UNIVERSIDAD

AUTONOMA
METROPOLITANA

DIVISIÓN DE CIENCIAS SOCIALES Y HUMANIDADES

DEPARTAMENTO DE SOCIOLOGÍA

Área de concentración:
Sociología Política

LA FUNCIÓN POLÍTICA DE LA TRANSPARENCIA Y

LA RENDICIÓN DE CUENTAS

TRABAJO TERMINAL:
Que paran para obtener el grado de Licenciatura en Sociología

Presentan:
Fabiola Elizabeth Ramos Sánchez Matricula 200312865
Carlos Velázquez Pérez Matricula 200310465

Asesor:
Mtro. Óscar E. A. Cuéllar Saavedra
Sinodales:
Dra. Marta Walkyria Torres Falcón
Dr. Augusto Gardy Bolívar Espinoza

Agosto de 2009
 ÍNDICE
AGRADECIMIENTOS…………………………………………………………….2
INTRODUCCIÓN………………………………………………………………….5

CAPÍTULO UNO. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA A

ANALIZAR………………………………………………………………………….8

CAPÍTULO DOS. TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE

CUENTAS………………………………………………………….……………….14

2.1 Derecho a la información y transparencia………………………...…14

2.2 Rendición de cuentas……………………. ………………………..19

2.3. Enfoques teóricos, ámbitos de aplicación y tipos de rendición de

cuentas …………………………………….…………………..…..………………26
2.3.1 Enfoques teóricos y ámbitos de aplicación……………..………….26
2.3.2 Tipos básicos de la rendición de cuentas política ……..………...29
2.3.3 México: clasificaciones y tipologías de rendición de cuentas…..32
2.4 Resumen……………………………..………...………………………………38

CAPÍTULO TRES. EL PAPEL DE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN

DE CUENTAS EN EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN………..………..42

3.1 Confianza…………………………………………...…………………..43
3.2 Legitimidad……………………………………………………………..55
3.3 Las funciones de la transparencia y de la rendición de
cuentas….……………………….……………………………………………..……58
3.3.1 Un marco general …………………………………………………………..,58
3.3.2 El discurso sobre las funciones políticas de la transparencia y la
rendición de cuentas…...…………………………………………………………61
3.4 Resumen……………………………………….………………………………..67

CONCLUSIONES……………………………………………………….……………………68
BIBLIOGRAFÍA GENERAL………………………………………………………………....73

1
 AGRADECIMIENTOS Y DEDICATORIA

En este recorrido llamado vida, en el cual solo estamos de paso, hay que disfrutar cada instante, debido a que no
sabemos como ni cuando vamos a emigrar, hay que vivir el hoy, debido a que el pasado va muriendo a cada
instante y el futuro es algo desconocido para el ser humano. Lo único que esta en nuestras manos es el decidir como
queremos vivir nuestro presente y créame que a partir de un año atrás he comprendido esto que estoy redactando.
La vida, Dios; el destino o como tu lo quieras llamar nos pone pruebas o retos día tras día, y no existen retos
pequeños o grandes uno como persona decide la extensión que estos tendrán, y la carga que llevamos a cuestas se nos
hace mas pesada si nos desviamos del camino correcto, uno es el que construye o destruye sus logros, el que decide
admirar el amanecer de cada día o el vivir un mundo de penumbra he incertidumbre. Muchas veces la respuesta a
nuestras interrogantes esta en frente o alado de nosotros y no la vemos sencillamente porque no queremos.
Esto me ocurrió a mí, y he comprendido el gran error que cometí, Dios me puso una prueba muy grande y me
cegué ante la realidad, me encerré en un mundo al cual no pertenezco, y tire por la borda todo lo que había hecho
durante 27 años. Pero afortunadamente no tarde mucho para darme cuenta de mi gran equivocación y poder
cerrar círculos o concluir proyectos como es esta tesis queme va a ayudar a abrirme nuevas puertas en la vida,
cuando otras se cierran.

Ahora si puedo decir abiertamente la prueba que estoy superando día con día, sin temor al que dirán, porque es
algo de lo cual no todas las personas salen con una victoria como yo, y por eso me siento orgullosa de mi misma, me
quiero y lo comparto contigo, que estas leyendo estas líneas que salen de lo mas profundo de mi corazón.
El año pasado mientras me encontraba trabajando me sentí mal y tuve que ir al hospital, después de estar
internada y realizárseme una serie de estudios se me diagnostico cáncer de endometrio, tenían que operar, esa era la
única solución para que este mal se erradicara y así se hizo, pero eso como consecuencia cambio mi proyecto de
vida, y es en ese momento donde el amanecer se convierte en penumbra para mi, así como en mi estuvo el tomar la
decisión de salir adelante y de compartir mi experiencia contigo, y de esta manera retomar y concluir esta tesis. Así
como otras cosas que había dejado pendientes en el camino. Por esta razón agradezco a las siguientes personas por
su apoyo y dedico esta tesis:

A la memoria de IRENE SANCHEZ PADILLA++ y JOSEFINA SANCHEZ VEGA++. Mis dos

abuelas las cuales espero que en donde quiera que estén se sientan orgullosas de mí.
A Dios por el país y la familia que me otorgo, la cual me ha inculcado valores, principios y normas para ser de mí
la persona que soy.

A mis padres: LETICIA SANCHEZ PEREZ y JULIAN RAMOS SANCHEZ, por ser tolerantes,
pacientes durante toda mi vida y principalmente por poder contar con ellos en los momentos mas difíciles de mi
vida. Como es la enfermedad, principalmente te digo a ti Mamá GRACIAS porque si no es por ti que estuviste
pendiente de cada tramite en el hospital y al cuidado de mi, orando a Dios en cada momento para yo seguir a tu
lado. A ti papá que estuviste al pendiente de mi de mis hermanos GRACIAS y de corazón les digo no pude nacer
en mejor familia, ni tener a unos padres como lo han sido ustedes, LOS AMO A AMBOS CON TODOMI
CORAZON

2
A mis hermanos SANDRA, JULIA, ENRIQUE Y ANGEL, sin ustedes no seriamos la familia que en estos
momentos formamos GRTACIAS, por su apoyo en cada momento y su comprensión, en especial a ti
SANDRA, que aunque eres menor me hiciste darme cuenta de los errores que cometía.

A mis tías en especial a mi tía ROSALBA RAMOS SANCHEZ por su apoyo y6 cariño, por fomentar parte
de mi educación y estar siempre al pendiente de mis pasos. GRACIAS. A mi tía TERESA REYES
SANCHEZ, por sus concejos y el tiempo que se ha dado para escucharme cuando tengo algún problema. Y
finalmente a mi tía GUADALUPE SANCHEZ MORALES, por todo el apoyo que me brindo a lo largo de
mi estancia en la universidad, por el apoyo en lo que se refiere a lo administrativo y bibliográfico, por estar al
pendiente de mi salud GRACIAS.

A mis tíos, en especial mi tío MARGARITO RAMOS SANCHEZ, por contar con su apoyo en todo
momento, GRACIAS. A mi tío TOMAS SANCHEZ PEREZ, por sus consejos y su comprensión a pesar
de las distancias, seque siempre estará presente para apoyarme y aconsejarme. GRACIAS Y finalmente a mi tío
ANGEL REYES SANCHEZ, por sus debates tan amenos sobre política, de esta manera me ayudo a poner
en practica varios de mis conocimientos adquiridos durante mi formación académica, GRACIAS.
A mis primos en especial a LILIANA SANDOVAL PEREZ, por ser masque una prima, ha sido una amiga,
confidente, una hermana para mi, la cual me ha acompañado en todas mis aventuras por eso y mas GRACIAS.
A mi asesor de tesis el Prof. ÓSCAR ENRIQUE ARTURO CUÉLLAR SAAVEDRA, por ayudarme
a concluir este proyecto de vida, por su apoyo y comprensión y paciencia que me tuvo durante mi convalecencia, de
corazón GRACIAS.

A mi novio ISAIAS FLORES HERNANDEZ, por su amor, tiempo y dedicación y apoyo que me ha
brindado a lo largo de estos dos años, por todo esto y más TE AMO y de corazón te digo GRACIAS.

A mis amigos CARLOS VELAZQUEZ PEREZ por brindarme su amistad y por compartir este proyecto,
de corazón amigos como tú en el mundo se cuentan con los dedos de las manos CARLOS MIL GRACIAS. A
DARIO HERMES TORRES CORONA, donde quiera que te encuentres, GRACIAS. Por tus consejos
queme diste en su momento, por los recuerdos inmensurables que guardo de ti en mi corazón y por dejar una huella
muy grande en mi vida, donde quiera que te encuentres GRACIAS. A ti MARIANA CRUZ por tu apoyo y
tus consejos, por tenerme confianza y estar conmigo en los mejores y porque no en los peores momentos de mi vida te
digo de corazón GRACIAS Y finalmente a ti CAROL ESCAMILLA amiga gracias por todo eres súper
especial y las palabras sobran para definirte, por todo GRACIAS.

A MIGUEL ANGEL CRUZ SERVIN, amigo incondicional de la familia, gracias por tu apoyo, para
toda mi familia y en especial por los consejos que me has dado en el momento oportuno, GRACIAS
A todos ellos y también a las personas que me falto incluir en esta lista por falta de espacio GRACIAS, siempre
estarán dentro de mi corazón.

ATTE:
FABIOLA ELIZABETH RAMOS SANCHEZ
AGOSTO 2009

3
 ¡Gracias¡
A mi Mamá, como una muestra de mi cariño expreso mis agradecimientos en estas hojas que abrirán mentes para
fomentar lo que es el otro lado del conocimiento: el bien de los demás. Ante tus consejos hoy materializo la herencia
más valiosa que pudiera tener un ser humano, pensar en los otros y no sólo en nosotros mismos.

A mis padres, gracias a su cariño se abrió una luz que deslumbro mi obscuridad, logró alimentar la madurez para
ser guía en el oeste del crepúsculo inverso de mi atardecer; es su apoyo mi rodar celeste y volcánico lo que aminora
mis primeros tiempos de ingrata incomprensión, por todos sus sacrificios en la vida, hoy soy fruto para bien. Les
viviré eternamente agradecido ante su comprensión porque me dieron lo mejor de sí mismos, gracias.

A Miriam Basurto Trejo, por todo su amor manifestado, por todo su apoyo moral y sus sentimientos expresados,
por todo eso y más le estoy eternamente agradecido; gracias a Miry hoy puedo vivir y soportar días difíciles,
porque su sonrisa es la muestra y esperanza de la felicidad, el trofeo que se desliza en el caudal que descansa en mis
emociones. Es la chispa que alivia y aminora el dolor de las heridas; muestra su éxito logrado tras mantas de
paciencia, talento, astucia, y significa mí inspiración del afianzamiento progresivo. Su presencia ha sido, y seguirá
siendo, el motivo más grande para sobre pasar nuevos límites. Es por eso que le llevo siempre en mi mente y
corazón. Le doy gracias por toda la confianza, cariño, amor y valores sentimentales que uno no se merece. Gracias
por estar junto a mí en los momentos más importantes de nuestras vidas.

A Fabiola Elizabeth Ramos Sánchez, gracias a sus ejemplos de superación, a ese espíritu de lucha y resistencia
reciproca e inductiva, ampliada tras la caída subversiva de la decadencia, hoy hemos llegado al final de una meta
que parecía no tener principio ni final. Los obstáculos fueron superados con las armas de la alegría y la devoción.
Es por eso que se ganó mi amistad y la confianza eterna tras la derrota de la antipatía, soledad y misterio.

A Óscar Cuéllar Saavedra, por su dedicación, tiempo y compromiso; por dar lo mejor de sí y mostrar lo que es la
verdadera responsabilidad social. Gracias por comprender que seguimos luchando, y que todos tratamos de
sobrevivir en un mundo donde se persigue lo económico de la adaptación final. Es un excelente maestro que con sus
palabras y sabios consejos ha sabido estimular y así seguir creciendo intelectualmente en el desafío de la explicación
social. Gracias por su amistad y permanente disposición incondicional.

A la Universidad Autónoma de México, por abrirme sus puertas y mostrarme el camino del conocimiento hacia
la verdad con profesionalidad y excelencia, gracias. A todas mis profesoras y profesores, sin excepción alguna,
porque hicieron parte de mi formación. A las personas que confiaron en mí, y que por motivos de espacio no les
incluí como se merecen, les envió un cordial saludo y agradecimiento, sabemos que el objetivo logrado es también
suyo, puesto que la fuerza que me ayudo es la de ustedes, gracias.
A todos les prometo seguir siempre adelante. Con cariño y respeto:

Carlos Velázquez Pérez

AGOSTO 2009.

4
INTRODUCCIÓN

En los últimos diez años, como parte de procesos globales de cambio político y
de transición a la democracia, han adquirido plena importancia los temas de la
transparencia y la rendición de cuentas. El primero es un término que se usa
para referirse al derecho al acceso a la información pública, que en principio
tiene todo ciudadano, y a la obligación correlativa del gobierno de respetarlo,
abriendo las puertas a la información. Con la rendición de cuentas
(accountability), se va más allá: esta palabra no sólo expresa la exigencia de
que los gobiernos sean transparentes sino que además justifiquen sus
decisiones ante los ciudadanos. Eventualmente, también se insiste en que en
ella debe incluirse la posibilidad de aplicar sanciones para el caso de
incumplimiento (Schedler, 2006).

México no ha sido ajeno a estos procesos. Después de intensos

debates, el 12 de junio de 2002, con el propósito de combatir la arbitrariedad y
la corrupción, se dictó la ley que creó el Instituto Nacional de Acceso a la
Información Pública, mejor conocido como IFAI, que vigila que las
dependencias federales cumplan con la obligación de hacer accesible la
información pública. Un elemento clave de la ley es que aquella información
que se supone es ya pública, debe ponerse a disposición de todos sin que
medie solicitud alguna. Otro, que con la creación del IFAI por vez primera los
mexicanos cuentan con una dependencia cuyo propósito primordial es
garantizar que los 250 organismos federales y autónomos respondan
apropiadamente a las solicitudes de información pública que presenten los
ciudadanos.

Luego de la aprobación de la ley, las entidades federativas se

apresuraron a ratificar sus propias legislaciones de transparencia. Las nuevas
leyes, que en teoría favorecen la apertura y no la secrecía, requieren que las
dependencias gubernamentales publiquen información básica rutinariamente y
que permitan al público, fácil y rápidamente, solicitar la información pública no
divulgada. Tanto a nivel federal como estatal, los ciudadanos tienen el derecho
a apelar ante cualquier negativa de información y a demandar legalmente al

5
gobierno si estas apelaciones son denegadas. En 2007, mediante reforma
constitucional, la obligación de dar acceso a la información se asentó para los
gobiernos estatales, extendiéndose además a los gobiernos municipales cuya
población sea de 700,000 personas o más.

La aprobación de la ley del IFAI fue precedida y seguida de

publicaciones y debates sobre el derecho a la información, la transparencia y la
rendición de cuentas en los medios académicos y políticos. Una vez que el
IFAI entró en funciones, desarrolló una línea de publicaciones sobre estos
temas (en especial, mediante su colección de Cuadernos de transparencia), en
la que fue acompañado por actividades paralelas desplegadas por el Instituto
Federal Electoral y sus análogos de algunos estados, la Cámara de Diputados
y otras instituciones -públicas, privadas, del tercer sector y universitarias.

Este trabajo versa sobre la transparencia y la rendición de cuentas -en

particular, sobre el significado que se le da a estos conceptos- y sobre las
funciones políticas que se le atribuyen respecto de la profundización de la
democracia. En este marco, nos hemos propuesto analizar, examinar y
discutir los planteamientos de un conjunto de autores sobre estos temas.
También nos hemos planteado hacer un esquema que ordene y sistematice los
argumentos con la idea no sólo de aclararnos las cosas para nuestro propio
uso, sino también para contribuir, en la medida de lo posible, a ayudar a otras
personas que deseen iniciarse en su estudio. Es importante señalar que en la
redacción y presentación de este trabajo terminal nos hemos circunscrito a la
literatura mexicana reciente, dando especial importancia a las publicaciones del
mismo IFAI.

La exposición tiene el siguiente orden: además de esta introducción,

presentamos tres capítulos y una conclusión. En el primer capítulo
identificamos el problema de análisis dando un resumen de la tesis más
generalizada, compartida por prácticamente la totalidad de la literatura, sobre el
papel de la transparencia y la rendición de cuentas en los procesos de
profundización de la democracia. En resumen, esta tesis dice que tanto la
transparencia como la rendición de cuentas tienen un importante papel en

6
ellos. Por un lado, porque contribuyen a aumentar la confianza de los
ciudadanos y por otro, porque son un medio privilegiado para legitimar las
instituciones (afianzamiento de las instituciones). Por último, dicha tesis dice
que la confianza ciudadana y la legitimidad de las instituciones se refuerzan
mutuamente para dar como resultado un mayor grado de democratización y de
democracia.

Dedicamos los dos capítulos siguientes (los más extensos de esta

tesina) a examinar críticamente los conceptos básicos de la tesis mencionada.
En el segundo capítulo presentamos los conceptos de derecho a la
información, transparencia y rendición de cuentas y discutimos las relaciones
que existen entre ellos. En el tercer capítulo nos referimos a las funciones
políticas de la transparencia y la rendición de cuentas. Aquí revisamos primero
los conceptos de confianza y de legitimidad de las instituciones para
dedicarnos después al análisis de sus relaciones con las ideas de
transparencia, rendición de cuenta y afianzamiento de la democracia. En esta
última parte nos referimos también al papel que los autores le atribuyen a la
cultura cívica y a la participación ciudadana, temas en los cuales no hay
unanimidad, y que acaban quedando como incógnitas para muchos de ellos.

El último capítulo retoma la tesis general presentada en el primero,

resume brevemente los resultados de los capítulos centrales y hace una
propuesta para definir una agenda para el estudio de la problemática analizada.
Aquí el esfuerzo consiste en tratar de ordenar la problemática de las relaciones
entre transparencia, rendición de cuentas, confianza, legitimidad o
afianzamiento en un esquema que ubique el lugar de cada uno de estos
conceptos y a los de cultura cívica y participación ciudadana que defina los
vínculos que lógicamente existirían entre ellos. Todo, con el propósito de dar
alguna ayuda a las personas que se interesen en iniciarse en el estudio de
estos temas.

7
CAPÍTULO UNO. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA A ANALIZAR

Si bien en los orígenes de la preocupación por dar realidad al derecho de los

ciudadanos a la información pública tuvo gran importancia el interés por poner
freno a las prácticas corruptas en el seno del gobierno y de las dependencias
públicas, muy pronto ella se unió con el interés creciente por establecer límites
a la arbitrariedad gubernamental en la toma de decisiones y en la aplicación de
la ley, que reflejaba la demanda ciudadana por mayor democracia. De esta
manera, sin desaparecer, el tema de la corrupción cedió la primacía a la
demanda por la democracia. Los procesos de reforma del Estado y de
transición a la democracia adquirieron fuerza luego de las elecciones
presidenciales de 1988, que se caracterizaron por el escándalo de la “caída del
sistema” establecido para el cómputo de los votos y la información sobre los
resultados. Un resultado de estos procesos fue el reconocimiento legal, a
mediados del año 2002, del derecho de los ciudadanos a la información pública
y la obligación correlativa impuesta al gobierno federal y a sus dependencias
de facilitar el acceso a ella.

Los debates sobre estos temas pronto se extendieron para incluir

también la rendición de cuentas. Con la creación del IFAI, podría decirse que
adquirió plena legitimidad un ámbito de discusión ciudadana sobre
transparencia, rendición de cuentas y democracia. ¿Cómo se ha definido esta
problemática? Este es el tema que nos ocupa en este trabajo y, en particular,
en este capítulo.

Una revisión global de la literatura reciente permite destacar la

importancia que se le atribuye a un conjunto relativamente bien determinado de
temas en la definición del problema. En primer lugar, aparecen los de
transparencia, rendición de cuentas, confianza ciudadana y legitimidad de las
instituciones o afianzamiento institucional (con la aclaración que no siempre se
usan precisamente estas palabras). Lo que los liga en una sola problemática
es la idea de que ellos, en conjunto, son necesarios para la profundización de
la democracia, que es el fin que nadie discute. A estos temas principales se

8
unen los de la cultura cívica y de la participación ciudadana, con la diferencia
de que no hay unanimidad respecto del papel específico que tendrían.

Si bien los analistas coinciden en qué temas son decisivos, no siempre

los mencionan a todos ni se preocupan por aclarar de qué manera están
relacionados. Un ejemplo lo da Alberto Hernández, que afirma que
“democracia, transparencia, confianza y rendición de cuentas son ideas muy
emparentadas”. Entre sí se apoyan, señala este autor añadiendo que si una
crece, las otras medran. Si una se oculta, las otras desaparecen (Hernández,
2006: 10). Otro es el de Felipe Hevia quien, poniendo el énfasis en la
confianza, dice que para construirla es esencial “fortalecer los mecanismos de
transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas de las
organizaciones”. Si los ciudadanos saben del buen destino de los recursos, el
riesgo implícito en las relaciones sociales de las instituciones bajará, y por lo
tanto la confianza social en ellas tenderá a aumentar (Hevia, 2006: 25). El
planteamiento de Jacqueline Peschard, en cambio, es más comprensivo: “tanto
la transparencia y la rendición de cuentas –dice- tienen el propósito de
fomentar la confianza y la legitimidad” (de las instituciones) (Peschard, 2005:
48).

Sii bien la preocupación por la corrupción no desaparece, se subordina a

las exigencias de transparencia y de legitimidad de las instituciones. En
relación con las políticas sociales, Felipe Hevia sostiene que “ante el fracaso
evidente de las políticas de ajuste para disminuir la pobreza y la desigualdad y
para alcanzar el desarrollo, los expertos de las agencias de crédito culpan a la
corrupción imperante del sistema político mexicano” (Hevia, 2005: 75), para
luego argumentar que por ello son necesarias la transparencia y la democracia.
A su vez, Jacqueline Peschard enfatiza que la alta valoración social que ha
adquirido la democracia ha generado la demanda de transparencia dentro de la
gestión pública. Ante el déficit de satisfacción social, frente al desempeño de
los gobiernos errados surge la necesidad de fortalecer gobiernos conscientes y
más responsables (Peschard, 2005: 13-14). El profesor Alejandro Monsiváis
enfatiza la relación entre democracia y la legitimidad de las instituciones: “el
adecuado funcionamiento de la democracia necesita de un entorno institucional

9
capaz de hacer valer la legalidad y las garantías ciudadanas” (Monsiváis, 2005:
9).

Este conjunto de citas nos permite dar una forma algo más precisa a la
tesis general que comparten estos autores. Dejando de lado las ambigüedades
en la redacción y buscando la coherencia lógica entre las ideas, arribamos al
esquema presentado en la gráfica 1. En ella se resume la tesis general
subyacente sobre las relaciones entre los términos principales: transparencia,
rendición de cuentas, confianza, legitimidad de las instituciones y democracia.
Debajo de la gráfica 1 también colocamos los temas secundarios de la cultura
cívica y la participación ciudadana. No los incluimos dentro de ella porque los
autores no coinciden en cuál es su posición específica.
GRAFICA 1:

ESQUEMA DE LA TESIS GENERALMENTE COMPARTIDA POR LOS

ANALISTAS QUE ESCRIBEN SOBRE TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE
CUENTAS Y DEMOCRACIA
_______________________________________________________________
______

TRANSPARENCIA RENDICION DE
CUENTAS

LEGITIMIDAD
CONFIANZA (AFIANZAMIENTO
INSTITUCIONAL)

DEMOCRACIA

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OTROS TEMAS FRECUENTEMENTE MENCIONADOS, SOBRE CUYO
PAPEL NO HAY ACUERDO ENTRE LOS ANALISTAS:

x CULTURA CÍVICA

x PARTICIPACIÓN CIUDADANA

_______________________________________________________________
_______

El esquema presentado en la gráfica 1 se puede leer respetando la

manera en que argumenta la mayoría de los autores: (1) la democracia supone
o exige que exista confianza ciudadana y legitimidad de las instituciones; (2) la
confianza ciudadana y la legitimidad de las instituciones se refuerzan y
alimentan recíprocamente; (3) para que ellas existan, se requiere que haya
transparencia y rendición de cuentas, que también se refuerzan
recíprocamente. Más aún, son una condición necesaria para que tengamos
democracia y gobierno responsable.

Esta tesis puede plantearse al revés, es decir, siguiendo un orden causal

estricto: (1) la transparencia y la rendición de cuentas tienen relaciones de
refuerzo recíproco (o se requieren mutuamente); (2) ambas, en conjunto,
determinan ( o favorecen) tanto la confianza ciudadana como la legitimidad de
las instituciones; (4) además, la confianza ciudadana y la legitimidad de las
instituciones se refuerzan ente si: la confianza ciudadana contribuye a afianzar
la legitimidad de las instituciones y la existencia de instituciones legítimas
afirma la confianza; (5) el efecto directo y combinado de la confianza ciudadana
y de la legitimidad de las instituciones es el de reforzar y/o profundizar la
democracia.

Como dijimos en relación con la participación ciudadana y la cultura

política, no hay coincidencia en las posiciones respecto de su papel o de las
relaciones que mantienen con los otros factores considerados en la gráfica 1.
Para muchos, la transparencia y la democracia generan o fortalecen la cultura
cívica y la participación, mientras que para otros, por el contrario, son estas las

11
que permiten que haya transparencia y democracia; y no faltan los que
destacan otras relaciones, por ejemplo entre confianza y participación,
legitimidad, etc. Vale la pena dar algunos ejemplos de estas distintas
posiciones.

La opinión de que la transparencia y la rendición de cuentas favorecen el

desarrollo de la conciencia política y la participación ciudadana es expuesta
explícitamente por Ackerman (2005: 18). Una posición contraria la sostiene
José Antonio Aguilar Rivera: “tanto transparencia como democracia requieren,
para existir y para poder funcionar, una ciudadanía activa y participativa. La
ciudadanía requiere transparencia y democracia para actuar y participar con
libertad” (Aguilar 2006: 9-10).

En esta última línea, Federico Reyes Heroles señala que en México en

general es escasa la participación en organizaciones sociales: alrededor de
15%) y prácticamente nula la participación en organizaciones cívicas.
Atribuyendo esto a la historia del país, concluye en que falta una cultura cívica,
ciudadana (Reyes Heroles, 2006: 20). Esto plantea un problema para la
eficacia de la transparencia y la rendición de cuentas, que suponen y exigen
una cultura ciudadana, Sin esta, falta la participación cívica y las leyes de
transparencia y rendición de cuentas pueden quedar en el papel (Reyes
Heroles, 2006: 34). Jesús Rodríguez concuerda con él: “un gobierno
transparente sirve de muy poco si la ciudadanía no es capaz de elevar su nivel
de discusión y su capacidad para construir buenas razones y argumentos”
(Rodríguez, 2006: 41).

Por otra parte, en el Manual Ciudadano 2005 de la Secretaría de

Solidaridad (SEDESOL), las relaciones importantes son las que se dan entre
participación y confianza y debilidad o fortaleza institucional: “la mayoría de los
inhibidores de la participación ciudadana están relacionados, de una manera o
de otra, con la desconfianza social. Mientras mayor sea la desconfianza, menor
será la disposición de los ciudadanos a la participación” (SEDESOL, 2005: 8).
Y se agrega que la fortaleza institucional es necesaria para que haya confianza
y participación: “el cumplimiento de la ley y la consolidación institucional de un

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Estado que sea capaz de ofertar acciones y políticas eficaces y duraderas en el
tiempo otorgan certidumbre y, por consiguiente, confianza en la democracia”
(SEDESOL, 2005: 9).

Con esto, concluimos la presentación del problema que vamos a

estudiar. Como dijimos en la introducción, a continuación corresponde
examinar los conceptos de derecho a la información, transparencia y rendición
de cuentas.

13
CAPITULO DOS. TRANSPARENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS

En este capítulo nos vamos a referir a las ideas de transparencia y rendición de

cuentas como aspectos de la política democrática, en particular: a la manera
como los estudiosos han definido estos conceptos y han delimitado sus
relaciones; y a los enfoques teóricos que se han usado como sustento de estos
conceptos y a la manera como se definen tipos y clasificaciones de la rendición
de cuentas.

En una democracia, tanto el derecho de los ciudadanos a tener acceso a

la información pública como la transparencia en los actos del gobierno y la
obligación de éste de rendir cuenta de sus actos, son aspectos importantes de
las relaciones entre gobernantes y gobernados. Se ubican entonces en el
ámbito de lo público y no de lo privado. Podemos adelantar diciendo que el
análisis de la literatura sobre estos temas muestra que no necesariamente hay
coincidencia cuando se trata de definir qué se entiende por estos conceptos. Si
bien en principio la idea de que los ciudadanos deben tener derecho a la
información pública se entiende fácilmente y no presenta dificultades, no
sucede lo mismo cuando se trata de la relación entre transparencia y rendición
de cuentas. Dependiendo de la posición que se adopte y del enfoque teórico
del que se parta, se proponen matices y tipologías, distinguiéndose, por
ejemplo entre transparencia pasiva y activa o entre rendición de cuentas débil y
fuerte, que plantea un problema de delimitación de entre los conceptos. En lo
que sigue nos dedicaremos a estudiar estos dos conceptos.

1. Derecho a la información y transparencia

Según la literatura consultada, la transparencia y la rendición de cuentas se

relacionan con el derecho a la información y entre si, de la siguiente manera:
(a) la transparencia supone el derecho de los ciudadanos a tener acceso a la
información sobre las decisiones y los actos del gobierno y de sus
dependencias; (b) la transparencia consiste o bien (i) en el compromiso o bien
(ii) en la obligación del gobierno y sus dependencias de dar acceso a la

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información sobre sus acciones a los ciudadanos, es decir, en hacer posible y
efectivo el ejercicio del derecho ciudadano a la información. Por otra parte (c) la
rendición de cuentas supone que el gobierno y sus dependencias no sólo
deben informar a los ciudadanos sobre las acciones que lleva a cabo –es decir,
cumplir con el compromiso o la obligación de ser transparentes-, sino además,
justificarlas racionalmente. También, según los criterios más exigentes, debe
existir la posibilidad de sancionar a las autoridades y/o funcionarios públicos
que no cumplan con esas obligaciones.

En relación con el derecho a la información y a la transparencia, aunque

teóricamente el derecho de los ciudadanos a tener acceso a la información de
los actos del gobierno es un aspecto esencial de un sistema democrático,
puede estar reglamentado o no, ser reconocido o no. Cuando no está
reglamentado, puede resultar difícil para los ciudadanos lograr que se respete
su derecho a la información. En situaciones extremas, que pueden caer dentro
de lo que se ha llamado regímenes autoritarios o no democráticos, la
información sobre las decisiones y actos del gobierno y de sus dependencias
pueden incluso considerarse como coto reservado del gobierno.

En otras palabras, la gestión del gobierno puede ser opaca, pudiendo

servir para ocultar y amparar formas de arbitrariedad, de ilegalidad o de
corrupción. Esto ha llevado a plantear una doble exigencia: por un lado, que se
reconozca explícitamente el derecho de los ciudadanos a tener acceso a la
información sobre los actos del gobierno y por otro, que la obligación moral de
éste de dar acceso a la información se establezca de manera legal.

En este punto, es necesario decir algo sobre la opacidad. Cuando en un

sistema político el gobierno no da información a los ciudadanos o estos no
tienen reconocido el derecho al acceso a la información, se puede hablar de
opacidad. Según Aguilar, desde el punto de vista del gobierno, la opacidad en
la gestión pública busca “preservar tanto una imagen consensual de los
tomadores de decisiones –sean diputados o burócratas- como una percepción
de la superioridad técnica e intelectual de éstos sobre los ciudadanos” (Aguilar,
2006: 17). Desde el punto de vista de la ciudadanía, como dijimos, la opacidad

15
suele asociarse con la arbitrariedad , la ilegalidad y la corrupción. También se
ha dicho que ella también provoca desinformación, recelos, resentimiento y
desconfianza. Citando a Jeremy Bentham, Aguilar dice que bajo un régimen
contrario a la democracia, “el público prosigue siempre en su rumbo, hablando
y juzgando de todo, pero juzga sin tener los documentos y, no fundándose su
opinión en el conocimiento de los hechos, ella puede errar e incluso, ser lo
contrario de la verdad” (Aguilar, 2006: 18).

La transparencia es lo opuesto de la opacidad y se basa en el derecho

que en principio todo ciudadano tiene a la información. Metafóricamente
hablando, transparencia es “ver a través de”, es ver que no hay algo opaco u
oculto. Ana Luisa Viveros (2005: 84) sostiene que el término “transparente”
proviene del latín. Enfatiza que es un adjetivo conformado por el prefijo trans-,
que significa ‘situación en el lado opuesto’ o ‘a través’, y parens, -entis, ‘que
aparece’1. Ella indica otros cuatro significados del término transparente.
Transparente es: 1) aquello que es “claro, evidente, que se comprende sin
duda ni ambigüedad”; 2) “lo que se puede captar o conocer en su verdad
íntegra…”; 3) también son transparentes aquellas “gestiones, operaciones, etc.,
de las que se da en todo momento información y no queda ninguna duda sobre
su legitimidad”; por último, 4) se llama transparente a aquello que “se deja
adivinar sin declararse o manifestarse” (Viveros. 2005: 2005).

Según los autores consultados, el derecho a la información y la

transparencia no son la misma cosa, aunque están muy relacionados. De
acuerdo con Aguilar (2006: 11) el derecho al acceso a la información pública
“consiste en un conjunto de normas jurídicas que permiten analizar los registros
y datos públicos en posesión de los órganos del Estado”. Es un derecho que
permite a los ciudadanos pedir información y documentos a las instituciones
gubernamentales. En cuanto a la transparencia, la entiende como “una
práctica o un instrumento que utilizan las organizaciones para publicar o volver
público cierto tipo de información o bien para abrir al público algunos procesos
de toma de decisiones” (Aguilar, 2006: 11).

1
EnDiccionariodelaRealAcademiadelaLenguaEspañola,www.rae.esyMolier,1998

16
 Las distinciones de este autor no ayudan mucho. Según Hernández
(2006: 11), la transparencia, en relación con la gestión de una entidad social,
quiere decir “que su información sea accesible para un observador interesado”.
Para Vergara (2006: 17), que exista transparencia “significa que la información
que existe y fluye en el gobierno está a disposición del público, con excepción
de aquella clasificada como confidencial”. Por su parte, García (2005:109)
explica que “la transparencia nos remite al mecanismo a través del cual el
escrutinio se vuelve efectivo, permitiendo que la información sea abierta y esté
al alcance de quien la solicite”. También se señala que la transparencia admite
la pluralidad y el desacuerdo en las opiniones, y que es una característica
positiva que debería enmarcar la política (Aguilar, 2006: 17).

En estas citas se dan definiciones generales de la transparencia, en las

que no se menciona explícitamente ni la idea de derecho a la información ni la
de obligación del gobierno. De hecho, muchos autores ven la transparencia
más como un “compromiso” que como una obligación formal, es decir, como el
compromiso que asume una organización gubernamental para dar a conocer al
público la información en su poder. Así, Ana Viveros dice que la transparencia
implica la apertura y divulgación de la información, lo que permite analizar
dicha información y utilizarla para constatar qué es lo que sucede, viéndola
como un compromiso entre gobernantes y gobernados y la participación de
todos los miembros de la sociedad, de hacer accesible la información (Viveros,
2005: 85).

Otros autores, en cambio, ponen el énfasis en los derechos de los

ciudadanos y las obligaciones del gobierno. Para estos autores, el gobierno
debe poner a disposición de cualquier ciudadano la información pertinente
sobre sus actos, sin que sea necesario un compromiso entre las partes. Como
señalamos al inicio de este capítulo, algunos autores precisan que el gobierno
debe estar obligado a dar información cuando alguien se la solicita, mientras
que otros son más exigentes y sostienen que la obligación del gobierno no
depende de que alguien solicite información: él debe darla necesariamente, de
forma regular, de manera que sea accesible a todos los que se interesen.

17
 Esta última diferencia en cuanto a la amplitud de la obligación
gubernamental se ha expresado en la distinción entre “transparencia pasiva” y
“transparencia activa”. A este respecto, Aguilar señala que las definiciones
demasiado generales llevan a tomar en cuenta sólo un aspecto de ella, lo que
él llama “transparencia pasiva”: el gobierno está obligado a dar acceso a la
información cuando existe una solicitud específica de parte de un ciudadano.
Frente a ella, propone entender la transparencia en su aspecto activo, lo que
significa que “los gobiernos no solamente deben permitir que los ciudadanos
los observen, sino que también deben divulgar activamente la información que
poseen” (Aguilar, 2007: 6).

Gustavo Emmerich es más preciso. Para él, la transparencia pasiva es

“la obligación del Estado de conceder a los ciudadanos que lo requieran,
acceso oportuno a la información que obre en poder de los órganos públicos,
salvo que medie razón legalmente establecida… para justificar el reserva o el
secreto de determinado tipo de información (seguridad nacional, derechos de
terceros…)”. La transparencia activa, en cambio, consistiría en la “obligación
impuesta a los órganos del Estado para que, con la periodicidad que la norma
señale, publiquen toda la información que se requiera para una evaluación
social de su desempeño” (Emmerich, 2004: 26).2 Así, la transparencia pasiva
exige que el ciudadano solicite información par que se active la obligación del
gobierno, mientras que la transparencia activa no necesita esa mediación. El
Estado está obligado a informar, haya o no haya solicitud al respecto. De esta
manera, la transparencia activa equivale a la exigencia de plena publicidad de
los actos del gobierno (Estado).

La transparencia activa se acerca mucho al concepto de rendición de

cuentas, al menos en el sentido débil de este concepto. La relación se
encuentra en que los autores coinciden en que la transparencia no es un fin en
si mismo, sino un medio para algo. En especial, coinciden en que la

2
 Emmerich, G. E. (2004), “Democracia, Ciudadanía y Transparencia”, en V. A.
Democracia y Transparencia. Colección Sinergia Instituto Electoral del Distrito Federal,
México, D. F.

18
transparencia favorece la rendición de cuentas y más precisamente, que es un
primer paso para llegar a ella (Viveros, 2005: 85). Además, la idea es que la
rendición de cuentas también es un medio para un fin, el fortalecimiento de las
instituciones mediante el escrutinio y control del poder político.

2. Rendición de cuentas

Un gran número de autores hace uso del concepto de rendición de cuentas

denotando la palabra del inglés, ‘accountability’. Para el doctor en Ciencia
Política por la Universidad de Viena e investigador del CIDE, Andreas Schedler,
accountability es la obligación de los gobernantes de responder a las
solicitudes de información y a los cuestionamientos de los gobernados.
Accountability, como otros conceptos en inglés, no tiene un equivalente preciso
en castellano. “A veces se traduce como control, a veces como fiscalización,
otras como responsabilidad” (Schedler, 2006: 11). Elaborando sobre el
concepto, dice que accountability conlleva una obligación. La accountability
incluye la exigencia de rendir cuentas por derecho (Schedler, 2006: 12).
También señala que se usa el término answerability para referirse
específicamente a la rendición obligatoria de cuentas Schedler (2006: 11). Otro
término importante que no tiene traducción precisa en español es enforcemen.
Enforcement describe un conjunto de actividades orientadas hacia la
observancia de la ley. Es hacer valer la ley, y si es necesario tiene que ser por
la fuerza (Schedler, 2006: 16). De esta manera, en un sentido más exigente,
“rendición de cuentas implica que quienes rinden cuentas no solamente nos
cuenten qué es lo que han hecho y por qué, sino que también asumen las
consecuencias de sus actos, incluyendo eventuales sanciones negativas”
(enforcement) (Schedler, 2006: 16).

A su juicio, la traducción más cercana, aunque no exacta de

accountability es rendición de cuentas, lo que quiere decir “la capacidad de
asegurar que los funcionarios públicos respondan por sus acciones” (Schedler,
2006: 13).

19
 Es importante notar que en su sentido original, en español rendición de
cuentas parece ser sólo un acto voluntario del soberano, que lo es por virtud y
voluntad propia, no por necesidad ni por obligación. Traducir accountability en
la forma de rendición de cuentas como concepto del análisis político exige
tomar en cuenta que se le agrega el sentido de obligación. “La rendición de
cuentas (política) involucra por tanto el derecho a recibir información y la
obligación correspondiente de divulgar todos los datos necesarios. Pero
también dice que implica el derecho a recibir una explicación y el deber
correspondiente de justificar el ejercicio de poder” (Schedler, 2006: 14). La
exigencia de rendir cuentas tiene que ver con tareas de monitoreo y vigilancia.
Es buscar hechos, es buscar evidencias.

Responsabilidad es la palabra clave en la rendición de cuentas política,

porque implica la obligación de responder a preguntas incómodas. El que exige
cuentas tiene la oportunidad de hacer preguntas incómodas. Los ciudadanos
pueden cuestionar a los funcionarios públicos para que informen sobre sus
decisiones o exigir que expliquen sus decisiones (Schedler, 2006: 14). Schedler
agrega que en los hechos, desafortunadamente tanto la mala fe como las faltas
a la verdad forman parte de la rendición de cuentas, porque cuando exigimos
cuentas con frecuencia las justificaciones que recibimos no son tan
convincentes. Pero seguimos insistiendo, preguntando, cuestionando y
exigiendo. Es un derecho a la crítica y al diálogo. Así, desde un punto de vista
más general, en principio rendir cuentas es establecer un puente de
comunicación institucional entre funcionarios y ciudadanos (Schedler, 2006: 7).

Schedler resume su planteamiento diciendo que la noción de rendición

de cuentas política o rendición pública de cuentas tiene dos dimensiones:
primero, incluye la obligación de políticos y funcionarios de informar sobre sus
decisiones y de justificarlas en público (accoutability); segundo, incluye la
capacidad de sancionar a políticos y funcionarios en caso de que hayan violado
sus deberes públicos (enforcement) (Schedler, 2006: 12). Hacer efectiva la
rendición de cuentas implica la vigilancia, la auditoria, la fiscalización y la
penalización; todas ellas pretenden controlar el ejercicio del poder (Schedler,
2006: 13).

20
 Ya que hemos presentado el concepto de rendición de cuentas de
Schedler, haremos una breve revisión sobre la manera como lo usan otros
autores. Aunque la mayoría de ellos sigue bastante de cerca a ese autor,
encontramos algunos matices y variaciones.

Comenzando con Jacqueline Peschard, ella sigue a Schedler diciendo

que la noción de rendición de cuentas posee dos dimensiones básicas: la
obligación de los políticos y funcionarios de informar sobre las decisiones, y
después de justificarlas en lo público; y la capacidad de sancionar a políticos y
funcionarios en caso de que hayan violado sus deberes públicos (Peschard,
2005: 14-15). Para ello es necesario evaluar el desempeño de dichos
funcionarios. Se requiere certificar que lo informado (los contenidos, alcances y
resultados) efectivamente se realizó. Se requiere vigilar para limitar el poder.
Desataca Jacqueline Peschard que la irregularidad y la ilegalidad son actos
contrarios a las tareas encomendadas a quienes detentan cargos públicos.
Con el escrutinio público del político y del funcionario, se garantiza el derecho
de los ciudadanos a recibir explicaciones y justificaciones de sus actos del
poder (Peschard, 2005: 15). De esa manera, el despliegue de información es
el primer paso obligado para que se analice y se verifique el desempeño de los
funcionarios públicos. Así se controla su poder y eventualmente se podrá
modificar su manera de proceder.

De manera menos precisa, Ana Viveros define la rendición de cuentas

como “la capacidad y responsabilidad de los gobernantes y funcionarios
públicos de responder, explicar, justificar y dar cuenta de sus actos y
decisiones a los gobernados” (Viveros, 2005: 86). Los ciudadanos analizan,
verifican y juzgan con su reconocimiento o rechazo el actuar de su gobierno.
Entonces la rendición de cuentas supone que los gobernantes y funcionarios
públicos pueden ser llamados a dar la información que permita examinar sus
actos.

Por su parte, Sergio Salvador García, Coordinador del Área de

Investigación del Centro Mexicano para la Filantropía, A.C., citando a Olvera e

21
Inzunza explica que rendir cuentas “es la acción de computar, es decir, de
evaluar, juzgar o verificar colectivamente algo (…), la rendición de cuentas
tiene características colectivas de control-evaluación” (García, 2005:108).
Profundiza un poco más cuando dice que la rendición de cuentas es “una
constelación de fuerzas legales, políticas, socioculturales y económicas que
buscan hacer efectivo el control de los servidores públicos en tres perspectivas
de sus acciones como tales… a) los recursos financieros; b) los aspectos
relacionados con los resultados de la acción pública; y c) el trato imparcial a los
ciudadanos afectados por las políticas públicas” (García, 2005:109).

Citando a Insunza, García repite de manera algo diferente los

planteamientos de Schedler. Distingue tres dimensiones básicas de la
rendición de cuentas: 1) la informativa, que es la que cuestiona qué ha sido o
qué será (qué se hará), mediante una enumeración de hechos; 2) la explicativa,
que ofrece razones y forma juicios, juzgando lo realizado o el por hacer, y; 3) la
‘exigitiva’, que es lo que reconoce y castiga lo erróneo mediante la penalización
(Garcia, 2005:109).

Estas definiciones llevan a distinguir tipos de rendición de cuentas,

según la cobertura que se da al término. En general, se puede distinguir entre
un sentido débil y uno fuerte. El primero puede corresponder a lo que García
llama la rendición de cuentas “informativa” y el segundo, a la “exigitiva”.
Ackerman parece ver la rendición de cuentas en su forma débil, informativa.
Para él, la rendición de cuentas implica una actividad pro-activa hacia la
información pública, y exige que los servidores públicos periódicamente
informen, expliquen y presenten en un lenguaje accesible al público lo que
están haciendo (Ackerman, 2005: 32). Esta definición reduce la rendición de
cuentas al derecho a la información, con lo que viene a hacerla equivalente a la
transparencia activa.

En cambio, la concepción “exigitiva” o fuerte de la rendición de cuentas,

tal como la ven García y los autores en que se apoya, implica el
establecimiento y la aplicación de sanciones para los funcionarios que no
cumplen con las obligaciones que impone la transparencia y la adecuación a la

22
ley, aunque no siempre esto se afirma con claridad. También Gloria
Guadarrama puede ser un ejemplo de rendición de cuentas en este sentido,
que ella llama “coercitiva”. Citando a Andreas Schedler, afirma que el concepto
accountability, incluye dos nociones básicas: 1) “responder por las acciones”, y
2) la noción “coercitiva”, que es el imponer sanciones a las desviaciones de los
presupuestos establecidos (Guadarrama, 2006: 117). En su opinión, llegar a
esta última situación sería el ideal.

Gloria Guadarrama destaca el aspecto de “capacidad” al que se refiere

Schedler hablando de la rendición de cuentas, y la interpreta desde un punto
de vista que podríamos llamar institucional. La capacidad de rendición de
cuentas –accountability- señala Gloria Guadarrama (2006: 115), es “el
conjunto de activos que permiten a las instituciones asumir responsabilidad por
sus acciones y reportar ante sus autoridades reconocidas”. El término, en
Michel S. Martell, señala la profesora, “es también una acción afín de
‘responsabilidad’. Es un término enraizado en la obligación y no con la
conciencia de las implicaciones de los actos” (Guadarrama, 2006: 115). Según
ella, accountability3 se conoce y emplea en habla inglesa como la
“responsabilidad impuesta o asumida por una persona, o un grupo, para la
efectividad o éxito de determinado programa, actividad y/o proyecto en cuanto
a resultados alcanzados. Esos resultados implican un requerimiento implícito o
explícito para aceptar responsabilidad por el desempeño, progreso y logro”
(Guadarrrama, 2006: 115). Es el concepto que permite incluir la
responsabilidad integral por los programas de intereses públicos. La capacidad
de rendir cuentas, enfatiza esta autora, incluye además de la confianza una
suficiencia institucional. De esa manera se tratará de solventar las demandas,
deudas y obligaciones. Es una sostenibilidad y fortalezas de las instituciones
(Guadarrama, 2006: 115).

Desde una perspectiva diferente, que toma pié en el modelo “principal-

agente” (ver más adelante), Alejandro Monsiváis hace una distinción entre dos
tipos de rendición de cuentas, el formal y el sustantivo, que recurre a criterios

3
Accountability es nuestro modelo a seguir. La rendición de cuentas política es lo que
vamos a afianzar.

23
de “debilidad y fortaleza”, tomando en cuenta la publicidad y la participación
ciudadana. Formalmente, dice, la rendición de cuentas “es la estructura de
procedimientos que garantizan a uno o varios principales la capacidad de
vigilar, controlar y sancionar a agentes específicos” (Monsiváis, 2005: 42).

En otras palabras, este autor llama rendición de cuentas formal al hecho

de que exista una ley o reglamento que establezca la obligación de rendir
cuentas. Se incluiría aquí la obligación de dar acceso a la información. La
rendición de cuentas substantiva, en cambio, comprende también la obligación
de justificar los actos. Esto daría cabida a la publicidad y a la participación
ciudadana. Así, según Monsiváis, el modo sustantivo de la rendición de
cuentas se refiere a los procesos y momentos específicos en los que los
agentes o depositarios de responsabilidad político-administrativa, deben ofrecer
justificaciones públicas acerca de sus acciones presentes, pasadas y
previsibles. De ese modo da posibilidad de sancionar a los responsables a
través de las instancias correspondientes (Monsiváis, 2005: 42).

Monsiváis expresa que la rendición de cuentas formal, se caracteriza por

cumplir sólo con el requisito de publicidad “débil’’. La rendición de cuentas
sustantiva se calífica de acuerdo con las normas de la inclusión deliberativa de
la ciudadanía y de publicidad “fuerte”. “De esta forma, la adecuación normativa
de un proceso de rendición de cuentas, en el que el agente se ve obligado a
justificar públicamente sus acciones ante la amenaza de una sanción prevista
legalmente, se mide, en primera instancia, por la capacidad que tiene cada uno
de los principales para iniciar un proceso encaminado a que los agentes rindan
justificaciones públicas de sus actos y sus decisiones” (Monsiváis, 2005: 42).
Debe notarse que si se debe castigar o no y el tipo de sanciones, no viene
incluido en el proceso deliberativo. El castigo corresponde a procedimientos
internos del derecho.

Para este y otros autores, la rendición de cuentas favorece la

deliberación pública sobre la gestión del gobierno; de esta manera, tiene
sentido positivo de cambio. “La perspectiva deliberativa puede orientar
diversas formas de innovación institucional y de formulación de propuestas

24
para robustecer, en un sentido democrático, el control de las funciones de
gobierno por parte de la ciudadanía” (Monsiváis, 2005: 43). Esa deliberación
pública permite replantear el sentido de la legitimidad en la política democrática
y la rendición de cuentas.

Para terminar con esta parte, es importante notar que todos los autores
citados admiten que hay una estrecha relación entre transparencia y rendición
de cuentas, aunque no coincidan en muchos aspectos específicos. Muchos
parecen ver la transparencia como parte de la rendición de cuentas, otros la
ven más bien como prerrequisito de ella y algunos no distinguen claramente
entre estos conceptos. Rodolfo Vergara dice claramente que se trata de cosas
diferentes: “la transparencia no implica rendir cuentas a sujetos específicos,
sino más bien sugiere un sistema que ponga la información a disposición de
aquellos que quieran consultarla para que cualquier ciudadano pueda detectar
posibles irregularidades en el desempeño del gobierno y exigir una mejor
rendición de cuentas” (Vergara, 2006: 40).

De todos modos, se puede decir que hay un punto común: estos

conceptos no denotan lo mismo, ya que transparencia se reduce a la exigencia
de que el gobierno informe sobre sus actos, sea de manera pasiva o activa. La
rendición de cuentas incluye la transparencia, pero va más allá, añadiendo la
obligación que debe tener el gobierno de justificar por qué hace lo que hace o
por qué hizo lo que hizo. Por último, en su sentido más fuerte, la rendición de
cuentas incluye un tercer aspecto: el establecimiento de sanciones para el caso
de incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios. Pero no todos los
autores aceptan este componente como parte de la definición.

También observamos que todos o casi todos los autores consultados se

basan en Schedler, a veces siguiéndolo estrictamente y otras, desviándose en
algunos aspectos para incluir temas o preocupaciones que ese autor no
consideró o no desarrolló en profundidad. Estas variaciones o diferencias se
expresan en el esfuerzo por distinguir tipos o componentes que ya había
señalado Schedler, pero cambiándoles de nombre. Parece que lo que se
quiere hacer es distinguir grados de exigencia del concepto, lo que acaba en

25
proponer de manera más o menos implícita, distintos tipos de rendición de
cuentas.

3Enfoques teóricos, ámbitos de aplicación y tipos de rendición de

cuentas

En esta sección vamos a indicar algunos de los planteamientos que se han

hecho para distinguir entre tipos de rendición de cuentas. De esta manera,
desarrollaremos el último aspecto que expusimos en la sección anterior, con la
idea de profundizar un poco más en su análisis. Sin embargo, para entender
mejor el sentido que tienen la clasificaciones y tipos que han propuestos los
estudiosos, nos parece necesario referirnos antes a los enfoque teóricos en
que ellos se sustentan. Ello, porque no siempre hay claridad en cuanto al
campo de aplicación del concepto, lo que provoca problemas en esas
clasificaciones.

Enfoques teóricos y ámbitos de aplicación

En relación los campos de aplicación de la rendición de cuentas, a veces

se usa para referirse en general a algunos aspectos de la relación entre
gobernantes y gobernados; en otros casos se habla de las relaciones entre el
Estado y los ciudadanos, o entre el Estado (o el gobierno y los representantes)
y la sociedad en general o bien, la sociedad “civil”. Tampoco faltan quienes lo
extienden para analizar las relaciones entre dirigentes y no dirigentes, o
autoridades y no autoridades en organizaciones privadas, tales como
asociaciones civiles, empresas, etc.

Esto da lugar a dos tipos de usos del concepto, que se vinculan con dos
enfoques teóricos distintos. El primer enfoque se refiere específicamente a la
esfera de lo político y a las relaciones entre gobernantes y gobernados así
como a las relaciones entre representantes y representados; es decir, a la
esfera de lo público. El segundo, que se conoce como modelo del principal y el
agente (o más simple, modelo “principal-agente), proviene de la esfera de lo

26
privado y suelen usarlo los autores que amplían el campo de aplicación del
concepto de lo público a lo privado (o viceversa) o que no distinguen entre lo
publico y lo privado. Quien mejor representa el enfoque de la rendición de
cuentas como un aspecto de las relaciones entre gobernantes y gobernados o
entre representantes y representados, es el politólogo argentino Guillermo
O’Donnell, en especial en sus artículos titulados “Accountability horizontal”
(O’Donnell, 1997) y “Democracia delegativa” (O’Donnel, 1994).

En el caso de quienes no precisan la diferencia entre la esfera de lo

público y de lo privado, adquiere importancia el modelo “principal-agente”.
Este modelo fue formalizado por el premio Nobel de economía, Stiglitz (cf.
Ugalde, 200?). A diferencia del trabajo de O´Donnell, que se refiere
específicamente al ámbito de lo público y de las relaciones políticas, la
propuesta de Stiglitz proviene del derecho y de la economía, y versa sobre los
derechos y obligaciones del principal y de su agente, es decir, de quien
contrata a otra persona para que gestione sus negocios (principal) y la persona
contratada para ello (agente).

En lo que sigue nos referiremos fundamentalmente al primer enfoque,

que es el que más ha llamado la atención en la literatura mexicana que hemos
consultado, y dejaremos una nota sobre el modelo “principal-agente” para más
adelante.

O’Donnell recuerda que la rendición de cuentas es un tema que surge de

la evolución de la teoría política sobre el buen gobierno. Esta teoría no es
única, sino que reúne tres diferentes tradiciones clásicas, que históricamente
han concurrido para dar lugar a lo que hoy llamamos democracia
representativa, pero que él, siguiendo a Robert Dahl, llama “poliarquía”. Estas
tradiciones son: la democrática, la republicana y la liberal. Ellas tienen
orígenes diferentes: la democracia surgió “en Atenas, el republicanismo en
Roma y en algunas ciudades de la Italia medieval” y el liberalismo, primero “en
la sociedad feudal y más tarde, en la Inglaterra de Locke y la Francia de
Montesquieu” (O´Donnell, 1997).

27
 En cuanto a sus principios fundamentales, la tradición democrática
enfatiza la igualdad de los ciudadanos y la primacía del interés común por
sobre el interés privado; el republicanismo también reconoce la primacía del
interés público sobre el privado pero destaca que los ciudadanos no son
iguales, en el sentido de que no todos tienen el mismo grado de virtud cívica.
El liberalismo, en cambio, parte de la idea de que los individuos tienen
derechos naturales que no se pueden violar y de que debe haber límites a la
autoridad del Estado. Según este autor, estas tradiciones entran en conflicto en
algunos aspectos importantes, en particular, en lo que se relaciona con el peso
que le dan a “las esferas privada y pública”, a los “derechos y deberes
políticos”, a “la participación política, al carácter de la ciudadanía y de la
sociedad civil y a otros asuntos” (O´Donnell, 1997).

La manera en que se combinan estas distintas tradiciones puede variar

en cada sistema democrático representativo, de suerte que en algunos tiende a
predominar una u otra. En algunos casos, predomina una combinación de los
principios republicanos y liberales (por ejemplo, los Estados Unidos de
América), en otros, los democrático-republicanos y menos frecuentemente,
pueden también combinarse principios democráticos y liberales como eje
principal (O’ Donnell, 1997). La mayor importancia de los principios liberales se
expresa en la distinción entre lo público y lo privado, con primacía de este
último, acompañado por la idea de que las personas tienen derechos naturales
inviolables. Esto lleva ver al estado y al gobierno con sospecha. Si es la idea
republica la principal, se acepta la distinción entre público y privado pero se
privilegia lo público y el concepto de virtud ciudadana. Cuando son los
principios democráticos los que sobresalen, la distinción público-privado pierde
importancia frente a la que se le concede al bien común y a la unidad entre
ciudadanos y Estado.

También O’Donnell (1997) destaca la importancia de los principios

democráticos en lo que se refiere a los derechos de los ciudadanos ya su
participación en los asuntos públicos, como un importante antecedente de la
exigencia de lo que hoy llamamos transparencia y rendición de cuentas. En
resumen, puesto que en la tradición democrática la “autoridad política proviene

28
de todos y de cada uno de los miembros del demos… los ciudadanos que
están a cargo de los asuntos públicos temporalmente… deben tomar sus
decisiones teniendo presente el bienestar de todos, nunca sus intereses
privados”. Y agrega que “además, si el poder proviene de todos y si cada
ciudadano es al menos en potencia un participante en la adopción de
decisiones colectivas, entonces todas las decisiones deben ser públicas en el
doble sentido de que los procesos que lleven a ellas estén abiertos a una
amplia participación y de que todos tengan acceso al contenido de las
decisiones. A consecuencia de ello “se exige un alto grado de visibilidad en la
adopción de decisiones a nivel político, lo cual a su vez tiene al menos un
eficaz efecto anticorrupción” (O’Donnell, (1997).

Estas diferencias explicarían no sólo las diferencias entre distintos

países, sino que también parecen estar influyendo en la manera de entender la
rendición de cuentas en la actualidad en México. Ya que nos hemos referido a
los enfoques teóricos, pasaremos a examinar los tipos y clasificaciones de la
rendición de cuentas política.

Tipos básicos de la rendición de cuentas política

O´Donnell (1994) ofrece un marco conceptual para analizar la rendición

de cuentas en sentido político y que, por lo tanto, se ubica en la esfera de lo
público. Para ello, primero distingue entre rendición de cuentas “horizontal” y
“vertical” y luego agrega otra dimensión, a la que llama “social”, que de hecho
viene a ser un subtipo de la rendición de cuentas vertical.

En principio, para él, vertical es la rendición de cuentas que se refiere a

las relaciones constitucionalmente reconocidas entre representantes y
representados, y horizontal es la que vincula a los poderes del Estadio entre si
(ejecutivo, legislativo, judicial).

De acuerdo con O’Donnell, en una democracia representativa, la

rendición de cuentas vertical es un expresión del principio de representación,
que liga a los diputados, representantes del pueblo -y en el caso de un sistema

29
presidencialista, también al Presidente, jefe del estado y del gobierno-, con los
ciudadanos mediante elecciones. En este ámbito, rendición de cuentas
significa que los representantes tienen el deber de responder ante la
ciudadanía de los actos que realizan en el ejercicio de sus funciones públicas.
La ciudadanía tiene el poder de sancionar a sus representantes mediante el
voto. Si los ciudadanos estiman que un representante no ha cumplido con su
cometido, la ciudadanía puede castigarlo no votando otra vez por él. Por cierto,
en los sistemas políticos en que no se admite la re-elección, el derecho de los
ciudadanos a sancionar a sus representantes parecer perder fuerza. Sin
embargo, si el representante es miembro de un partido político, la ciudadanía
podría castigar a este en lugar de aquel. También puede estar operando la
influencia de la tradición democrática, haciendo que de la ciudadanía surja una
demanda por transparencia y rendición de cuentas que se dirige tanto a
representantes como al gobierno.

La rendición de cuentas horizontal es parte del esquema de organización

de una democracia representativa que se conoce como “sistema de pesos y
contrapesos” o “controles y contrapesos” (cheks and balances) (Hamilton, Jay y
Madison, 2000), que expresa el principio de división de poderes, de origen
republicano, a la vez que el temor al poder del estado, de raigambre liberal.
Esto significa que las democracias representativas se basan en la división de
poderes, aunque de manera parcial, no total. Este principio separa los poderes,
pero también establece responsabilidades compartidas entre ellos, en especial,
entre el legislativo y el ejecutivo, así como mecanismos que impiden o dificultan
que uno de los poderes se imponga sobre el otro. Cada poder tiene
participación en la toma de decisiones, lo que significa que deben lograrse
acuerdos. De esta manera, el sistema de pesos y contrapesos permite que se
ejerza control recíproco entre los poderes del Estado. La rendición de cuentas
de tipo horizontal significa entonces que cada uno de los poderes
(especialmente el legislativo y el ejecutivo), puede exigir a los otros que de
cuenta de sus actos, disponiendo del derecho constitucional de funcionar como
control, de manera de impedir que uno adquiera supremacía sobre los demás o
que incurra en alguna clase de atentado contra los derechos de los
ciudadanos.

30
 En su artículo de 1997, O´Donnell reconoce que el desarrollo político de
las democracias representativas modernas ha dado lugar a una verdadera
proliferación de instancias estatales especiales de control, normalmente
autónomas, tales como contralorías, fiscalías, etc., que sobrepasan la clásica
distinción entre poder legislativo, ejecutivo y judicial y que en algunos casos
suelen tener también el poder de sancionar a quienes no cumplan con la ley.
Esto le ha llevado a redefinir la rendición de cuentas horizontal, de manera de
incluir no sólo el sistema de pesos y contrapesos, sino también estas nuevas
formas de control. Así, dice que la rendición horizontal de cuentas “es la
existencia de organismos estatales que están legalmente habilitados y
autorizados, y de hecho dispuestos y capacitados, para emprender acciones
que abarcan desde la fiscalización rutinaria hasta sanciones penales o
destitución, en relación con actos u omisiones de otras instituciones del Estado,
que puedan calificarse, en principio o presuntamente, como ilícitos” (O´Donnell,
1997). La idea de ilicitud incluye la ilegalidad –comprendida la usurpación de
funciones de un poder por otro-, la arbitrariedad, la corrupción.

Por otra parte, ya en su trabajo de 1994, O´Donnell daba cabida a un

tercer tipo de control, que llamó social, y que hace referencia a las demandas
ciudadanas que no se expresan directa y únicamente mediante el voto, sino
también usando otras vías (movilizaciones populares, uso de los medios de
comunicación, etc.), con el propósito de exigir que tanto los representantes
como las dependencias del gobierno den cuenta de sus actos. Aunque este
autor la llama social porque escapa a las reglas que sustentan el principio de
representación y a lo que llama rendición de cuentas vertical, de hecho cae
dentro de este último campo. La diferencia que la distingue de la rendición
vertical de cuentas que presenta este autor consiste en que es un tipo de
control de carácter más bien informal, es decir, que no está institucionalizado
constitucionalmente. Otro aspecto a considerar es que la rendición de cuentas
social no sólo se ubica en el ámbito de las relaciones entre representantes y
representados, sino también abarca las relaciones entre gobernantes y
gobernados. En este sentido, expresa el peso del componente democrático en
la conformación de las actuales democracias representativas.

31
 En su ensayo de 1997 O´Donnell reconoce la proliferación de instancias
estatales de control que no se acomodan con la clásica distinción de poderes,
así como la creación de instituciones de tipo ciudadano, que tienen la función
de vigilar que el gobierno y sus dependencias atiendan las demandas de los
ciudadanos a la información y a la rendición de cuentas. Este reconocimiento
por un lado lo ha llevado a su nueva definición de rendición de cuentas
horizontal, que acaba subsumiendo, al menos parcialmente lo que antes llamó
rendición de cuentas social. Esto plantea un problema de consistencia en la
propuesta de este autor. Por un lado deja en pié la distinción entre vertical y
horizontal, pero la nueva definición de horizontal se amplía de manera que
puede llevar a confusión, en la medid en que es difícil distinguir el sistema de
pesos y contrapesos de otros sistemas institucionalizados de control:
administrativo, político e incluso, social…

Si en los esfuerzos de los analistas mexicanos por definir rendición de

cuentas en general, domina ampliamente la visión de Schedler, ocurre lo
mismo con O’ Donnell cuando se trata de distinguir tipos de rendición de
cuentas. La influencia de este autor ha significado que también en muchos
autores se han heredado las ambigüedades de su clasificación. Echemos una
mirada a la literatura sobre el tema en México.

México: clasificaciones y tipologías de rendición de cuentas

Jacqueline Peschard se apoya directamente en Guillermo O’Donnell,

cuando señala que la rendición de cuentas tiene dos dimensiones: 1) la
vertical, es la que hace referencia a nociones democráticas, relacionadas con
las reglas y principios que definen la relación entre gobernantes y ciudadanos;
entre ellos esta el voto, la libertad de expresión, la libre asociación, la libertad
de expresión, etc.; y 2) la horizontal, que implica la existencia de agencias
legalmente facultadas para vigilar, corregir y sancionar irregularidades en el
desempeño de los gobernantes y funcionarios públicos (instituciones de control
y fiscalización) (Peschard, 2005: 16). Aquí esta autora parece reducir la

32
rendición de cuentas horizontal al ámbito administrativo, dejando de lado el
papel del sistema de pesos y contrapesos. De paso, se puede observar que ve
la rendición de cuentas vertical como resultado de la tradición liberal más que
de la democrática.

Ana Viveros ejemplifica un tipo de uso del esquema de O’Donnell. Parte

recordando la distinción entre ‘accountability’ ‘horizontal’ y ‘vertical’,
reconociendo que se ha convertido en referencia obligada en el tema de la
rendición de cuentas. “La primera se refiere a la operación de los organismos
de control del Estado que cuentan con autoridad legal y capacidades para
ejercer acciones de control, e incluso aplicar sanciones o interponer
acusaciones por algún acto que se presuma de ilícito” (Viveros, 2005: 86).

A continuación, señala que esta ‘accountability’ distingue dos tipos de

agencias: 1) las de ‘balance’, integradas por los poderes Ejecutivo, Legislativo y
Judicial. Los anteriores buscan el equilibrio entre poderes y atribuciones de la
forma retroactiva. De esa forma actúan frente a transgresiones ya producidas
con costos políticos altos (Viveros, 2005: 86). Y 2) las agencias ‘asignadas’,
tales como fiscalías, auditorías, ombudsmen, entre otros, En México, la
Secretaría de la Función Pública, los órganos específicos de los gobiernos
estatales y la Auditoria Superior de la Federación serian ejemplos. Ella sostiene
que tales entidades “se caracterizan por ser preactivas, permanentes en su
tarea de control, apelan a criterios técnicos y profesionales, son apolíticas y
pueden especializarse” (Viveros, 2005: 86). Estas formas de control y de
rendición de cuentas hoy se conocen como contraloría social.

Ana Riveros continúa destacando que la ‘accountability vertical’ de O

Donnell implica la existencia de mecanismos sociales ajenos al Estado (el
electorado y los medios de comunicación básicamente), para luego agregar
que este tipo de accountability fue llamada social por Catalina Smulovitz y
Enrique Periruzzotti. Esta categoría hace referencia a mecanismos sociales de
rendición de cuentas existentes, pero que se diferencian del voto. Para
Catalina Smulovitz y Enrique Peruzzotti ‘accountability social’ es “un
mecanismo de control vertical, no electoral, de las autoridades políticas basado

33
en las acciones del amplio espectro de asociaciones y movimientos
ciudadanos, así como las también acciones mediáticas. Las iniciativas de los
actores tiene por objetivo monitorear el cumplimiento de los funcionarios
públicos, exponer y denunciar actos ilegales de éstos y activar la operación de
agencias horizontales de control” (Viveros, 2005: 88).

La “accountability social” es un proceso que puede ser ejercido entre

periodos de elecciones y no elecciones, ya que no depende de algún tipo de
calendario fijo a seguir. También opera de forma descentralizada y
fragmentada, pues “se pueden perseguir metas especificas políticas o políticos
que quieran controlar, y no depende del voto como único instrumento” (Viveros,
2005: 89). Esta “accountability” procede por vías no institucionales. Las
movilizaciones sociales y las denuncias mediáticas son denuncias simbólicas.
Juegan un papel importante los sectores organizados, tanto de la sociedad
como de los medios de comunicación. El apoyo es conforme a la intensidad de
sus reclamos y el tipo de impacto de las acciones ante la opinión pública
(Viveros, 2005: 88).

Pero también la “accountability social” puede canalizarse a través de

vías institucionales, es decir, en la presentación de denuncias ante las
instancias correspondientes. En la actualidad, tanto en América Latina como
en otros países, escribe Ana Viveros, el estudio de la contraloría social también
es llamada ‘accountability social’, ‘control social’, ‘control ciudadano’ y ‘auditoria
social’…” (Viveros, 2005: 89).

Otras categorías que menciona, llamadas formas hibridas de rendición

de cuentas por Anne Marie y Rob Jenkins, son la ‘diagonal’ o ‘rendición de
cuentas transversal’ de Ernesto Isunza. Dice que la primera esta conformada
por aquellas que involucran a la sociedad civil y a los ciudadanos (Viveros,
2005: 87). Y la ‘rendición de cuentas transversal’ es “la existencia de
mecanismos del Estado que incluyen a la sociedad civil representada por
ciudadanos autónomos e independientes, como es el caso de los ‘consejos
ciudadanizados’ como el Instituto Federal Electoral, o las comisiones federal y
estatales de derechos humanos” (Viveros, 2005: 87).

34
 Hecho este recuento, la autora define qué entiende por rendición de
cuentas: la rendición de cuentas viene a ser “el combate contra la corrupción,
(y el combate por) la transparencia, el buen gobierno, la modernización de la
administración pública y la construcción de la ciudadanía y de la democracia”
(Viveros, 2005: 89).

A continuación, y citando a Miguel Gutiérrez Saxe, Ana Viveros ofrece

otra clasificación de la rendición de cuentas, que se separa completamente de
la que ofreció O’ Donnell. Distingue entre política, legal y administrativa
(Viveros, 2005: 87). (a) La rendición de cuentas política “alude a los
mecanismos ciudadanos para velar por el cumplimiento de las ofertas
electorales, el buen gobierno y la gobernabilidad”; (b) la rendición de cuentas
legal, “supone la existencia de mecanismos de control de la legalidad y de la
justicia, donde el poder político está sujeto al estado de Derecho, y la
administración pública es la que está abierta al escrutinio público"; (c) la
rendición de cuentas administrativa, “se refiere al control y evaluación de la
eficacia, equidad y ‘el el trato decente de los función pública’ para satisfacer las
necedades de la población en el marco del interés público” (Viveros, 2005: 87).
Esta clasificación tiene el problema que mezcla criterios referentes al contenido
del control con el estatuto legal de la rendición de cuentas de manera
inconsistente. En efecto, parece claro que tanto la rendición de cuentas política
como la administrativa se sujetan a leyes. Desde un punto de vista lógico,
simplemente esta no es una clasificación.4

Por último, nos referiremos a las distinciones que ofrece Sergio García
(2005:109). Ël distingue cinco modalidades de rendición de cuentas: (1)
horizontal, es el control o equilibrio entre los poderes del estado. (2) Vertical,
aquí la sociedad controla las acciones del Estado. (3) Internacional, se
formaliza cuando actores sociales y redes internacionales de vigilancia,
realizan escrutinio a los organismos multilaterales y a las políticas públicas que
se realizan en estas instancias. 4) Social, es el control que ejercen las
4
Siguiendo en parte a Schedler, Ana Viveros agrega que las variantes de la rendición
de cuentas pueden ser evaluadas bajo diferentes criterios: políticos, administrativos,
profesionales, financieros, legales, constitucionales y morales (Viveros, 2005), que
tiene el mismo problema que la clasificación a que acabamos de referirnos.

35
asociaciones y movimientos ciudadanos, también hay acciones mediáticas
sobre las autoridades políticas. (5) Transversal, es la que se efectúa a través
de instituciones de Estado “ciudadanizadas” y que desde el espacio de la
sociedad civil ejercen control de funcionarios públicos

A estas, García añade un sexto tipo: (6) rendición de cuentas civil o

intra-social, es la que “parte de la sociedad y se dirige hacia la misma sociedad.
Consiste en un proceso mediante el cual se manifiestan las congruencias entre
los valores que promueven las organizaciones civiles y las acciones que llevan
a cabo” (García, 2005:109). Pero esa congruencia debe manifestarse en dos
direcciones: (a) hacia los grupos de interés o unidireccional: la rendición de
cuentas va hacia los donantes, los miembros de la organización, los
beneficiarios e involucrados. (b) Multidireccional o integral, consiste en rendir
cuentas al gobierno, redes y confederaciones de organizaciones y a la
sociedad en general (García, 2005:109).

Aquí puede decirse algo parecido a lo que se dijo respecto de la última

clasificación de Ana Viveros. No es propiamente una clasificación, sino una
enumeración que se basa en distintos tipos de criterios que no están
examinados sistemáticamente. Ella mezcla sin orden lógico criterios referentes
al origen de las presiones, al nivel de ubicación institucional de los mecanismos
de control, al tipo de esfera, etc.

Antes de hacer un resumen de las propuestas, se vale un comentario

sobre el otro modelo que mencionamos, el de “principal-agente”. Ya dijimos
que este modelo proviene del ámbito de los negocios privados, en particular del
derecho y la economía, y que se caracteriza porque supone que existe un
contrato entre dos personas, una que se llama principal y la otra agente. Los
actores principal y agente también reciben los nombres de representado y
representante. El contrato establece que el principal hace un encargo al
agente y que este se compromete a realizarlo a nombre de aquel. El principal
está obligado a entregar los medios necesarios al agente y a pagarle por sus
servicios. El agente está obligado a cumplir el encargo y tiene derecho a recibir

36
un pago por ello. El principal tiene derecho a los beneficios que resulten del
cumplimiento del encargo por parte de su agente o representante.

Este modelo da cuenta de una variedad de contratos de la esfera

privada y puede también aplicarse al caso de la relación entre jefe y
subordinado, incluyendo las instituciones públicas. Luis Carlos Ugalde (2000),
dice que “el modelo de ‘principal-agente’ usa el término ‘principal’ para denotar
al sujeto que delega autoridad y el término ‘agente’ para el sujeto que recibe el
mandato o autoridad –el delegado-“. Este modelo ha sido aplicado al ámbito
político, como si la relación de representación jurídica entre particulares fuese
igual o equivalente a la relación de representación política. La idea es que
primero se supone que existe un contrato entre los ciudadanos y los
representantes y después, entre los funcionarios del gobierno y los ciudadanos.

Según dice Carlos Ugalde (2000; 2002), el contrato es la constitución.

De ahí se sigue suponiendo que el funcionario, al igual que el representante
político, puede considerarse el agente o delegado, y el ciudadano, el principal.
Así, tanto los representantes políticos como los funcionarios públicos están
obligados por contrato con su principal. Pero ¿quién es su principal? ¿los
ciudadanos?; ¿todos?, ¿algunos?, ¿los que votaron por él?, ¿los beneficiarios
de las políticas del gobierno? Se puede apreciar que de la manera como lo usa
Ugalde, este enfoque se basa en la idea de que no hay diferencias importantes
entre las esferas de lo público y de los privado, y que los derechos y las
obligaciones que genera un contrato entre particulares es de la misma
naturaleza que los que tienen representantes y representados, en virtud de la
constitución y el sistema electoral, o el que existe (¿) entre funcionarios
públicos y beneficiarios de las políticas sociales. Sin duda, esta manera de ver
las cosas se separa mucho de la tradición republicana y tiene fuertes deudas
con la tradición liberal. También podría argumentarse que es una forma de
mezclar elementos de esta tradición con otros, de la tradición republicana.

37
4. Resumen

En este capítulo hemos presentando y ordenando las posiciones de los autores

consultados en torno de los conceptos de transparencia y rendición de cuentas
para después dedicarnos a sistematizar y exponer los enfoques básicos que
subyacen a los estudios sobre rendición de cuentas, así como las
clasificaciones y los tipos que distinguen los estudiosos. A continuación
presentamos un resumen de lo expuesto más algunos comentarios.

De acuerdo con la literatura consultada, podemos suponer que, en un

sistema político democrático, tanto el gobierno y sus dependencias –incluyendo
las autoridades designadas- como los representantes elegidos por el pueblo,
tienen al menos la obligación moral e incluso política, de informar a los
ciudadanos de los actos que llevan a cabo en ejercicio de sus funciones.
Correlativamente, estos tienen el derecho moral y político a tener acceso a la
información sobre esos actos (derecho a la información).

Según los países y las trayectorias que hayan tenido sus instituciones
democráticas, el derecho a la información puede quedarse en el plano
puramente moral y/o político y no expresarse en leyes. O bien, puede
encontrarse reconocido y reglamentado legalmente. Si está reglamentado,
esta puede ser de dos tipos. Primero, puede concretarse en la obligación legal
y constitucional de que el gobierno y sus dependencias den acceso a la
información sobre sus actos (información sobre asuntos públicos) a los
ciudadanos que lo soliciten. Segundo, puede ir más allá, en la forma de una
obligación general que no requiere que exista una solicitud específica de algún
ciudadano para acceder a ella. Ambos tipos de situaciones caen dentro de lo
que diversos autores han entendido por transparencia y que han identificado
como transparencia pasiva y activa.

Además de la transparencia, la legislación puede establecer la

obligación de que el gobierno y sus dependencias justifiquen con argumentos
razonables las decisiones que toman y los actos que realizan en el ejercicio de
sus funciones. Un nivel mayor de exigencia implicaría establecer sanciones

38
para las autoridades y/o instituciones gubernamentales que no cumplan con
esas obligaciones.

Estas situaciones pueden considerase como grados de exigencia o

severidad de la rendición de cuentas, y ordenarse a lo largo de una escala. La
forma menos exigente de rendición de cuentas sería equivalente de lo que se
ha llamado transparencia activa y la más exigente, lo que algunos autores han
denominado rendición de cuentas “exigitiva” o “coercitiva”.

El análisis de los conceptos de transparencia y rendición de cuentas nos

permitió observar que casi todos los autores se basan en una pocas fuentes,
en particular, en el trabajo de Schedler, y también, que se refieren en general a
la transparencia y a la rendición de cuentas como obligaciones –morales,
políticas o legales- de representantes políticos y de autoridades, sea en general
o específicamente de gobierno. En ocasiones, se incluye también a
funcionarios, sin especificar si importa o no que tengan cargos de gobierno.
Una revisión de la literatura más teórica nos llevó a identificar dos enfoques de
base, que suelen usarse para generar tipologías o clasificaciones de la
rendición de cuentas que van más allá de las propuestas de Schedler.
Distinguimos entre los aportes de O’Donnell, que ubica el tema
específicamente en el ámbito político de las relaciones entre representantes y
representados, por una parte, y de las relaciones entre los poderes del Estado,
por otra (legislativo, ejecutivo, judicial), y por otra, el modelo “principal-agente”,
que proviene del ámbito de lo privado, en particular del derecho y la economía.

O’Donnell, limitándose a la esfera de lo público y de las relaciones

políticas, distingue entre rendición de cuentas vertical (entre representantes y
representados) y horizontal.(entre los poderes de una república democrática).
Con ello recoge la tradición teórica que sustenta las democracias
representativas actuales, que se caracterizan por combinar, de maneras
diferentes, principios que provienen de las tradiciones republicana, democrática
y liberal. Además de la vertical y la horizontal, O’Donnell reconoce la
“accountability social”, que escapa a las instituciones de la democracia
representativa, pero que también expresa la presencia de la tradición

39
democrática, que otorga primacía al interés público por sobre el interés
particular así como y los derechos del ciudadano como eje del sistema político.
De hecho, en la medida en que se refiere a las relaciones entre representantes
y representados, la rendición de cuentas social debería hacer parte de la
rendición de cuentas vertical. Pero se distingue de esta porque, en principio,
no tiene estricto reconocimiento legal institucional, y luego, porque es sobre
todo una exigencia político-social de los ciudadanos más que un derecho
establecido de manera constitucional.

También vimos que reconociendo la exigencia por transparencia y

rendición de cuentas, que ha llevado al establecimiento de instituciones
estatales de vigilancia y control, independientes y distintas de los poderes
clásicos del Estado, así como a instituciones de base ciudadana, del mismo
carácter, este autor redefinió su concepto de rendición de cuentas horizontal
para darles cabida. Con ello, se generó cierta confusión en los conceptos
centrales, confusión que encontramos también en la literatura que revisamos.

Una primera observación es que muchos autores retoman la distinción

entre rendición de cuentas vertical y horizontal de manera más o menos
cercana a como la estableció O’Donnell, con algunas importantes diferencias.
Primero, cuando se refieren a la rendición de cuentas vertical en el sentido que
le da O’Donnell, cambian su contenido. En vez de pensarla como un tipo de
relación entre representantes y representados la piensan como una relación
entre autoridades -funcionarios, autoridades o dependencias del gobierno- y
ciudadanos en general. Por otro lado, cuando se refieren a la rendición de
cuentas horizontal, tiene en mente las relaciones entre instituciones estatales
de control y no las relaciones que definen el sistema de pesos y contrapesos,
que fue el primero que tomó en cuenta dicho autor. Esto significa que hay una
interpretación generalizada que olvida los aportes de la teoría política y deja sin
cobertura teórica a estos conceptos. Esto es bastante claro cuando se nota que
en el caso de la rendición de cuentas horizontal, los argumentos tienden a
referirse básicamente al control de los funcionarios públicos, que es una tarea
normalmente administrativa.

40
 Las tipologías y clasificaciones de O’Donnel son entonces retomadas o
bien dándoles nombres diferentes (transversal, diagonal, participativa, exigitiva,
etc.), o bien cambiándoles el contenido. Esto produce clasificaciones que
carecen de criterio organizativo y de coherencia lógica y que no van más allá
de ser enumeraciones incompletas. También encontramos casos en que se
recurre al modelo principal-agente, al que acomodan de manera absolutamente
irrealista para aplicarlo al análisis de las relaciones entre gobernantes y
gobernados. Otro punto, es que en general no se tiene clara la distinción entre
este tipo de relaciones y las de representación.

Todo esto hace que la claridad que encontramos al examinar la literatura

sobre las definiciones generales de transparencia y rendición de cuentas –en
buena parte debidas a los trabajos de Schedler, que todos o casi todos usan-,
desaparezca en el momento en que se hacen esfuerzo por hace distinciones
más finas. En conclusión, se puede decir que esta literatura es sobre todo una
literatura que toma partido, y que subordina el análisis a la defensa y exigencia
de que exista más transparencia y al menos algo de rendición de cuentas, en
particular, del gobierno. Con ello, se espera que se fortalezca la democracia.
Veremos este último punto en el capítulo siguiente.

41
CAPITULO TRES. EL PAPEL DE LA TRANSPARENCIA Y LA RENDICIÓN
DE CUENTAS EN EL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN

Los autores que estudiamos ven la transparencia como un medio para algo, en
particular, como un medio para lograr la rendición de cuentas; al mismo tiempo,
consideran que ambas tienen un papel fundamental en el afianzamiento y
profundización de la democracia. La idea es que ellas ayudan a mejorar la
confianza ciudadana en el gobierno y con ello, a afianzar y a legitimar las
instituciones. También plantean que si las instituciones son legítimas, se
fortalece la confianza ciudadana en ellas. De esta manera, tanto la confianza
ciudadana como la legitimidad de las instituciones contribuyen a fortalecer y/o a
desarrollar la democracia.

Los estudiosos también suelen se refieren a la importancia de la

participación ciudadana y de la cultura cívica en estos procesos, reconociendo
que hay una estrecha relación entre estas y la transparencia y la rendición de
cuentas, aunque no necesariamente coinciden qué determina qué, o qué es
primero. En efecto, mientras que algunos consideran que todos estos factores
se refuerzan recíprocamente, hay quienes enfatizan que la transparencia y la
rendición de cuentas son antecedentes necesarios que favorecen la
participación y la cultura cívica; en cambio, para otros, más bien estas últimas
son los antecedentes necesarios para que puedan operar las primeras.

En este capítulo partiremos revisando los conceptos de confianza y

afianzamiento institucional o legitimidad de las instituciones. Nos encontramos
con que el primer concepto ha sido objeto de trabajos específicos, lo que no
ocurre con los de afianzamiento y legitimidad institucionales, términos que, en
general, se usan en el entendido de que todo el mundo tiene una clara idea de
su significado. En la segunda sección, veremos cómo y por qué vías los
autores piensan que la transparencia y la rendición de cuentas fortalecen la
confianza y la legitimidad y qué papel le atribuyen a la cultura cívica y a la
participación ciudadana.

42
1. Confianza

Este tema ha sido objeto de diferentes análisis: algunos autores lo enfocan

desde un punto de vista filosófico, otros lo ubican dentro del campo de las
ciencias sociales y otros se centran específicamente en el caso de la sociedad
mexicana. En la exposición seguiremos este orden, tomando como ejemplo
algunos autores en específico.

Paula Mussetta (2006) ha elaborado el tema de la confianza desde una

perspectiva filosófico-antropológica. Para ella, el concepto de confianza “va
unido a la indeterminación y ambigüedad de la existencia humana, porque es
algo que envuelve a una persona en una relación en la que los actos,
intenciones o rasgos de otro, no pueden ser confirmados” (Mussetta, 2006: 40).
Esto significa que al hablar de la confianza, deben considerarse dos
dimensiones constitutivas, la dimensión temporal y la relacional, en las que ella
se define. También significa que es necesario pensarla como algo que se
despliega entre un polo positivo (confianza) y otro negativo (desconfianza).

Respecto de la dimensión temporal, importa tomar en cuenta que frente

al futuro, se dan la ignorancia, la incertidumbre, el sentimiento de
vulnerabilidad, respecto de lo que todavía no es. De esta manera, pone de
manifiesto el carácter contingente de la realidad social. En este sentido,
confianza se relaciona con la imprevisibilidad e incertidumbre de los ambientes
sociales; no se puede confirmar y prever de manera absoluta los actos de los
otros, de lo que todavía no es. Por eso se necesita una orientación a futuro.
Así, define la confianza en un sentido positivo: “la confianza es un tipo de
acción que se orienta a futuro, implica una brecha entre lo que es y lo que será:
por lo tanto aporta inteligibilidad al tiempo” (Mussetta, 2006: 40).

También nos recuerda que cuando se habla de confianza, se habla de

una relación, lo que implica la dimensión relacional. La confianza es un tipo de
relación particular que involucra al menos dos términos: un sujeto que encarna
la confianza, que tiene la disposición a confiar en otros, y otros sujetos u

43
objetos sociales que son tenidos en cuenta en ese momento particular
(Mussetta, 2006: 40). Dependiendo de la proximidad y conocimiento de
primera mano que tengamos de nuestro entorno y tomando en cuenta estudios
empíricos, ella distingue entre confianza interpersonal o confianza que tenemos
en otras personas y confianza en las instituciones (Mussetta, 2006: 38).

De esta manera, para Paula Mussetta, la confianza es un concepto

maleable, cuya flexibilidad queda expresada en sus diferentes connotaciones,
dependiendo de la proximidad y del conocimiento que tenemos de los otros.
En su exposición, parte distinguiendo varios círculos, que se caracterizan por
distintos tipos y/o grados de proximidad y conocimiento y, por tanto, de
confianza que puedan darse. En principio, a medida que se amplían los
círculos, la confianza se va transformando, desde una “confianza ciega e
incondicional” hasta llegar a una “completa desconfianza” (Mussetta, 2006: 41-
42).

En un primer círculo, se ubican la familia y las amistades. Confiamos en

estas personas, que nos son próximas y a las que conocemos, pero
desconfiamos de los extraños (segundo círculo). Estos incluyen a quienes
simplemente no conocemos, pero también pueden caer aquí personas a
quienes sólo conocemos superficialmente. Los vecinos pueden ser extraños,
que también desconfían (si se les pide algo probablemente nieguen el favor).
Un tercer círculo se conforma con las personas a quienes no conocemos
directamente, pero si indirectamente a través de terceros a quienes
conocemos. En este caso, la confianza se define en función de la confiabilidad
que tenemos en los que conocemos. En este sentido, es resultado del “saber”
y el “conocer” que se tiene respecto de los demás, sea que se conozcan directa
o indirectamente. Este conocimiento determina la decisión de confiar o no algo
a otras personas (Mussetta, 2006: 42). También, conforme al conocimiento
empírico, según esta autora visualizamos un cuarto círculo, el de los “otros
ausentes”, respecto de los cuales tiende a predominar la desconfianza.

44
 Estos diferentes círculos pueden asociarse con lo que llama el ámbito
íntimo o ámbito privado y el ámbito público o ámbito no íntimo (sobre esto, ver
Escalante, ). Estos son los dos lugares de la confianza.

El ámbito privado corresponde a relaciones cotidianas que tenemos con

personas con las que compartimos en un mismo espacio vital, que son aquellas
con las cuales tenemos un trato más personal. De acuerdo con Paula
Mussetta, los círculos más próximos de confianza destacan a personas
concretas. Las narrativas de confianza se constituyen en torno a ejes de la
vida cotidiana. “Experiencias, vivencias, junto con la capacidad de los sujetos
de ubicarse ellos mismos en situaciones… van construyendo las narrativas de
la confianza en el ámbito de la vida privada” (Mussetta, 2006: 48). Aquí
aparecen los elementos que tienen incidencia en la decisión de confiar o no. Se
toma en cuenta para ello las particularidades de cada caso.

El ámbito público corresponde a donde no hay grado de intimidad

alguno. El trato entre personas es anónimo e impersonal. En principio, “la
confianza en este caso es narrada como ‘desconfianza” (Mussetta, 2006: 42).
Ante las prácticas involucradas, ante las personas ajenas a nuestro medio
cotidiano (los “otros ausentes”), la narrativa de la confianza es una narrativa de
desconfianza. Hay un tipo especial de otros ausentes, que importa considerar
en especial. Hablamos de los roles o de las instituciones. Aquí lo que importa
es la idea que nos hacemos de esos “otros” (Mussetta, 2006: 48). En un nivel
público, ya no son las vivencias personales, ahora son los marcos narrativos
(sociales) los que dan forma a las narrativas de confianza.

Una idea infundada se desarrolla: “de que la confianza es un círculo

cerrado…” Debemos pensar en la posibilidad de que haya “círculos abiertos de
confianza, círculos que no necesariamente se cierran” (Mussetta, 2006: 41). La
cuestión entonces es cómo se genera confianza en los “otros, ausentes”. En
relación con esto, ella dice que “cuando el sujeto se va abriendo, el sujeto ya
no se circunscribe en personas, sino en roles sociales en general, y la
confianza se narra de una manera diferente: la posición ahora es ante aspectos
de carácter más amplio” (Mussetta, 2006: 43). Se tornan en representaciones,

45
señala Paula, de los sujetos como los políticos, los medios de comunicación, la
policía, el sistema de justicia, los empleados públicos, etc., considerados en
general, como portadores de roles sociales. Ahora las fuentes de las narrativas
se relacionan de manera más clara. Se perciben los discursos sobre cada una
de las instituciones y se les cuestionan (Mussetta, 2006: 43).

No es lo mismo un empleado público, un político y la política. El

empleado público está relacionado con el trabajo eficiente, que es parte de la
experiencia personal ante sus funciones (Mussetta, 2006: 47). En los medios
de comunicación se habla de los políticos y no de la política pública. Sin
embargo las calificaciones y evaluaciones ante el ámbito institucional muestran
una falta de confianza o desconfianza no sólo respecto de los políticos, sino
también de los funcionarios. La confianza en el ámbito público identifica
problemas desde la misma sociedad mexicana.

“La primera percepción acerca de ellos es una percepción negativa, que

está asociada al periodismo político, o a la política en los medios” (Mussetta,
2006: 43). La valoración de los medios de comunicación, explica Paula, es
algo que se juzga en función del espacio o lugar en donde hablan los políticos.
Los medios de comunicación de masas son los emisores de esa información
política. No es la experiencia directa sino que son los mapas cognitivos que los
sujetos tienen acerca de cuán confiables son o pueden ser los actores que
pertenecen a estos roles o que componen las instituciones. Las percepciones
son determinadas por los recuerdos en la memoria humana acerca de la
confiabilidad o no de ellas. No necesariamente están fundadas en la
experiencia, sino que pueden ser extraídas de marcos narrativos de carácter
social. Son los que dan una explicación y justificación de lo opinado (Mussetta,
2006: 49). Eso quiere decir que lo que importa es lo que los sujetos recuerden.
Un recuerdo no fundado en experiencias personales, sino en narrativas de
otros, en experiencias de segunda mano.

El Estado se evalúa, y se juegan la credibilidad, la transparencia, la

objetividad y su veracidad para seguir creyendo o no en sus instituciones. Son
elementos básicos que las personas rescatan de los medios. “Son los

46
resultados los que se evalúan y esa evaluación es la que decide la confianza o
no”, señala Paula (Mussetta, 2006: 44).

Otro trabajo a considerar, más próximo al tema de la transparencia y la

rendición de cuentas, es el del maestro Felipe Hevia, para quien el término
confianza es parte “del mundo del sentido común”, que se utiliza
cotidianamente en nuestras conversaciones, y que se asume que tiene una
capacidad explicativa por si misma. Es decir, la que le dan los propios actores
sociales en contextos particulares (Hevia, 2006:15).

Pero se puede profundizar un poco más. En esta línea, citando a

Luhmann, dice que la confianza es un aspecto central de las sociedades
complejas. “Es un mecanismo que cumple una función específica pero
esencial en todo sistema (sea una persona, una interacción o una
organización) que es la de reducir complejidad… La confianza es una apuesta,
hecha en el presente, hacia el futuro y que se fundamenta en el pasado”
(Hevia, 2006:20). La confianza es el éxito de la apuesta, explica Hevia.
Cuando hay confianza nos sentimos más seguros, más protegidos, menos
vulnerables. Por otra parte, cuando carecemos de confianza, las amenazas
parecen hacerse mayores. Si se acepta este planteamiento, podría decirse
entonces que la desconfianza es el temor al fracaso de la apuesta.

La confianza como concepto de las ciencias sociales, es más bien

compleja. Posee una doble naturaleza: (1) puede ser entendida como cosa
(como propiedad de los sujetos, que pueden ser confiados o no…) y/o (2) como
acción, como actividad, o más precisamente, como propiedad de una relación
social (Hevia, 2006:15). La confianza tiene una naturaleza relacional que
también implica la desconfianza. La tesis central de Hevia es que “sólo
comprendiendo la naturaleza relacional de los conceptos
confianza/desconfianza podemos implementar mecanismos para aumentar los
niveles de confianza en una acción o una institución” (Hevia, 2006:15).

Citando a Adler, afirma Hevia (2006:17) que la confianza denota una

particular característica de las relaciones entre los sujetos sociales. Siguiendo

47
a Luján explica que “la confianza, entendida como relación social, tiene dos
polos, el del sujeto que confía (truster) y el depositario de la confianza (trusted)”
(Hevia, 2006:22). Si se las ve en su aspecto relacional, tanto la confianza
como la desconfianza son dos formas de caracterizar las relaciones que
implican algún tipo de riesgo. Las palabras confianza y desconfianza son
usadas por los actores sociales para caracterizar a cierto tipo de acciones y
relaciones sociales que pueden o no implicar algún tipo de riesgo significativo
para ellos (Hevia, 2006:25). Así, al relacionarse dos actores, se implica algún
grado de inseguridad o incertidumbre; se puede confiar en otro o no, como se
puede o no ser confiable para el otro.

Según Hevia (2006:16-17), en las ciencias sociales, la confianza se ha

estudiado enfatizando distintos aspectos según de qué ciencia se trata: (1) la
ciencia política ve la confianza en relación con la gobernabilidad en las
naciones y los grados de desarrollo que tienen; (2) la sociología la ve como un
mecanismo de reducción de complejidad; (3) en antropología, la confianza se
asocia con la reciprocidad y depende de factores tanto culturales (distancia
social) como físicos (cercanía de residencia) y económicos (intensidad del
intercambio). Los tres factores se traducen en el plano subjetivo a una variable
psicosocial compleja, la cual llamamos confianza. (4) Finalmente, la psicología
se interesa en los procesos de construcción de confianza interpersonal.

En relación con la psicología, Franz Petermann, citado por Hevia

(2006:22), afirma que los estudios realizados en esta disciplina analizan la
confianza tomando en cuenta tres perspectivas aspectos: (a) personalidad; (b)
situación y (c ) relación. El sujeto ejecuta la acción de confiar a partir de un
universo de conocimientos o creencias que le permiten tener un conjunto de
expectativas, reales o ciertas, sobre su relación con el objeto de confianza
(Hevia, 2006:22). En esta disciplina, haciendo uso de la escala Rotter, se ha
clasificado las personalidades como de “alta” o “baja” confianza, de acuerdo al
grado de confianza realizada que manifiestan. Hay entonces personas
confiadas y desconfiadas. La persona que confía otorga al otro un alto crédito
personal. Los confiados se adaptan mejor y no tienen conflictos con otros (son
queridos por los otros). Los que confían probablemente mienten, engañan y

48
roban menos que los que desconfían. Los que confían esperan algo bueno de
sus semejantes. Los que confían son más sensibles a los riesgos del trato con
otras personas (Hevia, 2006:23). Entonces se puede decir que desde el punto
de vista de esta disciplina, la confianza o la presencia de personas confiadas
es un factor fundamental que facilita la cooperación y la buena marcha de las
sociedades.

En el caso más simple de una relación entre dos actores, ¿qué genera la
confianza? Desde la antropología, desde luego, debe haber cercanía e
intercambios. Además, debe existir frecuencia de intercambios entre los
participantes. En estas relaciones (interpersonales), la confianza se asocia con
la reciprocidad, lo que significa que las personas se hacen favores entre si. Es
decir que, de acuerdo a la idea de reciprocidad, una persona, al pedir un favor
o un servicio a otra, tiene la esperanza de que esta se lo cumpla; y también
tiene la disposición para devolver el favor al otro. Desde este punto de vista, la
confianza puede definirse como la esperanza de que se de reciprocidad en la
relación o en los intercambios. Por otra parte, este autor cita a Rafael
Echeverría, quien caracteriza la confianza “como una emoción que se opone a
otra emoción, el miedo” (Hevia, 2006:20). Según Echeverría, hay una cadena
que va de la acción y la experiencia a la emoción, pasando por los juicios. Las
acciones generan juicios, y los juicios generan la emocionalidad de la confianza
(o de la desconfianza).

En una primera aproximación, se supone una relación entre dos

personas, pero también pueden intervenir otras personas. Si hay una tercera
persona con la cual el actor que desea un favor o servicio no tiene intercambio
frecuente ni seguridad de que esta lo haga si él se lo pide, puede pedirle al
segundo, a quien conoce y en quien confía, que pida el favor por él. Como dice
Hevia (2006: 17), “si no existe en el grado requerido (la confianza entre dos
actores), el favor se puede solicitar por medio de un tercero que tenga
suficiente confianza con ambas partes”.

Señala Hevia que se crea confianza cuando no hay miedo. De ese

modo resalta que “la confianza presupone un mínimum de seguridad” (Hevia,

49
2006:24). Pero sabemos que la seguridad en el contacto entre las personas
depende de si se consigue encontrar o descifrar señales (pueden ser gestos,
anuncios verbales y cosas por el estilo) que nos permitan entendernos con el
otro. Son datos a través de los cuales se puede inferir la sinceridad y
calculabilidad del otro (Hevia, 2006:24).

Para que exista confianza en las relaciones sociales se requiere cierta

confianza en si mismo. Pero también cuando se establecen relaciones de
reciprocidad con otros se fortalece la confianza en sí mismo. Así se aumenta la
capacidad de construir confianza. Por otro lado, explica Hevia, existen tres
procesos que inciden en una destrucción de la confianza: (1) destrucción de
una comunicación de confianza por poca o mala coordinación de las
decisiones; (2) elección de acciones amenazantes (demasiados consejos e
indicaciones o demasiado pocos, desorientaciones, adulaciones en ciertos
casos, falta de respuesta o respuestas parciales); y (3) ruptura intencionada de
la confianza (la valoración del cinismo y el menosprecio de las capacidades del
compañero, generan desvalimiento creciente y pasividad) (Hevia, 2006:24). La
destrucción de la confianza significa que se crea desconfianza.

Así, tanto “la confianza como la desconfianza se generan, observan y

describen desde la interacción social” (Hevia, 2006:25). Entre las acciones y
las actividades que realizan las personas, esas relaciones sociales se realizan,
actualizan y se definen y re-definen. En otras palabras, dichas
representaciones se construyen, se reafirman, van cambiando o se van
manteniendo, según sean las interacciones sociales.

Desde el punto de vista de la ciencia política, la confianza es un

elemento central para explicar las diferencias en el origen y el desarrollo entre
naciones. Citando a Fukuyama, Hevia afirma que confianza es la expectativa
dentro de una comunidad de comportamiento normal, honesto y cooperativo,
basada en normas comunes, compartidas por todos los miembros de dicha
comunidad (Hevia, 2006:18). A contrario, desconfianza sería la falta de tal
expectativa.

50
 Las “normas comunes” equivalen a lo que llamamos capital social. Son
un conjunto de valores o normas informales compartidos entre los miembros de
un grupo que permiten la cooperación entre ellos, explica Hevia. El capital
social es un concepto con elementos culturales. La base del capital social, que
permite que existan y funcionen estas normas comunes, es la confianza. Por
eso importa la capacidad de generar confianza que tiene un grupo. “A mayor
confianza, mayor capital social y mayor desarrollo” (Hevia, 2006:18).

Respecto de la sociología, citando a Misztal, Hevia (2006:19) afirma que

se habla de confianza/desconfianza para resaltar qué tanto las bases de
cooperación social, solidaridad y consenso se han erosionado. Sabemos que
el mundo es cada vez más complejo, y que en él existe cada vez más una
marcada división social (tanto de trabajo como otros ejemplos), con lo que los
consensos de debilitan. Para Hevia, la sociología encuentra en los
mecanismos de confianza elementos que le permiten buscar nuevas
alternativas que den sentido al orden social ante el fenómeno de la
incertidumbre y el deterioro de la solidaridad. Dado que confianza es una
forma de reducir el riesgo y la incertidumbre, entre más lleguemos a tener
confianza más vamos reduciendo la complejidad.

En relación con el grado de confianza que tienen las personas, Hevia

destaca que importan algunas características de las relaciones que se
establecen entre ellas, en particular, la cercanía o lejanía social, la simetría
entre los actores y la honestidad (este último aspecto se refiere al contenido
emocional de las relaciones). Refiriéndose a México, señala que “las personas
caracterizan en general las relaciones interpersonales cercanas, honestas,
simétricas y congruentes como ‘confiables’ y las relaciones lejanas,
deshonestas, asimétricas e incongruentes como ‘desconfiables’” (Hevia,
2006:25).

A su juicio, cuando se trata de las relaciones sociales y políticas que

pueden ayudar a mantener o recuperar la solidaridad social y la democracia,
los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas son fundamentales.
Para construir confianza, es esencial “fortalecer los mecanismos de

51
transparencia, acceso a la información y rendición de cuentas de las
organizaciones” públicas (Hevia, 2006:25). Si los ciudadanos saben del buen
destino de los recursos públicos, el riesgo implícito en las relaciones sociales
de las instituciones disminuirá, y por lo tanto la confianza social en ellas
tenderá a aumentar. Si, por el contrario, los objetivos, los medios y los
resultados no están disponibles para la sociedad, o si los procedimientos son
ineficaces y están sujetos a retrasos, o incluso a resistencia de parte de las
instituciones, en el proceso aparecerá la discrepancia entre las expectativas y
satisfacciones de los ciudadanos y se dará el desencanto. Una política que
produce desconfianza en la comunidad y lleva la evasión, puede suponer una
sería amenaza para la estabilidad política y social.

Desde este punto de vista, parece claro que en opinión de este autor la
transparencia y la rendición de cuentas favorecen la confianza y con ella, la
democracia. La democracia legítima requiere de la obediencia a las reglas del
juego tanto por parte de los que detentan el poder como de los ciudadanos que
eligen a los representantes y al presidente de la república. Votar es depositar
la confianza de los ciudadanos en la responsabilidad del gobierno y en las
reglas del sistema político. En congruencia con esto, en un régimen
democrático, la pérdida de confianza de la ciudadanía en relación con los
actores políticos puede llevar a una erosión de legitimidad.

En una línea diferente, que se centra en la evaluación de las

características del sistema político mexicano, el analista político Federico
Reyes Heroles, en el primer Cuaderno de transparencia publicado por el IFAI,
expresa que el factor de la confianza (trust) es algo central en una sociedad.
Ella incluye tanto la confianza en las personas, como también la confianza
entre los gobernantes y los gobernados, la confianza en las leyes, en las
instituciones, en las empresas (Reyes Heroles, 2006: 18). La tesis central es
que, ahí donde los ciudadanos no confían en los otros, muchas de las
instituciones públicas y privadas se topan con un camino lleno de obstáculos.
Según indica este autor, citando Putnam (1993), la confianza interpersonal está
estrechamente ligada con la democracia, con respeto a la ley y con el
asociacionismo (Reyes Heroles, 2006: 18). En resumen: este autor considera

52
que hay una estrecha relación entre la confianza, la participación, la cultura
política y la fortaleza de las instituciones, incluyendo la democracia.

Respecto de los lazos entre confianza y participación social, Reyes

Heroles se interesa en los resultados de la Encuesta Mundial de Valores
(organizada por la Universidad de Michigan) en relación con México. Al
exponer los resultados de esta encuesta para nuestro país, afirma que varios
estudios han señalado que “no confiamos en nosotros mismos, no nos
agrupamos para enfrentar los problemas (…) somos muy poco solidarios”
(Reyes Heroles, 2006: 19-20). El investigador llama la atención sobre el hecho
de que según la mencionada encuesta, el 85 % de los mexicanos no participa
en grupos organizados, afirmando que esto retrata claramente la debilidad de
nuestro tejido social. Con respecto al 15% que si participa en algún tipo de
organización, un 40% de ellos está vinculado con alguna organización religiosa,
y otro 40% con organizaciones sindicales o agrícolas (Reyes Heroles, 2006:
20). Por tanto, es un México religioso y corporativo. En efecto, destaca este
autor, sólo 3% o 4% de la población en México participa en organizaciones
ciudadanas de otra índole (Reyes Heroles, 2006: 20). La falta de participación
vendría a reflejar la falta de confianza en los demás y en las instituciones.
Ambos serían rasgos importantes de la cultura política del país.

En relación con esto, cabe recordar aquí la afirmación de Roderic Ai

Camp, quien, en su estudio sobre los líderes políticos de México, expresó que
probablemente el factor cultural más importante que constituye al estilo político
mexicano es la importancia que tiene la desconfianza. Esta está siempre
presente: el mexicano no desconfía de cualquier hombre o mujer en particular,
desconfía de todos los hombres y de todas las mujeres (Camp, 1985: 27).

Federico Reyes Heroles también se refiere a las relaciones entre cultura

política o cultura ciudadana, la participación y la institucionalización y
legitimidad de las instituciones. “Los países que han logrado una mayor
institucionalización –dice- son también aquellos en los cuales existe una cultura
ciudadana que en la vida de todos los días sostiene, apuntala a las
instituciones” (Reyes Heroles, 2006: 23). Al mismo tiempo, afirma que “las

53
instituciones son… resultado por un lado (…) de leyes, normas y aparatos
burocráticos encargados de su aplicación y seguimiento pero, del otro lado, es
inevitable reconocer la importancia de una ciudadanía convencida y combativa
a favor de un estado de derecho como el mejor acuerdo que los humanos
podemos darnos a nosotros mismos” (Reyes Heroles, 2006: 23).

Este autor concuerda con la idea de que es de vital importancia

fortalecer la transparencia de las instituciones públicas. A su juicio, ello implica
afianzar las libertades políticas, ya que sólo así se podrá sostener la exigencia
de acceso a la información pública y a la transparencia. En sus palabras, “a
mayor libertad política, mayor denuncia, mayor relación, mayor persecución de
los crímenes e ilícitos, mayor participación social, más acceso a la información
pública y por ende menos corrupción” (Reyes Heroles, 2006: 35). El resultado
es una sociedad más moral, explica, “una sociedad menos corrupta será una
sociedad más prospera y más justa” (Reyes Heroles, 2006: 36).

En resumen, para Reyes Heroles la libertad está en la base de la cultura

ciudadana y de la participación política. La estrategia para mejorar la situación
pasa por dos vías, una que se refiere a las instituciones y otra que se refiere a
la participación y a la cultura ciudadana.

Establecer instituciones sujetas a reglas que reconozcan el derecho a la

información sin poner trabas a la libertad, puede elevar la cultura ciudadana y
fortalecer las instituciones. De esta manera, si se fortalece la sociedad civil –
mediante la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
Gubernamental- se fortalecerá una nueva cultura política (caracterizada por el
respeto a la legalidad, la participación ciudadana, el control social de los
gobernantes por los gobernados, el control social de las instituciones del
Ejecutivo Federal por parte de la sociedad civil). Por otra parte, afirma que “de
poco sirve contar con una ley de acceso a la información si la ciudadanía no se
involucra en el seguimiento de las cifras sociales que a todos nos incumben”
(Reyes Heroles, 2006: 34). Así podría decirse que coincide con Jacqueline
Peschard (2005:37), en que la debilidad de la cultura democrática de la región

54
en buena parte se debe a que no existe una ciudadanía interesada en
participar en los asuntos públicos.

En resumen, en esta sección hemos presentado las posiciones de un

cierto conjunto de autores que se han referido explícitamente a la confianza
como aspecto central de la vida social y del funcionamiento de la sociedad,
desde distintas perspectivas. De esta revisión se pueden destacar dos
aspectos: por un lado, el significado que le dan a la confianza como factor que
facilita la cooperación y la participación ciudadana y que a la vez, afianza a las
instituciones. Por otro lado, se destaca la falta de confianza y la escasa
participación en asociaciones como resultado de la cultura política y/o de la
debilidad de las instituciones. En este punto se menciona la falta de eficacia y
de legitimidad de las instituciones y el papel que pueden tener la transparencia
y la rendición de cuentas –sobre todo la primera- para mejorar o crear una
cultura ciudadana y favorecer la participación ciudadana. La idea entonces
parece ser que si se mejora el funcionamiento institucional, haciéndolo más
transparente y eficaz, se podrá aumentar la confianza en ellas y la
participación. Por otro lado, se afianzará también la legitimidad de las
instituciones

2. Legitimidad

Ya dijimos que los autores consultados hablan de la legitimidad de las

instituciones en relación con la profundización de la democracia, en el
entendido de que no se necesario definir el término: se supone que su
significado es obvio. Sin embargo, antes de exponer las posiciones respecto
del papel o de las funciones políticas que le atribuyen a la transparencia y a la
rendición de cuentas en una democracia representativa, consideramos
necesario dar al menos una idea general de qué se está hablando cuando se
habla de legitimidad.

En la tradición de la sociología política tiene un lugar importante la obra

de Max Weber, que se refirió a la legitimidad y la validez del orden como

55
aspecto central de la vida organizacional y en particular, de la vida y las
relaciones políticas de alcance nacional (estatal).

Según este autor, la legitimidad de un orden es un concepto que se

relaciona estrechamente con el de validez de ese orden. Él define “orden”
desde un punto de vista sociológico, diciendo que se lo puede entender como
un conjunto de normas o “máximas” que regulan las relaciones entre los
miembros de una asociación (Weber, 1986, cap. 1). Toda asociación es en
algún grado, asociación de dominación. Ellas, y en especial, una asociación
política como el Estado, se caracterizan como un sistema de relaciones
sociales “cerradas” que se regulan por un orden. Además, las asociaciones de
dominación distinguen entre los papeles de dirigentes y no dirigentes (o
dirigidos), y contemplan la existencia de un cuadro administrativo cuya tarea es
hacer cumplir el orden. En el caso de las asociaciones de dominación política
complejas, el cuadro administrativo puede hacer uso de la fuerza o de la
amenaza de su uso para obligar al cumplimiento del orden en caso de
resistencia.

De acuerdo con Weber, un orden es válido si se cumplen dos

condiciones. La primera es que los miembros de la asociación de hecho
actúen orientándose por la idea (la “representación”) de que el orden es válido,
es decir, que actúen en base a la creencia de que de hecho el orden se cumple
o se va a cumplir. La segunda condición es que es al menos, “en grado
significativo” se crea en el deber de cumplir con sus reglas, de obedecerlo. En
cuanto a lo primero, los miembros pueden creer o no en el deber de obedecer
el orden. Si creen, el orden se cumplirá sin que se necesite presión de nadie. Y
si no creen en ese deber, de todas maneras en general tendrán que cumplir
con él, merced a la amenaza de uso de la fuerza que representa el cuadro
administrativo encargado de hacerlo cumplir. Respecto de lo segundo, según
Weber basta con que los miembros del cuadro administrativo crean en la
obligación de obedecer y de hacer cumplir el orden.

En resumen, para Weber, validez del orden significa que este se cumple,
sea porque los miembros de la asociación estiman que tienen el deber de

56
cumplir con él o bien, porque aunque no crean en él, de hecho lo cumplen,
gracias a la acción del cuadro administrativo, cuya función es hacerlo cumplir
incluso aplicando la fuerza si es necesario.

En este punto surge la pregunta por el significado de la idea de

“legitimidad” del orden. Según Weber, un orden es legítimo si los miembros de
la asociación creen que tienen el deber de cumplir con el orden. Sin embargo,
él no dice cuántos miembros se necesita que crean en ese deber; en el
extremo, basta con que lo crean los miembros del cuadro administrativo. Por
supuesto que mientras más personas crean en la obligatoriedad del deber de
cumplir el orden, mayor será su legitimidad.

Pero hay que tener cuidado, porque si aceptamos estas definiciones

suponiendo que se aplican tal cual a las situaciones actuales, podríamos caer
en el error de creer que un orden es legítimo cuando todos los subordinados
(los dirigidos) o al menos la mayoría de ellos creen que el orden debe
obedecerse. De hecho, esta última tesis es una interpretación democrática de
la idea de legitimidad de un orden, distinta de la tesis de Weber.

Esta idea de legitimidad es característica de las actuales democracias

representativas, que se sustentan en el principio de mayoría y el igual valor de
los ciudadanos. Si la tradición liberal pone énfasis en el derecho de todo
individuo a que se le respeten sus derechos naturales, la tradición democrática
enfatiza el significado que tiene todo ciudadano, como parte necesaria de la
definición de una república, a ser considerado como titular pleno de derechos.
A partir de esto, hoy la idea de legitimidad de un orden y, en general, de las
instituciones públicas, se basa en el respeto de los derechos y de las opiniones
de todos los individuos (tradición liberal) o bien, de todos los ciudadanos
(tradición democrática) o al menos, de la mayoría de ellos. Así, hoy
entendemos que un orden es legítimo en la medida en que: (a) es aceptado por
parte significativa (al menos la mayoría) de los ciudadanos y (b) en que las
instituciones en que se encarna respetan tanto el igual derecho de los
ciudadanos como los derechos naturales de cada persona.

57
 En este contexto es que en las democracias representativas han surgido
las exigencias de reconocimiento del derecho a la información que tienen los
ciudadanos y sus consecuencias, a saber: la obligación de que el gobierno y
sus dependencias sean transparentes, y la exigencia de que el gobierno esté
obligado a rendir cuenta de sus actos no sólo a los representantes del pueblo
sino en general a todos y a cualquier ciudadano.
3. Las funciones de la transparencia y de la rendición de cuentas

Corresponde ahora que revisemos las posiciones de los analistas sobre las
funciones que la transparencia y la rendición de cuentas cumplen (o deberían
cumplir) en una democracia, en especial, en países que se encuentran en el
proceso de transición hacia ella. En principio, la idea aceptada por todos los
autores es que ambas, pero en especial la primera, contribuyen al
fortalecimiento o afianzamiento de la democracia y de las instituciones de
gobierno; además, que lo hacen mediante los efectos directos e indirectos que
tienen sobre el gobierno y la gestión pública; sobre los ciudadanos y sobre las
relaciones entre ambos. Veamos de qué manera se presentan los argumentos.

Un marco general

Partamos con Jacqueline Peschard (2005: 15), quien destaca que tanto
la transparencia como la rendición de cuentas tienen un sentido negativo y uno
positivo. El sentido negativo se refiere a controlar al “poder”, mientras que el
sentido positivo consiste en que por un lado se favorece la eficiencia del
gobierno y de sus dependencias, y por otro, en que se promueve la
participación de los ciudadanos. En conjunto, estos procesos contribuyen al
afianzamiento de las instituciones y con ello, al desarrollo y profundización de
la democracia.

Esta visión pone el acento en las consecuencias eminentemente

políticas de la transparencia y la rendición de cuentas. El profesor John M.
Ackerman tiene un planteamiento un poco diferente y algo más amplio. Él no
habla de un sentido “negativo” de la transparencia y la rendición de cuentas,

58
destacando sólo su gran impacto “positivo” en al menos tres ámbitos de acción
social de importancia: político, administrativo y económico.

En efecto: (1) en el ámbito político, contribuyen a que los ciudadanos

despierten políticamente y se involucren de forma más pro-activa en las
actividades gubernamentales. Es pasar de una población pasiva (la cual sólo
acude a las urnas en momentos específicos) a actores que llaman a rendir
cuentas a sus gobernantes. Ahora pueden participar en el diseño de políticas
públicas. Es elevar el nivel de debate político (Ackerman, 2005: 18). (2) En el
ámbito económico, la transparencia genera un clima de inversión más
confiable. Permite a los actores económicos calcular dónde y cuándo podrán
invertir con mayor seguridad. (3) En el ámbito de la administración pública, la
transparencia mejora el proceso de toma de decisiones de los servidores
públicos. Les obliga a conducirse con mayor responsabilidad. Asimismo,
aumenta la confianza en el gobierno por parte del pueblo y mejora su
legitimidad (Ackerman, 2005: 18).

De hecho, los ámbitos político y administrativo de Ackerman se incluyen

dentro de lo que Jacqueline Peschard considera propiamente político. Si nos
centramos en este ámbito (político-administrativo o simplemente político), a
diferencia de Peschard, él destaca sólo el sentido positivo de la transparencia y
la rendición de cuentas en lo que toca a los ciudadanos: elevar los niveles de
conciencia y de participación ciudadanas. Y lo que llama aspectos
administrativos coincide con el sentido “positivo” que dicha autora menciona en
relación con el desempeño del “poder” (del gobierno y de las instituciones
públicas): esto se puede resumir en las palabras de responsabilidad y eficiencia
o simplemente aumento de la “eficiencia” o eficacia del gobierno (aquí
tomaremos estos términos como equivalente). Estos son efectos o impactos
directos de la transparencia y la rendición de cuentas en el ámbito político (o
político administrativo). También otros autores han destacado que la
transparencia y la rendición de cuentas tienen incidencia directa en la imagen
pública de los funcionarios y autoridades (Aguilar, 2006).

59
 A esto hay que agregar el impacto que Ackerman señala en el ámbito de
la economía: fortalecimiento de la confiabilidad de las instituciones públicas. Si
bien el lo considera directo, desde nuestro punto de vista también puede verse
resultado indirecto, en particular, del aumento de eficiencia del gobierno.

Ackerman también indica efectos positivos finales e intermedios.

Finales: la legitimidad de las instituciones y de la democracia, como resultado
del aumento de la confianza. Intermedios: aumento de la confianza como
resultado de la mayor eficiencia y responsabilidad de las instituciones y del
incremento de la conciencia y la participación ciudadanas.

De hecho, este es el marco general en el que se insertan los argumentos

de todos los autores analizados. En resumen y reordenando, se trata de los
siguientes impactos sobre el gobierno y sus dependencias: (1) directos, sobre
la eficiencia del gobierno; (2) directos, sobre la imagen pública de los
funcionarios y autoridades; (3) intermedios, sobre la confianza ciudadana y (4)
finales, sobre la legitimidad de las instituciones, respectivamente. En lo que se
refiere a la ciudadanía se señalan (5) impactos directos sobre la conciencia
cívica y/o sobre la participación ciudadana y por último (6) finales, sobre la
legitimidad de las instituciones y de la democracia.

Debe aclararse sin embargo, que no hay acuerdo completo respecto del
punto 5, ya que algunos autores consideran que la conciencia y la participación
son una condición para que puedan darse la transparencia y la rendición de
cuentas y no una consecuencia de ellas.

Las diferencias entre ellos se refieren básicamente a qué aspectos

consideran (a) como impactos directos; (b) como impactos finales y cuáles
como factores intermedios, es decir, que vinculan los impactos directos con los
finales; y (c) en particular, qué papel le atribuyen a la cultura ciudadana y a la
participación política en estos procesos.

60
 El discurso sobre las funciones políticas de la transparencia y la
rendición de cuentas

A continuación presentaremos algunos ejemplos de la manera como se

argumenta a favor o en defensa de la importancia de la transparencia y la
rendición de cuentas y de sus impactos. Para ello, nos centraremos en los
puntos que más han atraído a los analistas: efectos sobre la eficacia o
eficiencia del gobierno, sobre la credibilidad y legitimidad de las instituciones y
sobre la confianza y la democracia. Y dejaremos para el final la discusión
sobre la ambigua situación en que se encuentran la cultura cívica y la
participación ciudadanas

La eficacia se refiere a la capacidad de un régimen y/o de sus

instituciones para encontrar soluciones a problemas básicos con los que se
enfrenta todo sistema político. Los regímenes (y eventualmente, las
instituciones) fracasan porque es visible su falta de eficacia. La eficacia de un
régimen no es juzgada por los actos de un gobierno concreto a lo largo de un
período corto de tiempo, sino que se toma en cuenta la suma de los actos
gubernamentales a lo largo de un período más prolongado (lo que de hecho
también significa comparar la actuación de distintos gobiernos, enfatizó Linz).

La idea es que la transparencia y la rendición de cuentas favorecen la

eficiencia del gobierno y de sus dependencias al (Peschard, 2005: 15). “Al
introducir esquemas de control sobre el poder, (ellas) ayudan a que éste se
ejerza de manera más eficiente, porque reduce los niveles de arbitrariedad,
porque obliga a tener más claros los objetivos y pasos que deben seguirse para
alcanzarse” (Peschard, 2005: 16).

Vergara (2006:24), enfatiza que tanto la transparencia como la rendición

de cuentas “ayudan a que el gobierno y sus dependencias no desvíen su
atención ni sus recursos de los objetivos y metas que tienen bajo su
responsabilidad y que son de beneficio público”. De esta manera, ellas
contribuyen a incrementar la eficacia de las organizaciones públicas. Este
autor también se refiere en específico a la tarea de transparentar los padrones

61
de beneficiados de las dependencias encargadas del desarrollo social y la
organización de las elecciones. Aquí, la transparencia tiene un papel positivo.
Al mejorar la calidad del padrón mejora la eficiencia del combate a la pobreza.
De esta manera, se “ayuda a mostrar y convencer a la sociedad de la
capacidad técnica y la imparcialidad política de la institución que organiza la
elección, lo que permite mejorar su credibilidad y legitimidad” (Vergara, 2006:
23).

En general, se recalca que la transparencia y la rendición de cuentas

favorecen la eficiencia del gobierno, lo que a su vez, incrementa la confianza
en él. Por otra parte, de esta manera ellas permiten a la vez que exigen la
participación ciudadana. Además, forman parte de los pilares de la ética
administrativa y gubernamental. Así, Alberto Hernández (2006: 11) puede decir
que en definitiva, la transparencia es “un factor que puede abonar a la
formación de confianza entre actores sociales”.

También la transparencia es bien vista para salvar la reputación de los

servidores públicos. Aguilar, parafraseando a Bentham, señala que la
transparencia supone un público alerta y crítico, un público desconfiado, en
cierto grado, ante el sistema (Aguilar, 2006: 21). Y aclara que “la transparencia
no sólo sirve para exponer fallas y errores de los representantes y gobernantes
al ojo público; también es, bien vista, un recurso para ellos”, en especial en la
medida en que, al abrir las puertas a la información, evita la proliferación de
“malignas imputaciones y calumnias” que circulan de boca en boca (Aguilar,
2006: 20). De ese modo, si hay transparencia, es difícil atribuir discursos falsos
a los funcionarios, ni es posible disimular el bien de los actos de aquellos que
ante los ojos del público se han apoderado de una buena parte de nuestros
sentimientos. Es por ello que les conviene informar y comunicar.

Vergara señala el papel de la transparencia para ayudar a eliminar, o al

menos a reducir, las asimetrías de información entre el gobierno y la sociedad.
Ella “disminuye las asimetrías de información y, por lo tanto, permite una mejor
supervisión interna entre políticos y funcionarios” (Vergara, 2006: 33). De esa
manera ayuda a mejorar el desempeño institucional. Es la transparencia la que

62
facilita los flujos de información entre organizaciones. Se espera un mejor
intercambio de información entre dependencias. Se reduciría así los costos de
cooperación (Vergara, 2006: 33).

“Un gobierno más transparente será también un gobierno más eficaz,

más receptivo y más cercano a la sociedad” (Vergara, 2006: 44). Con esto, la
relación “Estado-sociedad se fundamenta en el desempeño del gobierno como
un conjunto de organizaciones que administran los recursos públicos y diseñan
alternativas de solución a los problemas que la sociedad demanda” (Vergara,
2006: 34). Y añade que el resultado de todo esto es que la sociedad reconoce
el legítimo derecho del Estado para establecer y vigilar el cumplimiento del
orden jurídico, el administrar los recursos públicos a través de la autoridad –el
gobierno. Es la sociedad quien acepta ese tipo de dirección (Vergara, 2006:
34).

Por su parte, Gloria Guadarrama enfatiza que la capacidad de rendir

cuentas incluye, además de la confianza, una suficiencia institucional. De esa
manera se tratará de solventar las demandas, deudas y obligaciones. Es una
sostenibilidad y fortalezas de las instituciones (Guadarrama, 2006: 115). Aquí
se asocia la rendición de cuentas con las potencialidades de consolidación
institucional. Así llegará la permanencia y la continuidad de las instituciones. Si
atienden y responden a las demandas sociales las instituciones tendrán su
éxito. En otras palabras, “las instituciones adquieren connotaciones de fortaleza
o de fragilidad implícitas en sus potencialidades para ser estables, sostenibles
y adecuadas para cumplir con sus objetivos sociales” (Guadarrama, 2006:
115). En definitiva, según esta autora, la rendición de cuentas, mejora la
credibilidad de las instituciones (Guadarrama, 2006: 116).
.
Por cierto, en opinión de los estudiosos, estos aspectos están
conectados. La idea común es que la vigilancia y el control mediante la
transparencia y la rendición de cuentas reducen la ilegalidad, la arbitrariedad y
la corrupción, lo que lleva a mejorar la eficiencia; a su vez, la mejoría de la
eficiencia lleva a mejorar la imagen que la ciudadanía tiene de la gestión del
gobierno y de sus dependencias. El resultado es que aumenta la confiabilidad

63
de las instituciones así como la confianza ciudadana en el gobierno, con lo que
se afianza la democracia.

Debe destacarse el impacto positivo que los autores le atribuyen a la

transparencia en relación con la ciudadanía, a saber, su impacto en la
confianza que ella tiene en las instituciones (Hevia, 2006: 25). Según este
autor, para construir confianza es esencial “fortalecer los mecanismos de
transparencia, acceso a la información y rendición de cuantas de las
organizaciones”.

Para terminar esta parte, nos referiremos brevemente a los

planteamientos de la Secretaría de Desarrollo Social, SEDESOL sobre la
confianza, la participación y la legitimidad de las instituciones. En el Manual
Ciudadano 2005, que citáramos en el primer capítulo, se establece una relación
compleja entre la confianza en las instituciones y, en particular, en la
democracia, y la participación social. Por un lado, explican la desconfianza
como resultado de la debilidad de las instituciones, además de otros factores.
Por otro lado, explican la baja participación por la falta de confianza en las
instituciones. Citemos los textos.

Respecto del lo primero, dice: “podemos afirmar que la carencia o

debilidad de instituciones lleva a la incertidumbre y con ella, a la desconfianza
al momento de participar en el espacio público” (SEDESOL, 2005: 9). Y en
cuanto a lo último, afirman que “la mayoría de los inhibidores de la participación
ciudadana están relacionados, de una manera o de otra, con la desconfianza
social”, lo que los lleva a concluir en la hipótesis de que “mientras mayor sea la
desconfianza, menor será la disposición de los ciudadanos a la participación”
(SEDESOL, 2005: 8).

La solución que ofrecen consiste en afianzar las instituciones y en

aumentar su eficacia: “el cumplimiento de la ley y la consolidación institucional
de un Estado que sea capaz de ofrecer y llevar adelante acciones y políticas
eficaces y duraderas en el tiempo otorgan certidumbre y, por consiguiente,
confianza en la democracia” (SEDESOL, 2005: 9). Por otra parte, también “el

64
Estado puede desplegar políticas específicas para detonar la participación y el
ejercicio pleno de los derechos democráticos. Entre las acciones del Estado
que generan confianza y fomentan la participación del ciudadano destacan las
que buscan vincularlo a los procesos de consulta, elaboración, concertación y
evaluación tanto de las leyes como de las políticas públicas” (SEDESOL, 2005:
9). Esto incluye tanto la participación en los procesos de toma de decisiones
como en el control y vigilancia de los entes públicos, vía la transparencia y la
rendición de cuentas.

El objetivo final que se pretende alcanzar con la transparencia y la

rendición de cuentas es la legitimación de las instituciones y de la democracia.
Explícita o implícitamente, los autores ven la transparencia (y, en menor
medida, la rendición de cuentas) como un importante medio para tener un buen
gobierno y para fortalecer o afianzar la democracia. Vergara (2006: 10) afirma
enfáticamente que la transparencia es necesaria para un buen gobierno. Para
ello, la transparencia debe elaborarse, construirse, implementarse
cuidadosamente, con una visión a largo plazo que asuma al mismo tiempo
diferentes objetivos: legales, reglamentarios, políticos, organizacionales,
educativos, culturales, dentro y fuera de las instituciones del Estado. Para
Jacqueline Peschard, lo más importante es que la exigencia de transparencia
tiene que ver con la profundización de la democracia. Más allá de evitar un
retroceso hacia gobiernos autoritarios es “asegurar que se mejore la calidad de
las instituciones y las prácticas democráticas” (Peschard, 2005: 14).

En relación con ésto, se asegura que los aspectos positivos de la

transparencia y la rendición de cuentas se refieren a la creación o
fortalecimiento de una verdadera ciudadanía, es decir, de una cultura cívica,
y/o al aumento de la participación ciudadana en la vigilancia y el control de las
instituciones (Hevia, 2006: 25).

Esto plantea el papel que se le atribuye a la cultura cívica y a la

participación ciudadana. Como se ha visto a través de muchas de las citas que
hemos hecho, existe la idea bastante generalizada de que la transparencia y la
rendición de cuentas tienen un impacto positivo directo sobre la cultura

65
ciudadana. Sin embargo, no faltan quienes, como Jesús Reyes Heroles,
piensan que México carece de una verdadera cultura política democrática.
Recordemos que refiriéndose a la Encuesta Mundial de Valores, dijo que ella
mostraba que la participación en asociaciones y organizaciones es muy baja y
que entre los que participan sólo una ínfima minoría –menos de 4%- lo hacen
en organizaciones ciudadanas. La respuesta generalizada es decir que es
necesario que se desarrolle una verdadera cultura ciudadana o cívica, que
pueda alcanzar tanto a los ciudadanos como a los gobernantes y los
funcionarios.

Se requiere de una cultura pública, afirma Monsiváis, con lo que se

refiere “a una serie de valores y prácticas que tienen reconocimiento
intersubjetivo; es decir, unos individuos saben que otros individuos comparten
esos valores” y se guían por ellos mismos valores (Monsiváis, 2006: 73). Esos
valores públicos son válidos para todos los miembros de la sociedad de
referencia, concluye. Frente a esto, vale la pena introducir la siguiente cita:
“desafortunadamente algunas autoridades o funcionarios abusan de la
declaratoria de inexistencia de información. Retrasan la existencia de
información” (Boletín Informativo México Transparente, año 2, número 1, enero-
marzo de 2006: 1).

Lo importante de la cultura, según Alejandro Cárdenas López, Director

General del Instituto Coahuilense de Acceso a la Información Pública (ICAI), es
“el interés de los ciudadanos por acceder a mayor información pública… (esto)
es lo que le da sentido a la Ley, de ahí la necesidad de construir una cultura de
transparencia que se traduce en un mejor nivel de vida para la sociedad’’
(Boletín Informativo México Transparente’’, año 2, número 1, enero-marzo de
2006: 12).

66
 Resumen

Podemos resumir lo expuesto en este capítulo en unas pocas líneas.

Primero, el discurso sobre la importancia de la transparencia y de la rendición
de cuentas se presenta como diría Paula Mussetta, como una “narrativa”
política de carácter apologético. Todos o casi todos los autores han tomado
partido a favor de la lucha por la democracia. En la enorme mayoría de los
casos, se trata de argumentar a partir de presupuestos que tienen poco o
escaso asidero en la investigación empírica o de campo. En segundo lugar, los
argumentos tienden a coincidir en lo esencial, es decir, en la idea de que tanto
la transparencia como la rendición de cuentas tienen un impacto favorable
sobre la democracia, directo e indirecto. Estos impactos apuntan al gobierno,
vía el aumento de la eficiencia, así como en la disminución de la asimetría de la
información que manejan funcionarios y ciudadanos. La eficiencia tiene efectos
sobre la credibilidad del gobierno a la vez que sobre la participación política. El
resultado –tal vez más deseado que comprobado- es el afianzamiento de las
instituciones y de la confianza y con ellas, la institucionalización y
profundización de la democracia.

Por último, queda pendiente el papel que en estos procesos los autores
le atribuyen a la cultura política y a la participación ciudadanas. Para unos, la
transparencia y la rendición de cuenta indudablemente tienen un efecto positivo
sobre aquellas; otros, en cambio lo ponen en duda, haciendo referencia a
estudios empíricos sobre la cultura política y los valores de los mexicanos. Con
esto termina el análisis de la literatura sobre estos temas. En las conclusiones
volveremos a referirnos a ellos, presentando un esquema que complementa el
que expusimos inicialmente, con la idea de contribuir modestamente a
establecer una agenda más ordenada de lo que se necesita investigar.

67
CONCLUSIONES

Puesto que en las secciones finales de los capítulos 2 y 3 hemos presentado

resúmenes de lo que en ellos se expone, aquí sólo necesitamos destacar los
puntos más generales.

En primer lugar, se nota una clara diferencia en la literatura sobre el

tema dependiendo si se trata de dar definiciones conceptuales generales de
transparencia y rendición de cuentas o de asumir posiciones sobre los
impactos que se les atribuyen respecto del funcionamiento democrático. En el
primer caso, es evidente que los autores reconocen, más o menos
explícitamente que hay una relación entre estos conceptos y que ellos se
vinculan con el principio democrático que sostiene que los ciudadanos tienen
derecho a la información sobre los actos del gobierno. Por otra parte, precisan
que la transparencia significa reconocer explícitamente ese derecho a la vez
que establecer la obligación legal del gobierno y de las autoridades de abrir el
acceso a la información. Distinguen también entre modalidades de
transparencia, pasiva y activa. La primera reduce la obligación del gobierno a
facilitar el acceso a la información a pedido específico de los ciudadanos,
mientras que la activa exige que aunque no medie solicitud de ningún
ciudadano, el gobierno obligadamente debe abrir las puertas a la información.

Las relaciones entre transparencia y rendición de cuentas parecen

menos evidentes, pero del análisis del conjunto de la literatura, nos queda en
claro que este último concepto se ve como desplegado en diferentes niveles de
exigencia: en el más débil, se reduce a la idea de transparencia, sobre todo
activa. En un nivel de exigencia intermedio, se plantea que además de abrir las
puertas a la información, el gobierno está obligado también a dar razones para
justificar sus decisiones y acciones. El nivel de más alta exigencia agrega que
si el gobierno no cumple con esas obligaciones, deben existir sanciones para
las autoridades correspondientes (Schedler, 2006).

También vimos como el tema de la transparencia, inicialmente ligado a

la lucha contra la corrupción y arbitrariedad del gobierno, pronto se ligó a las

68
demandas por mayor democracia y por mayor responsabilidad de las
autoridades. En este giro, se unió a la idea de rendición de cuentas, lo que le
planteó el problema de definir un marco teórico que permitiera legitimarlos
como aspecto de la demanda democrática. Como bien lo muestran los trabajos
de O’Donnell, el marco que ofrecía la teoría de la democracia representativa se
refería a las relaciones entre representantes y representados más que a las
relaciones entre gobernantes y gobernados. Ello generó confusión; por un lado
dificultó distinguir entre transparencia y rendición de cuentas; por otro, obligó a
idear nuevas categorías y distinciones con el fin de adaptar el marco teórico de
la democracia a la demanda por transparencia del gobierno (relaciones entre
gobernantes y gobernados). También facilitó que se introdujeran nuevos
términos provenientes de otros campos disciplinarios, en particular de la
administración y del derecho y la economía (modelo del principal-agente. Cabe
notar que el mismo término de rendición de cuentas tiene directa relación con
las relaciones de autoridad y mando en una organización burocrática).

De esta manera estos temas se convirtieron como aspectos específicos

y, para algunos indispensables- en la lucha por la democracia. Si bien su
impacto sobre la ciudadanía no ha sido despreciable, parece haber sido mayor
entre académicos y analistas políticos, que lo han convertido en una forma de
participación política su generis. Estos procesos han llevado al establecimiento
de instituciones ciudadanizadas en principio distintas de los poderes clásicos
(legislativo, ejecutivo, judicial) e independientes de ellos. Por ello, podemos
hablar de las funciones políticas de la transparencia y la rendición de cuentas.

Desde este punto de vista, examinamos qué efectos políticos destaca la

literatura. Partimos distinguiendo entre un núcleo central de temas y conceptos
relacionados entre si y otros temas que reciben atención secundaria (capítulo
1). El núcleo central comprende los conceptos de transparencia, rendición de
cuentas, confianza y legitimidad y/o afianzamiento institucional. Lo que los une
en una sola problemática es la tesis (o el supuesto) de las primeras son
condiciones para fortalecer la democracia que operan creando confianza y
afianzando la legitimidad de las instituciones. Los componentes secundarios
comprenden la cultura cívica y la participación ciudadana. Los consideramos

69
secundarios porque a diferencia de lo que pasa con los componentes del
núcleo central, los autores no comparten una única visión sobre el papel y la
posición que tienen enfrente de este.

La tesis compartida por todos sobre el núcleo central se puede resumir:

(a) tanto la transparencia como la rendición de cuentas tienen impactos
positivos respecto de la legitimidad de las instituciones y la confianza
ciudadana (b) por su parte, estas se influyen positivamente entre si; (c) ambas
favorecen la democracia.

El impacto positivo de la transparencia y la rendición de cuentas sobre la

legitimidad y afianzamiento institucional se da por diferentes vías; aumentando
la eficacia o eficiencia del gobierno, contribuyendo a que los ciudadanos tengan
información veraz sobre el cumplimiento de las reglas por parte de los
funcionarios, con lo que mejora la imagen que la ciudadanía tiene de éstos y
finalmente, generando confiabilidad del ambiente político y económico. Todo
esto contribuye a disminuir la incertidumbre. De esta manera, la transparencia
y la rendición de cuentas favorecen la confiabilidad de las instituciones y
aumentan la confianza ciudadana.

Se agrega que la confianza ciudadana se refuerza directamente también

por el reconocimiento del derecho a acceder a la información pública y a exigir
que se den argumentos razonados sobre las decisiones y acciones del
gobierno. El reconocimiento legal de tales derechos implica que disminuye la
asimetría de información entre gobernantes y gobernados y que se controla a
las autoridades. Esto tiene un efecto positivo sobre la confianza ciudadana, lo
que comprendería la confianza en si mismos y la confianza en “otros”, no solo
próximos, sino también “lejanos” y/ “ausentes” (Mussetta). De esta manera
aumentaría la confianza en la sociedad en general, así como en el gobierno y
las instituciones, y creándose capital social. Estos se afianzarían, ganando
legitimidad. En resumen, mejoraría el entorno institucional, lo que tendría un
efecto refuerzo positivo sobre la confianza (Hevia, Reyes Heroles). De esta
manera, este conjunto de factores crearía y/ fortalecería un entorno institucional

70
 y social adecuado, de confianza generalizada y de capital social favorable a la
democracia.

En relación con los componentes “secundarios”, que comprenden la

cultura cívica y la participación ciudadana, ya mostramos que las opiniones se
dividen en posiciones distintas si no es que opuestas. Pensamos que no tiene
sentido repetir aquí lo que se puede leer en el primer capítulo. Lo que en
cambio haremos será plantear una propuesta que pueda integrarla al esquema
que presentamos en la gráfica 1.

Esta propuesta da lugar a la gráfica 2 (pág. siguiente), de un esquema

integrado que incluye los componentes secundarios. Lo que se trata de aportar
es: (a) la relación recíproca entre la cultura cívica y la participación; así como
(b) la relación recíproca entre la cultura y la democracia. Al centrar en estas
relaciones el papel de la cultura cívica y la participación de pueden superar
algunas de las dificultades que han encontrado los analistas.
GRAFICA 2

ESQUEMA INTEGRADO DE LAS RELACIONES ENTRE TRANSPARENCIA,

RENDICIÓN DE CUENTAS Y DEMOCRACIA, QUE INCLUYE LA CULTURA
CÍVICA Y LA PARTICIPACION CIUDADANA

DERECHO A LA CONFIANZA
I
INFORMACION
PARTICPACION (TRANSPARENC DEMOCRACIA
IA)

LEGITIMIDAD

DERECHO A
EXIGIR
RENDICION DE
CULTURA CUENTAS
POLITICA

71
 Respecto del segundo tipo de relaciones, se puede decir que la cultura
política es al mismo tiempo, tanto un efecto de la profundización de la
democracia como una condición para que esta pueda avanzar. A mayor
desarrollo de la cultura cívica, más democracia y a mayor desarrollo de la
democracia, mayor desarrollo de la cultura cívica.

Por otra parte, en relación con el primer tipo de relaciones, tendemos

algo parecido: a mayor desarrollo de la cultura cívica, más participación
ciudadana y viceversa.

En relación con la transparencia y la rendición de cuentas, lo anterior

puede facilitar que las posiciones diferentes o encontradas que mencionamos
lleguen a tener cierta armonía: la cultura cívica y la participación son
importantes para que pueda darse transparencia y rendición de cuentas al
mismo tiempo que la existencia de estas pueden contribuir a desarrollar a
aquellas. De esta manera, el esquema 2 puede verse como la propuesta de
una agenda de investigación más integral sobre la problemática que hemos
analizado.

72
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