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Apuntes de Clase (resúmenes del Manual)

3º Derecho Administrativo III

Grado en Derecho

Facultad de Derecho
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Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su
totalidad.
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DERECHO ADMINISTRATIVO III

Sandra Casares González

TEMA 1: LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN LA

ECONOMÍA

I. Origen y evolución histórica de la intervención del Estado de la

economía

1.1. Del Estado abstencionista al Estado intervencionista

Desde el principio de los tiempos, siempre ha existido un cierto grado de intervención

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de los gobernantes en la economía. Los poderes gobernantes sea cual sea la sociedad
y el tiempo, tienden a influir de forma relevante en la economía tanto desde el
punto de vista individual como el colectivo. Esto se sigue produciendo con el paso
del tiempo y de las edades. Partamos del Estado de Derecho que nace tras la
Revolución Francesa (1789) con la ya sabida separación de poderes. Este régimen se
caracterizaba por una separación de poderes y aparecen los tres poderes del estado,
esto como el estado de derecho mas primarios. Aquí es donde ponemos el origen.
Se perciben tres etapas de la Evolución histórica del estado abstencionista al
intervencionista, el Estado abstencionista, el Estado liberal avanzado y el Estado
intervencionista.
Partimos también de que el Estado de Derecho se va a caracterizar fundamentalmente
por el establecimiento de la garantía patrimonial a través del reconocimiento del
Derecho de propiedad privada. Cuando se crea el Estado de Derecho, de momento es
un estado simplemente de derecho. Lo más esencial que hay es que se reconoce por
primera vez en Francia, el derecho a la propiedad privada y es algo fundamental. Art 16
de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano como derecho sagrado e
inalienable de la propiedad (1793). En la Declaración de los Derechos del Hombre se
declaran los derechos de propiedad del ciudadano, al reconocerle esta propiedad
privada; ni el estado ni nadie podrá arrebatarle esa propiedad, funciona como una
garantía patrimonial.
➢ El Estado abstencionista: el Estado de Derecho nace como un Estado
abstencionista. Una vez que el estado ya está formado como tal como un poder
publico, habrá que regular cuál es la intervención del poder público en la
economía. Aquí es donde debemos posicionar las teorías de la mano invisible.
ˋLaissez faire, laissez passer´, el Estado funciona por sí mismo y no hay que
intervenir. El egoísmo personal ayuda a la riqueza personal y colectiva. Adam
Smith. Por tanto, por esa teoría del egoísmo personal, la idea que se sostiene es
que el estado no puede intervenir; esto a lo que lleva es a la desigualdad
social y a no proteger a los que no tienen propiedad privada. Por lo tanto,

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atendemos a esa teoría de la mano invisible que va a corregir y que va a intentar

proteger esas desigualdades sociales.
La idea principal era la no injerencia de los Estados en asuntos económicos.
Defienden por tanto la completa libertad en la economía. La ˋmano libre
invisible´ guía el capitalismo y corregiría después los posibles desequilibrios.
Sus fundamentos son el libre mercado, libre manufactura, bajos o nulos
impuestos, libre mercado laboral y mínima intervención gubernamental.

➢ El Estado liberal avanzado: el estado va a intentar en la medida de lo posible no

intervenir en la economía.
Existen fundamentalmente tres causas que dieran lugar al tránsito del Estado
liberal abstencionista al Estado liberal avanzado:

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1. La Revolución Industrial (2/2 s. XVIII).
2. Las grandes concentraciones urbanas y el éxodo del campo a la ciudad,
con las que los ciudadanos comienzan a emigrar a las ciudades
3. Los avances de la técnica y de la ciencia.

Con la aparición de los avances de la técnica, surgen nuevas necesidades. Y

aparecen los primeros ˋservicios públicos´ como el alumbrado de las calles.
Sin embargo, el Estado no será quien se encargue de ello, designará como
concesionarios a los municipios, que prestarán estos servicios y desarrollarán
avances industriales.

➢ El Estado intervencionista: Advenimiento del Estado social, consecuencia de

varios factores:
1. Nuevo movimiento ideológico socialista.
2. Nueva clase social (el proletariado).
3. La formulación por primera vez de forma constitucional de la cláusula del
Estado social.

Aquí el estado se da cuenta que tiene que intervenir más para proteger aquellos
sectores más desfavorecidos.

Existen dos posturas:

1. Von stein: apostaba por la intervención del Estado en la sociedad de
forma pacífica, es decir, más suavizada. Marx sugería la revolución, la
toma directa del poder por las clases sociales y el proletariado (Siglo XIX).
2. Ernst Forsthof: teórico sobre el Estado. Defendió la teoría de la procura
existencial, es decir, una teoría más revolucionaria. Según esta teoría,
corresponde al estado atender a todas las necesidades y servicios de los
ciudadanos.

El Crack del 29 y las guerras Mundiales se muestran también como causantes del
Estado intervencionista. Cuando hablamos del Estado Social, hay que saber

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cuándo es un Estado de Derecho Democrático Social; tenemos que referirnos al

estado de libertad.
La Constitución alemana de Weimar 1919 fue la pionera en incluir el Estado
Social conocido como ˋdel Bienestar´.

1.2. La privatización y sus manifestaciones: liberalización y desregulación.

En la década de los 70 y principios de los 80, por la necesidad del estado de bienestar,
lo que requiere la sociedad de aquella época es el estado empiece a desvincularse de la
economía. Esto ocurre por el desarrollo normativo y por la creación de la Unión Europea.
A partir de la década de los ochenta aparecen dos fenómenos:
1º: Privatización o liberalización

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2º: Desregulación
La causa fundamental es el acervo de normas comunitarias, basadas en el libre mercado
y libre competencia consecuencia de los principios de la UE. Conviene distinguir cuatro
conceptos fundamentales:
a) La privatización como adelgazamiento del sector empresarial público a través de
la enajenación total o parcial de empresas públicas.
En esta primera acepción, la privatización tiene por objeto la reducción del sector
empresarial público a través de la enajenación total o parcial de acciones o
participaciones en empresas públicas.
Exactamente fue en el año 1996 cuando se produce cierto adelgazamiento de las
Administraciones Públicas y pasan a ser otras empresas las que se encarguen de
dar estos servicios.
En nuestro país, este fenómeno empezó a desarrollarse especialmente en la VI
Legislatura democrática. Se crea el Acuerdo del Consejo de Ministro de 1996
(ACM). Se crea también el Consejo Consultivo de Privatizaciones (CCP).
- Informa y verifica que las operaciones cumplen principios de publicidad,
transparencia y libre concurrencia. Autorizaciones ex ante del Consejo de
Ministro.
- Resolver e informar sobre cuestiones que surjan durante el desarrollo de la
privatización.

Para diversas cuestiones eran necesarias determinadas autorizaciones del

estado. La Ley 5/1995, de 23 de marzo de enajenación de participaciones
públicas en determinadas empresas; incluye la ˋacción de oro´ a través de la
ˋAutorización Administrativa´. Ej: Repsol, Argentaria, Tabacalera, Telefónica,
Endesa o Indra Sistemas. Importante  STJCE 13 de mayo de 2003.
b) Privatización formal o falsa privatización: adopción de formas jurídicas del
derecho privado.
Es la adopción por la Administración de formas jurídicas de Derecho Privado para
llevar a cabo la prestación de actividades y servicios (habitualmente se utilizan

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sociedades mercantiles y fundaciones). La Administración Pública lo que hace es

que adopta instituciones de Derecho privado que nada tiene que ver con el
Derecho público. Las empresas públicas que realizan actividades privadas lo
que hacen es trasladar la obligación a una empresa privada, pero, en cierto
modo, los trabajadores deberían ser funcionarios públicos. En nuestro
ordenamiento, hay leyes que regulan este tipo de entes que son las fundaciones
y sociedades públicas.

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Existen varias características:
- No supone adelgazamiento del sector público.
- Provoca una huida del Derecho Administrativo, pues se rige por el Derecho
Privado.
- Complica en cierto modo el control de la Administración Pública.
- No obstante, hay leyes que pretenden regularlas: Ley 50/2002, de
Fundaciones o normativa de las fundaciones Públicas sanitarias.

c) Privatización o liberalización: devolución de actividades y sectores a la iniciativa

privada. Aquí no se crea una institución de Derecho Privado sino lo que se crea
por medio de una concesión administrativa es a otro ente público para que
realice la actividad.
- Transformación más profunda, devolución de la titularidad de actividades y
sectores a la iniciativa privada relacionados con servicios públicos.
- Proceso inverso a la reserva de recursos y servicios esenciales del art. 128.2
CE. El art. 128.2 CE permite que la Administración se reserve recursos o
servicios esenciales.
- Esta manifestación de la privatización es la que suele denominarse
Liberalización y esta liberalización provoca tres transformaciones distintas.
Las Administraciones Públicas tendrán una serie de límites, a la hora de la
concesión y será que no se vulneren los derechos y libertades públicas.
d) La desregulación: la Administración no pondrá trabas para realizar la actividad
económica, es decir, que no ponga aranceles y normas que impidan o que
ralentizan la posibilidad del ejercicio de esa actividad. Se pretende eliminar
normas confusas.
- Todo proceso que implica suprimir las normas que dirigen y controlan una
actividad económica para posibilitar el funcionamiento de la libre
competencia y la regulación de la actividad por el mercado.
- Tiende a eliminar las trabas que impiden o dificultan la competencia y
promueve una simplificación administrativa de trámites para el
establecimiento y operación de empresas, así como la revisión y mejora del
marco normativo.
- ˋTodas las Administraciones son responsables de garantizar que el clima
normativo apoye la innovación y la constitución y el desarrollo de pequeñas
empresas… sólo deberían promulgarse normas cuando sea evidente que los

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beneficios, incluidos los de carácter social y medioambiental, son superior a

los costes´.
- Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de octubre de 2012 de la Comisión
para la Reforma de las Administraciones Públicas (CORA)  objeto: revisar
las trabas burocráticas que dificultan la tramitación de los procedimientos
administrativos, con el fin de conseguir una mayor simplificación que
redunde en beneficio de los ciudadanos. Los procedimientos cuya finalidad
requiere la participación de otras Administraciones Públicas.

1.3. La regulación
Como se ha adelantado, el Estado cambia su papel de prestador de servicios públicos
por el de regulador, revisor y vigilante del comportamiento de los mercados. Se cambia

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el aspecto de que la Administración sea el que preste al que regule.
Se limita a supervisar que el servicio público se presta correctamente como garantía
para el ciudadano. Existen dos tipos de regulación:
➢ Los que controlan riesgos de carácter técnico (CSN y AESA).
➢ Las que controlan riesgos de carácter económico o servicios (Comisión Nacional
de los Mercados y la competencia  CNMC o CNMV).

II. La Constitución Económica

Cuando hablamos de Constitución Económica no estamos hablando de un texto
normativo de principio a fin, se refiere a los principios y reglas que rigen el sistema
económico en el siglo XIX. En nuestra Constitución ha varios preceptos que también hace
referencia.
García Pelayo la define como ˋel marco jurídico fundamental de la estructura y función
de la actividad económica´. Por lo tanto, es el conjunto de preceptos sobre economía y
actividad empresarial incluidos en la CE.
SSTC 1/1982 y 37/1982 fueron las sentencias en utilizar el término constitución
económica. Estas sentencias nos dicen que constitución económica son ˋlas normas
destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental para la estructura y el
funcionamiento de la actividad económica´.
La CE de 1978 también contiene varios preceptos que se refieren a la constitución
económica. La CE permite el funcionamiento de todos los sistemas que se ajusten a los
parámetros constitucionales. Sólo se excluyen los sistemas contradictorios.
➢ Preámbulo: imperio de la ley, promoción del progreso económico.
➢ Art. 1.1: España se constituye como un Estado social y democrático de Derecho,
que promueve la igualdad, libertad, justicia y pluralismo político.
➢ Art. 9.2: cláusula de transformación: “2. Corresponde a los poderes públicos
promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que

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impidan o dificultan su plenitud y facilitar la participación de todos los

ciudadanos en al vida política, económica, cultural y social”.
El contenido más económico de la CE es:
➢ Capítulo III del Título I: principios rectores de la política social y económica.
➢ Título VII completo, sobre todo, los arts. 128 y 130 (supremacía del interés
general); art. 128.2 (iniciativa pública en al economía, posibilidad de reservar
recursos esenciales e intervención de empresas); art. 129.2 (participación de
trabajadores en la gestión de la empresa); art. 131 (planificación de la actividad
económica general) y art. 135 (principio de la estabilidad presupuestaria).
Nuestra Constitución Española toma el modelo último de todas las constituciones
europeas, por lo tanto, no podemos señalar el intervencionismo como modelo de

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estado. Para el ejercicio de los derechos, la constitución nos va a poner una serie de
limitaciones.

III. La distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA en

materia económica: el principio de unidad de mercado

1.1. Distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA en materia

económica
El Tribunal Constitucional ha declarado que la unidad es un presupuesto fundamental
para que el reparto de competencias entre Estado y CC.AA no produzca resultados
disgregados.

La CE establece la retención por parte del Estado de competencias exclusivas que

inciden en distintos aspectos del orden económico y su unidad (aduanas, comercio
exterior, sistema monetario…).
A) Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica: el art.
149.1.13 CE
El artículo fundamental en este aspecto es el art. 149.1.13 CE que establece que “las
bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica
corresponderá en exclusiva al Estado”.
La jurisprudencia utiliza indistintamente planificación y ordenación económica. El
Tribunal Constitucional ha realizado una interpretación extensiva de este artículo a favor
del Estado consagrando un poder de ordenación y dirección económica en casi todos los
sectores económicos.
La doctrina había defendido una interpretación más restrictiva del art. 149 que fuera
más respetuosa con las CC.AA y los Estatutos de Autonomía de última generación
también iban en esa línea.

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Sin embargo el Tribunal Constitucional truncó esa posibilidad en varias sentencias, por
ejemplo, la sentencia que resuelve el recurso de inconstitucionalidad contra el Estatuto
de Autonomía Catalán (STC 31/2010 de 28 de junio).
La doctrina no se ponía de acuerdo, en cierto modo, en hasta dónde llegaba la extensión
de esa competencia exclusiva del estado. Hay diversas competencias en las que el
estado se reserva exclusivamente la posibilidad de legislar, pero a la hora de legislar son
las Comunidades Autónomas las que las llevan a cabo.
Partiendo de la premisa anterior (exclusividad en la planificación económica del Estado),
también se especifican las siguientes materias reservadas por la primacía estatal:
➢ Ordenación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE), competencia
estatal sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad

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económica. El Tribunal Constitucional ha señalado que este título es un título
muy genérico y, por tanto, se puede aplicar a sectores muy variados.

➢ Establecimiento del marco jurídico de la actividad empresarial, legislación

mercantil (art. 149.1.6 CE) y laboral (art. 149.1.8 CE). El marco jurídico viene
constituido por las normas que regulan la creación y el funcionamiento de las
empresas. Y el régimen jurídico de su personal. Esto hace que en toda España,
las empresas cuenten con una regulación común con independencia de que la
ejecución de esa regulación corresponda a las CC.AA.

B) Principio de unidad de mercado. La ley de garantía de unidad de mercado

El principio de unidad de mercado se asienta sobre la base de los siguientes

fundamentos:
1. Indisoluble unidad de la nación española, aunque solidaridad de todos los
territorios. El art. 138 CE recoge el establecimiento de un equilibrio económico,
adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo
particularmente a las circunstancias del hecho insultar.
2. Igualdad básica de todos los españoles con independencia del territorio en el que
residan (art. 138.2 CE y art. 139.1 CE) y atribución al Estado de regulación de las
condiciones básicas (art. 149.1.1 CE).
3. Cláusula de libre comercio (art. 139 CE): ninguna autoridad podrá adoptar
medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y el
establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el
territorio español.

Hasta 2013 no se ha aprobado una ley que pretende garantizar la unidad de mercado.
El legislador ha previsto recientemente salvaguardar la unidad de mercado en el
territorio nacional a través de la Ley 20/2013 de garantía de la unidad de mercado.

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El objeto de la ley es garantizar la integridad del orden económico y facilitar el

aprovechamiento de economías de escala y alcance de mercado mediante el libre
acceso, ejercicio y la expansión de actividades económicas en todo el territorio nacional.

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Tiene cuatro ideas fundamentales el esquema de esta ley:
1. Ampliación de los supuestos en los que la Administración Pública no debe emitir
una autorización o licencia para iniciar la actividad económica.
Es posible que la Administración tenga que hacer en algún momento una
autorización para que el ciudadano pueda ejercitar su actividad económica; lo
que se predica con esta ley es que la Administración Pública no tenga que
emitirla.
2. Extensión de la eficacia de los actos administrativos a todo el territorio nacional.
3. Fomento de la cooperación interadministrativa.
4. Introducción de mecanismos de garantías administrativas y jurisdiccionales,
nuevo proceso y nuevo procedimiento de defensa de la unidad de mercado.

1.2. La defensa de la competencia

A) Concepto de defensa de la competencia

La CE, en cierto modo, nos habla de la obligación que tienen los poderes públicos de
salvaguardar la defensa de la competencia. La defensa de la competencia es una
manifestación del principio de unidad de mercado (art. 139.2 y 157.2 CE). Tiene por
finalidad eliminar acuerdos o prácticas entre empresas que sean susceptibles de
obstaculizar, restringir o falsear la libre competencia.
B) Distribución de competencias entre el Estado y las CC.AA en materia de defensa
de la competencia

La primera doctrina del Tribunal Constitucional atribuía al Estado en exclusiva la

actividad de establecimiento de normas y ejecución que determina la configuración de
un mercado unitario. Sin embargo, esta postura cambia la STC 208/1999, de 11 de
noviembre, que señala que la competencia ejecutiva en defensa de la competencia se
engloba dentro de la competencia del comercio interior y es, por tanto, autonómica. Es
decir, el Estado va a ser el que legisle pero se permitirá a las CC.AA ejecutar esas normas
de esa defensa de la competencia.
La defensa de la competencia no aparece citada ni en el art. 149 ni en el art. 148 CE.
La aproximación a la conductas que se persiguen en la defensa de la competencia es:
➢ Conductas colusorias: se prohíbe todo acuerdo, decisión o recomendación
colectiva o práctica concertada o conscientemente paralela, que tenga por

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objeto, produzca o pueda producir el efecto de impedir, restringir o falsear al

competencia en todo o parte del mercado nacional.
Se ha producido un acuerdo entre las empresas más relevantes de un sector.

➢ Abuso de posición dominante: queda prohibida la explotación abusiva por una o

varias empresas de su posición de dominio en todo o parte del mercado nacional.
Esto ocurre cuando se pasa de un Estado de monopolio a un Estado liberalizado.
Por ejemplo, lo que ocurrió con Telefónica en España, el monopolio lo tenía ella,
y una vez que se privatizó, no podía abusar de ese dominio.

➢ Falseamiento de la libre competencia por actos desleales: prohibición de los

actos de competencia desleal que por falsear la libre competencia afecten al

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interés público.
Lo que evita es el fraude de ley, que no utilicen las normas de competencia para
producir fraude de ley.
En este ámbito de la Defensa de la Competencia, hay que tener en cuenta dos normas
básicas:
➢ Derogada la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia: establece que la
defensa de la competencia es un conjunto de intervenciones de los poderes
públicos para evitar prácticas que puedan dañar o afectar seriamente a un
elemento tan decisivo como concurrencia entre empresas, apareciendo así como
defensa necesaria. Esta ley fue sustituida por la Ley 15/2007, de 3 de julio, de
defensa de la competencia.

➢ La Ley 1/2002, de Coordinación de las competencias del Estado y de las CC.AA

en materias de defensa de la competencia que establece los puntos de conexión
entre el Estado y las CC.AA en esta materia. Se crea el Consejo de Defensa de la
Competencia para evitar prácticas que puedan alterar la competencia. Hay que
tener en cuenta también el papel de la Comisión Nacional del Mercado y
Competencia.

1.3. El principio de estabilidad presupuestaria como principio del orden

económico constitucional competencia del Estado
Este principio se consagró en la CE el 27 de septiembre de 2011 en la última reforma
patada por los dos grandes partidos PSOE-PP y cambia el concepto de equilibrio
presupuestario por la estabilidad presupuestaria. La redacción final del art. 135 es
bastante más amplia y limitativa que la anterior redacción.
➢ ˋTodas las Administraciones Públicas adecuarán sus actuaciones al principio de
estabilidad presupuestaria.

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➢ El Estado y las Comunidades Autónomas no podrán recurrir en un déficit

estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso, por la Unión
Europea para sus Estados Miembros.

➢ Una Ley Orgánica fijará el déficit estructural máximo permitido al Estado y a las
CC.AA, en relación con su producto interior bruto. Las Entidades Locales deberán
presentar equilibrio presupuestario.

El concepto clave en esta materia es el planteamiento en la realización del ˋdéficit

estructural´; tiene una doble cara o vía: por un lado, se remite la configuración de ese
déficit a la UE y, por otro, se remite también una LO la fijación de la metodología y el
procedimiento para su cálculo y la responsabilidad por incumplimiento. Esta LO es la

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2/2012 de 27 de abril de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La STC 134/2011 reconoce la competencia del Estado para fijar objetivos y medidas de
estabilidad presupuestaria y confirmación de la constitucionalidad de la Ley 18/2001,
General de Estabilidad Presupuestaria, así como la Ley Orgánica complementaria. El
establecimiento de los límites presupuestarios a materias concretas tiene doble
fundamento:

➢ Por el art. 149.1.13 CE: el Estado puede imponer un tope al déficit estructural.

➢ Por el art. 156.1 CE que limita la autonomía financiera autonómica y dice que
debe existir coordinación entre las CC.AA y la Hacienda Estatal.

IV. La integración de España en la Unión Europea. El orden económico

de la Unión Europea.
España ingresó en la CEE mediante el Acta de adhesión firmada el 12 de junio de 1985
que entró en vigor el 1 de enero de 1986. La nomenclatura ha cambiado y actualmente
se denomina la Unión Europea.
Ya desde la CECA, el origen de la UE se fundamenta en la vocación de constituir una
comunidad económica europea. No obstante, en los tratado de la Unión no consta una
constitución económica como tal, sino que se establecen objetivos, medios y principios
que conforman los elementos del orden económico europeo.
La base del contexto económico es el art. 2 del TUE: “La Unión se fundamenta en los
valores de respeto de la dignidad humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de
Derecho y respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas
pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes a los Estados miembros en una
sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación, la tolerancia, la justicia,
la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres”.
Esto lo que viene a decir es que éste es el concepto sobre el cual se debe formalizar la
gestión económica de cada miembro de la zona euro.

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El orden económico europeo se fundamenta en los siguientes preceptos:

1. El mercado: igualdad y libertad de acceso al amparo de las cuatro libertades

básicos de libre circulación de personas, mercancías, servicios y capitales.

2. La libre competencia: se prohíben las prácticas colusorias, la explotación abusiva

en una posición dominante. Se propugna la igualdad entre la empresa privada y
la pública y la incompatibilidad de determinadas ayudas económicas con el
mercado interior a fin de falsear la competencia.

3. La preservación de los servicios de interés económico general, por su papel en la

promoción de la cohesión social y territorial.

Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad.
4. Neutralidad respecto del régimen de propiedad, pues los tratados no prejuzgan
el régimen de propiedad de cada Estado Miembro.

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