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Lezione 3 Novembre

Art 28 Statuto dei lavoratori, ossia la repressione della condotta antisindacale

Questa è una norma che ha notevole importanza sia sul piano sostanziale sia sul piano procedurale perchè
descrive un procedimento che è funzionale ha reprime condotte antisindacali ed è un procedimento che
segue regole particolari diverse dal procedimento standard disciplinato dal codice di procedura civile.

Art. 28. Repressione della condotta antisindacale.

Qualora il datore di lavoro ponga in essere comportamenti diretti ad impedire o limitare l'esercizio della libertà e della attività sindacale
nonché del diritto di sciopero, su ricorso degli organismi locali delle associazioni sindacali nazionali che vi abbiano interesse, il tribunale
in composizione monocratica del luogo ove è posto in essere il comportamento denunziato, nei due giorni successivi, convocate le parti
ed assunte sommarie informazioni, qualora ritenga sussistente la violazione di cui al presente comma, ordina al datore di lavoro, con
decreto motivato ed immediatamente esecutivo, la cessazione del comportamento illegittimo e la rimozione degli effetti.

L'efficacia esecutiva del decreto non può essere revocata fino alla sentenza con cui il pretore ( 1) in funzione di giudice del lavoro definisce il
giudizio instaurato a norma del comma successivo ( 2).
Contro il decreto che decide sul ricorso è ammessa, entro 15 giorni dalla comunicazione del decreto alle parti, opposizione davanti al
pretore (1) in funzione di giudice del lavoro che decide con sentenza immediatamente esecutiva. Si osservano le disposizioni degli articoli
413 e seguenti del codice di procedura civile (3).
Il datore di lavoro che non ottempera al decreto, di cui al primo comma, o alla sentenza pronunciata nel giudizio di opposizione è punito ai
sensi dell'articolo 650 del codice penale.
L'autorità giudiziaria ordina la pubblicazione della sentenza penale di condanna nei modi stabiliti dall'articolo 36 del codice penale.

ANALISI
Quello descritto dall'articolo 28 è un procedimento volto a contrastare e reprimere le condotte antisindacali
e non è un caso che sia collocato in questa parte dello Statuto perchè spesso queste condotte antisindacali
si concretizzano in negazioni dei diritti sindacali contenuti nel Titolo III.

1) Chi è il possibile soggetto attivo della condotta antisindacale?


Nella norma si legge "il datore di lavoro" – questo riferimento al datore di lavoro va inteso in modo
estensivo: la condotta antisindacale può essere messa in atto anche da altri soggetti e non esclusivamente
dal datore di lavoro in persona, ma anche appunto dai suoi collaboratori preposti che agiscono in sua
rappresentanza sui luoghi di lavoro – Es. In FIAT la condotta antisindacale non riguarda solo Marchionne
ma anche i dirigenti, i quadri.
Quindi per datore di lavoro non si intende esclusivamente il titolare della impresa ma anche i soggetti
dirigenziali.

2) In cosa consiste la condotta antisindacale? "Comportamenti diretti ad impedire o limitare l'esercizio


della libertà e della attività sindacale nonchè l'esercizio del diritto di sciopero ": è una nozione ampia nella
quale rientra sostanzialmente ogni tipo di condotta (attiva o omissiva) che ha ad oggetto la libertà
sindacale e l'esercizio del diritto di sciopero. Quindi il legislatore ha dato una definizione molto ampia di
condotta antisindacale, e lo ha fatto volutamente – sarebbe stato problematico individuare in modo
analitico tutte le singole condotte che potrebbero dar luogo a condotte antisindacali e peraltro se avesse
adottato questo modello, fornendo una elencazione tassativa di condotte antisindacali, vi sarebbe stato il
rischio che alcune condotte, ritenute pacificamente lesive della libertà sindacali, non fossero ricomprese
nell'elenco e quindi non perseguibili, quindi il legislatore ha preferito dare una indicazione di carattere
generale che comunque è abbastanza agevolmente interpretabile.

Quindi il legislatore ha inteso individuare l'ambito interessato dalla disposizione ossia la condotta
antisindacali indicando quello che è il fine della norma mediante una tecnica giuridica che privilegia
l'aspetto teleologico ossia il fine della disposizione che in questo caso è quello di perseguire condotte che
possano essere limitative della attività sindacale e dell'esercizio di sciopero.
Esempi:
- Abbiamo visto i diritti sindacali, è chiaro che nel momento in cui un membro della RSA ha diritto a
permessi sindacali e questi gli sono negati allora siamo in presenza di una condotta antisindacale.
- Se il datore di lavoro in presenza dei presupposti di legge nega lo svolgimento di una assemblea allora
questa è una condotta antisindacale.
- Se il datore nega al qualifica di RSA ad una rappresentanza costituita ai sensi del 19 allora siamo in
presenza di una condotta antisindacale.
- Se il datore, nel momento in cui un sindacato ha diritto ad un bacheca, gliela nega allora integra una
condotta antisindacale.

Questi esempi ci dimostrano come la condotta antisindacale possa assumere forme molto diverse tra loro e
quindi è difficile darne una definizione esaustiva.

3) Chi può esperire la procedura ex articolo 28? Come si svolge la procedura?

Abbiamo visto che la condotta antisindacale può assumere forme diverse, è però necessario che si tratti di
una condotta che va a colpire il sindacato - questo è l'aspetto che si desume anche dal fatto che la
domanda giudiziaria debba essere proposta dal sindacato. Questa non è una disposizione posta a tutela
della libertà sindacale dei singoli ma dei diritti del sindacato.
Tanto più che si dice che la domanda al giudice può essere presentata "degli organismi locali delle
associazioni sindacali nazionali che vi abbiano interesse" – facciamo una breve parentesi di procedura
civile: un processo determina un contraddittorio tra due parti, in questo caso la particolarità sta nel fatto
che chi può proporre la domanda è esclusivamente un soggetto collettivo e non un singolo, è infatti il
sindacato che ha la legittimazione attiva (legittimazione a proporre una azione). Quindi solo il sindacato
può proporre domanda, non il singolo lavoratore. La controparte sarà il datore di lavoro.

Come si svolge il procedimento: è un procedimento che viene introdotto mediante un ricorso (il ricorso è
uno degli atti giudiziari mediante i quali è introdotto il giudizio) che può essere proposto solo dal sindacato.
Il ricorso è un documento scritto da un avvocato che ha ricevuto mandato da un sindacato e nel quale
l'avvocato racconta il fatto accaduto (Es. Tizio membro di una RSA ha diritto ai permessi, il datore glieli ha
negati e quindi chiedo venga accertata la condotta antisindacale e ne vengano rimossi gli effetti), l'avvocato
deposita il ricorso in Cancelleria del Tribunale. La causa viene assegnata al giudice, normalmente ai giudici
della Sezione lavoro, il giudice prende in consegna l'atto e fissa l'udienza di discussione, a quel punto
l'avvocato torna in Tribunale recupera l'atto di ricorso timbrato dal giudice con allegato il decreto che fissa la
udienza e notifica il tutto alla controparte, ossia al datore di lavoro.
A quel punto il datore di lavoro va dal suo avvocato che scriverà una memoria di costituzione ossia un
documento che ribatte quanto affermato dal ricorrente, l'avvocato del datore consegnerà il documento in
Tribunale, dopo si va innanzi al giudice che deciderà – questo è il significato del testo laddove afferma " il
tribunale in composizione monocratica del luogo ove è posto in essere il comportamento denunziato, nei due giorni
successivi, convocate le parti ed assunte sommarie informazioni, qualora ritenga sussistente la violazione di cui al
presente comma, ordina al datore di lavoro, con decreto motivato ed immediatamente esecutivo, la cessazione del
comportamento illegittimo e la rimozione degli effetti" – il giudice sente le parti e assume sommarie
informazioni.
Cosa sono le sommarie informazioni? Un qualcosa di simile alle testimonianze che si recano in Tribunale ha
testimonianza sul fatto accaduto. Perché non si chiamano testimoni ma informatori sommari?
Perché questo è un procedimento a recepimento sommario, ossia un procedimento di cognizione che deve
svolgersi in tempi molto ristretti in quanto vi è l'esigenza di arrivare a decisioni in tempi brevi. La
cognizione è sommaria nel senso che l'istruttoria deve essere molto veloce, stringata, sicché già nella
prima udienza è probabile che il giudice senta le parti, i sommari informatori ed emetta decreto.
E' CHIARO che questa celerità comporta necessariamente una minor capacità analitica del problema, nel
senso che l'approfondimento viene in parte sacrificato a vantaggio di una decisione più veloce, in questo
senso si parla si sommari informatori.
Il procedimento si conclude con un decreto e non con una sentenza.
Facciamo un passo indietro. Abbiamo detto che la legittimazione attiva spetta a "degli organismi locali delle
associazioni sindacali nazionali che vi abbiano interesse" quindi spetta al sindacato, non al singolo, ma non
a qualsiasi tipo di sindacato ma solo ad un sindacato che abbia un rilevanza a livello nazionale e questo è in
effetti un problema, tant'è che anche la Corte Costituzionale si è pronunciata sul punto.
La legge stabilisce questo criterio selettivo che potrebbe essere considerato iniquo nei confronti di quei
sindacati non rilevanti a livello nazionale.
Quindi abbiamo due problemi:
1) Quali sono i sindacati nazionali? La norma non lo dice e quindi occorre ricavarlo in via interpretativa ma
è pacifico che essi siano i sindacati attivi su tutto il territorio nazionale.
2)Secondo aspetto è quello del problema della esclusione dei sindacati privi di questa caratteristica: la
Corte Costituzionale chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale della disposizione, legittimità
che coinvolgeva sia l'articolo 39 comma 1 (libertà sindacale) sia l'articolo 3 (uguaglianza), ha risposto che
questa è una disposizione particolare che garantisce uno sbocco giudiziario a controversie sindacali e un
sbocco celere, e la Corte ha sottolineato come il garantire ad ogni sindacato la possibilità di accedere a
questo meccanismo avrebbe potuto portare ad un uso strumentale della disposizione.
Quindi la Corte ha riconosciuto che l'attribuire la possibilità di esperire la procedura ex articolo 28 solo ad
alcuni sindacati non è lesivo dell'articolo 39 comma 1 e dell'articolo 3 della Costituzione, così come è stato
considerato perfettamente in linea con la Costituzione il fatto che l'articolo 28 non attribuisca la
legittimazione di agire ai singoli lavoratori in quanto la Corte ha evidenziato come comunque i singoli
abbiano già la possibilità di far valere i loro diritti mediante il normale processo del lavoro.
Proprio su questo punto si consideri che vi sono delle situazioni in cui, nonostante l'articolo 28 sia una
disposizione volta a tutelare la libertà sindacale e i sindacali, l'articolo 28 è utilizzato in maniera indiretta
per tutelare le posizioni dei singoli.
Es. Datore che nega ad una RSA il diritto di assemblea sul posto di lavoro, oppure il diritto di avere una
bacheca oppure che penalizza un sindacato che organizza uno sciopero promettendo un premio al
lavoratore che non partecipa.
Queste sono tutte condotte che colpiscono un soggetto collettivo e queste situazioni sono definite mono-
offensive in quanto offendono solo un soggetto, ossia solo il sindacato.
Dopodichè vi sono situazioni in cui le condotte del datore contemporaneamente vanno a colpire la
posizione del singolo assieme a quella del sindacato: il lavoratore rappresentante sindacale aziendale che
chiede al datore di lavoro un permesso retribuito per svolgere la sua attività e il datore nega il permesso.
Il lavoratore deve necessariamente svolgere la sua attività sindacale e chiede due ore di permesso non
retribuito. Dopodichè il lavoratore si rivolge al sindacato esterno che decide di instaurare un procedura ex
articolo 28: questo procedimento è certamente volto a far valere i diritti del sindacato, il quale svolge la sua
attività per il tramite dei sindacalisti, però in questo caso vi è una condotta pluri-offensiva e quindi il giudice
con il medesimo provvedimento si riconosce un diritto del sindacato ma anche un diritto del singolo
lavoratore.
Altro esempio: lavoratore licenziato per la sua appartenenza ad un sindacato. Questo tipo di vicenda può
avere un sbocco sul piano del normale processo iniziato dal lavoratore oppure può sfociare in un
procedimento ai sensi dell'articolo 28 nel quale il sindacato porta avanti non solo i propri interessi ma anche
quelli del lavoratore e il giudice con il suo decreto beneficia il sindacato ma anche il lavoratore.

Quindi la condotta antisindacale può essere:


– mono-offensiva: la condotta è diretta unicamente a danneggiare il sindacato;
– pluri-offensiva: la condotta danneggia contemporaneamente il sindacato e il singolo lavoratore;

N.b. Nella norma si legge condotta "diretta a (..)": ebbene non si richiede un a volontarietà, nel senso che
la condotta può essere anche colposa, non presuppone necessariamente la volontà, per cui è sufficiente la
colpa ossia la negligenza, l'imprudenza, l'imperizia. Il "diretto a" è stato interpretato in passato come un
chiaro riferimento alla volontarietà, ma questo orientamento è stato superato a favore di un orientamento
che include anche la colpa – infatti limitare la condotta sindacale alla volontà sarebbe un problema sul piano
dell'onere probatorio: dimostrare che un comportamento del datore è volontariamente diretto a
danneggiare la libertà sindacale risulta davvero complicato per il sindacato.
Altri due aspetti sui quali è importante soffermarci:
A) importante è capire cosa si intenda con "organismi locali delle associazioni sindacali nazionali" –
normalmente è la associazione provinciale sindacale nel senso che la domanda non è proposta dalla RSA o
dalla RSU ma dall'organismo territoriale, di norma la associazione provinciale di categoria.
E questo per evitare che vi sia un eccessivo coinvolgimento da parte di chi si trova all'interno della azienda:
devolvere ad un soggetto esterno rispetto alla azienda è garanzia del fatto che la domanda non è
pretestuosa o dovuta a fraintendimenti interni.
B) Cosa si intende con la espressione "che vi abbiano interesse" – è una nozione fondamentale in quanto
essa definisce la legittimazione attiva, ossia il diritto a proporre la domanda, nel senso che se il sindacato è
carente sul piano della legittimazione attiva il giudice non prende nemmeno in considerazione la domanda.
Es. noi gruppo di operai costituiamo un sindacato aziendale. Ad un certo punto riteniamo di essere vittime di
una condotta antisindacale. Poniamo che la condotta antisindacale esista davvero. Bene, decidiamo di far
valere le nostre ragioni usando l'articolo 28 dello Statuto – ebbene, anche se la condotta di fatto esisteva, il
sindacato che avevamo costituito era un sindacato meramente aziendale e quindi non avevamo una
legittimazione attiva.
Quindi al datore è sufficiente eccepire la carenza di legittimazione attiva sicché il giudice neppure entra
nel merito della domanda.
Noi siamo quindi privi di qualunque arma e non possiamo beneficiare dell'articolo 28?
Questo sarebbe discriminatorio e avremmo meno tutele rispetto ad altri sindacati.
Ebbene, la legge dice che il sindacato deve avere un interesse a proporre la domanda, un interesse che è
legato a quello di tutelare lo svolgimento della attività sindacale a prescindere dalla bandiera sotto la
quale la attività sindacale si svolge - e quindi CGIL, CISL e UIL possono ritenersi danneggiate dal fatto che
esista un altro sindacato, anche non legittimato ai sensi del 28, che è penalizzato dal datore di lavoro in
quanto con la condotta antisindacale vi è un danno per la attività sindacale in generale.
Quindi la legittimazione attiva del sindacato a proporre la domanda non deriva dal fatto che viene colpito
quel sindacato e i suoi componenti ma che in generale viene messa in atto una condotta lesiva della
libertà sindacale e quindi i sindacati non legittimati ai sensi del 28 possono richiedere l'assistenza dei
sindacati che invece son legittimati ai sensi del 28 e questi sindacati possono proporre l'azione ai sensi del
28 e a loro non si potrà opporre il fatto che stanno agendo per conto di un sindacato diverso perché questa
norma non è pensata per tutelare i sindacati propriamente detti e i loro iscritti ma tutte le manifestazione
della attività sindacale e quindi l'interesse non deriva dal fatto che la condotta sia rivolta direttamente ad
un sindacato legittimato – ovviamente questi sindacati legittimati ai quali viene richiesto di esperire il 28 da
sindacati minori NON sono obbligati a farlo.
Quindi l'interesse ad agire deriva da condotte che riguardano possibili violazione della attività sindacale
messe in atto contro soggetti che non necessariamente appartengono al sindacato che esperisce il 28.

4) Il decreto motivato ed immediatamente esecutivo, opposizione al decreto.

Vediamo ora l'ultimo aspetto: "il tribunale (..) qualora ritenga sussistente la violazione di cui al presente
comma, ordina al datore di lavoro, con decreto motivato ed immediatamente esecutivo, la cessazione del
comportamento illegittimo e la rimozione degli effetti."
Quando il giudice ritiene che non vi sia un comportamento antisindacale respinge la domanda, quando
ammette che ci sia accoglie la domanda ed emette un decreto motivato ed immediatamente esecutivo
(motivato nel senso che nel decreto da appunto la motivazione – normalmente le sentenze si dividono in
dispositivo e motivazione, il dispositivo è la decisione in sé, la motivazione spesso viene fornita in un
momento successivo e essa rappresenta l'iter argomentativo attraverso il quale giudice spiega per quale
motivo è arrivato a dare ragione all'uno o all'altro).
Il decreto è immediatamente esecutivo: esso determina la cessazione degli effetti della condotta
antisindacale e la rimozione degli effetti – quindi il decreto da un lato ha una funzione di accertamento in
quanto accerta la condotta antisindacale ma ha altresì funzione costitutiva in quanto modifica la situazione
esistente.
Es. sindacalista che si prende dei permessi non sindacali in quanto il datore non concedeva quelli sindacali.
Avendo usato i permessi non sindacali riduce il numero di ore degli stessi che ha a disposizione per il futuro.
Il decreto accerta la condotta antisindacale, impone al datore di cesare la condotta e ne rimuove gli effetti
ossia le 2 ore usate come permessi non sindacali diventano permessi sindacali e pertanto si ripristina la
situazione precedente.
Es. lavoratore licenziato per motivi sindacali. Il lavoratore ha due possibilità, o il lavoratore decide di fare la
causa individuale davanti al giudice del lavoro impugnando il licenziamento in quanto motivato da ragioni
discriminatorie, oppure può esperire una azione ex articolo 28, ovviamente con l'ausilio di sindacati
legittimati a proporre la domanda – se fosse accertata la antisindacalità della condotta ne deriverebbe la
nullità del licenziamento e il lavoratore verrebbe riammesso al lavoro.

Quindi il decreto è:
– di accertamento;
– ad effetti ripristinatori, tanto è vero che la giurisprudenza dice che affinché operi la tutela ex
articolo 28 non solo è necessario che vi sia una condotta antisindacale ma è necessario che sia una
condotta attuale. Perché attuale? Perché se non stesse producendo effetti, non può prendere
corpo la tutela ripristinatoria, ed è per questo che una eccezione spesso sollevata da parte del
datore è quella della mancanza di attualità.
La Cassazione ha comunque ammesso che in caso di comportamenti gravi ed eclatanti non
occorre la attualità della condotta antisindacale, in quanto esiste l'interesse ad avere una
pronuncia di antisindacalità che sia da monito per il datore.

Quale è la fase successiva? A fronte del decreto può essere proposta opposizione, sempre innanzi al
Tribunale che viene investito della questione, e sul merito il giudice si esprime con sentenza. Poi vi è la
possibilità di fare Appello e infine andare in Cassazione. Vi sono quindi 4 momenti possibili – decreto,
sentenza, Appello, Cassazione.

Altro aspetto importante: cosa succede se il datore del lavoro non da seguito al decreto?
Lo dice il comma 4: “Il datore di lavoro che non ottempera al decreto, di cui al primo comma, o alla sentenza
pronunciata nel giudizio di opposizione è punito ai sensi dell'articolo 650 del codice penale.”. Q uesto è importante in
quanto attribuisce una articolare effettività, l'articolo 650 c.p. stabilisce conseguenze penali pesanti per il
datore che non ottemperi gli ordini del giudice.