actividades Programación estr-uctural
Proyección general ... ... ... . .. Atribuciones y responsabilidades del

jefe de la organización.
Elementos constitutivos del programa. Atribuciones y responsabilidades a
nivel de dirección general.
Sectores del programa '" ... Atribuciones y responsabilidades a
nivel divisional.
Funciones ... oo, oo' ... ... ... Atribuciones y responsabilidades a
nivel de sección.
Procedimientos de trabajo .,. Negociados.
Actividades específicas '" oo, Atribuciones individuales.
Permítasenos hacer alguna observación a propósito del esquema

descrito. Es de advertir, en primer lugar, que sea para la progra-
mación de las actividades o bien para la programación estructural, el
procedimiento lógico de análisis va de lo general a 10 particular,
desde una afirmación vaga y abstracta del objetivo administrativo
hacia afirmaciones cada vez más específicas de este.
Idealmente, en cada nivel es posible entrever un cierto para-
lelismo entre los dos términos de la relación, es decir, entre las
atribuciones y responsabilidades a nivel de sección y el tipo de pro-
gramación de la actividad por sectores. Por ello, al examinar el
diagrama organizativo en el que se reflejan las funciones y las res-
ponsabilidades a cada nivel de la organización, podemos decir que
se dispone implícitamente de una representación gráfica de la pro-
gramación de la actividad ejecutada o ejecutable en aquel tipo de
organización. Aspecto dinámico y aspecto estático de la organiza-
ción presentan, por consiguiente, una aparente equivalencia, al me-
nos sobre el plano representativo.
Los breves comentarios hechos en este capítulo se ampliarán
en los capítulos sucesivos, al tratar de la programación en general,
de la decisión y del sistema de comunicación; es evidente, por
cuanto hemos dicho, que en nuestro análisis del procedimiento
administrativo se parte desde arriba hacia abajo y no al contrario.
Esta dirección parece ser la más aceptable para quien quiera darse
cuenta de las exigencias y de los problemas de la función directiva,
que debe mirar cada subdivisión relativa a un cierto nivel adminis-
trativo desde el punto de vista de las funciones que corresponden
a aquel nivel y no a los inferiores. Más adelante hablaremos, en tér-
JO
minos operativos, acerca del problema de un procedimiento de aná-

lisis orientado de arriba abajo sin la posibilidad de poner en
relación lógica funciones y programas de los niveles superiores, Bajo
ciertos aspectos, problema y tarea esencial de la actividad directiva
es simplemente este; hacer que los procedimientos de trabajo, que
las actividades realizadas en los niveles inferiores de una organiza-
ción administrativa puedan decirse que se fundan y conciernen a la
ejecución de programas a niveles superiores, los cuales a su vez con-
tribuyen a la realización del objetivo administrativo considerado en
términos generales. Análogamente, desde el punto de vista orga-
nizativo, uno de los problemas esenciales de la actividad directiva
está en hacer que las tareas asignadas a cada empleo, incluso al
más modesto, contribuyan de hecho a la realización del objetivo
general de la organización.
Para este último esquema sirven también las observaciones he-
chas respecto del precedente: es decir, una escasa adherencia o
correspondencia a la realidad concreta del administrar. Sabemos que
muchos centros administrativos no han surgido en virtud de un
procedimiento de análisis lógico desde 10 alto hacia abajo, como
parece indicar el esquema; muchos de ellos han nacido de la fusión
de varios centros preexistentes y más o menos independientes entre
sí, unificados por motivos de pura conveniencia o por razones de
política administrativa. La representación gráfica que precede está,
por consiguiente, notablemente idealizada; sin embargo, puede re-
sultar útil recordar la esencia conceptual para quien estudia la admi-
nistración pública, porque si es cierto que muchas organizaciones
operan de hecho de manera muy distinta de su modelo racional
abstracto (y de ello cualquiera puede darse cuenta mediante un
análisis administrativo), es igualmente cierto que uno de los obje-
tivos esenciales de la Ciencia de la Administración está precisamente
en el proponer a las organizaciones administrativas modelos racio-
nales, sugeridos por las deficiencias e incongruencias de la realidad
histórica en que ellas viven y de la que extraen el estímulo necesario
para renovarse.
CAPITULO IX
PROGRAMACION y SU PROCEDIMIENTO
SuMARIO: 1, Elementos de la programación.-2. El proce-

dimiento de programación: a) Perspectiva secuencial;
b) perspectiva piramidal; e) perspectiva de las alternativas
reducidas; d) perspectiva dinámica; e) perspectiva empí-
rica.-3. Predicción y probabilismo: a) Probabilidades de
carácter objetivo y ambiental; b) probabilidades conse-
cuenciales; e) probabilidades de carácter intrínseco; tI) hi-
pótesis- relativas a los factores de predicción y probabilidad
l. Elementos de la programación
La descripción analítica de un esquema racional del procedi-

miento administrativo inevitablemente llama la atención del estu-
dioso sobre un elemento que es quizá el más indispensable entre
cuantos intervienen en el esquema mismo: trátase de la programa-
ción, entendida como proyectación de objetivos, de programas espe-
cíficos y de todos los diversos elementos de la organización. Consti-
tuye probablemente una de las más difíciles funciones de naturaleza
administrativa; en cuanto tal, muchos organismos públicos descui-
dan intencionadamente el valorar el alcance y los efectos que tiene
para el entero procedimiento administrativo; en analogía con el cri-
terio enunciado por Gresham a propósito de la circulación moneta-
ria, podría afirmarse que el trabajo más simple ahuyenta al más di-
fícil. De hecho, la ausencia de una programación eficaz ha constituí-
do durante mucho tiempo el punctum dolens sobre el que críticos y
reformadores de las administraciones públicas han dirigido sus dar-
dos. De otro lado, buena parte de las mejoras introducidas en la
actividad administrativa va adscrita al creciente realce atribuido a la
programación en general, así como a los efectos prácticos que deri-
van de tal cambio de actitud.
En el presente capitulo hablaremos, en primer lugar, del signi-
ficado esencial y de los elementos de la función de programación,

sucesivamente analizaremos las distintas perspectivas en orden al
procedimiento de programación, para después pasar a las relaciones
entre programación y probabilismo.
La programación se define corrientemente como la actividad pre-
paratoria para la acción principal. Pero tal definición no es adecuada,
ni específica, por el significado del término en el lenguaje adminis-
trativo. El personarse en la oficina a buena hora es también un acto
preparatorio para el trabajo que nos espera; lo mismo se diga del
lavarse las manos mientras uno se prepara para tomar la comida.
Tales actividades pueden constituir comportamiento habitual y ad-
quirido, sin requerir por ello programación alguna en sentido estricto.
La programación, en cambio, es para nosotros, ante todo, un pro-
ceso mental. Incluso en su forma más elemental lleva consigo el co-
nocimiento de factores externos al yo y una cierta medida de valo-
ración y correlación de tales factores. La mente humana, por
consiguiente, es el primer instrumento indispensable de cualquier
actividad de programación.
Dicha función se distingue, después de otros procesos mentales,
por el hecho de que está siempre proyectada hacia el futuro. No se
proyectan acontecimientos pasados o eventos actuales; estos serán
objeto de atención en cuanto representen el fruto de una programa-
ción precedente, o bien si el conocimiento del pasado y del pre-
sente se considera necesario para una más adecuada programación
de acciones futuras. De cualquier modo, resulta evidente que la
característica más saliente de la programación está en la proyección
del pensamiento al futuro.
Esta afirmación, por otra parte, requiere también una aclara-
ción: programar supone algo más que pensar en el futuro. Lo que
se lleva a la criba de la mente humana, en el desarrollo de tal
función, es la acción o las acciones que se presume puedan ser
cumplidas por individuos o por órganos interesados en la programa-
ción. La relación entre programación y acción futura po-sible es un
elemento universal del procedimiento y esencial para quien quiera
percibir el verdadero significado de la programación en un sistema
administrativo.
En primer lugar, dicha relación nos permite distinguir la pro-
PROGRAMACION 309
gramación de toda especulación abstracta, previsión o construcción

fantástica. Programar no es 10 mismo que predecir, aunque aquel
que programa deba inevitablemente considerar la existencia de de-
terminados valores de predicción, que influyen la propia actividad.
Un centro meteorológico predice el tiempo, pero no 10 programa;
muchas personas, en cambio, planificarán las acciones a desarrollar,
teniendo en cuenta incluso las predicciones suministradas a pro-
pósito del estado atmosférico. Tal hace la familia que ha decidido
realizar una excursión, el agricultor que cultiva los campos, la tri-
pulación de un barco de pesca que se prepara para salir al mar, el
dirigente de un establecimiento hidroeléctrico, y así sucesivamente.
Ninguna de estas personas ha programado, por así decir, el tiempo
atmosférico; pero cada una de ellas ha hecho planes para su acti-
vidad teniendo en cuenta las informaciones obtenidas del servicio
meteorológico. Se predicen, por consiguiente, hechos que salen de
nuestro control inmediato; por el contrario, se programan solo aque-
llas cosas que consideramos sujetas a nuestro control, o al menos so-
metidas a una determinada influencia nuestra. Pueden predecirse las
consecuencias de determinadas acciones a realizar según una pro-
yectación hecha previamente. Solo entonces tales predicciones, in-
cluso las implícitas e inconscientes, concurren a formar un elemento
integrador de la actividad de programación, asumiendo relevancia a
los fines del tema de que tratamos.
Un segundo e importante corolario de las relaciones entre pro-
gramación y acción posible es la presunta existencia, inmediata o
futura, de la facultad de obrar, sea en aquel que proyecta, sea en
la persona u organismo a que el proyecto sirve. Esta facultad de
obrar puede a su vez consistir en acción directa, o manifestarse a
través de una comunicación dirigida a influir la acción de otros.
En ambas hipótesis, para que la programación pueda considerarse
tal debe suponer un poder o una influencia, sin la que se convierte
en pura abstracción. Es, en efecto, imposible programar por cuenta
de otros, a menos que exista la posibilidad de ejercer una cierta
medida de influencia sobre las acciones de estos. Ello explica por qué
buena parte de la actividad de programación se transfiere frecuen-
temente a la formulación de hipótesis sobre vías de comunicación o
mecanismos a través de los que sea posible influir la acción de otros,
o, en general, el comportamiento ajeno.
Un tercer corolario de la relación antedicha está en el presumir

la existencia, para cualquiera que sea el tipo de proyectación, de
una zona de libre elección, de una esfera discrecional dentro de la
que el sujeto tenga la facultad de elegir al menos entre dos, si no
más, tipos alternativos de acción. No se proyecta al hacer algo que
sabemos de antemano que hemos de cumplir necesariamente o que
nos consta la imposibilidad de realizarlo. En cualquier caso, se elige
entre estas alternativas generales: la de hacer alguna cosa o no hacer
alguna cosa, o la de hacer alguna otra. El sujeto que proyecta debe,
por consiguiente, disponer de la libertad de elección, al menos entre
estas alternativas.
Hay una ulterior premisa importante para la función que discu-
timos. Consiste en la posibilidad de inspirarse, en la elección, sobre
criterios que se presumen mejores, o en todo caso menos perjudi-
ciales para el logro de determinados fines. En cuanto tal, la activi-
dad de programación es siempre finalista, dirigida a la persecución
de un cierto fin. Se dirigirá hacia la realización de fines deseados,
o bien tenderá a prevenir eventos temidos; por tanto, la programa-
ción se apoya, en última instancia, sobre un sistema de valores más
o menos determinados, elaborados precedentemente y dados, des-
pués, al sujeto programante, o bien a elaborarse por iniciativa de
este último. Las acciones programadas, frecuentemente, si no siempre,
son instrumentales para la realización o satisfacción de alguna otra
cosa. Ello signjfica que la mayor parte de dichas acciones se con-
ciben en el intento de mover hacia un fin deseado, o de alejarse de
un fin determinado; las acciones así programadas raramente coin-
ciden con la suma de valores o fines que las han motivado, siendo
lícito rastrear en ellas la presencia, por una parte, de valores nega-
tivos (costos) y, de otra, de valores positivos (productos). En una
compleja sociedad, como la que vivimos, valores sociales diversos
entre sí entran frecuentemente en conflicto, de manera que la elec-
ción entre las alternativas comporta una valoración de acciones po-
sibles sobre la base de sus correlaciones positivas y negativas en una
variedad infinita de situaciones.
Es, por consiguiente, posible extraer de estas consideraciones el
siguiente criterio general: las dificultades ínsitas en el procedimiento
de programación son inversamente proporcionales al grado de cla-
ridad y de aceptación de las correlativas premisas de valor. Lo que,
PROGRAMACION 311
en otras palabras, significa que el procedimiento de que tratamos

resulta tanto más difícil cuanto menos clara y más compleja se hace
la serie de premisas de valor que directamente conciernen al pro-
cedimiento.
Es sabido que la administración pública ofrece escasas posibi-
lidades de considerar con facilidad y exactitud los aspectos de valor
que la guían, y que no permite disponer específicamente (y antes
de iniciar la actividad de programación) de criterios de valoración
cuantitativa de los valores mismos. Por ello, otra característica se
añade a la actividad de programación, además de las ya indicadas
arriba: programar viene a ser-en parte-un medio para considerar,
confrontar, valorar y sintetizar los elementos de valor que más de cer-
ca se relacionan con un determinado problema o situación. Un pro-
yecto, por consiguiente, una vez concebido, constituye en sí mismo
manifestación concreta de aquellas premisas de valor que han jos-
pirado la elaboración. La supuesta dicotomía entre hecho y valor en
esta actividad es válida solo en contadas ocasiones y para fines de
análisis, pero pocas veces nos suministra una descripción cuidada
de lo que la realidad es. De hecho, programar en torno a la con-
ducta de los órganos públicos, y, por consiguiente, para problemas
que interesan a la entera colectividad, no es solamente una cuestión
de mera competencia técnica.
Tampoco puede considerarse este procedimiento enteramente
objetivo: las consideraciones de valor dirigidas a influir la elabo-
ción son, no lo olvidemos, percibidas, valoradas y aceptadas por el
sujeto programante; por ello reflejan también necesariamente la
orientación subjetiva de este último. Intentamos resumir, a conti-
nuación, las tres hipotéticas vías de las que parten los valores sus-
ceptibles de influir la actividad de programación:
1. una primera vía, en la que los valores (en relación al pro-
blema específico) vienen dados de arriba, del exterior y de aquellos
que con el programante dividen la responsabilidad y el trabajo; estos
datos, obviamente, se convierten en tales solo después de pasar a
través del filtro de la percepción e interpretación del sujeto pro-
gramante;
2. una segunda vía, la de los valores que provienen del sujeto
en base a su experiencia y cultura, siempre en orden a un determina-
do problema;
3. una tercera vía, la de los valores que surgen en el sujeto

por asociación mental, formada en este último en relación al grado
y posición que ocupa en la organización y del papel desenvuelto en
ella o en el programa a él confiado.
La importancia de las orientaciones derivantes de los puntos 2
y 3, arriba indicados, se valora frecuentemente por debajo de la
realidad. Y, sin embargo, solo ello explica por qué personas que
ocupan la misma posición y disponen de valores dados (normas,
reglas, directrices, etc.) por completo iguales, con frecuencia elabo-
ran programas completamente diferentes; y por qué el mismo indi-
viduo aporta soluciones diversas al mismo problema, aun permane-
ciendo uniformes los valores dados, cuando cambia la posición que
ocupa o intervienen nuevas orientaciones en su status personal. Es
generalmente cierto que cuanto mejor pueda determinarse con anti-
cipación un problema y los valores a él relativos (punto 1 de los
indicados arriba), tanto menos influirán sobre el proyecto los valo-
res de los puntos 2 Y 3 del esquema precedente. Sin embargo, pen-
samos que muy difícilmente la precisión y exactitud de los valores
dados sean tales como para neutralizar o borrar totalmente las otras
dos vías o fuentes de valores.
Considerando ahora las acciones proyectadas en función de la
realización de determinados fines, se deduce de ello que el punto
central de toda actividad de programación no está representado por
las acciones alternativas, sino por las consecuencias de tales accio-
nes, expresadas en términos de valor. Naturalmente, ello lleva a
presumir la existencia de una relación de causa-efecto, así como la
posibilidad de predecir con anticipación estos efectos.
Los efectos o consecuencias pueden considerarse a la luz de dos
específicas dimensiones. La primera es la de profundídad,habitual-
mente asociada a la dimensión temporal. Toda acción tiene una
consecuencia inmediata, o bien un efecto originado directamente
por ella; eventualmente, después, la misma producirá un número
de consecuencias secundarias, derivadas a su vez de aquellas inme-
diatas; y, quizá, aún, se verifiquen ulteriores efectos, y así sucesi-
vamente. El lanzamiento de una piedra en un río tiene como efecto
inmediato el choque sobre el agua, seguido después de una serie de
movimientos ondulatorios dirigidos hacia la orilla, provocando quizá
el cambio de lugar de algunos granos de arena, etc.
PROGRAMACION 31 3
La segunda dimensión, en relación a la que pueden considerarse

los efectos, es la de extensión, más o menos análoga a la dimensión
espacial. Las consecuencias de una acción pueden, en efecto, obser-
varse en un solo sector del ambiente social en que se produce;
pero puede además considerarse en los efectos consecuenciales que
se verifican fuera de aquel determinado ambiente social. Los movi-
mientos ondulatorios causados por el lanzamiento de una piedra
en el agua tienden a moverse hacia el exterior en todas las direc-
ciones y por un tiempo indefinido, a menos que alguna cosa no les
frene. Es evidente que, con frecuencia, las influencias indirectas
provocadas en otro sector por las acciones desarrolladas en un deter-
minado grupo de la sociedad, son, con mucho, más importantes. No
basta decir simplemente que una acción proyectada (o bien, un
comportamiento racional) sea finalista; de hecho casi todos nuestros
comportamientos son en un cierto sentido de esta naturaleza. La
programación, como hemos visto, supone una reflexión consciente y
una valoración anticipada de las consecuencias de determinadas ac-
ciones a cumplir, y podrá juzgarse buena en la medida en que
tales consecuencias se hayan valorado en profundidad y extensión,
así como en el grado de precisión con el que dichas consecuencias
se hayan previsto. Los programas que estudian solamente las con-
secuencias inmediatas y locales de determinadas acciones se consi-
deran generalmente como inadecuados o deficientes.
Es este un modo de formular dos principios admitidos ya en la
actividad de programación, Uno de ellos consiste en la totalidad del
procedimiento, es decir, la tendencia por este último a considerar
todos o al menos el mayor número posible de los factores de influen-
cia respecto de todas y cada una de las acciones hipotizadas. El
otro principio consiste en la elaboración de programas dirigidos, en
10 posible, no solo al inmediato futuro, sino concebidos en relación
a situaciones futuras más lejanas. En otras palabras, aun si las
acciones de hecho programadas no revisten el carácter de a largo
plazo en su contenido, sin embargo, su valoración debería hacerse
en relación (y según una confrontación racional) con las consecuen-
cias, menos inmediatas en el tiempo.
Una última observación general en margen a la programación se
suscita a propósito de la circunstancia que generalmente la acom-
paña: la posibilidad de introducir cambios. Programar significa
cambiar o tratar de hacerlo; pero no es igualmente fácil decir 10

contrario, o sea que la posibilidad de cambios o transformaciones
esté siempre condicionada a la programación. Por desgracia, muchos
cambios se verifican como consecuencia de hechos que están fuera
del control y de la influencia del individuo y de la organización, y
que tampoco se derivan de un comportamiento racional del tipo
de la actividad de programación. La verdadera esencia del proce-
dimiento de prográmación indica, sin embargo, que va a concebirse
un cambio por parte de alguien que considera estar en condiciones
objetivas y subjetivas para desarrollar o influir una cierta acción.
Ello puede ser el caso de una nueva iniciativa, o de un modo
diverso de desarrollar una actividad que ya se está ejecutando, o del
cese de alguna cosa que ya existe. La transformación es relevante en
la medida en que de ella se deriven comportamientos distintos de
aquellos que es lícito esperar en el presente. La programación sus-
cita e implica por ello cambios en aquello que normalmente espera-
ríamos de los otros: un comportamiento o una serie de relaciones
normales, habituales, consuetudinarias, etc.
La consideración antedicha explica en parte las razones del
difuso recelo, o de la poca consideración, suscitado por el término
o por el procedimiento mismo de programación, al menos entre
aquellos que tienen un interés en mantener el status qua por motivos
de seguridad personal, y en general entre todos aquellos que man-
tienen una actitud conservadora. En aquellos sectores de la activi-
dad humana donde las directrices generales y las relaciones inter-
nas no están aún consolidadas y absorbidas por la rutina cotidiana,
la programación suscita pocas reacciones; en los organismos más
viejos, sólidamente aferrados a sus estructuras y prácticas internas:
programación es sinónimo de revolución o de peligro.
A este punto es oportuno resumir los elementos esenciales de
la programación, que se han enunciado brevemente en este pará-
grafo.
La programación es, por consiguiente, un:
procedimiento mental
proyectado hacia el
futuro
y, más exactamente, orientado hacia
PROGRAMACION 315
una posible acción futura

en el ámbito del
poder para desarrollar o influir dicha acción

por parte de un individuo o de un organismo burocrá-
tico. Ello implica la existencia de una esfera de
libre elección
y presume siempre una
finalidad hacia objetivos y valores.
Se basa sobre la percepción y valoración de las
consecuencias de las acciones
medidas en
profundidad (dimensión temporal) y en extensión (dimen-

sión espacial).
Además, lleva siempre aparejada la
pasibilidad de cambios.
Si los elementos constitutivos de la función de programación se

han intuido y recogido correctamente en la descripción antecedente,
será entonces posible elaborar criterios generales con ayuda de los
cuales determinar el grado de rendimiento de tal función en las
diversas situaciones en que se recurre a ella. Dichos criterios de valo-
ración deberían comprender:
a) la medida en que los objetivos se han puesto en claro y se
han precisado durante el procedimiento;
b) la medida en que las acciones proyectadas se presentan
lógicamente instrumentales respecto de dichos objetivos;
c) la perspectiva y el alcance de los factores (considerados
importantes para el programa así proyectado) y de las relativas con-
secuencias;
á) la validez en el tiempo de las consideraciones (relevantes
para el programa así proyectado) y de las consecuencias relativas;
~) la medida en que los acontecimientos y las situaciones
significativas y previsibles de tal programa hayan sido de hecho
previstas y tomadas en consideración;
.-
f) el grado de tolerancia conferido por el programa respecto

de aquellas posibilidades que no se han podido prever;
g) la precisión y la exactitud de las predicciones relativas a
las consecuencias de cada acción proyectada;
h) la factibilidad del programa en términos operativos y la
eficiencia de las comunicaciones existentes entre función de progra-
mación y funciones operativas.
Un supuesto de total ausencia de programación podría ser aquel
en que la actividad de la organización se desenvuelva sin un pre-
ordenado procedimiento mental, que de hecho permita la predicción
y toda otra consideración acerca de las consecuencias inmediatas de
los primeros efectos de una cierta acción. Ello significa, en otras
palabras, que los comportamientos relativos a dichas acciones se
dictan por impulsos, por costumbres adquiridas o por cualquier otra
fuerza extraña; por ello, bien podrían denominarse comportamien-
tos constrictivos. La mayor parte de las organizaciones administra-
tivas carentes, o casi carentes, de programación pueden compren-
derse en dos grandes categorías, opuestas entre sí. Una está consti-
tuida por el típico organismo a la vieja usanza, donde actividades
y relaciones han ido consolidándose en el curso de los años; como
ya hemos anotado, la programación comporta generalmente trans-
formación y la transformación es siempre temida y evitada especial-
mente por el personal a más alto nivel. El otro tipo está representa-
do por el organismo que opera en una situación altamente flúida y
móvil, de modo que le resulta preferible no obligarse respecto al
futuro; actitud que muchas veces no está completamente justifica-
da. Casi por regla general, la actividad directiva de las organiza-
ciones de este segundo tipo se conduce-si así puede decjrse-al
día; buena parte de sus acciones cotidianas se limita a apagar aque-
llos fuegos que surgen de vez en cuando. En tales ambientes orga-
nizatívos la programación se requiere no tanto para transformar
cuanto para conseguir una relativa estabilidad de conducta y atenuar
el grado de imponderabilidad. De este modo se justifica la mayor
dificultad del ejercicio de la función de que tratamos.
PROGRAMACION 317
2. El procedimiento de programación
El esquema general del procedimiento en la totalidad de las

situaciones administrativas puede ser resumido como sigue:
programación acción efecto
La antedicha secuencia es inevitable por definición y está, natu-
ralmente, en perfecta adherencia con el modelo lineal de la activi-
dad directiva descrito en el capítulo precedente. Sin embargo, sacri-
fica algunas fases intermedias, y omite el indicar la evolución cíclica
del procedimiento, movimiento rotatorio que es característico de
todo procedimiento cuando se examina la organización desde una
perspectiva dinámica. Propondríamos, por ello, integrar dicho es-
quema de este modo:
Control y com- -+ Reprogramaci6n Control y com- -+ etc.
Programación
t
I probación de
resultados.
1 probaci6n de
resultados.
decisión decisi6n
t t
instrumentación instrumentación
t t
ejecución ejecución
t t
efecto. efecto.
La validez sobre el plano empírico y lógico de tales pasa;es

está probada por la práctica común de numerosos organismos de
vasto alcance, separando cada uno de los momentos mediante ins-
trumentos procesales y merced a la distribución de las funciones y
relativas responsabilidades. En algunos de estos organismos, en efec-
to, las operaciones de programación, de ejecución, de control y com-
probación de resultados, constituyen el armazón de la estructura
organizativa. La reciente reorganización de la Comisión estadouni-
dense para las carreras públicas (U. S. Civil Service Commíssíon)
nos ofrece un ejemplo interesante de tal evolución. Hoy, dicho ór-
gano comprende una sección de programación y determinación de
standards (centro cuya función principal es la de programar), dos
organismos operativos (ejecución), uno para el personal de las admi-
nistraciones periféricas y otro para el de las centrales, y un órgano
inspector para la revisión de los perfiles profesionales (función de
control y comprobación de resultados) *. Otro ejemplo elocuente

nos 10 ofrece el sistema de dirección programática, adoptado en el
Ministerio de la Defensa estadounidense hace algunos años. Este
sistema, aplicado a todas las actividades militares, estaba concebido
en función trirradial o bien según tres directrices de marcha: ela-
boración del programa-o programación-, ejecución del mismo y
revisión y análisis. Cada una de estas tres fases del entero sistema se
confiaba a la responsabilidad de órganos distintos, al nivel de sub-
jefe de estado mayor. Obviamente, la función de decidir correspon-
día al mando superior, y las más importantes decisiones se toma-
ban a nivel de jefe de estado mayor. La función de actuación o
instrumentación constituía esencialmente un problema de comunica-
ción de los centros de decisión con los operativos.
Una vez individuado (tarea no difícil) el punto ocupado por
la función de programación a 10 largo de todo el procedimiento ad-
ministrativo, debemos pasar al análisis de su propio procedimiento.
Ello presenta, sin embargo, mayores dificultades, en parte debidas
a la pluralidad de las perspectivas desde las que el mismo puede
ser examinado, así como a la variedad de actividades objeto de pro-
gramación, a los diversos grados de profundidad en el estudio y
examen relativo) y a la variedad de prácticas en uso para tal función
existentes en muchos órganos administrativos. A continuación nos
ocuparemos de cinco diversos modos de considerar el procedimiento,
denominados, respectivamente: perspectiva secuencial, perspectiva
piramidal, perspectiva de las alternativas reducidas, perspectiva di-
námica y perspectiva empírica. A excepción de la última, todas las
otras son coexistentes y se integran recíprocamente. Sin embargo,
cada una comporta un acento diverso y subraya dimensiones particu-
lares del procedimiento globalmente considerado.
a) PERSPECTIVA SECUENCIAL.-.Ladescripción más común-

mente aceptada (y quizá la más evidente) del procedimiento de pro-
gramación se basa sobre la secuencia de las fases u operaciones que
componen su itinerario lógico y temporal. Aun si no existe
acuerdo unánime acerca del número de fases y el modo de de:finir-
• Con el término perfiles profesionales se indica, como es sabido, la

sistematización de las categorías de empleo sobre la base del análisis de las
funciones. (N. del T.)
PROGRAMACIOH 319
las, sin embargo, la doctrina es suficientemente uniforme en cuanto

a las fundamentales y a su secuencia. El esquema que presentamos
a continuación, si bien más elaborado que muchos otros, puede con-
siderarse conforme a la opinión común de la mayor parte de la
doctrina.
Fases Descripción
1. Inicio de la programación el momento en que de la previsron
o constatación de una necesidad
o problema, de la aceptación de
un nuevo fin o del surgir de nuevas
circunstancias y condiciones, se da
curso al procedimiento.
2. Determinación de los objetivos ... para resolver el problema o satisfa-
cer la necesidad; el objetivo pue-
de comportar factores cuantitativos,
cualitativos, de lugar, de tiempo, de
costo, etc.
3. Investigación................ .. . .. o recogida de informaciones y datos
relevantes del pasado y presente, con
referencia a elementos de predicción
futura.
4. Análisis. .. .. . .. . ... ... ... ... ... o bien organización de tales datos in-
fonn'ativos y utilización de los dis-
tintos instrumentos de análisis, cuan-
do sean aplicables (análisis estadís-
tico, matemático, etc.).
5. Elaboración... ... ... ... ... ... . .. de un programa o varios programas
alternativos, en los que se compren-
dan las respectivas previsiones sobre
las consecuencias probables de cada
uno.
6. Ensayo o revisión ... ... ... ... ... del programa o programas alternati-
vos bien mediante ejecución concre-
ta ~n período de prueba o mediante
prueba por campos o con la revi-
sión y valoración a juicio ~e otros.
7. Reelaboración ............... sobre la base de las observaciones re-
cogidas en la fase de ensayo o re-
visión.
8. Propuesta ... ... ... .. . .. . ... consistente en la oferta concreta he-
cha a la persona u órgano respon-
sable de la decisión para la adop-
ción de tal programa; esta fase
comprende la redacción de memo-
rias, la presentación oral del pro-
grama y de sus aspectos esenciales,
la elaboración de gráficos y otros
... instrumentos idóneos para evidenciar
Decisión los méritos del mismo, etc.
En muchos casos el esquema antecedente requiere alguna varia-

ción. El ensayo o revjsión es a veces superftuo y frecuentemente
320 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS-
impracticable; ello llevaría a la supresión de las fases n. 6 y 7. Des-

pués, allí donde la facultad de decidir respecto a la adopción del
programa resida en la persona u órgano programante, la última fase
del esquema resulta, lógicamente, superflua. Por otra parte, en
aquellas organizaciones donde se practica la filosofía del completed
staff workJ o sea en aquellos organismos donde la función directiva
se avala con apósitos órganos de consulta instituidos a tal fin, los
cuales no sólo formulan la sugerencia, sino que la proveen de todas
aquellas instrucciones y directivas necesarias para la correspon-
diente puesta en ejecución, la última fase del esquema ideal por
nosotros descrito no tendría razón alguna de ser. En hipótesis de
este género (por otra parte frecuentes en muchas direcciones gene-
rales de la administración pública italiana), el esquema antedicho
debería, más bien, indicar una fase ulterior-aun quedando la pro-
puesta-que llamaríamos de autoactuación parcial, que hace más
fácil el examen por parte del órgano deliberante para la eventual
aceptación del proyecto. Por este motivo, se considera que esta
última fase debe preceder a la denominada de propuesta.
El esquema secuencial es, sin duda, necesario para comprender
el procedimiento de programación. Sin embargo, es, bajo ciertos
aspectos, inadecuado y en ocasiones falso. Lleva, de hecho, a un
apoyo constante sobre la secuencia de las acciones, descuidando a
veces el considerar, por ejemplo, que los objetivos raramente se
prestan a ser definidos precisamente con anticipación. En realidad,
el entero procedimiento de programación, como se ha visto, cons-
tituye una continua individuación y precisación de objetivos, y el
propio programa elaborado al fin de tal procedimiento representa
un documento mediante el cual dichos fines se determinan y se
articulan precisamente. La consideración es válida, asimismo, res-
pecto a la identificación del problema. La recogida y el análisis de
datos informativos ofrece a quienes participan en la actividad de
programación una documentación ulterior sobre la naturaleza y el
alcance del problema o necesidad en cuestión, de modo que
tales operaciones frecuentemente desembocan en el replantea-
miento y en una nueva orientación del entero procedimiento de
programación. Al análisis definitivo de los datos precede fre-
cuentemente la recogida de ulteriores datos, de modo que contem-
poráneamente sigue y precede a la fase de recogida de las infor-
x~'
PROGRAMACION 321
maciones. En algunos tipos de programación, la distinción entre

análisis y elaboración es imposible, en cuanto el primero da inme-
diatamente origen a la solución, Por último, en la programación
de amplio radio (la denominada usualmente planificación) se con-
sidera oportuno, con frecuencia, el desenvolvimiento contemporá-
neo de muchas de las fases antedichas.
Un segundo tipo de dificultades inherentes a tal perspectiva
está en la implícita convicción de que el programar sea un proce-
dimiento finito, dotado de principio y de fin. Considerada en sí
misma, no hay duda de que la programación nos deja entrever el
inicio del procedimiento en coincidencia con el surgir de un pro-
blema o de una necesidad, para después proceder a la elaboración
de un plan y probablemente a la adopción de este último, con
todos los resultados de él derivados, de manera que el procedimiento
podría considerarse terminado una vez que el programa ha sido
aceptado. Tal modo de ver puede adaptarse a la programación una
tantum de un específico proyecto, finito en sí mismo, o a la progra-
mación de cosas materiales (como, por ejemplo, la construcción de
un puente); en cambio, raramente basta para concebir la actividad
de programación requerida por los problemas y relaciones sociales,
en continuo devenir, como es la de la mayor parte de las actividades
desenvueltas por la administración pública. En efecto, esta especie
de discontinuo proceder en la programación ha sido uno de los
puntos más vulnerables en las administraciones estatales. La secuen-
cia standard del procedimiento de programación se inserta, por con-
siguiente, en un cuadro más amplio, en términos de tiempo, de
horizontes, de organización, para que se pueda disponer de un ade-
cuado esquema de referencias.
b) PERSPECTIVA PIRAMIDAL (o de clasificación y subdivisión).

Una perspectiva netamente diversa (si bien no incompatible con
la precedente), pero igualmente útil para la descripción del proce-
dimiento de programación es la denominada piramidal. Esta pers-
pectiva considera el procedimiento en cuestión como el análisis del
particular según un lógico sistema de criterios o principios el más
popular de los cua1es-en lo que se refiere a dicha perspectiva-es
el denominado cadena de medios-fines. Otros criterios discutidos
a continuación y confrontados con el principio medios-fines son
21
322 PROCEDIMIENTOS AD~INISTRATIVOS
el temporal (que de una visión amplia desciende a la considera-

ción inmediata y contingente del problema) y el principio organi-
zativo (de la organización totalmente considerada desciende a las
funciones específicas designadas a cada negociado en el ámbito de
la misma). El procedimiento mental observado por esta perspectiva,
y por los criterios en ella usados, es el deductivo; se procede, pOI
consiguiente, de arriba abajo, de 10 general a 10 particular.
1) La cadena medios-fines.-La cadena medios-fines presume,

en principio, que toda fase o acción sea un medio hacia alguna
otra cosa (fin). Estudiando después dicho fin nos percatamos que
esencialmente es un medio para el logro de alguna otra cosa, nor-
malmente más general y más amplia en términos de contenido y de
perspectiva. Y así sucesivamente, a 10 largo de esta cadena, cada
fin aparece al análisis como medio, posición mediata hacia alguna
cosa que vendrá después. Es probablemente cierto que, procediendo
a lo largo de esta cadena, dichos fines intermedios se hagan cada
vez más difíciles y menos realizables. Examinemos todo ello con
un ejemplo elemental:
1. Un carpintero está eligiendo un determinado clavo

con el fin de
2, fijar un encerado al muro,
con el fin de
3, amueblar un aula de una escuela
que
4, deberá alojar las cinco primeras clases
de
5, una nueva escuela elemental
para
6, los niños del distrito meridional de la ciudad
para
7, una satisfactoria instrucción elemental para los más jévenes,
a fin de que
8, toda la juventud pueda disponer de instrucción completa
y
9, formar hombres instruidos
de modo que
10, puedan resultar más útiles a la sociedad y vivir mejor,
a fin de que
etcétera, etcétera.
PROGRAMACION 323
Ahora bien, esta perspectiva de que hablamos-e-aplicada a la

programación-procede en dirección completamente opuesta al es-
quema arriba descrito. Si eligiésemos como punto de partida un
fin intermedio (póngase atención, que debe tratarse de un fin ínter-
termedio, en todo caso), por ejemplo, el de ofrecer a toda la juven-
tud una instrucción completa, el programa se presentaría al aná-
lisis cada vez más específico. En efecto, especificaríamos qué tipo
de instrucción completa se quiere realizar (la elemental); para quién,
para los muchachos del distrito meridional de nuestra ciudad; y
así sucesivamente, hasta llamar en causa al carpintero que colocará
el clavo en la pared del aula. El procedimiento habría podido seguir
otra vía, o bien inspirarse en otra cadena distinta de la de medios-
fines. Pero si nosotros suponemos, por hipótesis, que esta escuela
ha sido de hecho proyectada, debe haberse producido entonces un
cierto procedimiento-del tipo que fuere-por virtud del que desde
el objetivo general se haya llegado a la descripción y correspon-
diente análisis de la actividad más pequeña y específica. Ciertamente,
en una organización perfectamente proyectada y ordenada, debe-
ría ser siempre posible coligar, en alguna manera, la más elemental
actividad del simple trabajador manual (fijar, por ejemplo, un clavo
en el muro) a objetivos, si bien intermedios, de un cierto alcance
(como, por ejemplo, la mejor instrucción general de la población).
Si quisiéramos trazar, ahora, un diagrama de la cadena medios-
fines, desde el más general al más específico de los distintos pasajes,
la figura que obtendríamos tendría el aspecto de una pirámide,
requiriendo casi todos los pasajes diversos medios subsidiarios. Se
advierte, sin embargo, que dicha pirámide podría disponer de va-
rios vértices; cada objetivo, en efecto, puede inspirarse en varios
fines de grado superior ~ no siempre conciliables entre sí. Téngase
en cuenta además que algunas organizaciones de gran alcance sue-
len manifestar pleno conocimiento de la existencia de varios grados
en la cadena medíos-fines, 10 que reflejan en sus reglamentos y en
las prácticas que se refieren a la actividad de programación. Ello
explica la adopción de prácticas diversas entre sí, según se trate
de programación a alto nivel o de programación de tareas espe-
cíficas. Cada uno de tales procedimientos se presume que se ha
realizado en el ámbito de un esquema más general y en vista de
objetivos más generales de grado inmediatamente superior.
2) Principio temporal.-Está fuera de discusión que toda acti-

vidad de programación tiende a elaborar y concebir planes inme-
diatos con referencia a situaciones y objetivos de perspectiva más
amplia. Tal relación la ha formalizado precisamente alguna admi-
nistración pública, distinguiendo las diversas categorías de progra-
mas sobre la base del período de tiempo comprendido-e-presumi-
blemente--en cada uno de ellos. Sin embargo, aun donde esto
no ocurre e incluso donde falta una determinación de los ob-
jetivos a largo plazo, existe la tendencia inevitable a fundar toda
consideración inmediata sobre premisas de alcance y duración ma-
yor. Es sabido que la exactitud y atendibilidad de las predic-
ciones decrecen con el aumentar del período de tiempo a que
dichas predicciones se refieren. De ello deriva que los programas
a largo plazo deben expresarse en términos bastante vagos y gené-
ricos, asumiendo, en tal caso, el carácter simbólico de objetivos de
carácter general. Por el contrario, los programas a breve plazo tien-
den a hacerse más específicos, hasta alcanzar el aspecto de la deta-
llada exposición o disposición del trabajo a hacer al día siguiente.
Por otra parte, a cada nivel temporal los programas deberían teóri-
camente regirse sobre las premisas programáticas elaboradas y con-
cebidas a un nivel temporal inmediatamente superior, derivarse de
los fines precisados por estos últimos.
En otras palabras, el procedimiento de programación desciende
desde 10 alto hacia abajo; y si quisiéramos expresar todo ello en un
lenguaje histórico, podríamos afirmar que el procedimiento. de la
programación corre a 10 largo de una imaginaria línea temporal
que va desde los programas a plazo más remoto hasta aquellos a
plazo inmediato y contingente. Resulta superfluo añadir después
que en el curso de tal evolución el procedimiento tiende a hacerse
cada vez más específico y detallado.
He aquí, a título de ejemplo, una ilustración hipotética de pro-
gramas distribuidos según el criterio temporal, o bien según el
alcance, en unidades de tiempo, de cada uno de ellos:
Programa a largo plazo ... ... ... ... ... ... 10 años
Planes intermedios ... ... ... ... ... .. . 5 años
Planes operativos ... . 1 año
Programas de trabajo .., . 1 mes
Instrucciones sobre el trabajo . 1 día
PROGRAMACION 325
Es frecuente el recurso que muchas administtaciones públicas

hacen hoy al criterio de reparto en unidades de tiempo para su
actividad de programación, de modo que consideramos posible afir-
mar que el concepto de programación temporal se ha instituciona-
lizado con el transcurso del tiempo, llegando a convertirse en uno
de los caracteres más universales de la función de que tratamos.
3) Principio organizativo.-La estructura formal de la organi-

zación es-al menos idealmente-e1 resultado de un procedimiento
lógico de reparto. El conjunto de la organización (por ejemplo, un
ministerio) se divide en partes principales (direcciones generales),
que a su vez se escinden en otras partes (divisiones) y estas aún
en otras (secciones), y así sucesivamente. Esta obra de reparto
procede de arriba hacia abajo, hasta que se alcanzan y definen las
actividades de cada individuo en el cumplimiento de sus respecti-
vas tareas. El acto del organizar, por consiguiente, es también un
procedimiento que desde 10 alto se dirige hacia abajo, de 10 gene-
ral pasa a lo particular, de 10 vago y abstracto lleva gradualmente a
10 específico y concreto. Las funciones de un departamento, a cual-
quier grado de la jerarquía, son absorbentes, por así decir, de las
del colocado en el grado inmediatamente inferior, y estas repre-
sentan, en cambio, una fracción de las funciones asignadas al
departamento situado inmediatamente antes en la escala jerárquica
de la organización.
Consideramos que dicha estructura organizativa es esencial al
procedimiento de programación, al menos por tres motivos prin-
cipales. En primer lugar, porque ofrece el medio más conveniente
para clasificar y especificar los programas según un itinerario pre-
establecido. Ello hace, de otra parte, más cuidada la obra de pro-
gramación, ya se trate de un programa general y continuo de acti-
vidad, o bien de programas específicos y particulares.
El programa que más se acerca al vértice de la jerarquía asume
la forma general de establecimiento de principios y fines informa-
dores de la entera serie de operaciones distribuidas a 10 largo de la
pirámide jerárquica; al otro extremo, es decir, en la base de esta
pirámide ideal todo programa asumirá el carácter de específica acti-
vidad-objeto de programación-o El procedimiento de programa-
326 PROCED'IMIENTOS ADMINISTRATIVOS
cum, por consiguiente, puede definirse como el pasaje de uno a

otro tipo de programa.
En segundo lugar, la elaboración de un programa con referen-
cia constante a la estructura organizativa tiene la ventaja de ser
inmediatamente actuable (si, naturalmente, se trata de una organi-
zación activa), en cuanto que las más importantes clasificaciones y
las responsabilidades previstas se han concebido en relación directa
al esquema formal de autoridad y responsabilidad de aquella orga-
nización.
En tercer lugar, el criterio organizativo ofrece a la programa-
ción y a su procedimiento--en los límites de 10 posible-la facul-
tad de una racional descentralización de tal función; el organi-
grama puede representar el modelo ideal para establecer quién deba
desarrollar la actividad de programación y para cuáles aspectos de
las operaciones desenvueltas por el entero organismo. Incluso en
este caso, el procedimiento corre de arriba hacia abajo: los órganos a
más alto nivel suministran la estructura más general, dentro y en
función de la cual los órganos de nivel inferior contribuyen a la
especificación del programa de trabajo respectivo, en el ámbito
de las responsabilidades asignadas a cada uno. En los organismos de
una cierta importancia, como es sabido, la descentralización
de tales funciones es indispensable; tal sucede al menos respecto de
algunas de las operaciones relativas a la programación, las cuales
deben ser delegadas por el simple hecho de que resulta casi impo-
sible recoger y elaborar todos los detalles en un solo punto de la
organización. Por consiguiente, si en los organismos que aún repu-
dian la descentralización por motivos más o menos tradicionales,
la delegación de funciones logra dar una fórmula satisfactoria, en
aquellos más modernos, donde se actúa una consciente obra de
descentralización, programación y ejecución parecen marchar a lo
largo de caminos casi paralelos. Es este el caso de algunos minis-
terios técnicos de la administración pública italiana, en los que cada
división provee a redactar los propios programas, por delegación
recibida.
Pero un ejemplo verdaderamente elocuente de organización fuer-
temente descentralizada es el caso de la Tennesee Valley Authority,
más conocida bajo la sigla T. V. A., en que cada división provee
a la propia programación y relativa ejecución de los planes de tra-
PROGRAMACION 327
bajo; naturalmente, todos estos planes se conciben y elaboran den-

tro del ámbito del esquema general del programa de la T. V. A. y
en función de los objetivos generales que dicho organismo se pre-
fija merced al establecimiento hecho en el vértice de la jerarquía.
De este modo, un organigrama analizado de arriba abajo se con-
vierte también en modelo para la programación, a través de los tres
usos siguientes: como diagrama y sistema de clasificación de la
materia objeto de programación; como sistema de responsabilidad
para la ejecución de los planes, y, en fin, como esquema indicativo
del órgano o de los órganos más idóneos para ejercer la función
de programación en el ámbito de la estructura organizativa, para
esta o aquella esfera de competencias.
La perspectiva piramidal del procedimiento de programación-de

la que hasta ahora hemos ilustrado solo algunos de los criterios gene-
rales adoptados-añade, además, algunas dimensiones al procedi-
miento en discusión, a más de aquellas entrevistas al discutir la
perspectiva secuencial. Recordamos, entre ellas, la de longitud indi-
cada por la cadena medios-fines, la de tiempo y la de estructura
organizativa. La dirección adoptada por estas tres dimensiones se
orienta de arriba abajo, y su proceder es casi paralelo. Así, el
vago establecimiento de los fines organizativos tiende a ser además
una programación a largo plazo (dimensión temporal), casi perpe-
tua y tal como para simbolizar la razón de ser de la organización.
El establecimiento específico de los diversos grados, o fines instru-
mentales e intermedios, tiende a ser (en vista de la duración) inme-
diato y representativo de las operaciones cotidianas de la organi-
zación. Entre tales extremos, se coloca una variedad de estadios
intermedios, que indican también un cierto paralelismo entre las
tres dimensiones indicadas poco antes.
Sin embargo, raras veces se da el caso de una perfecta equiva-
lencia entre tales dimensiones. Los programas a largo plazo son,
en ciertos casos, necesarios para las actividades situadas en la base,
o casi, de la cadena medios-fines y que en todo caso se refieren a
los grados más bajos de la estructura organizativa. Alguna vez,
organismos de una cierta consistencia presentan las tres dimensio-
nes citadas en forma más o menos confusa y superpuestas entre
sí. Así, un mismo organismo puede disponer de una programación

clasificada y elaborada en tres diversos modos, contemporánea-
mente; por ejemplo, en relación a la
Cadena' medios-fines Duración Estructura organizativa
Programación de fines. Programación a largo Programación a nivel mi-

plazo (decenio). nisterial.
Programación de actívida- Programación ínterme- Programación a nivel de
des principales. dia (quinquenal). dirección general.
Programación de proyectos Programación anual. Programación a nivel divi-
específicos. sional.
Programación del trabajo. Programación mensual. Programación a nivel ae
sección.
Programación de las ins- Programación diaria. Programación a nivel de
trucciones sobre el tra- negociado.
bajo.
e) PERSPECTIVA DE LAS ALTERNATIVAS REDUCIDAS.-Mron-

tando el problema de la psicología de las decisiones administrati-
vas, Herbert A. SIMON 2 sostiene que «los procedimientos psicologi-
cos comprendidos en la programación consisten en la selección de
criterios generales de elección y en la exposición detallada de estos,
mediante aplicación a situaciones determinadas». En cualquier mo-
mento, un individuo, un grupo, una organización, disponen de infini-
tas alternativas posibles respecto de la acción a desarrollar; el aná-
lisis de cada una de tales alternativas y de las consecuencias proba-
bles respectivas es, por ello, materialmente imposible. Ahora bien,
la programación-según la perspectiva que examinamos-eonsisti-
ría precisamente en reducir tal procedimiento de análisis. Merced
a la aplicación de criterios generales, las alternativas existentes de
hecho para una determinada situación se reducen a un número finito,
para tomarse a continuación en consideración por el analista. Ulte-
riores criterios y definiciones cada vez más detalladas pueden apli-
carse después a las alternativas restantes, de modo que la mayor
parte de estas se eliminen, para dejar puesto a, al menos, dos o más
alternativas posibles. El número de posibilidades, así reducido, se
examina después a la luz de criterios más específicos que permi-
tirán, en ocasiones, ensayar y confrontar empíricamente las alter-
nativas que quedaron. De este modo se pasa a la elección de aque-
lla vía considerada la mejor y se hace objeto de particular recomen-
2 Herbert A. SIMON, JI comportamento amministrativo, ed. TI Mulino,
Bolonia, 1958, cap. V, pág. 165.
c'/fi
PROGRAMACION 329
dación a aquellos a quienes corresponde la actuación. Llegados a este

punto el plan puede decirse ultimado. Sin embargo, no existe ga-
rantía absoluta de que el proyecto así elaborado sea la' vía mejor
entre las muchas posibles alternativas a disposición. En otras pala-
bras, es oportuno tener presente que un gran número de dichas
alternativas viene intencionadamente abandonado sin el oportuno
examen, o bajo la guía de criterios cuyo perfección es en todo caso
relativa. El programa puede, por consiguiente, pretender ser el
mejor solo entre los que se han tomado efectivamente en conside-
ración; y esta superlatividad relativa está a su vez condicionada a
la mayor o menor atendibilidad de los criterios empleados en el
proceso de eliminación, así como a la consistencia con la que dichos
criterios se han aplicado de hecho.
Es probable, por ello, que la mayor parte de los procedimientos
de programación se mueva a lo largo de dicha vía, aunque parte
del camino esté sembrado de comportamientos inconscientes. Por
ejemplo, la ingente masa de posibilidades viene a menudo descar-
tada sin una consciente consideración hecha con criterios diver-
sos a aquellos a que se recurre de ordinario. La reducción de las
alternativas a un número relativamente bajo es un hecho indispen-
sable para que se pueda proceder a las necesarias confrontaciones;
y la confrontación es, por sí misma, un importante instrumento de
análisis. En las fases más avanzadas del procedimiento es aconse-
jable que:
1) las alternativas que queden para un sucesivo estudio se
reduzcan a un número pequeño;
2) cada una de ellas sea claramente distinta de las otras;
3) cada una represente la mejor alternativa en el ámbito de
la categoría a que pertenece, de modo que la confrontación final
pueda resultar 10 más completa y perfecta posible;
4) las probables consecuencias de cada una de las alterna-
tivas últimas se valoren y analicen atentamente comparando sus as-
pectos positivos y negativos.
La perspectiva de que tratamos constituye un modo útil para
describir uno de los aspectos más significativos de la programa-
ción; parte de los momentos consecuenciales relativos al análisis
y a la elaboración. Pero todo ello no constituye el entero procedi-
miento de programación, porque da por presunta la existencia del

objetivo, del problema, cuando buena parte de la programación
consiste precisamente en la búsqueda del objetivo y en la defini-
ción del problema. Presume además una infinita hilera de alter-
nativas a disposición del sujeto y por ello obviamente existentes,
10 que no es cierto siempre. Antes de estudiar los diversos cami-
nos para la realización de un cierto objetivo, es necesario encon-
trar estos caminos, 10 que requiere no poca imaginación y espíritu
inventivo. Si parte de la programación, por consiguiente, absorbe
los procedimientos mentales de elección y decisión, otra parte refleja
aquel procedimiento que se conoce en psicología bajo el nombre
de aprehensión.
Se observa, en fin, que los criterios empleados al juzgar las
diversas alternativas son de importancia crucial para la eficacia de
este procedimiento. Deben derivarse de los objetivos, del sistema
de valores llamados a influir en la programación. Y puesto que, como
se ha tenido ya ocasión de indicar, tales valores objetivos no son
siempre dados, aquel que programa está llamado a elaborar gra-
dualmente los propios criterios, durante el procedimiento mismo, ya
que constituyen el puente entre los juicios de valor y la situación
de hecho existente en el momento en que el procedimiento tiene
lugar.
d) PERSPECTIVA DINÁMICA.-Buena parte de la teoría sobre esta

materia parece dar por cierto que un proyecto se elabore, que deter-
minadas operaciones se pongan en ejecución según las reglas del
proyecto, que los objetivos de este último encuentren realización,
y que, finalmente, se provea a elaborar un ulterior proyecto. En otras
palabras, parece que el procedimiento se conciba según una pers-
pectiva estática, sin negar con ello al proyecto su carácter de ins-
trumento de reforma y transformación.
Aparecen, por consiguiente, descuidadas algunas eventualida-
des; esto es, que: ,
a) el punto de la organización para el que se requiere la pro-
gramación está, él mismo, en movimiento, tanto en la fase de pro-
gramación como en la de ejecución; o que:
b) la situación, el objetivo que la programación se prefija, cam-
PROGRAMACION 331
bie a consecuencia de fuerzas extrañas a la organización, sustraidas

al control de .esta o existentes precisamente sin que la organización
se aperciba de ellas.
Ahora bien, no existe duda alguna de que la programación deter-
mina su propia eficacia según el conocimiento de la situación en el
momento en que esta actividad se desenvuelve. El funcionario del
Catastro presume, en efecto, que la posición de las señales usadas
para la comprobación catastral en curso no cambie en tanto él
elabora el mapa correspondiente. ¿ Qué sucedería, en cambio, si
esta presunción suya fuese ofuscada por el escaso conocimiento de
la situación objetivamente considerada? El capitán que estudia la
ruta a seguir con la nave deberá asimismo tener en cuenta los movi-
mientos de la misma durante el período en que tal estudio tiene
lugar, si intenta dar una cierta medida de atendibilidad a su carta
de navegación. Lo mismo puede decirse del piloto del avión que
quiera calcular con exactitud la posición de su aparato. Pues bien,
la programación organizativa presenta notables analogías con los
ejemplos antedichos. En un organismo establemente organizado, es
posible programar anticipadamente para períodos considerables de
tiempo, sin preocuparse excesivamente de los cambios impercep-
tibles que la organización sufrirá durante las fases de programa-
ción y ejecución. Pero en algunos otros organismos, el que pro-
grama se encuentra en el deber de constatar notables variaciones
en la estructura organizativa, en las premisas sociales sobre las que
se rige, que se producen precisamente mientras está redactando
el proyecto. Si eventos del género no se han tomado en la debida
consideración, el proyecto derivante puede tener valor histórico,
pero no podrá considerarse adecuado a la realidad cambiante de
la organización.
El segundo aspecto del problema en cuestión es el del cambio
de las condiciones que han inspirado la programación, cambio que
puede haberse producido ya o que está por verificarse. Si tales
variaciones no se han previsto con una cierta medida de atendibi-
lidad, derivarán errores de valoración y de previsión, que perjudi-
carán normalmente la utilidad del proyecto, reduciendo notable-
mente su eficacia. Tales condiciones son más frecuentes en la pro-
gramación relativa a cuestiones sociales que en aquella de actividades
materiales, aunque ambos tipos se resienten de la eventualidad de

cambios.
La circunstancia antedicha ha sugerido a algún administrador a
desatender o a atribuir escasa confianza a la programación anticipa-
da, y en algún caso ha sugerido incluso el aislar la función de pro-
gramación de la parte restante de la organización, de modo que se
atenúe su influencia sobre las actividades operativas en general.
Lo que se requiere, en casos del género, es esencialmente el
uso de un procedimiento que permita garantizar al programa un
cierto grado de estabilidad y solidez, pero que contemporáneamente
le suministre una suficiente ductilidad para prevenir eventuales des-
plazamientos de la nave, o bien para anticipar eventuales cambios
del objetivo hacia el que se dirige. Un sistema de tal naturaleza re-
quiere una especie de mecanismo de retroacción, por efecto del
cual las consecuencias de cada acción, y el desarrollo continuo de una
situación, puedan llevarse constantemente en el ámbito de la pro-
gramación y de su procedimiento para la necesaria valoración.
Un adecuado esquema para tal procedimiento fue hace tiempo
formulado por un psicólogo social, Kurt LEWIN 3. Consideraba que
toda acción social programada tuviese origen en una idea vaga, en
un objetivo no especificado completamente. Para que esta idea pu-
diese adquirir significado debía elaborarse dentro de un plan gene-
ral del que se pudiese obtener la clarificación del objetivo, la
precatalogación de los medios necesarios para alcanzarlo y la elabora-
cióu de una estrategia de acción. Tal operación requería un proce-
dimiento de investigación empírica o, como el autor citado 10 llama,
una actividad recognoscitiva de los medios y de los fines. La adop-
ción del programa comportaba únicamente la aceptación del esque-
ma general en su totalidad y el empeño de dar ejecución a la pri-
mera parte del mismo, permaneciendo flexibles las partes suce-
sivas.
La realización de la primera parte, a su vez, constituía premisa
a la preparación de la segunda, merced a la misma operación de
reconocimiento de la situación y de los resultados a la que la pri-
3 Kurt LEWIN, Frontier in Group Dynamics: "Channels 01 Groups Li/e-

Social Planning and Action Research", "Human Relations", 1, 2, 1947, pá-
ginas 143-153.
PROGRAMACION 333
mera había llegado. Ello portaba al reexamen del plan general y a

una ulterior especificación de la segunda parte. De este modo, la
parcial realización constituía estímulo y ocasión para la ulterior
obra de reconocimiento, reexamen y completamiento del entero pro-
cedimiento. Cada fase recognoscitiva representaba, por ello, el me-
canismo de retroacción a través del cual se enriquecía el progra-
mante de preciosas informaciones para la actualización del pro-
grama.
Diversas variantes de dicho sistema de programación se han
adoptado hace ya tiempo por algunos organismos militares y civiles.
De hecho, el uso mismo de la palabra reconocimiento sugiere a
nuestra mente imágenes militarescas. Quizá la actividad presupues-
taria es la que nos permite, mejor que cualquier otro aspecto de la
dinámica administrativa, encontrar analogías con el esquema de
LEWIN.; ello es particularmente cierto para aquel tipo de presu-
puestos adoptado por las administraciones locales (yen algún caso
estatales) de los Estados Unidos de América, bajo el nombre de ca-
pital «budgeting», Aquí, en vez de las distintas partes de un pro-
grama, según 10 que LEWIN dice, encontramos enteros años finan-
cieros. He aquí cómo podría representarse gráficamente un tipo de
tal presupuesto:
A~OS
1.0 2.0 3.0 4.0 5.0 6.0 7.° 8.-

Reconocimiento y programación 1-1-1-1-1-1-1
Reconocimiento y programación 1-1-/-1-1-1-/
Reconocimiento y programación 1-1-1-1-1-1---1
Cada año financiero del programa total se reexamina y reelabora

incluyendo en cada procedimiento sucesivo un ulterior ejercicio.
Todo el proyecto y la aprobación relativa de este presupuesto (de
previsión), llamado capital «budget», cubre siempre un período de
seis años financieros anticipados; pero solo el primer año consti-
tuye documento en base al cual se ordenarán disposiciones y distri-
buirán específicamente los fondos para la actividad administrativa.
No vemos qué objeciones fundadas pueden formularse contra
la adopción de dicho concepto de programación para la actividad
administrativa en general. Las ventajas del sistema son:
a) ofrecer una revalorización sistemática de la situación por

períodos intermitentes y determinados;
b) subrayar la necesidad de una constante y precisa valoración
de las consecuencias de cada acción;
e) pretender la elaboración de programas inmediatos, estable-
cidos como parte de un objetivo a largo plazo;
d) evitar, en fin, obligaciones sobre propuestas a largo plazo.
e) PERSPECTIVA EMPÍRICA.-En determinadas situaciones no es

aconsejable forzar el procedimiento de programación dentro de la
visión piramidal, de la que se ha tratado en otro lugar. Ello porque
a veces aparece difícil la progresión por distintos pasajes desde un
fin de carácter general, o de un objetivo a largo plazo, a todas las
operaciones inmediatas que la realización de tal fin requiere. Nues-
tra observación parece apropiada especialmente para aquellos pro-
gramas absolutamente nuevos en que los diversos aspectos del fu-
turo pueden ser sólo hipotizados, así como para aquellos sectores
experimentales donde no se hayan elaborado aún apropiadas meto-
dologías o prácticas.
En los supuestos de este tipo, la práctica común parece ser la
de elaborar planes de acción a medida que los problemas o situa-
ciones se presentan; planes que estén en armonía con los objetivos
generales ftjados al vértice, según la lógica normal de los hechos. Ta-
les planes y decisiones se convierten en precedentes para la acción
futura en situaciones análogas, y gradualmente cada uno de ellos
traduce en términos operativos el significado de los objetivos ya
prefijados. Durante tal procedimiento pueden modificar, incluso, el
estado y el significado de tales objetivos; de manera que tal modo
de programar asume un carácter opuesto al procedimiento piramidal,
poco antes descrito. En efecto, se trata de proceder desde el caso
específico más bien que al contrario; de escalar la pirámide y no de
descenderla; de inducir más que de deducir. En su conjunto, por
consiguiente, el procedimiento se aproxima-en cuanto concierne
a la concepción de programa-al método adoptado en la common
law, en que el caso Particular se resuelve en función de una norma
general, más bien que del sistema en uso en el derecho codificado,
donde la norma se actúa y aplica simplemente al caso concreto.
PROGRAMACION 335
Es, en efecto, cierto que la evolución de las directivas generales

y de los programas de muchos organismos públicos presenta carac-
teres bastante análogos a la gradual evolución de la common law.
Encontrando difícil o prácticamente imposible la elaboración de un
plan detallado de acción, estos organismos tratan los varios proble-
mas individuales a medida que estos surgen, teniendo en conside-
ración aquellos principios generales en los que se inspira la activi-
dad de toda la organización. Con el pasar del tiempo se puede
disponer de una serie de alternativas standardizadas, prácticas admi-
nistrativas que aparecen tan sagradas e inviolables para los miem-
bros de la organización, que se aproximan en su esencia al princi-
pio del stare decisis de la common law. En el derecho común es la
doctrina jurisprudencial la que constituye para el juez anglosajón
el verdadero código de conducta. En otras palabras, las decisiones
de casos individuales se convierten poco a poco en directrices gene-
rales para situaciones análogas futuras; las decisiones específicas
relativas a un caso constituyen el plan de acción. Ejemplos del gé-
nero son frecuentes en la administración pública estadounidense:
de este modo operaba la Comisión Central para el estudio de los
precios de mercado, instituida en los Estados Unidos durante el
último conflicto mundial, en el intento de formar las propias direc-
tivas generales. Aun tratando de determinar anticipadamente las
propias normas de actuación de los fines generales fijados en la ley
institutiva, este órgano dirigía buena parte del esfuerzo de progra-
mación al examen de los problemas concretos para los cuales, evi-
dentemente, no existían criterios generales en las normas reglamen-
tarias. Todo ello llevó frecuentemente a modificar dichas normas, en
el intento de llegar a una más estable y uniforme práctica adminis-
trativa.
Otro ejemplo típico de esta situación nos 10 ofrece la actividad
• desenvuelta en materia de política exterior por los órganos adminis-
trativos estadounidenses; es sabido que esta actividad está siempre
inspirada por doctrinas u objetivos generales resumidos en docu-
mentos de alcance histórico internacional, como la doctrina de MON-
ROE, el credo anticomunista, la doctrina de la resistencia a toda for-
ma de agresión, el principio de la autodeterminación, el de la neu-
tralidad, etc. Ahora bien, la afirmación de tales principios no ha
llevado casi nunca a la consiguiente elaboración de un sistemático

plan de acción, o de directrices generales dirigidas a resolver las
distintas situaciones contingentes de la política exterior. Esta o aque-
lla dirección programática asumía, y aún asume, significado concre-
to solo con el surgir de problemas específicos. En otras palabras, el
caso individual constituye la ocasión para el ejercicio de la función
de programación; y la solución dada al caso concreto constituye
además un precedente para la solución de análogos problemas futu-
ros. Si este es todavía hoy el carácter general de la política exterior
estadounidense, es igualmente cierto que existen, sin embargo, ejem-
plos netamente opuestos a tal tendencia, como es el caso del plan
ERP y, antes aún, del plan MARSHALL, los cuales representan un
ejemplo de aquella perspectiva que hemos llamado poco antes pira-
midal. En efecto, para tales planes económicos los objetivos se han
enunciado como premisa para elaborar sucesivamente un detallado
programa de acción y, sobre todo, con el fin de precisar cuáles eran
los medios necesarios para la realización de los mismos. De tales
planes generales se derivan después programas más detallados para
cada una de las actividades o aspectos de ellos.
Pero, quizá, los ejemplos más significativos de tal actitud en
.relación a la función de programación nos 10 ofrecen precisamente
las nuevas instituciones, esto es, aquellas organizaciones creadas para
sectores de actividad aún sin reglamentar. En Italia, el Comitato
Nazionale per la Produttioita, instituido hace algunos años junto a
la Presidencia del Consejo de Ministros, representa un tipo de orga-
nización desprovista de precedentes y, por ello, obligada a elaborar
los propios programas de trabajo sobre la base de escasas normas
generales, y a adoptar gradualmente las prácticas que el tiempo pro-
veerá a consolidar. Habría sido virtualmente imposible, para dicho
Comitato, programar toda la vasta gama de iniciativas que en el
correr de estos años se han presentado a la atención de sus funcio-
narios.
Alguno podría objetar que tal procedimiento no representa una
manifestación de la función de programación, sino más bien un
ejemplo de falta de programación a largo plazo. En efecto, se da
el caso de que en ciertos sectores, y para determinadas situaciones
ambientales, tal modo de proceder, caso por caso, es no sólo insufi-
PROGRAMACION 337
dente, sino que puede constituir una cómoda excusa para justificar
la ausencia de una idónea programación. Proyectar una presa en un
río sin tomar en consideración los numerosos aspectos hidrográficos
de él y los posibles usos del agua de la presa constituye, sin duda,
un modo de programar demasiado improvisado.
Aun aceptando, sin embargo, el fundamento de tales objeciones,
resulta inevitable en algunos sectores el recurso a la programación
para cada uno de los problemas, a medida que se presentan al ad-
ministrador; sería absurdo pretender conocer o hipotizar con anti-
cipación todos los eventuales problemas que en materia de política
exterior podrían surgir a un gobierno que actuase bajo el principio
de la autodeterminación o el de la neutralidad. Y más ingenuo sería
aún el pretender determinar con anticipación la acción a desarrollar
si o cuando tales problemas surgen. Pero tratar un específico pro-
blema o un caso particular no es, por otra parte, programar. Para
que tal procedimiento pueda merecer el título de programación son
dos los requisitos mínimos que debe poseer. El primero, que cada
problema o caso sea de naturaleza suficientemente relevante como
para constituir un útil precedente para casos o problemas futuros;
ello impone la existencia de un criterio general que oriente tales ca-
sos semejantes hacia un único fin lógico, una especie de obligación
hacia el stare decisis apreciable en algunos comportamientos de los
jueces anglosajones. Debe, además, existir un sistema y un método
de clasificación (implícito o explícito) de los casos o problemas sin-
gulares, de modo que los futuros puedan encontrar fácilmente su
relación lógica con aquellos ya pasados y pertenecientes a la misma
clase y categoría. Debe, en fin, existir un eficiente sistema de archi-
vo y de comunicación de las decisiones relativas a los casos concretos.
El segundo requisito de carácter general para conferir justamente
al procedimiento indicado el título de programación es que, en el
curso de la formación de una decisión que se refiere a un problema
concreto, la persona ocupada en la programación considere tal pro-
blema no solo por los méritos y los defectos que contiene, sino como
instancia representativa de una serie potencial o actual de casos
análogos, en otras palabras, de una categoría de problemas substan-
cíalmente idénticos para los que la acción en curso revista carácter
de precedente de un cierto valor.
22
La programación está presente solo en la medida en que tales

requisitos puedan garantizarse. El caso concreto, además, debe con-
siderarse en relación a otros casos pasados o futuros, o bien en rela-
ción a casos hipotéticos pertenecientes a categorías de problemas o
clases diversas; de otra parte ha de poder coexistir armónicamente
en un sistema lógico de acción posible, consistente y coherente en
su totalidad con el fin general de la organización.
3. Predicción y probabilismo
Como es sabido, toda perspectiva futura va acompañada de una

cierta medida de probabilismo; y bajo algunos aspectos, quizá, :fin
prevalente de la actividad de programación es esencialmente el de
reducir el grado de incertidumbre. Todo ello se obtiene previendo
cuanto podrá acaecer si se prescinde del concurso de la actividad
humana (en este caso, de los sujetos y de los órganos para los cuales
la programación se lleva acabo), o bien, previendo los efectos de
cada acción alternativamente considerada. ¿Se pueden eliminar así
los factores probabilísticos? Evidentemente no, puesto que 10 que
pertenece al futuro permanece siempre incierto; el haber dismi-
nuido la casualidad no autoriza a creer que el imponderable haya
cesado de tener influencia en la programación. Aunque esta activi-
dad se realizase de la forma más escrupulosa, quedaría siempre el
imponderable gravitando sobre el curso de los eventos programados.
Ello significa que la medida en que (o el modo en que) se hayan
considerado los factores de probabilidad puede constituir un ulte-
rior criterio-índice del grado de concreta actualidad de un programa.
Por ello, la programación no tiene solo la finalidad de atenuar el
estado de incertidumbre que gravita sobre algunos aspectos de un
problema, sino también la de tomar en la debida consideración fac-
tores inciertos cuya imponderabilidad no puede reducirse ulterior-
mente; de este modo, se atribuye al programa así elaborado mayor
idoneidad para afrontar sucesos inciertos.
La imponderabilidad varía con los diversos tipos de programa-
cióI1~ con el variar de la materia objeto de tal actividad, y en parte
también con el variar de la situación ambiental que la acompaña.
PROGRAMACION 339
Abstrayéndose, sin embargo, de dichos factores, es posible afirmar

que existen varios modos o criterios en base a los cuales reagrupar
y clasificar las probabilidades que concurren a formar el imponde-
rable. A título descriptivo solamente, y para un mejor entendimiento
del argumento, relacionamos los cuatro grupos principales, dentro
de los cuales los diversos tipos de probabilidad encuentran su colo-
cación adecuada: el esquema no intenta atribuir a este o a aquel
grupo una preferencia sobre los otros. A nuestro modo de ver, el
imponderable puede reagruparse como sigue:
a) probabilidades de carácter objetivo-o sea, aquellas que acom-

pañan a la situación objetivamente entendida, los comporta-
mientos, el sector de actividad al que la programación se
.dirige, en otras palabras, el objeto de la programación;
b) probabilidades de carácter ambiental-es decir, aquellas que
acompañan al ambiente dentro del cual se desenvuelven los
factores objeto de la programación;
e) probabilidades consecuenciales-aque11as que se refieren a
los efectos o a las consecuencias de las acciones progra-
madas
d) probabilidades intrínsecas-aquellas que directamente inte-
resan los procedimientos de programación, de aprobación
del programa y de actuación del mismo.
Respecto de cada uno de tales grupos parece oportuno recoger
algunas consideraciones generales.
a) PROBABILIDADES DE CARÁCTER OBJETIVO Y AMBIENTAL.-Los

elementos objetivos y ambientales de un programa constituyen dos
aspectos de la misma cosa; por ello resulta difícil, si no inoportuna,
la distinción. Ambas, en efecto, conciernen al mundo externo, tal y
como se presenta al sujeto que se dispone a programar una cierta
actividad; sin embargo, puede ser a veces oportuno distinguir 10
que es objeto de programación de cuanto forma el ambiente en
que el objeto reside. El ambiente, en cuanto tal, no es objeto de
programación; es solo un factor que quien programa debe tener en
la debida consideración, sobre todo si es cierto que ninguna si-
tuación, ningún acontecimiento, pueden comprenderse plenamente
cuando se separan artificialmente de su ambiente. Los dos aspec-

tos, por consiguiente, son lógicamente inseparables.
Supongamos que una cierta persona quiera programar una excur-
sión. Entre las muchas cosas a tomar en consideración, nuestro indi-
viduo atenderá a los siguientes elementos objetivos:
1) quiénes participarán en la excursión (en general un grupo
bien determinado de personas, unidas entre sí por vínculos de una
determinada naturaleza);
2) cuándo tendría lugar esta excursión;
3) dónde debería efectuarse, o sea la elección de los lugares
más oportunos entre aquellos a disposición;
4) las actividades a desarrollarse durante la excursión;
5) qué medidas deberían tomarse y en qué modo.
Es de advertir que cada uno de los cinco elementos arriba indi-
cados reconduce directamente a la idea que es objeto de la progra-
mación, es decir, la excursión. Por ello, cada uno deberá elabo-
rarse y considerarse en relación a los fines de la excursión y a algu-
nos criterios de valor asociados por el sujeto programante a esta
operación (por ejemplo, el deseo de renovar lazos de amistad entre
compañeros que la vida y sus exigencias han dividido). Adviértase,
además, que cada uno de dichos elementos está condicionado, aun-
que sea en modo mínimo, por el imponderable. Puede existir incer-
tidumbre en cuanto a las personas a invitar, o en cuanto a la enti-
dad del grupo que efectivamente podrá participar en la excursión,
entidad que está en función directa del fin que la excursión per-
sigue; cabe la incertidumbre en cuanto al lugar a elegir en rela-
ción siempre al fin específico de la excursión, y en cuanto al mo-
mento en que deberá tener lugar, teniendo en cuenta las disponi-
bilidades de tiempo de aquellos que participarán, así como el fin
que la excursión se prefija. Existe, en fin, alguna incertidumbre
acerca de las actividades a programar en armonía con los deseos y
las necesidades de cada participante (siempre que las actividades
en cuestión se refieran al fin de la excursión), acerca de los ele-
mentos a adquirir en relación a los diversos gustos y a las dispo-
nibilidades de alimento en función de la estación, y así sucesi-
vamente.
PROGRAMACION 341
Más allá de estos elementos, existen otros factores dignos de

consideración, aunque estén fuera del control o de la influencia de
aquel o aquellos que proyectan la excursión y participan en ella.
U no de tales elementos, como es obvio, es el factor atmosférico;
entre los otros, recordamos las eventuales interrupciones de carre-
teras, ferroviarias, la enfermedad imprevista de alguno de los parti-
cipantes, la eventual indisponibilidad del lugar preelegido para la
excursión, y así sucesivamente.
El elemental ejemplo indicado tiene en sí todos los elementos
de mayor alcance que interesan a cualquier tipo de programación.
Quien proyecta la construcción de una presa para un establecimiento
hidroeléctrico, considera, entre otros factores objetivos, el de la
dimensión de la presa, el de la fuerza del agua, el tipo de mano
de obra necesario para tal trabajo, la capacidad de la presa, la red
de distribución de la energía a los usuarios, etc. Para cada uno de
estos planes existen previsiones relativas a factores ambientales sus-
traidos al control del sujeto, como es el caso de la lluvia, de la
sequía, de la calidad del cemento a disposición, de la disponibi-
lidad de mano de obra, de la efectiva demanda de energía por parte
de los usuarios de la zona, etc.
b) PROBABILIDADES CONSECUENCIALEs.-En ocasión precedente

se ha afirmado que la programación, para ser tal, debe comportar
un cierto grado de conocimiento de las consecuencias relativas a
cada acción hipotizada y que tal conocimiento debe poder regir
bajo la posibilidad de una confrontación entre dos o más alterna-
tivas. En otras palabras, se trata de ser, al menos, conscientes de las
consecuencias que derivan de hacer o no hacer una determinada
cosa. Ello significa que la eficacia de la actividad de programación
está, entre otras cosas, en relación directa al grado de atendibilidad
de las consecuencias previstas y confrontadas entre sí respecto a
cada curso de acción, Este tipo de valoración depende del uso de
criterios que se derivan inmediatamente de los fines que se intenta
realizar, así como de eventuales grupos de valores relacionados,
directa o indirectamente, con estos.
Las consecuencias van siempre más allá del alcance de los ele-
mentos estrictamente objetivos de la programación; cuanto más nos
detengamos sobre estas, tanto más nos alejaremos de los elementos

denominados objetivos. Una valoración completa de las probables
consecuencias de un cierto tipo de acción alcanza siempre un punto,
en un determinado momento, en que es necesario anticipar la reac-
ción y el parecer humano, el propio y el de los demás. Ahora bien,
predecir los pareceres humanos constituye una de las actividades
más abstractas y especulativas; es esta la razón por la que el intento
de reducir las muchas probabilidades de carácter consecuencial y
tomar en consideración estas últimas durante la fase de programa-
ción, constituye el aspecto más difícil y más importante del entero
procedimiento.
Esta dificultad, que en muchos casos casi adquiere sabor de
imposibilidad, deriva en parte del hecho de que mucho de cuanto
constituye objeto de nuestras actividades de programación queda limi-
tado intencionadamente a los aspectos estrictamente físicos de deter-
minadas empresas. La serie de consecuencias hipotizables se trunca
a un cierto punto, en el momento en que una determinada cosa
puede considerarse ultimada, como, por ejemplo, la construcción de
un puente, la instalación de nuevas máquinas, la construcción de
un hospital, etc. En algunas de estas actividades, nuestros meca-
nismos de predicción alcanzan casi la perfección, puesto que se
trata de hipotizar consecuencias estrictamente materiales; pero in-
cluso en tales casos el grado de perfección puede ser limitado
por haber ignorado o descuidado el sujeto algunas consecuencias
humanas de ciertos fenómenos. El físico nuclear que proyectó la
bomba atómica pensó poder disponer de un conocimiento casi per-
fecto de las consecuencias de tal invento; fue al ser usada la bomba
cuando los científicos se dieron cuenta de la limitación de las pre-
visiones hechas en comparación con la desconcertante sede de con-
secuencias humanas hipotizables, serie que aún hoy constituye tra-
gedia para la humanidad.
Buena parte de las actividades ejercidas por la administración
pública ha de contar con los pareceres humanos a los actos de go-
bierno; la elaboración de los programas relativos se hace, por ello,
al menos en algún caso, teniendo presente la valoración de estas
probables respuestas. Son muchos los ejemplos que podríamos citar,
casi todos inherentes a las relaciones entre órgano público y terce-
PROGRAMACION 343
ros. Tal carácter presenta la programación militar, que se basa sobre

los servicios de espionaje para conocer no solo la fuerza militar del •
enemigo, y la distribución de sus tropas, sino también para poder
anticipar sus probables respuestas a eventuales acciones conducidas
contra él. Análago carácter presentan las operaciones de progra-
mación en materia de asuntos exteriores; las relaciones políticas
de estos últimos años nos ofrecen numerosos casos de acciones pro-
gramadas y realizadas casi exclusivamente en función de las conse-
cuencias psicológicas de esta o aquella conducta.
Predecir las consecuencias de ciertas acciones es también difícil)
por la tendencia que dichas consecuencias tienen a ramificarse hacia
el exterior en numerosas direcciones. La tarea de un ingeniero que
está proyectando la construcción de una carretera puede considerarse
relativamente simple, en cuanto que las consideraciones que sur-
gen al nivel en que el técnico se coloca durante dicha proyección,
se reducen a pocos factores; por ejemplo, el presumible volumen
de tráfico, la resistencia del material de construcción, la mayor o
menor resistencia al roce de la superficie de la carretera, y así su-
cesivamente, muchos de estos factores se consideran elementos ob-
jetivos de la programación; sin embargo, a medida que el proyecto
se confronta con las disposiciones sobre el tráfico, en sus efectos
sobre la entera red de carreteras, en relación al valor de los terre-
nos expropiados o al movimiento de la población, etc., las conse-
cuencias de todos estos factores resultan cada vez más hipotéticas.
Y, sin embargo, estas consideraciones últimas lógicamente han de
juzgarse premisa para toda otra consideración de naturaleza técnica
específica, si aceptamos la perspectiva denominada piramidal del
procedimiento de programación.
Otro tipo de dificultad, característico de nuestra sociedad mar-
cadamente dinámica, 10 representa el modo en que las consecuen-
cias se presentan; estas, en efecto, raramente están dispuestas según
un orden lineal, de modo que toda consecuencia permita retroceder
a la acción relativa. Otros planes, otras acciones tienen lugar nor-
malmente en el mismo periodo de tiempo, llevando sus efectos so-
bre algunos elementos del mismo grupo social. Las consecuencias
de una acción se consideran, por consiguiente, a la luz de los efec-
tos que esta producirá en relación con otras acciones puestas en eje-
cución por el mismo órgano o por órganos diversos; es aquí donde
la predicción se hace verdaderamente comprometida.
e) PROBABILIDADES DE CARÁCTER INTRÍNSECO.-El empleo de

la palabra intrínseco, a este propósito, requiere alguna aclaración:
con dicho adjetivo no pretendemos referimos soio a 10 que es in-
trínseco a aquel o a aquellos que están llamados a programar, sino
a todo 10 que es intrínseco al procedímíento de programación y de
actuación, en la medida que aquel o aquellos que programan están
en grado de percibir. En tal grupo, por consiguiente, nos sentimos
inclinados a comprender: cuestiones relativas a la probabilidad o
medida de probabilidad concerniente a la aprobación de un pro-
grama o de varios programas alternativos (siempre que, se entiende,
no corresponda al programante el decidir la aprobación de un de-
terminado curso de acción); cuestiones relativas a la probabilidad
o a la medida de probabilidad concerniente a la actuación del plan,
si se aprueba; cuestiones, en fin, que se refieren a la probabilidad
o al grado de probabilidad con que el plan podrá ejecutarse según
el momento en que sea adoptado.
Estos aspectos se han descuidado, al parecer, enteramente por
la doctrina; pero ello no significa que tengan escasa importancia
para el sujeto programante, particularmente en los organismos de
gran alcance. Y volviendo al tipo de preguntas que consideramos
agrupables en dichas categorías de probabilidades intrínsecas, cree-
mos que otros interrogantes no menos relevantes pueden y deben
plantearse en directa relación con los precedentes. ¿No es acaso
una incertidumbre intrínseca el preguntarse:
si el programante debe exponer su propio criterio sobre las cir-
cunstancias?
si debe, en cambio, proyectar solo 10 que considera que podrá
ser aprobado;
si vale la pena proyectar más allá de 10 que presume pueda ser
aprobado, de manera que la eventual revisión del plan en el mo-
memo de la aprobación comprenda también 10 que el programante
considera como el mejor curso de acción;
PROGRAMACION 345
si se debe programar solo conforme a lo que el sujeto conside-

ra posible actuar concretamente;
o bien, si es preferible superar tal perspectiva individual para
hacer del plan un punto de referencia, un objetivo futuro.
Todas estas interrogaciones tienen en común dos características:
la primera se encuentra en el grado de aceptabilidad que el plan
propuesto pueda tener para quien o quienes corresponde decidir;
la segunda la da, en cambio, el grado de actuabilidad concreta del
plan, o bien la medida de capacidad y buena disposición de los eje~
cutores para la realización del programa propuesto.
Ambas dimensiones comportan diversos tipos de predicciones;
la primera requiere predicciones en orden a las reacciones eventua-
les de aquellos que están en posición de influir o de adoptar la
decisión; la segunda comporta predicciones relativas a la capacidad
y a las reacciones de cuantos se encargarán eventualmente de ejecu-
tar el programa. El sujeto programante que omita el tomar en con-
sideración uno u otro de estos aspectos, merecerá ciertamente el tí-
tulo de estimulador de ideas, de órgano propulsor útil a la organi-
zación, pero habrá también disminuido, por su culpa, la utilidad de
su función, como se trasluce de cuanto hemos indicado.
Desde una perspectiva general no exenta de críticas, puede ad-
mitirse el postulado que supone que dichas incertidumbres de ca-
rácter intrínseco son el producto, o más exactamente una función,
de las distancias o diferencias sociales, en particular de la exis-
tente entre el sujeto que programa y la autoridad llamada a apro-
barlo, y aquella otra entre el sujeto programante y los ejecutores
del programa. Ello significa que las incertidumbres de carácter in-
trínseco tienden a aumentar a medida que la organización crece
en amplitud. Una persona que está programando para sí misma
tiene bien poco que preocuparse del modo como reaccionará en el
momento en que deba aprobar el pian, y podrá, de otra parte, dis-
poner de elementos ciertos en cuanto a su ejecución si ha de rea-
lizarlo por sí mismo. Distinto es el caso de un funcionario adscrito
a un centro de programación, por ejemplo, del Ministerio de Obras
Públicas, puesto que él sabe que todo su programa está sujeto a re-
visión y aprobación por parte de los superiores y de una serie de
técnicos pertenecientes a las distintas divisiones de la Dirección
General a que pertenece; sabe,' además, que lo que está elabo-

rando se encuentra, en último análisis, sujeto a la aprobación del
ministro, quizá deberá llevarse al Parlamento en sede de discu-
sión y aprobación de un proyecto de ley. ¿Debe dicho técnico tener
en cuenta los eventuales pareceres de todas estas jerarquías, cuya
conducta ha de influir de manera tan decisiva en la función que él está
desenvolviendo? Todo ello depende, en parte, del grado de nove-
dad, del carácter innovador, que asume el programa elaborado,
puesto que cuanto más radical se presente, tanto más numerosas
serán estas incertidumbres intrínsecas que le acompañan. De ello
deriva que la medida en que todos estos factores intrínsecos sean
tomados en consideración, y el modo en que tal consideración se
hace, constituyen problemas de relevancia fundamental en el pro-
cedimiento de programación.
Análogamente, si al que programa no corresponde la relativa
ejecución del plan, o si falta un contacto directo entre él y aque-
llos que deberán ejecutar el proyecto, el otro tipo de incertidum-
bre intrínseca puede asumir un significado bastante mayor. De he-
cho, se suele imputar comúnmente a la función de programación
el aislarse del resto del mundo circunstante cuando está fuerte-
mente centralizada; esta torre de marfil en que la programación
parecería operar, constituye prueba del escaso conocimiento que
los funcionarios adscritos a la programación tienen de la realidad
operativa y de las personas que deberán ejecutar los programas.
De otro lado, una de las lamentaciones más comunes por parte
de los planificadores consiste en considerarse saboteados por los fun-
cionarios operativos, en cuanto que estos tratan de frustrar los es-
fuerzos ínsitos en la programación, negándose a comprender los
programas y limitándose a una actuación puramente mecánica en
la fase de realización.
La programación de planes organizatorios depende siempre, en
buena medida, del cuidado con el que han sido anticipadamente
valorados los factores reales de funcionalidad operativa de la orga-
nización. La previsión de dichos factores constituye una de las
fuentes principales de incertidumbres intrínsecas, en el sentido en
que la expresión ha sido usada. Su importancia emerge sobre todo
en la programación militar, de por sí formalizada, donde la predíc-
PROGRAMACION 347
ción de la capacidad operativa potencial constituye un elemento fun-

damental del total procedimiento de programación, Por el contra-
rio, es a menudo infravalorada en la programación de actividades
que se refieren a la administración pública. Sin embargo, el carác-
ter frecuentemente crucial de las incertidumbres y perplejidades
existentes en este sector es puesto en evidencia continuamente, por
ejemplo, en el procedimiento de revisión de presupuestos. En estas
materias, se suelen efectuar exámenes bastante escrupulosos, no tan-
to sobre la necesidad o la oportunidad de un cierto programa, ni
sobre su originalidad, sino más bien sobre el punto relativo a la
concreta posibilidad que el programa tiene de ser ejecutado, o de
que la suma dispuesta se emplee dentro de los términos fijados
para dicha disposición.
tI) HIPÓTESIS RELATIVAS A LOS FACTORES DE PREDICCIÓN Y

PROBABILIDAD.-A continuación proponemos algunas formulaciones
generales relativas a la predicción en relación a la programación.
Algunas de ellas presentan, en manera más o menos reelaborada,
consideraciones ya hechas en la discusión precedente.
Consideraciones relativas a los factores relevantes. 1. Tiem-

po .-EI grado de certeza en el predecir un determinado elemento,
a un cierto nivel de especificaci6n, disminuye con el aumento de la
distancia expresada en unidades de tiempo, entre programación de
una parte y la cosa programa de otra. De este modo nos es posible
predecir la temperatura de mañana al mediodía con mayor aten-
dibilidad de la que se registrará, a la misma hora, dentro de una
semana, o de un mes, y así sucesivamente. El margen de incerti-
dumbre, en la mayor parte de los casos, aumenta, por consiguiente,
en progresión casi geométrica con la distancia expresada en unida-
des de tiempo. En el caso ilustrado arriba, la diferencia en térmi-
nos probabilísticos entre el predecir la temperatura al mediodía
de aquí a seis meses y el predecir la de la misma hora dentro de
un año, es prácticamente cero.
(Periodo de tiempo previsto)
Si bien el ejemplo dado está estrechamente referido a factores

ambientales y por ello incontrolables, la misma hipótesis general
puede extenderse en líneas generales a todos los tipos de situa-
ciones inciertas.
L. Especificación.-Cuando se quiera conservar un cierto gra-

do de certeza en las predicciones que se refieran a múltiples dis-
tancias en unidades de tiempo, es necesario que el grado de gene-
ralidad aumente progresivamente y en forma geométrica con el au-,
mento del período de tiempo, Todo ello constituye un corolario,
evidentemente, de 10 que hemos dicho arriba, y puede obtenerse
ampliando la unidad de tiempo adoptada, los valores medios a ele-
gir o por otros procedimientos. Por ejemplo, podríamos predecir
la temperatura media relativa a un mes dentro de seis meses con
casi la misma atendibilidad de la previsión relativa a una semana
dentro de un mes o de un día dentro de una semana, y así sucesi-
vamente. El gráfico incluido podría servimos igualmente para ilus-
trar esta relación si atribuyésemos a la curva el significado de grado
de especificación y siempre que se presumiese constante la certeza.
3. Tiempo y específícacíón.-La certeza de las predicciones

hechas en el mismo sector y para un determinado período de tiem-
po es inversamente proporcional a su grado de especificación. Así,
es posible predecir con mayor atendibilidad la producción italiana
de grano del año próximo que la producción. de vehículos Fiat en el
mismo período.
PROGRAMACION 349
4. Conocimiento.-La certeza de las predicciones aumenta pro-

porcionalmente al incremento del conocimiento o comprensión de
fenómenos análogos, que se refieren al pasado o al presente. Esta
formulación, que asume aquí carácter de premisa además que de
hipótesis, puede considerarse fundamental para la racionalidad del
procedimiento de programación. Ello explica, además, la razón en
base a la cual la función de investigación esté casi universalmente
asociada a la de programación, especialmente si es de amplio radio
(largo plazo).
S. Experiencia.-Análogamente, la programación de nuevas ac-

tividades, o de actividades diversas a las existentes, está provista de
una mayor medida de incertidumbre respecto de la actividad aná-
loga que tiene por objeto experiencias avanzadas, o que haya sido
ya objeto de precedente programación. Naturalmente, este corolario
puede tomarse en consideración solo cuando se dispone del cono-
cimiento relativo a experiencias pasadas. El criterio se aplica no
solo al objeto de la programación, sino también a las circunstancias
que la acompañan. A medida que una cierta actividad se conoce
merced a la repetición constante de sus fases, disminuye para ella
la necesidad de programar, hasta desaparecer totalmente.
6. La programación es, por consiguiente, más importante y

más difícil allí donde tiene por objeto cambios significativos o dife-
rencias sustanciales respecto a la situación presente o pasada. La
necesidad de programar disminuye a medida que los instrumentos
de la actividad objeto de programación se formalizan e institucio-
nalizan.
7. Control.-El grado de certeza que avala la predicción so-

bre las consecuencias de programas típicos de un cierto sector de
actividad tiende a aumentar incrementando el control sobre los
elementos componentes de dichos programas. Como ya examinamos
en otra parte de este capítulo, tal control comporta un movimiento
de la serie de factores ambientales hacia los objetivos y secuenciales.
El progreso tecnológico ha contribuido a acrecentar el volumen de
10 que es susceptible de predicción, así como de 10 que es contro-
lable, y por ello planificable. Evidentemente, ello se refiere en par-

ticular a aquellos sectores de actividad que conciernen al mundo
físico, donde el progreso tecnológico ha podido ejercitar la máxima
influencia. Las incertidumbres de carácter ambiental se reducen
sensiblemente, por consiguiente, a medida que aumentan las posi-
bilidades de control. Se considera, comúnmente. que la progra-
mación referente a la actividad administrativa pública acompaña al
fenómeno de concentración de poderes. De hecho, allí donde el
poder está muy descentralizado, las tentativas de programación se
hacen casi imposibles por el acrecentado número de incertidum-
bres ambientales que intervienen.
8. Factor humano.-Los programas y anticipaciones que se

refieren esencialmente a acciones y reacciones de otros seres huma-
nos tienden a asumir un grado de certeza bastante inferior respecto
de aquellos que dependen de acciones y reacciones del mundo fí-
sico, si bien ello no constituye siempre la regla. Incluso aquí, sin
embargo, se asiste al fenómeno individuado anteriormente: el au-
mento de conocimiento y de control de los comportamientos hu-
manos favorece la disminución del grado de incertidumbre.
9. Comprensión del factor humano.-Las acciones y reaccio-

nes humanas pueden predecirse sólo si se conocen y se compren-
den los aspectos motivacionales del comportamiento, los sistemas
de valor, las costumbres, etc., por ello, allí donde personas, insti-
tuciones humanas, sociedades en general se comportan en manera
incomprensible o se mueven hacia fines no comprendidos adecua-
damente, el grado de incertidumbre relativo a su probable compor-
tamiento muestra la tendencia a aumentar según un índice pro-
porcional.
10. Factores que influyen en la aprobación de un programa.-

Es inevitable la existencia de un cierto grado de incertidumbre
intrínseca cuando la adopción del plan depende de persona o ins-
titución diversa de la que ha seguido la programación. Por adop-
ción entendemos la operación mediante la cual el plan se acepta por
quien tiene el poder de decidir sobre la materia y no simplemente
DECISION 351
por quien está llamado a la ratificación formal de la decisión. En

general esta incertidumbre varía en proporción directa con:
a) el escaso conocimiento por parte del sujeto programame
respecto de la autoridad que debe decidir;
b) la medida en que el sector objeto de programación sea mo-
tivo de controversia;
e) la poca estima o escasa reputación que el sujeto u órgano
programante goce para quienes deben aprobar el plan;
ti) la distancia en la red de comunicación entre el que pro-
grama y el que decide;
e) el número de las diversas autoridades llamadas a aprobar-
lo, y las distancias existentes de hecho en la red de comunicación
entre las mismas;
f) la medida en que el proyecto contenga elementos innovado-
res, teniendo naturalmente en cuenta los comportamientos y las
acciones que se esperarían al respecto;
g) la medida en que los objetivos y las consideraciones de va-
lor no se hayan especificado con anticipación, ni convenido y acep
tado por el sujeto programantey por el que debe aprobar el plan;
h) la necesidad mayor o menor de discusión colegial del pro-
yecto, antes de su aprobación;
1) la distancia en unidades de tiempo entre la elaboración del
plan y su aprobación.
CAPITULO X
LA FORMACION DE LAS DECISIONES

ADMINISTRATIVAS
SUMARIO: 1. Racionalidad y decisiones administrativas.-2. As-

pectos empíricos y éticos en la decisión administrativa.-
3. El esquema lógico de la decisión administrativa.
1. Racionalidad y decisiones administrativas
Las consideraciones hechas hasta ahora, y en modo particular

las contenidas en el capítulo que precede, permiten individuar en
la acción administrativa problemas de decisión, presentes inevita-
blemente en toda manifestación de comportamiento de los compo-
nentes de una organización administrativa. Sin pretender realizar,
en este capítulo, una descripción completa del modo como se llega
a la formación de las decisiones administrativas,.deseamos, sin em-
bargo, detenernos sobre algunos aspectos significativos del proce-
dimiento, visto desde una perspectiva que cuenta entre sus segui-
dores con los más autorizados estudiosos de Ciencia de la Adminis-
tracción, y constituye una dirección de pensamiento en torno a la
que la literatura más reciente-particularmente en los países anglo-
sajones-parece intentar recoger la mayor parte de los caracteres
impresos en el fenómeno administrativo en su compleja dinámica.
Algún autor, como, por ejemplo SIMON 1, sostiene precisamente que
la elección o decisión administrativa puede constituir la unidad mí-
nima de análisis para el estudio del fenómeno. Si bien algunas
manifestaciones de la doctrina presentan aún notables lagunas, es
lícito en todo caso sostener que la decision making-o bien la for-
mación de las decisiones administrativas-interesa .cada vez más al
1 Herbert A. SIMON, {l comportamento ammJ.nJstraJiVD, ed. TI Mulino, Bo-

lanía, 1958.
DECISION 353
estudioso y al técnico, sobre todo con vistas a la adopción de ins-

trumentos mecánicos y de cálculo probabilístico en el seno de los
organismos administrativos, instrumentos capaces de acrecentar el
grado de racionalidad que el acto del decidir requiere necesaria-
mente.
Aun considerando la existencia de fines impuestos desde fue-
ra, el administrador es llamado cotidianamente a decidir sobre
la elección de los medios necesarios para el logro de los primeros,
sin contar que la misma determinación de algunos medios consti-
tuye investigación y decisión en torno a los fines intermedios, te-
niendo en cuenta la generalidad imprimida a los fines últimos de
cualquier organización administrativa. Por ello, toda la actividad
administrativa se nos presenta como un continuo fluir de decisio-
nes, cuya importancia podrá variar según la posición ideal que se
atribuya a las mismas en la jerarquía de medios y fines, sin
que ello altere sustancialmente, sin embargo, la naturaleza y los
caracteres del procedimiento a través del que maduran estas deci-
siones.
Sostiene WALDO 2 que «administración es aquel tipo de activi-
dad humana de cooperación provista de un alto grado de raciona-
lidad». Por consiguiente, si administrar quiere decir operar en ma-
nera racional, en la hase de las decisiones administrativas, debe
poder existir un comportamiento racional. Es de advertir que no
todas las manifestaciones de comportamiento humano son el pro-
ducto de reflexión deliberada y consciente del sujeto; este, de he-
cho, obra también inconscientemente, automáticamente, bajo la in-
fluencia de estímulos internos o externos a la propia persona. Ad-
viértase, asimismo, que solo las primeras manifestaciones asumen
el carácter de elección, o bien se revelan al sujeto y a terceros como
decisiones; pero ello no es óbice para que la decisión esté prece-
dida o acompañada a lo largo del curso de su formación por actos
o manifestaciones que no constituyen producto de la reflexión cons-
ciente del individuo. Por tanto, quien examinase el procedimiento
de formación de una decisión debería, además, tener en cuenta fae-
3 Dwight WALDO. Introduzione alla scienza della P. A., Zanichelli, 1957.

Página 15.
23
tores irracionales y en particular aquellos que emanan de la esfera

hipoconsciente del actor.
Se sostiene que el procedimiento de formación de las decisiones
administrativas comporta necesariamente una relación lógica, y por
ello consciente, entre el fin que se pretende realizar y los medios
que se piensa emplear para tal fin. Una decisión relativa al fin o
~ines a alcanzar puede incluso prescindir, en vía de hipótesis, de
la valoración relativa a la existencia o no de medios idóneos para
realizar los fines predeterminados; pero ello no significa que el
procedimiento a través del que se llega a la elección del fin no sea
lógico y consciente, debiendo necesariamente el sujeto decidente
plantearse el problema de la instrumentalidad del fin preelegido a
la vista de los fines superiores, únicos que han determinado en él
la necesidad de decidir entre la pluralidad de alternativas. Pero si
la determinación del fin es el resultado de un procedimiento diver-
so del indicado, si-en otras palabras-e1 sujeto que va a decidir
dispone del fin como dado, entonces no puede decirse ciertamente
que este fin haya sido el fruto de una operación consciente del su-
jeto decidente (aunque nada nos impide pensar que se derive de un
procedimiento consciente diverso). Ello sirve para precisar, o más
exactamente circunstanciar, el carácter de racionalidad impreso en
una decisión, especialmente si es de naturaleza administrativa, o
bien adoptada para fines diversos de aquellos que el sujeto--como
persona-puede haber elegido con anterioridad; conforme al razo-
namiento seguido hasta ahora, debemos deducir necesariamente que
la racionalidad de una decisión se encuentra en la medida de lógica
discriminación y análisis de medios a disposición en relación al fin
o fines a alcanzar, independientemente del hecho de que tales fines
sean o no racionales. Pero así como para el individuo a punto de
elegir los medios idóneos para el logro de un fin dado este proce-
dimiento permite una valoración de la racionalidad impresa en el
fin, del mismo modo el procedimiento de formación de las deci-
siones administrativas está destinado a influir la racionalidad de los
fines impresos a la acción de un organismo administrativo.
Las indicaciones hechas nos lleva-tan bastante lejos si alentáse-
mos su prosecución; nos han servido, de todos modos, para indi-
viduar no solo el punto del procedimiento en que la racionalidad
DECI510N 355
tiene modo de desarrollar sus efectos (esto es, el momento en que

los medios a disposición se confrontan con los fines a alcanzar),
sino también los límites que tal racionalidad lleva consigo en cual-
quier acción humana. En efecto, si es cierto que toda acción calcu-
lada exactamente para alcanzar determinados objetivos (sin com-
prometer la contemporánea realización de otros) es racional, todo
ello no nos garantiza más que un grado de racionalidad relativa;
sería necesario, por ejemplo, saber si los objetivos de que nos ocu-
pamos han sido o no racionalmente individuados, 10 que nos lleva-
ría a examinar hacia atrás el proceso lógico de la conducta humana
hasta alcanzar el origen primero de todas las cosas, o bien hasta
aquel misterio cientifico que solo un acto de fe puede permitirnos
superar. El parágrafo siguiente nos permitirá ocupamos de las pre-
misas de hecho y de valor de la decisión administrativa; por ahora,
nos limitamos a individuar en tales premisas, o en el conocimiento
científico de estas, el camino a 10 largo del cual adquirir el máxi-
mo grado de racionalidad relativa en favor del procedimiento de
formación de una decisión.
Hemos sostenido poco antes que resulta oportuna, si no necesa-
ria, una distinción entre decisiones individuales y decisiones orga-
nizatorias, sobre todo en cuanto que estas últimas presentan pro-
cedimientos bien distintos y ciertamente más complejos en el acto
de instrumentar los fines fijados a la organización desde arriba
o desde fuera; los fines individuales no siempre necesitan una
formulación lógica y precisa, y, por tanto, el comportamiento indi-
vidual se somete bastante más que el organizativo a la acusación
de irracionalidad, incluso por la ausencia de vínculos formales. Es-
tos, en cambio, están presentes, en modo abundante, en la organi-
zación administrativa, hasta el punto de hacer, en algún caso, au-
tomático el procedimiento racional de elección de los medios o de
los cursos de acción para el logro de uno o más fines organizativos.
Pero sería ingenuo considerar carente de utilidad una discusión en
tomo a la racionalidad de las decisiones administrativas solo porque
estas últimas, a diferencia de las individuales, están siempre pro-
vistas de un grado de racionalidad en cuanto presuponen la adop-
ción de los fines, y por ello un mínimo de coordinación y coheren-
cia entre estos y los medios preelegidos. La utilidad del razona-
miento está precisamente en el hecho de que los fines organizativos

son más complejos que los individuales, y que, por tanto, los me-
dios a elegir requieren procedimientos lógicos bastante difíciles.
En efecto, así piensa BARNARD 3 cuando afirma que la decisión es
una característica típica del comportamiento organizativo respecto
del individual, y que la descripción de los procedimientos, a través
de los que maduran las decisiones administrativas, asume un signi-
ficado ciertamente más importante para el conocimiento del com-
portamiento organizativo de cuanto lo sean los mismos procedi-
mientos para el conocimiento del comportamiento individual. Ello
explica el interés de los estudiosos de problemas administrativos por
la decisión, considerada fenómeno central de la actividad adminis-
trativa; y no sólo de esta, si se tienen en cuenta las orientaciones
manifestadas al respecto por la ciencia económica y por la ciencia
política. Por ello, se oye hablar con frecuencia de problemas econó-
micos resolubles mediante una elección oportuna entre alternativas
contrapuestas, o de problemas políticos solubles merced a la elec-
ción más idónea entre las alternativas de poderes, de derechos, de
libertades.
Si decisión es aquella elección racional y consciente de una
entre varias alternativas hipotizables para cada caso o situación, es
justo pensar que no toda la actividad humana, sea a nivel individual
o al colectivo y social, se exprese mediante decisiones en el sentido
arriba indicado. El hábito, la rutina, la costumbre, la tradición, la
imaginación e incluso aquellos comportamientos instintivos que se
presentan al propio sujeto carentes de lógica, son manifestaciones
de comportamiento igualmente capaces de producir sus efectos en
el ambiente circunstante. Las decisiones racionales, por consiguiente,
constituyen solamente un aspecto del comportamiento humano, aun-
que de ellas sea lícito esperar efectos ciertamente más importantes
para el particular y para la colectividad. Por tanto, atribuyendo a la
decisión efectos del más vasto y significativo alcance, no se puede
por menos que colocarla en aquella esfera de madurez y de cons-
ciencia que corresponde al estadio de completo desarrollo físico y
a Chester 1. BARNARD, The [unctions 01 the executive, Cambridge, Mass.,

1954.
DECISION 357
psíquico del individuo, Considerando después la administración

como aquel tipo de actividad humana racionalmente concebida y
desarrollada para aprovechar las ventajas de la cooperación y con-
tener las desventajas en los límites de lo posible, se deduce que el
grado de racionalidad impreso en las decisiones administrativas re-
presenta el índice de madurez alcanzada por la organización.
Es posible, por consiguiente, considerar el procedimiento de
formación de las decisiones administrativas como un punto de refe-
rencia, o más exactamente como el foco de una gruesa lente (la
actividad administrativa) en el que se condensan y se recogen las
energías y los medios a disposición (la organización). Ello no im-
pide, por otra parte, examinar el procedimiento administrativo desde
una perspectiva más amplia, sin restar validez y utilidad a un es-
tudio profundo del procedimiento de formación de la decisión, en-
tendida no solo como manifestación esencial de la vida adminis-
trativa, sino también como valioso esquema de análisis para el co-
nocimiento del fenómeno administrativo.
El uso del término decisión no debe engendrar equívocos, muy
frecuentes por desgracia para quien hace uso de la palabra en el
sentido atribuido por las ciencias jurídicas y políticas; ni tampoco
es necesario limitar el significado del término a aquellas directrices
generales que marcan el camino al administrador. Acción y decisión
son dos términos estrechamente asociados, el primero no puede
realizar sus efectos sin el concurso del segundo. Si ello, como ló-
gicamente parece, es lo característico de la función administrativa,
evidentemente la acción administrativa se presenta como una serie
de procesos de decisión que van desde la formación de las direc-
trices generales hasta la más elemental decisión que corresponde
a aquellos que ocupan los grados más bajos de la jerarquía admi-
nistrativa. Mejor aún, queriendo distinguir entre alta y ba;a direc-
ción, podríamos afirmar que la función de los dirigentes de grado
elevado es, sobre todo, la de influir las decisiones de los subordina-
dos (que constituyen las unidades denominadas operativas), influen-
cia que la estructura jerárquica y todos los otros medios de comu-
nicación administrativa permite realizar con seguridad absoluta. Si
este comportamiento ha sido influido en modo tal de reducir al míni-
mo, los elementos subjetivos extraorganizativos, factores de perturba-
ción no descuidables para quien estudia el comportamiento adminis-

trativo, es de esperarse una decisión racional, o bien en estrecha armo-
nía con la realización de los fines organizativos. El problema que
queda por precisar, con vistas a un estudio científico de la actividad
administrativa, es si se deben conocer los elementos objetivos y sub-
jetivos que sirven de premisa a la decisión, o bien si se debe examinar
esta última solo implícitamente, a través del conocimiento de la ac-
ción administrativa, tal como la consideran las distintas perspectivas
de investigación (por ejemplo, la perspectiva jurídica, la política, la
económica, etc.), o si debe estudiarse el fin de la acción adminis-
trativa para explicar su esencia.
Nos parece, sin embargo, que cada una de las direcciones arriba
indicadas presenta un común denominador, constituido por el com-
portamiento administrativo; una disciplina como la Ciencia de la
Administración, que trate de fijar los límites precisos de su conte-
nido, no puede descuidar este punto de referencia, puesto que toda
otra perspectiva impediría la visión unitaria del fenómeno adminis-
trativo. Ahora bien, cada una de las tres vías arriba indicadas con-
duce al fin Y a la realización del mismo sobre el plano operativo.
Toda acción humana ejercida en el ámbito organizativo para influir
sobre el comportamiento ajeno se dirige o debe dirigirse necesaria-
mente hacia el objetivo final que la organización intenta lograr,
realizando directamente el fin intermedio o instrumental de la in-
fluencia sobre el comportamiento de otros. 1\ún más evidente des-
pués es el carácter finalista de la acción administrativa, prescin-
diendo del cual un estudio de ella quedaría incompleto y carente
de utilidad. El examen, en fin, del solo objetivo sería inconcebible
abstrayéndonos de la instrumentación necesaria para realizarlo. En
consecuencia, incluso por las solas exigencias de estudio además de
por necesidades prácticas, es indispensable una síntesis entre estos
tres momentos de la dinámica administrativa.
Podemos, sin embargo, para fines de análisis, detener hipotéti-
camente dichos momentos y estudiarlos en toda su relevancia e in-
cidencia sobre el fenómeno administrativo. Bajo este aspecto, el
esquema de formación de la decisión constituye un instrumento de
análisís del procedimiento administrativo, dejando abierto el camino
a otros esquemas, considerados eventualmente más idóneos para
DECl510N 359
una visión sintética y comprensiva del fenómeno en todo su alean-

ce. Sin embargo, cualquiera que sea el esquema conceptual adap-
tab1e al conocimiento del procedimiento administrativo, parece que
el análisis del proceso de decisión puede y debe regir válidamente
como contribución inestimable al estudio de la ciencia adminis-
trativa.
2. Aspectos empíricos y éticos en la decisión administrativa
Las características asumidas por la decisión administrativa res-

pecto de la individual llevan nuestro análisis a detenernos sobre
los aspectos éticos y empíricos de tales decisiones, que, por madu-
rarse en un ambiente organizativo, se resienten evidentemente de
la inpuencia de factores subjetivos y objetivos reconducibles a tal
ambiente.
En general, las consideraciones que siguen están tomadas de
los escritos de dos estudiosos norteamericanos de problemas orga-
nizativos, Chester I. BARNARD Y Herbert A. SIMON 4, a los cuales
se debe el mérito de haber resaltado y evidenciado la importancia
de los factores indicados arriba, en el intento de individuar los ele-
mentos del procedimiento de formación de las decisiones adminis-
trativas para un estudio cada vez más científico del fenómeno.
Puesto que las indicaciones que siguen son necesariamente limita-
das, es conveniente que quienquiera ampliar el argumento consul-
te los textos de los autores antedichos.
BARNARD, después de haber examinado los motivos y las maní-
festaciones de una decisión administrativa, cree individuar dos par-
tes en la naturaleza del ambiente dentro del cual madura esta de-
cisión, una correspondiente a la suma de los factores materiales,
físicos, circunstanciales, y en todo caso objetivamente existentes, y
otra concerniente a los problemas de orden ético o más exactamen-
te a las manifestaciones de contenido finalístico (que podríamos de-
finir como fines objetivivizados). Esta última parte del ambiente
tiene el poder de dar significado y alma a la parte que hemos deno-
minado suma de los factores materiales. En este clima maduran las
'" c. I. BARNARD, The [uncttons, etc., o. c.; H. A. SIMON, 11 eomporlamen-
lo. ete., o. c.
decisiones administrativas, y es este clima 10 que caracteriza y dis-

tingue tales decisiones de las de carácter individual. De la existen-
cia de un ambiente decisorio, por así decir, se puede extraer el
convencimiento de que las decisiones administrativas sean el fruto
de adecuadas técnicas, de convenientes procesos mentales de natu-
raleza estrictamente organizativa.
Por otro camino, y con un razonamiento de naturaleza particu-
larmente psicológica, SIMON tiende a individuar los aspectos éticos
y empíricos que constituyen el ambiente dentro del que maduran
las decisiones de una organización administrativa; quizá el acento
psicológico conferido a esta perspectiva behaviorista por el autor
del texto El comportamiento administrativo está justificado por el
hecho de que una distinción-desde un punto de vista operativo-
entre decisión y acción es casi imposible; ambas están íntima y re-
cíprocamente influidas entre sí en el constante fluir de la actividad
administrativa. La decisión administrativa, a diferencia de la indi-
vidual, asume un carácter distintivo precisamente de la acción de
que es premisa (esto es, una actividad que tiende a realizar objeti-
vos de carácter superindividual) y por la influencia ejercida sobre
ella por la organización, en sus dos factores de socialización y espe-
cialización. Por ello, el análisis de la estructura organizativa es in-
dispensable a quien, intentando estudiar el proceso de decisión,
quiera conocer el ambiente objetivo de esta última. Es, además,
igualmente útil el estudio de aquellos factores psicológicos que ac-
túan sobre el comportamiento individual determinando la acepta-
ción e identificación de los fines colectivos.
En el examen estructural de la decisión administrativa, SIMON
entrevé dos elementos cualitativamente diversos, destinados a tener
cada uno una función determinante en el proceso correspondiente;
un elemento de hecho, constituido por las circunstancias objetivas de
una realidad valorable en vía empírica, y por consiguiente compro-
bable en el contenido de verdad o de falsedad que ella puede tener;
y un elemento de valor, representado por apreciaciones o preferencias
subjetivas, difícilmente comprobables como ciertas o falsas median-
te un procedimiento empírico, Esta distinción entre juicios de he-
cho y de valor impregna el razonamiento de SIMON, que acusa a la
teoría administrativa tradicional de haber confundido los aspectos,
DECISION 361
antedichos. Sin embargo, sí resulta imposible, sobre el plano de una

objetividad absoluta, juzgar la veracidad o la falsedad, la raciona-
lidad o no, de una decisión administrativa ante la imposibilidad de
reducir cuestiones de valor a cuestiones de hecho empíricamente
demostrables, no por esto se debe concluir que un estudio de la de-
cisión administrativa sea científicamente irrelevante; ello porque,
de una parte, existe la posibilidad concreta de introducir el método
científico en la valoración de los elementos de hecho de una deci-
sión, y, de otra, existe al menos una tentativa de reducción lógica
de los valores en hechos. Basta, en todo caso, la primera constata-
ción para a1entar-a quien quiera conocer mejor el fenómeno ad-
ministrativo-al estudio del proceso de decisión. De hecho, el ele-
mento de valor de cada decisión constituye el aspecto ético de esta
última y concurre en vía instrumental a la realización de un fin su-
perior; ~i atendemos a la decisión de grado inmediatamente supe-
rior, nos es posible individuar, entre las premisas de hecho de esta
última, la presencia de elementos de valor que habían caracterizado
la decisión precedente. En otras palabras, considerando la actividad
administrativa como una serie de decisiones jerárquicamente coliga-
das entre sí, es posible descomponer las enunciaciones de natura-
leza ética en elementos de hecho y de valor, llegando así, al menos
parcialmente, a valorar en vía empírica la zona del mundo de los
valores.
De estas consideraciones, SIMON entrevé la posibilidad de ope-
rar por una jerarquía de decisiones, desde las más concretas a las
más generales, reduciendo implícitamente la relación entre las mis..
mas a una relación entre hecho y valor, de modo que la generalidad
o concreción de una decisión administrativa está en la prevalencia
mayor o menor de los elementos de valor respecto de los de hecho.
Pero surge, a este respecto, una incertidumbre, que el propio SIMON
ha sentido y que pone en peligro de derrumbamiento a la entera
construcción: ¿puede verdaderamente distinguirse, en la realidad
operativa, el hecho del valor? Es indudable que estos dos elemen-
tos se presentan íntimamente ligados en la decisión administrativa,
como en todo otro tipo de manifestación negocial humana; su dis-
tinción queda confiada principalmente a la intuición del investiga-
dor, y por .ello sujeta a una cierta medida de arbitrariedad. Esta
observación lleva a pensar que política (mundo de los valores) y

administración (mundo de los hechos) sean difícilmente separables
y que es vano sostener que la tarea del legislador es la de determi-
nar los objetivos y la del administrador el hallar los medios necesa-
rios para realizarlos. El legislador no puede permanecer ajeno a los
problemas de hecho, y el administrador, a su vez, no puede por
menos que afrontar problemas de naturaleza ética mezclados con
cuestiones empíricas. De esta constatación, se puede y se debe
partir en el intento de encontrar una armónica convivencia entre
política y administración en acato a los principios democráticos;
los instrumentos procesales puestos en práctica deben permitir al
individuo, al menos en su mente, una distinción 10 más objetiva
posible entre elementos éticos y empíricos de la decisión; es justo
y oportuno que correspondan al legislador, en principio, las cues-
tiones éticas, y que al administrador se confíen las prácticas; pero
es necesario garantizar al legislador la posesión de todas las infor-
maciones de hecho que le permitan resolver mejor los problemas
de valor; y es igualmente necesario escoger sistemas que garanticen
la conformidad de la actuación administrativa a los valores que una
comunidad democrática se fija libremente.
De este razonamiento se extraen importantes consecuencias para
el ordenamiento jurídico de un país y para la instrumentación de
una actividad administrativa pública, así como del papel de esta
en la sociedad. Pero apunta, además, el modo de racionalizar las
decisiones administrativas, de las más simples a la~ más complejas,
valiéndose de los mismos instrumentos ofrecidos por la organiza-
ción administrativa, en vez de confiar sobre el buen sentido del ad-
ministrador. Aplicamos, por consiguiente, el método científico al
estudio de la decisión administrativa, sin que ello deba significar
el fin del ejercicio de la intuición genial del administrador; este,
de hecho, tendrá ocasión de aportar todo su conocimiento y sus
experiencias al proceso de decisión, puesto que siempre existen lí-
mites objetivos y subjetivos para la información relativa a todas
las premisas de hecho de una decisión. Bastaría repetir que la de-
cisión, como se ha visto en los parágrafos precedentes, debe ser
racional, pero no puede dejar de ser tempestiva sin perder su uti·
DEc:1510N 363
lidad; se revela así la parte que aún permanece confiada a la in-

tuición ya la capacidad del administrador.
Ocupándose más de cerca del proceso de decisión, SIMON re-
vela que la distinción hecho-valor puede sustituirse esencialmente
por la de medios-fines: la racionalidad humana está precisamente
en el ordenar los fines y los medios de manera que el fin de una
determinada acción constituya un medio para la superior. En otras
palabras, esta cadena de fines-medios se convierte en una jerarquía
de objetivos, permitiendo a nuestras acciones orientarse hacia estos
últimos, llegándose así a una racionalidad cada vez mayor en nues-
tro comportamiento; ello vale tanto para el individuo aisladamen-
te considerado como para la actividad organizada. La persona-or-
ganización dispone de una propia jerarquía de objetivos, de una ca-
dena de fines-medios en base a la cual quien se coloca en el exterior,
y ~n actitud crítica, puede juzgar la racionalidad de su actividad.
Anticipando algunas críticas al esquema fines-medios, SIMON
precisa, ante todo, que no está en contraste con la teoría de la
decisión (que exige, como es sabido, el momento de la compara-
ción entre los varios cursos de acción), puesto que el esquema que
él propone no intenta sostener que la racionalidad de la decisión
depende de la elección más idónea entre los diversos medios que
conducen a la realización de un determinado objetivo; el proceso
racional de decisión impone siempre un parangón de los medios
alternativos en relación a los fines respectivos a los que ellos pue-
den conducir, lo que significa que la comparación se hace tanto
sobre medios como sobre fines; y dada la limitación de los pri-
meros, su distribución se hace de manera que el logro de un obje-
tivo no comprometa la realización de otros igualmente importantes.
Análogamente, dice SIMON, parece que el esquema medios-fines
oscurezca la distinción entre hecho y valor, puesto que si es posible
que un fin se convierta en medio respecto a un objetivo superior,
ello puede significar implícitamente que una distinción lógica entre
los dos aspectos sea imposible (se advierta que anteriormente ha-
bíamos tocado solo el problema de la indisolubilidad de hecho
de estos aspectos, que se presentan completamente unidos en la
realidad operativa). Pero a esta crítica hipotética, SIMON considera
que debe objetarse que el esquema se concibe no tanto para afirmar
que un determinado acto sea esencialmente un fin o un medio, y

como tal tenga razón de ser, sino más bien para subrayar la rela-
ción que este acto concreto mantiene con una cierta situación de
hecho (como fin o medio en relación a dicha situación).
Además, se podría objetar que el esquema medios-fines oscure-
ce otro importante aspecto de la decisión: muchas decisiones, por
su importancia y alcance general, vinculan las decisiones futuras
del administrador, lo que permite una notable ventaja desde el
punto de vista organizativo en cuanto ofrece una cierta medida de
previsibilidad del comportamiento administrativo. Pero junto a esta
positiva manifestación hay otra que es negativa, constituida por
el hecho de que el carácter, por así decir, vinculante de ciertas de-
cisiones puede inducir a la inercia, entendida esta última en el sen-
tido de descuidar las consideraciones de los otros posibles cursos
de acción, prefiriendo continuar por el camino trillado. De ello la
necesidad de usar el esquema propuesto con extrema cautela.
Si medios y fines, entre sí en. relación causal, permiten medir
la racionalidad de la decisión, esta última constituye en su proce-
dimiento de formación un modo para afrontar sobre bases entera-
mente nuevas el problema de la eficiencia y de la coordinación en
la actividad administrativa. Si decisión es la elección de uno entre
los posibles comportamientos alternativos presentes en un deter-
minado momento, y si estrategia es el conjunto de decisiones capa-
ces de determinar el comportamiento para un cierto período de
tiempo, decisión racional será aquella por la que se elige la estra-
tegia idónea para producir el mejor conjunto de consecuencias. El
procedimiento lógico de decisión se divide en tres fases, que juntas
representan el esquema de análisis: a la primera fase concierne la
enumeración de todas las posibles estrategias, la segunda determi-
na las consecuencias de cada una de ellas y la tercera valora los
distintos tipos de consecuencias a la luz de un criterio comparativo.
Es sabido que la tarea de determinar las probables consecuencias de
una cierta estrategia no es nada fácil; ello requiere un detenido es-
tudio y gran abundancia de informaciones. Pero son numerosos los
tecursos técnicos dirigidos a atenuar esta dificultad, a aumentar la
cantidad de informaciones a disposición, etc.
Una vez enumerados los distintos cursos de acción y previstaS
DECISION 365
las consecuencias respectivas, queda por resolver el difícil problema

de su valoración comparativa; y he aquí cómo podría afrontarse el
problema. Cada estrategia dispone de un conjunto único de conse-
cuencias, pero el comportamiento racional presupone la enume-
ración de tales consecuencias según un orden preferencial, y la
elección recaerá inevitablemente sobre aquella estrategia que corres-
ponda a la alternativa que contiene en sí el más alto índice de prefe-
rencias. La introducción en el procedimiento de tal aspecto ético
induce a afirmar que el significado de la relación entre fines y me-
dios no se corresponde exactamente con la de hecho y valor. Una
cadena medios-fines es una serie de anticipaciones que conectan un
valor con las situaciones capaces de realizarlo; cada elemento de
esta cadena es medio respecto de aquel que lo precede y fin respec-
to al que lo sigue en la escala ideal hipotizada por nosotros. Esta
instrumentalidad de los diversos niveles de una cadena medios-fines
no está presente necesariamente en la relación entre hecho y valor;
y ellq se manifiesta de modo elocuente cuando el sujeto mide las
consecuencias alternativas de una cierta acción según Índices de
valor.
Después de haber examinado el ambiente objetivo de la deci-
sión, llegando a la abierta admisión de un aspecto ético correspon-
diente al sistema de valores del sujeto decidente, no se puede pres-
cindir del examen del ambiente psicológico dentro del que el su-
jeto madura una elección. Sustancialmente, la decisión humana tiene
un modelo bastante rudimentario, representado por la inmediación
de la relación estímulo-respuesta más bien que por la ordenada y
paciente obra de selección entre las alternativas existentes. Ello sig-
nifica que la racionalidad humana opera dentro de límites fijados
por el mismo ambiente psicológico. Un control deliberado del am-
biente de la decisión permite la integración de los factores subje-
tivos y objetivos y realiza la socialización del individuo, de modo
que se confiere a las instituciones sociales carácter de instrumentos
reguladores del comportamiento individual.
Un modo ciertamente significativo para comprender el alcance
de los aspectos éticos y empíricos del problema de la decisión es el
de examinar la motivación individual en sus fenómenos de adhe-
sión, espíritu de cuerpo, solidaridad con el· grupo, etc., por 10 que
se refiere a los primeros; así como el valorar el criterio de eficien-

cia como guía a disposición del sujeto en el examen de los elemen-
tos o aspectos denominados empíricos.
El criterio de eficiencia puede considerarse presupuesto para el
conocimiento de todo otro criterio destinado a influir las decisiones;
la eficiencia es, por consiguiente, un concepto de carácter prelimi-
nar en el estudio de las organizaciones administrativas. La racio-
nalidad en la decisión presume una mayor idoneidad a las exigen-
cias de eficiencia concreta, puesto que es a través del estudio y de
la investigación de estos criterios racionales, que entran en el pro-
ceso de decisión, donde la eficiencia puede poner de manifiesto todo
su efecto. Pero ¿qué entendemos por eficiencia? Evidentemente,
aquel criterio en base al cual se llega a la elección de una alterna-
tiva que asegure la máxima utilidad neta a la organización, sea eco-
nomizando medios, sea asegurando los resultados.
Pero la eficiencia puede definirse fácilmente en relación a la
administración privada, donde costos y beneficios se expresan en
términos monetarios. Para la administración pública, en cambio,
es necesario encontrar un modo idóneo para calcular el valor de los
servicios producidos, valor que no puede representarse siempre en
términos monetarios. Se presenta aquí la necesidad de elaborar
índices de medición de la actividad administrativa en relación al
mayor o menor acercamiento a los objetivos organizativos; por ello,
es necesario disponer de una definición suficientemente exacta de
tales objetivos, cosa por otra parte nada fácil en cuanto que muchos
objetivos son-en la administración pública-bastante vagos, y no
se prestan a una precisación concreta, haciendo en consecuencia
difícil la valoración de los resultados de la acción administrativa
a la luz de dichos objetivos. Análogamente, si nos preocupásemos
solo de la definición precisa de los objetivos intermedios, podríamos
correr el peligro de que tal definición oscureciese los objetivos fina-
les de la organización.
Por tanto, si el trabajo de archivo de un expediente se valora
teniendo presente que el acto de archivar no es fin en sí mismo,
sino instrumento para la realización de otros fines, y si estos fines
más generales no siempre pueden precisarse y definirse, la indi-
viduación de un criterio de eficiencia para la administración públí-
DECISION 367
ca se convierte en problema de difícil solución. A este respecto,

SIMON, aun reconociendo las dificultades indicadas, sostiene con
optimismo la posibilidad de un compromiso: definir objetivos no
demasiado generales, ni demasiado específicos; considerar la exis-
tencia de varios objetivos teniendo presente una escala de prefe-
rencias a 10 largo de la cual puedan reunirse o agruparse oportuna-
mente; y, por último, determinar la eficiencia de un comportamiento
administrativo por la relación entre los resultados obtenibles con
aquel comportamiento y los resultados máximos que se pueden con-
seguir por todos los comportamientos alternativos al elegido.
Bajo este aspecto, eficiencia no es sinónimo de economía en los
costes, tampoco consiste en una visión mecánica y fría de la activi-
dad administrativa o en una prevalencia atribuida a los medios
más bien que a los fines; una vez sustituida la relación medios-fines
por la de hecho-valor, tal preocupación no tiene razón de ser, puesto
que la presencia de aspectos de valor a todo nivel de la actividad
de decisión sirve para recordar la omnipresencia del problema de
los fines. Por otra parte, la eficiencia es científicamente valorable
solo e~e1ación a los medios, no puede depender de los fines de
una concreta actividad (como 10 demuestran las perfectas organi-
zaciones para delinquir de la historia criminal).
ASÍ, pues, resulta claro que el problema de los valores no puede
afrontarse en sede científica y que la relación medios-fines es el
único elemento del proceso de decisión susceptible de solución
concreta; pero ello no significa que el estudio de la decisión deba
prescindir del examen de los fines; y así como el criterio de efi-
ciencia podrá permitir el análisis científico de los elementos empí-
ricos de la decisión, con independencia de la estimación de la na-
turaleza de los fines a alcanzar, análogamente criterios de natura-
leza ética deberán utilizarse en la valoración de los objetivos de las
decisiones administrativas.
3. El esquema lógico de la decisión administrativa
Indicamos ya que la decisión de carácter in.dividual es distinta

de la de carácter organizativo; parece oportuno añadir ahora que
tal distinción se basa esencialmente sobre la medida en que facto-
res externos a la persona han podido condicionar e influir el entero
procedimiento de las decisiones administrativas. Entre tales facto-
res recordamos la estructura administrativa, las normas jurídicas,
los objetivos internos de la organización, los modos y íos grados
de especialización individual o de distribución, etc.; argumentos
estos tratados en las partes correspondientes del presente texto. Sin
embargo, a pesar de la evidente distinción entre decisión individual
y decisión organizativa, es lícito afirmar la sustancial identidad del
procedimiento lógico y psicológico a través del que el sujeto llega
a madurar una decisión relativa a una específica situación, relevante
para sí o para otros.
Estudiosos de diversos campos del saber se interesan cada vez más
de la teoría estadístico-matemática de la decisión: la razón de este
interés se encuentra en las exigencias de cada disciplina, exigencias
que-en 10 que respecta a la Ciencia de la Administración-se
han puesto en evidencia de modo suficiente en otro lugar. Resulta
interesante advertir la importancia de este interés común, aunque
'Se manifieste en campos distintos en contenido y método, en el
intento de llegar a una síntesis general del conocimiento, capaz de
constituir el núcleo central de una ciencia del saber humano.
No debe, por consiguiente, maravillar el hecho de que se hable
de decisión con referencia a la política, a la administración, a la
actividad del científico que lanza al espacio un satélite artificial, o
a las operaciones de cálculo de una máquina electrónica. Más cer-
cana aún aparece la aportación de la psicología y de la socio-psico-
logía a las ciencias sociales cuando se estudian las íntimas relacio-
nes existentes entre elección racional y estructura del ambiente. De
hecho, estos estudios nos hablan con mayor elocuencia de la im-
portancia asumida por el proceso de decisión en la realidad coti-
diana de la vida social, de cuanto 10 hagan las experiencias de labo-
ratorio en tomo a los vuelos espaciales, aunque todos reconozcan
DECISION 369
la mayor consistencia científica de este último tipo de investigación

y de sus resultados inmediatos respecto de los postulados psico-
sociológicos, que no siempre pueden valerse-si bien la tendencia
existe-s-de precisos modelos matemáticos para la solución de pro-
blemas humanos.
Por lo que respecta a las decisiones del dirigente administrativo,
los resultados ya alcanzados por la teoría de la decisión merecen co-
nocerse y profundizarse por la luz que pueden conferir a muchos
oscuros aspectos organizativos. Estos resultados no son revolucio-
naríos, como a primera vista puede parecer; y si existe un modo
apropiado para traducir al lenguaje corriente las complejas fórmu-
las matemáticas, podríamos-eon LAPLAcE-eonvenir que el cálcu-
lo de probabilidades no es otra cosa que buen sentido revestido de
elegante forma matemática. Pero el buen sentido, que parece tan
común a los seres humanos, es cosa bastante difícil de definir, de
precisar o codificar en un lenguaje simbólico. Quienquiera que esté
familiarizado con los procedimientos de formación de las leyes o
de los reglamentos, convendrá que el buen sentido encuentra mu-
chas dificultades en la simbología jurídica y, lo que es peor, en-
cuentra mayores obstáculos cuando acompaña a la interpretación
(cualquiejg que sea) de la norma jurídica.
Partamos, por consiguiente, de una definición de la decisión,
para adentrarnos en una descripción elemental de la teoría cons-
truida para ella. Todo ello, repetimos, es instrumental para nos-
'Otros en cuanto que deseamos extraer de esta teoría aquellas consi-
deraciones generales dirigidas a potenciar el grado de racionalidad
de la decisión reflejada en el acto administrativo, Por decisión se
entiende el proceso mediante el cual se llega a la elección de un
curso de acción, entre un conjunto de cursos alternativos. Elemen-
tos de este proceso son, por consiguiente: el sujeto decidente, la
pluralidad de alternativas y el acto de la elección. Añadiríamos el
elemento finalista, para un análisis más preciso del proceso, si no
estuviésemos convencidos que la finalidad de la acción está ya pre-
sente en la mente del sujeto decidente y juega parte considerable,
si no determinante, en la fase de elección. Esta lineal y simple ex-
'POsición del proceso de decisión no niega la posibilidad-en ver-
dad frecuente-de una estrategia mixta observada por el sujeto en
a&
el análisis del curso de acción a seguir; en efecto, cuanto más com-

plejos se hacen la realidad y los fines en ella reflejados, tanto más
probable resulta para el sujeto el recurso a un compromiso entre
dos o más posibles cursos de acción. Este compromiso constituye,
a su vez, alternativa en sí mismo; y siendo elevada, al menos en
potencia, la serie de las combinaciones, en teoría pueden ser casi
infinitas las alternativas que el sujeto tiene ante sí antes de decidir
cuál de ellas elegir. Una notable restricción al número de alterna-
tivas hipotizables en una determinada situación viene, por otra
parte, impuesta por las circunstancias de tiempo, de lugar, mate-
riales e inmateriales, personales y objetivas, que concurren a formal
el ambiente de la decisión; un ejemplo convincente de ello es la
limitación impuesta por determinados factores, en su mayor parte
extraños a la persona del administrador (o en concurrencia con
aquellos que el mismo lleva al proceso de decisión), aun cuando la
situación en que se encuentre esté caracterizada por una amplia
discrecionalidad.
Examinadas las alternativas a disposición, el sujeto que decide
no puede por menos que valorarlas en relación a las consecuencias
que cada una de ellas deja prever; es este un momento particular-
mente delicado del proceso de formación de la decisión, puesto
que comporta problemas de conocimiento y de madurez en el su-
jeto, de costes relevantes en la investigación de las mayores con-
secuencias posibles que es lícito esperar de cada curso de acción;
de equilibrio entre elementos empíricos y éticos en el sujeto; todo
en un período de tiempo más o menos breve, puesto que la deci-
sión va acompañada siempre de un grado de tempestividad, direc-
tamente proporcional a la urgencia de las razones que la requieren.
Pero si aparece indispensable la valoración predictiva de cada
una de las alternativas, es igualmente indispensable disponer de cri-
terios de elección que coloquen dichas apreciaciones en una escala
de preferencias preordenadas. Usamos el término criterios de elec-
ción por la pluralidad que de ellos existe en el sujeto; sería cier-
tamente más simple el acto del decidir si fuese uno sólo el criterio
en base al cual realizar la elección. Si es cierto que uno de tales
criterios prevalecerá sobre los otros, lo es igualmente que en este
proceso lógico el único elemento capaz de explicar el porqué de
DECISIOH 371
una determinada elección está en la precedencia dada a un crite-

rio respecto de otro, precedencia.que no podría fijarse sin un exa-
men de todos los criterios entre sí concurrentes o contrastantes, en
relación a la situación de hecho. Será el criterio que ha prevalecido
en la elección el que determine el aspecto de valor de la decisión
adoptada.
Es indiscutible que la decisión será tanto más exacta respecto
a la situación, cuantas más alternativas hayan sido hipotizadas en
relación a ella; esto significa que el sujeto debe poder disponer de
todos los datos informativos posibles en relación a aquella situación,
porque de estos últimos dependerá el número de alternativas y las
previsiones que las mismas inducen a hacer. Cantidad y calidad de
la información poseída por el sujeto determinan la racionalidad de
la decisión, al menos en una parte relevante.
Examinado en su desarrollo, el proceso de decisión toma los
puntos de partida del pasado-por medio de la información-y se
realiza en el presente a través de la decisión adoptada, para mani-
festarse en el futuro mediante la acción. En esto consiste, a grosso
modo, el esquema lógico de la decisión, cuya teoría subraya de manera
particular el aspecto psicológico en los dos momentos de la pre-
dicción y de la elección. Actividades indispensables para el proceso
de formación de la decisión son:
a) la recogida de los datos informativos relativos a cada alter-
nativa;
b) la indagación y determinación de las alternativas o cursos
de acción posibles;
e) la conciliación entre los distintos criterios de elección, cuan-
do existan, y la preferencia dada a uno de ellos.
Téngase presente, en todo caso, que otra actividad va unida a
estas: se refiere a la determinación del problema sobre el que
decidir, problema que no siempre se da, especialmente en la acti-
vidad de decisión organizativa; se dice que el buen administrador
debe prevenir los problemas.
Para la teoría estadístico-matemática de la decisión, el meca-
nismo expuesto se expresa en el esquema que sigue, teniendo pre-
sente de modo particular la posibilidad de un índice de medición o
escala graduada, sea en el sistema de valores (criterios de elección),

sea en el sistema de predicción (probabilidad) :
1-------------------------·
I I
B
: SIstema :
.--__--, y, prE'd~¿lones ""- I
INFOR- "" Cr it eri o :

MACION -, / ' decisi6n
de ~:, ACCION
1.....-_ _- ' Sistema
I de I
valores I
~ JI
El sistema de predicciones se refiere a las alternativas futuras;

el sistema de valores agrupa todos los diversos fines entre sí en
conflicto; por medio del criterio de decisión se provee a integrar los
elementos antedichos y a elegir el curso de acción apropiado. En
10 que concierne al sistema de predicciones la teoría de la decisión
nos advierte que, aun existiendo técnicas diversas dirigidas a probar
la utilidad de la previsión concreta, falta, sin embargo, un método
que sume válidamente las previsiones elaboradas por el sujeto de-
cidente. Se ha tratado de medir el grado de probabilidad de cada
previsión sobre base cuantitativa, mediante la teoría del cálculo de
probabilidades que, aplicada a los sistemas de predicción, permite
atribuir a cada previsión un coeficiente probabilístico de relevante
utilidad para la decisión a adoptarse. Con un sistema de prediccio-
nes basado sobre el probabilismo matemático, con tal de que sean
válidos los coeficientes de probabilidad, se está en grado de obviar
aquellas consecuencias negativas que una decisión tendría si estu-
viese desprovista de tales caracteres de atendibílidad. En 10 tocante
al sistema de valores, el problema se hace más difícil; más adelante
tendremos ocasión de formular algunas consideraciones al respecto,
puesto que el argumento aborda un aspecto característico de la
decisión administrativa.
Las consideraciones hechas poco ha nos permiten llevar ahora
nuestro estudio sobre el plano organizativo, para examinar qué con-
secuencias puede tener la teoría de la decisión en la actividad admi-
nistrativa; es obvio que este análisis será tan descarnado como la
exposición hecha de la teoría de la decisión, dado el carácter que el
argumento asume para nuestro estudio.
DECISION 373
Partimos del problema de la información: se considera co-

múnmente que la racionalidad de la decisión se deriva directamente
de la cantidad y calidad de información a disposición de quien debe
decidir. Para expresar nuestro arrepentimiento ante la constatación
de una decisión tomada erróneamente, decimos: «Si 10 hubiese
sabido... }}, pero es de todos conocido que «del saberlo después están
llenas las fosas». El problema de la racionalidad de la decisión, o
bien la elección de aquella alternativa que tiene mayor probabilidad
de conducirnos a la realización de nuestros fines, se plantea cons-
tantemente a los seres humanos, que-eomo es sabido-no son
omniscientes. La racionalidad aplicada como atributo a una decisión
humana es un concepto relativo. La decisión que el dirigente adopte
en un determinado momento es racional en la medida en que él
puede disponer de datos informativos ciertos y abundantes; pero
el dirigente que se preocupa de recoger otros datos y, por consi-
guiente, de ampliar el propio conocimiento sobre el mismo proble-
ma, hará posible una revisión de la decisión que la atribuya un
grado más alto de racionalidad. No se comporta de otro modo la
máquina o el ser animal, demostrando reaccionar a los estímulos
externos en la medida correspondiente a la cantidad de información
absorbida por los propios órganos receptivos.
También en este sentido existe un límite objetivo para la deci-
sión administrativa, puesto que siendo necesario garantizar su tem-
pestividad no se puede pensar que la recogida o búsqueda de datos
se prolongue hasta el infinito. Además, en las situaciones administra-
tivas, más que en aquellas que conciernen a la esfera de acción
individual, la información tiene un costo que aumenta, según la
conocida representación gráfica de los costos medios y marginales,
en medida creciente, al menos después del punto de conveniencia
económica representado por el encuentro entre la curva de los costos
marginales y la de los costos medios. También el aspecto del costo
de la información, por consiguiente, suscita una limitación necesaria
en la recogida de datos. Lo mejor que puede hacerse para raciona-
lizar la decisión (en lo que se refiere al problema de la información)
es el usar en el modo más adecuado aquellos datos de que se dis-
pone. De aquí la necesidad de una sistemática recogida y análisis
de los datos informativos, realizada mediante adecuados sistemas de
trabajo; es preciso que la actividad administrativa, sus rutinas,
sus prácticas, etc., estén concebidas y ordenadas en función de

la producción de informaciones que han de servir en los procesos de
decisión. Fases características de este procedimiento de producción
de la información son la recogida, el análisis y el uso de los datos.
La recogida de la información constituye una función típica de
los centros administrativos, facilitada hoy por la introducción de
medios mecánicos que permiten aumentar cada vez más el volumen
de las informaciones a recoger y almacenar. En esta función, el
centro administrativo debe tener presente las exigencias de aquellos
a quienes la información sirve; por ello, cantidad y calidad están
presentes en la fase de recogida de los datos, o por 10 menos debe-
rían estarlo, si no se quiere hacer inútiles, en el punto de partida,
los objetivos de esta primera e indispensable función del proceso
de producción de la información. Un significativo paso a tal efecto se
ha dado, o más exactamente iniciado, en las administraciones públi-
cas italianas a propósito del periódico aligeramiento de los archivos,
operación que se refiere particularmente al aspecto cualitativo de
las informaciones recogidas y almacenadas, mientras que la adop-
ción del microfilm en estos depósitos de información tiene preva-
lentemente la finalidad de potenciar el aspecto cuantitativo. Todo
ello comporta una notable labor directiva dirigida a mantener siem-
pre actualizadas estas oficinas de recogida en relación a las nuevas
exigencias administrativas. Análoga atención se dedica al potencia-
miento de los medios a través de los que la información, una vez
recogida y clasificada, sea fácil de encontrar para ulteriores usos.
Es a este propósito al que el problema de la apropiada disposición
y colocación de los archivos (la memoria de la organización) se
presenta en todo su alcance.
En cuanto concierne a la segunda fase, la del análisis de los datos
informativos, es oportuno recordar que ninguna información es
generalmente útil o al menos relevante para la decisión a tomar,
si ella no se ha analizado oportunamente. A tal fin, es necesario
que los órganos adscritos a tal función (centros contables, esta-
dísticos, etc.) estén al corriente del tipo de información que los
dirigentes requieren. Faltando instrucciones precisas y actualizadas,
los órganos de análisis informativo no están en grado de operar con
exactitud en la selección: esta operación se asemeja mucho a aque-
lla del filtraje y los grados de la jerarquía representan los filtros a
DECISION 375
través de los cuales la información (que se mueve en este caso de

abajo arriba) puede analizarse, condensarse y transmitirse para servir
al grado inmediatamente superior. El conocimiento de los proble-
mas a resolver, de los fines a alcanzar y de las directrices gene-
rales establecidas al vértice, sea para los objetivos sea para los
métodos, por parte de los diversos grados jerárquicos de la orga-
nización, harán esta operación de filtraje más adecuada a las reales
exigencias administrativas, y por ello más racional.
También en esta fase de análisis, las máquinas de oficina cons-
tituyen un válido instrumento por su capacidad, no solo para reco-
ger una enorme cantidad de informaciones, sino también, y sobre
todo, por su idoneidad para analizar cada uno de los datos en base
a criterios preestablecidos por el programa: un ejemplo de instru-
mentalidad en tal sentido nos 10 dan las instalaciones mecanográficas
de fichas perforadas.
Después que los datos informativos se han recogido y analizado,
una tercera fase viene a completar el ciclo de producción de la
información: si bien este tercer estadio esté realizado técnicamente
por los métodos de investigación operativa, sin embargo, puede ser
comúnmente entendido como la función preparatoria de distintos
modelos de acción, o alternativos, para su empleo (o uso) por parte
de quien debe decidir. Se trata, en resumen, de la preparación de
cursos-tipo de acción, dirigidos exclusivamente a facilitar al dirigen-
te, o quien esté llamado a decidir, en la tarea de valoración de los
hechos (o datos) y de sus consecuencias. Nada impide que a esta
fase se atribuyan funciones de apreciación de valor, o de confron-
tación de los datos de hecho con el sistema de valores fijado oficial-
mente para una cierta organización; en tal caso asistimos a una
participación más directa en el proceso del decidir por haber supe-
rado el campo de las premisas de la decisión. Esto es particular-
mente cierto para aquellas decisiones de importancia donde apa-
rece con mayor evidencia el concurso de órganos auxiliares que
influyen directamente el criterio de decisión, que en los casos más
simples es por principio atribuido a la discrecionalidad y valoración
individual.
Por cuanto se ha indicado, parece evidente que una exacta línea
de separación entre los tres momentos del procedimiento adminis-
trativo (visto según las perspectivas del proceso de formación de la
decisión), es decir, entre el pasado, presente y futuro, o bien entre

información, decisión y acción, resulta cosa bastante ardúa sobre
el plano operativo. Sin embargo, para seguir la idealización sumi-
nistrada por el esquema lógico de la decisión, colocamos en el pre-
sente (o bien en el momento que se refiere de cerca y directamente
al acto del decidir) al menos la valoración de estos modelos alterna-
tivos y su colocación según un orden de probabilidades, como se ha
indicado poco antes a propósito del sistema de predicción. Queriendo
distinguir las funciones relativas a la fase de información, podría
considerarse que la elaboración de los modelos alternativos, hecha
con la intención de facilitar el uso de la información recogida y
analizada, se refiere más a su aspecto cuantitativo que al cuali-
tativo; pero el problema resulta poco importante si consideramos
el procedimiento de formación de la decisión como un proceso
unitario cuyos momentos se presentan lógicamente consecuenciales.
Las pocas indicaciones hechas a propósito del sistema de pre-
dicción o de las ventajas que al mismo puede acarrear la teoría de
la probabilidad, nos parecen suficientes para integrar el argumento
discutido en el parágrafo precedente, donde se ha hablado de las
dificultades de llegar a una medición científica de los aspectos de
valor que la decisión administrativa lleva consigo.
Volviendo al esquema lógico de la decisión y a las observacio-
nes formuladas a propósito de los aspectos éticos y empíricos de la
decisión administrativa, deseamos-a título conc1usivo-subrayar las
dificultades del administrador público para llegar a la definición de
los propios criterios de elección. Es quizá esto lo que hace particu-
larmente difícil-y por ello fascinante-la tarea de los funcionarios
públicos, obligados cotidianamente a ocuparse no sólo de las con-
secuencias inmediatas de su acción, sino también de los reflejos que
esta puede tener sobre otros organismos y sobre toda la colecti-
vidad. Todo ello sirve para distinguir mejor la administración
pública de la privada; esta última dirigida generalmente al logro
de un equilibrio parcial, la primera interesada por un equilibrio
general. Una situación de tal naturaleza, como es obvio, hace difí-
cil la definición de los criterios de elección en los cuales se inspira
y de los cuales hace uso la administración pública; la ley determina
solamente objetivos generales, pero en cuanto complementada por
Instrucciones, circulares, etc., no es de excluir la posibilidad de
DECI510N 377
conflictos con otros objetivos. Ahora bien, cuando varios objetivos

se hallan entre sí en contradicción, el administrador debe resolver
tal estado de cosas recurriendo a un objetivo superior, si existe, o
solicitando la interpretación auténtica de las normas que informan
la propia acción; pero con mucha mayor frecuencia está obligado
a extraer de la propia conciencia, del propio sistema de valores, de
la ética de su misión, la solución más idónea para el caso específico.
De aquí se deriva la necesidad de una adecuada formación cientí-
fica y de una profunda conciencia profesional en el ejercicio del
difícil arte del decidir.
CAPITULO Xl
COMUNICACION
y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SuMARIO: 1. Introducción.-2. Significado y objetivos del
sistema de comunicación.-3. Fases y medios del proceso
de comunicación.-4. Comunicación y estructura organiza-
tiva.-5. Comunicación y su influencia sobre el comporta-
miento administrativo.--6. Conclusiones.
l. Introducción
Si un estudio del cuerpo humano que se ocupe solo del análi-

sis de las partes de este, individualmente consideradas, es sin duda
incompleto, análogamente un estudio de la organización administra-
tiva que examine por separado las distintas partes del mosaico or-
ganizativo resulta a toda luz insuficiente. Y así como la perfección
técnica-podría decirse admirable-de un órgano como la vista o
el oído quedaría sin valor concreto sin aquel maravilloso sistema
constituido por los centros nerviosos, del mismo modo cualquier
esfuerzo dirigido a dar cohesión y unidad a la organización en su
conjunto (lo que, en otras palabras, significa posibilidad para la
organización de alcanzar los propios objetivos) quedaría privado de
resultados positivos sin un eficiente sistema a través del que se
comuniquen entre sí las distintas partes de la organización, influ-
yéndose recíprocamente. La analogía no es totalmente peregrina:
el sistema nervioso es al cuerpo humano como el sistema de comu-
nicación al cuerpo organizativo (al que nos atreveríamos a calificar.
como más complejo que el humano, al menos por la variedad enor-
me de factores subjetivos y objetivos que 10 influencian).
Si llevamos la analogía aún más allá, podemos anticipar las
graves consecuencias que la patología del sistema de comunicacio-
nes reporta a la organización, alterando--e incluso, a veces, para-
lizando--determinados órganos de esta última, como sucede al
COMUNICACION 379
cuerpo humano cuanto el sistema nervioso está total o parcialmente

en crisis. '
La función principal asumida por el sistema de comunicación,
como tejido conexivo de la entera organización, nos permite una
aproximación, si no una identificación del sistema de que tratamos
con el de autoridad. Acertadamente, algún autor (BARNARD) ha con-
siderado que los canales de comunicación deben, bajo muchos as-
pectos, identificarse con los canales, o las líneas, de autoridad. Esto
hace necesario subrayar otra vez la diferencia entre aspecto estruc-
tural y aspecto dinámico de la organización: la comunicación es
algo que corre, la autoridad es algo que permanece, que queda
aferrada a una estructura, manifestándose, al menos en condiciones
normales, a través de la relación jerárquica. Bajo este aspecto, la
comunicación es instrumento para la autoridad, para la transmisión
del poder; y aun vista de este modo, la distinción es evidente,
puesto que el medio no se identifica con el fin, sino que, a 10 sumo,
se adapta a él asumiendo una fisonomía particular. La orden viene
impartida, verbalmente o por escrito, al subordinado; un instru-
mento de comunicación se pone en práctica en este caso para servir
a un fin específico, es decir, dar contenido a la relación jerárquica,
en la que se realiza la función de autoridad. Esta, como hemos ya
visto precedentemente, tiene un verdadero carácter objetivo, además
de subjetivo; y aun admitiendo la tesis según la cual la autoridad
entendida subjetivamente se sustancia en la conducta del subordi-
nado respecto a la orden impartida, queda siempre la distinción
conceptual entre autoridad y comunicación, considerada esta última
como presupuesto para la plena realización de los efectos que el
sistema de autoridad despliega en la organización. Sin disentir sus-
tancialmente de la tesis de BARNARD 1 Y aun reconociendo el es-
fuerzo de este autor al tratar de dar una definición operativa del
concepto de autoridad, identificando sus canales con los del sistema
de comunicación, no podemos por menos de convenir con SIMON 2
que solo una parte de la red total de comunicaciones corre a 10
largo de las líneas trazadas por el sistema de autoridad, cualquiera
que sea el tipo de organización.
1 BARNARD, The [unctions 01 the executive, Harvard University Press, Cam-

bridge, 1947. cap. XII.
~ SIMON, Il comportamento amministrativo, o. C., cap. VIII.
Sin embargo, es evidente que tratar del sistema de autoridad

sin una referencia constante a la comunicación vale tan poco como
el estudio del sistema circulatorio del cuerpo humano haciendo
abstracción de la sangre que por él corre. En la segunda parte,
capítulo VI, de este texto, aparece aún más evidente la posibilidad
de considerar la comunicación y su sistema distintamente, dado
que la autoridad está estrechamente ligada a la estructura jerár-
quica de la organización y encuentra su fuente en el concepto de
responsabilidad.
2. Significado y objetivos del sistema de comunicación
Alguno ha definido el concepto sociológico de cultura como una

suma de significados y símbolos transmitidos a través de las gene-
raciones; en otros términos, cultura no sepa tanto la suma de
tradiciones y valores sociales cuanto la transmisión de los mismos,
10 que equivale a decir que cultura es comunicación. Aquello que no
es comunicado pierde significado, y aquel que no puede comunicar
con sus propios semejantes, por cualquier impedimento subjetivo
u objetivo, termina por perder la noción de sí mismo. Para el indi-
viduo, por consiguiente, la comunicación es la esencia de la per-
sonalidad, el fundamento sobre el que se basa la formación del
carácter y de la conciencia. Si todo valor cultural es tal en cuanto
transmitido, en cuanto que mantiene la propia vitalidad en la
mente o en el recuerdo de uno o de muchos, también la organi-
zación entendida como valor social se mantiene ella misma en el
sistema de comunicación y opera en la medida en que tal sistema es
de por sí eficiente. Ello nos permite afirmar que el comportamiento
de los hombres asociados se rige sobre la comunicación, ya que el
entero edificio de la sociedad y de la personalidad se basa sobre ella.
La potencial colaboración con vistas a la consecución de un
fin común y a la misma relación medios-fines, corren a 10 largo de
un camino y adquieren el aspecto dinámico que les es necesario,
a través de un proceso cuyo nombre es el de comunicación. Este es
el significado que la comunicación asume respecto a la organización,
permitiendo la coordinación de las acciones comunes y la formación
de una conciencia organizati'Da.
COMUNICACION 381
En sus manifestaciones más comunes, la comunicación se iden-

tifica con el lenguaje; pero a este último deben añadirse todas
aquellas actitudes simbólicas que contienen un grado de .aceptación
y, por consiguiente, un significado específico para un grupo, una
sociedad o una comunidad de individuos. Quién sabe si las dos
palabras, comunidad y comunicación, no derivan de la misma raíz;
resulta evidente que cuando en sede internacional se ha llegado a
la institución de organismos como, por ejemplo, la Comunidad
Europea del Carbón y del Acero, la palabra no ha intentado dar
vida a una sola comunión de intentos, sino también a una comuni-
cación más íntima, más sólida, más eficaz entre pueblos diversos,
a pesar de las diferencias de cultura existentes. Ello nos induce a
creer que el lenguaje no sea el único medio de comunicación, aunque
lenguas distintas pueden hacer más difícil el entendimiento común;
evidentemente, algo más fuerte, más elocuente que el lenguaje im-
pulsa hacia la formación de estos organismos, que en su escala inter-
nacional reflejan los mismos problemas, los mismos caracteres de las
organizaciones nacionales.
La cultura no es concepto exclusivo; se presta, de hecho, a
muchos grados de intensidad y profundidad, puesto que podemos
hablar con justa razón de una serie de culturas regionales, así como
de una cultura nacional e internacional. Todo está en la cantidad y
calidad de los valores específicos o generales en ella comprendidos.
Cierto que cuanto más se desciende en la observación de un sistema
de valores, es decir, cuanto más se dirige la atención hacia una
cultura restringida, más fácil parece llegar al entendimiento común
Y consecuentemente menos difíciles y complejos resultan los me-
dios de comunicación. He aquí por qué resulta más fácil entenderse
entre individuos de una misma región, de una misma comarca, que
no entre individuos que proceden de partes diversas de un determi-
nado país. Esta consideración, llevada sobre el plano de la organi-
zación administrativa, explica las razones que indujeron e inducen
a la administración pública italiana a operar, en los límites de lo
posible, una distribución del propio personal mediante intercambios
entre región y región, de modo que los elementos del mediodía pu-
diesen trabajar junto a individuos de la zona norte o al menos en
un ambiente que no fuese el de la propia región. Es de considerar
que lodo ello, si de una parte forzaba a perder las ventajas de un
entendimiento más rápido sobre la base de los comunes lazos tra-

dicionales, por otra parte permitía alcanzar una más eficiente cu1-
tura nacional (fuertemente obstacu1izada por divisiones políticas an-
teriores a la formación del reino de Italia), preparando las premisas
para una más expedita actividad administrativa pública futura. De
este ejemplo histórico podemos extraer algunas consideraciones de
orden general sobre la organización administrativa y sobre la influen-
cia que la comunicación ejerce en su ámbito, partiendo de la pre-
misa de que las afinidades culturales de los componentes facilitan
la comunicación--especialmente aquella que transcurre a 10 largo
de los canales no preestablecidos formalmente-y, por consiguiente,
permiten alcanzar un mayor entendimiento común:
a) toda organización dispone de un sistema formal de comu-
nicación, al que se recurre en medida mayor o menor, según la
menor o mayor disponibilidad de comunicaciones transmisibles por
vías informales;
b) cuantos más lazos culturales específicos manifiesta el grupo
organizado, más fácil se presenta para la organización disponer de
cohesión y unidad en la primera fase de su existencia, pero más
difícil se presenta la perspectiva de su desarrollo;
c) el sistema de comunicación debe poder garantizar la con-
servación de la institución, pero puesto que la misma está destinada
con el tiempo a perecer sin perspectivas de desarrollo, corresponde
al sistema de comunicación mantener la necesaria vitalidad de un
organismo que por exceso de cohesión y uniformidad podría atro-
fiarse (recuérdese cuanto se ha dicho en otra parte de este volumen
a propósito de la oportunidad y utilidad de un mínimo de fricción
en el ámbito del organismo);
el) el sistema de comunicación, en su intento de conseguir
este equilibrio entre fuerzas cohesivas y destructivas, debe estar en
grado de concurrir a la formación de una cultura organizativa, por
grande o pequeña que sea, de la que se sientan partícipes los com-
ponentes de la organización y con la que se identifiquen, porque,
como se ha dicho, cultura es comunicación, y allí donde el orga-
nismo puede ensalzar su cultura, el sistema de comunicación resul-
tará adecuado a las exigencias de una acción común hacia un fin
comúnmente aceptado.
El problema de la comunicación en la organización adminis-
COMUNICACION 383
trativa es, por consiguiente, un aspecto del problema de la comu-

nicación en la entera sociedad; su proceso es parte integrante de
los elementos objetivos y subjetivos de que la organización está
compuesta. Todo ello es cierto hasta el punto que la misma estruc-
tura organizativa, su amplitud, su radio de acción, están directa-
mente influenciados por el sistema de comunicación adoptado.
Respecto a los efectos de la comunicación sobre la estruc-
tura organizativa, se hablará extensamente más adelante; pero desde
ahora queremos anticipar que la primera constituye un factor limi-
tativo de la segunda.
Análoga función limitadora tiene la comunicación respecto al
alcance o amplitud de la organización-si esta última viene deter-
minada por los límites impuestos a una eficaz función de comando-
en cuanto que entre dichos límites figuran, además de la natura-
leza del fin y de las dificultades tecnológicas intrínsecas al mismo,
las dificultades presentes en el proceso de comunicación y la medida
en que es necesario el recurso a esta última. En efecto, si es diffcil
y complejo el fin que la organización persigue, no puede hacerse
un uso parsimonioso de la comunicación, puesto que el individuo
que opera en la organización-eualquiera que sea la cualidad y can-
tidad de su colaboración-e-debe poder coligar constantemente el
resultado inmediato de su actividad al fin último, o al menos a
aquel intermedio que constituye la razón de ser de su obra. Por
consiguiente, cuanto más complejo es el fin, más se subdivide en
una serie de fines subordinados para los cuales es indispensable una
mayor abundancia de comunicación. Todo ello, llevado a la función
de mando, induce a considerar el alcance directamente limitador
de la comunicación sobre dicha función (de acuerdo con la relativa
capacidad humana para controlar, simultáneamente, el trabajo de
un determinado número de personas, o bien para comunicar al mis-
mo tiempo con varios individuos), e indirectamente sobre el alcance
de la organización.
No es posible concebir un organismo de amplias proporciones
si resulta difícil la comunicación; y ello se comprueba no solo en
relación a las dificultades tecnológicas del fin (la ejecución de un
trabajo que debe ser mostrado varias veces, porque resulte difícil
transmitir a otros las características técnicas mediante instrucciones
verbales o escritas), sino también como consecuencia de dificultades
técnicas o geográficas inherentes al proceso de comunicación. Si

faltasen la radio, el teléfono, etc., nuestras instituciones sociales,
públicas o privadas, estarían aún relegadas a un mundo liliputiense;
y donde condiciones geográficas u otros factores naturales impiden
el establecimiento de un sistema eficiente de comunicación, el pro-
greso resulta una quimera y la actividad organizativa reducida al mí-
nimo indispensable.
Cuando la organización se extiende crece el número de sus
componentes; ello lleva, inevitablemente, a una mayor complejidad
del sistema de comunicación y a la necesidad de recurrir a él en
una proporción mayor a la del aumento registrado en los miembros
de la organización. Ello comporta, para el jefe de esta, una obra de
coordinación más gravosa, puesto que aumentado las relaciones in-
tersubjetivas disminuyen las posibilidades, para el particular y para
el grupo de autocoordinarse.
Pasando por alto, de momento, otras consideraciones atinentes
al significado que el sistema de comunicación asume para la organi-
zación, subrayamos que el puesto ocupado por la comunicación en
la teoría organizativa es tan importante como para hacer depender
de sus técnicas la estructura misma, el alcance y el radio de acción
de las instituciones sociales. Y ello se explica no solo recurriendo
--como hemos hecho antes-a la analogía entre comunicación y
cultura, sino, más directamente, observando que:
a) la comunicación es una fase indispensable del proceso de
coordinación, precedida por la de programación e inmediatamente
seguida de la colaboración;
b) la comunicación lleva el conocimiento a los puntos de de-
cisión y constituye, por ello, una manifestación esencial de la acti-
vidad de la administración.
3. Fases y medios del proceso de comunicación
Volviendo de nuevo, aunque brevemente, a la comunicación en

general, consideramos indispensable subrayar para quien quiera
profundizar los aspectos técnicos del tema, que la sociabilidad del
jndividuo se manifiesta a través de esta insustituible exigencia de
relaciones con los propios semejantes, de modo que, con razón,
COMUNICACION 385
podemos afirmar con WIENER 3 que la comunicación constituye el

motivo determinante de la entera existencia. Si bien evitaremos
intencionadamente el penetrar en el aspecto técnico de este argu-
mento, no podemos, sin embargo, por menos que mencionar algunas
características generales de la cibernética, o estudio de los mensa-
jes, que tan íntimamente se coliga a la teoría de la información,
mencionada antes muy brevemente a propósito del procedimiento
de formación de la decisión administrativa. El recurso a la ciber-
nética nos es útil para conocer algunos conceptos esenciales a la
actividad directiva en las organizaciones administrativas, actividad
que-e-como es sabido-se realiza esencialmente en la comunicación y
representa su canal central.
La compleja e infinita serie de relaciones sociales determina la
necesidad de agrupar en símbolos aquello que es transmisible de
individuo a individuo; a este bagaje siempre creciente de informa-
ción se contrapone la escasez de líneas de comunicación, por 10
que el proceso de la comunicación sería inevitablemente dema-
siado lento e instrumentalmente poco productivo si la técnica no
interviniese para colmar, en lo posible, esta deficiencia del siste-
ma. Atribuyendo a los mensajes a transmitir un valor diverso, es
posible Regar a la transmisión-a través de una misma línea-de
varios mensajes sin que estos, hipotéticamente al menos, se inter-
fieran recíprocamente; ello se obtiene con la modulación, princi-
pio básico de las transmisiones telefónicas, telegráficas, etc. Todo
esto tiene influencia directa sobre la calidad y cantidad de informa-
ción transmitida o transmisible, teniendo presente la producción
de perturbaciones en la línea que pueden confundir los mensajes y
atribuyendo por ello a los mismos un grado límite de capacidad para
ser transmitidos. En lo que concierne a la cantidad de mensajes
transmisibles, esta se identifica con la mayor o menor regularidad
del sistema; los estudios cibernéticos nos dicen que aquella puede
ser medida numéricamente. En 10 que se refiere a la calidad del
mensaje, vale la pena recordar que la existencia de perturbaciones
en la línea puede alterar el contenido del mensaje; ningún sistema
de comunicación puede descuidar esta ley de la cibernética, que
admite la probabilidad de que el mensaje, en el curso de su trans-
3 WIENER. Introdurione alla cibernetica, OO. Einaudi, 1953.

25
misión, pueda perder la regularidad necesaria para su percepción y

no recuperarla. Si el mensaje, en el momento de la transmisión,
no va provisto de tal regularidad es inútil esperar que se perfeccione
en el curso de aquella. Sobre este último punto, o bien sobre la me-
dida de información transmisible en relación directa a la regularidad
ínsita en los mensajes, la mecánica estadística habla de entropía,
refiriendo tal término a la medida de la irregularidad, es decir, al
coeficiente que permite establecer con ciertaatendibilidad qué
parte de 10 que ha sido transmitido puede haber sido recibido.
Hasta ahora hemos hablado de mensajes casi con la implícita
convicción de referirnos a la comunicación entre seres humanos;
pero ejemplos de mensajes son también aquellas «informaciones»
que nos llegan del mundo de las cosas, de las máquinas simples (el
despertador que nos anuncia por la mañana la hora de despertarse)
y complejas, de todo aquello, en suma, idóneo para transmitirnos
una orden o que se basa sobre un sistema de comando. Se entiende
que un objeto, privado de alma como está, no nos envía una orden
si nosotros no queremos que lo haga; pero una vez que ha sido
concebido y utilizado para tal función, se convierte en fuente de
comunicaciones y sería peligroso descuidarlo o ignorarlo entera-
mente. Muchos elementos objetivos de la organización son, de he-
cho, fuentes de autoridad, y por consiguiente centros de comunica-
ción destinados a «influenciar» el comportamiento del que los re-
cibe.
No obstante, debemos necesariamente remitir al lector a algún
texto de cibernética para lo que se refiere a estas consideraciones.
técnicas que amenazan con hacernos perder de vista el objetivo in-
mediato de nuestra exposición, pero a nuestro parecer la digresión
ha sido útil, porque algunos sectores de estudio e investigación en
nuestro campo podrían obtener (y ya sucede en parte) un contenido
más científico y menos abstracto de la aplicación de conceptos ma-
temáticos, punto sobre el que ya hemos hablado a propósito de la
teoría de la decisión. Los estudios cibernéticos en todo caso nos
ayudan a comprender no sólo las posibilidades y los límites de la
comunicación en el diálogo (perdónese la palabra, pero ella tiene
un contenido actual para la era de la automación) entre el hombre
y la máquina; ellos favorecen el estudio de los mecanismos del co-
COMUNICACION 387
nocimiento humano, sobre el que se basa la entera organización in-

dividual y social; nos permiten penetrar en los íntimos recovecos
del mecanismo del lenguaje, carácter exclusivo del hombre y sólo
por el ingenio de este último atribuido a la máquina, aplicando no
pocas consideraciones técnicas a sus dos aspectos, el fonético y el
semántico, el de los sonidos propiamente tales y el de los significa-
dos o de las ideas que suscita despertando el mecanismo de la me-
moria (forzando el carácter de estos dos aspectos, pensemos por un
momento en la importancia que-a los fines de fa comunicación-e-
adquiere la relación entre lo que se dice y lo que se intenta decir,
entre 10 que se escucha y lo que para nosotros significa). Una inves-
tigación histórica sobre el lenguaje constituye ciertamente uno de
los más fascinantes estudios para el mejor conocimiento del género
humano, y no tanto por los reflejos particulares que todo ello pue-
da tener para esta o aquella disciplina, para la antropología o para
la psicología, para la lingüística o para la sociología, cuanto por el
conocimiento sintético que el lenguaje nos proporciona de la entera
civilización humana.
Respecto a este último punto, es conveniente resumir las fun-
ciones que el lenguaje asume en general, y en el sistema de comu-
nicación de la organizaci6n en particular: a la descripción de los
hechos reales (que podríamos llamar función lógico-experimental)
une la transmisión de los sentimientos (función emotiva) y realiza
la manifestación externa de la propia personalidad (funci6n expre-
siva). Decir que el lenguaje es medio de comunicación no es in-
exacto; pero si consideramos la comunicación como sistema, el len-
guaje constituye comunicación y los medios de esta son aquellos
instrumentos concebidos de acuerdo con la complejidad de la es-
tructura organizativa. El sistema puede ser formal, regir sobre me-
dios y canales de comunicación prefijados y deliberadamente insti-
tuidos, o puede ser espontáneo, realizarse por vías 'no preestableci-
das, por el solo contacto que los miembros de la organización tienen
recíprocamente. Más correctamente podríamos decir que el sistema
de comunicación tiene dos aspectos que se integran recíprocamente:
el formal y el informal o de hecho, y su relación recíproca adquiere
características relevantes para la actividad administrativa solo sobre
el plano operativo, aun resultando posible, en el estudio del com-
portamiento administrativo, un análisis separado de los dos aspectos,

y particularmente de aquel espontáneo o informal como ele-
mento directamente influyente sobre la psicología de la de-
cisión. Esta distinción entre aspecto formal y aspecto no formal
puede ser extendida análogamente al lenguaje, dando lugar
en el primer caso al vocabulario administrativo, a la jerga pro-
fesional, a las prácticas en uso, al estilo burocrático, etc., y en
el segundo caso, a los numerosos medios oficiosos a través de
los cuales corren las informaciones, por el intercambio de puntos
de vista, por los coloquios y por las reuniones informales, por las
voces de pasillo, por los comentarios, etc. La distinción, a primera
vista superflua, puede, en cambio, resultar útil si se piensa que la
función del dirigente no es solo la de mantener el justo equilibrio
entre los dos aspectos del sistema y reconocerles utilidad recípro-
ca, sino también la de adiestrarse él mismo en el lenguaje no for-
mal, de humanizar sus propias expresiones, si quiere que las infor-
maciones que corren por vías informales del sistema lleguen a él y
a los otros centros de decisión. Cuántos datos, que por vía formal
son intransmisibles o bien son expresamente omitidos, por las con-
secuencias que podrían determinar sobre la persona que transmite
y sobre la que recibe, pueden correr fácilmente a través de canales
no formales de comunicación o ser transmitidos por un lenguaje
que desde el punto de vista formal sería incomprensible o into-
lerable.
Al esquema formal de comunicaciones pertenecen aquellos me-
dios de transmisión denominados oficiales, para los que la comu-
nicación oral encuentra escasa aplicación, salvo aquellas excepciones
determinadas por la particular relación de autoridad (1a orden de un
capitán se expresa por vía oral y no pierde por esto su contenido y
su naturaleza de medio formal de comunicación, porque éste es
el modo normal a través del que se expresa la autoridad en las or-
ganizaciones militares), o por contingentes situaciones de lugar y de
tiempo, etc. Constituyen, por consiguiente, medios oficiales de co-
municación los informes, la correspondencia de los organismos, las
memorias, los expedientes y la documentación conservada en ellos
(bien sea en la fase de tramitación o sucesivamente, cuando dichos
expedientes sean archivados en previsión de futura utilización dírec-
COMUNICACION 389
ta O indirecta), las instrucciones, las circulares, etc. Pocos de estos

medios oficiales o formales de comunicación se prestan para la trans-
misión de informaciones por vía no formal, salvo el caso de que el
medio escrito de comunicación sea solicitado para fines diversos
de los oficiales del documento (por ejemplo, una memoria o un in-
forme escrito que sirva de guía para un dirigente o sea usada por
este último para fines personales, sin constar en acta, por tanto). Los
medios informales de comunicación se basan esencialmente sobre
la transmisión oral de las informaciones, y casi siempre en el ám-
bito de una relación no formal, aun cuando entre las personas que
se comunican exista una relación jerárquica formal. Se trata, en este
caso, de relaciones sociales que se producen inevitablemente entre
individuos que operan en una organización y cuya fuerza acarrea,
con frecuencia, perjuicio a la organización formalmente entendida
(1a formación de grupos que se valen de la solidez de estos lazos
para ejercer un poder nocivo a los fines colectivos y beneficio-
sos solamente para sus fines personales), pero-si es oportuna-
mente dirizida en beneficio de la empresa común--constituye una
fuente de cohesión y de motivación inestimable para la organización
misma•.
Finalmente, será oportuno indicar las fases del proceso de co-
municación: concepción, transmisión y recepción. Resulta inútil
advertir que el carácter común a estas tres fases, y por consiguiente
del proceso en su conjunto, es la continuidad; continuidad que no
concierne solo al aspecto lógico del procedimiento, sino que, a nues-
tro parecer, se refiere también a los factores tiempo y ambiente. en-
tendidos ambos en sentido amplio. No puede considerarse continuo
el proceso de comunicación si no se garantiza, por ejemplo, una
cierta uniformidad del ambiente en su aspecto subjetivo y objetivo;
ni tampoco puede serlo, en sentido estricto, si las varias fases que
lo componen están privadas de continuidad recíproca en el oroce-
dimiento, que debe poder reflejar en cada fase la serie de premisas
subjetivas y objetivas que constituyen el contenido de la fase pre-
cedente. Téngase en cuenta que el procedimiento (como cualquier
otro en el que se quiere idealizar la conducta humana, individual
o colectiva) es circular, por 10 que incluso la fase de concepción se
basa sobre una serie de premisas que han llegado al sujeto emitente
a través de canales de información. Se dice, en efecto, que el pro-

cedimiento de comunicación es de doble dirección, por lo que solo
por abstracción y por comodidad de análisis se puede aislar un de-
terminado momento de su continuo fluir, atribuyéndole un prin-
cipio (fuente emitente) y un fin (sujeto que recibe), así como un
medio para el pasaje de un punto a otro (transmisión) de esta cons-
trucción ideal.
Entran en la fase de concepción todas aquellas circunstancias
que han determinado en la mente del sujeto emitente el surgir de
la comunicación.
En la fase de transmisión, asumen particular relieve los medios
usados para escoltar la decisión, porque-ya se trate de instrumen-
to mecánico o de persona--es normal a este punto que puedan pro-
ducirse dificultades) interferencias o desviaciones conceptuales, ca-
paces de alterar el contenido o la sustancia de la comunicación.
En lo que se refiere a la última fase, si en las dos anteriores el
factor psicológico está presente junto a los otros factores, condicio-
nando el proceso de comunicación, es especialmente en la recep-
ción cuando este factor muestra toda su importancia, puesto que,
como es sabido, nuestra percepción se realiza a través del filtro de
una experiencia preconstituida y de preconceptos existentes en
nosotros mismos (recuérdense, a este respecto, los ídolos mentales
de BACON).
No es difícil abstraer de esta elemental descripción del proceso
de comunicación la compleja serie de funciones y poderes, de res-
ponsabilidades y autoridades, que la estructura organizativa pre-
senta como etapas o puntos estratégicos del sistema de comunica-
ción, tanto más eficiente cuanto más precisa y clara sea la coordi-
nación de las funciones y de los poderes antedichos, o, hablando en
términos cibernéticos, cuanta mayor regularidad se haya introdu-
cido en los canales de comunicación, reduciendo al mínimo posi-
ble los efectos negativos de la entropía.
4. Comuníeaclén y estructura organizativa
Como ya hemos observado, la comunicación es un factor limi-

tativo de la amplitud de las organizaciones; pero si ello es ciertO
COMUNICACION 391
para las organizaciones simples, también lo es que para las com-

plejas constituye un factor dominante de su estructura. Y puesto
que la comunicación corre en todos los sentidos y en todas direc-
ciones, no hay duda que influye tanto sobre el aspecto vertical como
sobre el horizontal de la estructura de una organización adminis-
trativa.
En otra parte del texto hemos visto ya que la autoridad, en úl-
timo término, encuentra su manifestación a través del sistema de
comunicación. Adviértase esta estrecha relación entre el sistema de
que tratamos y las funciones propiamente directivas; estas últimas,
y su colocación en la estructura organizativa, determinan la nece-
sidad de comunicar en un modo más bien ql:le en otro. Ello lleva,
además, a formular otra consideración: las organizaciones comple-
jas son, en su origen, suma de organismos simples, de secciones
operativas, las cuales se han reunido, creándose por ello otras sec-
ciones con funciones de coordinación y de dirección, con o sin atri-
buciones operativas.
Los factores que deben acompañar al sistema de comunicación,
entendido como sistema de autoridad objetiva, son enumerados por
BARNARD 4 de este modo:
a) máxima publicidad posible de los canales de comunicación

(o bien-e-según este autor--de las líneas de autoridad), me-
diante organigramas, repetidos anuncios, publicación de bo-
letines y anuarios, y, sobre todo, mediante la habituación
al sistema de comunicación en vigor;
b) necesidad de disponer-por parte de la autoridad objetiva-
mente entendida-de un canal de comunicación para cada
participante (unicidad de la relación formal de cada uno con
la organización);
e) necesidad de disponer de líneas de comunicación directas y
breves en los límites de 10 posible, especialmente para ob-
viar el hecho de que el lenguaje (que constituye el vehículo
de comunicación más usado en las relaciones formales) pier-
da buena parte de su contenido a 10 largo de un recorrido que
• BARNARD. The [unctions 01 the executive, o. c.

inevitablemente substrae a la información una parte de sí

misma;
ti) necesidad de recorrer la entera línea de comunicación, que
en términos organizativos corresponde al pasaje por la vía
jerárquica;
e) necesidad de proveer de la competencia necesaria a cada
centro de comunicación;
f) obviar en 10 posible las eventuales interrupciones en los ca-
nales de comunicación;
g) legitimación de la comunicación, de modo que esta proven-
ga de quien ocupa la posición formal correspondiente a aquel
tipo de comunicación, evitando injerencias y excesos de ju-
risdicción que perjudicarían la comunicación en cuanto tal,
y el principio de autoridad ínsito en ella.
Son consideraciones estas que BARNARD hace a propósito de

organizaciones complejas y en el intento de establecer el citado pa-
ralelismo entre autoridad y comunicación, pero que sirven mejor
para una teoría de la autoridad que para comprender en su totalidad
el sistema de comunicación.
Un último punto precisamos subrayar a propósito de la influen-
cia ejercida por el sistema de comunicación sobre la organización:
los problemas de desconcentración y de concentración son determi-
nados en su mayor parte por la comunicación, y a esta y a su sis-
tema se dirige ante todo la atención cuando se íntenta promover una
modificación o una innovación de la estructura organizativa. En el
capítulo precedente, al tratar de la decisión, se ha dicho ya que las
dificultades de transmisión desde la fuente informativa al centro
de decisión tienden a atraer este último 10 más posible junto a la
fuente informativa; las dificultades de transmisión desde los cen-
tros de decisión a los puntos operativos crean una fuerza en sentido
opuesto. Las instancias de desconcentración administrativa, conver-
tidas recientemente en oportunas disposiciones legales por muchas
administraciones públicas italianas, han sido acogi&s para aquellas
materias en que la estructura administrativa existente permitía ad-
vertir la conveniencia (economía de costos, celeridad de la resolu-
ción administrativa) para la administración central de la delegación
COMUNICACION 393
de funciones a los órganos periféricos, de acuerdo con la dificultad

y el costo superfluo determinados por la transmisión de informa-
ciones que existían ya en la periferia. Pero una revisión en tal sen-
tido (se habla de Italia) no está aún completa, puesto que muchos
ministerios han descuidado el examinar la oportunidad de una
desconcentración más amplia por temor de verse privados del co-
nocimiento de 10 que hace la periferia y de no poder ejercitar así el
necesario control y coordinación; por el contrario, estudiando con
mayor atención el sistema de comunicación existente, y proveyendo
no a la total supresión de canales de comunicación, sino a la eli-
minación de algunos procedimientos superfiuos, queda aún un no-
table margen a la desconcentración administrativa y no se menos-
caba la necesidad que la administración tiene de seguir de cerca la
actuación de la periferia. Análogamente, esta obra de reforma de
la organización permite disponer de elementos ciertos e imprescin-
dibles técnicamente para justificar en términos de eficiencia admi-
nistrativa la necesidad de concentración respecto de algunas situa-
ciones que no se prestan a ser desconcentradas por dificultades
intrínsecas al sistema de comunicación. En líneas generales la descon-
centración es posible y deseable allí donde existe alguna dificultad
para comunicar con los centros de decisión, o bien cuando la efi-
ciencia de los canales de comunicación permite suministrar la ne-
cesaria cantidad de informaciones y datos a los niveles organiza-
tivos más bajos, especializando a estos últimos en la función del de-
cidir; en cambio, se propenderá hacia la concentración en la me-
dida que esto no sea posible, o bien si el sistema de comunicación
es de por sí eficaz para permitir con facilidad UD? transmisión desde
o para los centros de decisión. Estas observaciones reflejan solo una
parte de las exigencias administrativas dirigidas a mantener el equi-
librio entre fuerzas centrípetas y centrífugas en la estructura orga-
nizativa. En cualquier caso, el examen atento del sistema de comu-
nicación, junto a las efectivas exigencias de coordinación y control,
deben servir de base técnica para decidir en un sentido o en el
otro, evitando así que la reforma estructural de la administración
asuma sabor romántico, sugiriendo, por amor de desconcentración,
un remedio que con frecuencia puede ser más nocivo que el mal
existente.
.394 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
5. Comunicación y su influencia sohre el comportamiento

administrativo
Al igual que en las relaciones entre individuos, también en las

relaciones entre grupos la comunicación controla el comportamien-
to humano a través de mecanismos psicológicos. Y puesto que la
influencia ejercida sobre el comportamiento de un individuo es in-
fluencia sobre el pensamiento de este último, de aquí la necesidad
de mirar a la comunicación con particular atención si se quiere llegar
a un comportamiento racional, previendo en todo o en parte las
consecuencias relativas.
No puede decirse, en el estado actual de las cosas, que la fun-
ción directiva-en algunas administraciones públicas-haya atri-
buido a la comunicación el peso que ella ejercita de hecho en la
organización. Con demasiada frercuencia, los programas concebidos
desde 10 alto, con absoluta abstracción del concurso de quien debe
ponerlo en práctica, son impuestos hasta en sus más pequeños deta-
lles y, frecuentemente, sin que tal subdivisión deje margen sufi-
ciente para la necesaria visión de conjunto, descuidando casi por
completo el modo en que puedan influir el comportamiento indi-
vidual. En otras palabras, nos encontramos en estos casos ante un
'Síntoma evidente de ineficiencia del sistema de comunicación. Este
último no cumple su función principal cuando olvida que el com-
portamiento humano es el medio a través del que la organización
alcanza y realiza sus fines. y puesto que la comunicación lleva el
conocimiento a los puntos de decisión, la posibilidad de ejercer en
manera racional esta función, tan indispensable para la vida admi-
nistrativa, depende esencialmente de cuánto ha sido transmitido,
de cómo ha sido transmitido, así como de cuánto y cómo ha sido re-
cibido. Surge, a este punto, el problema de establecer qué tipo de
conocimiento puede ser transmitido y cómo la transmisión está in-
fluenciada, a su vez, por los tipos de especialización existentes en
la organización; circunstancia esta que, aunque puede resultar fa-
cilitada por el conocimiento de la psicología, no hace ciertamente
menos difícil el arte del administrar y del dirigir. En todo caso,
puede ser útil al dirigente el saber que ejercita una función que in-
COMUNICACION 395
fluencia directamente el comportamiento ajeno y que no puede sus-

traerse a la indirecta influencia de otros; y puesto que el lugar que
ocupa en la estructura organizativa le hace importantísimo canal de
comunicación, es justo que se preocupe de las consecuencias que
esta posición-verdaderamente estratégica-determina en el ámbito
organizativo. El dirigente no es solo aquel que dirige un grupo de
personas: las funciones que caracterizan su figura son aquellas di-
rigidas a mantener y preservar el sistema de esfuerzos combinados,
disponiendo las necesarias y continuas adaptaciones a la realidad
cambiante. Para ello, debe mantener eficiente el sistema de comuni-
cación; y puesto que comunicar significa disponer de seres huma-
nos, el primer paso es la selección y la formación de aquellos que
deberán operar en el seno de la organización, cuidando a continua-
ción su distribución en los varios puestos que el esquema organiza-
tivo presenta en cuanto sistema de comunicación. Esta es la tarea
esencial del dirigir: la armonía y el equilibrio entre el aspecto ob-
jetivo (estructura) y el subjetivo (personas) de la organización.
Pero examinemos más de cerca estos aspectos de la influencia
que la comunicación ejerce sobre el grupo y sobre los individuos de
que se compone. Es evidente que el sujeto que comunica intenta
influenciar al sujeto que recibe no en sentido indeterminado, sino
hacia una dirección bien precisa y clara en la mente del primero;
de otro modo, no se puede hablar de comportamiento racional; el
supuesto de ausencia de un determinado fin en la acción humana
queda fuera de nuestra breve exposición. A través del mensaje y
en la medida en que él podrá ser recibido por aquel a quien va
dirigido, se espera la manifestación de este último en términos de
respuesta individual. Esta influencia puede ser valorada mediante el
examen de los siguientes factores que comportan una apreciación,
más de fondo que de forma, de los elementos de mayor signjficado
para un sistema de comunicación se estudia, en primer lugar, el
sujeto que recibe y su capacidad potencial de recepción, sus juicios
y prejuicios, su formación, el carácter, la suma de motivaciones que
actúan sobre él, etc.; ello determina como consecuencia inmediata
el examen del medio idóneo para comunicar, de la naturaleza de
este, de su forma en relación a la situación existente, subjetiva y
o.bjetivamente considerada. Pero no se podrá prescindir, en este aná-
lisis, del contenido del mensaje, que a su vez queda influido por la
medida en que el fin último es conocido y por el grado mayor o me-
nor de relación que el mensaje manifiesta respecto al fin al que va
instrumentalmente dirigido; ello debe ser además considerado en re-
lación a la situación-ya conocida-en que se encuentra el que re-
cibe, en sus aspectos potenciales y concretos. Después debe hacerse
un particular examen de la opinión que el que recibe tiene del trans-
mitente, de su capacidad de mando, de los atributos de competencia
específica que éste posee, de la estima personal que se haya creado
en el ambiente y en particular de la que goza para el que recibe, etc.
Y, por fin, debe tenerse en cuenta la consideración que el que recibe
es inclinado a hacer del contenido del mensaje, en relación a los
atributos de autoridad objetiva en él reflejados o directamente ex-
presados.
Estos son los factores que condicionan la influencia de la co-
municación. Pero no se descuida el hecho de que, si bien la persona
humana manifiesta una innata aptitud para aprender, y por consi-
guiente para percibir una comunicación, otros factores subjetivos y
organizativos intervienen (y no ciertamente de modo positivo) en
el realizar, en una medida más bien que en otra la función que la
comunicación se propone. Bastaría pensar, por ejemplo, el papel que
juega-no solo en el proceso espontáneo o informal de la comu-
nicación-la motivación individual cuando expresamente se evita
el transmitir una información por temor de desagradables consecuen-
cias a la propia persona; esto sucede de manera especial en las co-
municaciones dirigidas de abajo arriba, para las que una informa-
ción tendrá vía libre solo cuando ella no perjudica la posición de
quien la transmite, o cuando resulta evidente que el que ha de reci-
birla tendrá noticia por otro conducto; o bien, cuando es indispen-
sable al que recibe para desarrollar las funciones que le han sido
confiadas y de las cuales debe responder en vía jerárquica. Pero
se podría decir casi 10 mismo de las comunicaciones que van desde
19 alto hacia abajo, o de aquellas que discurren por vías laterales.
En todo caso el conocimiento analítico de los factores indicados
antes (problema arduo de acuerdo con la dificultad de aislar un fac-
tor de otro, por estar íntimamente ligados) puede facilitar la función
integradora de la comunicación. A través de un análisis de tal na-
COMUNICACION 397
turaleza, será posible establecer mejor qué recompensa debe ser

empleada como incentivo para conseguir respuestas o reacciones po-
sitivas, o qué sarición imponer en el caso opuesto sin producir ul-
teriores problemas a la actividad directiva y sin acarrear ulteriores
perjuicios a uu sistema de comunicación, que, cuando la respuesta
DG es la que el transmitente espera, revela ya alguna deficiencia. Si
el dirigente desea llegar a una situación de optimum organizativo,
respecto a los fines preelegidos, no puede descuidar el hacer los
mensajes cada vez más eficientes en cuanto a su contenido, y para
ello debe conocer el grado de identificación que el que recibe mues-
tra tener con los fines de la organización, así como la medida en que
el contenido de los mensajes se aproxima concretamente a estos fi-
nes, tal y como son comprendidos y aceptados por el que ha de reci-
birlos.
Todo ello lleva a una consideración: la necesidad de disponer
de adecuados mecanismos administrativos que permitan confrontar
periódicamente la calidad y cantidad de las respuestas solicitadas a
través de la comunicación. El argumento se prestaría a una discu-
sión más amplia y ciertamente interesante que llevaría consigo una
valoración, sobre criterios que se refieren estrictamente a la comu-
nicación y su sistema, de muchos procedimientos administrativos
existentes y de muchos órganos insertados o insertables en la es-
tructura organizativa con la función principal de hacer de órganos
sensoriales del sistema. Consideramos, sin embargo, suficiente el
recurso al principio de retroacción (feedback) para comprender la
importancia de todo ello. Así como las máquinas disponen de man-
dos o controles que desarrollan la función de reveladores o indica-
dores de su comportamiento, del mismo modo el comportamiento
humano precisa de mecanismos de retroacción o reflejos, cuya ma-
yor o menor rapidez constituye el Índice de perfección del sistema
nervioso. Ahora bien, si el concepto viene aplicado al cuerpo social,
al grupo que opera en la organización, ello permite apreciar la in-
mensa utilidad de este principio, que nos sugiere el confrontar pe-
riódicamente los comportamientos administrativos con los resultados
que deben conseguirse, de modo que el eventual fracaso o la me-
dida del éxito de estos puedan constituir premisa a la necesaria mo-
dificación de comportamientos futuros.
Resumiendo, la comunicación es la base de cualquier actividad

asociativa y una de las primeras piedras sobre las que se basa la or-
ganización. Ella comporta el uso de símbolos, indicativos y signifi-
cativos al mismo tiempo; cada posición, cada status organizativo es,
en este sentido, simbólico, puesto que a cada función comprendida
en la organización corresponde un conjunto de símbolos típicos;
así, el lenguaje de un funcionario dirigente es diverso del usado por
el ujier 5. El significado de estos símbolos de comunicación está
estrechamente relacionado con el contexto en que son usados; por
ello el único modo de universalizar tales significados, y hacer de
este modo accesible la comunicación a un número mayor de su-
jetos receptores está Íntimamente ligado a la formación y al adies-
tratamiento en las funciones a que dichos símbolos se refieren.
6. Conclusiones
Las breves indicaciones hechas a propósito de este aspecto de la

organización nos inducen a esperar que haya sido suficientemente
ilustrada la importancia de un estudio específico de la comunica-
ción como sistema. La materia, sin embargo, no podría ser tratada
sistemáticamente y con abundancia de detalles, puesto que la he-
mos colocado aquí con el único objeto de evidenciar el aspecto di-
námico de los problemas de administración; por ello, buena parte
de cuanto debía ser dicho a propósito de la comunicación ha sido
expuesto en la descripción y análisis del proceso de formación de la
decisión administrativa, dado que las dos funciones esenciales de la
comunicación son a) dar y recibir directrices; b) dar y recibir in-
formacíones.
Es necesario, de todos modos, observar que esta materia va sus-
citando un interés cada vez mayor no sólo en los estudios de admi-
nistración, sino en todos aquellos que se relacionan más o menos
directamente con estos últimos. A la perspectiva formal de BARNARD,
y a la comportativista de SIMON sobre el problema de la comunica-
• ROElllLISBERGER, Management and M orale, Cambridge, Mass., Harvard.
University Press, 1941.
COMUNICACION 399
cion, hace eco la economtca de Kenneth BOULDING 6. Todos estos

aspectos, sea eminentemente técnicos, sea abstractos y generales, con-
vergen hacia un mejor conocimiento de la comunicación, subrayando
la instrumentación mecánica como medio para hacer más eficiente
el sistema de comunicación, o bien examinando el aspecto semán-
tico del lenguaje o los mecanismos psíquicos de la comunicación
para sanear la admmistración en su conjunto, a través de la eficien-
cia del sistema.
WAlDO, en su libro Perspectives on Administration 7, afirma
que la comunicación se ha convertido de por sí en una disciplina,
más exactamente en una serie de cuasi disciplinas; de hecho, su
radio de intereses va desde la lógica a la semántica, a la electrónica
y a toda aquella serie de estudios sobre el significado del significado.
Por ello, quienes estudian la ciencia administrativa no pueden ig--
norar cuanto sucede en otros campos del saber a propósito de la
comunicación, si se acepta el principio de que todo sistema admi-
nistrativo es, en sustancia, un sistema de comunicación.
• Kenneth
York. BoULDING, The Organizational Revolution, Harper, 1953, New
1
PrC88, Dwigbt
1956.
WALDO, Perspectives on Administration, University of Alabama
CAPITULO XII
EL PRESUPUESTO Y SU PROCEDIMIENTO
SUMARIO: 1. Introducción.v-Z, Actividad de programación

y preparación del presupuesto.-3. El procedimiento de pre-
paración del presupuesto: a) Previsión de los gastos; b) re-
visión e integración administrativa; e) presentación, discu-
sión y aprobación del presupuesto en el parlamento; d) eje-
cución del presupuesto; e) revisión final de cuentas.-
4. Evolución contemporánea de la actividad presupuestaria:
presupuesto funcional.
l. Introducción
Las premisas conceptuales de la actividad de programación, tra-

tadas en el capítulo precedente, nos permiten ahora examinar bajo
luz diversa una de las actividades auxiliares más indispensable e
importante para la organización moderna: la de la preparación de
los estados de previsión. La historia de la civilización humana en-
seña que todo cuanto hoy se incluye bajo el nombre de presupuesto
tiene orígenes muy remotos. Las colonias griegas esparcidas acá y
allá, en Sicilia, nos muestran cómo antes del nacimiento de Cristo
este procedimiento era bastante conocido. Con el afianzarse de nues-
tra civilización, la actividad del presupuesto ha acrecentado mucho
más la importancia de su papel y su historia no es ciertamente de
las más monótonas. En efecto, piénsese en la lucha trabada por los
soberanos absolutos para mantener el control de las finanzas públi-
cas, y se tendrá una idea del significado político que el presupuesto
y la actividad relativa al mismo han tenido en el curso de las revo-
luciones democráticas. Sorprende, por ello, que solo recientemente-
haya sido- posible desarrollar conceptos sistemáticos en torno a la
actividad de presupuesto; al principio, la economía política se in-
teresaba del presupuesto únicamente en el aspecto fiscal y de los
efectos acarreados por el sistema impositivo a la economía general,
PREPARACION DEL PRESUPUESTO 4Ór
y solo más tarde-para ser exactos, en estos últimos treinta años-

los estudiosos de los problemas económicos han manifestado una mar-
cada tendencia a estudiar el otro aspecto de la actividad de presu-
puesto, el que concierne al empleo de los ingresos del Estado. El
presupuesto y su significado administrativo tienen, por consiguien-
te, una historia reciente, que no puede ir más allá del período en
que se manifestó por vez primera el interés de los estudiosos y de
los técnicos por la actividad administrativa en general.
Esta actitud, perfectamente reflejada en los estudios llevados a
cabo en este campo, nos permite afirmar que el procedimiento pre-
paratoriodel presupuesto-como síntesis potencial de factores eco-
nómicos, políticos y administrativos-es un fenómeno bastante re-
ciente. Pocos campos como este muestran tan gran fermento de
ideas, especialmente después de finalizar el último conflicto mun-
dial. Hace poco tiempo que han sido, por consiguiente, individua-
das las consecuencias que la actividad del presupuesto lleva a la
programación y al control, a la responsabilidad del poder ejecutivo
y del poder legislativo, a la economía en general... Podríamos casi
decir que el procedimiento examinado en este capítulo constituye,
potencialmente, el instrumento individualmente más importante de
la política y de la administración de cualquier país democrático.
El presupuesto puede ser estudiado desde distintos puntos de
vista y en modos diversos; valga a tal fin la variedad de plantea-
mientos dada a la materia en la reciente literatura administrativa. El
modo tradicional para el estudio de esta materia nos es ofrecido por
la perspectiva jurídica, la cual se interesa de los mecanismos jurí-
dicos que intervienen en la preparación, adopción y ejecución del
presupuesto, permitiéndonos conocer la exacta distribución de com-
petencias en relación al procedimiento de preparación de presupues-
tos y balances, así como la serie de controles ejercidos sobre los
gastos públicos. Una segunda perspectiva del estudio del presupuesto
se dirige esencialmente a los aspectos políticos de esta actividad. En
ella se examinan las funciones y los procedimientos por efecto de
los cuales se llega a la formación de una política de gobierno, así
como los poderes correspondientes al parlamento, al gobierno y a
los órganos auxiliares. Un tercer modo de estudiar el presupuesto
es el económico, históricamente quizá el primero de todos, integra-
do recientemente con la adopci6n de nuevos instrumentos como el

balance econ6mico nacional y el análisis de los ingresos públicos.
Una cuarta perspectiva del estudio de esta materia considera el pre-
supuesto como instrumento de la administración, como mecanismo
de programaci6n y de control de los medios a disposici6n de la ad-
ministraci6n pública. Es de esta perspectiva de la que debemos tra-
tar sobre todo en las páginas que siguen. Pero hay, además, un quin-
to modo de estudiar la actividad de presupuesto: el contable, según
el cual los estados de previsi6n, por ejemplo, constituyen la base
para la enumeraci6n de los capítulos de gastos y de ingresos, meca-
nismos indispensables para el control contable. Según esta perspec-
tiva, el presupuesto es la base para un sistema contable, y el sistema
de cuentas es la base para el presupuesto. Pero la actividad de pre-
supuesto va más allá de la contabilidad propiamente dicha, si bien
esta perspectiva ha adquirido a través de los tiempos prevalencia
absoluta respecto a las otras; ello constituye uno de los aspectos
negativos del desarrollo de la materia. Los presupuestos son algo
más que la anotaci6n de 10 que se ha gastado y de 10 que se podrá
gastar.
A pesar de la existencia de estos diversos enfoques de la mate-
ria, el presupuesto del estado y la actividad que al mismo se acom-
paña solo pueden ser comprendidos adecuadamente si tomamos en
consideraci6n todos los puntos de vista antedichos; puesto que el
verdadero significado del presupuesto consiste en un procedimien-
to de síntesis por medio del cual sea posible traducir áridas cifras en
instancias políticas y econ6micas, capaces de dar cauce a la progra-
maci6n y al control de las actividades administrativas. El presupues-
to es, por consiguiente, un procedimiento en el que se sintetizan las
más detalladas y específicas actividades de gobierno en instancias
políticas generales. Es el único medio, hasta hoy concebido, capaz
de llamar la atención de los 6rganos administrativos y legislativos y
de la opinión pública sobre las operaciones y decisiones de la acti-
vidad de gobierno. En él se recogen los más pequeños detalles y las
instancias más importantes de tal actividad; es, en fin, el presupues-
to el que suministra el terreno más fértil para la discusi6n política
a alto nivel.
En sustancia, el presupuesto es un sistema de comunicación dis-
PREPARACION DEL PRESUPUESTO 403
ciplinado conforme a procedimientos ortodoxos, repetidos constan-

temente en el tiempo. Una vez redactado, representa el único medio
para examinar sistemáticamente todo aspecto de la actividad guber-
nativa según fases periódicas y plazos preestablecidos. Sus objetivos
pueden agruparse en dos categorías lógicas: la primera, constituida
por la función informativa asumida por el presupuesto respecto de
los órganos decisorios, de los cuales nace la política administrativa;
la segunda, representada por las informaciones que el presupuesto
está en grado de suministrar a lo largo de todo el recorrido de la
jerarquía administrativa, para aquellos puntos en que las decisiones
deberán ser puestas en práctica. A la primera categoría podríamos
dar el nombre amplio de política; a la segunda el específico de
administración.
El valor potencial de la actividad de presupuesto en orden a la
política es ciertamente relevante y exclusivo, constituyendo el único
medio a disposición de un estado democrático para:
a) el reexamen y la revaloración regular y periódica de la ad-
ministración pública;
b) la valoración comparativa entre los diversos fines y progra-
mas de una parte y los respectivos costos de la otra;
c) un examen general de la función desenvuelta por el go-
bierno y de los costes relativos, en relación al sector pri-
vado de la economía, que permita una mejor instrumentali-
dad de los programas de gobierno respecto a aquellos más
generales de la sociedad y de la economía nacional;
el) el contacto periódico entre los órganos adminstrativos, los
órganos del ejecutivo, el parlamento y algunos sectores de
la opinión pública, suministrando de este modo una base
importante para la información, la discusión y el control
de las actividades públicas.
En cuanto a las funciones asumidas por el presupuesto en re-
lación a la segunda categoría lógica, la administrativa, es obvio que
se trata de funciones instrumentales, puesto que los fines del presu-
puesto a tal respecto consisten en ofrecer a la administración el
medio necesario para realizar las directrices generales según un cri-
terio legal, honesto y eficiente. En orden a esta función, el presu-
puesto:
a) suministra la base jurídica para cualquier gasto público;

b) proporciona el esquema necesario para la contabilidad es-
tatal y la responsabilidad contable;
e) hace posible el reexamen sistemático de las operaciones in-
ternas desde el punto de vista de la eficiencia y de la eco-
nomía;
á) facilita la delegación de responsabilidad y autoridad, tanto
sobre el plano operativo como sobre el financiero, ofrecien-
do además los medios para un control desde lo alto.
Es probable que la mayor parte de la teoría del presupuesto
haya tomado particularmente en consideración este segundo grupo de
funciones asumidas por la actividad de que tratamos. Parece, en
efecto, existir una casi total uniformidad de puntos de vista acerca
del contenido de estos principios, elaborados muchos de ellos por
la doctrina del presupuesto. Con finalidad exclusivamente indica-
tiva, y sin intención de anticipar nuevos criterios de la actividad pre-
supuestaria o de criticar los ya existentes, consideramos oportuno
resumir a continuación algunas de las más conocidas posiciones de
la doctrina sobre la materia, que interesan de modo particular a las
instituciones gubernativas.
Un primer criterio es el de la responsabilidad; tal criterio sos-
tiene que los funcionarios están llamados a responder de la ejecu-
ción de las tareas a ellos asignados y de los medios empleados al
objeto, sin deber, por consiguiente, responder de todo lo que queda
fuera de su competencia específica y del poder a ellos atribuido en
relación a las actividades y a los medios confiados. Ello lleva apa-
rejado que la organización es en último término responsable de la
distribución y empleo de los medios a disposición, ya constituyan
afectaciones de dinero, bienes instrumentales o servicios adquiridos
y pagados en otra parte.
Un segundo principio es el de la delegación de autoridad y res-
ponsabilidad a los niveles operativos, donde el ejercicio de activi-
dades inmediatamente dirigidas a la realización de los fines orga-
nizativos comporta el empleo directo de los recursos a disposición.
Su administración, y la consiguiente responsabilidad administrativa,
deberían-conforme a tal principio--entrar en la competencia es-
elusiva de los órganos operativos.
Un tercer principio se resume en la necesidad de valerse de la

colaboración de funcionarios llamados a responder de la ejecución
de una cierta función, cuando se programan las actividades y se pre-
supuestan los gastos relativos. Tales programas y presupuestos son
sometidos sucesivamente a la atención y a la revisión de órganos su-
periores; incluso en esta fase, el funcionario que ha proveído a la
programación debería ser oído, en defensa del programa que presen-
ta. A ser posible, las funciones de programación y ejecución deberían
encontrarse al mismo nivel jerárquico.
Un cuarto principio pretende que el funcionario operativo pue-
da obtener poderes y responsabilidades exclusivamente del órgano
inmediatamente superior, órgano que debería representar para él la
fuente de la que emanan los programas y recursos necesarios. Los
programas y presupuestos elaborados por el funcionario operativo
deberían converger en este órgano, antes de que él provea a dar las
directrices y a suministrar los medios necesarios; y, ultimada la eje-
cución, sólo a este órgano debería rendirse cuenta.
Un quinto principio sugiere la oportunidad de acompañar a la
responsabilidad contable y a la relativa al empleo de cualquier otro
medio a disposición la tarea de programación; de este modo, cada
nivel operativo gozaría de una mayor autonomía y se obviarían los
inevitables inconvenientes de la separación y la escasa conexión entre
los dos tipos de responsabilidad.
Un sexto principio es el de instituir y adoptar métodos y crite-
rios tales que los funcionarios operativos puedan rendir cuenta de
los resultados en relación a los costos de las relativas operaciones.
Todo ello requiere, evidentemente, el empleo de criterios de medi-
ción del trabajo y de los costos, así como la elaboración de índices
operativos, la comparación con actividades similares ejercidas fuera
del ámbito de un determinado organismo sobre la base de los res-
pectivos costos, y la confrontación dentro del mismo organismo,
entre distintos períodos de actividad (de año en año, de semestre
en semestre, de mes en mes, etc.) siempre en términos de costes
relativos.
Un séptimo principio invoca una concreta responsabilidad para
cada funcionario, de modo que cada uno pueda sentirse animado a
ejercitar las propias tareas de manera eficaz y eficiente. Ello significa
que cada individuo debería estar en grado de predecir las recom-

pensas por un trabajo bien hecho y las consecuencias negativas por
un trabajo ejecutado malamente. En último análisis, el sistema de
responsabilidad debería armonizar con el de administración del per-
sonal adoptado en cada organización.
La actividad de preparación del presupuesto, como todo otro
procedimiento de contenido social, es una empresa humana, ejercida
por individuos sujetos a una variedad inmensa de influencias y mo-
tivaciones. A los límites internos se añaden además los externos al
individuo relativos a este particular aspecto de la actividad adminis-
trativa. Tales límites se refieren no solo a las vinculaciones del pa-
sado, sino a la incertidumbre del futuro, a las consecuencias de ca-
rácter organizativo e institucional del presupuesto, a los factores
intersubjetivos que influyen sobre la actividad en cuestión, a las
presiones de distinto orden ejercidas desde fuera sobre aspectos
particulares del presupuesto, y así sucesivamente. Existen, por con-
siguiente, límites bien precisos a la libertad de acción y de decisión
en materia de presupuesto, además de los relativos a la aplicación de
un análisis absolutamente racional de las cuestiones objetivas refe-
rentes al mismo.
A pesar de ello, el procedimiento presupuestario es o debería
ser uno de los ejemplos más típicos de racionalidad administrativa.
Ello constituye la característica principal del presupuesto y es justo
esperar que cuantos se ocupan de esta cuestión puedan y quieran
-salvo casos excepcionales-obrar conforme a decisiones o elec-
ciones altamente racionales.
2. Actividad de programación y preparación del presupuesto
El presupuesto se considera generalmente un plan financiero, de-

finición que si bien es exacta resulta quizá incompleta, como es
fácil comprobar en la copiosa doctrina sobre la materia. Pero afir-
mar que el presupuesto es un plan puede ser un deseo general más
bien que una descripción real. Así lo han precisado, en efecto, mu-
chos estudiosos del presupuesto del Estado. El presupuesto puede
ser un plan, en el sentido de que prescriba una serie de límites y
de condiciones para las acciones futuras; pero a la vez puede no ser

considerado como tal, en el sentido de carecer de programación. Hay
razón para pensar que buena parte del presupuesto del Estado sea
meramente histórica; es decir, que se trate de una transferencia ha-
cia el futuro de lo que pertenece al pasado. Hay motivo también
para creer que es necesaria una amplia programación administra-
tiva, independientemente de la actividad de presupuesto y con poca
o ninguna referencia a este último. Todos saben, además, que mu-
chos administradores consideran el presupuesto desfavorablemente,
es decir, como un impedimento más bien que un instrumento de
programación administrativa.
Es evidente que actividad de programación y actividad de pre-
paración del presupuesto no son sinónimos, ni siquiera por defini-
ción. Si decimos, por ejemplo, que un individuo programa un viaje
al extranjero, no intentamos con ello decir que está preparando un
presupuesto de los gastos necesarios para dicho viaje. Con la pri-
mera expresión, en efecto, se quiere simplemente afirmar que este
individuo ha proyectado ir a algún lugar, por un cierto tiempo,
valiéndose de un determinado medio de transporte. Con la segunda
expresión, en cambio, indicamos aquella acción individual dirigida
a encontrar la forma de procurarse los fondos necesarios para el
viaje y el modo como distribuirlos. La actividad de presupuesto
es, por consiguiente, una aplicación concreta de criterios contables
a la programación. Ella nos obliga a considerar los dos aspectos de
un libro mayor, ingresos y gastos, lo que deberá ser hecho y lo
que representa el costo de cada operación. Es también cierto que
habitualmente el individuo provee, como primera medida, a pro-
gramar y sólo en un segundo momento prepara el estado de previ-
sión de los gastos necesarios a la realización de su programa. Parece,
por consiguiente, que el procedimiento de preparación del presu-
puesto deba presumir-si bien en manera bastante vaga-la exis-
tencia de una especie de programa general de actividad.
Otra distinción semántica nos viene sugerida de la típica expre-
sión inglesa to budget one's time, con la cual se intenta describir
la operación que el individuo realiza al distribuir el tiempo a dis-
posición (escaso) entre las distintas cosas que quiere hacer, el moco
de aumentar al máximo el valor total de los minutos de que dis-
pone. Un economista podría decir que este individuo se esfuerza

por igualar las utilidades marginales de los últimos minutos consu-
midos en cada una de las diversas actividades. La actividad de pre-
supuesto, por consiguiente, parece subrayar además la idea de
un equilibrio o igualdad entre actividades propuestas o proyec-
tadas y costos probables correspondientes. De otra parte, el he-
cho de que la actividad presupuestaria subraye el aspecto mate-
rial de este libro mayor, es decir, los recursos a disposición, lleva a
asociar al concepto de presupuesto el de conservación. No resulta
casual, en efecto, que los estudios sobre el presupuesto hayan mani-
festado casi siempre la tendencia a identificarse con los estudios
económicos. En este sentido, programación y presupuesto son tér-
minos distintos, si no opuestos; de hecho, mientras el presupuesto
significa ahorro, la programación consiste, en definitiva, en un gasto,
en un consumo.
Esta pretendida inconciliabilidad entre programación y presu-
puesto crearía una situación insostenible para la administración;
es aconsejable, por ello, considerar el presupuesto como un elemen-
to o un aspecto del proceso total de programación. La programa-
ción, en primer lugar, implica la individualización de objetivos y el
desarrollo de cursos alternativos de acciones futuras con los que
realizar los fines preelegidos. En un segundo momento, comporta
la reducción de dichas alternativas a un número gradualmente me-
nor, de forma que permita la elección o decisión de un solo curso
de acción, que asumirá el nombre de programa. Probablemente, el
presupuesto juega una parte poco importante en la primera fase,
para asumir sucesivamente un papel cada vez más importante y
decisivo en la segunda etapa de la programación. El facilita la elec-
ción, puesto que ofrece una base para la confrontación sistemática
entre las distintas alternativas, las cuales a su vez no pueden con-
siderarse de otro modo que en sus aspectos positivos y negativos, en
sus aspectos de costo y resultado. Por ello, el presupuesto sirve de
estímulo y de medio para llegar a un mayor grado de previsión en
el procedimiento de programación. Es el ingrediente que sirve para
dar una línea de conducta uniforme a lo largo de todo el procedi-
miento de programación.
Por ello, a pesar de los diversos significados de las dos palabras,
programacion y presupuesto están teóricamente ligadas entre sí, y

este constituye parte integrante de aquella. Sin embargo, en los or-
ganismos de amplio radio, esta distinción puede asumir proporcio-
nes tan grandes como para constituir una barrera entre ambos. El
fenómeno es, en parte, una consecuencia de la especialización; los
dirigentes, los jefes de una organización o de una sección de ella,
están normalmente especializados en algunas funciones o para al-
gunos sectores de competencia. Ahora bien, en la medida en que
participan en la programación de planes futuros para sus secciones,
se sienten empujados a especializar cada vez más estas funciones.
Lo mismo puede decirse de la actividad presupuestaria que en el
curso de su evolución ha motivado la formación de verdaderos es-
pecialistas. Muchos buenos técnicos del presupuesto se han ensi-
mismado hasta tal punto con la función a ellos asignada, y la des-
arrollan con tal abundancia de técnicas, que si fuesen llamados a
ejecutar el programa para el cual han concurrido a redactar el rela-
tivo estado de previsión, no sabrían por dónde comenzar. Resulta
cierto, por otra parte, que la naturaleza de las actividades relativas
al presupuesto es la menos idónea pata estimular tendencias indi-
viduales a la innovación, a la asunción de nuevos riesgos en rela-
ción a nuevos programas. Se reconoce, en efecto, que el presupues-
to obstaculiza todo deseo de expansión o de innovación, manifes-
taciones características de la actividad de programación y de aquellos
que la practican. El presupuesto lleva en sí mismo el concepto de
balanza, y sirve fundamentalmente para equilibrar los elementos más
concretos y positivos de la programación, repudiando toda aventura
y todo riesgo.
La separación de la actividad de presupuesto de la de progra-
mación ha sido, en general, favorecida por muchos otros factores,
entre ellos-y no en último lugar-el monetario. De hecho, si bien
el presupuesto no debe expresarse necesariamente en términos mo-
netarios, el dinero constituye, sin embargo, el denominador común
para la valoración y comparación objetiva de costos y resultados. El
aspectos monetario del presupuesto ha permitido además el recurso
a técnicas de control económico y contabilidad, que no sería posible
utilizar en otro caso como criterio de medición y de análisis. Todo
ello ha servido exclusivamente para afinar las técnicas del sistema
410 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS_
y la capacidad profesional de los expertos del presupuesto, en modo

de permitir fácilmente el traslado de estos de un organismo a otro,
o de un programa a otro, en cuanto que el conocimiento de pro-
grama o de la actividad se considera como cosa secundaria respecto
al conocimiento del procedimiento de presupuesto propiamente
dicho.
Concurren además a reforzar la distinción entre presupuesto y
programación los sistemas organizativos y las prácticas administra-
tivas, ya se refieran a la administración pública en su conjunto o a
un concreto ministerio u organismo público. Muchas de estas prác-
ticas han sido concebidas con el objeto preciso de distinguir las dos
actividades. El plan presupuestario y el plan programático de un
importante ministerio pueden fácilmente divergir entre sí. Así, por
ejemplo, los dos planes pueden distinguirse en cuanto a contenido
y a radio de acción; o bien, por los períodos de tiempo en ellos com-
prendidos; pueden reflejar intereses de personas y de órganos dis-
tintos, o discurrir en el curso de su elaboración por vías paralelas,
pero no idénticas.
Sin embargo, no hay duda de que programación y presupuesto
están íntima y continuamente ligados, si no emparejados. Hablar
de presupuesto sin programación, significaría admitir la existencia
de un estéril mecanismo de transferencia de cifras de año en año,
con carácter coincidente con las operaciones del organismo. Por sí
mismo, el presupuesto es conservador, se resiste a los cambios.
Pero también la programación sin presupuesto sería un sueño, quizá
un sueño dulce pero ciertamente inútil. El problema está, por con-
siguiente, en el cómo; cuándo y en qué punto de la estructura or-
ganizativa debe conectarse la actividad de programación y la de
presupuesto; problema este de los más importantes de la admi-
nistración contemporánea.
3. El procedimiento de preparación del presupuesto
El procedimiento presupuestario comprende algunas fases esen-

ciales y comunes en la mayor parte de los países del mundo, a pesar
de la evidente diversidad de criterios entre sistema y sistema. Es
sabido que la mayor parte de los aspectos de la finanza pública se

reflejan en el presupuesto, de lo que se deduce que e! procedimien-
to absorbe en un cierto sentido todo aquello que se refiere a la
misma, y no solo los criterios de gasto, sino también la administra-
ción de los ingresos, de la deuda pública, del fisco, las actividades
económicas públicas, etc. Las consideraciones de este parágrafo se
dirigirán en gran parte hacia la faceta de los gastos más bien que
hacia las otras.
El procedimiento presupuestario constituye una operación bas-
tante compleja y vasta, mucho más cuando se trata del presupuesto
del Estado que de! de una sociedad privada, teniendo en cuenta
la relevante participación del poder legislativo y de la opinión pú-
blica en la preparación de los estados de previsión de la adminis-
tración. Para cada año financiero el procedimiento tiene lugar mu-
chos meses antes del inicio del mismo, comprende e! período a
que el presupuesto se refiere y produce además efectos extensibles
a uno o más años sucesivos. Ello implica que la administración fi-
nanciera de cualquier gobierno debe en todo momento recurrir
a los presupuestos de tres, cuatro o hasta cinco años antes, 10 que
requiere la necesidad de una conexión y una confrontación cons-
tante entre dichos ejercicios financieros.
Las fases principales que constituyen e! itinerario del presupues-
to son las siguientes: previsión de los gastos, revisión e integra-
ción administrativa, revisión y aprobación legislativa, ejecución y
control, y revisión final de cuentas. De cada una de estas fases con-
sideramos oportuno hacer un breve comentario, para llamar la aten-
ción del lector sobre los más recientes avances y sobre algunas par-
ticulares tendencias en esta materia.
a) PREVISIÓN DE LOS GASTos.-Según una reciente tendencia,

la previsión de los gastos debería poder disponer de la contribución
directa de los grados más bajos de la administración, de modo que
cada rama de esta pueda hacer sentir su peso y su competencia en
la preparación de los planes financieros futuros. Esta fase es, por
tanto, considerada actividad operativa más bien que auxiliar (o de
staff). Los órganos auxiliares proporcionarán la necesaria coordina-
ción, asistencia, dirección técnica eventual, etc.; pero las principa-
les decisiones referentes al presupuesto preventivo deben conside-

rarse de naturaleza operativa. He aquí por qué los dirigentes ope-
rativos-al menos en algunas administraciones públicas, como en
los Estados Unidos-son llamados a prestar su contribución per-
sonal a la formación de los estados de previsión de gastos y a sos-
tener a 10 largo del procedimiento las razones de cada una de sus
peticiones.
El procedimiento tradicional del presupuesto manifiesta, cierta-
mente, alguna deficiencia a tal respecto: existe aún la tendencia
a dejar inalterado el esquema de voces (conceptos) del presupuesto
precedente, en vez de proceder a una programación atenta y con-
creta de las efectivas necesidades de la administración. Contra este
irracional comportamiento administrativo, va ahora abriéndose ca-
rnina la tendencia a hacer del presupuesto un instrumento de pro-
gramación, de modo que la fase de previsión de los gastos pueda
realmente considerarse cuidada, aunque ello requiera trabajos más
complejos y difíciles.
b) REVISIÓN E INTEGRACIÓN ADMINISTRATIVA.-Cuando la fase

de previsión se extiende hasta los grados más bajos .de la jerarquía
administrativa, automáticamente a 10 largo de la línea de mando,
se producirá un curso continuo de previsiones presupuestarias. En
cada nivel, las previsiones hechas por las secciones u órganos subor-
dinados deben ser vistas de nuevo, examinadas atentamente y co-
ordinadas entre sí; en organismos de vasto alcance los dirigentes
de los órganos subordinados deben sostener ante una comisión de
funcionarios de grado más elevado las razones por las que se ha
formulado de tal modo cada estado de previsión. El órgano auxiliar
que proporciona la necesaria asistencia en materia de presupuestos,
podrá ser convocado para un examen preliminar de las cifras con-
venidas, pero aun en este caso las decisiones serán normalmente
devueltas a la competencia de los dirigentes operativos, los cuales
-análogamente a cuanto se ha hecho con los funcionarios de grado
inferior-deberán sostener las razones de las decisiones adoptadas
ante los respectivos superiores.
La revisión administrativa más importante tiene lugar en el vér-
tice de la jerarquía, con la intervención del órgano auxiliar corres-
pondiente (que cuando se trate de varias administraciones podría ser

el mismo ministerio del tesoro o el del presupuesto, donde exista).
Es a este punto cuando el presupuesto puede decirse definitivamen-
te redactado para el sucesivo envío al parlamento.
Frecuentemente, la revisión realizada en el vértice de la jerar-
quía es distinta de la llevada a cabo por íos grados intermedios de
la misma; estos últimos dirigen su atención esencialmente al con-
tenido del programa, al método administrativo, a la economía de
cada uno de los procedimientos, etc. En el vértice, en cambio, la
revisión tiene en cuenta los programas políticos generales y los pro-
blemas más importantes conexos a la política financiera del gobierno.
e) PRESENTACIÓN, DISCUSIóN y APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO

EN EL PARLAMENTo.-En casi todos los países democráticos, e in-
cluso en los totalitarios-al menos formalmente si no en sustancia-,
las decisiones relativas al empleo o destino de los ingresos del Esta-
do se hacen operantes s6lo después de la aprobación por parte del
parlamento.
Es interesante advertir la variedad de formas y de procedimientos
que de país a país caracterizan la intervención del poder legislativo
en el procedimiento de preparación de los presupuestos. En algunos
países, por ejemplo, este control legislativo se limita a una simple
convalidación de las decisiones administrativas. En otros, en cambio,
una enmienda al presupuesto del Estado aportada por las cámaras,
puede constituir un voto de desconfianza para el gobierno, abriendo
una crisis del ejecutivo. En otros países, el control legislativo es muy
meticuloso y da origen a un gran número de modificaciones y re-
adaptaciones de los programas administrativos originarios. Por ejem-
plo, el congreso estadounidense emplea más de seis meses en la re-
visión del presupuesto presidencial; seis meses que transcurren en
continuas reuniones por parte de las comisiones legislativas, con la
consecuencia de numerosos cambios en las propuestas anticipadas
por el poder ejecutivo.
ti) EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO.-Es esta la fase en que el

presupuesto se lleva concretamente a la práctica en el año financiero
a que se refiere. Las necesarias exigencias de control sobre el em-
pleo de fondos o disposición, conforme al reparto hecho para los

distintos capítulos, requieren, en esta fase, un procedimiento opuesto
al de previsión; a este punto, en efecto, se hace necesario delegar
de arriba abajo los poderes necesarios para el empleo de los fondos
y para la asunción de obligaciones patrimoniales. La ejecución del
presupuesto supone, además, una serie de instrumentos técnicos como
repartos, asignaciones, controles previos, análisis de costos, control
de costos y-algo aún más importante-una constante relación entre
gestión financiera y gestión de las actividades. Los controles del pre-
supuesto pueden llegar a ser un peso u obstáculo verdaderamente sig-
nificativos para una administración eficiente; pero, si se adaptan
oportunamente al tipo de administración y a los fines de esta últi-
ma, pueden representar un medio eficiente de delegación adminis-
trativa y de control de los resultados.
e) REVISIÓN FINAL DE CUENTAs.-En esta fase se procede a la

comprobación a posteriori del empleo hecho de los fondos a dispo-
sición, para determinar si han sido empleados de acuerdo con el de-
seo expresado por el parlamento. La operación se realiza normal-
mente por un órgano de control, casi siempre sustraído a la influen-
cia del poder ejecutivo.

presupuesto funcional
Las materias relativas al presupuesto atraviesan hoy una revolu-

ción técnico-eientífica, iniciada después de finalizar el segundo con-
flicto mundial y que ha producido un vivo fermento de ideas y de
reformas, sobre el plano administrativo y legislativo, de las técnicas
presupuestarias. Para dar un nombre a este movimiento reformador,
se ha hablado de presupuesto programático, de presupuesto de ejecu-
ción y-más recientemente-de presupuesto funcional. Pero inde-
pendientemente del nombre dado a estas nuevas orientaciones está el
hecho ge que contienen ideas nuevas, que van más allá del ámbito
reducido del presupuesto entendido técnicamente, y que ponen de
relieve el contenido administrativo.
Se quiere hoy sostener que el presupuesto constituye una ma-

nifestación de los programas de trabajo, un medio para programar,
dirigir y controlar las actividades concretas de administración. De
ello se deduce la insuficiencia de la perspectiva que relega el presu-
puesto a la sola función de programación financiera y de control,
desde 10 alto de la actividad directiva.
Algunas consecuencias de este reciente movimiento se han indi-
cado en otro lugar; por ejemplo, cuando se .ha dicho que la actívi-
dad presupuestaria es de naturaleza esencialmente operativa, sea
en la fase de programación sea en la de ejecución. Añadimos, a este
propósito, la necesidad de una íntima relación entre el presupuesto,
como formulación de conjunto, y los programas operativos; que el
presupuesto debe ser considerado no como un instrumento de con-
trol minucioso desde 10 alto, sino más bien como un medio para
delegar funciones y autoridad a los órganos operativos, es cosa de
la que estudiosos y técnicos de administración están profundamente
convencidos. Pero, si se quiere que esta delegación sea eficaz, el
órgano subordinado al que son delegados los poderes y medios ne-
cesarios debe poder disponer de suficiente discrecionalidad como
para realizar cambios en su presupuesto, para hacer frente a nuevas
necesidades y para desarrollar sus funciones con mayor facilidad. Ello
implica que las afectaciones de cantidades deberían referirse a cate-
gorías suficientefnente amplias, sin excesivas restricciones, de forma
que permitiese el giro de fondos de capítulo a capítulo con una cier-
13 elasticidad.
Es evidente que tal concepto no puede aplicarse a aquellos sis-
temas en que las afectaciones de cantidades son especificadas mínu-
ciosamente, impidiendo toda transferencia entre distintos capítulos
a nivel ejecutivo. Dicho concepto es inaplicable para aquellos siste-
mas en que los mandamientos de pago hechos por las altas [erar-
quías administrativas son detallados en su contenido. En cambio, en
aquellas situaciones administrativas donde el concepto de presupues-
to funcional ha logrado abrirse camino, entre las consecuencias prin-
cipales observadas se advierte la reagrupación de las afectaciones de
cantidades en grandes categorías o voces, sin especificación detallada.
En los Estados Unidos, este movimiento ha llegado al punto de pre-
sentar al congreso presupuestos compuestos de pocas voces, que
resumen las asignaciones propuestas para varios capítulos de gas-

tos; así, por ejemplo, el número de afectaciones de cantidades dis-
puestas para el Ministerio de Correos y Telecomunicaciones ha sido
recientemente resumido en cuatro voces o conceptos principales,
frente a las sesenta existentes con anterioridad.
Pero la idea central del presupuesto funcional consiste en algo
más que la simple reducción de capítulos de gastos o atenuación
de controles financieros. En sustancia, el presupuesto funcional re-
fleja el concepto de ínstrumentalidad que cada uno de los aspectos
del presupuesto debe tener y mantener para las actividades a des-
arrollar más bien que para los gastos a efectuar. Aun cuando la afir-
mación puede a primera vista parecer simple e ingenua, en realidad
es revolucionaria, por los modos en que se manifiesta a través del
procedimiento de formación del presupuesto. Este último, tradicio-
nalmente, se basa sobre la clasificación de las voces de gastos. El
término voces se usa aquí en el sentido de artículo de gastos, como)
por ejemplo, las retribuciones para el personal (que podrían relacio-
narse en el presupuesto por cada individuo o, más exactamente, por
cada empleo), el material necesario, etc. Según el viejo sistema de
presupuesto, todas estas voces son después resumidas en un epílogo.
Se sostiene que la detallada distribución de estas voces representa,
por sí misma, un instrumento automático de control, impidiendo al
administrador la adquisición de un lapicero si este gasto no ha sido
previsto e incluido en el presupuesto. Ahora bien, si las exigencias
de control son satisfechas de este modo, no puede decirse igual de
las exigencias administrativas que surgen continuamente, para sa-
tisfacer las cuales el administrador no tiene discrecionalidad alguna.
Estas y otras consideraciones, como, por ejemplo, la de concebir
el presupuesto como un instrumento para la delegación administra-
tiva y un medio de información para los órganos administrativos y
legislativos en orden a las decisiones de su respectiva competencia,
han puesto en crisis el viejo sistema, hasta el punto de que se ha
estimado necesario recurrir a nuevos criterios para compensar o
atenuar las deficiencias de los existentes. Pero ello no significa que
,hayan cambiado las premisas o que hayan sido aceptadas nuevas
orientaciones en los países aún ligados a la tradición del presupuesto
como instrumento de control y de programaci6n financiera.
En los Estados Unidos, el primer paso hacia la adopción de un

presupuesto funcional tuvo lugar con ocasión de la introducción de
un nuevo tipo de clasificación, hacia el año 1949 aproximadamente.
Todas las voces del presupuesto americano fueron reducidas a diez
categorías funcionales, como, por ejemplo, la defensa interna, los
asuntos internacionales, la agricultura, el comercio, los transportes,
etcétera. Un sucesivo paso adelante fue el de la subdivisión de tales
funciones generales en funciones y programas cada vez más especí-
ficos, teniendo en cuenta las exigencias operativas y descuidando la
clasificación por voces de gastos para acoger la de actividades.
Examinemos ahora estos criterios a la luz de un hipotético pre-
supuesto de una organización de enseñanza. Según los métodos tra-
dicionales, el presupuesto de una organización de tal tipo debería
contener la relación de los funcionarios, los enseñantes, el personal
auxiliar, el material necesario, los servicios, etc. Una exposición de
esta naturaleza brinda escaso conocimiento sobre la finalidad de
cada gasto, sobre el número de los estudiantes que el programa de
enseñanza intenta formar, el sector de formación, las razones que
han aconsejado un cambio en el presupuesto respecto al del año pre-
cedente, etc. Si, en cambio, fuese adoptado el presupuesto funcio-
nal, este último presentaría una íntima adherencia al fin o fines de
la función a que el presupuesto sirve, en este caso a la finalidad de
la instrucción, a los tipos de enseñanza a impartir, al número de
estudiantes previstos para cada tipo, al costo medio por cada alum-
no y al costo total del entero programa. Si bien en ambos casos se
utilizan las mismas informaciones, el valor y el uso de estas se re-
sienten por el diverso criterio adoptado en cada uno de los dos tipos
de presupuesto, comportando como consecuencia una diversa acti-
tud por parte de los funcionarios dirigentes, de los órganos de con-
trol y de los mismos centros operativos.
Por tanto, es posible afirmar que la idea del presupuesto fun-
cional supone un cambio casi radical del sistema y de los métodos
de contabilidad del Estado, puesto que lleva la atención no tanto
sobre cada uno de los gastos como sobre los costos operativos. Un
sistema integral de presupuesto funcional requiere un adecuado sis-
. tema de contabilidad de costes, cosa que en algunos organismos
administrativos ha resultado demasiado gravosa, hasta el punto de
21
sugerir la adopción de costos por aproximación. Ello, por otra parte,

no influye sobre el carácter del presupuesto funcional, dejando inal-
teradas las posibilidades de referencia de los datos contenidos en
el presupuesto con los programas de trabajo a realizar.
La idea del presupuesto funcional es la única capaz de restituir
a este procedimiento el significado administrativo que ha perdido,
por desgracia, con el reforzarse de una tradición hoy superada por
la realidad y por las exigencias administrativas contemporáneas. Los
efectos de esta nueva orientación sobre la actividad directiva pueden
calificarse de revolucionarios. Recordamos que los presupuestos pre-
sentados y ejecutados sobre la base del trabajo hecho constituyen un
estímulo eficaz para una programación más atenta y sistemática; los
redactados y controlados en términos de costos y resultados com-
portan un método más sistemático y escrupuloso de programación
y de medición del trabajo sobre base cuantitativa; y puesto que el
presupuesto funcional implica la delegación de autoridad, impone
como' consecuencia el uso de medios de valoración de los instru-
mentos de delegación, así como la revisión de los métodos de con-
trol y de contabilidad hoy existentes, una vez fijado que el control
.se realiza teniendo en cuenta no tanto la acción ejecutada individual-
mente cuanto los resultados obtenidos.
Lo que hasta ahora se ha dicho constituye una idealización del
significado y de los efectos de un sistema de presupuesto funcional,
por 10 que resulta obligado añadir que ninguna administración ha
realizado plenamente tal idea, si bien la tendencia general que ac-
tualmente se manifiesta es la expuesta poco antes. Ello constituye,
quizá, el avance más significativo y prometedor del arte del admí-
nistrar en los últimos años.
Concluimos con algunas palabras de prudencia a propósito del pre-
supuesto funcional: él se basa, como se ha visto, sobre un concepto
bastante simple; ello no obstante, se trata de un ststema difícil de
realizar. Muchos países, para adoptarlo, deberán remover obstáculos
legislativos y tal vez constitucionales; deberán, además, realizarse
cambios radicales en la actitud de los administradores, de los políti-
cos y del público en general hacia 106 problemas de la administra-
ción pública; será necesario producir innovaciones radicales en el
sistema y en las prácticas directivas, así como en el sistema de conta-
bilidad del Estado. Recuérdese que, aun aceptando el presupuesto

funcional, deberá, en cierto modo, mantenerse el viejo sistema de
clasificación de los gastos y de los ingresos. En resumen, el nuevo sis-
tema constituye una adición al viejo, y no una sustitución de este
último.
Pero, a pesar de todas estas dificultades, vale la pena intentarlo,.
como lo demuestran aquellas administraciones que por haber acogi-
do ya el espíritu del presupuesto funcional están en grado de probar
los beneficiosos efectos aportados a la actividad directiva en su con-
junto, así como la mayor eficacia del control democrático sobre la
actividad de gobierno.
.
"
CAPITULO XIII
EL PUBLICO Y SUS ADMINISTRADORES
SUMARIO: 1. Introducción.-2. Aspectos técnicos de la acti-

vidad de "relaciones públicas".
1. Introducción
La actividad de la administración pública está afectada en mayor

medida que la privada por las relaciones con el exterior, y en esto
reside quizá una de las razones en que se funda el uso del término
público. Este término, tal y como 10 hemos usado hasta ahora, nos
ha servido para identificar el carácter de la actividad desarrollada
por las instituciones administrativas, la naturaleza de los fines que
estas persiguen y la particular fisonomía que adquiere el trabajo
de los entes que actúan en posición de superioridad respecto a los
representantes de Intereses individuales. Ha llegado el momento de
usar el término público en su función de sustantivo, para poder exa-
minar de cerca la relación existente entre los ciudadanos por una
parte, y los administradores de la cosa pública por otra. El examen,
por ello, prescinde de los principios y de las garantías que el adje-
tivo público confiere al sistema administrativo de un país, para po-
der, en cambio, penetrar en la esencia de esta relación entre la ad-
ministración y los terceros, considerando estos últimos como la suma
de individuos representantes de intereses y necesidades colectivas,
de donde se deriva la razón de ser de la acción pública y a los que
el administrador público debe, en último término, rendir cuentas
a través de los medios establecidos por el sistema constitucional vi-
gente en un determinado país.
Es de notar la fundamental diferencia que existe en la relación
entre administración pública y ciudadanos, respecto a la relación que
RELACIONES PUBLICAS 421
existe entre las administraciones privadas y el público en general.

En el primer caso el público es condición necesaria para alcanzar
los fines propios de la administración pública, que debe utilizar
cualquier medio, para que sus procedimientos no queden relegados
a una publicidad exclusivamente formal, sino que adquieran un ca-
rácter público, tengan significado para el público y del público to-
men sus fuerzas; en el segundo caso, una organización comercial
o industrial considera al público y sus gustos como un punto de
llegada y difícilmente se plantea el problema de una publicidad de
su actuación para realizar plenamente los fines económicos que pre-
siden su actividad. En otras palabras, podemos decir que es concre-
tamente el grado de publicidad de una cierta acción administrativa
el que caracteriza las relaciones entre la administración y su públi-
co, de forma que un organismo económico con fines públicos se
plantea problemas que faltan, o que son de importancia secunda-
ria, para un organismo económico semejante, pero de naturaleza
privada.
Es cierto que la distinción entre 10 que es público y lo que es
privado resulta una cuestión muy difícil de precisar, al menos en
nuestra época, donde el Estado y su organización política, económi-
ca y social, han invadido todos los aspectos de la vida colectiva,
imponiendo a todas sus manifestaciones la carga de colaborar para
el bienestar y la prosperidad de toda la sociedad, a cambio de aque-
llos derechos que se refieren a la esfera de intereses estrictamente
individuales. Esto explica por qué los organismos económicos priva-
dos más desarrollados tienen interés en sondear la opinión pública,
en mantener buenas relaciones públicas, en descubrir la existencia
real y las necesidades en las que se basa su actividad, además de
procurar influir, con una adecuada propaganda, en la formación de
los gustos y de las preferencias individuales. La opinión pública
y el favor, el desfavor, o la indiferencia del público en general, se
han demostrado, algunas veces, como elementos determinantes de
las crisis de algunas grandes organizaciones industriales, así como
la simpatía adquirida dentro de la sociedad ha permitido a ciertas
empresas sobrevivir en la adversidad. Pero en cualquier caso, las
relaciones entre público y organizaciones privadas no han determi-
nado de forma absoluta las actividades de estas, aunque constitu-
yen un instrumento valioso de información por y para el exterior.

En la administración pública, el problema de las relaciones con
los ciudadanos constituye el principio y el fin de su actividad y esto
es tanto más cierto, cuanto más se examina la estructura y las acti-
vidades de dichos organismos, en una sociedad de carácter demo-
crático. Pero es igualmente importante esta relación en los sistemas
totalitarios, a pesar de que sus actividades se dirijan más bien a for-
mar la opinión pública que a buscar en ella los presupuestos sus-
tanciales del trabajo administrativo.
Las relaciones con el público no deben, sin embargo, concebirse
de manera vaga y general, dado que forman parte de todo el pro-
cedimiento administrativo y representan una función de toda la
organización. Pueden y deben representar un sector específico de
actividad administrativa, una parte esencial de la actividad direc-
tiva; deben de adquirir carácter técnico dentro de la organización
y procurar detectar el fondo de las relaciones entre administración
pública y ciudadanos. En otras palabras, estas relaciones se exami-
nan a la luz de los criterios expuestos en los capítulos precedentes,
en el ámbito, por tanto, de un sistema de comunicación doble. Los
órganos de la administración pública realizan, a través de la activi-
dad llamada de relaciones públicas, un cierto número de operaciones
casi todas de un grado técnico elevado; por ejemplo, intentan, me-
diante técnicas adecuadas, detectar las necesidades del público, ca-
nacer su intensidad, informar sobre los medios establecidos para su
satisfacción y, sobre todo, se preocupan con todos los medios a su
disposición de la educación moral y civil, que constituye uno de los
presupuestos éticos de las instituciones públicas. Sin esto, la admi-
nistración pública no podría desarrollar eficazmente su propio tra-
bajo y no podría conocer nunca los resultados alcanzados por sus
actividades.
Es necesario, pues, que los órganos de la administración pública
(y de modo particular los directivos), sean conscientes del estado
de la opinión pública, para poder corregir los eventuales errores y~
sobre todo, para poder revisar periódicamente los programas estable-
cidos.
Para convencerse de la importancia que el público reviste para
los admínísteadores de un Estado, bastaría citar uno de los diversos
ejemplos ocurridos durante las campañas llevadas a cabo para in-

formar y educar a los ciudadanos. El caso se dio en Italia con mo-
tivo de la reciente promulgación del Código de la circulación, que ha
movilizado todas las fuerzas del Ministerio de Obras Públicas y del
Ministerio de Transportes para realizar una campaña, utilizando todo
tipo de medios, así como las formas más diversas, para hacer cono-
cer a los ciudadanos no sólo el contenido de las normas y de las
innovaciones, sino, sobre todo, para hacer de todo ciudadano un
aliado en la lucha contra los accidentes de la carretera, lo que, en
en términos administrativos, se traduce en la necesidad para el
administrador público de obtener la colaboración de aquel cada
vez que ha de realizarse un nuevo programa. La tendencia de las
administraciones públicas de cualquier país para estimular y hacer
provechoso el diálogo con el público, resulta hoy día mucho más
marcado, lo que significa que el administrador se ha dado cuenta no
sólo de los deberes que él tiene hacia los terceros, en cuanto que está
investido de una función pública (deberes, por otra parte, que todo
sistema burocrático estatal ha tenido siempre en gran estima), sino
más bien de la necesidad de una mayor comprensión y colaboración
del público hacia la administración, para que esta última pueda actuar
con eficacia. En suma, educando e informando al público sobre todo
aquello que lleva a cabo la administración pública, se hace posible su
valoración-aparte de realizarlo con mayor eficacia-, proporcionan-
do de esta forma al público la madurez social necesaria para apreciar
los servicios prestados o para criticarlos con conocimiento de causa.
Conviene advertir que el problema de las relaciones con el pú-
blico no consiste solamente en la conducta de los funcionarios pú-
blicos, ni en la cortesía de los empleados, ni en el aspecto más o me-
nos acogedor de las oficinas, ni en las facilidades instrumentales que
permitan el fácil acceso en las oficinas públicas, etc. Todo esto tiene
importancia, en cuanto que concurre a crear un clima más idóneo
para una buena relación entre el público y los administradores, pero
el administrador debe sacar provecho de semejante estado de cosas)
debe saber interpretar los datos obtenidos mediante el cuidado son-
daje de la opinión pública respecto a los programas admínistratívos,
en una palabra, debe intentar proporcionar a la acción administrati-
va. la auténtica razón de sus prerrogativas públicas que no puede ser
otra que el servicio de la colectividad. Un serVICIO que no se ma-

nifiesta en bienes tangibles e inmediatos podría ser infravalorado e,
incluso, ignorado si la administración pública no se preocupase de
dar a conocer su contenido y su relación instrumental respecto de
otros fines.
Varias clases de actividades se integran dentro del concepto nato
de relaciones PÚblicas y no todas se inspiran en su conexión ínstru-
mental con la acción administrativa propiamente dicha. La tradición
italiana, por ejemplo, demuestra que el uso de medios de comuni-
cación con el público corresponde especialmente a actividades diri-
gidas a conseguir objetivos políticos o de política gubernativa. No
obstante, durante este último decenio se han dado abundantes casos
de iniciativas tomadas por oficinas públicas (centrales y periféricas)
para abrir el diálogo con el público. Es evidente, que habida cuenta
de la naturaleza de la actividad administrativa pública, cualquier ini-
ciativa de esta última respecto a las relaciones públicas, concurre
a reforzar los ideales políticos, facilitando así el trabajo de los go-
biernos. Sin embargo, nosotros preferimos examinar el contenido de
esta relación desde un punto de vista más inmediato, más concreto
y, por tanto, más instrumental, para la actividad de los administra-
dores públicos. En definitiva, el administrador tiene necesidad de
la colaboración del público, y ello no porque trate de inducirlo a ad-
quirir un producto o a preferir esta o aquella marca de cigarrillos,
sino porque es concretamente a través del público como conoce el
grado de la utilidad de su trabajo, el índice de perfección de las
leyes que debe de ejecutar y el apoyo indispensable (especialmente
en un régimen democrático) para justificar su propia existencia, o al
menos para conservar inalterable su prestigio, etc.
No nos queda, por consiguiente, más que examinar concretamen-
te las posibilidades de traducir a un lenguaje administrativo, esto es,
en términos de estructura y de actividad administrativa, las vagas
consideraciones hechas hasta ahora a propósito de las llamadas rela-
ciones públicas.
RELACIONES PUBLICAS 425:
2. Aspectos técnicos de la actividad de «relaciones públicas»
Las relaciones públicas, a tenor de la abundante literatura exis-

tente, constituyen un procedimiento continuo mediante el cual una
administración intenta ganarse la simpatía y la comprensión del
exterior, 10 que requiere una programación atenta y precisa si se pre-
tende distinguirla de otras actividades, como la propaganda o la pu-
blicidad, cuyos fines son necesariamente más limitados. A este pro-
pósito, podrá sernos útil considerar aquí 10 que en los Estados Uni-
dos se acostumbra a decir respecto a las tres actividades citadas:
se afirma que 10 que asegura la propaganda puede ser la verdad, 10
que sugiere la publicidad debería ser la verdad, 10 que, en cambio,
dicen las relaciones públicas debe ser la verdad l.
Para quien considera las relaciones públicas en un sentido am-
plio, esto es, como actividad dirigida a estimular la colaboración so-
cial y la participación directa de los ciudadanos en la continua evo-
lución de sus instituciones, tanto públicas como privadas, no puede
existir duda alguna acerca de la sustancial diferencia entre estas y la
propaganda y la publicidad. Reconocemos, además, que sobre la base-
de la definición anterior la administración pública se encuentra en
las mejores condiciones para ejercer esta función, teniendo en cuen-
ta no sólo sus propias exigencias operativas y la necesidad de un
continuo diálogo con el público, sino también considerando el obje-
tivo de la elevación moral de los ciudadanos, objetivo alcanzable
a través de un adecuado sistema de relaciones públicas.
La importancia de las relaciones públicas, por otra parte, se re-
salta en algunas constituciones. Así, por ejemplo, en la Constitución
de la República italiana, cuando se exige en su artículo segundo «el
cumplimiento de los deberes indeclinables de solidaridad política, eco-
nómica y social», y cuando se afirma en su artículo tercero ser
«función de la República remover los obstáculos de orden económico
y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los
ciudadanos, impidan el pleno desarrollo de la persona humana y la
efectiva participación de todos los trabajadores en la organización
I Véase Silvano SPINETTI, Le relazione pubbliche nel1a P. A., pág. 21..
ed. I.S.L., 1957, Roma.
-426 PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
política, económica y social del país». Estas afirmaciones, necesaria-

mente vagas, se traducen luego en consideraciones más específicas
cuando se tiene en cuenta que todo 10 que se refiere a la elevación
moral del ciudadano pertenece a las instituciones públicas antes que
..a las privadas. Sin embargo, una perspectiva semejante aplicada a las
relaciones públicas, aun cuando resulte necesaria, en cuanto que
fija las líneas generales de un sistema y pone de relieve los aspectos
-éticos más significativos, está destinada a encontrar una escasa apli-
cación si no se la traduce a un lenguaje más inmediato y específico,
atribuyendo a las relaciones públicas objetivos igualmente inmedia-
tos y específicos, dentro de la actividad de las administraciones pú-
-blicas. No basta hablar de administraciones poco eficaces, porque el
público se vea obligado a esperar largas horas ante las ventanillas;
no basta resaltar que el empleado público es con frecuencia descor-
tés, porque considera al público cargante, o porque 10 juzga un
inconveniente para su trabajo diario; no basta tampoco invitar al
público a que comprenda la situación de quien se encuentra detrás
-de la llamada cortina de cristal, antes de despreciar la burocracia y
su lento proceder. Aquellos que hablan de que es preciso reformar
las mentalidades, las costumbres, sanar las fracturas entre la admi-
nistración y los terceros, no hacen nada más que enunciar el pro-
blema, proponiendo quizá soluciones de tipo patemalista o que pue-
den interpretarse como tales, pero no perciben (o en cualquier caso
infravaloran) las exigencias técnico-administrativas de un programa
-de relaciones públicas, capaz de insertarse, con todo su peso, en la
actividad de los departamentos públicos. Que luego, a través de
semejante perspectiva, más específica y más técnica, se alcancen los
-dístíntos objetivos que hemos nombrado (corregir defectos tradicio-
nales, procurar la elevación moral del ciudadano, hacerle participar
de forma más consciente en los problemas administrativos del Esta-
-do moderno, conseguir una ética más profunda del empleo público
y un mayor sentido de responsabilidad de los órganos administratí-
vos, etc.) no puede ser más que un deseo e, incluso, osaríamos decir
-que no puede alcanzarse si no es a través de vías concretas y al
margen de toda retórica.
Con el fin de hacer desaparecer la desconfianza que el público
Gl la actualidad siente hacia la burocracia y para mejorar las rela-
dones entre administración pública y ciudadano, se ha procurado

en diversos lugares un desarrollo continuo de los coloquios con el
público, una colaboración más intensa en los dos sentidos, una ac-
tuación solícita de las sugerencias del público cuando estas se juzgan
útiles y dignas de consideración. A la vista de todo esto, se han ela-
borado verdaderos decálogos del empleado público y no se ha olvi-
dado citar los caminos a través de los cuales el público pudiese
madurar mejor su propia actitud respecto a los problemas de la ad-
ministración. Pero todo ello peca hasta ahora de excesivo simpli-
cismo y requiere mucha fe, además de competencia técnica, para
desarrollar un programa de relaciones públicas, así como un conoci-
miento claro de los fines inmediatos.a los que dicho programa puede
y debe servir.
Una primera consideración de orden técnico se refiere a la co-
locación de oficinas de relaciones públicas dentro de los departamen-
tos de la administración pública. Es evidente que en este caso su
colocación en uno u otro punto de la estructura jerárquico-funcional
de un ente acarrea consecuencias directas para la utilización de tal
servicio, lleva consigo ventajas o inconvenientes para toda la orga-
nización y para la consecución de los mismos fines para los que el
servicio se ha establecido. Es cierto, no obstante, que el problema
técnico de las relaciones públicas se plantea en un organismo cuan-
do tal servicio o función se reconoce como necesario para el mismo.
Podría objetarse, a este respecto, que lo verdaderamente importante
'es el ejercicio de las funciones relativas a un programa de relaciones
públicas, más bien que el reconocimiento formal de una oficina con
este nombre dentro de la organización. La objeción, sin embargo,
contrasta con los criterios de racionalidad del trabajo administrativo,
el cual, como se sabe, está basado en la división de las funciones y en
la atribución formal de las competencias, con la idea de preservar
la unidad y la cohesión lógica en la estructura y en los procedi-
mientos de la organización. Por otra parte, reconociendo al servicio
de relaciones públicas carácter de actividad auxiliar o asesora, mal
se adaptaría a ser desarrollada por una oficina operativa o, incluso,
por una oficina auxiliar que tenga ya asignadas otras funciones.
Reconocida, pues, la necesidad de la creación formal de una ofi-
cina de relaciones públicas, surge el problema del puesto que debe
ocupar dentro de la organización desde el cual dicha oficina

pueda desarrollar con más facilidad sus propias actividades. Tam-
bién a este respecto las consideraciones que podrían hacerse serían
muy numerosas, teniendo en cuenta todo 10 que se ha dicho en la
parte segunda de nuestro libro. Nos limitamos, sin embargo, a sos-
tener la oportunidad de que este servicio se coloque en el vértice
de la organización, o bien como organismo asesor y de asistencia
inmediata al dirigente. Esto responde a las mismas exigencias para
las que el servicio se ha establecido, como veremos más adelante, al
examinar los tipos de actividad que constituyen el esquema funda-
mental de un programa de relaciones públicas.
El segundo problema que hay que resolver, antes de la puesta
en marcha del servicio, es la elección de los funcionarios idóneos,
tanto por sus aptitudes como por su experiencia, para dedicarse a
tales funciones. No hay que olvidar el hecho de que un servicio de
relaciones públicas no se destina tanto a llevar a cabo en sus más
minuciosos detalles el programa elaborado, como a elaborar el pro-
grama y coordinarlo en su ejecución, confiada en su mayor parte a
las oficinas operativas o a otros órganos auxiliares, tanto centrales
como periféricos. Todo esto requiere unas determinadas aptitudes
psicológicas por parte del personal adscrito a una oficina de relacio-
nes públicas, aparte de la necesaria competencia y el prestigio in-
dispensable para garantizar la eficacia del servicio.
Pensamos que puedan individualizarse en cualquier programa
de relaciones públicas, examinado desde un punto de vista técnico,
cuatro tipos de actividades. La distinción conceptual de las mismas
sirve solamente como guía para la elaboración del programa, pero
constituye, por sí misma, una forma de organizar las diversas fun-
ciones de acuerdo con los fines que se quieren alcanzar, además
de disponer de una distribución más adecuada de las funciones, sin
perder de vista los fines inmediatos que el servicio pretende.
Admitido, pues, que las relaciones entre el público y los admi-
nistradores se basan en un sistema de comunicación de doble sen-
tido y teniendo en cuenta que el objetivo inmediato de la creación
de un servicio de relaciones públicas se basa en el conocimiento de
la importancia de semejante relación para la acción administrativa
y para los fines próximos y remotos que se propone alcanzar, con-
siderando, también, que la aportación de la opinión pública para

el trabajo de las administraciones constituye una condición nece-
saria para el desarrollo de las funciones públicas, además de un cri-
terio de medida para el grado de eficacia de dicho trabajo, y, final-
mente, juzgando que desde un punto de vista estrictamente técnico
y sin ningún perjuicio para el contenido y la finalidad de orden
ético de un programa de relaciones públicas, podemos reagrupar las
distintas funciones de semejante programa en los cuatro tipos de
actividades siguientes:
a) Actividad divulgadora, dirigida a preparar la opinión pública
orientándola e interesándola respecto a los instrumentos esenciales
para el progreso social e, indirectamente, acerca del contenido es-
pecífico de los programas de política administrativa. Podríamos
llamar preparatorias las funciones que se integran en esta categoría,
en cuanto que se dirigen principalmente a educar al público, a sen-
sibilizar las conciencias individuales, creando los presupuestos para
una acción más profunda y más específica, dirigida a obtener la co-
laboración de toda la colectividad y el apoyo moral de todos los
ciudadanos, de acuerdo con la ejecución de los programas adminis-
trativos. Los medios utilizados para conseguir tal fin deben ser
'oportuna y atentamente considerados para que no produzcan resis-
tencia en la opinión pública, especialmente en lo que se refiere al
contenido político de estos programas. En otras palabras, no se trata
de hacer propaganda de ideas, sino más bien de presentar problemas
y posibles remedios para su adecuada solución.
b) Actividad de reconocimiento, dirigida a conocer no sólo el
estado de utilidad real de los servicios públicos, sino también
a detectar preciosos datos informativos acerca de la existencia de
nuevas necesidades, y reelaborarlos para uso de la administración,
del gobierno o del mismo parlamento. Las funciones ejercidas en este
tipo de actividad constituyen el presupuesto necesario para la adop-
ción de decisiones que respondan directamente a las exigencias ex-
ternas y reales.
c) Actividad informadora, dirigida a ofrecer al ciudadano las
informaciones necesarias para tener mayor facilidad de acceso y dis-
frutar así mejor los servicios públicos, utilizándolos más oportuna-
mente y favoreciendo su buena marcha, evitando dificultades, pér-
didas O despilfarros, etc. En otros términos, se trata de una serie

de actividades dirigidas a asistir al ciudadano, proporcionándole la
necesaria asesoría en interés de él mismo y de la oficina que presta
el servicio.
d) Actividad mediadora, dirigida a solucionar de la manera más.
satisfactoria las causas de fricción entre el público y la administra-
ción, saliendo al paso de las críticas y contribuyendo a hacer más
eficaz y más factible el fin inmediato que la administración pública
se había prefijado en su actuación concreta.
Evidentemente, la distinción de estos tipos de actividad puede
justificarse desde el punto de vista conceptual y dentro de deter-
minados límites, admitiendo una cierta afinidad entre los cuatro
tipos. El problema resulta mucho más difícil sobre el plano operati-
vo, cuando una función determinada, llevada a cabo con fines divul-
gativos, responde, además, a intentos de mediación o de reconoci-
miento. Sin embargo, el esquema permite aprovechar mejor (y por
consiguiente emplear mejor) los resultados obtenidos por un progra-
ma de relaciones públicas, evitando que el celo y el entusiasmo en
tal materia degenere en una desordenada e infructuosa actividad.
Dentro de esta perspectiva técnica de las relaciones públicas,
conviene asimismo considerar las medidas exigidas para la formu-
lación de un programa adecuado, capaz no sólo de satisfacer plena-
mente las exigencias éticas de la relación entre administración y ciu-
dadano, sino también de asegurar a sus consecuencias y derivaciones
una función y un peso importantes para las decisiones adminis-
trativas.
En primer lugar, se debe hacer una valoración absolutamente
objetiva de las relaciones existentes en aquel momento entre la
administración pública y los ciudadanos, o mejor del público consi-
derado como suma de grupos organizados, cada uno con determi-
nadas relaciones con los órganos de la administración pública; de
hecho, son varios los grupos con los que la administración pública
tiene relaciones diarias, y la mayor o menor diferenciabilidad de
dichos grupos entre sí, se basa de manera relevante en el conteni-
do de estas mismas relaciones.
Una vez establecido cuáles son los grupos que mayormente in-
tere~ a una determinada organización administrativa, se procede
RELACIONES PUBLICAS 43l
a descubrir en qué consideración tiene el público aquel departamen-

to. Esto puede conseguirse por varios caminos; a través de la pren-
sa, de una auténtica valoración de las sugerencias y reclamaciones, de
adecuados sondajes, de interpelaciones parlamentarias, etc.
Pero la valoración del clima existente entre administración pú--
blica y ciudadano no tendría significado, si no se procediese al mismo
tiempo a analizar los métodos usados por sus órganos en sus con--
tactos con el público; métodos que reflejan el tipo de procedimien-
tos, de programas, de servicios establecidos a tal fin. Resultaría muy
difícil valorar la situación real de las relaciones entre una oficina
pública y su respectivo público sin haber averiguado antes si el
ciudadano tiene posibilidad de acceso a aquella oficina y en qué
forma se toman en consideración sus reclamaciones, así como el
modo en que puede dirigirse a los funcionarios responsables del
servicio, etc.
Una vez conocido el estado efectivo de las relaciones entre ad--
ministración y ciudadano, es posible proceder a la elaboración de
un programa eficaz de relaciones públicas que tenga por objeto
perfeccionar todos los procedimientos administrativos (incluso los
que están regulados formalmente, como es el caso de los recursos
administrativos) dirigidos a suscitar el interés del público, preparar
y lanzar programas informativos que estimulen el interés por la ac-
tividad de la administración pública y procuren eliminar la descon-
fianza, la ignorancia y el escepticismo respecto del trabajo de la ad-
ministración pública.
Llegados aquí, el paso siguiente sería una descripción de los.
medios más comunes para la actuación de un programa de relacio-
nes públicas, pero juzgamos que es no solamente difícil, sino tam-
bién inútil el individualizar aquí los numerosísimos medios em-
pleados o empleables en tal materia. Por otra parte, las breves alu-
siones hechas en este capítulo no se proponían la investigación de los.
medios y de la discusión en torno a ello. Por el contrario, nuestra
idea era llamar la atención sobre la importancia de las relaciones-
entre el público y la administración e identificar dentro del ámbito
administrativo las razones de su importancia. .Estas nos han propor-
cionado los objetivos para la realización de los programas de rela-
ciones públicas, independientemente de los valores últimos que los.
informen. Son estas razones administrativas las que nos han permi-
tido examinar algunos presupuestos fundamentales del programa
e incluso algunas características típicas del mismo. Conseguido esto,
cualquier discusión sobre los medios adquiriría carácter de detalle,
tanto más si se piensa que cualquier medio (además de aquellos
tradicionales y comunes a cualquier servicio informativo o divulga-
dor), puede resultar útil, para quien conozca su uso, con vistas a los
fines inmediatos que se pretende alcanzar.
PARTE CUARTA
EL EMPLEO PUBLICO
CAPITULO XIV
CARACTERES DEL EMPLEO PUBLICO Y SU EVOLUCION

EN LA EPOCA CONTEMPORANEA
SuMARIO: 1. Introducción.-2. Evolución hist6rica.-3. Fina-

lidades, ideas y problemas de reforma: a) Independencia
de los cuadros administrativos de la injerencia polftica;
b) eficiencia y revalorización profesional del empleo públi-
co; e) reforma del empleo público en función de las exigen-
cias de la dirección administrativa; á) reforma del empleo
público y política de bienestar de los empleados.
l. Introducción
No es sólo el intento de tratar un típico sector de actividad ad-

ministrativa lo que nos mueve a dedicar una parte entera del texto
a los problemas del empleo público; es, més bien, la relevancia
de tales problemas y la importancia de las funciones atinentes a la
administración del personal dependiente de los organismos públicos,
lo que nos sugiere la oportunidad de un tratamiento separado y su-
ficientemente extenso del argumento. No es exagerado afirmar, en
efecto, que el criterio concreto de medición de la naturaleza y cali-
dad de una administración pública está en el factor humano, en los
individuos que en ella prestan servicio y en las actitudes que adop-
tan en el cumplimiento de tan importante misión. Por consiguiente,
los sistemas mediante los que se provee a la solución de sus pro-
blemas, a la disciplina de la relación de empleo, al reconocimiento
de sus motivaciones, etc., constituyen el punto crucial de toda la
materia.
Recordamos, sin embargo, que este argumento ocupa de por sí
un puesto entre las disciplinas que se ocupan de la ciencia admi-
nistrativa y tiene-en los programas de las facultades universitarias
donde dicha ciencia no se ve comprimida dentro de los estrechos lí-
436 EMPLEO PUBLICO
mites de una introducción al estudio de la administración, como en

el caso presente-una propia autonomía didáctica.
La cuestión es importante incluso en un texto de elementos de
ciencia administrativa, y su omisión constituiría una seria grieta
para un tratamiento completo de tales elementos. Dejamos, por
otra parte, a los textos de Administración del personal la tarea de
examinar la organización, las funciones y las técnicas relativas al
empleo público, limitándonos en los capítulos de esta parte del texto
a una breve exposición histórico-crítica del papel y la relación del
empleo público en el estado moderno, haciendo referencia además
a los problemas de administración y a las características principales
que presentan los diversos sistemas adoptados actualmente.
Resulta particularmente difícil hablar del empleo público sobre
una base universal; no han sido pocos los esfuerzos encaminados
a racionalizar y generalizar la materia, haciendo abstracción de la
disciplina específica de las carreras públicas; pero aparece casi
imposible el intento de abstraerse del carácter típico y exclusi-
vo que el empleo público asume en este o aquel país. La dis-
tinción entre los cuadros administrativos de cada país es debida
a numerosos factores, no solo jurídicos, sino, prevalentemente, cul-
turales. Si comparamos, por un momento, los Estados Unidos con
ciertos países de la Europa occidental, podemos fácilmente advertir
en qué modo factores locales, como, por ejemplo, las autonomías es-
tatales y locales, y el difuso recelo hacia los órganos del Estado, han
caracterizado los cuadros administrativos estadounidenses respecto a
los de la burocracia francesa o alemana, de estructura esencialmente
monolítica. Los problemas del público estadounidense han determina-
do recientemente la necesidad de un control más cuidado por parte del
poder ejecutivo, la conveniencia de una mayor concentración de pode-
res y funciones en muchas administraciones públicas y el deseo de
mayor uniformidad en el tratamiento reservado a los empleados públi-
cos; por el contrario, los problemas sentidos en la mayor parte de los
países europeos demandan una mayor desconcentración, un aumen-
to de la especialización de los cuadros, de más inmediato control
y de mayor responsabilidad para los funcionarios públicos.
Las condiciones, de hecho, concurrentes en Italia, la hacen, en
cierto modo, éomparable a los Estados Unidos (al menos más de
EVOLUCION DEL EMPLEO PUBLICO 437
cuanto 10 sean los demás países europeos); el acercamiento se basa

sobre la identidad de algunos factores más bien que sobre una uni-
forme disciplina jurídica de la relación de empleo público, disciplina
que en Italia ha adolecido inevitablemente de la influencia de loe
derechos positivos de la Europa continental, contrariamente a cuan-
to ha sucedido en los Estados Unidos. El Estado italiano, entendido
en su unidad política, es joven; nace de una pluralidad de peque-
ños estados, apegados cada uno a sus tradiciones, y presenta en
general una opinión que tiene en buena consideración el ejercicio
de funciones públicas, aunque parezca que cada uno en particular
tolera mallas deficiencias (tal vez exageradas por falta de conoci-
miento de los problemas reales de la administración) de la denomina-
da burocracia. Pues bien, en los Estados Unidos estos factores han
jugado bastante en 10 que se refiere al empleo público; también en
este caso se resiente del origen pluralista del estado federal, rela-
tivamente joven, y se tiene en notable consideración el ejercicio de
dichas funciones, si bien en medida inferior que en Italia. Es de
advertir, además, la analogía que los dos sistemas presentan en cuan-
to al predominio de la profesión legal en las carreras públicas.
Se trata, de todos modos, de semejanza y no de identidad; no es
difícil, por consiguiente, admitir que las carreras públicas de los di-
versos países presentan los rasgos fisonómicos de las respectivas
culturas en que se han formado gradualmente. Cada sistema refleja
los atributos de valor, las distinciones de clase social y las costum-
bres del país en que es adoptado; la actividad del funcionario dífí-
cilmente puede separarse del sistema social que le ha suministrado
valores y tradiciones, convicciones y criterios de valoración de las
relaciones sociales. Para convencerse de ello bastaría observar la es-
trecha relación existente entre sistema de instrucción, de una parte,
y sistema de empleo público, por otra. En efecto, con el extenderse
de las oportunidades de instrucción a estratos cada vez más amplios
de la población, han aumentado en medida proporcional las oportu-
nidades de la carrera estatal para categorías de ciudadanos antes no
admitidos al ejercicio de las funciones públicas; y allí donde el
sistema de instrucción ha sido, o es, orientado prevalentemente hacia
una formación general del individuo y en contra de una dirección
técnico-especialista, los cuadros administrativos tienen la tendencia
438 EMPLEO PUBLICO
a repudiar toda forma de especialización institucionalizada, Por el

contrario. en los países en que el sistema de instrucción académica
tiene un carácter preeminentemente técnico, dichos cuadros presen-
tan análoga característica. A tal respecto es conveniente advertir que
no es nuestro propósito investigar aquí la eventualidad de una rela-
ción de causa a efecto entre sistema de enseñanza y administración
pública o privada; es probable que sean causas más profundas las
que han determinado el carácter más o menos profesional de las ca-
rreras públicas. Pero la relación existe y es importante reconocerlo,
puesto que toda reforma del empleo público, cualquiera que sea
el país en que deba tener lugar, está estrechamente condicionada a
las reformas aportadas o a aportar al sistema educativo.
Esta íntima correspondencia entre enseñanza y administración
encuentra más elocuente expresión en los cuadros directivos del per-
sonal dependiente de las administraciones públicas; tal personal
es el que en Inglaterra constituye la denominada administrative
class. En Italia, como en otras partes, donde por tradición el sistema
de instrucción universitaria tiene en gran consideración la forma-
ción jurídica, los cuadros directivos están cOJ'S't:iruidos en su mayor
parte de licenciados en Derecho, siendo tal titulo el más requerido
para la participación en las oposiciones para ingreso al servicio de
la administración pública. El afirmarse de nuevas orientaciones de'
estudio y de formación profesional hace pensar en una gradual, si
bien lenta, atenuación de tal estado de cosas. Tal sucedió en los
Estados Unidos, al menos en los primeros tiempos; más tarde, la
carrera de especializaciones de tipo profesional transformó sus cua-
dros administrativos, hasta el punto de permitir la inserción de casi
todas las numerosas especializaciones de las que el sistema de ins-
trucción norteamericano es uno de los principales productores. Es
esta, quizá, una de las razones principales de la falta de instituciona-
lización de las carreras administrativas estadounidenses, aun hoy
faltas de un uniforme sistema de requisitos profesionales. Distinta
es la situación en Gran Bretaña, donde las administraciones públi-
cas presentan cuadros bastantes adherentes al tipo de instrucción
superior existente en aquel país. En efecto, los funcionarios britá-
nicos eran, y son aún, reclutados en su mayor parte de las dos famo-
sas universidades de Oxford y Cambridge, después de superar algu-
nas pruebas que atestigüen el tipo de instrucción recibida por el

aspirante; en la medida en que estas universidades han cuidado
el aspecto filosófico y humanístico de la instrucción, o bien en la
que sus programas se han orientado hacia ':IDa formación general
más bien que específica, así se han concebido los exámenes de opo-
sición para ingreso en las administraciones públicas británicas. La
situación se caracteriza, por consiguiente, por una perfecta identi-
dad de intentos y orientaciones entre instrucción y administración.
Es interesante advertir cómo se ha democratizado en Inglaterra la
clase administrativa, sin aportar ningún cambio fundamental a los
métodos y al sistema de selección. Surge justamente la pregunta
de cómo se ha convertido en democrática una casta como esta, com-
puesta exclusivamente de miembros de la alta burguesía. La res-
puesta es bastante simple: haciendo más fácil el acceso a las dos
universidades citadas, mediante bolsas de estudio y subvenciones
a estudiantes meritorios, sin distinciones entre alta y media burgue-
sía o entre clases sociales en general.
Muchas otras consideraciones se podrían hacer desde el punto
de vista comparativo, pero debemos reducir el argumento a los lí-
mites que nos hemos propuesto. Es oportuno advertir, antes de pa-
sar a su exposición, que el término empleo PÚblico utilizado en esta
parte comprende el personal de las administraciones públicas en
sentido amplio, el civil y el militar, aunque dirijamos la mayor parte
de las consideraciones que siguen a la primera categoría. La refe-
rencia al personal militar y militarizado parece necesaria a los fines
de este texto, sea porque históricamente muchas ideas y conceptos
relativos al empleo público derivan, o han sido tomadas, de los re-
glamentos militares, o bien porque la distinción entre funciones ci-
viles y militares se hace cada vez más difícil, de acuerdo con la
creciente importancia de la aportación tecnológica y científica a los
asuntos administrativos militares. En los Estados Unidos, por ejem-
plo, más de la mitad del personal civil de la administración federal
está empleado en organismos militares o militarizados; ello signi-
fica que muchos de los problemas allí existentes en materia de ad-
ministración de personal se refieren a las relaciones entre empleados
civiles y cuadros militares dedicados al mismo tipo de actividad
pública.
440 EMPLEO PUBLICO
2. Evolución histórica
Puede parecer extraño, pero resulta en todo caso significativo,

que la teoría y la filosofía política no hayan dedicado casi ninguna
atención al empleo público; incluso hoy, resulta escaso el interés
en torno a las funciones ejercidas por la clase administrativa en el
Estado moderno.
Los problemas administrativos tuvieron poca importancia en la
Polis griega; algo mayor fue la consideración de los mismos en la
estructura política del Imperio romano. Pero para poder hablar de
administración en el sentido en que hoy 10 hacemos, es necesario
esperar hasta el siglo XVI, época en que tiene comienzo la evolución
de los estados nacionales; en efecto, si se exceptúa la organización
de la Iglesia católica, la Edad Media no ofrece al historiador ejem-
plos dignos de anotar. La afirmación de los estados nacionales señala
el comienzo del empleo público; las primeras monarquías absolutas
nos presentan funcionarios administrativos a los cuales corresponde
asegurar el funcionamiento de las actividades públicas, bajo la depen-
dencia directa del rey. Por ello, más bien que hablar de empleos pú-
blicos sería preciso usar el término empleos reales.
En los últimos tres siglos, la evolución y las revoluciones acaecidas
en la mayor parte de los países occidentales llevan a la casi desapari-
ción del poder absoluto de las monarquías, mediante la institución
parlamentaria y el control ejercido por este órgano sobre los asuntos
de gobierno. Uno de los instrumentos más eficaces en la lucha entre
parlamento y gobierno viene dado, justamente, por el control ejercí-
table sobre los funcionarios públicos, control entendido en el sentido
de influencia de este o de aquel órgano sobre los cuadros administra-
tivos y sobre la suma de valores relativos al ejercicio de las funciones
públicas. Es conveniente recordar que la transferencia de poderes del
monarca a los parlamentos, al menos por 10 que concierne a la in-
fluencia sobre los órganos administrativos, no fue siempre coronada
por el éxito; aún hoy, en algún país, podemos advertir cierta ten-
dencia de aproximación del empleo público a la institución monár-
quica. Algunos autores sostienen que tal transferencia ha supuesto
además, casi inevitablemente, una pérdida de eficacia y eficiencia
por parte de los órganos administrativos l. Consideramos, sin em-

bargo, que esta afirmación no ha sido suficientemente probada, aun-
que reconozcamos que algunos de los denominados servicios reales,
instituídos en la época de las más célebres monarquías absolutas, fue-
ron muy eficientes desde el punto de vista técnico. Por otra parte;
dictadores inteligentes (cualquiera que sea la institución política que
les ha llevado al mando) tienden a alentar la institución de un efi-
ciente sistema administrativo; análoga tendencia se advierte en los
regímenes democráticos, donde los partidos políticos ejercitan un
papel importante a los fines de control--entendido en el sentido in-
dicado-sobre los funcionarios públicos.
En la medida en que el legislador ha logrado ejercer su propia
influencia política sobre los órganos administrativos, se han injerido
en los cuadros administrativos intereses parciales y nepotismos polí-
ticos, hasta el punto de adulterar-tal vez-las intrínsecas cualida-
des técnicas. Tal fue el caso de la Gran Bretaña y de los Estados
Unidos, especialmente en el siglo pasado, que ha registrado movi-
mientos de reforma del empleo público bastante elocuentes, típicos
de la administración anglosajona.
Así nace aquel movimiento de reforma dirigido a rescatar los
órganos administrativos de la influencia parlamentaria y de las in-
cursiones políticas hechas en sus cuadros por este o aquel partido.
Bajo algunos aspectos, esta tendencia parece una vuelta a los viejos
esquemas de empleo público al servicio exclusivo del monarca; el
esquema ha sido, sin embargo, enriquecido por nuevos slogans, ca-
paces de hacer mella sobre una opinión pública necesariamente di-
versa y más consciente. Se ha hablado de neutralidad, de eficien-
cia, de profesionalismo, y así sucesivamente; pero ello no ha resuelto,
ni podía hacerlo, problemas conexos a la obediencia, a la lealtad
política, a la fidelidad y, en una palabra, a la medida de control
sobre la obra de los funcionarios públicos. Hoy no nos encontra-
mos ya ante el simple esquema conceptual del déspota absoluto;
al mismo tiempo, se ha abandonado casi por completo la idea de un
control legislativo directo sobre el empleo público. Dejando aparte la
1 STAHL, Q. Glenn, Public Personnel Administration, 4.& ed., Harper Broa,

New York, 1956, cap. l.
442 EMPLEO PUBLICO
idea central de la soberanía popular, en la actualidad se. tiende a

considerar que el empleo público esté al servicio del pueblo, que es
deseado por éste y que opera para él; la idea de una dependencia
directa del monarca, del dictador o de un determinado parlamento
ha sido sepultada definitivamente. Sin embargo, aun cuando fasci-
nante, esta perspectiva del pensamiento político moderno encuentra
dificultad de actuación concreta. De hecho, ¿qué mecanismo, a ex-
cepción del voto popular, permite manifestarse a la voluntad del
pueblo? ¿Yen qué modo, o a través de qué medios, podemos hacer
que los administradores respondan directamente ante el pueblo de
sus acciones? El principio es, por consiguiente, rico en incógnitas y
peligros. ¿Quién sino los mismos funcionarios determinan 10 que
es bueno para el pueblo e interpretan 10 que él quiere? Sin meca-
nismos idóneos, este concepto de la responsabilidad burocrática di-
recta ante el pueblo podría convertirse en el santo y seña para una
. cómoda irresponsabilidad de los empleados públicos y para un des-
potismo administrativo.
El movimiento de reforma dirigido a reivindicar la neutralidad
política de los empleados del Estado porta consigo otros problemas.
Uno de ellos emana del énfasis llevado sobre la carrera, sobre la
seguridad del empleo, sobre la continuidad y estabilidad de las or-
ganizaciones administrativas, como medio para defender a los em-
pleados públicos de toda penetración de naturaleza política; ahora
bien, esta continuidad y estabilidad de la organización administra-
tiva pueden determinar, con el tiempo, una peligrosa actitud conser-
vadora, contribuyendo a la tan lamentada rigidez burocrática. El
empleo público puede resultar una barrera contra cualquier anhelo
innovador, incluso cuando las exigencias de reforma y de renovación
vienen determinadas por apremiantes necesidades históricas. Otro pe-
ligro reside en el hecho de que un empleo público inmune a las vi-
cisitudes de la política puede, con el pasar del tiempo, resultar com-
pletamente insensible a las presiones del cuerpo social. Hace algunos
años, un autor americano afirmaba que la clase administrativa britá-
nica, ligada a la tradición conservadora de la que había tenido ori-
gen, no estaba en grado de adaptar los propios puntos de vista
de las exigencias de un gobierno laborista si este fuera elevado al
I
poder ~, pero los acontecimientos sucesivos demostraron el error

cometido por tal autor: el empleo público en Gran Bretaña se ha
adaptado de manera muy satisfactoria a los frecuentes cambios de
gobierno, sirviendo con fa misma eficacia programas laboristas y
conservadores, y sin perder nada de la propia lealtad y madurez pro-
fesional. Y es sorprendente advertir en qué modo los funcionarios
públicos de casi todos los países del mundo han podido, fácilmente
o casi, adaptarse a los cambios radicales producidos en los principios
fundamentales de gobierno, cuando de la democracia se ha pasado
al totalitarismo y se ha vuelto después a aquella, hasta llegar, en
algún caso, a regímenes socialcomunistas. Algunas de estas revo-
luciones políticas han tenido lugar sin un cambio correspondiente
en los cuadros administrativos, sin una reforma radical del empleo
público, 10 que demuestra que este representa uno de los elemen-
tos estabilizadores de la sociedad en que los cambios han tenido
lugar.
Es problema aún discutible si esta especie de inmunidad a las
revueltas políticas y sociales sea deseable en una sociedad de base
democrática. Teniendo en cuenta que en muchos casos se dedica
hoy una atención cada vez mayor al problema de la relación del
empleo público con los cambios políticos (así como al problema del
control sobre la actividad de los funcionarios en ambientes políticos
diferentes), se deriva de ello que las democracias contemporáneas
tienen un objetivo bastante preciso-si bien, difícil-a realizar: ga-
rantizar la evolución y eficiencia de dicho empleo, manteniéndolo al
mismo tiempo sensible a los cambios externos y a las instancias de
la colectividad. En otras palabras, el problema es el de un posible
compromiso entre exigencias de estabilidad del empleo público fren-
te a las necesidades dinámicas ínsitas en la realidad social. Para pro-
fundizar el conocimiento del problema y trazar las posibles vías
para la solución del dilema, será oportuno describir en síntesis las
más importantes tendencias recientemente manifestadas en este
sector.
La primera, y quizá la más evidente, de tales tendencias viene
dada por el creciente aumento de los cuadros administrativos públi-
2 KINGSLEY, Donald J., Representative Bureaucracy, "An Interpretation
of tbe British Civil Service" (Antioch, O., 1946).
444 EMPLEO PUBLICO
cos, fenómeno que se ha verificado casi en todas partes, ya se exa-

mine en relación a valores absolutos o bien se compare proporcio-
nalmente al desarrollo de la clase trabajadora propiamente dícha.
Si prescindimos por un momento del personal militar, cónforme a
las estadísticas de los veinte últimos años, el número de los emplea-
dos estatales y paraestatales ha aumentado en los distintos países
según índices que van desde el 40 al 100 por 100; tales estadísticas
nos dicen además que el aumento en cuestión ha sido proporcional-
mente más rápido que el de las poblaciones. Ello se explica con el
desarrollo industrial, con el crecer de las necesidades públicas, en
una palabra, con el aumento de los problemas sociales. Por otra par-
te, la circunstancia de que los empleados públicos constituyen una
proporción notable de la totalidad de los trabajadores, asume por
sí misma una relevancia política y social que no debe desconocerse,
sobre todo si se piensa que el comportamiento de aquellos no puede
diferenciarse totalmente del de los otros trabajadores) del de los
electores y de los ciudadanos en general; todo ello, evidentemente,
hace cada vez más actual el problema de una medida apropiada de
participación de los dependientes de las administraciones públicas
en la vida política del país.
El desarrollo del empleo público se ha manifestado a través de
numerosos cauces, cada uno de los cuales subraya la importante fun-
ción social a él confiada. Este desarrollo ha hecho posible la expan-
sión de las actividades públicas en casi todos los aspectos de nuestra
vida social y económica; si tiempo atrás las funciones públicas se
referían exclusiva o prevalentemente a problemas de seguridad y
protección interna y externa, hoy ningún aspecto de la realidad so-
cial puede considerarse sustraído al interés público, cuya manifes-
tación palpable está precisamente en la intervención directa o indi-
recta de los poderes públicos. Existe la tendencia a llamar en causa
a la administración pública para toda cuestión relativa al desarrollo
económico general; el gobierno va asumiendo responsabilidades cada
vez mayores en el campo de la asistencia pública, en el de la ex-
plotación y empleo racional de los recursos naturales, en el campo
científico en general y en cualquier otro sector de actividad social-
mente relevante. Los asuntos de gobierno, por consiguiente, no pue-
den considerarse extraños a nuestra vida social; ellos han penetrado
en todo aspecto de la misma, por lo que resulta lógico e inevitable

el interés de toda la sociedad hacia los individuos que entran a for-
mar parte de las administraciones estatales y paraestatales, hacia sus
aptitudes mentales, sus motivaciones, su preparación y formación
ética y profesional.
Parte notable del aumento de los empleados es consecuencia del
desarrollo de las instituciones administrativas. El empleo público se
ha desarrollado en extensión y profundidad; los órganos de los es-
tados contemporáneos presentan organizaciones complejas de alcan-
ce extraordinariamente grande, capaz de hacer empalidecer las más
imponentes sociedades industriales.
Bastaría, quizá, el solo alcance de las administraciones públicas
contemporáneas para subrayar la importancia del problema de la res-
ponsabilidad política y del control democrático de los cuadros admi-
nistrativos. El mayor alcance se traduce en términos de una más
compleja jerarquía y de una más vasta competencia. territorial; en
otras palabras, significa una más compleja estructuración tanto ver-
tical como horizontal de las instituciones públicas. lo que a su vez
determina mayores dificultades de comunicación (entendiendo por
tales no solo aquellas formales, sino también el intercambio de ideas,
las actitudes; las simpatías, etc.). Algunos se preguntan en qué modo
una nueva idea, un nuevo procedimiento, una reforma completa,
pueden lograr impregnar un organismo que alberga centenares de
millares de personas, de qué manera se pueden influir los compor-
tamientos de tantos individuos, y cuánto tiempo se precisaría para
operar la sustitución de los objetivos existentes por otros nuevos,
cuando la estructura administrativa es tan mastodóntica.
Al aumento de plantillas como factor de desarrollo del empleo
público en la época contemporánea hace eco una segunda tendencia:
la crecida medida de especialización individual. El argumento ha
sido ya tratado en el capítulo V, al cual se remite en 10 que se re-
fiere a las causas y a las manifestaciones de tal fenómeno en los or-
ganismos públicos. La mayor parte de los sistemas vigentes de
empleo público se ha formado en época en que la especialización
constituía un hecho totalmente desconocido, tanto para las adminis-
traciones públicas como para las privadas. Remontándonos a los orí-
genes del fenómeno, nos es posible advertir la presencia de un tipo
446 EMPLEO PUBLICO
de especialización elemental en la estructura de las administracio-

nes públicas, representada en las militares por la distinción entre
oficiales y clases de tropa, y constituida para las administraciones
civiles, por la de dirigentes y subordinados, aunque desprovistas am-
bas de especialización específica. Nace después, en la práctica ad-
ministrativa, la distinción entre funcionario y empleado; el primero
desempeña funciones técnicas o técnico-administrativas y participa
en la formación de los actos dirigidos a manifestar la voluntad del
ente; el segundo es encargado solamente de tareas instrumentales.
'Resulta superfluo añadir que, en el pasado, algunas administracío-
nes consideraban esta elemental distinción no tanto sobre la base de
las funciones desempeñadas por sus empleados, como sobre la guía
de prejuicios de clase y del grado de instrucción, sujeto también este
a diferencias sociales (ello vale en modo particular para las organi-
zaciones militares en las que, como es sabido, el acceso a los grados
de oficial estaba limitado únicamente a los miembros de la nobleza
y posteriormente a la clase burguesa).
El principio de igualdad hizo después posible el acceso a las.
carreras administrativas a cualquier individuo de buena conducta
moral y civil Y en posesión de los requisitos de instrucción exigidos.
Pero la especialización funcional de los cuadros administrativos tardó
en llegar, a pesar de la difusión de sistemas de instrucción marcada-
damente técnico-profesionales. La estructura de muchos sistemas de
empleo público hoy existentes se basa aún sobre el principio de una
clase directiva no especializada, posiblemente ecléctica, distinta de.
la carrera ejecutiva donde la especialización ha penetrado con ma-
yor facilidad. De esta elemental dicotomía entre dirigentes y subor-
dinados (los segundos provistos de una mayor especialización téc-
nica respecto de los primeros) se han derivado problemas comunes
a la mayor parte de las administraciones públicas en su esfuerzo de
adaptación al progreso tecnológico. El personal técnico, los expertos
de automación, los especialistas de cualquier tipo encuentran una
posición bastante precaria en la estructura de los sistemas de empleo
PÚblico donde la tradición se ha hecho sentir mayormente. Así ha'
sucedido en el sistema italiano, .que ha debido recurrir al instituto
de.Ja equiparación para .tesolver,e.n
ibserci6n'en los cuadr:ós··administtativos deperSOOJü; teancDql.
existía antes y no estaba previsto en absoluto. Un ejemplo elocuente

de tal esfuerzo nos lo ofrece Italia con el texto único sobre el orde-
namiento de las carreras y el estatuto de los empleados civiles del
Estado, aprobado por Decreto del Presidente de la República de
10 de enero de 1957, número 3.
No cabe duda que la administraci6n pública contemporánea tiene
necesidad de millares de tipos de especialización, de casi todos aque-
llos existentes sobre el mercado de trabajo; algunas de ellas son
después exclusivas de la actividad pública y colocan a la administra-
ci6n en una situación de monopolio, mientras que otras encuentran
correspondencia en el sector público y en el privado, de modo que
la administración se resiente de la-concurrencia de este último. Una
de las más difusas creencias a este respecto está en considerar que
la administraci6n pública se encuentra en posici6n de absoluto-o
casi absoluto---monopolio, al menos respecto al personal de la carrera
directiva, lo que ha llevado a adaptar a- tal convencimiento gran
parte de los procedimientos de administraci6n del personal. No sa-
bemos con certeza si esta creencia es o no válida; nos interesa, en
cambio, considerar en qué medida debe la administración pública
hacer el papel de monopolista, aun cuando en la realidad ello no
responda exactamente a la verdad. Debemos además considerar la
medida en que la relación de empleo público debe contener crite-
rios uniformes, susceptibles de aplicaci6n tanto a una situaci6n de
monopolio como a la de concurrencia con el sector privado.
Ello lleva a considerar otro carácter propio de la evolución de
los sistemas de empleo público, es decir, la existencia de diversos
tipos de relaci6n entre administración y sujetos que para ella traba-
jan. Debe considerarse superado el tiempo en que el empleo guber-
nativo podía condensarse en un esquema único y general. En los
últimos años, las administraciones han recurrido a toda especie de
instrumentos contractuales para asegurarse determinados servicios
de parte de ciertos individuos; la asunción de personal eventual, la
contrata, el anendanJiento de obras y servicios y tantas otras formas
hfb~ de ~ de trabajo, han sido los medios elegidos por las
admUlistraci~' públicas. ~ ~. fines inmediatos,. ya. Veces
losJ1t6p~fitt4t8U1$ti~J.lalesY .~tes de la _~ci6n,
~"~CII,~"as;~ el fet::lU'so .• a. ~
448 EMPLEO PUBLICO
de empleo público propiamente dicho, bien por falta de puestos en

las plantillas o porque no había sido prevista una determinada pres-
tación. Añádanse después los servicios de asistencia, sobre base tem-
poral o permanente, solicitados de los particulares, así como las di-
ferencias funcionales de algunos tipos de actividad, por ejemplo, la
enseñanza, el servicio de policía, el servicio diplomático, etc.
Ahora bien, la falta de uniformidad en las relaciones entre admi-
nistración y personas que prestan su trabajo en beneficio de ella,
determina no sólo problemas jurídicos---que frecuentemente se tra-
ducen en cargas inesperadas para la administración-e-, sino también
obstáculos para los administradores, obligados a vivir de amaños que
se adecúan mal a las exigencias administrativas. Quien quisiera en-
contrar en Italia un ejemplo elocuente de desorden y variedad de
relaciones podría estudiar la problemática de las administraciones
universitarias, en la selva de disposiciones (cuando existen) que re-
gulan las relaciones entre el ente y los numerosos tipos de encarga:'
dos de cátedra, ayudantes, personal contratado, personal al que se
paga según el trabajo, etc.
Son numerosas, por consiguiente, las zonas de sombra entre re-
lación de empleo público y relación de empleo privado; si una per-
sona es retribuida con dinero público, ¿es esto bastante para com-
prenderla entre los empleados públicos? Del mismo modo; ¿debe
considerarse dependiente del Estado quien presta trabajo en un ente
entera o prevalentemente financiado por el Estado? ¿Son emplea-
dos públicos los del Instituto Nacional de Previsión Social? (nos
referimos al italiano), y si 10 son, ¿qué razones impiden la aplicación
integral de las normas que disciplinan el tratamiento normativo y
económico de los dependientes de las administraciones estatales? No
es fácil dar una respuesta a todos estos interrogantes, como 10 de-
muestran las incertidumbres de la jurisprudencia al respecto, así
como las numerosas manifestaciones de perplejidad en los órganos
administrativos de control.
Lo que se necesita fijar es el criterio distintivo entre empleados
públicos y todos aquellos que entran en la categorfatan amplia de
prestadores de obra subordinada. El criterio es necesario•por exi¡get~"
ciás•. administratiVásdelpersonat de las acDDinJistrlacic:J11es Pút~tiCllS,
de equidad de tratamiento y de profesionalismo de los cuadros ad-

ministrativos.
Para concluir estas breves consideraciones sobre las recientes ten-
dencias manifestadas por el empleo público en el curso de su evo-
lución, no podemos por menos que recordar la importancia atribuida
en estos últimos años a los programas dirigidos a mejorar el bienes-
tar de los trabajadores en general, y de los empleados públicos entre
estos. Esta tendencia se asocia normalmente al movimiento denomi-
nado de las relaciones humanas, y lleva a los sistemas tradicionales
del empleo público una nueva concepción en la que se atenúa (aún
sin desaparecer completamente) la vieja idea del Estado sobe-
rano, del que el empleado público es el humilde servidor, con un
pesado bagaje de deberes a los que no corresponden otros tantos de-
rechos; se deja lugar al ideal de elevación moral y material del
empleado del Estado, respetando su función a la par que se le garan-
tiza un tratamiento decoroso, semejante al menos al gozado por los
prestadores de obra del sector privado. Pero si hay algo presente
en todas las teorías políticas relativas al empleo público, ello es la
convicción de que los órganos administrativos deben responder a un
poder cuyo centro esté puesto fuera de la organización burocrática,
bien se trate de Un rey, de un dictador, de un parlamento o del
pueblo. Queda, por consiguiente, poca base en la disciplina del em-
pleo público para cuidar el bienestar y la elevación material y mo-
ral de los empleados públicos; en otras palabras, tal exigencia queda
en cierto modo en segundo plano. Pero algo se ha conseguido; nue-
vas instituciones han intervenido en la disciplina de la relación del
empleo público, y nuevos sistemas y técnicas han sido introducidos
en los organismos públicos para estimular el interés del empleado,
para motivar cada vez más su conciencia, para asegurarle una más
decorosa existencia y permanencia en el trabajo; en una palabra,
algo se ha logrado en la búsqueda del compromiso entre exigencias
objetivas. de las funciones públicas y exigencias del individuo 11a-
mado.a ejercitarlas. La obra debe considerarse, en todo caso, apenas
ini~da,pue$t\). que nadie duda que estos problemas humanos de la
administracien· ~n en último análisis problemas de una.scx:i~d. de-
..
~ . q$e~~ los xnediqs mej9re8 para ellOgtQ"~aque1.ideal
450 EMPLEO PUBLICO
de bienestar colectivo, que es la máxima aspiración de un estado

moderno.
Casi todas las tendencias que hemos citado antes tratan de sub-
rayar la importancia del poder de decisión confiado a los funciona-
rios en el ejercicio de las actividades discrecionales de las adminis-
traciones públicas. El desarrollo de estas y el fenómeno de la espe-
cialización técnica han sido causa y efecto de una atenuación cada
vez mayor de la competencia exclusiva del poder legislativo y del
gobierno en la mayor parte de las decisiones generales. Quienes go-
biernan no sólo están faltos, a veces, del conocimiento específico de
ciertos problemas, sino que incluso ignoran su existencia, y desco-
nocen los numerosos medios de comunicación necesarios para garan-
tizar la eficiente y eficaz ejecución de las decisiones. Resultado in-
evitable de todo ello ha sido y es la delegación a los funcionarios:
de las administraciones públicas de buena parte de la función deci-
soria, lo que ha permitido reforzar la posición del empleo público
y poner de relieve su importancia, así como la de los atributos éticos
y profesionales de los empleados, en el mantenimiento y reforza-
miento de una sana democracia.
3. Finalidades, ideas y problemas de reforma
Para comprender mejor la filosofía del empleo público contem-

poráneo, parece oportuno hacer una breve reseña de las ideologías
que han alimentado los relativos movimientos de reforma. Estas co-
rrientes de pensamiento han surgido particularmente en Gran Bre-
taña yen los Estados Unidos, pero las ideas y los problemas que
ellas han avanzado pueden hallar adecuada correspondencia en otros
países, hecha excepción de las específicas características que cada
dirección de reforma contiene en sí misma como resultado de la in-
fluencia ejercida por el ambiente o, en general, por la cultura en
que se ha formado. La administración del personal, entendida como
actividad auxiliar, se resiente directamente de tal filosofía; es por
ello por lo que consideramos conveniente hacer preceder las siguien-
tes consicléraciones al capítulo dedicado a tal funciOO..
Vn examen general del empleo público y de sus tendencia8a
través de los tiempos nos permite enumerar cuatro direcciones de

pensamiento, las cuales representan las premisas generales. La pri-
mera corriente propugna la independencia de los cuadros adminis-
trativos de toda inierencia extraña y en modo particular de la po-
lítica; la segunda comprende aquellos movimientos de reforma di-
rígidos a hacer más eficiente y más profesional el empleo público;
la tercera resume aquellas orientaciones de pensamiento derivadas
de la filosofía del management, de modo que la reforma del empleo
público se plantea en función de las exigencias de la dirección ad-
ministrativa; la última se refiere a las instancias de reforma ins-
piradas en una política de bienestar de los empleados públicos. He
aquí, brevemente, las observaciones relativas a cada una de ellas.
a) INDEPENDENCIA DE LOS CUADROS ADMINISTRATIVOS DE LA

INJERENCIA POÚTICA.-No cabe duda que una de las primeras
manifestaciones de la evolución del empleo público ha sido la si-
lenciosa revuelta contra la injerencia política en los cuadros admi-
nistrativos. Como se ha indicado ya, ello fue consecuencia de la ra-
dical transformación operada en el empleo público después de la
desaparición de las monarquías absolutas. Cuando la política de los
regímenes parlamentarios penetró en los órganos administrativos, es-
tos, en el intento de contener dicha presión, intentaron recurrir a
los métodos de los servicios reales para aplicarlos a la estructura
de los sistemas democráticos. La corriente de que hablamos tuvo
inicio en Inglaterra y en los Estados Unidos hacia mediados del si-
glo pasado, y no puede considerarse totalmente extinguida. La re-
forma del sistema británico operada alrededor de 1870 tomó punto
de partida del conocido informe Northcote-Itrevelyan publicado en
1855. Se dijo en aquel tiempo, quizá acertadamente, que algunas
de las notas esenciales del mismo habían sido tomadas de dos gran-
des burocracias reales: la de China durante la dinastía Sung (si-
glos XI y XII) Yla prusiana de la época de Federico Guillermo. Dicho
informe, y las leyes que lo siguieron, influyeron sobre los estudio-
80S norteamericanos, en vísperas también de elaborar una reforma
integral del empleo público estadounidense. Allí la situación era
part.icularnJ,ente. grave para poder demorar la solucign; el sistema
452 EMPLEO PUBLICO
entonces imperante-de atribuir encargos administrativos a una per-

sona por sus méritos políticos-, el denominado spoils system, ha-
bía suscitado no pocos escándalos, que culminaron con el asesinato
de un presidente americano por obra de un desocupado en busca
de empleo en una administración pública. Fue de este modo como
en los Estados Unidos se publicó la primera ley sobre el empleo
público (pendleton Act), que constituye aun hoy la base de la ma-
teria.
Este primer movimiento de reforma del empleo público fue solo
en parte debido a la mayor relevancia atribuida a la actividad de la
administración pública; las fuerzas más importantes que 10 inspi-
raron eran de contenido ético, casi místico, y encontraban corres-
pondencia en la opinión pública, que invocaba un buen gobierno y
una administración honesta. No fue una casualidad el que algunos
exponentes del movimiento de reforma fueran religiosos o ministros
de alguno de los muchos cultos existentes en América.
El contenido ético de esta filosofía no debe, por otra parte. hacer
pensar que el movimiento tuviese programas bien definidos de re-
valoración idealista del empleo público; quedó esencialmente en un
movimiento de defensa, y no de ataque, un dique que oponer a los
males de la política y a la injerencia de los politiqueantes en la ad-
ministración pública. En general no se afrontaron problemas de ad-
ministración de personal, a excepción de la atención prestada a los
criterios de selección de los empleados públicos en base a los cuales
asegurar a las instituciones públicas individuos honestos, capaces y
cumplidores de su deber. Se sostuvo por este movimiento la esta-
bilidad del empleo público frente al sucederse de las vicisitudes po-
líticas, y fue invocada, además, la institución de un adecuado órgano
a nivel interministerial que coordinase la actividad administrativa
concerniente al personal de todos las administraciones públicas, en
posición de absoluta independencia de los partidos políticos y del
parlamento, así como de la propia dirección política del gobierno. Es
a qte movimiento al que se debe, en efecto, la institución del or-
ganismo conocido en los Estados Unidos bajo el nombre de Cid
Service Commission, considerado hoy como la fragua de todas las
disposiciones relativas a los empleados públicos; trátase de un 6r-
gano ·colegial, compuesto normalmente de tres miembros, sustraido
a todo control por parte de los órganos de gobierno, del parlamento

y de la propia administración pública.
La independencia alcanzada mediante la institución de dicha
comisión comporta, sin embargo, la pérdida de los poderes discre-
cionales conferidos antes a cada una de las administraciones sobre
el nombramiento de los respectivos empleados. Y puesto que el
radio de influencia de aquella es cada vez más extenso, bien sea
por el número de los empleados públicos o por el aumento de las
funciones atinentes a la administtación del personal, es de pensar
que ha aumentado notablemente la posición de dependencia de di-
chas administraciones respecto de este órgano colegial, que consti-
tuye hoy el símbolo de una sede de controles y de servicios consul-
tivos llevados a efecto por un organismo sustraído enteramente de
la jerarquía administrativa. En sustancia, ello constituye una con-
tradicción con los principios informadores de la actividad consultiva
y auxiliar, expuestos en el capítulo VII, por 10 que en oposición a
esta corriente de la que ha nacido la Civil Service Commission, no
ha tardado en surgir otro movimiento dirigido a considerar los pro-
blemas del personal de las administraciones públicas en función de
las exigencias específicas de la dirección administrativa.
b) EFICIENCIA y REVALORIZACIÓN PROFESIONAL DEL EMPLEO PÚ·

BLICO.-Cuando ya se había dejado sentir el interés por una reforma
del empleo. público, de acuerdo con la filosofía taylorista (de la que
se ha hablado en el capítulo II), surge una corriente reformadora
cuyo credo fundamental fue la eficiencia y el profesionalismo de
los cuadros administrativos. Esta corriente ha ejercido una influen-
cia notable sobre la administración del personal, tal y como se en-
tiende hoy. Tal movimiento, exaltando la eficiencia en sí~ la im-
personalidad de la administración y la mayor especialización técnica
de Jos cuadros, contribuyó a una más amplia visión de los problemas
y de las funciones concernientes a la administración del personal, de...
terminando la creación de nuevas profesiones, relativas a dicha ac-
tividad-. Aventajada por la carreta de especializaciones de laorga-
niza<,:ión 9CJJ.tffica·.del trabajo,. esta comente de reforma pudo dís-
J)OO.el'.: de. .•~.• y expqtO$ ·co.el caJI1po del personal, tales como
454 EMPLEO PUBLICO
examinadores, clasificadores, analistas, instructores, etc. Como todo

otro sector influido por el taylorismo, el empleo público tuvo tam-
bién, por obra de estos reformadores, un objetivo preciso y delimi-
tado: el perfeccionamiento de las técnicas profesionales.
Todo esto produjo como consecuencia instancias de indepen-
dencia (análogamente a cuanto se había manifestado por efecto del
movimiento de reforma expuesto en el apartado anterior) basadas
naturalmente sobre el tecnicismo y el profesionalismo de los cua-
dros administrativos, más bien que sobre su neutralidad política.
Pero quizá se trató de una independencia para quienes debían ocu-
parse de la formación, la admisión, los nombramientos y toda otra
función relativa a! personal de la administración pública; en el caso
precedente las instancias de independencia se referían a la catego-
ría de empleados públicos, mientras que en este caso se trataba de
una tendencia común a todos los grupos profesionales, de dentro y
fuera de las administraciones públicas, para 'asegurarse cada uno
mayor prestigio y concesiones especiales.
De este modo, la comisión para el empleo público resultaba
el instrumento ideal para la formulación de una política general
sobre la materia; el aspecto técnico, en cambio, debía encontrar
la mejor solución en el ámbito de los centros de administración del
personal, sustraídos a toda injerencia por parte de la comisión, e
independientes en la parte concerniente a las funciones operativas.
Esta corriente de reforma tiende, por consiguiente, a trazar una
línea de demarcación entre las finalidades y atribuciones de la ro-
misión (nacida de la corriente expuesta en el apartado a) y las fi-
nalidades y atribuciones del personal técnico especializado, emplea-
do por ella para la actuación concreta de sus directivas. En otras
palabras, se abre camino la tendencia a limitar la tarea dé la comi-
sión a la sola aprobación de normas y reglamentos elaborados por
el persona! técnico, a lo contencioso en materia de personal, .y otras
actividades de naturaleza cuasilegislativa o cuasiiudícial,
e) REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO EN FUNCIÓN DE LASED-

~~CIAS. DE . LA DIRECCIÓN ADMINlSTRATIVA.-Laidea. deUJUlor-
I_~ eficaz de las funciones· relativas a! persotW,. aun .~
enunciada algunos años antes, no se afronta en los Estados Unidos

hasta 1930 aproximadamente. En sustancia, esta idea afirmaba que
el responsable de cualquier actividad, pública o privada, para que
pudiese responder de los resultados de la misma, debía poder con-
trolar los medios necesarios para su ejecución. Ahora bien, para la
buena consecución de una operación, el medio más importante es
el humano. Llevando a los últimos extremos tal consideración, la
idea de una organización eficaz del personal de las administracio-
nes públicas reivindica para el dirigente la potestad de asumir y de
licenciar, de determinar las retribuciones, de ascender y de remover,
y así sucesivamente, sin que ningún otro deba intervenir en esta
materia. Ello comporta tres consecuencias particulares para la ad-
ministración del personal: en primer lugar, que la administración
y la dirección del personal constituyan parte integrante de las fun-
ciones directivas entendidas en sentido amplio, y queden, por con-
siguiente, bajo la competencia del jefe de la administración y de los
jefes de las distintas secciones administrativas; en segundo lugar,
que las funciones de administración del personal sean descentra-
lizadas a lo largo de la línea jerárquica, de forma que todo admi-
nistrador responsable disponga del poder necesario y de un control
directo sobre el propio personal; en tercer lugar, que las distintas
técnicas de administración del personal se subordinen a los fines
de la administración en la que encontrarán aplicación. En otras pa-
labras, según este movimiento, las funciones de la administración
del personal-por cuanto especializadas-deben constituir un ser-
vicio a disposición de la dirección operativa de cada administra-
ción y no asumir una función de control sobre estas últimas.
Dichas consideraciones se han indicado ya en la exposición
hecha en el capítulo VII, a propósito de la actividad auxiliar y
consultiva. Parece oportuno, sin embargo, poner de relieve el
contraste existente entre esta corriente y las dos anteriores. En
efecto, 10 que intenta esta tendencia reformadora es debilitarla
pantalla protectora Contra la política, levantada por la corriente tra-
tada en el apartado a), y al mismo tiempo atenuar el concepto de
profesionalismo y ·especializaclón técnica en materia de personal,
COU10S;prop1í~a por lacorrlente analizada en el apartadob). SI es
e:iettoqlJe'éóJ\C'istemovUniento se dende a hacer de la adnúnistra-
456 EMPLEO PUBLICO
ción del personal un instrumento directamente funcional para las

necesidades de la organización, lo es también que dichas necesi-
dades, en lo que respecta a la administración pública, están deter-
minadas en su mayor parte por el poder político, o se manifiestan
por vía política o, en todo caso, conservan un sabor político. De
ello es fácil deducir que cuanto más se trata de hacer sensible
la administración del personal a dichas necesidades y de ligarla fun-
cionalmente a la dirección administrativa, tanto más se expone el
personal de las administraciones públicas o---para mayor exactitud-
la disciplina de la actividad de administración del personal a las in-
fluencias de la política. El argumento merecería, sin embargo, un
tratamiento más amplio, puesto que esta consideración puede ser
usada en contra y a favor del movimiento de reforma encaminado
a reivindicar la prioridad de las exigencias de la dirección adminis-
trativa (de modo particular de aquella a alto nivel), respecto a las
exigencias de una administración del personal independiente.
el) REFORMA DEL EMPLEO PÚBLICO Y pOLfTICA DE BIENESTAR

DE LOS EMPLEADOs.-En esta última tendencia de la evolución del
empleo público podríamos resumir la serie de instancias que, desde
los orígenes hasta nuestros días, han planteado, en un modo o en
otro, el problema de los derechos y deberes de los dependientes de
las administraciones públicas.
El elemento finalístico-e-el bienestar de los empleados públicos-
parece ser común a los muchos aspectos que el movimiento trae
consigo. En un primer momento, como hemos visto, fue conside-
rada como más importante la protección de los empleados públicos
contra los peligros que pesaban sobre la estabilidad del empleo, por
efecto del continuo cambio de la situación política; más tarde, se
considera de importancia capital la garantía de justicia para los ór-
ganos administrativos, puesto que, si se les priva del derecho a ha-
cer oir su voz en tutela de los intereses de la categoría, difícilmente
podrían asumir con garantía las delicadas misiones a ellos confiadas.
Sucesivamente, con la expansión de las funciones relativas al per-
sonal, el problema del bienestar de los empleados públicos .se .ma,.-
~estó con mayor intensidad Y concreción, tratando de garaIlUut
l1J1+~~ento •iguál al pa¡j~ .• atribucioJ:1~ yla .• ~1;lAidst4.
ascensos en el ámbito de la carrera. En analogía con las tendencias

manifestadas en el sector privado, el sector público asumió también
una actitud cada vez más liberal en orden a los beneficios extensi-
bles a los empleados del Estado, mejorando el sistema de vacacio-
nes, de jubilación, de previsión y asistencia, etc. Resulta superfluo
recordar que el movimiento de las denominadas relaciones humanas
intensificó mucho esta tendencia, de modo que las administraciones
públicas de numerosos países occidentales consideran el problema
humano en igual modo que las más avanzadas organizaciones in-
dustriales, preocupándose de la motivación de los propios emplea-
dos, estudiando los medios idóneos para mejorar cada vez más las
condiciones ambientales, afrontando periódicamente la revisión y
adecuación de las retribuciones, etc:
Efectos de este movimiento son la mayor consideración hacia
el trabajo por parte del individuo, la oportunidad de una cualifica-
ción profesional cada vez mayor y de una más idónea expresión de
la propia personalidad, la institución de actividades recreativas di-
rigidas prevalentementea cimentar las relaciones sociales sobre el
trabajo y, en fin, la participación del funcionario en las decisiones
que le afectan de modo más inmediato.
A los fines de estas breves indicaciones asume escasa relevancia
la investigación de las causas que han determinado la orientación
hacia el factor humano; recordamos, sin embargo, la presión ejer-
cida por la propia clase trabajadora mediante la actividad sindical,
la contratación colectiva, así como mediante instrumentos políticos
diversos, y la específica presión ejercida por algunos grupos desde
el interior y desde el exterior de la administración pública para
obtener de esta un tratamiento preferente. Recordamos, entre tales
grupos, las asociaciones de ex combatientes, las de mutilados, invá-
lidos y huérfanos de guerra, etc.
Como se ha visto, han sido muchas las instancias dirigidas a me-
jorar las condiciones de los empleados públicos y alguna vez en
contraste entre sí; pero el común denominador que las caracteriza
es·la finalidad.. de una mejor tutela y un mayor bienestar del per-
SQna1.~.J:Dov:úIüento) .$ittien disUntode los analizados en 10$
~..... ~ ••.~. ~te UDa infl~ .direc.
458 EMPLEO PUBLICO
ta sobre las funciones asumidas o por asumir en un programa de

administración del persona!, modernamente concebido.
Si cada una de las cuatro corrientes indicadas pudiera conside-

rarse en sí misma como factor dominante de la administración del
personal, se podría llegar a cuatro formulaciones generales distintas
sobre la función asumida por dicha actividad. Así, por ejemplo,
la corriente que propugna la independencia de los cuadros admi-
nistrativos de la injerencia política llevaría a afirmar que la admi-
nistración del personal tiene como finalidad principal el garantizar
y proteger las carreras públicas de toda forma de nepotismo polí-
tico. La corriente dirigida a reivindicar el profesionalismo del em-
pleo público atribuiría a la administración de personal la tarea de
escoger las mejores técnicas, para una ejecución eficiente y eficaz
de las funciones relativas al personal de las administraciones pú-
blicas. En cambio, la tendencia que considera el empleo público
desde el punto de vista de la actividad directiva y de las exigencias
de esta, concebiría la administración del personal como la suma de
funciones dirigidas a conferir a todas las operaciones y decisiones
concernientes a! personal la máxima correspondencia a las exigen-
cias de la función directiva, que es como decir la mayor adecua-
ción y solicitud a las directrices de la política administrativa. Por
último, la corriente que se propone el mejoramiento de las condi-
ciones morales y materiales de los empleados públicos, permitiría
considerar la administración del personal como la actividad dirigida
a asegurar un equitativo tratamiento, una estabilidad, una serie de
medidas aseguradoras y asistenciales, en una palabra, el bienestar
del individuo perteneciente a las carreras administrativas, sea en
servicio o fuera del mismo; la misma actividad debería, en fin,
preocuparse de promover la participación activa de los empleados
públicos en la formación de las decisiones relativas a las respectivas
administraciones.
Vale la pena advertir que estas diversas concepciones, colocadaS
individua1m~te como base de la disciplina· de las relaciones entre
admini8ttación y sus dependientes, determinarían un· diverso .....
tido de responsabilidad en los funcionaríos llamados a desempeñar

las funciones de administración del personal. En el primer caso,
estos actuarían pensando que su obra responde a una exigencia pú-
blica, sentida por toda la colectividad ante la que el funcionario
es responsable; en el segundo caso, se podría acentuar la responsa-
bilidad sobre la profesión de administrador del personal; en el ter-
cero, podría encaminarse hacia los programas gubernativos y hacia
aquellos que representan tales programas en el seno de las respec-
tivas administraciones; en el cuarto caso, esta responsabilidad po-
dría sentirse frente a la categoría de los empleados públicos o de
los grupos de estos. '
Ahora bien, nos consta que pocos programas de reforma del
empleo público se han orientado exclusivamente hacia esta o aque-
lla corriente, si bien es cierto que alguna reforma ha dado preva-
lencia a una orientación respecto a las otras. La organización del
empleo público, tal y como se presenta hoy en la mayor parte de
los países, y la administración relativa, parecen operar en un con-
tinuo flujo de ideas y de corrientes contrapuestas entre sí. Esta
situación se refleja en la estructura de los diversos ordenamientos
y estatutos del personal de las carreras públicas, se refleja además
en el tipo de funciones y en la estructura de los órganos de la ad-
ministración del personal, se refleja, en fin, sobre el modo en que
tales funciones se desarrollan, así como en las actitudes de quienes
las desarrollan. Parece difícil, en esta materia, una perfecta unifor-
midad de ideas y de intentos; la resultante es casi siempre un com-
promiso entre las distintas tendencias, compromiso que casi nunca
constituye una solución permanente de los problemas del personal.
Quizá, precisamente por esta razón, el campo de la administración
del personal de los organismos públicos resulta fascinante, sea desde
el punto de vista práctico como del meramente especulativo.
CAPITULO XV
LA ADMINISTRACION DEL PERSONAL EN SUS

ASPECTOS ESTRUCTURALES Y FUNCIONALES
SUMARIo: l. Presupuestos y contenido de la actividad de

administración del personal: a) Breves consideraciones en
tomo a las características de las burocracias contemporá-
neas; b) principios generales de la administración del
personal en Europa. y en los Estados Unidos.-2. La organi-
zación estructural de los centros de administración del perso-
naI.-3. Funciones principales de la actividad de administra-
ción del personal: a) Perfiles profesionales (o clasificación
de las ocupaciones); b) reclutamiento y selección; e) nombra-
mientos, traslados y ascensos; á) retribuciones; e) adies-
tramiento y formación profesional; f) otras funciones.
l. Presupuestos y contenido de la actividad de administración

del personal
La finalidad de este capítulo es presentar los presupuestos y el

contenido de la administración del personal según las más modernas
concepciones de la materia, a fin de que cada uno pueda darse
cuenta de 10 que es posible hacer (o ya en parte se hace) en actua-
ción de las normas en vigor en cada país. Es evidente que el sis-
tema en que se inspiran algunos de los ordenamientos jurídicos
relativos al empleo público, puede hacer incompatible la adopción
de determinados criterios de administración de personal tal y como
se describen más adelante; pero resulta asimismo evidente que
cuando dichos criterios no contrastan con los principios normativos
establecidos y resultan además inmediatamente útiles a las admi-
nistraciones, no hay razón alguna para repudiarlos, aduciendo, por
ejemplo, la circunstancia de que dichos criterios se han elaborado
tomando c0m6· base sistemas burocráticos diversos del adoptado en
el propio país. Por otra parte, es cosa sabida que los parlamentos
......\Ul dictando las 1fneas generales de la disciplina del empleo PÚ-'
ADMINISTRACION DE PERSONAL 461
b1ico-se inclinan, normalmente, a dejar a la competencia técnica

de la administración pública la concreta elaboración de las normas
jurídicas sobre la materia. Esto es 10 que ha sucedido, por ejemplo,
en Italia, donde las disposiciones legales recogidas en el texto úni-
co sobre el ordenamiento de las carreras y el estatuto de los em-
pleados civiles del Estado (D. P. R. de 10 de enero de 1957, nú-
mero 3) son decretos legislativos, es decir, disposiciones emanadas
por el gobierno (y evidentemente elaboradas por la parte interesa-
da; la administración pública) bajo delegación del parlamento.
Creemos sinceramente que la materia de la administración del
personal se puede estudiar a la luz de los criterios que gobiernan
las actividades auxiliares de la organización administrativa; y 10
consideramos posible-además de indispensable para la eficiencia
de la burocracia-, ya se pretenda la reforma del sistema o bien se
intente permanecer en el ámbito del existente, escogiendo métodos
y técnicas compatibles con las normas jurídicas que regulan dicho
sistema.
A tal fin, antes de pasar a la exposición del contenido específi-
co de este capítulo, parece oportuno anticipar algunas breves indi-
caciones sobre las características de las burocracias contemporáneas,
remitiendo al capítulo sucesivo para un tratamiento más amplio del
sistema de carrera y sus alternativas.
a) BREVES CONSIDERACIONES EN TORNO A LAS CARACTERÍSTI-

css DE LAS BUROCRACIAS CONTEMPORÁNEAS.-Todos los sistemas
modernos de empleo público tienden a asegurarse personal pro-
visto de cualificaciones excelentes e idóneo para la serie de fines
institucionales de cada una de las administraciones; todos los sis-
temas propenden a ofrecer al personal de las administraciones pú-
blicas la posibilidad de hacer carrera. En el sentido aquí usado, el
término carrera constituye un agradable incentivo para el indivi-
duo, puesto que presupone la posibilidad de progresar en el ámbito
de un sector profesional o--en ciertos casos--en el ámbito de una
determinada organización.
~ los países europeos, el concepto fundamental que preside las
carreras públicas es. el grado, constituido por la sucesión de fun-
ciorle$y atJ.'ÍbuCionel seg6n.lUla ptQgtcsiónascen.dente:, identificada
462 EMPLEO PUBLICO
normalmente con la escala jerárquica. El criterio del grado asume,

además, una más específica configuración en el sistema de carrera
cuando la atención se concentra sobre el individuo y sobre su status
(retribución, prestigio, derechos...), independientemente de las fun-
ciones que tiene confiadas. Todo el personal de la administración
italiana, por ejemplo, se distribuye en los grados de las diversas ca-
rreras: de consejero de tercera clase a director general en la carrera
directiva; de vicesecretario a secretario jefe en la carrera de con-
cepto *; y así sucesivamente, para la carrera ejecutiva y para las
otras carreras especiales. Para ser precisos, el vigente ordenamiento
de las carreras de los empleados civiles del Estado establece cualifi-
caciones (consejero, secretado, archivero, etc.) en lugar de los gra-
dos previstos en el ordenamiento derogado; se trata, por lo demás,
de la modificación consiguiente a la supresión de los grupos A,
B Y C, subdivididos en grados, sustituidos por las carreras divididas
en categorías, con objeto de identificar mejor las funciones corres-
pondientes a cada grado de la jerarquía.
Una concepción diversa de la administración del personal se en-
cuentra en los Estados Unidos, en Canadá, en Brasil y en algunos
otros países menores, donde la atención recae sobre la ocupación,
sobre el empleo, sobre las tareas asignadas al individuo, tareas de
las que deriva su status individual. Según esta concepción, las ca-
rreras individuales consisten en una sucesión de ocupaciones. Ello
hace posible a la administración colocar a un individuo que posea
los requisitos necesarios en la ocupación que mejor le va, con el
consiguiente beneficio para aquella, sin que sea necesario seguir
la progresión ascendente desde los grados inferiores a los superio-
res de la jerarquía.
Aparentemente estos dos sistemas burocráticos resultan incon-
ciliables. En tales términos se expresa el francés GREGOIRE 1, quien
* El párrafo 1.0 del artículo 172 del citado ordenamiento italiano de las
carreras públicas dice: "El personal de las carreras de concepto adscrito
a las oficinas de la administración central y periférica, desarrollará las tareas
de carácteJl' administrativo, contable y técnico previstas por los reglamentos
particulares... " El artículo siguiente especifica: "El nombramiento de vice-
secretario se conseguirá mediante oposíción pública en la que podrán parti-
cipar los ciudadanos italianos que estén en posesión de un título de enseñanza
media de segundo grado .. ," Ambos párrafos brindan una idea aproximada de
la nattlraleza de la carrera. de concepto. (N. del T.)
1 . Roger GRBOOIRE, . 'llpubblico impliego nell'Buropa oecidentale, en
~blicPersoonel Review", óetubre ' 1956, págs. 288-294.
ADMINISTRACION DE PERSONAL 463-
sostiene que en los más importantes países europeos las ocupacio-

nes de la jerarquía administrativa no han sido definidas con dema-
siado rigor, prefiriendo el nivel operativo en que se encuentran las
singulares ocupaciones a la naturaleza de las tareas.
En los Estados Unidos las tareas administrativas se subdividen
en pequeños detalles y las ocupaciones están especializadas al má-
ximo posible; falta, además, la tendencia a crear una casta admi-
nistrativa del tipo inglés o francés, puesto que el empleado público
norteamericano está profundamente convencido de que la adminis-
tración no es otra cosa que una sucesión de operaciones técnicas;
tales orientaciones son, por otra parte, alentadas por el sistema de
instrucción vigente en los Estados Unidos.
Algún estudioso americano, criticando el sistema conforme al
que está organizado el personal de las Naciones Unidas (un sis-
tema de carreras subdividido en grados) no duda en condenar la
rigidez determinada por tal estado de cosas, como si una persona
ingresada en la carrera directiva pudiese-por este solo hecho--ga-
rantizamos que se convertirá, con el tiempo, en un verdadero di-
rigente.
La sugerencia que quisiéramos formular a este propósito es la
de abandonar las posiciones rígidas asumidas en defensa de uno
o de otro sistema, puesto que no hay duda que ambas son el pro-
ducto de una evolución histórica del empleo público dentro de es-
pecíficas situaciones culturales, así como de que la pureza de tales:
sistemas ha venido a menos. Ninguna administración pública pa-
rece conservar los caracteres exclusivos de uno u otro criterio de
administración del personal. En los Estados Unidos, por ejemplo,
el sistema de grados se aplica en las fuerzas armadas, entre los di-
plomáticos, en el Ministerio de Sanidad y en algunos servicios me-
nores. En Gran Bretaña, donde la administrative class está organi-
zada por grados, muchos servicios técnicos han aceptado el criterio
de los perfiles profesionales (o clasificación de las ocupaciones), cri-
teriode neta marca norteamericana. Análogas consideraciones se
podrían hacer a propósito de la administración pública francesa,
alemana, italiana, etc., puesto que uno y otro sistema-rígidamente
concebidos y aplicados-han creado problemas cuya solución solo
podriaettcontr$1'Se enuo compromiso. por tQJlto, al jnstituir o re-
464 EMPLEO PUBLICO
formar el empleo público según criterios eficientes, el problema no

está en elegir entre el sistema de carrera o el de ocupaciones, sino
en el conocimiento de las exigencias administrativas a salvaguardar
para que a la luz de estas se adopten criterios en uno u otro sentido,
teniendo en cuenta la necesidad de conferir al sistema general del
empleo público de un determinado país el suficiente grado de elas-
ticidad, capaz de servir mejor a los objetivos institucionales de las
administraciones públicas y las legítimas aspiraciones de sus em-
pleados.
De ello se deduce la importancia de las funciones de adminis-
tración del personal, a las cuales debe corresponder una disciplina
jurídica de las relaciones de empleo que no haga a la administra-
ción prisionera de los esquemas en cuya elaboración ella misma ha
participado.
b) PRINCIPIOS GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN DEL PERSO-

NAL EN EUROPA y EN LOS ESTADOS Usrnos.c-Las reformas reali-
zadas en los últimos años en los diversos sistemas de empleo pú-
blico se han inspirado, en su mayor parte, en tres principios gene-
rales, o más exactamente, en tres factores, los cuales responden
a cuanto hemos indicado ya en el capítulo anterior a propósito de
la evolución del empleo público. Tales principios son: a) la nece-
sidad de elaborar una política general del personal, donde esta falta-
ba o se presentaba insuficiente; b) la necesidad de proveer a una
más adecuada selección para el acceso y la progresión en las carre-
ras públicas; e) la necesidad de considerar los problemas humanos
en las organizaciones administrativas. .
El carácter de estas breves indicaciones no nos permite penetrar
en el fondo de la disciplina del empleo público en los distintos paí-
ses; por lo que a Italia respecta, remitimos a los textos existentes
sobre la materia, limitándonos a subrayar las tentativas de esta ad-
ministración pública para que se reconociese la conveniencia de
hacer meno, rígidas las plantillas de cada ministerio, permitir el
pasaje a otra administración o a otras carreras, y reconocer una
mayor relevancia a los méritos respecto de la antigüedad; en con-
creto~ lás nuevas disposiciones incluyen criterios de mayor favor,
respecto alás nonnasprecedentes, en 10 que se refiere a los" dere-o
ADMINI5TRACION DE PERSONAL 46$
chos del empleado, e introducen, por vez primera, un órgano (si

bien solamente consultivo) a nivel ínterministerial, instituido junto
a la Presidencia del Consejo de Ministros, para emitir parecer sobre
todas las cuestiones generales concernientes al estado jurídico y al
tratamiento económico del personal civil del Estado: se trata de]
Consejo Superior de la Administración Pública. Otra innovación
digna de tener en cuenta es la institución de la Escuela Superior
de Administración, Pública, en el ámbito de la cual deberían encon-
trar adecuada solución los problemas de la formación y del adies-
tramiento de los cuadros administrativos.
Es cierto que en Europa, a pesar de la existencia de un concepto
fundamentalmente unitario del empleo público, los criterios de ad-
ministración del personal no suministran un esquema uniforme. Los
distintos ministerios de la mayor parte de los estados europeos han
conservado la iniciativa en lá administración del personal respecti-
-va, a pesar de la tendencia general de uniformar métodos y pro-
cedimientos. No se puede negar que en Italia la unificación de la
disciplina del empleo se ha' realizado, al menos sobre el plano del
estatuto de los empleados civiles, pero quedan aún numerosas ex-
cepciones, y permanecen dentro de la competencia de las direc-
ciones generales del personal de cada ministerio los procedimientos
y métodos que conciernen directamente a las funciones adminis-
trativas del personal dependiente.
Alemania ha sido quizá el primer país que ha tenido un esta-
tuto general del empleo público, aunque la evolución al sistema
de gobierno federal, al final de la segunda guerra mundial, ha per-
mitido a cada land tener un estatuto propio para sus empleados,
a más de un estatuto general aplicable a todos los federales. Vale
la pena recordar que todas las controversias y las cuestiones de
principios que surgen en orden a la aplicación de dichos estatutos
son de competencia de los ministerios del interior, sea a nivel de
los land o al federal; se asiste, en otras palabras, a una concentra-
ción parcial de las funciones relativas al personal de las adminís-
traciones públicas.
Diversa' eS la situación en Gran Bretaña, donde no existe un
estatuto general para. el empleo público; sobre el' plano organiza"
nvo,$jnérríb$'go,estepaísha logrado 'réálizar 'ÚDanotáble. ~
so
466 EMPLEO PUBLICO
tralización de las funciones de administración del personal, desarro-

lladas por algunas secciones del Ministerio del Tesoro, cuya activi-
dad es integrada por la Comisión para el empleo público, que desde
1854 se ocupa de la formulación de normas generales sobre la ma-
teria.
En Francia se ha alcanzado un altísimo nivel de centralización,
ya por efecto de la existencia de un estatuto general o bien por la
institución de un órgano central para el personal. Después de innu-
merables vaivenes, que datan de mediados del siglo pasado, la ley
que establece el estatuto general para el empleo público ha entrado
en vigor en 1946, unificando la serie de garantías que se habían ido
concediendo gradualmente a los empleados públicos, instituyéndose
un órgano burocrático permanente de carácter especializado, en la
Presidencia del Consejo, con funciones deliberantes en materia de
directrices generales relativas al empleo público, y con funciones
de control sobre la actuación administrativa de cada uno de los
ministerios.
Al empleo público en Norteamérica hemos ya aludido en di-
versas ocasiones en el capítulo precedente y añadiremos otras con-
sideraciones en el que sigue; baste ahora decir que las fases de la
evolución del empleo público estadounidense son las mismas del des-
arrollo de la ciencia administrativa y de las actividades de la admi-
nistración del personal. Caracterizan esta evolución una serie de dis-
posiciones, entre las que recordamos, por orden cronológico, la
Pendleton Act (1883); la Lloyd La Follette Act (1912), concernien-
te a la destitución de los funcionarios públicos; algunas disposicio-
nes relativas a seguros sociales y al tratamiento de retiro; la Clas-
sification Act (1923), sustituida por otra análoga en 1939, dirigida
a proporcionar una sistemática relación y descripción de los em-
pleos, de los grados de retribución, etc.; y algunos importantes
Reports, entre los cuales recordamos el del conocido Brownlow
Committee (1937)· y aquel otro aún más conocido de la Hoover
Commission, relativos a reformas del empleo público conforme a
criterios técníco-admínístratívos.
Se de6e a los estudios realizados en los países anglosajones, y en
modo particular a los Estados Unidos de América,: el que los pro-
·Wemas· deadmiDistraci6n dd personal hayan recibido la .átenclÓD
que ellos merecen. De este fermento de ideas y reformas extraere-

mos los criterios fundamentales de un sistema de administración del
personal desde el plano de la Ciencia de la Administración. A la rígi-
da disciplina jurídica del empleo público se opone, en los países
anglosajones, el criterio de que un buen sistema administrativo
de personal consiste en la apropiada distribución de competencias
entre un órgano central del personal y cada uno de los centros ope-
rativos a los cuales compete en vía directa e inmediata la ejecución
de los programas concretos de administración. En consecuencia, las
funciones de un órgano central son esencialmente deliberativas (de-
terminación de los principios informadores de una política de em-
pleo público), consultivas y, eventualmente, contenciosas.
2. La organización estructural de los centros de administración

del personal
La creciente importancia de los problemas relativos al empleo

público y el relevante significado que un eficiente sistema adquiere
para la entera colectividad, han determinado el surgir de una nueva
especialidad, de una nueva profesión y del consiguiente reconocí-
miento de la función de administración del personal. Toda adminis-
tración pública, de alcance más o menos relevante, requiere algún
mecanismo central capaz de desarrollar, al menos, parte de las acti-
vidades relativas al personal. La mayor parte de las admínistracio-
nes públicas del mundo han encontrado necesario instituir una espe-
cie de organización de la actividad de personal, con jurisdicción y
competencia propia, bien sea general o particular. Por ello, tales
centros de personal se encuentran instituidos unas veces en los
respectivos ministerios, otras en uno de estos (el Ministerio del Te-
soro, el de las Finanzas, o en un ministerio que se ocupe de la
administración en general, con competencia sobre los otros) y en
ocasiones se asiste a la institución de organismos separados, como
sucede en los Estados Unidos con las llamadas oficinas centrales
del personal o comisiones del empleo público. La tendencia más
significativa al Ie$peCtOparece ser la deconstituír organismos cea-
tralesCODf~tdativas al persoDal al vértice de la jerarquia
468 EMPLEO PUBLICO
administrativa, secundados por oficinas de personal a nivel ministe-

rial o de dirección general, e incluso de alcance más limitado, como
oficinas a nivel divisional o, con mayor frecuencia, de ámbito re-
gional o provincial.
En todo caso, la necesidad principal está en formular una serie
de criterios generales, valederos para cualquier administración pú-
blica en base a los cuales proceder, sucesivamente, a la elaboración
de programas más específicos, relativos a esta o aquella administra-
ción. Donde ya existe un sistema de clasificación de ocupaciones,
ascensos, ingresos, etc., valedero para toda la administración pública,
debe existir también un organismo central del que emanen tales nor-
mas generales. La organización típica de una oficina de personal, a
cualquier nivel y con competencia exclusiva en el ámbito de la propia
jurisdicción en cuanto a la elaboración de un programa completo de
administración del personal, absorbe normalmente las actividades es-
pecializadas a que hemos aludido. En dicho organismo encontrare-
mos una sección dedicada a la clasificación de ocupaciones, otra a la
formación y adiestramiento, otra que se ocupe del reclutamiento y
de los exámenes, y así sucesivamente.
Los problemas esenciales de la: organización de tales centros no
son los relativos a su estructura interna (como a primera vista podría
parecer). Se refieren, más bien, a las relaciones que tales centros
mantienen con terceros; así, por ejemplo, el problema de la auto-
ridad y de los poderes atribuidos a las oficinas de personal, sus
relaciones con el ejecutivo y con todos los órganos administrativos del
gobierno; la medida de desconcentración o concentración de las
funciones relativas al personal, etc. Como ya se ha indicado en otro
lugar, los proyectos de reforma del empleo público en la mayor parte
de los países occidentales han sido motivados por el deseo de li-
berar la actividad administrativa en general de las interferencias e
influencias de naturaleza política. Ello ha llevado a la formación de
una tendencia a favor de la independencia de las oficinas del per-
sonal, de la separación estructural de tales órganos del resto de la
administración, para escapar de la influencia de la política y de los
propios administradores. Los órganos centrales de personal se han
concebido, ~nconsecuencia,· como. comisiopes, a las que casi. sieJif-
~ se atribuían ciertas garantias constitucionales, instituidas ·.COn
carácter permanente por períodos de tiempo bastante largos, de

forma que quedaran inmunes a las vicisitudes de la política guber-
nativa, y a las que se asignaban poderes muy amplios respecto a las
zonas más importantes y significativas de la administración del per-
sonal de cada uno de los ministerios y entes públicos.
El período de interferencia política en tal sector subsiste aún,
del mismo modo que perdura la tendencia a hacer cada vez más
neta esta separación. Pero este separatismo (así suele llamarse) ha
creado nuevos inconvenientes. Los órganos operativos de las admi-
nistraciones, llamados a responder de los resultados concretos de
su actividad, se resienten de tal situación e invocan un mayor con-
trol (si no un control completo) sobre el' elemento más importante
para garantizar tales resultados sobre el plano operativo: tal elemen-
to no es otro que el personal y la administración de este. Oficinas
de personal separadas del resto de la administración pública, insti-
tuidas con el fin esencial de prevenir abusos e influencias deletéreas
en el sistema de empleo público, terminan por hacerse insensibles
a las necesidades de la realidad administrativa cotidiana, realidad
que en cada uno de los ministerios, en cada uno de los centros
administrativos, está presente con todo su dramático significado. Ello
atribuye a las personas que componen tales órganos centrales el ca-
rácter de inspectores, de interventores, más bien que consultores
o auxiliares de la administración, de los órganos. operativos. Es pro--
bable que en más de un caso la actividad de un órgano central de
personal, independiente del resto de la administración pública, haya
constituido más un obstáculo que una contribución a la eficiencia
de la acción administrativa.
Las corrientes de pensamiento más recientes en materia de
estudios administrativos tienden a considerar la administración del
personal, y su relativa estructura burocrática, como actividad auxi-
liar de la operativa; se trata de resolver así el problema de la compe-
tencia y de la autoridad o responsabilidad de la función adminis-
ttativaconcerniente al personal. De acuerdo con este criterio, los
órganos de personal instituidos a nivel ministerial o de dirección
general están SUbordinados al jefe de aquel ministerio o de aquella
ditección•.Porotra. parte, sise constituye un órgano .central del
~ a nivelimerministerial, este .responderá directamente de
470 EMPLEO PUBLICO
su propia acción ante el jefe del gobierno. Surge, en tal hipótesis,

el problema de qué poderes deben atribuirse a este órgano central,
si quedan inalteradas la competencia y responsabilidades de los
instituidos a nivel ministerial. Resulta evidente que un centro de
personal con competencia interministerial, aun cuando pueda y
quiera prefijarse un programa ambicioso y de amplio alcance, en-
cuentra limitaciones objetivas en las propias operaciones cotidia-
nas, desarrolladas a favor de cada uno de los ministerios, y en la
distancia que lo separa de cada una de las administraciones. Se hace,
por consiguiente, necesario delegar buena parte de las funciones
relativas al personal; análoga consideración puede extenderse a las
relaciones entre administración central y las unidades de que se
compone, especialmente cuando estas operan en la periferia. A pe-
sar de ello, resulta útil la funci6n de un 6rgano central de personal,
si no por otra razón, al menos para garantizar una unidad de criterios
y de programas, indispensable para la eficiencia administrativa. Quizá
la función principal de tal órgano está en la elaboración y promoción
de normas y directrices generales relativas al empleo público, en la
adopción de métodos aplicables, así como-en menor medida-e-en
la actividad de inspecci6n de las oficinas de personal a nivel subor-
dinado. El reclutamiento y la selección del nuevo personal (al me-
nos para los puestos que existen en todas o casi todas las admi-
nistraciones) pueden adquirir mayor significado y eficiencia si se
realizan por un órgano central que en el caso de que se haga por
cada una de las administraciones.
No existen soluciones universales a los problemas de la admi-
nistración del personal, al menos por lo que se refiere al aspecto
organizativo. Están condicionadas en gran medida por el ámbito
en que surgen, por las circunstancias objetivas y subjetivas de cada
situación y, en fin, por los valores sociales a que dichas situaciones
hacen referencia. A pesar de ello, existen caracteres universales en
el planteamiento del problema, en los factores a considerar para
su solución, así como argumentos a favor y en contra, según la breve
descripción hecha en este capítulo.
ADMINISTRACION DE PERSONAL 471·
3. Funciones principales de la actividad de admínístraeíén

del personal
Los tipos de actividades desarrolladas en los distintos países-y

alguna vez entre las oficinas de personal del mismo país-presentan
una notable variedad, y a veces no. poca diversidad, en el modo en
que tales funciones se desarrollan en la realidad. No es nuestra
intención el tratar de suministrar en estas pocas páginas un esquema
ideal de programa de administración del personal; nos limitaremos,
en cambio, a resumir brevemente, y en términos generales, aquellos
elementos esenciales que constituyen el mínimo común denomi-
nador de los diversos programas actualmente en' práctica. Como he-
mos visto ya a propósito del modo de organización posible de tales
funciones, las soluciones adoptadas en los diversos países son casi
infinitas: algunas funciones pueden desarrollarse por el parlamento
o por uno de sus órganos, otras pueden atribuirse a la competencia
de la Presidencia del Consejo, algunas pueden delegarse en una
adecuada oficina central de personal, con competencia sobre todas
las administraciones públicas, o bien confiarlas a especiales direc-
ciones o divisiones en cada uno de los ministerios o a los dirigentes
de los órganos periféricos.
a) PERFILES PROFESIONALES (O CLASIFICACIÓN DE LAS OCUPA-

CIONES).-Quizá entre las más importantes funciones atribuidas a un
sistema de administración de personal modernamente concebido está
la de clasificación y análisis de cada uno de los empleos necesarios
a una organización administrativa. Es evidente que la dirección de
un organismo de dimensiones y alcances notables, ya disponga de
ciento, de mil o de más empleados, precisa de algunos criterios
fundamentales para poder diferenciar las tareas correspondientes a
cada uno. Frecuentemente, son varios los criterios adoptados en el
ámbito de un mismo organismo, de acuerdo con los diversos fines.
Seria imposible programar y administrar un organismo de más
de cincuenta personas,.por ejemp1o,.seg6n un único criterio, aplica-
bIea todos·los fines· y atodQ·lU ·Stuáciones, en ·laconVicciÓ!1 .de
4(72. EMPLEO PUBLICO
que sean idénticos entre sí. Resultaría, además, igualmente injusto

asignar a todos los componentes de un organismo un tratamiento
normativo y retributivo análogo, como si se tratase de individuos a
considerar independientemente de los fines a que se dirige la acti-
vidad de cada uno.
El principio sobre el que se basa el sistema de los perfiles pro-
fesionales, el entero edificio de la moderna administración del per-
sonal, es sustancialmente el siguiente: la característica determinante
de la mayor parte de las operaciones relativas al personal viene dada
por el contenido, el grado y la naturaleza de las funciones y respon-
sabilidades referidos a un determinado empleo. Este empleo puede
ser cubierto por distintos individuos, diferentes entre sí, durante el
curso de un cierto período de tiempo, o puede permanecer vacante,
dejando inactivas las funciones relativas. Con esta sola consideración
resulta posible separarlo conceptualmente de la persona que en un
determinado momento ocupa dicho puesto, definiendo en abstracto
la serie de tareas y responsabilidades que al mismo tienen- por vér-
tice. El contenido y el grado de los diversos empleos son determi-
nados por las necesidades organizativas, es decir, por la situación
objetivamente considerada, y no por las aptitudes, los intereses y las
concretas aspiraciones individuales de quienes cubren dichos puestos,
Como ya se ha indicado en otro lugar; el puesto (entendido como
suma de tareas y de responsabilidades) se convierte en la célula
primaria en torno a la cual el sujeto programante puede construir
el entero edificio organizativo.Pero tal concepto de puesto nos
sirve ahora para fines diversos a los de estructuración de un organis-
mo; el término se usa aquí para fines relativos a la administración
del personal, fines que son ciertamente numerosos. Las funciones y
responsabilidades objetivamente descritas determinan las capacidades
y aptitudes individuales consideradas necesarias y esenciales para la
ejecución eficiente de las primeras; tales son los requisitos reque-
ridos para ocupar un cierto puesto. El término nos sirve, además,
como criterio principal para la operación de reclutamiento y de
selección del personal, para la de ascenso o traslado del empleado
en servicio, para los 4>rogramas de formación y adiestramient~ .·asf
<:oírlo para roda.. otra función concerniente. a !as concretas •ma11ifeS--
tflciones .de la ..ministraci6n del personal.
ADMINISTRACIONDE PERSONAL 473,
Sin embargo, la sola identificación de las funciones relativas a

cada empleo no puede considerarse suficiente para garantizar las
exigencias de la dirección administrativa en general y de la que
se ocupa de la administración del personal en particular. Aun con-
viniendo que. el empleo del criterio de los perfiles profesionales
atenúa los inconvenientes producidos por el tratar con millares de
individuos diversos, resulta evidente que merced a tal procedimien-
to se obtiene la misma pluralidad objetiva, puesto que en definitiva
es casi tan difícil manipular millares de empleos como tratar con
millares de personas. La programación de un organismo adminis-
trativo comporta el empleo de un considerable número de puestos,
cuyas funciones y grados de responsabilidad son sustancialmente
semejantes, si no idénticos. Resulta, por ello, indispensable escoger
un sistema mediante el cual reagrupar en clases o categorías aquellos
empleos cuya naturaleza y características sean afines, a la par que
los requisitos exigidos a quienes ocuparán tales puestos. A cada una
de estas categorías puede atribuirse sucesivamente una denomina-
ción, comúnmente aceptada. Sólo de esta forma resulta posible
reducir los cuadros de una determinada organización de amplio radio
a treinta o- cuarenta categorías diversas, cada una de las cuales con
un tratamiento uniforme en relación a fines determinados.
La descripción de tales categorías no es, en todo caso, suficien-
te; las categorías existentes para las diversas ramas de una especia-
lidad se reagrupan después y se ponen en correlación recíproca. A
este punto surge el instituto del grupo o suma de categorías, en el
que se comprenden empleos diversos en sectores comunes de espe-
cialización. Piénsese, por ejemplo, en la agrupación de todas las
categorías o clases necesarias para la eiecucíén de los servicios mé-
dicos. En el ámbito de cada servicio de carácter especializado se
encuentran distinciones fundadas principalmente en el grado de
responsabilidad y competencia requeridos, distinciones que se refle-
jan en el sistema de clasificación.. A estas distinciones se suele. atri..
buir generalmente. el nombre de grados, como sucede en casi todas
las carreras administrativas públicas. Baste recordar, por ejemplo,
en'" ~Il directiva· Qt;.l8$adaUnistraciones italianas, Iatermino--
logfa~que indica .• i~Ó1:ldegradO$:qof).SCjero, jefe de
474 EMPLEO PUBLICO
sección, jefe de división, etc. Por efecto de tales distinciones, se

está en condiciones de individuar la línea lógica de la carrera,
las posibilidades de ascenso ofrecidas al individuo a medida que su
experiencia y competencia en un determinado campo alcanzan el
standard requerido para el acceso a los diversos grados.
Un ulterior objetivo al que tiende un sistema de clasificación es
la institución de líneas lógicas de paralelismo y de confrontaci6n
entre los distintos sectores de ocupaciones, de forma que permita un
equilibrio suficiente entre puestos que, si bien están previstos para
servicios diferentes, presentan, sin embargo, un coeficiente casi aná-
logo de responsabilidad y de dificultad. Solo de este modo será
posible colocar en el mismo grado jerárquico, por ejemplo, a un
inspector médico del trabajo, licenciado en Medicina y adscrito a los
servicios médicos, y a un inspector de trabajo, licenciado en Econo-
mía y adscrito a los servicios ordinarios de inspección, Todo ello
permite, además, que los distintos empleos, las diversas categorías,
los servicios y grados de una determinada organizaci6n puedan en-
contrarse entre sí en una correlaci6n lógica derivada de específicas
exigencias organizativas, que a su vez facilita la elaboración y adop-
ci6n de un sistema general de clasifícación, enteramente libre de las
características subjetivas propias de los individuos que componen
la organización. Por esta razón, consideramos aún más justificado
el testimoniar la contribución prestada por el sistema de los deno-
minados perfiles profesionales a la moderna actuaci6n administra-
tiva.
En sustancia, la práctica de un sistema de clasificación presenta
dos fases distintas, ambas confiadas normalmente a la competencia
de los 6rganos de personal, aunque los efectos que derivan reper-
cuten sobre todos los procedimientos de la actividad directiva. La
primera fase consta de la elaboración de un esquema o plan de cla-
sificación del personal, que refleja en abstracto las necesidades esen-
ciales de la organización. La segunda consiste en la aplicación del
plan de clasificación al organismo que intenta servirse de él. Se
trata, en sustancia, de la fase en que los empleos, abstractamel1te
concebidos en el esquema, se adaptan ala estructura (euadroorgá-
rdco)·cIe este e aquel órgaJtoa4min istrativo.
En la primera fase se suelen normalmente llevar a cabo encues-

tas y recoger el mayor número posible de datos sobre todos los
empleos existentes en una organización o en un grupo de organiza-
ciones, para el relativo análisis y' para la elaboración del esquema
dentro del que dichos empleos puedan encontrar una lógica dispo-
sición. La segunda fase, que constituye un procedimiento repetido
de vez en cuando por todos los organismos, comporta la revisión
de cada uno de los empleos, su análisis conforme a los criterios que
han inspirado el esquema general de clasificación y su encuadra-
miento en las clases del mismo. A veces, este análisis comporta la
individuación e institución de nuevas categorías, relativas a nuevas
funciones y requisitos subjetivos.
La primera fase requiere, por regla general, la descripción de
un grupo de empleos diversos entre sí, descripción que se suele
preparar mediante cuestionarios y entrevistas para cada una de las
categorías. De tales notas se extraen después los elementos esencia-
les de cada clase o categoría, entendida en abstracto, lo que ofrece
base para una síntesis descriptiva (perfil profesional) de esta última
a nivel superior respecto de las síntesis hechas por cada empleo.
Esta especificación por categorías comprende: título, descripción de
tareas y responsabilidades ordinarias de la clase, algunos ejemplos de
los trabajos realizados normalmente en empleos comprendidos en la
misma y descripción de los requisitos mínimos exigidos a quienes
son llamados a desarrollar tales funciones. A veces se añade alguna
indicación relativa a las posibilidades de ascenso a las categorías su-
cesivas.
La adjudicación de empleos individuales, vacantes o no, a las res-
pectivas categorías es materia inagotable, especialmente cuando se
trata de organizaciones administrativas muy dinámicas. Normalmen-
te, tal operación comporta la recogida de descripciones detalladas,
formuladas por el personal, acerca de las funciones y responsabili-
dades de cada uno; se recurre también a la entrevista individual con
los interesados o con sus superiores y colegas. La actividad de atrí-
bución de empleos a las respectivas clases implica un continuo
ejercicio de análisis lógico ·1· autocontrol del propio 'sentido de ·01>-
jetividad. Se trata -de una operación· bastante complicada, quizá· la
más difíQ1. ·deCU$1t8S· ··.integraD·la ··actividad ditectiva en general.
476 EMPLEO PUBLICO
Existe una presión continua, que radica en la propia naturaleza

humana, dirigida a conseguir que las clasificaciones relativas a cada
empleo reciban cotizaciones cada vez más elevadas; tal presión está
avalada generalmente por los superiores. No debe sorprendernos,
por consiguiente, que la persona encargada de tal operación se vea
obligada a aparecer como inhumana, puesto que la lógica del es-
quema de clasificación rechaza inexorablemente estas continuas íns-
tancias de revalorización de los perfiles profesionales si no están
objetivamente justificadas.
Tal presión es, en parte, consecuencia de la conexión existente
entre salario de una parte, y clase de pertenencia (y cualificación)
de otra. De hecho, la determinación de los índices retributivos gra-
duales constituye la razón principal sobre la que se basa la clasi-
ficación, si se parte del aserto de que la medida de las responsabili-
dades y de las tareas confiadas a cada uno determinan la cuantía
de la retribución. Como indicaremos más adelante, los índices de
esta se hallan condicionados por un cierto número de factores, que
van más allá de la serie de funciones y responsabilidades relativas
a cada empleo; pero en los sistemas en que la clasificación de ocu-
paciones ha sido adoptada, se advierte la tendencia a considerar las
funciones y responsabilidades de cada puesto como el elemento
determinante en la fijación del salario o estipendio..
Ello explica la continua y casi unánime presión dirigida a obte-
ner una revalorización de los perfiles profesionales, por parte del
personal y de los dirigentes al mismo tiempo, presión que amenaza,
por desgracia, frustrar todo esfuerzo tendente a mantener sano
el sistema de clasificación adoptado. Tal sistema sería en todo caso
un instrumento importante, especialmente en organismos de gran
alcance, como, por ejemplo, las administraciones públicas, facili..
tando por otros caminos la actividad de dirección y de administra-
ción del personal. Merced a dicho sistema, en efecto, se puede díspo-
ner de un esquema elemental para la selección del personal, para los
relativos nombramientos, para los ascensos y traslados, para medir y
valorar el rendimiento en el trabajo, para los programas de adiestra-
.~t9. Y hasta paralaortodoxa~licaci6a de las sanciones~pU7
~••..~ . ~..4e··estas·.·ac;tividaclc=s,(q~<:onci.eglen 4U~•• ,¡.
la administración del personal, un sistema de perfiles profesionales

es útil también para la programación y la modificación interna de
la organización, para la elaboración de esquemas de medición del
trabajo y de simplificación de los métodos relativos, para la activi-
dad presupuestaria y para una multitud de actividades de contenido
directivo. El sistema de que hablamos constituye, por consiguiente,
la base de una dirección racional de la cosa pública.
b) RECLUTAMIENTO y SELECCIóN.-Probablemente, una de las

funciones más conocidas y universalmente practicadas de la actividad
de administración del personal reside en la serie de procedimientos
por medio de los que se provee a la selección del nuevo personal y
a la relativa asignación de empleos públicos. La operación de reclu-
tamiento y selección constituye quizá la función más importante de
la actividad de administración del personal; esta importancia viene
dada por la medida en que cada sistema de empleo público deba ba-
sarse sobre las cualidades de quienes deciden entrar en la carrera pú-
blica; por lo general, el procedimiento de asunción del personal cons-
ta de cinco--o al menos de cuatro-fases diversas; de cada una de
ellas consideramos oportuno hacer una breve descripción.
En la primera fase se provee a determinar las concretas necesi-
dades de personal, o bien a fijar el número de las personas a buscar
para cada una de las numerosas especialidades y categorías de em-
pleos. Tal operación está condicionada, en su mayor parte, por la
existencia de un sistema de perfiles profesionales que suministre los
datos informativos necesarios acerca del contenido de cada empleo
y' los requisitos subjetivos correspondientes. Pero ello no es todo:
esta operación depende también de las disponibilidades del presu-
puesto, las cuales determinan el número total de los diversos empleos
que es posible cubrir; ocupación que depende a su vez de la serie
de puestos vacantes, o' de los que quedarán en tal situación dentro
de un breve plazo, y que requieren el reclutamiento de elementos
extraños· a la organización,·dé.· $Uerdo con la imposibilidad de ca.
brirlosmedianteascensos.
q segunda'fase es14'deJ, red-u_entilProp~te>dicho;en
478 EMPLEO PUBLICO
ella se comprenden todas las operaciones que tienden a alentar a

los posibles candidatos a solicitar el ingreso en la carrera pública.
Reclutar funcionarios públicos en un mercado libre de trabajo es
operación muy distinta al reclutamiento de las fuerzas armadas.
Puede darse el caso de que la administración civil no encuentre pro-
blemática tal operación cuando la economía del país presente un
estado de subocupación o desocupación crónica, en lo que respecta
a los empleos para los cuales abundan los aspirantes. Incluso en
esta hipótesis extremadamente favorable, el cubrir algunos empleos
puede resultar un problema si faltan elementos idóneos sobre el
mercado de trabajo. Tal sucede en Italia, donde a pesar del alto
índice de desocupación escasea el personal cualificado o especiali-
zado, en particular para algunas categorías de empleo a nivel direc-
tivo. Para que la administración pública pueda competir con los
otros dadores de trabajo, es necesaria una adecuada preparaci6n para
esta lucha, de forma que se asegure la parte correspondiente de
recursos humanos cualificados. Durante períodos de rápida expan-
si6n econ6mica o de notable disminuci6n de la oferta de trabajo
imputable a cualquier motivo, se hace esencial para la actividad de
las administraciones públicas disponer de un plan racional de reclu-
tamiento. Pero, hoy como ayer, se dedica poca atención a este sec-
tor de actividad; todavía, en algunos países del mundo, un programa
de reclutamiento de personal para las administraciones públicas se
limita únicamente a la publicaci6n de la convocatoria del concurso
u oposición, redactada en términos técnico-jurídicos, publicación que
solo en raras ocasiones se hace por extenso en los diarios de mayor
difusión, limitándose, en cambio, por regla general, a las gacetas
oficiales o a los boletines de este o aquel ministerio. Tal sistema
es ciertamente inadecuado y no permite atraer a las carreras públi-
cas aquellos elementos cualificados de que la sociedad dispone. El
reclutamiento de los empleados públicos se hace, cada vez nms,
cuesti6n de interés general; periódicos y revistas hablan de ella, la
radio y la televisión llevan a los hogares el anuncio oficial y alguna
vez un comentario al mismo; en algunos países se suele incluso re-
eutrir a las universidades, a los· institutos medios superiores, etc.,
enViando hasta ellos funcionarios públicos para.que sostengan·cxslo-
quiosyéntreVisten, eventualmente, a posibles candidatos•. Y .po.esto
ADMINISTRÁCION DE PERSONAL 479
que la atracción de la carrera pública depende, en gran parte, del

prestigio que ella goce en la sociedad y de la reputación de las
singulares administraciones públicas, una campaña de reclutamiento
debe acompañarse de una labor de difusión de los objetivos y acti-
vidades de la organización interesada, para subrayar su significado
social y la relevancia pública general.
La tercera fase, la de la selección, es indudablemente la más
específica de todas, desde el punto de vista técnico. Es la fase en
que se decide cuáles son los candidatos idóneos para ocupar los
empleos públicos; si la selección se basa sobre el concurso-examen,
se procede a la graduación de los candidatos, en base a la concreta
idoneidad individual para el empleo a que se aspira. Tal fase puede
comprender: el escrupuloso examen de la solicitud del candidato,
después de una somera valoración previa de los títulos y de la
experiencia que el mismo alega en relación al tipo de empleo ofre-
cido; la petición eventual de documentos que den referencia del
carácter y capacidad profesional del candidato; la visita médica (y
en alguna ocasión el examen psicoffsico); a veces, aún, una valo-
ración meticulosa del pasado del candidato, en lo que concierne a
carácter y moralidad, buena conducta, etc.; y, por fin, la prueba
(o pruebas) de examen concebida para valorar la capacidad pro-
fesional de cada uno de los candidatos.
Se suelen agrupar estas pruebas en tres categorías principales:
pruebas orales, en las que cada candidato o grupo de candidatos es
entrevistado por una comisión de examinadores; pruebas especí-
ficas del ramo técnico o profesional en los que el candidato declara
tener experiencia, consistente, por lo general, en la ejecución de un
trabajo o de una serie de operaciones relativas a las concretas fun-
ciones del empleo a que aspira el candidato; y, por último, las prue-
bas escritas, las más comunes de todas. Estas, a su vez, asumen di-
versos tipos. E examen escrito tradicional es aquel en que el can-
didato es invitado a elaborar un breve ensayo sobre un tema prefi-
jado, o bien a responder en términos personales a determinadas
preguntas, casi siempre de carácter general. En estos últimos años
ha asumido cada ~ mayor popularidad el examen escrito de res-
puestas br~ves.en una. de las tres formas siguientes: la más cono-
Q~ .es la ~tituim.poJ';~. ~• dcpreguntas ~ lado deJas
480 EMPLEO PUBLICO
cuales el candidato debe responder sí o no; otro tipo consiste en

una serie de frases incompletas sometidas al aspirante para que las
complete con los conceptos más apropiados; pero, probablemente,
el tipo más común de examen escrito con respuestas breves es el
denominado multiple-choice test, consistente en una serie de pre-
guntas provistas de un cierto número de respuestas anotadas, res-
pectivamente, sobre el folio entregado al candidato; este debe elegir
entre las respuestas dadas a cada pregunta la que considera más
exacta. Son notables, a nuestro parecer, las ventajas del examen
escrito de respuestas breves respecto al tradicional del ensayo, sea
sobre un tema concreto o en respuesta a una serie de preguntas. El
primero, en efecto, resulta más rápido, y sobre todo más económico
en cuanto a los costos de valoración, especialmente cuando el número
de candidatos a someter a la prueba de examen es elevado. Por otra
parte parece que con este tipo de examen se puede valorar mejor
el patrimonio cultural del candidato, garantizando un mayor grado
de objetividad en la valoración de las respuestas, ya que cada uno
recibirá una puntuación dada por el total de los valores atribuidos
precedentemente a cada respuesta, y obviándose de tal modo even-
tuales influencias subjetivas de la persona llamada a valorar los re-
sultados de dichas pruebas. Téngase en cuenta que estos tipos de
examen con respuesta breve, si se aplican a supuestos en que el
número de participantes es bastante elevado, permiten la valoración
automática e instantánea de las respuestas mediante instrumentos
mecánicos.
Los exámenes escritos de tipo tradicional, en cambio, se sustraen
difícilmente a la influencia subjetiva de aquel que los valora, y com-
portan, por consiguiente, como vicio de origen, una notable medida
de relatividad y de escasa atendibilidad. Por otra parte, es cierto que
los exámenes escritos del tipo de respuestas breves no permiten
valorar plenamente el grado de iniciativa, de imaginación, de capa-
cidad lógica de los candidatos. Por estas razones se suelen utilizar
actualmente ambos tipos conjuntamente.
Las pruebas pueden clasificarse, además, según los fines que
persiguen, es declr,conf()rm.e alavaloración de 10$ distintóSrequi-
sitosprofuionales y alas dit_ caraeterística$ individulUes.lunto
(aprUeba$dirigidasadet~rlaidonemad~ói. $t$tlfetO,
como son los tests de la moderna psicotécnica, las pruebas sobre

el cociente intelectual, etc., encontramos las pruebas sobre la actitud
mecánica. La variedad de estas pruebas es casi infinita, especial-
mente cuando intentan valorar la aptitud específica del: sujeto, su
capacidad para hablar, para escribir al dictado, para tomar notas
taquigráficamente, para recordar, etc. Existen aún otras pruebas
dirigidas a valorar no tanto la aptitud potencial del sujeto como la
serie de conocimientos y de capacidades adquiridas, poseídas por el
sujeto; y, en fin, hay pruebas dirigidas concretamente a determi-
nar las características subjetivas del candidato sobre el plano emo-
tivo y sobre el de la personalidad, entendida en términos generales.
Resulta obvio anotar que la actividad de preparación y de ela-
boración de tales pruebas de examen, así como la elección de una
o varias entre las aconsejables, constituye una tarea bastante com-
plicada y exquisitamente técnica. Cualquier programa específico de
selección y reclutamiento de personal se verá obligado a resolver
el dilema, en cada caso concretó, de si es más oportuno recurrir a
pruebas que permitan determinar el grado de capacidad y los re-
quisitos poseídos efectivamente por el candidato, o bien si basta
servirse de tests que determinen solo la idoneidad potencial del
sujeto para cubrir un determinado empleo. Hemos hablado de di-
lema y no por error, puesto que constituye el momento más delicado
y crucial de la fase de selección y reclutamiento. Volveremos de
nuevo sobre el argumento en un parágrafo sucesivo.
La cuarta fase de esta actividad está representada por el nom-
bramiento de los candidatos a los empleos ofrecidos. La regia gene-
ral establece que el nombramiento sea de competencia del órgano
ejecutivo, a propuesta o con asistencia del centró de administración
de personal correspondiente; pero es igu3Imente cierto que existe
una tendencia a restringir esta libertad mediante intervenciones del
centro de Personal, en las fases de aprobación o de certificación. del
nombramiento. A veces esta libertad de elección resulta totalmente
ahqgada cuando se exige al funcionario ejecutivo el nombrar al can-
didatoq~~e1prisneró de la lista o al que se le indica. En otros
~'e1. ftu1ci~iento· ~a~vo •puede elegir entre una lista de
ltQtJl~q~.e1~~~1~Se1~óU delpersóu haper111itido
~"'~_PDésdC:~~lót requisitos y éapác1tfádel
al·
482 EMPLEO PUBLICO
de cada candidato. En los Estados Unidos, por ejemplo, es práctica

común de todos los órganos de personal de las administraciones pú-
blicas el ofrecer al funcionario llamado a efectuar el nombramiento
la posibilidad de elección entre los tres primeros que aparecen en
la lista.
La fase final de este procedimiento no encuentra apoyo en ro-
das partes. Se trata del denominado período de prueba, durante
el cual se provee a valorar el rendimiento del empleado nombrado
durante su permanencia en el trabajo, valoración que por 10 general
se realiza por sus superiores y que puede conducir a no confirmarle
en el empleo cuando tal rendimiento se juzgue insatisfactorio e in-
ferior a los mínimos requeridos. Esta fase se considera, normalmen-
te, parte del procedimiento total de designación, puesto que, como es
sabido, aquel que es nombrado para prestar servicio en una admi-
nistración pública, generalmente, no adquiere estabilidad en el em-
pleo hasta que no ha superado con éxito el período de prueba. Este
varía según los reglamentos y las normas legales que regulan la
materia; por 10 general, oscila entre un mes y dos años. Cuando se
usa racionalmente este período de prueba, constituye un paso ade-
lante en el procedimiento de examen y de selección, puesto que la
habilidad, la capacidad individual, la personalidad, y las aptitudes
del candidato sólo pueden valorarse plenamente en una situación de
trabajo y no en un aula de exámenes. Sólo después de superar dicho
período se confirma al personal de nuevo nombramiento en el pues-
to, con todos los derechos y deberes consiguientes a dicha confir-
mación.
c) NOMBRAMIENTOS~ TRASLADOS y ASCENSOS.-Una vez que

el personal ha sido asumido e incluido en los cuadros de la organi-
zacién, las funciones más importantes de administración del personal
aun por desarrollar pasan automáticamente a la competencia de los
funcionarios ejecutivos de las distintas divisiones y secciones a que
ha sido adscrito. Para todo dirigente las funciones relativas al per-
sonal constituyen a veces la parte más importante de su. cometido.
Si se exceptúan las organizaciones de pequeño y medio alcance, re-
$u1ta. necesario dis,pQner en todo momeJ,lto de un sistemll ql.\C • ~t~
I'Jilpadodeofrccet la necesaria .asistencia .*nicaa .108 .c:litiF#t~
en su cotidiana relación con los inferiores. Este sistema no es otra

cosa que la serie de mecanismos elegidos, sea sobre el plano norma-
tivo o sobre instrumental de la organización, para garantizar una
uniformidad de tratamiento para todo el personal. Si un dirigente
fuese libre de tratar con el propio personal como mejor le pareciese
en materia de atribución de funciones, de remuneraciones, de as-
censos, de traslados, etc., el caos reinaría en cualquier organización
de un cierto alcance. Es necesario, por consiguiente, que exista un
órgano adecuado de personal; ello en el propio interés de los com-
ponentes de una organización, a fin de que sea posible un justo com-
promiso entre aspiraciones individuales y oportunidades existentes
en la misma. Merced a tal sistema, además, se está en condiciones
de atender constantemente a la formación y adiestramiento de los
cuadros administrativos.
La atribución de funciones constituye el momento en que el
personal nombrado viene destinado al puesto vacante (concretamente a
aquel que le permitirá dar el máximo rendimiento en interés de la
organización) ; cada dirigente ejecuta esta tarea, pero ninguno de
ellos está en grado o se encuentra en posición adecuada para juzgar
y decidir en cuanto a la atribución de funciones y al personal de su
sección (entiéndase el. término en sentido amplio), en relación a los
otros sectores del mismo organismo. Todo ello requeriría un cono-
cimiento completo de la organización en su conjunto y de las per-
sonas que en ella operan. He aquí por qué un. programa relativo a
tal fase-la de atribución de funciones-e-puede ser enormemente
facilitado por un buen sistema de clasificación (de perfiles profesio-
nales), mediante el cual sea posible la comparación entre tareas y
requisitos subjetivos para los numerosos empleos existentes en las
diversas divisiones y secciones de la organización, y merced al cual
sea factible establecer qué personas pueden considerarse potencial-
mente idóneas para. desarrollar dichas tareas.
La puesta en servicio del personal seleccionado no es cuestión
que se relacione solo con la utilización máxima posible de los recur-
sos humanos di$ponjbles· en relación a.las necesidades organizativas
iIunediat;¡~sU:.0 que hade tenetse en euentala necesidad de poten-
CÚU'~.re~vascapaácJades.jndividualéSparaocupar puestos
mayor.~,,~~. Porconsiguientc;pane de esta .operacióa ••
*
484 EMPLEO PUBLICO
colocación en servicio consiste en cuidar que el personal así emplea-

do pueda adquirir la experiencia profesional y la capacidad necesa-
ria para ocupar puestos de mayor responsabilidad, no sólo en la
sección en que dicho personal ha sido colocado, sino más bien en
otras secciones, en otros sectores de la entera organización. Todo
ello, evidentemente, en previsión de futuras necesidades del propio
organismo. Un programa previsor de atribución de funciones cons-
tituye una necesidad organizativa, ya se refiera a un reducido nú-
mero de personas o comprenda a todo el personal de plantilla; en
otros términos, se debería conseguir que con el transcurso de los
años cada empleado pueda adquirir aquella experiencia y competen-
cia necesarias para ocupar no uno, sino varios puestos diversos en-
tre sí.
Un programa de tal naturaleza, obviamente, debe basarse sobre
la posibilidad de traslados de un puesto a otro de un determinado
sector organizativo, de un sector a otro, de una división a otra del
mismo ministerio, y de un ministerio a otro, conforme tienden las
orientaciones modernas. Ahora bien, una de las dificultades más
comunes que encuentran estos programas está precisamente en los
obstáculos opuestos a los traslados, especialmente a aquellos que se
producen entre una dirección y otra o de un ministerio a otro. A
veces resultan incluso impedidos por disposiciones legales o regla-
mentarias; normalmente encuentran constante resistencia y oposi-
ción por parte de los funcionarios ejecutivos, a los cuales no resulta
agradable el perder personal adiestrado y capaz para recibir en su
propia sección elementos desconocidos, o en todo caso no suficien-
temente adiestrados para el desarrollo de las tareas específicas que
en ella se desenvuelven. Pero no es de olvidar tampoco la resisten-
cia que los traslados encuentran entre el propio personal sujeto a
ellos. Contra el tradicional sistema de inamovilidad va haciéndose
actualmente cada vez más pronunciada la tendencia a facilitar los
traslados, sobre todo en interés de los empleados, para una mejor
formación profesional. Un programa de este tipo requiere no solo
la existencia de normas jurídicas, sino una concreta convalidación
sobre el plano técnico-práctico. La necesidad misma de disponer de
un plan general dé" transferencias depone en favor de la constitu-
ción de un órgano central del personal a nivel interministerial o en

todo caso a nivel ministerial.
El modo en que los ascensos se realizan y los criterios usados
para determinar quién debe ser ascendido son, inevitablemente, de
interés inmediato para un programa dirigido a realizar una eficiente
atribución de funciones. La cuestión dominante de cualquier direc-
triz relativa a los ascensos (o destinos a puestos de categoría supe-
rior) es la de determinar el área dentro de la que los mismos pue-
den y deben efectuarse, 10 que equivale a establecer qué empleados
pueden considerarse ascendibles a un determinado puesto cuando
quede vacante. Si, por ejemplo, este puesto de mayor responsabili-
dad quedase vacante en la sección tercera de la división segunda de
UDa determinada dirección general, ¿debe ser cubierto necesaria-
mente por alguno de los que prestan servicio a dicha sección?, o bien,
¿es posible tomar también en consideraci6n los empleados en ser-
vicio en otras secciones de aquella división, de aquella direcci6n
general, de aquel ministerio, o incluso de todos los ministerios? A
esta pregunta fundamental añádase esta otra: ¿el puesto vacante
debe ser cubierto mediante ascenso en el ámbito de los cuadros del
empleo público, o bien puede cubrirse incluso por persona no com-
prendida en ellos? A este punto, el argumento toca demasiado de
cerca los sentimientos, las aptitudes, la propia moral del personal en
servicio, impidiendo una adecuada valoraci6n de las necesidades
objetivas que acompañan a la promoci6n. Por razones bastante ob-
vias, el personal tiende a oponerse a la tentativa de extender opor-
tunidades y facilidades de inclusi6n en los cuadros a elementos ex-
traños a la administraci6n; la misma resistencia se muestra, a veces,
cuando tales oportunidades se extienden a empleados que no pres-
tan servicio en la secci6n en que se ha producido la vacante. Por
otra parte, el hecho de que los ascensos sean escasos (cosa bastante
común cuando la organizaci6n es de alcance limitado) se convierte
casi siempre en fuente de desequilibrio, en perjuicio del personal
de organismos o secciones en que raramente se producen vacantes
en los puestos de mayor responsabilidad.
En otros términos, se asiste a un conflicto entre fuerzas opues-
tas a las que se suma la tendencia-especialmente para las organi-
zaciones de más rápida evoluci6n-a retocar la estructura admínís-
486 EMPLEO PUBLICO
trativa para ofrecer mayores oportunidades de ascenso. Es cierto

que, si se tienen en cuenta las exigencias de cada una de las ad-
ministraciones, las limitadas posibilidades de promoción represen-
tan un obstáculo bastante relevante para el empleo racional del
personal a disposición. Muchas personas que han adquirido una
gran experiencia profesional y que son por ello idóneas para el as-
censo quedan sacrificadas en secciones donde las posibilidades de
promoción son escasas; en cambio, otras menos eficientes y capaces
hacen una carrera más rápida simplemente porque las posibilidades
en su sección son mayores.
Al igual que para los traslados, el programa relativo a los as-
censos requiere también, para ser eficiente, la institución de un
órgano central, preferible a nivel interministerial. que provea a
una prudente administración del plan en cuestión.
El segundo problema que se plantea a propósito de las directri-
ces a fijar en materia de ascensos es este: ¿cuáles deben ser los
criterios a adoptar para la determinación de los candidatos al ascen-
so? El procedimiento más simple, y probablemente el más antiguo,
consiste en atribuir plena discrecionalidad al superior inmediato
de los interesados; ello significa que este, basándose exclusiva-
mente sobre su juicio, preelige entre los subordinados de la sección
o grupo quién debe ser ascendido. En otras palabras, la selec-
ción se realiza a nivel de sección, determinando resentimientos en-
tre los no preelegidos para la promoción, con la consiguiente pér-
dida de moral y de armonía en el ámbito del grupo. A veces, dán-
dose cuenta de ello, el dirigente escoge un medio más objetivo de
elección, para no asumir toda la responsabilidad de una selección
que puede dar origen a discusiones poco agradables. Tal sucede en
las administraciones públicas, en las que los criterios que presiden
se resumen en tres categorías esenciales: antigüedad en el grado,
circunstancias calificativas y exámenes para el ascenso. Los sistemas
actualmente en práctica no excluyen el concurso del superior inme-
diato en la elección de la persona a ascender, pero es evidente que
tal concurso se ha hecho con el transcurso del tiempo cada vez
más tenue. El criterio de la antigüedad en el servicio y en el grado
es el que ha proporcionado mayores ventajas, bien sea porque se
presenta más fácil la medición, o porque ofrece la oportunidad de
un reconocimiento automático; sin embargo, dicho criterio no está

exento de consecuencias negativas. La antigüedad confiere un pre-
mio a la permanencia en el servicio, que coincide normalmente con
la edad de la persona, lo que acarrea la restricción de las oportuni-
dades de promoción a los puestos de mayor responsabilidad sola-
mente a los más viejos. Jóvenes funcionarios, dotados de excelente
preparación y de capacidad extraordinaria, vienen sacrificados por
tal estado de cosas; por otra parte, quienes han mostrado en el
curso de su servicio un celo superior al de los otros colegas son
colocados en una situación de paridad con estos últimos, al ser as-
cendidos en razón a la antigüedad alcanzada.
De aquí la necesidad de recurrir al criterio de la valoración del
rendimiento, como medio justo y adecuado para establecer quién
debe ser ascendido. Pero incluso este criterio, tomado aisladamente,
presenta inconvenientes, puesto que el rendimiento es la cosa más
difícil de valorar objetivamente. En algunos tipos de actividad, el
rendimiento puede medirse con facilidad si la cantidad de trabajo
producido constituye el criterio de medición, Pero en las adminis-
traciones públicas ello sucede rara vez; de modo que la valoración
del rendimiento viene confiada a la apreciación subjetiva del supe-
rior inmediato. Sin embargo, el rendimiento mostrado por alguno
en determinados trabajos, aunque sea excelente, no siempre es ín-
dice suficiente para anticipar iguales resultados si el funcionario es
elevado a un puesto de mayor responsabilidad y más difíciles fun-
ciones directivas. Un sistema de ascensos, pues, que se base única-
mente sobre este criterio o fundamentalmente sobre él, debe po-
der disponer de un preciso y actualizado archivo de todos los datos
que conciernen al rendimiento mostrado de año en año por el per-
sonal. Es igualmente esencial poder disponer de un sistema de ín-
dices de valoración que permita medir y clasificar el rendimiento
de cada uno. La necesidad de disponer de una escala objetiva de
valores ha incitado a los estudiosos de administración a prestar la
mayor atención al problema de la valoración del rendimiento, par-
ticularmente en aquellos sistemas de empleos públicos articulados
sobre la carrera, donde precisamente el significado de los ascensos
es de importancia crucial.
El otro criterio, el de los exámenes para el ascenso, es quizá el
488 EMPLEO PUBLICO
más usado o, al menos, al que se acude con mayor frecuencia en

combinación con los otros. Como es sabido, tal criterio no siempre
encuentra aplicación en los ascensos a todos los grados de la jerar-
quía administrativa; la mayor o menor frecuencia en el uso de tal
criterio confiere al sistema un carácter propio. Las pruebas pueden
asumir la forma de concurso-examen (cuando se realizan sobre la
base de títulos y méritos y pruebas orales o escritas) en que los
vencedores pasan automáticamente al grado superior, o bien de exa-
men libre (entre los de la categoría inmediata), dejando en este
último caso a la discrecionalidad del superior la elección de los que
ascienden entre aquellos que han sido declarados idóneos para la
promoción. Es obvio que las pruebas de examen, en circunstancias
del género, y las técnicas a ellas relativas asumen un significado
diverso de las usadas en los supuestos de ingreso en las distintas
carreras; se trata, en este caso, de funcionarios preparados, pro-
vistos de madurez profesional, 10 que basta para excluir de las prue-
bas de examen aquellos tests que pretenden comprobar los conoci-
mientos generales, capacidad y aptitudes individuales, salvo el caso
de promociones a puestos cuyas responsabilidades requieran la po-
sesión de aptitudes no comprobadas en el momento del ingreso
en la carrera. Se podría afirmar que dichos exámenes tienen la sola
finalidad de determinar si el candidato posee o no aptitud de mando
y la capacidad que se requiere para el desarrollo de específicas ta-
reas directivas. Pero, precisamente por este motivo, dichas pruebas
son difíciles de elaborarse. No es fácil, en efecto, escoger pruebas de
examen que permitan, con suficiente atendibilidad, comprobar la
existencia en el candidato de aptitudes de mando, puesto que es
sabido que en esta materia son precisamente los atributos de la
personalidad individual los que ejercitan, de hecho, un papel de-
cisivo. Tales atributos difícilmente quedan revelados por una prue-
ba de examen; he aquí por qué consideramos que los exámenes
para el ascenso pueden proporcionar con menor dificultad una aten-
dibilidad suficiente cuando se trate de promociones en el ámbito
de los grados inferiores de la jerarquía administrativa, incluso porque
a aquel nivel los candidatos al ascenso son más numerosos.
á) RETRIBUCIONEs.-La determinación de índices de retríbu-

ción, de directrices y criterios generales en materia de salarios cons-

tituye una de las actividades más difíciles-y políticamente más ar-
duas-entre las relativas al personal de las administraciones públi-
cas. Es cierto que, para una parte de los funcionarios y empleados,
es el parlamento el llamado a aprobar las disposiciones normativas
concernientes a la retribución, hasta en los más mínimos detalles,
de forma que permite una casi automática administración de estas
operaciones. Sin embargo, aun cuando esto sucede, corresponde
siempre a la administración la "larea de proyectar, y adecuar ul
costo de la vida, los Índices de retribución. Con mayor frecuencia,
el poder discrecional se reparte entre parlamento y órganos admi-
nistrativos, en el sentido de: que el primero se ocupa de aprobar
normas generales en orden a la disciplina retributiva del personar
de las administraciones públicas, dejando en dichas normas sufi-
ciente poder discrecional a la administración en la aplicación de los
criterios normativos a los distintos dependientes. Existen, por otra
parte, algunos ejemplos de delegación por parte del parlamento de
toda facultad sobre esta materia en manos de la administración.
En aquellos sistemas administrativos que se basan principal-
mente sobre el criterio de los perfiles profesionales, es decir, sobre
las tareas y responsabilidades de cada uno, como premisa para de-
terminar el Índice de retribución correspondiente, la actividad ad-
ministrativa dirigida a poner en práctica dichos programas resulta,
sobre poco más o menos, idéntica y consecuente a la actividad que
el sistema de perfiles profesionales requiere. En otros términos, en
el momento mismo en que se decide atribuir un cierto empleo a
una determinada categoría, automáticamente se determina la rela-
tiva retribución. El principio esencial sobre el que se basa tal pro-
cedimiento, principio que ha sido en cierto sentido el inspirador de
la reforma del empleo público en muchos países, queda expresado-
elocuentemente por el slogan: «a trabajo igual, idéntico salarío.s
De otro lado, en aquellos países donde el empleo público se
basa esencialmente sobre el sistema de carrera, se advierte la me-
nor importancia atribuida al contenido y a las funciones inherentes;
al empleo, prefiriendo basarse sobre el individuo, sobre su ma-
durez y su antigüedad en el servicio. Por tal motivo, el sistema de
490 EMPLEO PUBLICO
carrera tiende a garantizar regulares y periódicos aumentos de paga,

aunque estos se produzcan lentamente.
Pero, aparte de estas consideraciones de orden general, vale la
pena mencionar las otras ideologías y tendencias destinadas a in-
fluenciar inevitablemente el problema de la retribución de los em-
pleados públicos. Una de estas se encuentra determinada por el
mercado de la mano de obra, en el que la administración pública está
sujeta a la concurrencia de las empresas privadas, al menos por lo
que respecta a algunas de sus categorías de empleados. Por este
motivo, los índices de retribución' no pueden llevarse muy por bajo
de las tarifas aplicadas en sectores diversos de la administración
pública, ni tampoco pueden, sin dificultades, superarlas en mucho,
por oponerse a ello razones de índole política y social. Ello ha lle-
vado de hecho a la formulación del denominado criterio de la ta-
rifa uniforme, por efecto del cual, para empleos análogos, los sa-
larios pagados por las administraciones públicas deberían aproxi-
marse a los pagados en el sector privado. Allí donde este criterio
'Se ha respetado, la actividad administrativa en materia de retribu-
ción acarrea continuas y repetidas indagaciones sobre las tarifas
de salarios existentes en el sector privado, con las consiguientes
adaptaciones de los niveles de retribución existentes en las admi-
nistraciones públicas.
Otro factor que influye el problema de las retribuciones lo cons-
tituye la fuerza económica y política de que dispone el personal
mismo; allí donde el fenómeno del sindicalismo tiene modo de
ejercer su influencia, la administración pública se ve obligada a
contratar, a recurrir a pactos con los sindicatos, en el momento en
que se produce en el sector privado una acción análoga dirigida a
obtener mejoras económicas. No se olvide que todo ello existe in-
cluso en ausencia de la contratación colectiva, o cuando se niega el
derecho de inscripción al sindicato; el asociacionismo es frecuen-
temente un fenómeno espontáneo, y los grupos de empleados pue-
den adquirir muchas veces un poder político que les permite influir
directamente en la política de las retribuciones a través de la pro-
pia máquina burocrática. Otra fuerza, aun, a la que está sujeta la
escala de salarios reside en el fluctuar de los precios al por menor
V en el constante oscilar del costo de la vida. Administraciones pú-
blicas y privadas, indistintamente, están llamadas continuamente a

interesarse por el problema de modificar los índices de retribución
como consecuencia de los aumentos del dicho coste. En algunos
países existen sistemas adecuados conforme a los cuales periódica-
mente, y de manera más o menos automática, aumentan o dismi-
nuyen las retribuciones de cada sector según el aumento o la dis-
minución que se produzca en el índice general de los precios.
Prescindiendo, por tanto, de los caracteres que acompañan al
sistema de retribuciones, bien se base sobre el criterio de los perfi-
les profesionales o se inspire en el rígido esquema de carrera, es
'evidente que a la hora de fijar el estipendio de cada empleado se
toman en consideración numerosos factores. Constituye práctica
común gratificar con emolumentos accesorios a los dependientes
de acuerdo con la antigüedad o los años de servicio transcurridos
en el mismo grado. A veces se autoriza una gratificación especial
por méritos particulares o servicios prestados que exceden las obli-
gaciones normales. Existen diferencias de retribución según la zona
de residencia, teniendo en cuenta los diversos índices del costo de
la vida en las distintas partes del país. Consideración particular se
da a la dificultad o molestia de algunas tareas o de determinadas
condiciones ambientales relativas al servicio, siempre con el fin de
determinar diferencias en la retribución. Análogo reconocimiento
se da al trabajo nocturno, festivo o extraordinario.
Los problemas conexos al sistema de retribución surgen, sin
embargo, por efecto de la numerosa serie de institutos especiales
que acompañan a la retribución sin formar parte de ésta en sentido
estricto. Son estos los beneficios accesorios, que todo programa de
administración del personal considera parte integrante del sistema
retributivo en sentido amplio; entre ellos, por ejemplo, las vaca-
dones anuales, la licencia por enfermedad, las distintas formas de
expectativa que comportan el pago del estipendio o de parte de él,
la jubilación con la correspondiente pensión, la tutela asistencial
por enfermedad, infortunio, etc., los subsidios por casa, los pluses
de carestía de vida, las indemnizaciones especiales por el uso de
medios mecánicos o por uso de equipo especial, atenciones de ca-
rácter recreativo y asistencial en general, programas de instrucción,
492 EMPLEO PUBLICO
o subvenciones destinadas a favorecer dichos programas, comedores

o indemnizaciones sustitutivas, subsidios familiares, etc.
e) ADIESTRAMIENTO y FORMACIÓN PROFESIONAL.-Paralelamen-

te a la evolución de la sociedad moderna y al crecer de los problemas
de la colectividad, los cuales inciden directamente sobre la actividad
de las administraciones públicas, resulta cada vez más difícil la bús-
queda de personas cualificadas a las que poder confiar las funcio-
nes administrativas más importantes. Hemos ya puesto de relieve
en otra parte del texto la estrecha interdependencia entre empleo
público de una parte y sistema de instrucción pública existente en
el país de otra. Pues bien, en la medida en que este sistema mani-
fieste su propia incapacidad congénita para hacer frente a las cre-
cientes necesidades de la administración, entendida como futuro
dador de trabajo de los estudiantes de hoy, esta deberá acudir a sus
propios recursos, a sus propios programas, a su propia organización,
en el intento de formar y adiestrar los propios cuadros. Téngase en
cuenta, además, el hecho de que muchos empleos existentes en las
administraciones públicas no encuentran equivalente análogo en el
sector privado; ello significa que la administración pública debe
basarse sobre sus propias fuerzas, sobre la bondad de sus programas
de formación y adiestramiento de algunas categorías especializadas.
He aquí algunas de las razones que testimonian a favor del adies-
tramiento y de la formación profesional como complemento de los
programas de administración de personal. El adiestramiento cons-
tituye desde hace tiempo sector de actividad para algunas adminis-
traciones, como, por ejemplo, las militares o de asuntos exteriores.
Ello se va difundiendo ahora en todas las administraciones civiles
de acuerdo con la necesidad de actualizar los cuadros respectivos.
Un programa de adiestramiento, entendido en sentido amplio, com-
porta los siguientes aspectos: adiestramiento concreto en una de-
terminada especialización administrativa (contabilidad mecanizada,
taquigrafía, etc.), formación general de tipo orientador para los
recién ingresados, formación específica de determinados sectores
profesionales, adiestramiento para la función directiva y de super-
visión de cualquier orden y grado, y así sucesivamente. No debe
olvidarse aquel particular tipo de adiestramiento durante el serví-
cio, que se desarrolla bajo la guía del superior o de un colega más

antiguo; integran este adiestramiento, en algunos casos, lecciones
y conferencias durante el horario de trabajo. En otros casos el per-
sonal queda dispensado del servicio durante algunas horas a la
semana, en modo que pueda participar en cursos formativos insti-
tuidos al objeto por la administración o por instituciones educati-
vas públicas o privadas por cuenta de aquella. Estos y otros medios
constituyen elementos integradores de un sano y eficiente progra-
ma de adiestramiento y formación.
f) OTRAS FUNCIONEs.-Hasta ahora hemos descrito solamente

aquellas actividades relativas a la administración del personal que
constituyen el mínimo común denominador en este campo, es decir,
las aceptadas casi en todas partes. Pero existen otras actividades que
por razones de espacio nos limitaremos únicamente a citar: tales
son las actividades sindicales, las relaciones en el trabajo, los sis-
temas de incentivos, la disciplina, los programas de asistencia social
al personal, los programas de estudio del comportamiento de los
dependientes, los sistemas de pensiones, los métodos de recogida y
archivo de los datos relativos al personal, actividades de inves-
tigación en la materia, etc.
CAPITULO XVI
EL SISTEMA DE CARRERA Y SUS ALTERNATIVAS
SUMARIO: 1. Introduccíón.-2. El sistema de carrera.-

3. Sistemas alternativos.
l. Introducción
Una de las cuestiones más importantes y significativas de la ma-

teria del empleo público es, sin duda, el sistema de carrera. En
este capítulo nos permitiremos resumir implícitamente los prece-
dentes, en los que se ha hablado en la evolución del empleo pú-
blico y de algunos de los problemas principales de administración
de personal de los organismos públicos. Hemos tenido ya ocasión
de advertir que casi todos los movimientos de reforma, en esta
materia, han tenido como objetivo explícito o implícito el de una
carrera segura para los dependientes públicos. Cuando se habla de
carrera, se presume habitualmente que el individuo entra a formar
parte de una determinada organización al inicio de su vida de tra-
bajo, con la intención de dedicarla sus energías y su tiempo con la.
esperanza cierta de un aumento de grado y de funciones siempre
que--se entiende-sus servicios se consideren satisfactorios; .se
presume, además, que el individuo ingresado en estas condiciones,
sólo abandona la organización por fallecimiento o por alcanzar un
límite de edad. Son estas las más importantes presunciones que"
junto a otras características manifestaciones del fenómeno, concu-
rren a dar significado al servicio de carrera. Téngase en cuenta que
esta esperanza es común no sólo al dependiente encuadrado en tal
servicio, sino a la propia organización que le ofrece el trabajo. Ad-
viértase, además, que el término organización es en este caso delibe-
radamente equívoco; puede comprender toda la administración pú-
SISTEMA DE CARRERA Y ALTERNATIVOS 495
blica, O solamente un ministerio o un sector de la organización mi-

nisterial. Ello es necesario precisarlo, puesto que, a los fines del
concepto de carrera, asume extraordinaria importancia el conoci-
miento anticipado de los límites de la organización, dentro de los.
que se supone deben realizarse concretamente los presupuestos de'
la carrera.
En muchos países, la disciplina del empleo público responde en
medida relevante al instituto de la carrera; ello, por lo demás, no
significa que todos los sistemas adoptados en los distintos países
para la disciplina de la relación de empleo público se basen sobre
el concepto de carrera, ni que tal instituto esté presente en la va-
riedad de relaciones hipotizab1es entre una determinada adminis-
tración pública y las diversas categorías de personal dependiente
de la misma. De otra parte, en todo país es posible encontrar sis-
temas de carrera más o menos definidos para algunas categorías de
empleados públicos. Así, por ejemplo, el tratamiento reservado a
los funcionarios propiamente dichos de las administraciones públi-
cas-a aquellos que ocupan puestos de responsabilidad directiva
y que en Gran Bretaña constituyen la clase administrativa y en
Italia la denominada carrera directiva-presenta un carácter casi
uniforme en la mayor parte de los países. Lo mismo puede decirse
de los pertenecientes a las fuerzas armadas, a la policía civil nacio-
nal y local, etc. Salvo alguna excepción, también para el personal
docente de las escuelas de primero y segundo grado son casi uni-
formes las características de empleo, así como las de los dependien-
tes civiles de algunas administraciones como las de transportes, co-
rreos, telecomunicaciones, etc. Repetimos que la referencia a carac-
terísticas comunes se hace teniendo presente el empleo público
sobre escala internacional, para poder afirmar que en todas partes
es posible encontrar una cierta afinidad y uniformidad de trata-
miento para determinadas categorías de empleados.
Pero ello no significa que el concepto de carrera esté presente
siempre con la misma naturaleza y en la misma medida. En los Es-
tados Unidos, por ejemplo, no existe, en líneas generales, un ver-
dadero sistema de carrera parangonable a los sistemas europeos, si
bien el haberse adoptado por la administración pública norteameri-
496 EMPLEO PUBLICO
cana algunas especializaciones funcionales ha permitido el formar,

se carreras bien diferenciadas en sectores como el de asuntos ex-
teriores, agricultura y bosques, etc. En América prevalece aún el
sistema denominado del mérito, esto es, aquel que tiende a asegu-
rar para cada puesto la persona más cualificada, de modo que solo
se ha recurrido a la carrera en los casos de absoluta necesidad, pues-
to que este instituto se adecúa mal con aquel. Conforme al sistema
del mérito, todo dependiente público puede encontrarse en concu-
rrencia para un puesto de funciones y grado superiores, no solo
con los colegas ya en servicio, sino con cualquier otro, pertenecien-
te a otra administración pública o extraño a ella: con tal de que
posea los requisitos necesarios para desempeñar aquel determinado
puesto. En consecuencia, el acceso mediante concurso-oposición a
los grados más bajos o más altos del empleo público estadouniden-
se encuentra su principal presupuesto en la valoración de los requi-
sitos y de la capacidad de los aspirantes, merced a la experiencia
adquirida por ellos, sea bajo la dependencia de administraciones
públicas o por otros caminos. Con tal sistema es lógico presumir
que la esperanza de los empleados por una predeterminada y se-
gura carrera se reduce notablemente; donde este sistema se aplica
en toda su amplitud termina por ser la verdadera antítesis del de
carrera.
Si examinamos los sistemas denominados de mérito y de carre-
ra desde un punto de vista histórico-analítico, encontramos que el
terreno más fértil para el desarrollo del empleo público basado
sobre la carrera viene dado por aquellos sectores profesionales que
se refieren-exc1usivamente o casj-a la actividad de las adminis-
traciones públicas. En la época de su institución, estas administra-
ciones no tuvieron otra alternativa que la de formar los propios cua-
dros, los propios especialistas, en cuanto que el recurso al mercado
de trabajo en el intento de encontrar las personas idóneas para ocu-
par determinados empleos debía considerarse totalmente inútil. De
otro lado, los propios empleados-una vez especializados en su sec-
tor de actividad--encontraban difícil una colocación en otra parte.
De aquí el determinarse una situación de recíproca dependencia
entre administración-dador de trabajo-y funcionario-prestador
de obra-; de esta dependencia nace el interés recíproco por dís-
cíplinar la relación de empleo en manera tal que garantice el acceso

a la carrera en edad suficientemente joven; por predisponer de un
programa interno de formación; por asegurar la estabilidad de em-
pleo y un sistema de promociones que proteja al personal en servi-
cio de la concurrencia de extraños a la administración. Esta situa-
ción de monopolio, en algunos sectores de la administración pú-
blica, explica en gran parte la evolución de conocidos sistemas de
carrera, como, por ejemplo, la militar, la diplomática, la de policía,
etcétera. Por otra parte, allí donde las administraciones pública y
privada se hallan en un plano de concurrencia en las relaciones con
el mercado de trabajo, desaparece una de las razones principales
para la consolidación de un sistema de carrera. A este propósito
parece oportuno recordar que las dificultades y las deficiencias ma-
nifestadas recientemente por algunos sistemas tradicionales de ca-
rrera se deben, al menos en parte, al atenuarse del carácter mono-
polístico que este o aquel sector de actividad pública poseía en ori-
gen. Ello explica, además, por qué en los Estados Unidos existe
una resistencia congénita a la idea de una clase administrativa de
carrera; allí, la opinión común cree que los empleos públicos no
constituyen un tipo exclusivo de actividad y que la experiencia ad-
quirida en el mundo de los negocios, o en otra parte, puede servir
igualmente para la administración pública.
La evolución del sistema de carrera en los tipos de ocupación
citados tiene, además, un fundamento económico. Si consideramos
por un momento la administración pública a la par de cualquier
dador de trabajo, no podemos por menos que reconocer que cada
individuo, asumido casi siempre a través de procedimientos elabo-
rados y preparado en cursos de formación y adiestramiento, cons-
tituye una inversión costosa que tiende a hacerse preciosa cuando,
después de muchos años de servicio, el individuo adquiere una
notable experiencia específica. Ahora bien, cuando el mercado de
trabajo no ofrece a la administración alternativa alguna, cuando esta
siente la necesidad de inducir por todos los medios al individuo
a permanecer en la propia organización, estos incentivos no pueden
por menos que traducirse bajo la forma de garantía de estabilidad,
de promoción, de preferencia en general y de protección de la con-
currencia externa. La administración, en otras palabras, está llama-
32
498 EMPLEO PUBLICO
da-inmediatamente después de la asuncion-e-a invertir ulteriores

capitales en términos de tiempo, de adiestramiento y de experien-
cia para mantener la posición de monopolio en este o aquel sector
de especialización. Ello comporta, para aquellos sistemas de carre-
ra bien disciplinados y ordenados, una mínima cantidad de dimisio-
nes, respecto a los índices análogos de los sistemas alternativos.
2. El sistema de carrera
Parece ahora oportuno tratar de individuar algunos de los atri-

butos de un sistema ordenado de carrera. Uno de estos, y quizá el
más típico, 'es el del profesionalismo. Para algunos empleos no es
difícil ciertamente hablar de profesión, como, por ejemplo, en el caso
del personal docente; otros, en cambio, constituyen sectores espe-
cializados de profesiones. La tradicional distinción existente en el
empleo público italiano entre las carreras directiva, de concepto y
ejecutiva, manifiesta una acentuada tendencia por parte de los per-
tenecientes a las mismas a considerar su carrera como una profe-
sión, pretendiendo análogo reconocimiento dentro y fuera de la
organización administrativa pública.
Un segundo atributo característico de este sistema es el grado
de afección de los empleados en servicio a la carrera y a la organi-
zación de la que dependen. Ello va acompañado del sentimiento de
pertenencia, de identificación con la organización) de lealtad hacia
esta última, 10 que junto al atributo del profesionalismo explica
los sacrificios que están dispuestos a hacer en el cumplimiento de
las respectivas tareas.
Un tercer atributo es la relevancia dada por el sistema de carre-
ra al status individual, al prestigio, apreciable no solo entre carrera
y carrera, sino entre el servicio de carrera entendido en sentido am-
plio y la variedad de relaciones de empleo que no ofrecen garantía
de estabilidad o que en todo caso no permiten una carrera. Cual-
quiera que sea la naturaleza de las funciones desarrolladas, el de-
pendiente público difícilmente puede sustraerse a la influencia de
expresiones como de plantilla y contratado.
Un cuarto atributo del sistema de carrera consiste en la nece-
sidad de una programación más cuidada y previsora respecto al

personal necesario. Ello se debe esencialmente al hecho de que,
como se indicará más adelante, el sistema de carrera es menos fle-
xible que cualquier otro, al menos en cuanto a la solución de los
problemas de administración del personal. Como es sabido, se pre-
cisan muchos años para poder disponer de un empleado de ca-
rrera competente, y si este personal ingresa sin el adecuado bagaje
de experiencias prácticas, es lógico que los programas de recluta-
miento hayan previsto las necesidades futuras, al menos las de los
años inmediatamente sucesivos. Si al personal asumido deberán
asignarse después múltiples funciones, de acuerdo con las particu-
lares exigencias operativas de esta o aquella administración, es así-
mismo evidente que el sistema de carrera pretende un alto grado
de programación en cuanto a las atribuciones individuales, es decir,
en cuanto a las asignaciones del personal a los distintos empleos en
los que su formación y adiestramiento deberán desplegar toda su
utilidad.
Un quinto atributo general del sistema se encuentra en el acento
que el mismo porta sobre todas aquellas disposiciones dirigidas a
garantizar la estabilidad y seguridad de la relación de empleo. Todo
funcionario debería ser puesto en condiciones de no sentir alicien-
tes en el exterior, ya sean debidos a que el tratamiento que recibe es
poco satisfactorio, o a otros motivos o necesidades de naturaleza eco-
nómica o no. Se podría objetar, a este respecto, que en la situación
italiana poco o nada se ha hecho, hasta hace poco tiempo, por hacer
atrayentes las carreras públicas a quienes han entrado en ellas. Sin
embargo, esta cuestión no puede separarse de consideraciones que
afectan al entero sistema económico nacional, así como de la abierta
admisión de cuantos inconvenientes pesan sobre las administracio-
nes públicas por falta de una administración del personal entendida
en su significado técnico. Por otra parte, quien haya tenido expe-
riencia directa de los problemas de la carrera en las administracio-
nes públicas, convendrá ciertamente que, cuando se hace más fuer-
te la llamada desde el exterior, la administración, aunque impotente
para frenar el éxodo de los propios cuadros por ser prisionera de
normas particularmente concretas, utiliza toda clase de medios para
inducir a quedarse a quienes intentan abandonarla.
500 EMPLEO PUBLICO
Todos estos atributos determinan algunos de los caracteres dis-

tintivos del sistema de carrera, entre los que recordamos:
a) el comienzo del servicio de joven, con exclusión (o casi) de
asunciones excepcionales o de personas que, en cualquier caso, ha-
yan superado los límites máximos de edad;
b) un sistema rígido de requisitos individuales y de exámenes
de ingreso, con un particular énfasis conferido al período de prueba;
e) la garantía de estabilidad de empleo y de ascensos después
de superar positivamente dicho período;
d) una promoción por grados, basada sobre el mérito compa-
rativo, la antigüedad y la valoración del servicio prestado;
e) mejoras económicas progresivas;
f) programas concretos de formación y adiestramiento;
g) beneficios accesorios, como el tratamiento de jubilación con
la consiguiente pensión; y
h) una disciplina interna bastante rigurosa.
Todos los atributos que hemos examinado poco antes no cons-
tituyen, sin embargo, una característica exclusiva del sistema de ca-
rrera. Recalcan, sobre poco más o menos, las consideraciones que
WEBER anticipó a propósito del tipo ideal de burocracia, conforme
hemos indicado en el capítulo II de este texto; asumen, por ello,
un carácter relativo según el tipo o categoría de empleo, manifes-
tando algunos todos los atributos antedichos y otros. solo parte
de ellos.
3. Sistemas alternativos
Entre los sistemas alternativos al de carrera podrían compren-

derse todos aquellos procedimientos a través de los cuales el nom-
bramiento para un empleo público se basa no tanto sobre la espe-
ranza de una carrera que dure-salvo excepciones-toda la vida
del individuo, cuanto sobre la mayor libertad de acción de las par-
tes, de las respectivas necesidades y a la vista de una mayor elas-
ticidad conferida a las relaciones de empleo. Históricamente el con-
traste más remoto con el sistema de carrera nos 10 ofrecen los sis-
temas fundados-principalmente sobre el nepotismo, en los que iba
implícita la presunción de un empleo temporal, cuya duración es-

taba ligada al azar de las vicisitudes políticas. El sistema de mérito,
descrito ya en otra parte, es también un ejemplo de disyuntiva al
sistema de carrera. Más recientemente ha aparecido un nuevo siste-
ma-análogo en sustancia al del mérito-bajo el nombre de program
staffing, término que viene a indicar la profunda analogía existente
entre actividad de administración del personal (y sobre todo la fase
de asunción y subsiguiente nombramiento) y actividad de prepara-
ción y formación del presupuesto (en particular, del presupuesto
funcional, del que ya hemos hablado). Este último sistema presume
que el número de individuos y de tipos de especialización requeridos
para realizar una cierta operación deben ser determinados por los
requisitos programáticos relativos a la misma. Cuando estos requi-
sitos se traducen en términos de individuos necesarios para realizar
las funciones de aquella operación, entonces la tarea que queda por
ejecutar es la de buscar y asumir las personas más idóneas, donde
quiera y como quiera que sean disponibles. En consecuencia, te-
niendo en cuenta la dificultad de anticipar el momento en que uno
o más programas deben proyectarse, resulta asimismo difícil, si no
imposible, ofrecer en dichas circunstancias empleos estables y dura-
deros; y, puesto que la actuación de un programa requiere la in-
mediata disponibilidad de personal administrativo y técnico ade-
cuado, no parece aconsejable asumir personal no especializado y es-
perar que el adiestramiento y la experiencia colmen esta deficiencia.
Por ello, el personal asumido en base a criterios de reclutamiento
funcional, se elige entre aquellos que ya disponen de madurez y ex-
periencia específica, con tal de que estén dispuestos a aceptar un
empleo que desde el punto de vista de la estabilidad es temporal
y, por ser indeterminado, no comporta limitaciones al desistimiento
unilateral por el ente respecto del empleado.
El criterio del mérito como base del nombramiento para un
empleo público puede aplicarse indiferentemente a este último sis-
tema y al de carrera, con alguna diferencia a tener en consideración.
En el sistema de carrera, normalmente, el mérito se valora a una
edad temprana, sobre la base de pruebas de examen que no cons-
tituyen demostración de la competencia específica del individuo para
un determinado tipo de trabajo, sino más bien un modo para como
502 EMPLEO PUBLICO
probar la existencia de capacidades potenciales en el mismo para

un cierto tipo de actividad. En cambio, en el sistema del program
staffing el mérito está constituido por los requisitos individuales
particularmente necesarios para ocupar un determinado puesto, pre-
cisado a su vez por las exigencias específicas del programa a reali-
zar. El contraste entre los dos sistemas resulta bastante evidente,
especialmente si se considera en relación a todos los aspectos de
la actividad de administración del personal.
El denominado sistema del program staffing se aplica particu-
larmente en los supuestos en que se debe dar curso a nuevos pro-
gramas, o bien en casos de emergencia que requieran la asunción
de nuevo personal. Es probable que este sistema haya surgido en
todos los países del mundo precisamente como consecuencia de los
estados de emergencia determinados por acontecimientos bélicos.
De hecho, muchos empleados han sido asumidos con carácter even-
tual, contratados, o en cualquier otro modo, constituyendo un apén-
dice temporal al empleo público propiamente dicho, sin caracteres
de estabilidad, y a veces sin poder gozar de los mismos derechos que
el personal de plantilla de las administraciones públicas. En algún
caso, ha sido posible realizar tales asunciones sin recurrir necesaria-
mente a la relación de empleo público. Ahora bien, reduciéndose
o desapareciendo aquellas garantías que el sistema de carrera ofrece
a los empleados, una de las consecuencias más evidentes de tal
estado de cosas es el necesario recurso a especiales condiciones de
tratamiento económico, puesto que es obvio que cuantos vienen
asumidos bajo los criterios del empleo funcional, normalmente pi-
den y obtienen emolumentos más elevados. La situación no es cier-
tamente ideal, sobre todo si se piensa que ello da lugar a fricciones,
recelos, mal humor y a veces a abiertos conflictos entre esta cate-
goría de empleados y la otra, de acuerdo con la disparidad de tra-
tamiento normativo y económico.
Son innumerables los ejemplos que ofrecen las administraciones
públicas de los distintos países a propósito de la diversidad de cri-
terios puestos en práctica en las asunciones del personal. Las con-
troversias suscitadas por tales situaciones no puede decirse que
se hayan resuelto de modo ortodoxo y equitativo por, las partes
llamadas en causa directa o indirectamente. La mejor solución víe-
SISTEMA DE CARRERA Y ALTERNATIVOS S03
ne dada frecuentemente por el tiempo, en el sentido de que cuando,

por ejemplo, se trata de programas nuevos o de programas de emer-
gencia, la permanencia o la institucionalización de los mismos de-
termina automáticamente la tendencia en el personal dependiente
a reclamar mayores garantías de estabilidad en el empleo y en de-
terminados beneficios, así como en los ascensos, etc. Ello lleva a
pensar que cuando un nuevo programa administrativo asume, de
hecho o de derecho, carácter de permanencia, ya se trate de la ins-
titución de un nuevo ente o de injerir un nuevo servicio en un or-
ganismo existente, es lógico esperar-de parte del personal asumi-
do en función de dicho programa-una tendencia cada vez más
pronunciada hacia los caracteres propios del sistema de carrera.
Pasando por alto toda ulterior consideración al respecto, parece
oportuno ocuparnos ahora de las más recientes tendencias manifes-
tadas en el empleo público, ya presente este último una marcada
orientación hacia el tipo clásico de carrera o hacia este criterio de
funcionalidad que hemos llamado program staffíng. En favor de
esta segunda dirección está indudablemente el hecho de que el sis-
tema de carrera es por sí mismo rígido, lo que se adecúa mal a las
exigencias de una sociedad altamente dinámica, donde instancias
y necesidades cambian rápidamente, y en la que la administración
pública precisa mantener elásticos los propios cuadros, para una
continua y solícita adaptación de estos a la realidad externa, que, en
último término, es la que determina su grado de especialización,
sus actitudes mentales e incluso su número; tres aspectos estos
insuficientemente atendidos por el sistema de carrera. En efecto,
cuando es preceptivo asumir jóvenes que solo después de un cierto
número de años (en algún caso después de más de diez años) po-
drán encargarse de tareas cualificadas y específicas, resulta impo-
sible predecir hoy cuántas personas deberán asumirse para desem-
peñar aquellas tareas que dentro de diez o veinte años la adminis-
tración considere necesario realizar.
Por lo que se refiere al aspecto de la especialización, el proble-
ma no cambia. Si formamos hoy un especialista mediante progra-
mas de adiestramiento, ¿en qué modo podremos estar seguros que
aquel tipo de especialista será útil a la organización dentro de diez
años? En otras palabras, ¿cómo puede obviarse la eventualidad de
504 EMPLEO PUBLICO
que cuantos adiestramos y formamos hoy resulten totalmente super-

fIuos e inútiles mañana? Se puede ciertamente dar por demostrado
que el sistema de carrera ha sido bastante defraudante en aquellos
sectores de actividad administrativa donde técnicas y métodos de
trabajo han cambiado radicalmente. La consideración se puede ex-
tender, a nuestro parecer, a todas las carreras directivas, puesto que
las exigencias de la administración contemporánea nos muestran la
evídente deficiencia de los cuadros directivos en relación a las nue-
vas orientaciones administrativas. allí donde-basándose en el sis-
tema de carrera-se han colocado en los puestos de mando indiví-
dnos que ingresaron en la administración hace muchos, demasiados
años.
A consideraciones más útiles y difíciles se presta el otro aspecto
citado, es decir, la preocupación porque las actitudes mentales del
personal de las administraciones públicas favorezcan, y no obstaculi-
cen, la adaptación de los cuadros administrativos a la realidad cam-
biante. En el sistema de carrera, los empleados alcanzan puestos
de mando en la jerarquía administrativa conforme a la normal pro-
gresión por grados y después de un notable número de años; ello
significa que los dirigentes son casi siempre los empleados más
antiguos, los funcionarios que han pasado en servicio la mayor parte
de su vida de trabajo. Actualmente, en un sistema de carrera conso-
lidado, los funcionarios directivos que ocupan puestos de responsa-
bilidad en la jerarquía administrativa presentan una edad media
raramente inferior a los cincuenta años y una antigüedad en el ser-
vicio que oscila entre los veinte y los treinta años. Los aspectos
éticos fundamentales de las funciones administrativas, los valores
que el funcionario dirigente lleva a la base del propio trabajo, se
resienten de esta antigüedad, puesto que no hay duda que le fueron
inculcados en su mente en los primeros años de la carrera. Es claro
que, sin que ello disminuya en nada la sinceridad y devoción que
dicho funcionario lleva al ejercicio de sus funciones, le es difícil
adaptarse a los cambios que se han producido en el curso de veinte
o treinta años. En resumen, cuanto más se conforma el servicio
prestado ,~n la administración pública a los ideales puros del siste-
ma de carrera, tanto más lógico será esperar una actitud conserva-
dora en el personal, y de modo particular en el de la carrera di-

rectiva.
La dificultad principal de un servicio de carrera, por consiguien-
te, consistiría fundamentalmente en la rigidez- del sistema. Este as-
pecto negativo va acompañado de otros elementos de idéntica na-
turaleza, como, por ejemplo, el aislamiento social, intelectual y polí-
tico del personal de carrera respecto de la sociedad en la que opera.
Al igual que en la burocracia de tipo weberiano, el servicio de ca-
rrera tiende a generar un cierto conformismo de ideas y de compor-
tamiento, destruyendo la iniciativa y la originalidad individual. La
cohesión y la organización interna que es posible obtener en el em-
pleo público a través de la carrera, puede producir, además, una
notable resistencia o indiferencia a los controles políticos y admi-
nistrativos. Y si esto sucede, cabe además el peligro de que la esta-
bilidad y el bienestar del dependiente público prevalezcan o incluso
constituyan la única motivación en las decisiones y en los compor-
tamientos que conciernen a las directrices políticas y a los progra-
mas administrativos en general. En resumen, cuanto más se conso-
lida un sistema de carrera, con mayor facilidad puede manifestar
algunos aspectos patológicos del tipo individuado por Max WEBER
en su investigación sociológica en tomo al ideal burocrático de or-
ganizaci6n.
Pero hay otro aspecto que debe recordarse. No podemos ol-
vidar, en efecto, que todo empleo de carrera debe poder coexis-
tir con otros empleos, análogos o no. A título de ejemplo, pién-
sese en la administración militar, donde junto a la carrera mi-
litar propiamente dicha existe la del personal civil; o bien, pense-
mos en la administración de asuntos exteriores, en la que al lado
de los funcionarios de la carrera diplomática se encuentran emplea-
dos de otras carreras, sin excluir aquellos otros asumidos sobre el
terreno, es decir, allí donde opera la representación consular o la
embajada. Ahora bien, en esta esfera de relaciones derivadas de la
coexistencia de dos o más tipos de carrera en una misma organiza-
ción administrativa, pueden crearse los presupuestos de una des-
armonía interna, con consecuencias negativas para la moral de los
miembros de cada una de las carreras, lo que a su vez dificulta las
comunicaciones internas y, en consecuencia, perjudica la producti-
506 EMPLEO PUBLICO
vidad de la entera administración. Es probable que esta especie de

fricción se produzca con mayor frecuencia allí donde hay un con-
tacto social directo, o donde son más frecuentes los contactos de
trabajo entre los diversos grupos. De ello se deduce que si fuese
posible una separación completa de los pertenecientes a las respec-
tivas carreras, si fuese factible la eliminación de todas o casi todas
las relaciones de trabajo entre ellos, probablemente se podría eli-
minar toda ocasión de conflicto. Pero con idénticas probabilidades
habríamos eliminado la entera organización administrativa.
Siempre en relación con este problema deberíamos citar también
las posibilidades de conflicto interno entre grupos de funcionarios
de carrera y grupos de empleados o funcionarios cuya relación con
la administración no está regulada conforme a los principios de la
carrera. Este problema se ha presentado con bastante frecuencia en
el vértice de la jerarquía administrativa en aquellos organismos o
ministerios en que a los funcionarios de carrera-que constituyen
el punto de apoyo para todas las operaciones internas de la organi..
zación-se anteponen individuos de nombramiento político, COI tO-
metido directivo temporal. Análogos problemas se presentan en la
administración de los servicios militares, donde, como es sabido, a los
oficiales y suboficiales de carrera se añaden los denominados de
complemento; muchos otros ejemplos podrían aducirse.
La somera exposición hecha hasta ahora sobre las diferencias
sustanciales entre sistema de carrera y sistema funcional-denomi-
nado del program staffing-, ha pretendido, exclusivamente, ideali-
zar los dos tipos para subrayar los contrastes. De hecho, sin embar-
go, rara vez se encuentra un sistema de carrera puro, así como difí-
cilmente se puede hallar una burocracia pura conforme al ideal con-
cebido por WEBER. La situación casi nunca se presenta de manera
tan neta, es decir, totalmente positiva o negativa, por completo blan-
ca o negra. Son numerosos los matices en gris que nos presentan
una variedad de modos por medio de los cuales se ha logrado ate-
nuar los aspectos negativos del sistema de carrera sin destruir los
positivos, constituidos por v?lores como la cohesión interna, la ele-
vada moral, una disciplina uniforme, el celo profesional, la capacidad
técnica, el espíritu de cuerpo y, en fin, la mayor estabilidad garan-
tizada a cada individuo.
Hoyes cosa frecuente y bastante común integrar un sistema de

carrera mediante asunciones de personal sobre base funcional para
atenuar la rigidez-sea cualitativa que cuantitativa-del sistema de
carrera; es asimismo frecuente el uso de diversos instrumentos por
medio de los cuales asegurarse los servicios de determinadas perso-
nas, sobre base contractual o con otros medios que, en sentido es-
tricto, no tienen cabida en el tipo clásico de la relación de empleo
público. Por otra parte, va acentuándose cada vez más la tendencia
a transferir funcionarios de una administración a otra, 10 que con-
fiere una mayor elasticidad a un sistema institucionalmente rígido.
Y, finalmente, vale la pena recordar otra tendencia característica
de los países democráticos: el permitir el pasaje desde una carrera
inferior a otra superior (tal es el caso de las normas que regulan la
relación de empleo público en Italia, por lo que concierne a las mo-
dalidades y a los requisitos para el pasaje de la carrera ejecutiva
a la de concepto y de ésta a la directiva). El sector en que esta prác-
tica ha tenido quizá mayor aplicación es el de la administración
militar, donde se ha producido y se produce con notable frecuencia
el pase de individuos de la carrera de suboficial a la de oficial.
Las consideraciones hechas, y en modo particular las nuevas
orientaciones sobre el sistema de carrera, nos convencen de la exis-
tencia de un compromiso entre los dos aspectos clásicos del empleo
público, compromiso que evidentemente nace del conocimiento de
los defectos que cada uno de los dos sistemas lleva consigo. Por lo
que se refiere a la disciplina del empleo público en Italia, podríamos
añadir que el acento llevado sobre el carrerismo en la administra-
ción pública ha producido, evidentemente, sus efectos sobre la efi-
ciencia de la acción administrativa. Demasiado carrerismo puede
constituir un mal, contribuyendo a una mayor separación entre em-
pleo público y sociedad; puede hacer al empleado público poco
solícito hacia las instancias sociales y las manifestaciones políticas
del momento; puede degenerar en un sistema de castas, en abierto
contraste con los ideales democráticos de una sociedad; y puede,
en fin, dificultar o hacer desaparecer la iniciativa de los funciona-
rios públicos, Iniciativa que constituye uno .de los más importantes
recursos del progreso civil. Por otra parte, la carrera ofrece a los
individuos capaces y cualificados un incentivo para ingresar en las
SOS EMPLEO PUBLICO
administraciones estatales y permanecer en ellas; es el instrumento

a través del que se llega a un perfeccionamiento técnico-profesional
de los funcionarios públicos en los diversos sectores en los que se
requiere su contribución; garantiza, además, la disciplina y espíritu
de cuerpo, permitiendo a la actividad administrativa pública con-
servar el grado necesario de estabilidad y de uniforme continuidad.
Las breves indicaciones contenidas en el _presente capítulo han
intentado solamente tocar de refilón los problemas del empleo pú-
blico, puesto que la materia debe estudiarse por separado, como de
hecho se hace en los programas de especialización, en las escuelas
y facultades (especialmente en las norteamericanas), a través de la
autonomía didáctica conferida a los estudios de administración del
personal.
CAPITULO XVII
ASPECTOS HUMANOS DEL EMPLEO PUBLICO
SUMARTO: 1. Introducción.-2. Los factores del comporta-

miento humano en el trabajo: a) La cultura organizatíva ;
b) el individuo y su ambiente; e) motivación y frustracio-
nes.-3. Los problemas humanos y el arte del mando.
l. Introducción
Hablando de las características distintívas de la organización ad-

ministrativa respecto de otros tipos de organización (capítulo IV),
hemos podido notar que su razón de ser se encuentra en el traba-
jo, 10 que debería bastar para subrayar la importancia decisiva
del factor humano en la conducta de las organizaciones adminis-
trativas. En el mismo capítulo se indicaron aquellas manifes-
taciones del comportamiento administrativo y del comportamiento
humano en general, de las que el estudio de la administración extrae
nuevos elementos de juicio y nuevos sectores de investigación para
la mejor comprensión del fenómeno; se ha dicho que no basta el
conocimiento de la estructura formal de una organización para cono-
cer todos los aspectos de su realidad en movimiento. Las relaciones
entre los individuos que componen una oficina, las relaciones que
de hecho sostienen y reconocen oficiosamente, junto a las llamadas
oficiales o formales, las relaciones que se forman como consecuen-
da de la personalidad social de cada uno al margen de las de la
oficina, constituyen un decisivo elemento en la conducta de una ofi-
cina, tanto pública como privada.
Estos aspectos humanos en la administración resultan, pues,
demasiado evidentes como para requerir una individuación y una
precisa y circunstanciada exposición de los mismos. Sin embargo,
y a causa de su evidencia, se han desatendido con frecuencia, bus-
510 EMPLEO PUBLICO
cándose la explicación de algunos de los inconvenientes de la ac-

tividad administrativa en factores objetivos más bien que en subje-
tivos. Esto ha quedado claro en el estudio de las organizaciones ad-
ministrativas, tal y como hemos visto en el capítulo 11, cuando a las
concepciones tradicionales de pensamiento se ha unido aquella psico-
sociológica, dirigida a prestar una preciosa contribución al conoci-
miento del fenómeno administrativo, gracias a la investigación y al
análisis de los problemas que se refieren a la personalidad indivi-
dual dentro del grupo social. Antes de que tales estudios se inicia-
sen, el aspecto humano de los problemas organizativos, aunque exis-
tía, se despreciaba o no se consideraba lo suficiente.
Hemos visto también de qué forma y con qué intensidad la épo-
ca moderna señala una verdadera y propia carrera respecto a las
relaciones humanas, a través de manifestaciones a veces ingenuas,
a veces ridículas, a veces de mística creencia en las virtudes tauma-
túrgicas de esta o aquella técnica, para estimular la productividad
individual y colectiva del grupo en el trabajo. Aparece, asimismo, a
través de los escritos más sinceros de esta disciplina, un cierto sabor
materialista, dado que se quiere encontrar en las relaciones humanas
una aplicación inmediata para estimular la productividad, despre-
ciando el hecho de que la productividad puede llegar a ser per-
judicial para el perfeccionamiento de la persona humana.
Ahora bien, no puede admitirse otro significado en la relación
entre productividad y relaciones humanas que aquel que le atribu-
ye el fin de ennoblecer a la persona humana, reivindicando para
ella el papel de protagonista que le pertenece en el mundo de 10
real. Conviene, por tanto, rechazar cualquier definición del término
que se limite a resaltar la importancia del estudio de las relaciones
humanas para asegurar el optimum de satisfacción humana y de
productividad, y debe buscarse, en cambio, una definición que re-
salte el fin ético de las relaciones humanas, sin perderse con ello
en genéricas afirmaciones de principio, que desanimen a todo aquel
que quiera entregarse al estudio sistemático del factor humano en
la administración.
Es necesario darse cuenta de que el progreso tecnológico, más
que debilítar-e-como puede parecer aparentemente-el patrimonio
espiritual de la sociedad, ha puesto de manifiesto la necesidad de
RELACIONES HUMANAS 511
conocer al hombre y los valores que él ha imprimido en la sociedad

en que vive. Es decir, el estudio de la organización puede llevarse
a cabo desde muchos puntos de vista, pero el que permite una sín-
tesis adherente a los fenómenos, tal y como ellos se presentan, es
el estudio de los aspectos humanos que la organización presenta.
Las relaciones humanas tienen la función de individualizar este as-
pecto, de rescatar la personalidad del hombre, de recordar a la pro-
pia organización y a sus fines inmediatos que son ellas las que
constituyen un medio para la elevación de la persona humana.
El estudio de los aspectos humanos de la organización produce
efectos muy significativos, tanto porque dan vida a todas las accio-
nes que constituyen la estructura formal de la organización, cuanto
porque refleja las profundas evoluciones de la estructura económica,
jurídica, política y, en una palabra, social de la organización, o, fi-
nalmente, porque refuerza los presupuestos éticos sobre los que se
basa cualquier estructura social construida por la voluntad del
hombre.
En este capítulo, más que hablar de la evolución de los estudios
de relaciones humanas, es interesante tratar algunos aspectos de la
conducta de los funcionarios públicos que tienen la misión de di-
rigir y controlar el trabajo del personal subordinado. En otras pala-
bras, hablaremos de algunas de las nociones .esenciales que se refie-
ren al contenido humano de la relación jerárquica. Haciendo esto,
evidenciaremos además los principales problemas humanos de la
administración, aun reconociendo lo incompleto de nuestra expo-
sición. Las consideraciones que hacemos a continuación tienen, de
hecho, un fin inmediato y preciso: el de indicar las vías a través
de las cuales la moral y el prestigio de los funcionarios públicos
pueden y deben mantenerse en un nivel alto, para asegurar la per-
fecta armonía entre los valores individuales y los valores integran-
tes de la actividad administrativa pública.
2. Los factores del eomporl3miento humano en el trabajo
Frente a la superada afirmación de que los organismos admi-

nistrativos son máquinas dedicadas solamente a mantener vivas las
? 12. EMPLEO PUBLICO
relaciones jerárquicas, que nacen del principio de autoridad y del

sistema oficial de comunicación, se afirma hoy la tendencia a con-
siderar cualquier organización en sus aspectos sociales, en sus es-
quemas oficiosos además de los oficiales, en el conjunto de relacio-
nes que, aunque no estén reconocidas oficialmente, tienen, sin em-
bargo, decisiva influencia en la estructura formal. Esta estructura
social de las organizaciones administrativas no es otra cosa que la
suma de las relaciones humanas fermentadas por el ambiente, por el
tipo de actividad desarrollada en común, por la cercanía física entre
los miembros de una organización, por la comunidad de ideales o de
objetivos más inmediatos, por la tradición y por los medios que
en base a ella se adoptan, etc. Protagonista de la estructura social
de una organización es el individuo, entendido c~mo ser consciente
que actúa con vistas a un fin y que es capaz de realizar un cierto
trabajo de una cierta manera, no sólo porque ocupa una posición
determinada en la jerarquía oficial, sino porque lleva a su trabajo
un complejo de factores que la cultura, la herencia biológica, las
necesidades y aspiraciones han contribuido a formar.
Corresponde a los estudios de administración recibir y consi-
derar como propia la contribución que otras disciplinas pueden
prestar para el conocimiento adecuado de esta seri.e de factores in-
ternos y externos del individuo, pero que influyen directamente en
las manifestaciones de la personalidad de los componentes en una
organización. El mejor conocimiento de tales factores puede ser
útil, tanto para los fines de la ética administrativa como para pre-
ver los comportamientos que más afectan a la productividad y a la
eficacia del trabajo organizativo.
a) LA CULTURA ORGANIZATIVA.-Para conocer cómo actúan los

individuos, por qué lo hacen, qué les mueve a adoptar una solución
en vez de otra, cómo hacen sus elecciones, qué motivos integran éstas
y qué fines estimulan al máximo su energía y su lealtad hacia una
organización, es preciso penetrar en la esencia del ambiente en el
que viven. El ambiente, entendido sociológicamente, proporciona
los modos del comportamiento humano a través de todo el complejo
de actos y hechos humanos, que van desde el conocimiento al arte,
de la moral a la ley, de las más primitivas creencias a las costum-
bres y a cualquier otro modo de ser o actuar adquirido por el hom-

bre como miembro de la sociedad. Se trata por esto de indagar
qué campo del comportamiento individual se encuentra influencia-
do por factores culturales, bien se refieran a. toda la sociedad o a la
situación objetiva y específica en la que el individuo se encuentra.
La importancia del concepto de cultura es muy grande; basta con
pensar que la mayor parte de nuestros comportamientos encuen-
tran una explicación lógica en el conjunto de técnicas, de reglas,
de ritos, de creencias, de nombres, de actitudes, de anécdotas, de
condiciones y de hechos que cada persona aprende a través de ese
medio que se llama educación y que tiene por instrumentos no sólo
la escuela, sino también la vida familiar, los grupos de juego, la
vecindad, la comunidad y cualquier otra manifestación de la vida
social. Son estas manifestaciones (en las que los elementos éticos
están representados junto con los materiales) las que gobiernan las
relaciones entre los hombres.
Sin embargo, la cultura no puede considerarse como algo que
está fuera del individuo, aunque se reconozca que el individuo la
toma del exterior. Cualquier aspecto cultural, aunque tenga una
forma y una estructura identificables fuera del hombre, tiene una
función y un significado inmediato para cada individuo, el cual, a
través de su propia intuición, percibe la función y el significado y es
capaz por ello de hacerlos útiles a la sociedad. Esto significa que
el concepto sociológico de cultura comprende no sólo 10 que ha for-
mado el hombre a través de los tiempos, sino, más exactamente,
10 que ha permanecido vivo en la conciencia humana y que influen-
da los comportamientos individuales y colectivos.
El estudio de la organización administrativa, bajo esta perspec-
tiva es, pues, útil por dos tipos de factores: porque la historia de
la organización nos ofrece los documentos más elocuentes de la
actividad humana de cooperación, y porque los resultados institu-
cionalizados de tal actividad constituyen modelos abstractos de
comportamiento, que facilitan la inserción de los individuos en di-
chas organizaciones y permiten anticipar, con un cierto grado de
validez, 10 que harán en la ejecución de las funciones que les han
sido asignadas. La influencia de las normas culturales en la conduc-
ta humana se observa, sobre todo, teniendo presente que los seres
514 EMPLEO PUBLICO
humanos no actúan solamente, sino que son conscientes también de

su acción, piensan y valoran sus actos.
b) EL INDIVIDUO SU AMBIENTE.-De todo 10 que acabamos

Y
de decir, se deduce que la personalidad individual es el fruto de
un equilibrio entre factores internos (de naturaleza biológica y neu-
rológica) y externos (de naturaleza social o cultural) del sujeto. Re-
sulta superfluo repetir que tales factores externos deben ser ab-
sorbidos por la conciencia individual, que es tanto como decir he-
chos propios por el sujeto, para que tengan influencia en el des-
arrollo de su personalidad. Las orientaciones de la psicología y la
sociología en estos últimos decenios, nos dan una prueba de la im-
portancia de tales factores ambientales y sociales en el desarrollo
psicofísico del individuo. Así, por ejemplo, no basta referirse sola-
mente a los instintos biológicos para comprender plenamente el com-
portamiento humano, ya que si es cierto que el individuo nace con
el instinto de comer, es igualmente cierto que la manera de satis-
facer la necesidad de comer se regula a través de normas cultura-
les, y de las reglas propias de la sociedad en que el sujeto crece y
se desarrolla. Por consiguiente, los modos de ser del sujeto, las ma-
nifestaciones y afirmaciones de su personalidad, están en función
directa del ambiente, entendido sociológicamente. Siguiendo por este
camino, el individuo no se conforma con afirmar su propia perso-
nalidad, sino que desea tener conciencia de ello, esto es, desea co-
nocerse a sí mismo, y es en este momento cuando interviene un
importantísimo componente del desarrollo de la personalidad indi-
vidual constituido por la reflexión que el sujeto hace de su yo en
los demás. Todo esto se produce mediante el contacto con los pro-
pios semejantes, 10 que determina la socialización del individuo 1.
La formación de la personalidad individual se basa, pues, sobre
la secuencia de necesidades que el sujeto siente y que trata de satis-
facer con todos los medios a su disposición. Pero, por importantes
1 Una escala bastante lógica de las necesidades humanas nos la propor-
ciona A. H. MASLÜW, A Theoryo] Human Motivation, "Psychological Review",
50, 370-396 (1943). Véase también el comentario y las consideraciones a este
propósito de Robert NISBET, Relazioni umane nell'amministrazione, págs. 40 y
siguientes, Zanichelli, Bolonia, 1957. Véase, finalmente, Salvatore CIMMINO.
L'Organizzazione amministrativa nel suo contesto sociale, Patron, Bolonia, 1959,
capítulos II, m y IV.
que sean estas en la evolución del sujeto, otro elemento importan-

tísimo concurre en dicha evolución: la necesidad que tiene el hom-
bre de obrar racionalmente, o 10 que es 10 mismo, según una cone-
xión lógica entre los actos que realiza y los fines que debe con-
seguir. Por tanto, es de suponer que esta exigencia de racionalidad
sea característica propia del individuo, aun cuando sus elecciones
racionales puedan parecer determinadas por condiciones externas.
A los instintos y a la racionalidad entendida como rasgo carac-
terístico del ser pensante se debe añadir la serie de manifesta-
ciones insconscientes que influyen, dentro de una cierta medida,
sobre el comportamiento humano. El elemento racional y el ele-
mento irracional están presentes en el comportamiento administra-
tivo, hasta tal punto que, aun reconociendo que la administración
es un ejemplo típico de actividad humana con un alto grado de racio-
nalidad, el estudio de la misma no puede prescindir del examen de
los diversos factores irracionales que intervienen en el trabajo ad-
ministrativo. El estudio de tales factores es, evidentemente, uno de
los medios para aumentar el grado de racionalidad administrativa,
ya que el conocimiento de 10 irracional no es, ni puede ser, fin en
si mismo.
Una última consideración en orden al estudio de la personali-
dad humana nos 10 proporciona la emotividad, constituida por to-
das las reacciones de naturaleza psíquica y física ante la insatísfac-
ción de necesidades y deseos. Estos últimos factores tienen, por con-
siguiente, una gran importancia en la acción humana y concurren
-junto con los otros elementos de los que ya hemos hablado-al
desarrollo de la personalidad individual.
El medio a través del cual los factores anteriores influyen en la
formación de la personalidad y de los ideales sociales del individuo
es la relación de asociación y de colaboración, que nos conduce al
concepto de grupo. El resultado de semejante manifestación asocia-
tiva es la integración o fusión de diversos sujetos dentro de un algo,
identificable en la vida en común y en los objetivos comunes del
grupo. De hecho, todos los grupos sociales presentan una acepta-
ción común en tomo a uno o varios objetivos, una suma de ideales
capaces de provocar la vinculación de cada uno al fin común y una
suma de funciones que, repartidas entre los componentes del grupo,
516 EMPLEO PUBLICO
constituyen en su conjunto la función social asumida por este,

e incluso. una serie de relaciones hacia dentro y hacia fuera que
permiten la necesaria ósmosis entre individuo e individuo, entre
grupos y grupos, entre sociedades y sociedades.
También el concepto de grupo, en su forma elemental y pri-
maria, es un factor para la formación de la personalidad indivi-
dual y facilita la investigación de los aspectos humanos de una or-
ganización compleja. No hay que olvidar que, mientras que en la
más grande de las organizaciones humanas el individuo llega casi
a desaparecer, o pierde gran parte de su fisonomía específica, en
el grupo primario y en las relaciones de las que el grupo se hace
portador, el sujeto actúa en toda su integridad y no como simple
representante de una determinada función que le ha asignado el
grupo. En este sentido el grupo contribuye notablemente a la for-
mación del individuo y facilita el conocimiento de los comporta-
mientos de la persona. Es dentro del grupo donde el sujeto ve más
claramente reflejado su propio yo a través del reconocimiento y de
la valoración de aquellos que le son más cercanos. Es, finalmente,
el grupo el que hace de intermediario entre el individuo y la socie-
dad, entre el yo y el ambiente, sirviendo para atemperar los des-
equilibrios y las antinomias de los dos términos.
Las consideraciones hechas hasta ahora nos demuestran que la
personalidad individual y el comportamiento observado por el hom-
bre en sus diversas manifestaciones son una consecuencia directa
del sistema de comunicación, del que las relaciones sociales consti-
tuyen el vehículo necesario.
Hemos hablado ya, en el capítulo IV, del concepto de organiza-
ción de hecho. Este concepto adquiere un significado más vivo si
le integramos los atributos y las funciones del grupo tal y como 10
hemos descrito. Una organización examinada a través de los grupos
primarios que la componen, nos presenta un cuadro real de la
vida organizativa, en otras palabras, nos impide olvidar el papel (po-
sitivo o negativo) ejercido por los grupos particulares en el seno de
las más vastas organizaciones.
Cuando hablamos de organización de hecho, como contrapuesta
a la fomi.al en la que encuentran el puesto y la disciplina adecuada
únicamente los comportamientos oficialmente previstos y esquema-
RELACIONES HlJMANAS 517
tizados, pensamos en aquellas manifestaciones del comportamiento

dictadas por la recíproca interacción de los componentes de los
grupos. Pensamos, además, en la importancia de la misión que tiene
el individuo en la organización no formal, misión que puede in-
cluso apartarse de la que le corresponde en el esquema de la orga-
nización formal. Así, la impersonalidad del sistema formal se com-
pleta con la mayor adherencia del sistema de hecho a las exigencias
de la persona humana, que de otra manera trabajaría en el vacío, 10
que, como hemos visto ya, contrasta con las exigencias fisiológicas
y psicológicas del yo. Frente a la abstracción del sistema formal
se coloca el esfuerzo del sistema de hecho para dar contenido y
significado humano a la actividad que se desarrolla en común. Fi-
nalmente, frente a las inevitables lagunas que se advierten en el sis-
tema formal (algunas producidas por la diferencia entre hipótesis y
realidad), surge el esfuerzo del sistema de hecho, para integrar y
adecuar la forma a la sustancia, y viceversa.
La distinción entre los dos términos, el de organización formal
y el de organización de hecho, integrada por el concepto de
organización social, no debe hacer pensar en entes distintos, sino
más bien en una unidad indestructible de estas manifestaciones del
comportamiento humano asociado. La distinción, en otras palabras,
sirve solamente para identificar los aspectos humanos del fenómeno,
aspectos que para este breve análisis se resumen en los conceptos
de motivación y de frustración. Es evidente que el estudio en este
sentido de las organizaciones administrativas tiene consecuencias
positivas para el conocimiento de los aspectos objetivos del fe-
nómeno.
Antes de considerar los aspectos más salientes de la motivación
y de la frustración, es oportuno aludir al concepto de status, enten-
dido como el conjunto de derechos y deberes adquiridos por el
individuo en sus relaciones con el ambiente organizativo, y que
consiste, por tanto, en la manifestación de su propia personalidad.
Desde un punto de vista objetivo, la estructura de toda la sociedad
la constituye la suma de los status individuales, de posiciones en
las que se resumen los valores positivos y negativos de todo el sis-
tema. Es de notar que cada status individual, resumiendo los ca-
racteres fundamentales de la propia personalidad en sus relaciones
518 EMPLEO PUBLICO
con el ambiente, determina expectativas de conducta sobre las que

se basa cualquier programa de trabajo, cualquier plan organizativo.
El status individual es, por consiguiente, el resultado de una rela-
ción o de varias relaciones y podrá ser distinguido por el individuo,
en tanto cuanto haya sido aceptado por la cultura de la organiza-
ción.
Los status individuales, según la mayor parte de la doctrina.
pueden adquirirse desde el mismo nacimiento, esto es, sin ningún
esfuerzo consciente por parte del sujeto, de forma que los compor-
tamientos que a él se refieren están predeterminados; existen, tam-
bién aquellos status para cuya adquisición no es suficiente sólo la
voluntad del sujeto, sino que es necesario el ejercicio y la adquisi-
cién de ciertas aptitudes, como sucede, por ejemplo, en las pro-
fesiones.
La mayor o menor importancia atribuida a cada uno de estos
tipos de posiciones individuales determina el carácter de la orga-
nización. Esta última será conservadora y tradicionalista cuando
acepta la supremacía de los status involuntarios; será, en cambio, pre-
dominantemente democrática si admite que cada uno es libre de
alcanzar la posición que más desea y mejor se adapta a sus propias
aptitudes.
Una consideración bastante importante respecto a los fines del
estudio de la personalidad individual en las organizaciones sociales
y en particular en las administrativas, consiste en la formación de
personalidades marginales como resultado de la fricción existente
entre status adquiridos por nacimiento y status alcanzados mediante
la libre elección y la potenciación de las propias aptitudes profesio-
nales. En algunos sectores de la función pública, por ejemplo, puede
llegar a ser muy marcada la distinción entre empleos directivos
y empleos ejecutivos y, de hecho, 10 era hace algún tiempo en los
países en que el acceso a los puestos directivos estaba reservado,
solamente a los que pertenecían a determinadas clases sociales. Esto
provocó la aparición de una carrera intermedia en la que fuese po-
sible apartarse de la simple actividad ejecutiva para poner en prác-
tica una actividad de concepto muy cercana a la desarrollada por
los funcionarios directivos. En la administración italiana, por ejem-
plo, la dirección de las oficinas periféricas es costumbre que se
reserve a funcionarios directivos, pero se admite también que a

falta de estos pueda recurrirse a los funcionarios de cierta antigüe-
dad, pertenecientes a la carrera de concepto. Las consecuencias que
se derivan de esto sobre la personalidad individual son claras, y
llevan en algunos casos a efectos notables para la actividad concreta
desarrollada, así como para la disciplina de la relación de empleo.
Otro ejemplo que tiene repercusiones notables para la disciplina
contractual de dicha relación, es el de los llamados intermedios,
esto es, la de aquellas categorías de personal pertenecientes a las
empresas privadas y que están situadas entre los obreros y los em-
pleados. En estas personalidades marginales, la investigación psico-
lógica revela aspectos positivos (la tendencia a reforzar el propio
prestigio hasta obtener la completa identificación con los que per-
tenecen al sistema superior) y aspectos negativos (estados de in-
quietud, de frustración, de hostilidad hacia los que pertenecen al
plano inferior y también hacia los del superior, etc.).
Cualquier organización administrativa está compuesta por uno
o varios sistemas de status. La diversa valoración de los mismos se
refleja, como ya hemos dicho, no sólo en la personalidad de los su-
jetos, sino también en la disciplina normativa y en el tratamiento
(que no es exclusivamente económico) de las respectivas categorías.
Resulta superfluo hablar de la importancia que dichos status orga-
nizativos tienen para el individuo; basta con pensar en el prestigio
que puede reflejar en sus relaciones dentro y fuera del trabajo. Es
igualmente superfluo recordar el significado que su valoración, en
uno u otto sentidé, determina para la organización y para la consecu-
ción de las relativas funciones. Se da el caso, por ejemplo, de que en
algunas sociedades el individuo escoja un status de empleo porque el
prestigio que 10 acompaña es superior al del status de obrero, aun
cuando el tratamiento económico de un obrero especializado sea, en
la mayor parte de los casos, más favorable del que corresponde a un
empleado. Determinadas culturas conservan una tradicional prefe-
rencia por los empleos públicos, respecto a situaciones incluso más
ventajosas ofrecidas por el sector privado. En suma, los factores que
acompañan al status individual resultan decisivos para el desarrollo
de la personalidad, para asegurar la permanencia de una persona
en el trabajo, para estimular su entusiasmo y su dedicación hacia
520 EMPLEO PUBLICO
un tipo determinado de trabajo y de organización, para preservar

la moral colectiva y el incentivo individual.
c) MOTIVACIÓN y FRUSTRACIONES.-El grado de participación

individual en cualquier actividad cooperativa, así como el grado de
responsabilidad atribuido a cada acto, constituyen manifestaciones
de una institución que los estudiosos de psicología han llamado de
común acuerdo motivación. Este procedimiento psicológico no es
fácilmente comprensible, dado que presupone el estudio y la inves-
tigación de los elementos componentes de un comportamiento alta-
mente dinámico, cuyos incentivos pueden ser a veces tantos,
que llegan a escaparse de un detenido y preciso análisis. Por esta ra-
zón se suele concretar la motivación en la más inmediata (o, en todo
caso, menos remota) relación, entre el acto realizado por el individuo
y las razones o motivos subjetivos que 10 han determinado.
Los orígenes de la motivación se encuentran en la personalidad
individual, en sus valores, en sus normas éticas, en sus necesidades,
en los instintos del sujeto, etc. Cada una de estas fuerzas, tiene un
gran peso para la formación de la personalidad individual y pueden
producir numerosísimos motivos, desconocidos incluso, a veces, por
la propia esfera consciente del sujeto. El análisis científico en este
sector es algo verdaderamente difícil, pero puede constituir un mo-
tivo de satisfacción y de confianza el conocer los progresos hechos
por los expertos de psicología industrial en la elaboración de ade-
cuados procedimientos para sondear con gran profundidad la per-
sonalidad de los entrevistados. Ordinariamente, actúan muchos mo-
tivos al mismo tiempo en el mismo individuo, y las relaciones entre
los motivos y los cambiantes aspectos de la realidad o situación en
en la que el sujeto se encuentra influyen más en el comportamiento
de 10 que puede hacerlo la sola situación subjetiva.
Ahora bien, ¿qué es 10 que debe entenderse por motivación?
La motivación puede definirse como la organización conscientemen-
te finalista del comportamiento humano 2 , sobreentendiendo que
los factores que presiden dicha organización no pueden limitarse
a las solas necesidades e instintos biológicos. El problema de la mo-
2 Robert NISBET, Relazioni umane nell'amministrazione, pág. 82, Zani-
chelli, Bolonia, 1957.
tivación individual en el comportamiento humano se encuentra unido

al de los incentivos, que constituyen los valores asimilados por el
sujeto y situados en la base de su comportamiento. A los factores
culturales, organizativos, biológicos y neurológicos del sujeto se unen
estos incentivos, en la determinación del grado de motivación in-
dividual, si bien estos últimos presentan, quizá, una interdepen-
dencia con el grado de motivación más evidente.
Teniendo en cuenta que la organización es capaz de producir
incentivos propios, con vistas siempre a una mayor participación
del individuo en la colectividad, una de las funciones más impor-
tantes en el campo de las relaciones humanas, se encuentra concre-
tamente en el estudio y en la elaboración de un sistema eficaz de
incentivos. Estos pueden ser de orden material e inmaterial, pueden
referirse al ambiente de trabajo, o a estimular la armonía entre los
componentes con vistas a un acercamiento de los mismos, o a pro-
vocar el espíritu de cuerpo y una ética organizativa, o a llamar a
los individuos a una más alta participación en el esfuerzo común,
mediante la revalorización de sus esfuerzos y el aumento de im-
portancia de estos últimos para la consecución del fin común.
Si la motivación provoca acciones directas para la consecución
de un fin, esta consecución constituye un estado de necesidad para
el individuo, de forma tal que el no alcanzarlo, 0, incluso las inter-
ferencias o dificultades aparecidas durante el desarrollo de la acción
o antes' de iniciarse esta, son causas de frustración. Motivación y
frustración constituyen, por tanto, los aspectos positivo y negativo,
respectivamente, de las fuerzas que integran el comportamiento in-
dividual. Conocer la frustración y las causas que pueden determi-
narla es tan importante como el conocimiento de la motivación.
Más aún, se debería tener en cuenta tanto una. como otra cuan-
do se examina el comportamiento de una persona dentro de una
organización.
Existen tres categorías de situaciones capaces de influir nega-
tivamente en un individuo que se prepara a conseguir un cierto
objetivo: la primera de estas categorías comprende todas aquellas
situaciones en que aparece un conflicto de motivos, un conflicto
entre alternativas, que pone al individuo ante el dilema de sacri-
ficar una de las dos posibilidades. Cuanto más difícil es la elección,
522 EMPLEO PUBLICO
tanto más debatidas aparecen en el plano psicológico las diversas

alternativas, de forma que pueden crear un conflicto interno en el
sujeto que ha de decidir. De aquí deriva la frustración determinada
por la dificultad de la elección. Una segunda categoría la consti-
tuyen los límites impuestos al individuo por su misma naturaleza
física y psíquica; piénsese, por ejemplo, en los casos en que una
persona debe desarrollar una función que considera que excede
su propia capacidad, o que requiere aptitudes que no posee o se
siente incapaz de alcanzar. Piénsese, asimismo, en el caso inverso,
esto es, de personas que desarrollan funciones inferiores a su ca-
pacidad. En los dos casos es lógico esperarse de ellas estados de
frustración muy pronunciados. Una tercera categoría se referiría
a todas aquellas hipótesis en las que el ambiente físico o social im-
pide al individuo la realización de sus propios fines. En esta cate-
goría se comprenden no sólo los casos de deficiencia de material,
de útiles de trabajo, sino también los impedimentos sociales, las
diferencias de mentalidad, divergencias culturales, etc.
Los remedios de la frustración son tan importantes, como el
estudio de los incentivos capaces de estimular la eficacia del com-
portamiento humano. Entre los principales modos de reaccionar
ante situaciones de frustración recordamos la resignación, por efecto
de la cual el individuo acepta su situación de hecho pasivamente,
demostrando así tener una motivación poco acentuada o indicando
una notable disminución de la motivación. Existe otra reacción, muy
común, que consiste en repetir insistentemente la acción dirigida a
conseguir el fin propuesto, lo que denota persistencia en el sujeto
y un alto grado en la motivación. Existe, finalmente, una reacción
negativa en los estados de frustración constituida por la renuncia
a trabajar, que aunque aparentemente se parece a la resignación)
es sustancialmente distinta de esta última, la que implica casi siem-
pre una actividad, un modo de actuar contrario al que se precisa
para alcanzar un cierto fin.
Cualquiera que pueda ser el tipo de reacción en el estado de
frustración es evidente que determina una tensión en el sujeto y
casi siempre favorece la búsqueda de actividades recreativas capaces
de restituir la fe en la propia capacidad.
Es de resaltar además que la manifestación colectiva más im-
portante en los casos de frustración que afecta a varios individuos

es la identificación de estos últimos con los programas y activida-
des destinados expresamente a combatir las causas de la frustra-
ción.
3. Los problemas humanos y el arte del mando
Las breves alusiones que acabamos de hacer, a los aspectos más

importantes de la psicología humana aplicada a las organizaciones
de trabajo, nos llevan a tratar de la función de supervisión, en
relación con los problemas humanos que determina en las distintas
situaciones de trabajo.
Por supervisión se entiende: aquella serie de actividades a tra-
vés de las cuales se guía y controla el trabajo de los subordinados.
Es, pues, el resultado de una relación necesaria en las hipótesis de
actividad cooperativa y aún más indispensable en aquellas organi-
zaciones complejas que requieren una estructura formal vertical
La subordinación es el anillo de conjunción de esta relación, pero
la supervisión es su contenido. Por esto, las personas de todo tipo
y grado que alcanzan un cierto resultado gracias al trabajo de los
subordinados, estan comprendidas dentro del concepto lato de su-
pervisión. La actividad de un supervisor consiste en garantizar el
trabajo y la colaboración de las personas que le están sometidas, de
forma que aquella parte de la organización que le ha sido confiada
a su directa responsabilidad sea capaz de obtener un resultado de
un determinado índice cualitativo y cuantitativo.
El término, pues, tal y como 10 usamos aquí, sirve para com..
prender a todos aquellos que, en cualquier puesto de la escala je-
rárquica, intervienen en la aludida relación, que al tener como pre-
supuesto seres humanos determina, inevitablemente, problemas
humanos. Cuanto mayor es el prestigio y la autoridad de hecho ejer-
cida por el supervisor, tanto mayor será la influencia de este último
sobre los aspectos humanos de esta relación; tal influencia resulta
un factor determinante para la moral del grupo en el trabajo.
La supervisión lleva consigo el reconocimiento (formal o no)
del status de jefe, así como de atribuciones correspondientes a tal
status. Sin embargo, para los fines de nuestro análisis nos interesa,
524 EMPLEO PUBLICO
sobre todo, resaltar la suma de los atributos subjetivos, las dotes per-
sonales de aquel que debe ejercer funciones de guía y de control en
el trabajo de los demás. Esta suma de atributos concurre a formar la
personalidad directiva y a imprimir en la conciencia del sujeto al-
gunas actitudes y cualidades, sin las cuales cualquier atributo for-
mal de poder está destinado a tener muy poco éxito en el ámbito
de la organización. La capacidad de mando tan espléndidamente
resumida en el término anglosajón leadership, es un concepto muy
difícil de fijar en una definición que refleje todos sus aspectos ca-
racterísticos, permitiendo percibir su significado exacto. Estudiosos
de psicología industrial, se han preocupado de buscar una adecuada
respuesta a la pregunta dirigida a conocer el significado de lea-
dership, pero no lo han logrado aún en forma satisfactoria; si bien
pudiendo afirmar que tal atributo de la personalidad humana con-
cierne a una capacidad subjetiva de mantener unidas a varias
personas en la consecución de un objetivo, a través de la adecuada
combinación de factores subjetivos y extrasubjetivos, relativos en
todo caso a la psicología humana.
Es un hecho cierto que la aptitud para el mando, aun sin con-
siderarse innata al individuo, y, por tanto, pudiendo adquirirse me-
diante la práctica y la experiencia, reside, sin embargo, en gran
parte en el sujeto y se manifiesta solamente cuando las circunstan-
cias objetivas así 10 permiten, ya se trate de una organización y
de su escala jerárquica, o bien de situaciones de emergencia en las
que la guía de los demás constituye, para quien es capaz, un deber,
aparte de una oportunidad que se le ofrece para manifestar unas
cualidades escondidas hasta entonces.
Entre las aptitudes y capacidades personales del dirigente, o de
cualquiera que tenga funciones de supervisión, es necesario recor-
dar las siguientes: la capacidad de organizar, que es como decir la
capacidad para delegar funciones y responsabilidades, para hacer
claros los encargos que no 10 son a primera vista y para evitar es-
fuerzos innecesarios; la capacidad de seleccionar el personal ade-
cuado y de formarlo para las diferentes necesidades del presente
y-dentro de los límites de 10 posible-del futuro; la capacidad
mediante la cual saca rápidas conclusiones de los hechos, decide
en el momento oportuno y somete a revisión crítica sus propias de-
cisiones; la capacidad de persuadir, hacia arriba, hacía abajo y

también hacia fuera; la capacidad de intuición y un notable equili-
brio emotivo; la tolerancia sin perjuicio de la firmeza y, hecho muy
importante, el conocimiento de las condiciones en que actúa,
para poder ejercer una vigilancia positiva sobre el trabaio de los
demás.
Si son éstas las cualidades personales de todo aquel que ejerce
funciones de supervisión, igualmente importante es identificar estas
mismas funciones, que es tanto como concretar el contenido de la
actividad de mando. La doctrina sobre este tema nos ofrece ejem-
plos abundantes de especificación de tales funciones; nosotros mis-
mos hemos reducido, en el parágrafo 5 del capítulo IV, a tres catego-
rías la serie de funciones y responsabilidades de la función direc-
tiva. Pero. en aquel lugar el objetivo principal era el examen de
las funciones del dirigente, sin un interés específico por los aspec-
tos humanos que tales funciones comportan. Esto interesa, en cam-
bio, en este capítulo, en el cual el contenido de la función direc-
tiva--eonsiderada a cualquier nivel-aparece esencialmente como
el resultado de una relación entre seres humanos; consiste en el
trabajo de guía y dirección del de los demás, así como en la renun-
cia, en cierta medida, a las propias facultades de decisión, compen-
sada por la aceptación de la decisión preparada por el subordinado
para el dirigente.
A este respecto surge espontánea la pregunta: ¿qué es 10 que
permite al dirigente ser tal, en relación con el subordinado?, ¿qué
es 10 que permite a este último aceptar la autoridad del primero?,
¿qué es 10 que posibilita al jefe para hacer frente a sus múltiples fun-
ciones, sirviéndose de la colaboración de los mismos subordinados
en la ejecución de las funciones que le han sido asignadas? Es evi-
dente que no puede ser una simple cuestión de forma, de atribu-
ción de poderes, de ocupar un cierto puesto en la escala jerárquica,
etcétera, sino que debe tratarse de algo que tenga, al mismo tiem-
po, relación :on la personalidad del sujeto dirigente (que le con-
fiera todo el prestigio necesario) y con los aspectos técnicos de la
relación jerárquica. Ello parece encontrarse en la adecuada utiliza-
ción de todos aquellos conocimientos de los que el dirigente dis-
pone con carácter exclusivo.
526 EMPLEO PUBLICO
La concentración de poderes en las manos de uno solo y la

consiguiente posibilidad concreta de delegar y de centralizar de-
pende del desarrollo de la organización, del grado de especializa-
ción del personal, de las exigencias específicas del tipo de actividad
ejercida, del material a disposición, etc. Descentralización de fun-
ciones y delegación de autoridad son, pues, posibles solo cuando
exista una adecuada armonía entre estas y las cualidades intrínsecas
de los sujetos delegantes y delegados. La incapacidad del delegado,
su escasa formación e información, pueden hacer del poder que se
le ha conferido un instrumento para sustraerse a la autoridad for-
malmente establecida, con el resultado de que una descentralización
dirigida a hacer más democrática la vida administrativa podría al-
canzar resultados totalmente opuestos, como la anarquía y la inercia
administrativa. Delegar no significa debilitar la propia autoridad,
el superior está obligado a reforzar su propio mando, y el subordi-
nado que ha recibido la delegación debe reconocer que sus res-
ponsabilidades hacia el superior han aumentado por esta circuns-
tancia. Es necesaria, pues, la comprensión clara e inequívoca entre
las dos partes de la relación, respecto al contenido de la misma
y a las funciones respectivas de cada uno. Este entendimiento
lleva a reforzar la función de mando. Y es necesario que se con-
siga mediante un criterio uniforme, un principio, tan válido como
sea posible, en base al cual sea factible unir las exigencias objetivas
y subjetivas de la actividad de una organización administrativa.
El estudio de este criterio, si bien nos parece un buen punto
de partida para el estudio de la organización, no puede llevarse lt
cabo en este lugar. Nos limitaremos, exclusivamente, a indicar el
camino que juzgamos más idóneo para alcanzar el resultado ape-
tecido; partiendo de que la fuente de la actividad de mando la
constituye principalmente el bagaje de conocimientos y de infor-
maciones que posee el sujeto, 10 que hace de este último un jefe
es el modo o los modos a través de los cuales traduce tales cono"
cimientos en acción administrativa directa. Por ello, será un acto
de mando adecuado aquel que procede de la competencia y efec-
tivo conocimiento de las circunstancias, competencia y conocimiento,
por otra parte, reservados exclusivamente al individuo del que pro-
viene el acto. Definir estos presupuestos significa garantizar desde
el principio el respeto, la obediencia, la aceptación y la ejecución

del acto de mando.
Son, por tanto, los conocimientos poseídos con carácter exclu-
sivo por el sujeto y transformados por él en actos de mando los
que determinan el contenido de la actividad directiva. Es fácil
sostener que la función de mando es función de supervisión (en el
significado latino de super videre). Pero desde esta simple afirmación
resulta difícil llevar a cabo un análisis de las diversas funciones di-
rectivas sin poseer antes una definición operativa de la actividad
de mando.
Pasamos ahora a hacer una breve exposición de las principales
funciones de un supervisor, en relación a los problemas humanos
que debe afrontar y resolver en su trabajo cotidiano. Un supervisor
debe procurar, como hemos visto, la formación de un clima cordial
entre él y sus subordinados y entre estos últimos, entendidos como
componentes de un grupo; su función no es tanto la de solucionar
los conflictos como la de prevenirlos. Por tanto, el supervisor, antes
de adoptar una propuesta de innovación y de llevarla a la práctica,
esperará a tener el control pleno de la situación (y esto se aplica,
sobre todo, para el dirigente que acaba de sustituir a otro y que
pretende establecer nuevos procedimientos en el sistema existente);
notará en seguida la importancia del compromiso como medio para
solucionar los problemas que surgen continuamente en el ejercicio
de sus funciones; se dará cuenta de la importancia de tener en la
debida consideración a sus subordinados, de tomar en cuenta su
punto de vista, de ser imparcial y justo, de demostrar paciencia y
comprensión, etc.
Estas y otras observaciones que acabamos de hacer con el único
fin de poner de manifiesto el significado humano de los problemas
de la dirección) son conocidas de todo el mundo y tienen prece-
dentes literarios ilustres; en este sentido se expresaba, de hecho,
Maquiavelo en su admirable descripción de El Príncipe. Esto no sig-
nifica, sin embargo, que las funciones directivas hayan sido cono-
cidas en toda su profundidad, ni tampoco que las exigencias tra-
dicionales del mando hayan sido concretamente, y en toda circuns-
tancia administrativa, vivificadas por el principio de primus inter
pares, que debería ser el lema de cualquier organización ver-
tical que actuase en un sistema democrático.
528 EMPLEO PUBLICO
El supervisor debe, por consiguiente, llevar a cabo numerosas

funciones antes de proceder a dar las órdenes; precisamente en
estas actividades preparatorias a la emanación de sus órdenes re-
siden las auténticas funciones directivas. A la competencia téc-
nica y al conocimiento de los fines de la organización y de las
directrices generales y especiales se añaden funciones más inme-
diatas, como la de preocuparse de la disponibilidad del material
adecuado al fin que se pretende alcanzar; de usar métodos raciona-
les de trabajo; de fijar índices de rendimiento; de utilizar del me-
jor modo posible los recursos humanos a su disposición, de forma
que pueda asignarse cada operación a la persona más idónea; de
estimular la colaboración activa de los subordinados; de mantener
con estos últimos una información recíproca continua; de prevenir
y evitar los motivos de fricción entre los componentes del grupo de
trabajo; de recurrir al espíritu de lealtad de cada uno respecto al
grupo a que pertenece, para que a través de este potente incentivo
inmaterial sea posible la mejor cooperación en el interés común.
Todo esto-y la relación no puede considerarse completa-re-
salta, una vez más, la posición estratégica que ocupa el dirigente en
el ambiente humano de las organizaciones de trabajo. Su función,
su misión, se desenvuelve en una situación social e implica relacio-
nes entre individuos, relaciones humanas, que requieren, por tanto,
el conocimiento del hombre y de su psicología, de las motivaciones
que constituyen un estímulo para su comportamiento. Un jefe que
quiera conservar el prestigio conferido a su status organizativo debe,
por consiguiente, mantenerse vital y enérgico, disponer de la ade-
cuada competencia, ser moralmente íntegro, tener la capacidad de
decidir, disponer de buenas dotes de comunicabilidad y de sensi-
bilidad. Debe darse cuenta que su autoridad se basa exclusiva-
mente en la aceptación de sus subordinados, de aquellos sin los
cuales él no habría sido llamado a semejante responsabilidad; no
puede, por ello, eximirse de conocer las razones que explican el
comportamiento individual y colectivo, si quiere comprender y va-
lorar con objetividad los resultados de la actividad humana de co-
operación, encuyo vasto procedimiento su trabajo se integra y ad-
quiere significado.
PARTE QUINTA
EL ESTUDIO DE LA CIENCIA
DE LA ADMINISTRACION
CAPITULO XVIII
CIENCIA DE LA ADMINISTRACION E INVESTIGACION

CIENTIFlCA
SUMARIO: 1. Introducción: problemática de la ciencia admi-

nistrativa.-2. Los llamados "principios" de la Ciencia de la
Administración.-3. La investigación administrativa y sus
posibilidades.-4. Significado de la "investigación" y metodo-
logía eíentífica.c-é. El método de la "indagación" y el
método de los casos.--6. Conclusiones.
l. Introducción: problemática de la ciencia administrativa.
El examen crítico de las instituciones de la Ciencia de la Admí-

nistración, tal y como 10 hemos procurado hacer en este texto, de-
muestra que la materia debe ser estudiada prestando una atención
constante a las continuas transformaciones administrativas. Tiene,
por ello, enorme importancia para los estudios administrativos la
investigación científica y el conocimiento adecuado de los métodos
de investigación que mejor se adaptan al objeto de esta disciplina
La escasa sistematicidad de la materia, la necesidad de indivi-
dualizar una unidad de análisis en la que estén reflejados todos los
aspectos del fenómeno administrativo y a través de la cual sea
posible descubrir su verdadera esencia, la conveniencia, además, de
tener abierta siempre la puerta a las contribuciones de los otros sec-
tores del conocimiento humano, impone que se hable de la ínves-
tigación administrativa y hacen, como consecuencia, necesario el
examen de los aspectos metodológicos más significativos de la ma-
teria. Insistimos en este punto, porque sabemos que si cualquier
disciplina objeto de estudio científico lleva consigo, inevitablemente,
la necesidad de una continua investigación, el estudio de la admí-
532 CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
nistración hace de semejante necesidad un elemento vital para la

existencia misma de la Ciencia de la Administración.
Diversos tratadistas discuten todavía hoy la categoría cientí-
fica de esta materia, dudando que el uso del término ciencia sea
ortodoxo. La controversia nos deja perplejos, y resulta totalmente
estéril para cualquiera que reconozca la importancia que tiene en la
actualidad el estudio de la administración, en todos sus aspectos más
significativos, y por consiguiente no solo en su aspecto tradicional, es
decir, el que nos proporciona la concepción jurídica. Es un hecho que
el término Ciencia de la Administración ha entrado ya a formar parte
del uso corriente y nosotros 10 aceptamos, aun sabiendo que la mate-
ria está muy lejos de considerarse sistematizada científicamente. Al-
gunos, aun hoy, sostienen que no existe una Ciencia de la Adminis-
tración y que es vano intentar enseñarla. Estas mismas personas
afirman, incurriendo en una cierta contradicción, que es un arte,
subrayando, por tanto, el aspecto altamente dinámico y creativo de
la administración y evidenciando el hecho de que, en el procedi-
miento administrativo, tiene gran importancia el sentido común y la
apreciación personal de los numerosos valores que forman parte
importante en las decisiones de la administración. Es de notar, ade-
más, que la definición de la administración como arte no pretende
en absoluto disminuir el prestigio de la materia, sino que, al con-
trario, 10 exalta. Bastaría, a este propósito, citar la copiosa doctrina
estadounidense, que es la primera en advertir la inutilidad de la
disputa acerca de la naturaleza de ciencia o arte atribuida a la ad-
ministración, sosteniendo en cualquier caso que la administración
no es solamente un arte, sino que es la más grande de las artes,
aquella que permite a cualquier manifestación del saber humano,
ya sea como acto creativo (arte), ya sea c0II!0 construcción meto-
dológica de principios (ciencia), vivir y prosperar. Pero, de acuerdo
con esta concepción, se deja sin resolver el problema de la forma-
ción de los individuos idóneos para ejercitar un arte tan importante
y se llega, en la peor de las hipótesis, a afirmaciones tan superfi-
ciales como, por ejemplo, que administrador se nace o se llega a tal
en base a la experiencia adquirida exclusivamente.
¿Podemos decir, entonces, que la Ciencia de la Administración
encuentra su legitimidad solamente en la preparación de dirigentes
CIENCIA E INVESTIGACION CIENTIFICA 533
administrativos para asumir racionalmente sus propias funcio-

nes? Ciertamente que no, y debemos negarlo si queremos que esta
materia sea una garantía de progreso y estímulo para un ulterior
perfeccionamiento del cuerpo social, al igual que otras disciplinas
que estudian fenómenos sociales. Función principal de la Ciencia'
de la Administración es la de construir, sistematizar, consolidar cri-
terios .de significado geg~r~ a los que podamos referirnos para con-
seguir una acción administrativa más ortodoxa y racional; en otras
palabras, alcanzar un conjUnto ele nociones destinadas a represen-
tar la teoría de la administración, fuera de cualquier esquema rígi- ;
~~.q~~.perjudicaría el carácter dinámico impreso al fenómeno ad-
ministrativo.
Pero esto no basta para solventar las diversas discusiones que
existen en torno al carácter científico de los estudios de adminis-
tración. Hay, como hemos dicho ya en otra parte del texto, muchos
modos para definir el concepto de ciencia, pero quizá ninguno de
ellos es capaz de dar su justo significado a la palabra. Para los que
piensan que la ciencia es un esquema conceptual en base al cual
se puede atribuir valor matemático a cualquier objeto comprendido
en él, valor normalmente expresado en una ecuación diferencial, es
claro que la administración no puede considerarse ciencia. Para los
que creen en esta concepción tan sofisticada, es necesario revisar
la nomenclatura también de otros muchos campos del saber y re-
conocer categoría científica solamente a la astrofísica. En este sen-
tido se expresaba el científico estadounidense Charles BEARD en
un artículo suyo. Para los que, en cambio, piensan que la ciencia
es un complejo de leyes exactas, deducidas de la experiencia y de
la observación, será menos difícil admitir el carácter de ciencia de
los estudios administrativos. No hay duda de que la Ciencia de la
Administración es un complejo de conocimientos y de experiencias
del fenómeno al que se dirige; sin embargo, también esta afirma-
ción nos deja perplejos, como nos deja perplejos el uso indiscrimi-
nado del término, ya se trate de ciencia pura o de ciencia aplicada,
de ciencia estática o de ciencia dinámica. Como veremos en un pa-
rágrafo posterior, la ciencia administrativa y la evolución de sus
estudios han llevado a proposiciones científicas comúnmente lla-
madas principios, poco resistentes a la crítica, porque están des-
534 CIENCIA DE LA ADMINI5TRACION
provistos de validez general. Hemos visto, pues, que la ciencia ad-

ministrativa presenta problemas de valor que refuerzan la distin-
ción entre este campo de estudios por una parte y las llamadas cien-
cias exactas por otra. En estas últimas el ca!Upo de estudio es un
dato que existe, independientemente de las variables que compo-
nen el comportamiento humano, de los sistemas de valor, de los
elementos irracionales, etc., permitiendo de este modo el análisis
científico y la absoluta certeza en sus resultados (conservándose in-
variables las premisas que los han producido). De forma totalmente
distinta aparece el camino científico de los estudios administrativos.
Existe, pues, un notable desacuerdo en orden a la exacta naturaleza
de estos estudios y ello porque subsiste, a juicio nuestro, una innega-
ble discordancia de opiniones en 10 que se refiere a la naturaleza y
a la amplitud del término ciencia.
La cuestión ha dado origen a posturas diferentes en la doctrina.
El proceso de revisión, iniciado en los países anglosajones y en
parte recogido en los estudios administrativos europeos, intenta su-
perar el punto muerto de ciencia o arte de la administración; ade-
más, la tendencia es plenamente favorable a la primera, es decir,
que sin negar el arte del administrar se preocupa de construir y
ordenar, científicamente, un cuerpo de nociones que merezca el tí-
tulo de Ciencia de la Administración. La crítica a los llamados prin-
cipios de administración, hecha por Simon, y resumida brevemente
por nosotros en el siguiente parágrafo, no es tan demoledora como
podría aparecer a primera vista; así también, el escepticismo que
aparece en las obras de otro eminente científico, W ALDO, se pre-
senta ante nosotros como una afirmación de fe derivada del males-
tar provocado por una tradición dogmática y por el excesivo
formalismo científico imperante. WALDO en un reciente ensayo 1
afirma que las ciencias sociales han progresado al igual que las cien-
cias exactas, si atribuimos al término ciencia un significado etimo-
lógico tan amplio como pueda encontrarse en los diccionarios co-
munes. Apartándose de los términos de una tradición que quiere
relegar las ciencias sociales a un mundo irreal y a diferente altura
de las ciencias naturales, el citado autor hace notar cómo la acti-
1 Dwight WALDO, Perspectlves on Administration, University of Alabama,
Press, 1956, Cap. I.
vidad social no empieza cada día desde el principio, sino que, por
el contrario, progresa continuamente en base a las experiencias y
conocimientos acumulados en el pasado. En tal sentido, la prueba
evidente de los magníficos resultados obtenidos por las ciencias so-
ciales, nos 10 ofrece la complejidad de la vida moderna, complejidad
que busca una organización en la que pueda desarrollarse mejor la
actividad de cooperación. Ahora bien, continúa el autor, mientras
nosotros admiramos los resultados de las ciencias exactas, dema-
siado a menudo infravaloramos e, incluso, ignoramos los milagros
llevados a cabo en el plano de la organización humana. Bastaría
confrontar el ambiente social en el que el hombre moderno trabaja,
con la experiencia de las sociedades primitivas, respecto de la física,
la química, etc. Si el hombre moderno está en situación de percibir
todo esto, gracias al milagro de su organización social, la distinción
entre ciencias sociales y ciencias naturales es muy artificiosa, ya
que las unas no pueden progresar sin las otras, y a las innovaciones
de las unas contribuyen, en gran medida, las de las otras.
La moderna balística, los intentos actuales de realizar viajes espa-
ciales, son, sin duda, una prueba de 10 avanzado de nuestros cono-
cimientos físicos; pero constituyen, además, la prueba más elo-
cuente de 10 adelantado de las ciencias sociales, que han permitido
la organización de empresas tan colosales.
Podríamos continuar con la discusión, pero no es este el
sitio más adecuado para promoverla. Juzgamos que, para los fines
didácticos que el texto se propone, la cuestión acerca del contenido
científico de la Ciencia de la Administración es un tanto superflua.
Pensamos, por otra parte, haber demostrado, a 10 largo de los ca-
pítulos anteriores, que la materia tiene un contenido científico, aun-
que sus postulados provengan de una concepción más amplia, como,
por ejemplo, la de una ciencia de la organización.
Junto a la controversia universalmente conocida acerca del ca-
rácter de ciencia o de arte de la administración, aparece otra dispu-
ta que merece recordarse por el interés que tiene para los países
europeos, donde la tradición jurídica de los estudios administrati-
vos ha tenido mayor relieve. Se trata de la cuestión del uso del
término ciencia administrativa, o del de ciencias administrativas.
El término en plural, capaz de recoger bajo una sola expresión toda
la serie de disciplinas que se ocupan de la administración, 10 pro-

pugnan aquellos que, con un cierto fundamento lógico, intentan,
mediante la conjugación de varias disciplinas, hacer menos discu-
tible la existencia de una ciencia de la administración, atribuyendo
así al término ciencias administrativas el poder mágico de evocar
al estudioso del fenómeno administrativo los múltiples aspectos del
mismo, y permitiendo de esta forma una mejor formación profe-
sional del personal de las administraciones públicas. Resulta super-
fluo advertir que para la concepción anglosajona el problema de
un término en singular o en plural no se plantea por un doble orden
de motivos: porque en la lengua anglosajona el término public
administration define el campo de los estudios administrativos sin
tener que recurrir a la palabra ciencia, y, porque, para una orienta-
ción pragmática como la anglosajona, resulta indiferente uno u otro
título, asumiendo prevalencia absoluta el contenido de la misma.
Algunos sostienen las ventajas del uso del plural, ya que aun
reconociendo que la administración pública en sus estructuras y en
su actividad puede ser objeto de estudio científico, falta, sin em-
bargo, a las ciencias sociales (de las que las ciencias administrativas
son una parte) el contenido preciso y exactamente definido de las
ciencias naturales. Por esta razón, el uso del término en plural pa-
recería más satisfactorio, si no por otra razón por la de fijar una
especie de punto geométrico de confluencia de los diversos estu-
dios que tienen como objeto común la administración pública.
De otro lado, son muchos los argumentos que se dan en con-
tra de semejante orden de ideas y, de entre ellos, los más com-
pletos a favor del uso del término en singular son los que ha dado
Georges LANGROD 2.
Nuestra opinión al respecto se basa en dos razones esencia-
les: la necesidad reconocida de una disciplina que estudie los as-
pectos no jurídicos de la administración, haciendo autónoma la
enseñanza de la materia, con las consiguientes ventajas que se de-
rivarían de ello al presentarse el fenómeno y los conocimientos rela-
cionados con él, según una visión sintética, dejando en todo mo-
2 Georges LANGROD, Science administrattve ou sciences administrativesi,

en "Annales Universitatis Saraviensis", 1957, Université de La Sarre, Saar-
brücken 15.
mento abierta la posibilidad para estudios más analíticos, más

especializados, científica o sólo didácticamente autónomos, en fun-
ción de este o aquel aspecto específico que acompaña al fenómeno
administrativo concebido en su conjunto; aparte de esto, no puede
olvidarse la existencia de una tradición ya casi consolidada en la
doctrina de algunos países europeos acerca del uso del término
Ciencia de la Administración.
Mientras que el segundo motivo no necesita ninguna aclaración
después de 10 que hemos dicho en los capítulos 1 y II del presente
texto a propósito de la evolución de los estudios de administración
en Europa, el primero, en cambio, parece requerir algún comenta-
rio como conclusión del presente parágrafo. Dejando aparte el inte-
rés que pueda tener la rígida interpretación del concepto de cien-
cia, nosotros pensamos que la materia objeto de este texto tiene,
sin duda, categoría científica, porque emplea una auténtica meto-
dología científica, porque tiene un tema central propio y un núcleo
distinguible claramente y capaz de fijar los límites y las relaciones
con las otras disciplinas sociales. No es necesario, a nuestro pare-
cer, que una disciplina, para ser considerada como ciencia, haya de
tener una metodología exclusivamente suya, ya que son muchas las
ciencias que utilizan diversas metodologías, de la misma forma que
la administrativa hace uso indistintamente del método estadístico,
del matemático, del histórico, del experimental, del descriptivo, etc.
Por otra parte, en 10 que se refiere al objeto de esta disciplina,
creemos entreverlo en toda su amplitud, clara y precisamente; para
nosotros está constituido por la acción administrativa, por el fenómeno
en virtud del cual y mediante un procedimiento característico, sis-
temas de valores, formados por instancias colectivas, se traducen en
realidad. En la acción administrativa encontramos el importante
problema de la formación de las decisiones administrativas, alrede-
dor de las cuales se articula y adquiere significado el comporta-
miento administrativo. El análisis de la actividad administrativa di-
rige la atención del estudioso sobre el procedimiento o, 10 que es 10
mismo, sobre el continuo paso de la decisión a la acción y de ésta
a ulteriores decisiones. Este análisis, además, encuentra sus supues-
tos en las premisas de la decisión y nos lleva a la contemplación
del fin administrativo, fin que constituye a su vez un medio res-

pecto de otros fines sociales más vastos y generales.
En este sentido, el campo de la Ciencia de la Administración
supera en mucho la mera reunión de máximas o de proverbios
provenientes del buen sentido del llamado ars administrandi. Desde
este punto de vista nuestro sector se presenta como uno de los
más interesantes y prometedores de las ciencias sociales, por la con-
tinua investigación que impone, por la ausencia de dogmatismo, por
la posibilidad de recoger dentro de sus esquemas el fluir de la
vida social, de acuerdo con la parábola ascendente que le es propia.
2. Los llamados «pr-inciptos» de la Ciencia de la

Administración
Quienquiera estudiar a fondo el actual estado del pensamiento

administrativo en relación con la disputa sobre la cientificidad de
la materia, no puede desconocer 10 que el estudioso estadounidense
Herbert SIMON sostiene a propósito de la validez científica de los
principios de administración, tal y como han sido elaborados por
los movimientos de pensamiento más significativos a este respecto
(especialmente la concepción política y la de la organización cien-
tífica del trabajo). Resulta superfluo añadir que la actitud de SIMON
es crítica, dado que se propone el examen del estado actual de la
disciplina, para buscar un contenido y un método científicamente
válidos 3.
Los llamado§AJ.wuipio$. de .la ciencia..administrativa constitu-
yen cl mo<IO& ser, el carácter necesario de la organización admi-
nistrativa; es, sin embargo, dudoso gue tengan validez absoluta, dado
que el análisis de dichos principios revela una contradicción en
cada uno de ellos, contradicción más palpable cuanto más precisa
es su definición. SIMON, de hecho, prefiere llamarlos proverbios de
3 Herbert A. SIMON, Il comportamento amministrativo, ed. TI Mulino, Bo-
lonia, 1958.
En el capítulo Il, el autor afronta el análisis de los principios de admi-
nistración y presenta varios ejemplos como prueba de su insuficiencia.
En el mismo capítulo indica el camino que él juzga mejor para superar el
estado actual de cosas con vistas a conseguir una teoría administrativa más
completa.
la administración,. criterios generales a los que el administrador

puede referirse para dar un contenido más uniforme y estable a
sus propias experiencias.
A título de ejemplo relacionamos algunos de estos principios:
a) Principio jerárquico: toda organización humana se ordena
según una forma piramidal, para atribuir a cada uno de sus miem-
bros y a cada una de las unidades organizativas un determinado
puesto en la escala jerárquica.
b) Principio funcional: la organización procura adaptar su pro-
pia estructura en función del fin al que la actividad se dirige;
existen, sin embargo, otros modos de organización junto al de la
funcionalidad del fin organizativo, esto es, los que hacen referencia
al procedimiento, a la competencia por territorio, al tipo de público
al que se prestan los servicios, etc.
e) Principio de la esfera de control: en él se afirma la existen-
cia de un límite natural impuesto al individuo en su esfera de con-
trol, es decir, el límite que cada persona encuentra cuando quiere
ejercer eficazmente el control de las actividades de otros.
d) Principio de «staf/» y «line»: los conceptos de staff (acti-
vidad auxiliar) y line (actividad operativa), constituyen un modo
para subrayar las dos funciones esenciales de la vida administrativa:
la operativa atiende a la ejecución concreta del programa y la auxi-
liar atiende a preparar, asistir y ayudar a la actividad operativa.
e) Principio de la unidad de mando: toda organización debe
poner los medios a fin de que cada individuo responda de su
trabajo a un solo superior, dado que no se puede servir al mismo
tiempo a dos jefes.
f) Principio de la especialización: con este principio se inten-
ta recordar a la administración que las funciones y las actividades
deben estar distribuidas de manera tal que no se pierdan las
ventajas de la especialización, la cual, aprovechada adecuadamente
no solo permite emplear con mayor fruto las energías individuales,
sino que, además, proporciona una mayor eficacia administrativa.
Esta relación tiene un carácter puramente indicativo. Resulta
más interesante individualizar el procedimiento lógico a través del
cual la literatura administrativa ha fijado tales principios. Para hacer
esto, es necesario referirse a la doctrina americana, ya que sola-
mente en ella se encuentra este intento inicial de cristalización de

la actividad administrativa en torno a principios generales y absolu-
tos. La escuela clásica, por ejemplo, inició el estudio de la admi-
nistración mediante un análisis de la actividad de gobierno, adu-
ciendo que el simple concepto de ejecución no bastaba para
comprender plenamente la compleja actividad administrativa. El admi-
nistrador, se dijo, debe saber qué hacer y qué es 10 mejor de hacer.
Ello debería bastar para considerarlo como algo más que un mero
ejecutor de programas fijados por otros. El acto de ejecución está
en relación a cómo es mejor ejecutarlo, 10 que revela la importan-
cia de la cualificación del personal de las administraciones públicas,
en contra de la idea-imperante en aquella época-de una carrera
pública integrada fundamentalmente por los elementos designados
por los partidos políticos que ostentasen el poder. La escuela clá-
sica reivindicó, por tanto, el método científico para el estudio de
la administración pública, análogamente a cuanto se hacía para el
estudio de los fenómenos naturales, y subrayó la necesidad de pro-
fundizar en la dicotomía política-administración, a fin de conseguir
una Ciencia de la Administración autónoma.
De acuerdo con ello, el estudio científico llevará a la formula-
ción de principios de organización y dirección, mediante los cuales
garantizar a la administración pública la economía y la eficacia en
su trabajo. La crisis económica americana, bajo el gobierno de
ROOSEVELT, señaló una nueva fase para los estudios administrativos.
En este período, llamado de decadencia de la escuela clásica, adverti-
mos la tendencia a abandonar la dicotomía política-administración.
La ejecución del programa político y la decisión administrativa for-
man parte del acto administrativo. Es, pues, sobre este último, so-
bre el que se dirige la atención de aquellos que estudian la Ciencia
de la Administración.
Pero otra corriente se abría paso durante este período, dirigida
a descartar para siempre el dilema de una administración entendida
como arte o como ciencia. La actitud científica ante los problemas
administrativos debía y podía ser suficiente para conferir dignidad
científica a la materia.
Al replantearse los principios que la escuela clásica había formu-
lado sobre tal materia, empezó a evidenciarse la existencia de una
contradicción en cada uno o en muchos de ellos, así como, en todo

caso, una clara insuficiencia de sus afirmaciones, muchas de las cua-
les se escapaban a la prueba experimental. Muchos principios, de
hecho, contenían el error naturalista de pasar de la observación de
10 que es verdad a la afirmación dogmática de 10 que debería ser
verdad. Los problemas de definición podían esperar; los de meto-
dología debían, en cambio, resolverse sobre la base de la experien-
cia concreta.
Se comenzó este proceso con el examen de dos conceptos pro-
puestos por la escuela clásica, como base de toda la actividad ad-
ministrativa: el concepto de economía y el concepto de eficiencia
Durante este período, se sintió la necesidad de poner de relieve cómo
la economía, o el bajo costo de una operación administrativa, fuese
un objetivo demasiado limitado y pequeño para la actividad de un
organismo público, además de la imposibilidad de alcanzarlo en la
mayor parte de los casos dada la naturaleza de los trabajos lleva-
dos a cabo por las oficinas públicas. Análogas consideraciones se
hicieron a propósito de la eficiencia, juzgando que la especialidad y
la singularidad del trabajo de las oficinas públicas podía) en el mejor
de los casos, inspirarse en un criterio de eficacia social, más vasto
y más genérico que el concepto de eficacia aplicada a la conducta
de las empresas privadas. Quedó de manifiesto así, que la adminis-
tración pública podía llamarse eficiente solo cuando alcanzase un gra-
do tal de sensibilidad interna como para responder, en todo momento,
a las cambiantes situaciones de la sociedad en que actuaba, adap-
tándose a ellas con extrema facilidad. Estas, en resumen, fueron
las críticas más importantes realizadas durante la fase de decadencia
de la escuela clásica.
Ahora bien, una crítica más sistemática distingue una tercera
fase en la evolución de los estudios administrativos norteamericanos,
en la que el neopositivismo lógico ejerció, y todavía ejerce, una
notable influencia en el desarrollo de las teorías más populares y
acreditadas del momento presente. Entre los representantes más
autorizados de este período se encuentran Chester BARNARD y Her-
bert SIMON 4. El objetivo fundamental de los estudios de adminis-
• Véase Cbester BARNARD, The Functions 01 the Executive; Cambridge,
Harvard University Press, 1938; Y Herbert A. SIMON, 11 comtortamenio ammi-
nlstraiivo, op. cit.
tración en este período es el comportamiento humano en la admi-

nistración.
Conviene resumir brevemente los principios del neopositivismo
lógico para poder comprender mejor la influencia que ha ejercido
y que todavía ejerce en el campo de la administración pública. Esta
filosofía huye de cualquier planteamiento metafísico de los problemas,
descuida la ética y ensalza el empirismo, atribuyendo la máxima
importancia a un vigoroso y lógico procedimiento analítico. Todo
fenómeno posee elementos de hecho y elementos de valor: hecho
y valor entran, pues, en el problema del conocimiento, pero mientras
que del primero se ocupa la ciencia, del segundo se ocupará la mo-
ral y la estética. Análogamente, en el mismo ámbito de la ciencia
es posible distinguir entre ciencia teórica (que valora las cuestio-
nes generales, las relaciones causales entre fenómenos abstractos y,
por ello, desprovista de utilidad inmediata) y ciencia práctica o apli-
cada (que tiene, en cambio, el fin de traducir inmediatamente en
hechos los principios teóricos, actuando así la unión entre juicios de
hecho y juicios de valor). En la ciencia aplicada, o técnica de la ad-
ministración, hecho y valor pueden separarse a través de un procedi-
miento lógico; el valor es aquello que sería oportuno hacer; el hecho,
en cambio, está constituido por el resultado alcanzado a través de de-
terminados medios. También el dato social se presta al estudio cientí-
fico, en el sentido al que hemos aludido más arriba, 10 mismo que el
de la biología, el de la física y el de las ciencias naturales en general.
Los valores reflejados en el comportamiento humano pueden, por
ello, estudiarse empíricamente. Esto determina el carácter científico
de la materia de la administración pública. Podemos, pues, admitir los
principios desde el momento en que la distinción entre cuestión de
hecho y cuestión de valor evita el error naturalista, según el cual 10'
que se ha aceptado como verdad se convierte automáticamente en
10 mejor, es decir, en lo que debería ser verdad. Un principio puede
ser, por tanto, de naturaleza ética o empírica (principio científico,
será la descripción de una regularidad, o uniformidad, empírica-
mente descubierta y demostrable por esta misma vía, respecto a un
fenómeno dado).
. Sobre la base de este criterio, la dicotomía política-administra-
ción no tiene mayor-razón de existir, contrariamente a cuanto han
pensado los estudiosos de la ciencia administrativa. Más concreta-

mente, la distinción existe solamente en cuanto que la administra-
ción constituiría respecto de la política el mundo de los hechos,
mientras que la política respondería al mundo de los valores que,
como tales, están excluidos del estudio científico de la realidad ad-
ministrativa. Todo fenómeno lleva consigo juicios de hecho y juicios
de valor; el fenómeno administrativo es, en su realidad concreta,
valor y hecho, política y administración.
Los principios de economía y eficiencia, que tan a menudo apare-
cen en los escritos de Ciencia de la Administración, se encuentran
adecuadamente revalorizados. Dado que la eficiencia social es un
concepto muy vago, convendrá mirar a la economía y a la eficiencia
como criterios de medida de la eficacia que determinados medios
poseen para la consecución de determinados fines. No es posible
rechazar tales criterios si se quiere conferir a la materia el carácter
de ciencia aplicada. Así, SIMON afirma que todos los principios tra-
dicionales de Ciencia de la Administración están en contradicción
entre sí. Se dice que la eficiencia administrativa es directamente
proporcional al grado de especialización de sus funciones: si esto
fuese cierto y absoluto, bastaría aumentar la especialización para
obtener el aumento inmediato de la eficiencia administrativa. Aho-
ra bien, esto no sucede siempre, y puesto que todo esfuerzo humano
lleva consigo la tendencia. a especializarse, no importa de qué modo,
el problema del administrar se encontrará concretamente en espe-
cializarse de un determinado modo, y esta forma no puede ser otra
que la que resulte más eficiente. Por tanto, mientras que el princi-
pio arriba expuesto considera la eficiencia como una consecuencia
de la especialización, en nuestro caso para especializar es necesario
antes saber cuál es la forma más eficaz para hacerlo. Lo mismo puede
afirmarse respecto del otro principio, el de unidad de mando, que
busca la eficiencia administrativa en proporción directa a una ade-
cuada ordenación jerárquica de los individuos y de las secciones de
la organización. Pero este principio debería indicarnos algo más,
por ejemplo, debería indicamos a qué persona hay que obedecer en
el caso de que dos mandos entren en conflicto entre sí. Todo esto,
además de reducir el concepto mismo de unidad de mando, contra-
dice el principio de la especialización y de la división de poderes,
los cuales nos dicen que una elección o decisión administrativa será
tanto más racional y eficaz cuanto más pueda madurarse y adoptarse
en aquel punto de la organización en el que se dispone de mayor
experiencia específica. El principio de unidad de mando se redimen-
siona, pero el resultado que de él obtenemos es bastante relativo;
si dos mandos están en conflicto entre sí, el subordinado tiene la
obligación de respetar uno solo, el de aquel que tiene el poder de
aplicar sanciones al subordinado. Ahora bien, semejante criterio
resuelve solo problemas administrativos marginales y no ofrece un
camino seguro para la consecución de la tan suspirada eficiencia ad-
ministrativa. Esta última, se dice además, es inversamente propor-
cional a la amplitud de la esfera de control; ahora bien, si es verdad
que disminuyendo la esfera de control o de competencia de cada
individuo, se deriva una mayor eficiencia para la organización, ello
contradice otro principio administrativo, según el cual, si se quiere
aumentar el grado de eficiencia de un organismo, es necesario redu-
cir al mínimo indispensable el número de los niveles organizativos,
a través de los que un problema ha de pasar antes de ser resuelto
definitivamente.
Las consideraciones expuestas hasta ahora requerirían un trata-
miento más amplio, 10 que no es posible en este lugar. Preferimos
recomendar el texto de Herbert SIMON 5, exponiendo a título de
conclusión 10 que el citado autor juzga que constituye el estado ac-
tual de la teoría administrativa. Esta, dice, se encuentra en un im-
passe en el cual corre el peligro de permanecer mutilada para siem-
pre. El error consiste en haber considerado como principios 10 que
eran solamente criterios de descripción o diagnósticos de situaciones
administrativas. El problema no es el de destruir dichos criterios,
sino más bien el de cómo revalorizarlos frente a la realidad admi-
nistrativa, para descubrir, en caso de incompatibilidad entre ellos,
de qué forma estos proverbios de administración pueden emplearse
útilmente.
11 Herbert A. SIMÚN, 11 comportamento amministrasivo, cap. Il, págs. 85 y

siguientes. y apéndice,' pág. 360.
3. La investigación administrativa y sus posibilidades
La posición crítica que hemos tomado a 10 largo de nuestra

exposición, unido a las consideraciones hechas en los parágrafos pre-
cedentes, confirma y legitima la exigencia de una investigación cien-
tífica como presupuesto necesario para la teoría administrativa.
Ningún sector de estudios y de actividades concretas prescinde hoy
de la investigación pura o aplicada. Por otra parte, esta última se
ha convertido en parte integrante de la vida contemporánea, tanto
cuando se quiere encontrar una nueva fibra textil o un nuevo pro-
ducto alimenticio, como cuando se quiere estudiar la situación del
mercado en interés de una empresa industrial. También en la cien-
cia administrativa el estudio de los problemas que interesan a las
instituciones públicas se lleva a cabo teniendo presente la contribu-
ción de las experiencias proporcionadas por la investigación aplicada,
para poder alcanzar resultados concretos y positivos, tanto en el
plano teórico como en el técnico-operativo.
La necesidad de investigación que manifiesta nuestra disciplina
se deriva, concretamente, de su escasa sistematicidad. Aparte de
constituir la premisa y el fin para los estudios de administración,
la investigación científica se manifiesta como problema de método
en la conducta y en el camino de tales estudios, como medio para
un conocimiento mejor del fenómeno en su aspecto dinámico, como
puente entre la teoría y la práctica, a fin de que ambos aspectos de
dichos estudios se pongan al servicio del progreso social, de los que
la actividad administrativa constituye uno de sus factores principales.
No es posible, en este lugar, llevar a cabo un análisis detallado
y satisfactorio de los numerosos problemas que provoca esta exi-
gencia de investigación de los medios a disposición y de los objeti-
vos alcanzables mediante dicha actividad. Teniendo en cuenta el
contenido genérico de nuestras consideraciones, bastará hacer algu-
na breve alusión en tomo al problema de la investigación científica
en sus relaciones con la realidad del pensamiento contemporáneo.
Se advierte, de hecho, en casi todas las disciplinas que forman el
saber humano, una tendencia a comunicarse entre sí, como si cada
una no se bastase a sí misma; esta tendencia se halla equilibrada
35
546 CIENCIA DE LA ADMtNISTRACION
por una fuerza opuesta, constituida por el inevitable formalismo y

dogmatismo, que se encuentra, más o menos presente, en cada dis-
ciplina, como consecuencia de una excesiva rigidez de los principios
cientificos sobre las que se basan, rigidez determinada a su vez
por la idolatría a tales principios por parte de sus propios autores.
Se advierte, pues, una cierta inestabilidad en el mismo método cien-
tífico tan usado, desde los tiempos de DESCARTES en adelante, rara
la formación de los conocimientos que posee hoy el hombre; de
hecho, los más acreditados estudiosos manifiestan una cierta resis-
tencia a definir el concepto de ciencia según los principios de la fi-
losofía de DESCARTES, y advierten la necesidad de integrar los ári-
dos esquemas de medida cuantitativa de los fenómenos con instan-
cias de valoración cualitativa. Por ello, así como las ciencias sociales
hablan hoy día de cultura y de integración (conceptos que tienden
a fijar, aunque sea aproximadamente, el orden de las partes en un
todo), así también la biología con sus conceptos de metabolismo, de
síndrome, etc., siente una exigencia que excede la de la investiga-
ción de las propiedades de la materia y de las cantidades de esta.
Si en economía se habla de renta nacional, en el gobierno se habla
de proceso político, etc.; en suma, cualquier disciplina parece orien-
tarse hacia la búsqueda de sistemas, en los cuales pueda encontrar
una adecuada colocación el aspecto cualitativo, además del cuanti-
tativo de la realidad. U na cultura es un sistema que no se puede
definir, sobre la base exclusiva del número de personas que perte-
necen a ella; así también el concepto jurídico de empresa no es
comprensible si se limita a definirla como grande, media o pequeña.
Al contrario, la teoría de la empresa elaborada por los juristas nos
enseña que los cambios cuantitativos alcanzan valor en cuanto que
son susceptibles de producir efectos en el plano cualitativo.
Las consecuencias de todo ello en el plano de la investigación
científica son evidentes; los aspectos empíricos de la realidad en-
cuentran métodos de medida y de análisis bastante satisfactorios,
pero no sucede 10 mismo para la medida y el análisis de los aspec-
tos cualitativos o éticos de la realidad. Además, la concepción carte-
siana (según la cua1la ciencia es el conocimiento cierto y evidente
de las cosas, y constituye un todo formado por la suma de sus par-
tes) se ha tambaleado notablemente en aquellos países donde la orien-
#'
tación pragmática de los estudios ha sido muy pronunciada. Hoy, la

misma postura filosófica respecto al problema de la ciencia ha va-
riado, en el sentido de que las partes existen en relación y en función
del todo, de forma que el orden universal se entiende concretamente
como estructuración de las partes en la contemplación del todo.
Además, el mundo cartesiano presentaba la inercia como norma
de los fenómenos y el movimiento como excepción; el mundo car-
tesiano era, pues, esencialmente estático-e-aunque sin negar la exis-
tencia del movimiento-y cualquier fenómeno se reducía cómoda-
mente dentro del esquema de la inmutabilidad, para facilitar el
análisis, la predicción y el control. Hoy, el aspecto dinámico de la rea-
lidad, el desarrollo, la transformación y el cambio, son presupuestos
necesarios para quien se prepara a investigar un fenómeno; la rea-
lidad es vida y es inútil esforzarse en estudiarla abstrayéndola de las
fuerzas dinámicas que la penetran.
Todo esto, si bien no permite aún sustituir los viejos esquemas
de la tradición científica por nuevos instrumentos capaces de dete-
ner el momento en su continuo cambio, o de definir el aspecto di-
námico de la realidad, ha servido para provocar una nueva actitud
mental ante la investigación científica y una conciencia más pru-
dente respecto de la relatividad de cada resultado, que constituye
a su vez un estímulo para ulteriores esfuerzos de investigación, ca-
paces de aumentar el grado de validez de las verdades descubiertas.
Esto es especialmente cierto en las ciencias sociales (y, por consi-
guiente, en el estudio de los problemas administrativos), donde cual-
quier postura dogmática se adapta mal a la enorme fluidez de estas
materias.
La importancia de la investigación es, pues, general, tanto para
las ciencias físicas o naturales como para las sociales, con una jus-
tificación, además, para estas últimas, que no pueden vanagloriarse
de una tradición de investigación tan antigua como las primeras,
y que, a causa de la dificultad de definir sus objetivos, deben con-
cretamente a la investigación la posibilidad de fijar, sobre bases váli-
das, los respectivos conocimientos. Ello no significa que en el campo
de la ciencia administrativa se dedique tanta atención a estos trabajos
de investigación como, por ejemplo, en el campo de la física o de la
química. Sin embargo, aunque todavía se desconozca en parte esta
obra de investigación administrativa no tiene necesidad de popula-

ridad o de tradición para adquirir el derecho de ciudadanía en los
ambientes científicos 6. Por otra parte, la investigación es el único
campo en el cual los científicos sociales pueden encontrarse de co-
mún acuerdo, proporcionando la ósmosis necesaria de los resultados
obtenidos en sus respectivos sectores, de forma que el sociólogo
y el jurista, el antropólogo y el psicólogo social, el economista y todos
aquellos que se ocupan de problemas humanos y, por tanto, sociales,
puedan un día no lejano hablar un lenguaje interdisciplinar.
Conviene tener presente, sin embargo, que la utilidad de los
métodos tradicionales de la investigación científica, aplicados a las
ciencias sociales, encuentra sus límites en el contenido ético que
impregna la realidad empírica de un determinado fenómeno social;
pero ello no quita para que, a través del método científico, se pueda
llevar a cabo un análisis menos abstracto y conseguir estructuras de
pensamiento más sólidas de las que se han logrado hasta hoy por
parte de los estudiosos de las más conocidas disciplinas sociales en
aquellos países donde el método científico aplicado a estas discipli-
nas suena casi como una herejía y donde el propio científico social
no goza de demasiada popularidad. El problema de la investigación
administrativa se presenta concretamente en estos términos: el haber
cloidado hasta hoy aquellos aspectos de la realidad administrativa
cuyo análisis podía y puede llevarse a cabo fácilmente con el méto-
do científico.
Sería erróneo, sin embargo, deducir de tal afirmación que esto
es todo 10 que queda por hacer para individualizar y conocer el
6 Es interesante señalar, a este propósito, la iniciativa de la Escuela de

Perfeccionamiento en Ciencias Administrativas, de la Universidad de Bolonia,
de integrar en el propio programa de estudios el curso de "Metodología de la
investigación administrativa". Pero más importante aún, por los resultados
que es lógico esperar de ello, es la institución por parte de la misma Escuela
de un "Centro de Investigaciones Administrativas", con sede en Roma, con el
fin de elaborar el material científico de uso didáctico (manteniendo así una
íntima conexión entre la enseñanza y la realidad administrativa concreta) y
difundir, mediante proyectos de investigación aplicada, los resultados de la
orientación teórica que la Escuela ha hecho propia.
Parecidas iniciativas se ·han emprendido en otros países europeos, como,
por ejemplo, Francia, Bélgica, etc. Asimismo el progreso en este campo en los
Estados Unidos, por obra de iniciativas públicas y privadas, se encuentra
abundantemente ilustrado en el artículo de Frederick C. MOSHER, Ricerca
scientifica e Scienza Amministrativa, en "La Scienza e la Tecnica dell'Orga-
nizzazione pella P. A.", fase. 1, 1958, págs. 28-46, Giuffre ed., Milán.
fenómeno administrativo en toda su amplitud y profundidad. La

investigación operativa, la cibernética, los modelos matemáticos, el
análisis estadístico, nos proporcionan servicios muy destacados para
la medición objetiva y concreta de los datos administrativos, pero
nos hacen conscientes también de la necesidad de medir, dentro de
los límites de 10 posible, los valores ínsitos en el hecho administra-
tivo. La investigación aplicada en este campo no puede olvidar,
por tanto, los elementos éticos de la realidad obieto de estudio y
debe, por todos los medios, penetrar científicamente el mundo de
los valores administrativos, tal vez adaptando los métodos de aná-
lisis actuales o elaborando otros nuevos.
La investigación administrativa tiene su punto de partida bien
definido: el de procurar una primera ordenación de la materia para
hacer accesibles los resultados alcanzados por dicha vía a todos aque-
llos que hacen un arte de la administración. Pero existe, asimismo,
una meta hacia la cual la investigación puede y debe tender: la sín-
tesis del conocimiento en tomo al fenómeno, síntesis que hoyes
solo un anhelo, pero que mañana podrá ser una realidad si es cierto
que tal deseo constituye el motivo fundamental de la presente ge-
neración en cualquier campo del saber.
La investigación administrativa posee, pues, otra característica
muy significativa: la escasa sistematicidad alcanzada hasta el presente
por la materia haría muy ardua la enseñanza si no la ayudase la
investigación. Creemos, en efecto, que ninguna iniciativa académi-
ca, o de cualquier institución educativa, o de organismos adminis-
trativos para la formación y el perfeccionamiento de las carreras
administrativas, puede prescindir de la investigación como instru-
mento de conocimiento y como fuente inagotable de estímulo para
los estudios administrativos.
Es, pues, posible afirmar que la investigación posee un signi-
ficado y una importancia relevantes en el estudio de la administra-
ción; quien haya leído con atención el presente texto, habrá ya
intuido que la esencia de dicho estudio, en el plano aplicativo, con-
siste en el análisis de las organizaciones administrativas y de sus
métodos.
Organización y métodos es el nombre que se ha atribuido a una
disciplina aplicativa fundamental de la Ciencia de la Administración
(pública y privada) y cuyo nombre se ha aplicado también a aque-

llas oficinas de moderna creación que (donde trabajan eficazmente)
hacen de centro propulsor de toda reforma interna de la organiza-
ción de la que forman parte y constituyen, por tanto, una manifes-
tación de la actividad de investigación, ya que su función es la de
individualizar los problemas de la administración (para las oficinas
de O. y M., evidentemente se trata de una individualización de
problemas que se relacionan directamente con el ejercicio de las
funciones directivas) y de proponer soluciones racionales de los
mismos.
De otra parte, es, concretamente, la investigación administrativa
la que presenta el problema de individualizar el núcleo central de
una teoría de la organización administrativa; de forma que, en el
plano concreto, es muy difícil distinguir entre investigación pura
y aplicada, si no se hace tomando en consideración el fin inmediato.
Así, podemos llamar investigación pura aquella actividad dirigida
a conocer más profundamente el fenómeno administrativo, al mar-
gen de cualquier referencia inmediata y concreta; mientras que la
investigación aplicada será aquella que se proponga resolver los pro-
blemas corrientes de la administración, a través de sugerencias, re-
comendaciones, o reformas; pero existe asimismo una investiga-
ción que se encuentra a medio camino entre estas dos y que posee
los caracteres de una y de otra, porque ambiciona alcanzar una sín-
tesis conceptual de los problemas administrativos, sin actuar en un
vacío absoluto, sino, por el contrario, acercándose a la realidad me-
diante el estudio de casos realmente existentes. Tal es la investiga-
ción llevada a cabo con fines educativos, didácticos, formativos, ge-
nerales o particulares, en los programas académicos y paraacadémi-
cos referentes a la Ciencia de la Administración.
No existe una distinción clara entre estos tres tipos, sino más
bien una lógica e instrumental continuidad, dado que pensamiento
y acción se unen en esta materia más que en las restantes, necesi-
tando de las energías más diversas (técnicos, funcionarios, docentes,
estudiantes, etc.) para la realización del fin de un conocimiento sin-
tético del fenómeno administrativo, a través de la colaboración de
los diversos campos del saber, de la ciencia- política a la jurídica,
CIENCIA E INVESTIGACION CIENTIFICA 551"
de la económica a la sociológica, y a cualquier otra manifestación de

pensamiento o rama de las ciencias sociales.
La exposición general que acabamos de hacer nos ha servido, es-
peramos, para subrayar la importancia y la urgencia de la investi-
gación administrativa, la única que puede permitirnos atenuar
dos excesos, desgraciadamente. muy extendidos, en el estudio y
en la práctica de la administración: el de un absoluto dogma-
tismo apartado de la realidad y enemigo de esta, y el de buen
sentido erigido como norma de conducta general para los asuntos
administrativos. El arte del administrar, como el resto de las artes,
es el producto refinado de una conciencia madura del fenóm-oo,
y, si bien es verdad que no puede ser aprendido en las aulas, es
asimismo, cierto que no se le infunde al hombre en su nacimien-
to. El hombre administrativo debe afrontar en la época en que vi-
vimos la barrera de técnicas muy complejas, de grandes responsa-
bilidades que la propia vida organizada lleva consigo; si se
encuentra todavía cierto virtuosismo en la actividad de algún ad-
ministrador, va atenuándose cada vez más, puesto que la actividad
administrativa, especialmente la pública, tiene necesidad de uniformi-
dad y estabilidad (no siempre garantizadas .por la sola norma jurí-
dica), para asegurar a la administración los medios necesarios para
su conservación y desarrollo.
4. Significado de la «investigación» y metodología científica
Antes de pasar a la descripción sintética de los métodos que

mayormente interesan a la materia administrativa, es necesario dar
alguna definición de los términos que hemos usado hasta ahora.
La definición del término investigación adolece de los mismos
inconvenientes que encontraríamos si quisiésemos definir de mane-
ra precisa y unívoca el término ciencia. Por otra parte, el término
investigación se usa a menudo inadecuadamente, como sucede con el
de ciencia. Cualquier diccionario coincide en decirnos a grosso modo
que investigación es un estudio crítico y completo o una experimen-
tación que tiene por fin la revisión de conclusiones ya aceptadas, a
,la luz de nuevos hechos; o bien, que investigación es cualquier in-
tento de resumir, organizar e interpretar cualquier cosa que pue-

da añadirse a nuestro bagaje de conocimientos; en otras palabras,
investigación es aquel esfuerzo sistemático dirigido a aumentar los
propios conocimientos.
Pasando ahora a la identificación de aquellas actividades que for-
man parte de la noción del término, las dificultades se hacen ma-
yores. La mera reunión de datos informativos, por ejemplo, no es
investigación, aun cuando semejante operación constituye una fase
necesaria del procedimiento de investigación. Distinguiendo las di-
versas fases de este procedimiento y considerándolas por un mo-
mento en sí mismas, resultaría difícil la definición del concepto en
términos operativos, y se perdería de vista el fin de la actividad de
investigación. Pero, asimismo, examinando el procedimiento en su
conjunto, puede surgir la duda, por ejemplo, de que un proyecto
de investigación, concebido para resolver problemas contingentes,
sin la intención de contribuir a problemas más generales y perma-
nentes, no entre en la noción del término. Por tanto, el significado
del término cambia, con el cambiar de la perspectiva desde donde
se mira.
Para quien considera la investigación como la actitud del sujeto
hacia un determinado objeto, el término adquiere significado de
método suficientemente objetivo y sistemático, como para hacer po-
sible la clasificación, la abstracción y la verificación experimental
de los datos recogidos. Y si el término método 10 usamos aquí en
singular, esto no limita la posibilidad del investigador de recurrir
a los diversos métodos a través de los cuales es posible aumentar
el propio conocimiento en tomo a un fenómeno. Muy al contrario,
cualquier método capaz de contribuir a tal fin es, por su propia na-
turaleza, legítimo y aceptable en el ámbito de la investigación cien-
tífica.
En tal sentido la proposición de leyes científicas no es el único
modo para contribuir a aumentar los propios conocimientos; cual-
quier investigación que nos permita proponer hipótesis, problemas
y alguna vez soluciones, cualquier tipo de curiosidad, así como la
fantasía, la imaginación y la apreciación estética, la historia, etc., cons-
tituyen fuentes de conocimiento. Sin embargo, para que semejan-
tes procedimientos puedan considerarse investigación, es necesario
CUNCIA E INVESTIGACION CIENTIFICA 553
que el conocimiento a. través de tales fuentes sea ordenado y puesto

de acuerdo con los que ya se poseen, convirtiéndose así en base
para sucesivas consideraciones. Por esta razón, supuesto que son
o pueden ser infinitos los métodos empleados en la investigación,
deben considerarse y valorarse siempre respecto de su objetividad
y utilidad para la realización del fin que la actividad de investiga-
ción se propone en cada una de las hipótesis.
En el intento de adecuar el método científico a las ciencias so-
ciales, estudiosos de todos los países han utilizado para sus inves-
tigaciones cinco métodos, que deberían responder a las exigencias
de la investigación en los diversos campos de las disciplinas socia-
les. Estos son: el método analógico, el método estadístico, el mé-
todo experimental, el método histórico y el método de los casos.
Ante todo, sin embargo, conviene hacer una distinción entre mé-
todos lógicos (que se basan en un razonamiento en torno a los datos
obtenidos y a la naturaleza de los mismos) y métodos técnicos o tec-
nológicos (dirigidos a manipular y medir los fenómenos y las con-
diciones ideales de estudio relacionadas con ellos). De los métodos
técnicos existe una relación numerosísima, ya que, de hecho, todas
las disciplinas disponen de su propio repertorio específico, alguna
vez, incluso, demasiado específico, para que puedan hacer uso de
él otras disciplinas; entre los de mayor aplicación recordamos el
método estadístico, el método experimental, el método de la inves-
tigación y el método de los casos. De los métodos lógicos existe
una elaboración muy precisa, cuyo uso puede extenderse a cualquier
disciplina: recordamos, entre los más importantes, el método de
inducción y deducción, el de observación e inferencia, el de análisis
lógico, el de síntesis, el analógico, el comparativo, etc. 7
Si por un momento nos abstraemos de las polémicas existentes
en tomo al término ciencia y convenimos que, de acuerdo con la
etimología de la palabra, se identifica, con todo conocimiento, que
haya sido sometido a un cuidado proceso de ordenación, observa-
ción y clasificación de los hechos, e incluso de iniciación de criterios
1 Remitimos, para una exposición más precisa de los métodos de inves-

tigación, a los siguientes textos en lengua inglesa: A. WOLF, Essemials oi
Scientijic Method, Macmillan Co., New York, 1925; Wilson GEE. Social Scien-
ce Research Methods, Appleton Century Crofts, New York, 1950; C. GOOD &
D. scerss, Methods 01 Research, Appleton Century Crofts, New York, 1954.
normativos posiblemente verificables por vía experimental, podemos

afirmar que función de la ciencia es la investigación científica, es de-
cir, la clasificación de los hechos y el reconocimiento de su secuen-
cia lógica, así como de su respectiva importancia. Las relaciones
entre ciencia y método científico son, pues, de fin a medio, y la
actividad de investigación es su puente necesario. Con el método
científico, de hecho, se procura dar precisión y claridad, orden y con-
sistencia, seguridad y equilibrio, a las manifestaciones de nuestro
pensamiento y de nuestra acción; el método científico se distingue
de los demás medios, a través de los cuales se elimina la duda y se
alcanzan creencias estables (por ejemplo, el método de la persis-
tencia, el de la autoridad, el de la intuición, etc.), precisamente por
estimular la duda y conferir dinamismo a la ciencia, abriéndola nue-
vos horizontes en la continua investigación de la verdad.
Entendidas así las relaciones entre ciencia y método científico,
podemos afirmar que este último consiste en una determinada acti-
tud mental, además de en un conjunto de técnicas valiosas para
controlar el flujo de las cosas y alcanzar proposiciones seguras; el
método científico puede, por consiguiente, aplicarse indiferentemen-
te tanto a la ciencia teórica como a la ciencia práctica.
Llegados aquí, es necesario, aunque sea brevemente, hablar de
los modos y de los caracteres esenciales de la metodología científica.
Como se sabe, los dos instrumentos principales de la lógica cientí-
fica son la inducción y la deducción: la inducción es el procedi-
miento en base al cual una persona recoge datos sin partir de pre-
supuestos ciertos, para después clasificar, analizar e interpretar estos
mismos datos, alcanzando juicios sintéticos y conclusivos; la de-
ducción es el procedimiento mediante el cual una o más hipótesis
formuladas a priori se convalidan y comprueban. La investigación
científica es una combinación de estos dos procedimientos, ya que
se empieza normalmente a investigar en torno a un problema del
que se conoce poco y a recoger hechos para derivar de ellos con-
clusiones capaces de concretar, cada vez más, el objeto de la inves-
tigación. En otras palabras, el método científico es la suma de los
.procedimientos mentales dirigidos a conseguir un conocimiento cien-
tífico de un fenómeno dado; procedimientos reagrupables en dos tipos
fundamentales, llamados de observación y de inferencia (a la obser-
vación corresponde la función de examinar los principios del fenó-

meno y experimentar todo cuanto se ha inducido y deducido; a la
inferencia propiamente dicha corresponden los procedimientos de
inducción y deducción).
El método científico sería poco útil si las hipótesis formuladas
a título de solución de un problema no fuesen susceptibles de ela-
boración, no fuesen, por tanto, capaces de proporcionar induccio-
nes de las cuales derivar el significado intrínseco de las mismas hi-
eventual entre hechos concretos y hechos imaginados. El fundamen-
to del método científico está en la duda; duda sistemática, es decir,
extensiva a todo cuanto no ha sido probado suficientemente. Según
póresis, que son proposiciones dirigidas a establecer una correlación
el método científico, la ciencia debe estar pronta a abandonar una
teoría cuando la realidad la revela insuficiente, pero solo en esta
circunstancia; y dado que el objetivo de una ciencia es el conseguir
la elaboración de un sistema en el que todas las proposiciones ad-
quiridas por vía científica estén relacionadas entre sí, resulta nece-
sario conferir a dichas proposiciones el máximo grado de precisión
y claridad.
No podemos pretender resumir en estas breves líneas todo cuan-
to se ha dicho a propósito de la metodología científica, aunque solo
sea desde un punto de vista general. Deseamos, no obstante, recor-
dar que a pesar de la existencia de ciertas limitaciones en el método
científico, a pesar de la oposición manifestada por algunos hacia esta
actitud mental, el método científico está particularmente indicado en
la investigación de los problemas sociales. Se podría objetar que la
ponderación y la continua reflexión requeridas por el método cien-
tífico, se adaptan mal a las exigencias de tempestividad y de reac-
ción inmediata, manifestadas por las ciencias sociales. Pero es que
además, hay que tener en cuenta que una opinión infundada, una
hipótesis aventurada, pueden determinar un daño mucho mayor en
el campo de las ciencias sociales que en el de las ciencias naturales.
En otras palabras, aunque sea lentamente, el método científico es
el ,más idóneo para proporcionar conocimientos estables y válidos
acerca de los fenómenos sociales, sin por ello garantizar una abso-
luta inmunidad ante la presunción o. el error, pero permitiendo en
cualquier caso, marchar por caminos más ciertos y en cualquier

caso menos arriesgados.
5. El método de la «indagación» y el método de los casos
Es imposible hacer una exposición, aunque sea breve, de los

métodos lógicos y técnicos que han interesado más a la tradición
científica. Daremos por supuesto, en este parágrafo, el conocimien-
to de los métodos lógicos tradicionales, como la observación y la
inferencia, la inducción y la deducción, el análisis y la síntesis, la
comparación y la analogía, etc.; así, también, creemos superfluo
hablar de los métodos técnicos más populares, como el método ex-
perimental, el método histórico y el método estadístico.
Nos interesa, en cambio, hacer alguna observación respecto de
dos instrumentos técnicos muy conocidos en el campo de las cien-
cias sociales, y particularmente útiles para la actividad de investiga-
ción administrativa. Esto no significa que en esta actividad deba
excluirse el empleo de los métodos tradicionales, porque como se
verá más adelante, el método de la indagación y el método de los
casos hacen una amplia referencia a la experimentación, al procedi-
miento estadístico y al análisis histórico.
La indagación, como método de investigación en las ciencias so-
ciales, es un modo complejo de examinar en forma científica y or-
denada una cierta situación o un cierto problema, con fines deter-
minados. Este método comprende los siguientes procedimientos 8 :
a) definición del objeto y del fin al que la investigación se
dirige;
b) definición del problema o problemas a tratar;
e) análisis de los problemas con ayuda de formularios expre-
samente elaborados para la investigación, capaces, por tanto,
de facilitar el trabajo;
d) delimitación geográfica, temporal y en profundidad del
análisis del tema objeto de estudio;
e) examen de todas las fuentes de información que se refie-
ren al objeto de la investigación;
• El esquema que sigue está tomado del texto de Herman N. MORSE, The
social survey in town and country areas, Harper & Bros., New York, 1924.
f) trabajo de recogida de datos sobre el lugar en cuestión,

según las líneas fijadas en el programa de investigación;
g) análisis estadístico de los datos recogidos;
h) interpretación de los resultados;
z) deducciones sacadas de la interpretación de los resultados,
mediante la elaboración de sugerencias, propuestas, infor-
mes, etc.
Como se deduce de esta descripción de las fases de una indaga-
ción, el método en cuestión, tanto aplicado a una investigación
general, como a una investigación especial, es un medio para la
coordinación de los métodos tradicionales, lógicos y técnicos de la in-
vestigación científica; suple perfectamente las deficiencias de la acti-
tud inductiva, propia de la investigación en el campo de las ciencias
sociales, y permite un conocimiento analítico de los fenómenos, sin
infravalorar su complejidad. El problema de si debe reconocerse a
este instrumento técnico de investigación la calificación de método es
superfluo para nosotros; nos basta resaltar que presenta una unidad
10 suficientemente sólida como para merecer dicha calificación. Una
indagación, especialmente si es de carácter general, parte casi siem-
pre de datos históricos y estadísticos recogidos y ordenados ante-
riormente; pero su justificación, como método, se encuentra en la
necesidad de integrar los datos a disposición con los que se pueden
obtener sobre el terreno, a través de la indagación de un procedi-
miento, de una oficina, de una comunidad, etc. El trabajo de inda-
gación sobre el terreno se convierte, pues, en la premisa indispen-
sable para investigaciones sucesivas de carácter especial.
Al método de la indagación se unen algunas técnicas dirigidas
a programar el trabajo de investigación, entre las que recordamos
la entrevista, los cuestionarios, etc., si bien no podemos estudiarlos
en este lugar. El valor instrumental del método de la indagación
en el estudio de los fenómenos sociales se basa, además, en la po-
sibilidad de presentar los hechos recogidos de forma que susciten
el interés hacia el contenido de la indagación.
Pero, por lo que respecta a este último punto, nos parece aún
más satisfactorio el método de los casos. Consideramos obligado
tratar de él en este parágrafo, para reemprender la exposición an-
teriormente iniciada respecto del significado y del contenido de la
investigación administrativa. En otras palabras, el método de los

casos nos ofrece la posibilidad de revisar todo cuanto hemos indi-
cado a propósito de la metodología en general, a la luz de las exi-
gencias propias de la Ciencia de la Administración.
Siempre que queramos considerar la administración pública en su
aspecto operativo hemos de convenir que es una suma de problemas
concretos, puesto que se refiere al tratamiento de casos y decisiones
particulares; cualquier situación administrativa, incluso si recuerda
situaciones pasadas, posee algo de único, de exclusivo y se presenta
de tal forma compleja que su análisis puede causar la pérdida de
algunos de sus significados, cosa que sería fácilmente superable si
la situación pudiera percibirse totalmente.
Esto explica por qué el método de los casos, como método de
formación más bien que de investigación (de hecho, hasta ahora
ha sido solamente empleado en el primer sentido), se ha populari-
zado rápidamente en los programas de enseñanza de la ciencia
administrativa, como 10 demuestran elocuentemente las directrices
que algunas importantes escuelas estadounidenses, a las que se de-
ben una serie de iniciativas de investigación fundadas esencialmente
sobre el case method, que 10 han aplicado tanto a la administración
pública como a la privada 9.
No es fácil decir 10 que son estos casos con una sola definición.
Pueden asumir amplitud y características diversas, presentar un pro-
blema simple, presentar los elementos esenciales de una situación,
proporcionar una elaboración detallada de una situación, etc. Sin
embargo, constituyen siempre exposiciones concretas de cómo los
funcionarios administrativos han intentado resolver una situación
o afrontar un problema particularmente difícil. Los casos están re-
dactados por escrito, sin idea de generalizar o valorizar la situación
descrita, ni tampoco de institucionalizar la conducta observada en
una determinada circunstancia. Su objetivo es conseguir la más
absoluta neutralidad, incluso ante la más concreta de las situaciones,
en el intento de individualizar los elementos de esta, poniendo de
relieve no solo la tradición, las costumbres burocráticas, las exigen-
e Entre estos recordamos el Social Science Research Center, el Research
Center de la Harvard University Y. más recientemente, el Inter-University Case
Program, que ya era conocido anteriormente a 1951 bajo el nombre de
Com.míttee on Public Administration Cases.
cias presupuestarias o las normas limitadoras de la discrecionalidad

administrativa, sino tratando además individualizar las emociones,
las motivaciones, las esperanzas y las dudas de aquellos que han
tenido parte activa en la solución del problema. Haciéndolo así,
los casos administrativos ofrecen consecuencias de gran valor a
cuantos desean formar una idea lo más completa posible de los
problemas de la administración.
Su elaboración por escrito permite a quien los estudia identifi-
carse con la parte de uno de los protagonistas de la historia na-
rrada) lo que basta para poner de relieve la función instrumental
de formación o adiestramiento, especialmente para aquellos que no
forman parte todavía de organizaciones administrativas. Facilitan,
además, la madurez de los maestros, ya que a través del estudio
de los casos muchas de las teorías y de las convicciones generales
acerca de la administración han sufrido no pocas crisis, estimulando
así el conocimiento más realista del fenómeno y de sus caracte-
rísticas.
Pero su utilidad no acaba aquí: el uso de este método en los
programas de formación y perfeccionamiento de funcionarios, que
pertenecen ya a las carreras públicas, permite aumentar su bagaje
de conocimientos, estimulan su sensibilidad hacia los problemas
y proporcionan informaciones que sería muy difícil conseguir de
otra forma, acerca del modo cómo otros compañeros han actuado
en situaciones análogas; describe los procedimientos administra-
tivos en uso dentro de las distintas oficinas; permite disponer de
una visión completa de un problema, facilitando así su examen;
agudiza el discernimiento psicológico sobre los aspectos humanos,
sobre las motivaciones y, en general, sobre todo el comportamiento
administrativo; afina las capacidades individuales en las decisiones,
y, finalmente, facilita la formación de la ética profesional. Sus ven-
tajas no terminan aquí, pero baste con añadir, a modo de resumen,
que el estudio de los casos proporciona un importante incentivo para
el funcionario, ya que el examen de las dificultades encontradas por
el protagonista de un episodio administrativo le estimula a no acu-
sarse a sí mismo de incapacidad, cuando obstáculos iguales o
distintos se presentan en su propio servicio.
La simple lectura de un caso administrativo no es suficiente
para conseguir el máximo provecho de él: es necesaria la discusión

en grupo para que la historia del caso pueda revivirse en toda su
esencia. Los casos administrativos, pues, ofrecen otra oportunidad
extremadamente significativa desde el punto de vista didáctico: las
llamadas discusiones guiadas, capaces de formar a los participantes
en el difícil arte de hablar y de escuchar, dos aspectos que son a
menudo difíciles si el sujeto no está suficientemente adiestrado para
medir y controlar sus propios excesos verbales y a tomar en cuenta
otros puntos de vista, único medio para convencerse de la bondad
y de la validez del suyo propio.
Desde un punto de vista metodológico, los casos ponen en evi-
dencia la combinación de los varios factores que integran una cierta
situación, procurando describir la serie de acontecimientos más sig-
nificativos verificados en la misma. Originariamente, el mé-
todo de los casos tenía como característica principal el estudio in-
tensivo de los detalles; por este motivo no ha tenido en el pasado
la popularidad de que hoy goza y, también, porque resulta difícil
juzgar todos los valores importantes o insignificantes en aparien-
cia que poseen los detalles. El carácter impreso al método de los
casos, de máxima concreción de los detalles, constituye todavía un
factor limitativo para una aplicación más extensa; en sus relaciones
con otros métodos técnicos, pues, este método puede emplearse útil-
mente (dado el costo requerido en energías y tiempo) solo cuando
la materia se preste a ello. Pero esto no debe hacer pensar en
una supuesta incompatibilidad entre el método de los casos y otros
métodos técnicos; por ejemplo, no es verdad que contradiga el mé-
todo estadístico, dado que a lo sumo este último se integra con el
primero y proporciona un útil instrumento para la clasificación y
ordenación de cada uno de los casos estudiados; además, integra
el método de la indagación y presenta profundas afinidades con el
método experimental, contribuyendo a hacer más útil y eficaz el
método histórico puro, en cuanto que los datos históricos contenidos
en un caso se tratan y exponen con el máximo orden.
El procedimiento en que se inspira el método de los casos está
basado, como hemos dicho, en el imperativo de conseguir un aná-
lisis 10 más completo y profundo; al emprender el estudio de un
caso, la primera cosa que hay que hacer es buscar todo cuanto pueda
relacionarse con él, para después pasar a la selección y sucesiva eli-

minación de aquellos elementos que solo se relacionan aparente-
mente; más adelante sigue la fase de comparación entre caso y
caso, para que los aspectos comunes puedan individuarse y fijarse.
Particularmente en la ciencia administrativa, el análisis intensivo de
una serie de acontecimientos que se refieren a una cierta situación,
permite percibir la íntima esencia de los factores menos evidentes
a la observación, factores que el uso exclusivo de este o aquel mé-
todo tradicional de investigación no permitiría resaltar. El término
caso suscita en nuestra mente distintos significados. Por ejemplo,
para el médico, caso es toda experiencia de su trabajo cotidiano, de
forma que un cierto número de ellos le sirve para probar la validez
de algunos tratamientos o de algunos diagnósticos. Para el jurista
todo caso posee ya, en sí mismo, un carácter normativo si se trata de
una decisión jurisprudencial de la que él extraerá el número de ele..
mentos que conciernen directamente al hecho al que el caso se re..
fiere; en otras palabras, estos casos son decisienes provistas de auto-
ridad de las que se intentan derivar reglas de conducta, mientras que
los casos médicos son descripciones de acontecimientos en que el
médico se encuentra a lo largo de su profesión. A diferencia de es-
tos dos tipos, los casos administrativos presuponen ante todo que
quien los elabora sea un observador y, por consiguiente, no sea un
protagonista de la situación; además, asumen forma narrativa, dado
que describen un problema de hecho, afrontado y resuelto, mediante
una decisión administrativa (en el sentido amplio atribuido a este
término). Es, concretamente sobre la decisión, o más exactamente
sobre el procedimiento de formación de las decisiones, en que el
caso administrativo se basa para adquirir utilidad y originalidad. Una
definición especialmente concreta de los casos administrativos nos
viene dada por SlEIN 10: son, según este autor, historias de los
acontecimientos que han llevado a una decisión, o a varias decisio-
nes, por parte de uno o más funcionarios administrativos.
Los casos no pertenecen a ninguna de las categorías, dentro de
las que se acostumbra a reagrupar los métodos técnicos y los jos-
11 Harold SrmN ha hecho el prefacio del texto Public Adnünistration and
Policy Development (ed. Harcourt B. & Co., New York, 1952), que recoge
un gran número de casos administrativos seleccionados, redactados con la me-
jor técnica por cuenta de la Inter-University Case Program.
36
trumentos específicos de la investigación científica. Tienen, pues,

autonomía y fisonomía propias y a lo sumo podrán compararse con
los experimentos a posteriori. Si pueden o no servir para la forma-
ción de una teoría administrativa, es algo que podrá determinarse solo
cuando la investigación administrativa esté suficientemente desarro-
llada, merced al empleo del método de los casos. Nos inclinamos,
sin embargo, por una respuesta afirmativa, en cuanto que juzgamos
que el carácter sintético y realista de los casos administrativos es
suficiente para conferirles un gran predominio sobre otros métodos
de investigación, en una disciplina, como es la administrativa, que
procura realizar la síntesis del conocimiento del fenómeno adminis-
trativo. Mientras que otros instrumentos de análisis parecen dar una
ilusión de que la verdad se encuentra en el radio de acción del cien-
tífico, el caso evita tal ilusión, ya que carga el acento sobre la com-
plejidad de la situación o del fenómeno reflejado en ella, e indica,
al mismo tiempo, al investigador la amplitud y la profundidad de
cuanto queda todavía por hacer para alcanzar una verdad estimable.
Además, mientras que el resto de los instrumentos permiten indivi-
dualizar y experimentar hipótesis particulares, insuficientes por sí
mismas para proporcionar una ordenación teórica conveniente a la
disciplina objeto de estudio, los casos ofrecen la oportunidad de con-
solidar dichas hipótesis desde una perspectiva de conjunto más vasta.
Naturalmente, nada prohibe que en el ámbito de la elaboración de
un caso administrativo se experimenten hipótesis particulares me-
diante instrumentos específicamente idóneos para ello. Esto, incluso,
aumenta la bondad del método de los casos, ya que, de igual modo
que el método de la indagación concurre a resumir los diversos
instrumentos de investigación, permitiendo una auténtica confron-
tación sobre el plano metodológico.
El uso de los casos para una teórica administrativa es, sin embar-
go, discutible a nuestro juicio; puede facilitar al estudioso el camino
solo a condición de que posea in mente la serie de aspectos típicos
de esta materia: esto es, la imposibilidad de realizar en breve tiempo
una satisfactoria teoria general, y la necesidad de disponer de ella, en
cambio, en plazo breve; la imposibilidad de una completa y sa-
tisfactoria convalidación de las diversas hipótesis que una situación
específica administrativa permite formular; la necesidad, finalmen-
te, de usar hipótesis y proposiciones teóricas ya convalidadas por

otras disciplinas.
6. Conclusiones
Sobre la base de todo 10 que hemos tratado en las páginas pre-

cedentes, podemos sin duda afirmar que el estudio de la adminis-
tración y la investigación dirigida a fijar su contenido científico, son
una necesidad imprescindible, puesto que solo el conocimiento del
fenómeno puede ser el presupuesto desde el cual se parta para un
mejoramiento y una reforma de la estructura y de las operaciones
administrativas. De este imperativo se deriva, pues, la necesidad de
disponer de un método adecuado, que permita realizar investigacio-
nes a través de las cuales sea posible formular proposiciones cien-
tíficas, destinadas a formar el cuerpo teórico de la materia.
La filosofía de la ciencia nos recuerda 10 que debe entenderse
por proposición científica, es decir, cualquier descripción del mundo
de la experiencia, acerca de los modos del comportamiento de un
determinado fenómeno. Permanecen, por esto, en la esfera ética todas
aquellas proposiciones que se basan en fundamentos de preferencia.
Esto no significa que aceptemos una neta separación entre elementos
éticos y empíricos, en la formulación de principios o criterios de ad-
ministración, pero sí conviene, para quien estudia la administración
científicamente, el tener presente esta distinción.
Es urgente, decíamos, establecer la metodología adecuada para
este sector de estudios; hasta hoy los esfuerzos hechos por la doc-
trina existente son dignos de alabanza y estimables, sin duda, pero
no pueden, a nuestro parecer, considerarse absolutamente convin-
centes.
Visto así el problema del estudio de la administración pública, su
solución parece estar vinculada a las siguientes cuestiones: ¿qué es
la Ciencia de la Administración?, ¿cuál es su contenido?, ¿cuáles son
los fines últimos perseguidos por la actividad administrativa? Esta-
bleciendo lo que debe ser la materia y cuál debe ser su contenido
habremos fijado los presupuestos del carácter científico de tales
estudios.
El estudio de las formas a través de las cuales la administración

desarrolla su propia actividad y realiza sus propios fines, nos ha per-
mitido poner el acento sobre aquella manifestación concreta del com-
portamiento administrativo que se ha llamado decisión o acto de elec-
ción. Podríamos, por esto, afirmar que el elemento esencial de la
administración es la decisión, pero dado que la elección se encuentra
influida y determinada por factores objetivos y subjetivos, serán estos
elementos, estos factores, los que constituyan el presupuesto del es-
tudio de la Ciencia de la Administración. Por tanto, esta última po-
dría definirse como la ciencia que estudia los elementos que in-
tervienen en la formación de las elecciones administrativas. Estos
elementos se reagrupan en dos categorías principales: la de los lla-
mados elementos racionales y la de los elementos psicológicos o irra-
cionales, 10 que nos permite fijar el contenido específico de la ma-
teria; contenido que no podrá ser vago y abstracto, si 10 referimos
a la definición de Ciencia de la Administración, es decir, si exami-
namos los factores racionales (y principalmente aquellos que pro-
vienen del Derecho) y psicológicos, en vista de su influencia di-
recta sobre la formación de las decisiones administrativas. Resulta
superfluo añadir que el estudio de los elementos psicológicos no tie-
ne otro fin que el de sustraer a la esfera de 10 imponderable y 10
incierto la mayor parte de aquellos factores que impiden, o atenúan,
un alto grado de racionalidad en la acción administrativa. En otras
palabras, el fin de estos estudios se encuentra concretamente en el
buscar, en el tender hacia una mayor racionalidad, 10 que significa
perfeccionar cada vez más el aparato organizativo, aislando o elimi-
nando los factores inevitables de perturbación. A este respecto, la
analogía entre teoría de la organización y teoría de la comunicación no
resulta demasiado peregrina, en cuanto que la entropía que impide
la máxima eficacia de un sistema de comunicación es análoga a 10
irracional implícito en un sistema organizativo.
Prescindimos de cualquier otra discusión acerca de los fines de
la administración, y en particular modo de la administración pública,
ya que se han tratado abundantemente a 10 largo de todo el libro.
Podríamos, como conclusión, aludir a las relaciones entre la Cien-
cia de la Administración y las otras disciplinas sociales, sin olvidar
que también las decisiones de la administración deben de tener por
fin último la realización de las aspiraciones humanas en el contexto

social. Considerando este carácter típicamente social de nuestra ma-
teria, no podemos aislarnos del futuro desarrollo y de los progresos
obtenidos por las otras disciplinas que tienen derecho de ciudada-
nía en el campo de las ciencias sociales.
De modo particular nos interesan las relaciones entre Ciencia de
la Administración y Derecho administrativo. Reconocemos franca-
mente y no somos los únicos, que un estudio de la administración
pública con criterios exclusivamente jurídico-administrativos es in-
suficiente, incompleto e insatisfactorio, dadas las necesidades con-
cretas de la sociedad contemporánea. Por otra parte, es perfectamente
lógico, a nuestro juicio, un estudio de los elementos jurídicos que
descuide toda referencia a factores de naturaleza objetiva y subjetiva,
operantes, fuera del esquema normativo oficial de la organización ad-
ministrativa; esto facilita el conocimiento del fenómeno puesto que
proporciona-ya elaborados-preciosos datos sobre la racionalidad
del comportamiento administrativo. Pero no es lógico excluir la in-
vestigación y la elaboración de los otros aspectos del comportamiento
humano en la administración, ni es lógico presumir que las dos dis-
ciplinas deban hacer el mismo uso de los datos racionales.
Por tanto, juzgamos que no existe ninguna contradicción, ningún
conflicto abierto entre Derecho administrativo y Ciencia de la Admi-
nistración. Incluso para estas dos disciplinas, y sobre todo para ellas,
existe la posibilidad concreta de intercambio recíproco y de recí-
proca colaboración.
Hemos indicado ya, en los parágrafos precedentes, algunas de las
principales dificultades de orden metodológico existentes en el campo
de las ciencias sociales; sería una presunción ingenua querer afirmar
que ello no tiene repercusión sobre la Ciencia de la Administración;
sería, además, peligroso no estimular a quien estudia esta materia
hacia la investigación de métodos capaces de proporcionar una meto-
dología idónea para la posterior investigación científica. Basta adver-
tir al estudioso de la posibilidad de experimentar los métodos hoy
en uso en las ciencias sociales, en el intento de alcanzar aquella serie
de instrumentos lógicos y técnicos, de los cuales pueda derivarse la
visión sintética del fenómeno objeto de estudio.
Sobre esta base y con estas premisas, el estudio de la adminis-
tración presenta halagüeñas perspectivas de desarrollo y ofrece el su-

puesto para una ósmosis no solo interdisciplinar, sino también ínter-
nacional, sobre los resultados de la propia investigación, contribu-
yendo a la universalización del fenómeno y a una mejor compren-
sión del significado altamente social del trabajo administrativo. De
este modo, se prepara el camino y se construye el edificio deposita-
rio de los medios y de los fines de la comunidad del futuro.
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INDICE
PRÓLOGO , , . 9
PARTE PRIMERA
EL CAMPO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION

I. LA EVOLUCIÓN DE LOS ESTUDIOS ADMINISTRATIVOS... ... 19
1. Introducción , , oO, ••• 19
2. El estudio de la administración pública " 26
3. La Ciencia de la Administración en Europa... 'oO 32
4. La Ciencia de la Administración en los Estados Unidos de
América oO' , .. , 40
lI. CONCEPCIONES y ESCUELAS DE PENSAMIENTO DE LA CIENCIA AD-

MINISTRATIVA oo. oo. 51
1. Introducción ... .. . oo. 'oO 51

2. La concepción jurídica... 56
3. La concepción productivista... ... .. oo. ... 64
4. La concepción burocrática... .., .., ." 73
5. La concepción política... ... oo. 82
6. La concepción psicosociológica 90
7. Conclusiones: la concepción finalista , " 99
IlI. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN SU AMBIENTE SOCIAL Y POÚTICO ... 105

1. Introducción , 105
2. Ecología de las instituciones gubernativas... 109
3. Dinámica social y administración pública... 117
4. Política y administración... ... ... ... ... ... 131
5. Administración pública y administración privada... 140
PARTE SEGUNDA
ESTRUCTURA DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
IV. NATURALEZA y TENDENCIAS COMUNES DE LA ORGANIZACIÓN ADMI-

NISTRATIVA , , .. , .. 147
1. Organización Y sociedad... ... ... ... ... ... ... 147

2. Algunas definiciones generales , ." 150
3. Tipos de organizaciones administrativas... .. , .. , ........ , 158
574 IND ICE
4. La organización administrativa y los sujetos que la com-

ponen '" 166
5. Funciones y responsabilidad de la dirección administrativa... 176
a) La contribución de los componentes a la organización... 178
b) El sistema de coordinación y de comunicación... ... 180
c) La definición de los objetivos organizatorios ... ... 183
V. ORGANIZACIÓN HORIZONTAL Y DISTRmUCIóN DEL TRABAJO ... 186

1. Introducción ", 186
2. Naturaleza, caracteres y anomalías de la especialización in-
dividual... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 187
3. Especialización funcional o de grupo... ... ... 204
a) Generalidades... ... ... ... ... ... ... 204
b) Factores que influyen en la especialización funcional... 206
c) Criterios analíticos en la distribución de las funciones... 213
d) Consideraciones especiales sobre el análisis lógico de las
secciones de una organización... ... 218
e) Tipos de especialización funcional... 225
f) Conclusiones: criterios generales para el análisis y el
planeamiento de los organismos administrativos... ... 235
VI. ORGANIZACIÓN VERTICAL: RESPONSABILIDAD. AUTORIDAD. JERARQufA. 237

1. Introducción... ... ... ... ... ... ... ... 237
2. Responsabilidad y sus significados... 238
3. Autoridad formal y autoridad real o de hecho... 245
4. El aspecto vertical de la organización y la relación [erár-
quica... ... ... ... ... ... ... ... 253
5. Formas de organización vertical '" ... ... ... ... 255
VII. LA ORGANIZACIÓN DE LA FUNCIÓN CONSULTIVA Y AUXILIAR ... 264

1. Concepto de staff y line... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 264
2. Orígenes históricos de la actividad consultiva y auxiliar... 270
3. Clases de oficinas consultivas y auxiliares... ... ... ... 274
4. El desarrollo de las oficinas consultivas y auxiliares... ... 281
5. Problemas organizativos de la actividad consultiva y auxiliar. 285
6. Criterios generales para la organización y el funcionamiento
de las oficinas consultivas y auxiliares... ... ... ... ... '" ... 290
PARlE lERCERA
PROCEDIMIENTO DE LA ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
VIII. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO . 295

1. Introducción...... .. . 295
2. El modelo lineal... ... 296
3. Algunas observaciones críticas... ... ... ... ... ... 301
I N DI eE 575
IX. PROGRAMACIÓN y SU PROCEDIMIENTO . 307
1. Elementos de la programación . 307

2. El procedimiento de programación . 317
a) Perspectiva secuencial.. , . 318
b) Perspectiva piramidal. , . 321
c) Perspectiva de las alternativas reducidas . 328
d) Perspectiva dinámica ... 330
e) Perspectiva empírica... ... ... ", ... .., ... 334
3. Predicción y probabilismo ... .. , ........ , ... ... ... 338

a) Probabilidades de carácter objetivo y ambiental... 339
b) Probabilidades consecuenciales .. , , ... 341
c) Probabilidades de carácter intrínseco... .., 344
d) Hipótesis relativas a los factores de predicción y pro-
babilidad " '" , , 347
X. LA FORMACIÓN DE LAS DECISIONES ADMINISTRATIVAS ... 352

l. Racionalidad y decisiones administrativas.. , ... ... 352
2. Aspectos empíricos y éticos en la decisión administrativa.i, 359
3. El esquema lógico de la decisión administrativa... 368
XI. COMUNICACIÓN y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO... 378

1. Introducción... ... ... ... '" ... ... ", .. , ... ... 378
2. Significado y objetivos del sistema de comunicación .. , 380
3. Fases y medios del proceso de comunicación... .., .. , 384
4. Comunicación y estructura organizativa,., ... ... ... ", 390
5. Comunicación y su influencia sobre el comportamiento ad-
ministrativo i., ... .., ... ... .., ." ... '" .. , ... ... 394
6. Conclusiones.............................. 398
XII. EL PRESUPUESTO Y SU PROCEDIMIENTO... .., ... ... 400
1. Introducción......... .., ... ... ... ... ... ... ... ... 400
2. Actividad de programación y preparación del presupuesto... 406
3. El procedimiento de preparación del presupuesto 410
a) Previsión de los gastos... .., ... .. , 411
b) Previsión e integración administrativa , 412
e) Presentación, discusión y aprobación del presupuesto en
el parlamento ... ", ..... , .. , " , , 413
d) Ejecución del presupuesto... 413
e) Revisión final de cuentas.. , .., 414
presupuesto funcional ... ... ", ... ... ... ... ... ... 414
XIII. EL PÚBLICO Y SUS ADMINISTRADORES .. 420
1. Introducción...... ... ... ... ." ... ", ." ... ... ... ... 420
2. Aspectos técnicos de la actividad de "relaciones públicas",». 425
576 INDICE
PARTE CUARTA
EL EMPLEO PUBLICO
XIV. CARACTERES DEL EMPLEO PÚBLICO Y SU EVOLUCIÓN EN LA ÉPOCA

CONTEMPORÁNEA... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 435
1. Introducción . 435
2. Evolución histórica... . 440
3. Finalidades, ideas y problemas de reforma... . 450
a) Independencia de los cuadros administrativos de la in-
jerencia política... ... ... ... ... ... ... ... ... 451
b) Eficiencia y revalorización profesional del empleo pú-
blico ". 453
c) Reforma del empleo público en función de las exigen-
cias de la dirección administrativa... 454
d) Reforma del empleo público y política de bienestar de
los empleados... 456
xv. LA ADMINISTRACIÓN DEL PERSONAL EN SUS ASPECTOS ESTRUCTU-

RALES Y FUNCIONALES .. oo. o., o., oo. oo. oo. oo. oo, oo. 460
1. Presupuestos y contenido de la actividad de administración
del personal... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 460
a) Breves consideraciones en torno a las características de
las' burocracias contemporáneas '" oo, 461
b) Principios generales de la administración del personal
en Europa y en los Estados Unidos... ... ... ... ... ... 464
2. La organización estructural de los centros de administra-
ción del personal... ... ... ... ... ... ... ... '" ... ... oO, ... 467
3. Funciones principales de la actividad de administración del
personal... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 'oO ... ... ... ... ... 471
a) Perfiles profesionales (o clasificación de las ocupaciones). 471
b) Reclutamiento y selección...... oO, ... oo. oo • • oo ... 477
c) Nombramientos, traslados y ascensos ... 'oo 482
d) Retribuciones... ". ... ... ... ... ... oO, ... 488
e) Adiestramiento y formación profesional... 492
f) Otras funciones ... ... ... ... ... ... ... 493
XVI. EL SISTEMA DE CARRERA Y SUS ALTERNATIVAS ... 494

1. Introducción '" ... oO. ... 494
2. El sistema de carrera .., 498
3. Sistemas alternativos ... ... 500
XVII. ASPECTOS HUMANOS DEL EMPLEO PÚBLICO. . . . . . . . , 509

1. Introducción ... ... oo. .oo .. , ... oo' oo' 509
2. Los [actores. del comportamiento humano en el trabajo 511
IN DICE 577
al La cultura organizativa ... ... 512

b) El individuo y su ambiente ... 514
e) Motivación y frustraciones... 520
3. Los problemas humanos y el arte del mando ... 523
PARTE QUINTA
EL ESTUDIO DE LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACION
XVIII. CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN E INVESTIGACIÓN c!ENTÍFICA... 531

1. Introducción: problemática de la ciencia administrativa 531
2. Los llamados "principios" de la Ciencia de la Adminis-
tración ... ... ... ... ... .,. .., ... ... ... ... ... 538
3. La investigación administrativa y sus posibilidades 545
4. Significado de la "investigación" y metodología científica 551
5. El método de la "indagación" y el método de los casos ... 556
6. Conclusiones... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... 563
BIBLIOGRAFÍA , . 567
ESTE LIBRO SE TERMINO DE IMPRIMIR
EN "SELECCIONES GRAFICAS", MADRID,
EL DlA 16 DE ocrusas DE 1961.

Unidad 2. Libro Completo de Mosher y Cimmino 1976. Ciencia de La Administración PDF

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BIBLIOTECA DE'

... ~L¡JANDRQ~t\B~J~"-O CA$TR~

1. L.- J. LEBRET: Manual de encuesta social.

2. FREDERICK C. MOSHER-SALVATORE CIMMINO: Ciencia de la

JOSE A. ESCALANTE y FRANCISCO ANSON

Depósito legal: M. 10.931-61. Núm. de registro: 5.212-61.

«SELECCIONES GRÁFICAS. - AV. DR. J'EDERICO RUBIO y GALI, 184 • MADRID

Resulta evidente que las ideas, en materia de Ciencia de la Admi-

gica. El objeto de estudio de la segunda es, más bien que la acti-

maciones respecto de estos grupos son igualmente válidas para

meno administrativo. Es posible que. entre nosotros suceda algo pa~

staff-líne, que en sustancia indica la contraposición y a la vez la re-

terísticas que presentan los diversos sistemas adoptados, apuntan-

samente sus matices. En ocasiones, salvar algunas de estas dificul-

LA EVOLUCION DE LOS ESTUDIOS

SUMARIO: 1. Introducción.-2. El estudio de la administra-

Las páginas que presentamos a continuación tienen el privilegio,

otras-en el difícil arte de administrar. Es decir, si es cierto que

traciones públicas demuestran, en cambio, que el fin de la adminis-

sentes y futuros, sino que también han de contribuir en medida

peradas y, en todo caso, muy diversas de las que se reflejan en es-

meno es en sí mismo útil y positivo. Quien acepta esta concep-

de notable amplitud, como 10 demuestran: la nacionalidad de los dos

Por tanto, el prudente silencio de una doctnna europea de Cien-

2. El estudio de la administración pública

Los textos de Ciencia de la Administración que se han adoptado

cuenta de otros, en sustituciór, de .la actividad que. otros no pueden

ministrativa: aquí nos interesa solo precisar el carácter universal de

dimentos del administrar, al menos por 10 que concierne al elemen-

J ¡ adiñinls'tracrÓn:-Este es solamente uno de los distiiiiós' modos de pre-

¡ cO~~~:~~~;~.~~~J;~:~~~.~:~;;~te;t~~s .. ~_~l'le,~~?~ . . ptí~licos

constituye uno de los principales fines del estudio de esta materia. j •• ,-

Pensamos que la Ciencia de la Administración es una ciencia aplicada

responsables, por organismos cada vez más eficaces y sensibles, ca-

El problema de la Ciencia de la Administración merece, por con-

mea entre los varios campos interesados en el fenómeno adminis-

3. La Ciencia de la Administración en Europa

Este breve excursus histórico sobre los orígenes y sobre el des-

'" Ha tomado una primera iniciativa, al respecto, la "Revne Internationale

distintos del propio no es elemento suficiente para afirmar análoga

res deuna-Ciencia dé la Ac1n:litlÁstración-, presenta dos momentos

nistrativo como en el afirmarse una Ciencia de la Administración

;, Las consideraciones y los datos que Se exponen a continuación están to-

ción pública (el Derecho administrativo, pues 10 entendía como una

en los estudios contemporáneos. La contribución de la cameralís-

• Lorenz von S1"F.IN, Die Verwaltungslehre. en 8 voIs., Stuttgart, 1866.

cion de los estudios administrativos. Es necesario, añade, impedir

parán de difundir en las universidades la materia, inspirándose en

meo-práctico conferido a dichos estudios, cuanto por la influencia

acción administrativa y en sus consecuencias jurídicas, gran parte

4. La Ciencia de la Administración en los Estados Unidos

La evolución del pensamiento administrativo estadounidense

centralizada, activa y sistemáticamente organizada, demostrando la

l3 Leonard D. WHITE (en su edición italiana), Introduzione allo studio

esencialmente problemas de administración, Por ello se le considera

15 Leonard WHlTE, lntroduction to the study o/ Public AdministrQl.ion.

apartando y borrando gradualmente de la opinión pública ameri-

riormente constituyó la Confederación americana, los llamados pil-

de los órganos estatales y federales cambiaban al cambiar el go-

meros años de vida, esta asociación lleva a cabo muchos proyectos

De hecho, no se puede olvidar que la organización científica del tra-

17 En Inglaterra, la ciencia de la Administración sigue de cerca a la pro-

sión completa de su historia, pero indispensable para quien quiera

¡ cO~:~;~.~~~J;~:~~~.~:~;;~te;t~~s .. ~_~l'le,~~?~ . . ptí~licos