La Agenda Etica Pendiente de America Latina...

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Página en blanco a propósito

DE AMÉRICA LATINA
LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE
SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHO


BERNARDO KLIKSBERG

(COMPILADOR)
LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE

DE AMÉRICA LATINA
Amartya Sen Gloria Bonder

Carlos Mesa Sturla Stalsett
Daniel Filmus Fernando Montes
José Antonio Ocampo Joan Prats I Cátala
Rebeca Grynspan Cézar Busatto
Mirta Roses José Molinas
Alicia Kirchner Orlando Reos
Tarso Genro Michel Azcueta
Carmelo Ángulo Fran^ois Vallaeys
Martín Hopenhayn
intei^Anrarlcsn FONDO DE CULTURA ECONÓMICA

D6V6lopniMit B3itk
Primera edición en español, 2005

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La agenda ética pendiente de América Latina
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Hecho el depósito que marca la ley 11.723.
PRESENTACIONES


Los nuevos desafíos éticos*
Enrique V. Iglesias™

Montevideo será, a través de esta importante reunión, la sede de la gran discu-
sión ética que se ha abierto en América Latina. Esta tierra uruguaya tiene todos
los méritos para serlo. Una preocupación profunda por los valores morales, por
la educación, por los derechos humanos, por el perfil humano de la sociedad
fue la impronta del Uruguay ante el mundo durante el último siglo. Por ello
acogí con gran entusiasmo el pedido de las instituciones que establecieron el
Nodo Uruguay de capital social y ética, de que nuestra Iniciativa Interamerica-
na de Capital Social, Ética y Desarrollo organice con ellas este Encuentro In-
ternacional en el Uruguay. Y no nos equivocamos, como lo indican la entrega
con que las instituciones uruguayas, la Iniciativa y nuestra Representación en
el Uruguay han organizado esta magna reunión, así como la repercusión que
ha tenido en los medios y en el país todo.
Debo confesarles que todavía estamos admirados en el BID del impacto que
la Iniciativa de Ética y Desarrollo que concebimos con nuestro amigo el Primer
Ministro de Noruega, Kjell Magne Bondevick, y cuya dirección encomenda-
mos a Bernardo Kliksberg, ha tenido en la región. En apenas un año y medio la
Iniciativa, que cuenta con el inapreciable apoyo del Gobierno de Noruega, ha
congregado en ocho encuentros internacionales a 20 mil líderes de todos los
sectores de la región, ha puesto en marcha con múltiples organizaciones redes
de trabajo conjunto sobre campos cruciales, entrenado a numerosos especialis-
tas del BID y otros organismos internacionales para la aplicación de estas di-
mensiones en el diseño de proyectos, impulsado una red de universidades para
promover la enseñanza de estos temas, apoyado el voluntariado de la región y
*
Palabras pronunciadas en la inauguración del Encuentro Internacional "La Agenda Ética
Pendiente de América Latina", realizado en Montevideo el 18-19 de diciembre de 2003. El en-
cuentro fue organizado por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo, y la
División de Estado y Sociedad Civil (wU) del BID junto con la Universidad Mayor de la República,
la Universidad Católica, la Asociación de Instituciones no Gubernamentales y el CLAEH.
" Presidente del BID.
9
10 LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
construido un espacio en Internet que, con más de 500 mil ingresos en los
últimos seis meses, se ha convertido en el primero del mundo en estas temáti-

cas.

América Latina nos está diciendo que quiere que haya una discusión ética
profunda, seria, intensa, que no quiere postergar más. Lo dice en encuestas
como el Latinbarómetro, que testimonian que éste es un continente que defini-
tivamente ha optado por la democracia, que no aceptará otra cosa, pero que
quiere una democracia de calidad, con pleno apego a la ética.
¿Qué nos puede aportar discutir sobre ética y capital social? Ante todo, im-
plica cambiar el marco de los debates convencionales de América Latina, am-
pliándolo y enriqueciéndolo. Incorporar las dimensiones éticas del desarrollo y
aspectos como los que resalta la idea de capital social, la confianza, la capacidad
de asociatividad, la conciencia cívica, nos permite salir de una visión economicista
unidimensional, para pensar en términos de un modelo de desarrollo integra-
do. Esto es, un modelo que, al mismo tiempo que preserva la estabilidad, el
progreso tecnológico, la competitividad —que son imprescindibles—, promueve
la educación, la salud, el apoyo a la pequeña y mediana empresa, el acceso al
crédito, la democratización de las oportunidades; vela por el medio ambiente;
fortalece la cultura, y se orienta por parámetros éticos. Un modelo integrado
buscará permanentemente la consistencia con los valores éticos. Su Santidad el
papa Juan Pablo II ha llamado la atención sobre la necesidad de que la ética
oriente la economía, ha enfatizado incluso que la globalización debía tener un
código ético y ha lanzado una exhortación que no puede ser desoída diciendo:
"Invito a los economistas y profesionales financieros, así como a los líderes
políticos, a reconocer la urgencia de asegurar que las prácticas económicas y las
políticas vinculadas tengan como meta el bien en cada persona y de la totalidad
de la persona".
Por otra parte, hoy sabemos que la calidad ética de una sociedad influye
fuertemente en su desempeño económico. Ya lo había anticipado Adam Smith
cuando en sus trabajos enfatizaba el papel de factores como la confianza y la
transparencia que consideraba claves para que los mercados pudieran rendir sus
beneficios. Lo desarrolló a fondo el Nobel Amartya Sen en su obra On ethics
and economicsy en sus investigaciones al indicar que los valores éticos de secto-
res claves de una sociedad, como los empresarios y los profesionales, forman
parte de sus activos productivos si son positivos, o de sus pasivos si son negati-
vos. Se evidencia a diario cuando se observa cómo la corrupción pública o la
corrupción corporativa minan la confianza y dañan severamente la economía.
También es visible en los ejemplos contrarios, como el que ofrecen los países
nórdicos Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Islandia, por ejemplo, donde
LOS NUEVOS DESAFÍOS ÉTICOS 11
sus altos estándares éticos, integrados a su cultura, los han convertido en líderes
en transparencia, y han influido significativamente en sus importantes logros

económicos y tecnológicos.

Hemos aprendido, asimismo, que hay dimensiones de la ética que pueden
ser decisivas para la marcha de una sociedad, como la honestidad, la solidaridad
y el sentimiento de preocupación del uno por el otro. Hoy en esta América
Latina con tantas posibilidades y avances, pero al mismo tiempo con niveles de
pobreza e inequidad inadmisibles, necesitamos potenciar esa solidaridad, que
nos puede aportar en lo cotidiano, y ser un firme cimiento para construir socie-
dades de inclusión social universal y democratización de oportunidades.
En definitiva, la ética se plasma en comportamientos cotidianos, en la asun-
ción de responsabilidades por parte de todos los actores sociales. Necesitamos,
en América Latina, reforzar esas responsabilidades. Son temas claves para nues-
tra región la responsabilidad social que les compete a las políticas públicas, la
responsabilidad social de la empresa privada, las responsabilidades de la socie-
dad civil, el voluntariado, la responsabilidad de las universidades, la responsabi-
lidad de los medios. En todos los campos debemos avanzar hacia niveles supe-
riores de compromiso y asunción de responsabilidades éticas.
Ello no se obtiene mágicamente; está vinculado a un gran trabajo, continuo
y paciente que hay que hacer en el campo educativo. Se ha demostrado en los
Estados Unidos, una sociedad con alto grado de voluntariado, que quienes han
tenido una educación fuerte en valores y prácticas comunitarias en sus años de
formación básica tienen mucho mayor propensión al trabajo voluntario en sus
años adultos. Una línea maestra de trabajo de nuestra Iniciativa Interamericana
de Ética y Desarrollo es cómo fortalecer la educación en ética y desarrollo y el
capital social en las universidades de la región, y particularmente en carreras
estratégicas para el desarrollo, como las económicas, gerenciales, contables, en-
tre otras. La red interuniversitaria, que se está organizando con la iniciativa del
BID para llevar adelante este esfuerzo, puede tener un gran papel. También pue-
de ser muy relevante la idea de impulsar, a través de ella, el voluntariado univer-
sitario que, en carreras como las mencionadas, puede ayudar con sus conoci-
mientos de gestión a pequeñas y medianas empresas, municipios carenciados y
grupos desfavorecidos.
Hemos visto en experiencias concretas el rol estratégico que puede jugar la
ética y la movilización del capital social complementando las políticas públicas.
Así, algunos de los proyectos más exitosos de lucha contra la criminalidad juve-
nil son los que han surgido de esfuerzos combinados de los municipios, las
iglesias y diversos sectores de la comunidad para crear oportunidades de capaci-
tación, cultura, deporte y trabajo para los jóvenes excluidos.
Asimismo, sabemos que las comunidades pobres pueden no tener bienes

materiales pero son muy ricas en capital social, cultural, valores, que si se po-

tencian pueden dar resultados de excepción, como ha sucedido entre otros con

experiencias internacionalmente premiadas, como Villa El Salvador de Perú y
las escuelas EDUCO de campesinos pobres de El Salvador, y como ha sucedido
con las experiencias del BID en favelas en Río de Janeiro.
América Latina intuye hoy que en el vacío de una discusión ética importan-
te estuvieron algunas de las causas de problemas como la corrupción, la acen-
tuación de inequidades y exclusiones, las discriminaciones y otros semejantes
que han afectado profundamente a amplios sectores de la población. Exige que
una ética basada en la equidad, la solidaridad, la generosidad, la protección de
la familia, de los niños, de los ancianos, de los discapacitados, la superación de
las discriminaciones de la población indígena y de los afroamericanos, debe
orientar los rumbos de los esfuerzos por el desarrollo. Tiene sed de ética.
La movilización de esa ética colectiva puede ser el cimiento para forjar grandes
concertaciones entre Estado, empresa privada y sociedad civil que no permitan
estos niveles intolerables de exclusión e inequidad en un continente de tantas
potencialidades.
Espero que este Encuentro tan representativo pueda contribuir significati-
vamente a esta demanda colectiva por ética que no puede postergarse más.
Ética, valores humanos y desarrollo: una perspectiva noruega*
Kjell Magne Bondevik*"

Señor Presidente Lula da Silva, excelencias, damas y caballeros:
No tienen idea del placer que representa para mí estar hoy con ustedes en
esta hermosa ciudad de Belo Horizonte, cuyo horizonte, en efecto hermoso, a
mi juicio, servirá de inspiración a la conferencia que nos congrega en el día de
hoy. Deseo expresar mi gratitud al Gobernador de Minas Gerais, a la Federa-
ción de Industrias del Estado de Minas Gerais y al BID, por haber organizado
este acontecimiento. Espero que esta conferencia contribuya a lograr algo que
creo necesario: un horizonte más amplio y luminoso en relación con la política
pública nacional e internacional, la gobernanza empresarial y el diálogo social.
INTRODUCCIÓN: BRASIL
Ésta es mi tercera visita al Brasil, y mucho me complace haber regresado. Para

los cientos de millones de personas de todas partes del mundo que aman el
fútbol, no hay país como el Brasil. Me cuento entre las numerosísimas personas
a quienes impresiona profundamente la destreza con que los brasileños han
practicado siempre ese juego maravilloso. Pocos han logrado, como los jugado-
res brasileños, combinar la habilidad técnica con el ritmo y la pasión. Hay algo
mágico en los nombres de Pelé, Sócrates, Júnior y Ronaldo. Presenciando mu-
chos partidos en mi país de origen, Noruega, me he preguntado: "¿por qué
nuestros jugadores no pueden jugar un poco más como estos brasileños?". Me
* Palabras inaugurales del Primer Ministro de Noruega Kjell Magne Bondevik en la Confe-
rencia Internacional sobre las "Dimensiones Éticas del Desarrollo", realizada en Belo Horizonte
el 3-4 de julio de 2003, organizada por la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y
Desarrollo y la División de Estado y Sociedad Civil (atl) del BID y el Gobierno de Noruega junto
con la Federacáo das Industrias do Estado de Minas Gerais (FIEMG) y la Gobernación del Estado.
** Primer Ministro de Noruega.
13
temo que ése sigue siendo un sueño distante, pero hay esperanzas de lograrlo,
pues me consta que los brasileños inspiran a muchos jugadores noruegos.

Pero, en los últimos tiempos, no son sólo los jugadores de fútbol y los aficio-

nados a ese deporte quienes acuden al Brasil en procura de inspiración. Perso-
nas de todas partes del mundo perciben que algo nuevo está en marcha en este
país. Perciben que, por fin, existe la determinación política de hacer de la lucha
contra la pobreza y la injusticia social el objetivo fundamental de la política
pública. El Presidente Lula da Silva, el más votado de los presidentes democrá-
ticamente electos del mundo, ha puesto en marcha un ambicioso programa de
lucha contra la pobreza, la desigualdad y la exclusión social, que está siendo
seguido con gran interés en todo el mundo. Quizás ha llegado la hora del cam-
bio en el Brasil. Y si así sucede en el Brasil, ¿por qué no en otras partes del
mundo? El Presidente Lula tiene ante sí un enorme desafío, pero si él y su
gobierno logran combinar en el campo de la política económica y social la
destreza técnica con el ritmo y la pasión que los jugadores brasileños despliegan
en el campo de fútbol, no cabe duda de que el Presidente Lula será una profun-
da fuente de inspiración mucho más allá de las fronteras brasileñas. Él nos
infunde la esperanza de que el mundo no se rija exclusivamente por intereses
económicos, sino también por valores humanos y principios éticos, y de que los
valores humanos y la ética pueden convertirse en una fuente de movilización
política y contribuir al cambio social. Por lo tanto, es más que oportuno que
esta conferencia sobre ética y desarrollo tenga lugar en el Brasil.
INTRODUCCIÓN: ÉTICA Y DESARROLLO
Soy un teólogo y he sido ordenado como ministro en la Iglesia Luterana norue-

ga. Esto suele causar sorpresa. No es usual que un clérigo se convierta en político.
Creo, sin embargo, que la teología puede representar una rica y poderosa fuente
de inspiración a los efectos de la elaboración de políticas responsables. Mi for-
mación en teología me ha ayudado a considerar las opciones de políticas en el
contexto de los valores y la ética cristianos. Estoy persuadido de que los valores
y la ética están directamente vinculados con el arte de la elaboración de una
política pública responsable.
La política pública entraña arduas opciones, pero además implica la formu-
lación de juicios de valor. Todo el proceso de elaboración de políticas se basa en
juicios de valor, que deben ser objeto de fiscalización y debate públicos. Ésa era
mi opinión cuando asumí el cargo de Primer Ministro de Noruega, hace seis
años, y establecí una Comisión de Valores Humanos con el propósito de invitar
ÉTICA, VALORES HUMANOS Y DESARROLLO... 15
a toda la población a reflexionar sobre preguntas como éstas: ¿cómo se define

una buena vida? ¿En qué valores queremos que se base nuestra sociedad? ¿Cómo

podemos lograr que todos los actores sociales contribuyan a suscitar un futuro

beneficioso para todos nosotros?
A mi juicio, tres conjuntos de valores fundamentales revisten especial im-
portancia y deberían orientarnos e inspirar nuestros esfuerzos encaminados a
promover el desarrollo y combatir la pobreza.
El primero es el respeto de la vida y de la dignidad humanas; en él deben
basarse nuestros esfuerzos tendientes a proteger y promover los derechos huma-
nos. El segundo es el de la ordenación, en que deben basarse nuestros esfuerzos
encaminados a salvaguardar el medio ambiente y hacer posible una gestión
bien concebida de los recursos. El tercero es el de la compasión y la solidaridad,
que debe servir de base a nuestros esfuerzos tendientes a promover la justicia, el
desarrollo económico y social, en el plano nacional y en la esfera internacional.
Debemos recordar las palabras de Martin Luther King: "Una injusticia, do-
quiera se cometa, es una amenaza para la justicia en todas partes".
Mi iniciativa se inspiró en la convicción de que existen valores comunes a
partir de los cuales podemos avanzar. Prácticamente todos los países han suscri-
to la Declaración de los Derechos Humanos, que se basa en el respeto de la
dignidad humana. Mi iniciativa ha inspirado acontecimientos que explican el
porqué de mi presencia aquí en el día de hoy. La Comisión fue un tema de
debate en Oslo, en 1998, cuando cuve la satisfacción de conocer al Presidente
del BID, Enrique Iglesias. Ambos, además, conversamos largamente sobre la
necesidad de dar aún mayor preponderancia a la ética y a los valores humanos
entre los objetivos de política pública en la esfera internacional, incluida Amé-
rica Latina. Poco después, el BID, con el respaldo de Noruega, estableció la Ini-
ciativa de Ética y Desarrollo.
Ha sido con gran admiración para con el equipo del BID, y quizá con una
pizca de orgullo, que he tomado nota de los resultados alcanzados por esa ini-
ciativa hasta la fecha. Algunos formulaban la advertencia de que el tema de la
ética y el desarrollo no puede despertar mucho interés. El elevado número de
asistentes a esta reunión del día de hoy demuestra lo contrario. Además, me
consta que foros similares realizados en otros países latinoamericanos han atraí-
do a millares de participantes. El realizado en Chile, hace apenas un mes, por
ejemplo, reunió a más de 5 mil personas, muchas de ellas jóvenes, de todas
partes de América Latina. Es un buen augurio para el futuro. Bernardo Kliksberg,
el diestro y entusiasta coordinador general de la iniciativa y coorganizador de
esta conferencia, acaba de decirme que el sitio virtual de la iniciativa en Internet
cuenta con más de 100 mil usuarios activos, la mayor parte de ellos en América
16 LA AG ENDA ÉTICA PENDIENTE DE AMÉRICA LATINA
Latina. Se me ha dicho, asimismo, que ese elevado número de usuarios repre-

sentan una amplia gama de categorías sociales: autoridades políticas, académi-

cos y estudiantes, activistas, personas vinculadas con instituciones religiosas,

empresarios, sindicalistas. Finalmente, en lo que constituye quizá su atributo
más notable, la iniciativa ya ha suscitado, en el propio BID y en algunos países
latinoamericanos, iniciativas y reformas de políticas, lo que constituye un cuan-
tioso retorno por una inversión inicial de muy modestas proporciones.
¿Qué sucede? ¿A qué se debe que esta iniciativa haya despertado tan amplio
interés? Suele decirse que el mundo actual tiene sed de valores éticos, y es preciso
conocer el porqué. Desearía examinar tres importantes respuestas a ese respecto.
¿A QUÉ OBEDECE LA DEMANDA DE ÉTICA?
La primera respuesta es que las tendencias del desarrollo reflejan persistentes

injusticias a escala mundial y local.
Aproximadamente el 23% de la población del mundo sigue viviendo en la
extrema pobreza, con menos de un dólar por día; el 20% más rico de la pobla-
ción mundial obtiene el 83% del ingreso del mundo, y en los años noventa la
desigualdad en la distribución del ingreso entre los diferentes países se hizo
cada vez más pronunciada. Al mismo tiempo, los pobres corren mayor riesgo
que las demás personas de padecer crisis, enfermedades y violencia. Por ejem-
plo, el 95% de las personas con VIH/SIDA viven en países en desarrollo. Sólo el
10% del total de los recursos mundiales dedicados a investigaciones médicas y
sanitarias se destina a aliviar el 90% de la carga mundial de enfermedades.
Pocas dudas caben de que los pobres, la mayor parte de los cuales son mujeres,
figuran entre las principales víctimas de las recientes crisis económicas experi-
mentadas por América Latina y otras regiones, y de que son mayoría entre las
víctimas de los desastres naturales. Naturalmente, la reacción frente a esos he-
chos no puede limitarse a describirlos como un fenómeno ineluctable. Se trata
de graves injusticias cuya eliminación debe convertirse en un objetivo básico de
la política pública a nivel nacional e internacional. Se trata de desafíos que es
preciso superar y que pueden superarse si se cuenta con determinación y capaci-
dad políticas suficientes.
La segunda respuesta es que las viejas soluciones basadas en conocimientos
científicos y modelos aparentemente gratuitos no han suscitado una solución
duradera a apremiantes problemas, lo que quizá se hace sentir con especial in-
tensidad en América Latina. Actualmente se admite, en amplias esferas, que el
experimento neoliberal realizado en América Latina no ha tenido más que un
éxito parcial: no ha permitido dar respuesta al desafío más elemental que tiene
ante sí cualquier gobierno: lograr mejores condiciones de vida para toda la po-

blación del país. Aunque en los últimos quince años se ha registrado en Améri-

ca Latina cierto crecimiento económico, ello no ha dado lugar aún a mejores
condiciones de vida para la mayor parte de la población de la región. Pese a que
el 70% de los países de esta última son países de ingreso medio, alrededor de un
tercio de la población vive en la pobreza, y los niveles de pobreza no se están
reduciendo. Por lo tanto, es necesario centrar la atención en valores distintos
del crecimiento económico, que lo complementen. Se trata de un reto que
tanto Brasil como el BID han tomado en serio.
La tercera respuesta es que en la actualidad admitimos que no basta contar
con instituciones y normas jurídicas nacionales e internacionales bien concebi-
das y eficientes, si es que hemos de combatir la pobreza y lograr un desarrollo
sostenible. No podemos ni queremos regularlo todo. Tanto las personas como
los agentes económicos son responsables de su propio comportamiento y de su
relación con la comunidad. Libertad entraña responsabilidad. El enfoque clási-
co, que hace hincapié en la sanción de leyes y reglamentos, debe ser comple-
mentado con medidas voluntarias y con una más viva conciencia ética, aunadas
a nuevas modalidades de colaboración y formación de asociaciones entre el
gobierno, el sector privado y la sociedad civil.
¿Cómo podemos entonces movilizar a los diversos protagonistas para que
hagan frente a los nuevos desafíos? A mi juicio, una conferencia como ésta
puede constituir un instrumento muy útil a esos efectos, en la medida en que
sea seguida por otros tipos de medidas.
MOTIVACIÓN DE LOS DIVERSOS PROTAGONISTAS
A lo largo de estos dos días ustedes analizarán la responsabilidad ética del go-
bierno, de la sociedad civil y de las empresas.
En primer lugar, los gobiernos deben cumplir un papel decisivo en la labor
tendiente a hacer frente a la injusticia y a la exclusión. Sólo puede enfrentarse la
pobreza a escala mundial modificando las estructuras internacionales de la deu-
da, el comercio y la inversión, a través del suministro de asistencia para el desa-
rrollo y la reforma de la política pública nacional. Todas las medidas deben
aplicarse simultáneamente. Los países ricos deben dispensar más y mejor asis-
tencia. Los países en desarrollo deben mejorar sus programas y la gobernanza.
Un desafío especial, para los países de América Latina, es el referente a la brecha
entre ricos y pobres que existe en la mayoría de ellos. Es preciso enfrentar ese
problema. En este continente no puede erradicarse la pobreza desde fuera. El

crecimiento económico y el "efecto de filtración" no bastarán para sacar de la

pobreza a los pobres de este continente. Son importantes las políticas. El éxito

de nuestra lucha contra la pobreza y el hambre depende de que todos —en am-
bos hemisferios- actuemos mejor.
Además, los gobiernos deben cumplir el papel que les corresponde como
legisladores y como promotores y defensores de derechos humanos básicos.
Esta aseveración vale tanto para los derechos políticos y civiles como para los
derechos económicos y sociales. Aunque es esencial que se adopten medidas
voluntarias, debemos recordar que en la mayoría de los países desarrollados,
incluido mi propio país, las mejoras de las prácticas empresariales referentes a la
gestión del medio ambiente, la gestión de los recursos humanos y los derechos
de los trabajadores se lograron originalmente a través de la legislación. Esta
realidad sigue presente en muchos lugares. En otros términos, el papel del go-
bierno reviste fundamental importancia.
Una tercera función que debe cumplir el gobierno consiste en crear ámbitos
de diálogo. En Noruega, el gobierno estableció en 1998 un foro consultivo para
debatir el tema de las medidas que deberían adoptar las empresas noruegas frente
a los desafíos referentes a los derechos humanos en el exterior. En él participan
representantes del sector privado, la sociedad civil, los sindicatos, el sector público
y las entidades académicas, y el foro inspiró ulteriormente el Pacto Mundial. No
obstante, para que el diálogo sea fructífero debe existir confianza mutua entre las
partes, lo que sólo puede lograrse cuando el sector público y las empresas privadas
están resueltos a actuar en forma transparente. Además, el diálogo debe ser segui-
do por la acción. Sólo puede crearse confianza si las personas creen que sus opi-
niones son escuchadas y tenidas en cuenta.
En cuarto lugar, el gobierno debe ser un modelo de conducta en cuanto
a adecuada gestión de los recursos humanos y adopción de políticas am-
bientales bien concebidas, y debe poseer antecedentes satisfactorios en cuanto
a lucha contra la corrupción y el fraude e inversiones éticas. En especial,
debe dar buenos ejemplos en materia de transparencia. En la esfera de las
inversiones, mi gobierno ha encargado la realización de un informe sobre la
manera de hacer gravitar las consideraciones éticas en la gestión del Fondo
Noruego del Petróleo.
Finalmente, el gobierno debe asumir seriamente su amplia responsabilidad
social, y hacer participar a otros protagonistas en sus programas de fomento de
un desarrollo sostenible y equitativo. El programa brasileño Hambre Cero, de
erradicación de la pobreza, es un ejemplo elocuente de los mecanismos a través
de los cuales un gobierno puede hacer participar al sector privado y a otros
protagonistas, como los pueblos indígenas y otros grupos vulnerables, en los

esfuerzos tendientes a alcanzar objetivos comunes. El sector privado debería

aprovechar ávidamente esas posibilidades de contribuir al objetivo común. Otros

gobiernos deberían emular el magnífico ejemplo del gobierno brasileño.
La idea de que las empresas tienen una responsabilidad que no se limita a
obtener ganancias, suministrar empleo y pagar tributos, fue establecida por la
comunidad internacional en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el
Medio Ambiente y el Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en 1992. Diez
años más tarde fue reafirmada en la Conferencia sobre la Financiación para el
Desarrollo, en Monterrey, México, y una vez más en Johannesburgo en ese
mismo año. El concepto de responsabilidad social de las empresas gana terreno
en todas partes del mundo. En la lista de la UNCTAD sobre las cien mayores
economías del mundo figuran 71 países y 29 compañías. El poder seguirá des-
plazándose de las oficinas públicas a las salas de los directorios de las compañías
privadas, con el consiguiente incremento de la importancia y pertinencia de la
responsabilidad social de las empresas, muchas de las cuales ejercen gran in-
fluencia en la sociedad y sobre las autoridades locales y nacionales, en especial
cuando las estructuras estatales son débiles. Esa influencia debe ser acompaña-
da por una responsabilidad de idénticas proporciones.
En todo el mundo se ha puesto en marcha una serie de iniciativas tendientes
a hacer que las empresas asuman su responsabilidad cívica velando por sus em-
pleados, por la comunidad y por el medio ambiente. Ustedes los brasileños han
cumplido un papel de vanguardia en la promoción de una comunidad empre-
sarial socialmente responsable, al establecer el Novo Mercado, una bolsa de
valores reservada exclusivamente a las empresas cuya gobernanza institucional
es sumamente satisfactoria, así como versiones locales del Pacto Mundial.
No obstante, aunque la idea de la responsabilidad social de las empresas está
ganando terreno, aún se está muy lejos de lograr el respaldo de la mayor parte
de las empresas del mundo. La Iniciativa del Pacto Mundial de las Naciones
Unidas tiene 600 compañías miembros. El debate sobre la responsabilidad so-
cial de las empresas se centra principalmente en las grandes sociedades multina-
cionales, pero es importante incluir a las empresas de pequeña y mediana esca-
la, que en definitiva son mayoría entre las compañías del mundo.
Para que la responsabilidad social de las empresas suscite un efecto duradero
en aras de un desarrollo sostenible tenemos que lograr que más empresas se
identifiquen con este objetivo. Hacer participar a las empresas en la labor enca-
minada a un desarrollo sostenible no es solamente un tema de interés de las
compañías, sino que compromete la responsabilidad de los gobiernos, de la
sociedad civil y de los sindicatos de trabajadores.
La sociedad civil tiene un importante papel que cumplir. Pocas dudas caben
de que sin su persistente crítica y presión la idea de la responsabilidad social de

las empresas no gozaría de una aceptación tan amplia como la que actualmente

se le dispensa. No obstante, también es evidente que la responsabilidad de la
sociedad civil no se limita a la formulación de críticas. La sociedad civil debe
contribuir, además, a encontrar soluciones a través de un diálogo que fomente
la confianza entre las partes y promueva la consecución de un conjunto de
objetivos encaminado a abordar desafios sociales fundamentales. Necesitamos
una sociedad civil responsable en la misma medida en que necesitamos empre-
sas responsables.
Una de las más importantes funciones de la sociedad civil consiste en con-
tribuir a la creación de valores comunes y confianza entre los pueblos. A este
respecto, la Iglesia se encuentra en una posición especialmente sólida, pues
ninguna otra institución posee tanta capacidad como ella para unir a las per-
sonas en torno a un conjunto de valores comunes. En varios países latinoa-
mericanos la Iglesia Católica es, a la vez, uno de los más importantes portavo-
ces de los pobres y una institución que goza de la confianza de personas per-
tenecientes a todos los niveles sociales. El debate sobre el desarrollo debería
centrarse en los valores cristianos del amor, el respeto y la solidaridad. Debe-
ríamos aprovechar el ejemplo de la Iglesia y promover la inclusión social, en
lugar de la exclusión. Debemos procurar un diálogo con todos los protago-
nistas sociales y hacer frente a la injusticia.
EL NUEVO CONJUNTO DE OBJETIVOS
El gobierno noruego ve con satisfacción la renovada importancia que la socie-

dad civil y el sector privado dan a la ética, a los valores humanos y al papel de los
esfuerzos voluntarios. No obstante, al tratar de alcanzar juntos este objetivo
debemos evitar dos posibles inconvenientes.
Primero, nunca debemos dejar que el debate referente a la ética y a la res-
ponsabilidad social gire en torno al concepto de beneficencia. La responsabili-
dad social implica respeto por el derecho de las personas a vivir dignamente;
está vinculada con los derechos humanos, las normas laborales y la salvaguardia
del medio ambiente. Como señaló el Ministro Extraordinario de Seguridad
Alimentaria y Programa Hambre Cero de su país, José Graziano, el modelo de
la filantropía, de la beneficencia, es inadecuado, pues conduce invariablemente
a la exclusión social. Tenemos que hallar mecanismos de lucha contra la pobre-
za que además promuevan la inclusión social.
Segundo, no basta movilizar a las empresas y a los gobiernos para aliviar el

infortunio de las personas vulnerables. Jamás debemos olvidar que todas nues-

tras instituciones, las estructuras económicas que decidimos respaldar, y la pro-

pia globalización, llevan en su seno, implícitamente, ciertos valores. El logro de
un mejor futuro no sólo depende de que las empresas, la sociedad civil y los
gobiernos asuman seriamente su propia responsabilidad social, sino también de
la realización de esfuerzos concertados encaminados a hacer de los valores éti-
cos la médula de nuestras instituciones y modalidades de interacción mundia-
les. Debemos reconocer el hecho de que la globalización misma no es neutra en
cuanto a valores.
Tengo la convicción de que debemos dotarnos de mayor capacidad a nivel
internacional para realizar y mantener un diálogo mundial significativo sobre la
dimensión ética de la elaboración de políticas. Necesitamos un escenario en
que podamos realizar un debate de ideas serio, que contribuya a crear otros
escenarios de negociación y adopción de decisiones de alcance mundial. Dos
iniciativas en curso, muy diferentes entre sí, son, a mi juicio, sumamente
promisorias a ese respecto.
La primera es la que ha congregado a todos los aquí presentes: la Iniciativa
de Ética y Desarrollo. Ello reviste especial interés porque demuestra que a am-
plios sectores de toda América Latina les preocupa profundamente la relación
entre ética y política pública. A este respecto es necesario aprender algunas en-
señanzas importantes cuya aplicación no se limita a este gran continente. Con-
fío en que esta iniciativa suscite claras medidas de política pública en ámbitos
decisivos de la labor tendiente a erradicar la pobreza.
La otra iniciativa es la referente a la Comisión Mundial sobre la Dimensión
Social de la Globalización, encabezada por los Presidentes de Finlandia y Tanzania
y de la que forman parte la Sra. Ruth Cardoso, ex Primera Dama del Brasil; el
Premio Nobel Joseph Stiglitz, y el influyente economista peruano Dr. Hernando
de Soto. La Comisión se encarga de abordar la cuestión de hacer de la globali-
zación un proceso más inclusivo.
La Comisión ha tomado como punto de partida los convenios y principios
básicos de la O1T sobre normas laborales y derechos sociales en una economía
globalizada. Espero que logre formular ideas y recomendaciones claras, realistas
y persuasivas sobre la manera como la globalización pueda convertirse en un
proceso más justo e inclusivo.
En muchos aspectos, la OIT se encuentra en condiciones singularmente apro-
piadas para promover esta importante labor y colaborar en la etapa de segui-
miento. Es el único organismo de las Naciones Unidas que desde su creación se
ha basado en una estructura tripartita, integrada por los gobiernos, el sector de
las empresas y los sindicatos de trabajadores, y suscita singulares beneficios, que

deberíamos aprender a utilizar más eficazmente en la esfera de la política públi-

ca internacional. Reforzando los lazos entre la OIT, los demás organismos de las

Naciones Unidas y los bancos multilaterales de desarrollo encontraremos me-
canismos más eficaces para crear hábitos de consulta con una amplia gama de
entidades en el proceso de adopción de decisiones.
Si ahora examinamos en forma paralela esas dos iniciativas —la Comisión
Mundial y la Iniciativa de Ética en el Desarrollo—, podría ser útil organizar un
diálogo sobre temas precisos entre representantes de ambas para analizar meca-
nismos que les permitan aprovechar sus perspectivas y experiencia respectivas.
El objetivo supremo debería consistir en crear impulso para que el avance no se
detenga una vez que llegue a su fin la labor de la Comisión o se agote el finan-
ciamiento proporcionado por donantes a la Iniciativa de Ética del BID.
Es importante que las iniciativas referentes a la dimensión social no se encie-
rren en sí mismas, sino que se relacionen con los procesos de política pública "de
la vida real", vitales para nuestras sociedades y para nuestra población. Considere-
mos, por ejemplo, las negociaciones referentes a un Área de Libre Comercio de
las Américas, o las que se realizan en la OMC, que afectarán a la vida de más de mil
millones de personas. Es importante debatir y analizar continuamente los valores
básicos implícitos en esos procesos. Uno de los grandes desafíos éticos con los que
se ven confrontados los gobiernos en nuestra época consiste en crear un vínculo
entre las preocupaciones de la población y los procesos mundiales y regionales.
La pobreza y la injusticia que vemos en todo el mundo difieren pronuncia-
damente de nuestras concepciones políticas y de los valores éticos básicos con
los que estamos identificados. ¡Es preciso actuar en la esfera política!
En materia de política interna, cada gobierno debe dar prioridad a la justicia
social: ¡a la lucha contra la pobreza y el hambre; a la promoción del desarrollo!
¡Los países en desarrollo deben mejorar sus políticas y sus gobiernos!
En la esfera de la política internacional, los países ricos deben:
dar acceso más expedito a sus mercados;

incrementar las inversiones en los países en desarrollo;
acelerar el proceso de reducción de la deuda;
mejorar e incrementar la asistencia para el desarrollo.
Mi país, Noruega, realizará una activa contribución. ¡Nos hemos comprometi-

do a hacer más y mejor! Estamos deseosos de colaborar en forma más estrecha
con el Brasil en esta tarea. ¡Concertar alianzas para avanzar es la vía que condu-
ce a resultados prácticos!
Espero que esta conferencia de Belo Horizonte contribuya en forma tangi-

ble a crear un horizonte más luminoso, una nueva y mejor aurora para los

pobres, los excluidos, los vulnerables, aquí en el Brasil, en América Latina y en

todo el mundo. Confío en que podamos realizar importantes avances haciendo
gravitar valores y principios éticos en la política pública y en el debate público.
Debemos dejar de aceptar el credo establecido de que esas consideraciones "blan-
das" son propias de las iglesias, y no de los parlamentos, las municipalidades o
las instituciones internacionales. Todos debemos hacer lo más que podamos
para cambiar esta realidad, ya que, para citar a un joven filósofo noruego, Henrik
Syse, hijo de un ex Primer Ministro de Noruega: "Hay otros valores, además de
los que se negocian en la bolsa de valores".
Damas y caballeros: gracias por haberme invitado a hacer uso de la palabra
en la mañana de hoy. Tienen ante sí una gran tarea que realizar en estos dos
días. ¡Confíen en que su aporte puede ser decisivo! ¡Atrévanse a ser visionarios!
Atrévanse a dar a conocer con franqueza sus pensamientos e ideas referentes a
los problemas de sus comunidades, de sus estados o provincias, de sus países,
del continente al que pertenecen, o del mundo en general.
Les deseo una conferencia exitosa y productiva. Seguiré de cerca el desarro-
llo de la Iniciativa de Ética y Desarrollo en los próximos meses y años. Gracias
por su atención.

Prólogo. La construcción de una visión integrada del desarrollo
Ricardo L. Santiago*

El BID, desde su creación, hace ya 45 años, ha estado siempre buscando la mejor
forma de responder a las necesidades y demandas de los países y de sus gobier-
nos, que son los dueños del Banco. En esta búsqueda para hallar la mejor res-
puesta, la institución ha ido ajustándose al cambio de las realidades e incorpo-
rando a la misión institucional dimensiones que hace algunas décadas no eran
tomadas en cuenta como parte del desarrollo económico y social, que es el
objetivo esencial del Banco. Hoy encontramos que es necesario poner en la
base de nuestro trabajo los valores que contribuirán a que el desarrollo sea sos-
tenible e incluyente, y que necesitamos aportar enfoques más amplios a algunos
de los problemas que debemos atender.
Uno de los propósitos de este libro es poner a disposición del lector algunas
reflexiones que reflejan las preocupaciones de académicos, dirigentes políticos y
sociales, especialistas del BID y otras instituciones multilaterales acerca de las
dimensiones éticas en la tarea de propender al desarrollo. Tales preocupaciones
se toman en cuenta en las diversas actividades de la Institución y muy especial-
mente en muchas de nuestras operaciones en los países. Al mismo tiempo, que-
remos también acompañar el esfuerzo que nuestros países están haciendo hoy
para enriquecer las instituciones democráticas, con instrumentos que fortale-
cen el Estado y la participación ciudadana. Esta tarea está llevando a redescu-
brir la ética y a reencontrar su valor como recurso para mejorar las gestiones de
los gobiernos, atender los problemas de crecimiento, reducción de la pobreza y
exclusión social, y mejor la distribución.
Este libro sirve también para compartir con sus lectores algunas de las im-
portantes experiencias que se han llevado a cabo en años recientes a través de
reuniones internacionales, seminarios y talleres de trabajo sobre el tema de Eti-
ca y Capital Social en el Desarrollo. En todo el continente americano, y en
particular en los países de la Región 1 del Banco (Argentina, Bolivia, Brasil,
Chile, Paraguay y Uruguay), estos encuentros han servido para advertir la enor-
" Gerente, Departamento Regional de Operaciones 1 del BID.
25
me ansiedad del público acerca de la discusión de estos temas. Las varias re-
uniones que se han llevado a cabo contaron con la asistencia de varios miles de

personas, incluidos estudiantes, profesionales, dirigentes sociales, políticos y

religiosos, periodistas, y simples ciudadanos que han recibido la iniciativa del
BID con interés y hasta con pasión. Tal como ha dicho el Presidente Enrique
Iglesias, en América Latina y el Caribe existe una "sed de ética". Sucesivas
circunstancias y eventos políticos de muchos de nuestros países han permitido
advertir que la construcción de instituciones democráticas requiere de dirigen-
tes e individuos comprometidos con valores éticos. De otra manera, pueden
continuar sucediéndose frustraciones que podrían llegar aun a poner en peligro
la continuidad democrática y representativa de nuestros gobiernos.
Finalmente, esta publicación podrá servir para instalar en el debate público
sobre políticas de desarrollo muchos de los temas que plantean los autores de
las diversas contribuciones. La mayor parte de nuestras preocupaciones en la
práctica diaria del Banco tiene como objetivo mejorar la efectividad en el desa-
rrollo de nuestras acciones. Los valores éticos, incluidos temas como la solida-
ridad, la honestidad o la equidad, son aspectos centrales en tal sentido. Quisié-
ramos que el libro sirva para hacer comprender mejor las dimensiones y valores
que estamos tratando de incorporar a nuestro trabajo. También pensamos que
los temas aquí planteados serán una contribución importante al pensamiento y
al trabajo de los dirigentes públicos de América Latina que están formulando
políticas, reformando sistemas de gestión pública o de justicia, educando a nues-
tros jóvenes, o actuando como ciudadanos en el ejercicio de sus derechos de
participar, de ser escuchados y de ser atendidos en sus demandas por un desa-
rrollo pleno e incluyente.
Introducción. ¿Por qué la ética?
Bernardo Kliksberg*

Una pregunta recorre la América Latina en esperanzador proceso de democra-
tización, y suena con fuerza creciente en manos de una ciudadanía cada vez más
participativa; ¿cuáles son las causas de que un continente con tantas riquezas
potenciales, y con realizaciones tan significativas, tenga los altísimos niveles de
exclusión social que lo caracterizan? Consultados en encuestas de opinión los
latinoamericanos resienten fuertemente los niveles de pobreza y desocupación,
y la falta de acceso a bienes públicos básicos de amplios sectores: nueve de cada
diez cuestionan severamente los altos niveles de inequidad que traban el pro-
greso de la región. Sostienen que creen firmemente en el sistema democrático,
pero que quieren una democracia de mayor calidad, que dé respuestas a temas
tan prioritarios.
La preocupación de la ciudadanía está fundada en hechos reales. El 44% de
la población de la región está por debajo de la línea de la pobreza, y casi la mitad
de esa cifra en indigencia. Se estima que hay 58 millones de jóvenes pobres, 21
millones de ellos en pobreza extrema. Pese a los notables avances, hay un 50%
de deserción en la escuela primaria, lo que determina un índice de escolaridad
para toda la región que escasamente supera los 6 años de edad. Ello tiene seve-
ras consecuencias, ya que se estima que una persona con menos de 11 años de
escolaridad difícilmente pueda aspirar a salir de la pobreza. La tasa de desem-
pleo de los jóvenes duplica dos veces y media la elevada tasa de desempleo
general. Asimismo, a pesar de los significativos avances en salud, 71 de cada mil
niños mueren antes de cumplir 5 años de edad, frente a cuatro en los países
nórdicos. En un continente pleno en capacidades de producción de alimentos,
el hambre sigue siendo un tema de gran relevancia. Padecen hambre el 27% de
los niños en Bolivia, el 26% en Ecuador, el 25% en Perú, y aun en un país
como la Argentina, quinta potencia alimentaria del planeta, a fines de 2002, el
20% de los niños del Gran Buenos Aires estaba desnutrido.
* Coordinador General de la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo

(BID-Noruega).
27
La situación de las minorías es aún más aflígeme que los promedios. Un

30% de la población de la región es de origen afroamericano. De ella, un 92%

vive en la pobreza y un 35% es analfabeta. Diene (enviado especial del Secreta-

rio General de las Naciones Unidas, 2004) señala que "en América Latina y el
Caribe hay un mapa de pobreza, marginalidad e invisibilidad de comunidades
afrodescendientes discriminadas". Igual de difícil es la situación de los pueblos
indígenas. Se estima que viven en la región 40 millones de indígenas, y la cifra
de pobreza no es menor al 80%. Según los datos de Unicef (2004), en México,
80% de los indígenas son pobres frente a 18% de no indígenas. En Panamá,
95% son pobres frente a 37% de no indígenas. Las mismas inequidades se dan
en otros países. La pobreza tiene fuerte impacto en la mortalidad infantil indí-
gena. En tres de los países con mayor presencia indígena—Solivia, Guatemala y
Perú— alcanza cifras elevadas: 99 de cada 1.000 niños no alcanzan los 5 años de
edad en Bolivia, 79 en Guatemala y 68 en Perú (Banco Mundial, 2004). El
sesgo étnico es también muy intenso en educación. En Guatemala, los niños
indígenas tienen una tasa de repetición del 90%. En Bolivia, un niño de lengua
indígena tiene el doble de posibilidades de repetir que uno de habla hispana.
El contraste entre posibilidades de la región y sus realidades de exclusión social
tiene, según un amplio número de estudios recientes, una de sus causas centrales
en las disparidades que la han convertido en el continente más desigual del orbe.
Según datos del Banco Mundial (2004), el 10% de más ingresos tiene el 48% de
la renta nacional, y el 10% más pobre el 1,6%. Destaca que estas enormes dispa-
ridades "minan el proceso de desarrollo en sí". Un exhaustivo estudio de CEPAL,
IPEA y PNUD (2003) sobre los impactos regresivos de la desigualdad en la región
concluye: "Los resultados de los esfuerzos por reducir la pobreza realizados últi-
mamente en América Latina y el Caribe han sido desalentadores en gran medida
porque no ha sido posible controlar los elevados niveles de desigualdad".
Una ciudadanía cada vez más activa está reclamando una discusión más
activa y profunda sobre las causas de esta "pobreza en medio de la riqueza po-
tencial" y sobre las posibles soluciones. Y ha ubicado en el centro de esa discu-
sión a la ética.
Ya en 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas había aprobado
una declaración que establecía el derecho de los seres humanos al desarrollo.
Hoy, vastos sectores de América Latina reclaman ese derecho, y lo consideran
ante todo una cuestión ética. Como lo ha señalado repetidamente el Presidente
del BID, Enrique Iglesias, "los niveles de pobreza y desigualdad de América La-
tina son éticamente intolerables".
En el proceso de avances democráticos continuos que está experimentando
el continente, sociedades civiles cada vez más articuladas han posicionado en la
INTRODUCCIÓN. ¿POR QUÉ LA ÉTICA? 29
agenda pública grandes temas éticos, entre ellos la preocupación por el impacto
de la pobreza sobre la familia, la difícil situación de la infancia, la consideración de

la salud y la educación como inversiones prioritarias, la apertura de oportuni-

dades para los jóvenes, la protección de las edades mayores, la situación de las
minorías indígenas y afroamericanas, la discriminación de género, la protec-
ción de la mujer.
La opinión pública reclama unánimemente terminar con todas las formas
de corrupción y avanzar hacia la plena transparencia, pero su agenda ética va
cada vez más lejos. A ese tema básico, se suman todos los antes mencionados, y
muchos otros del mismo tipo. En el imaginario colectivo crece la visión de que
una sociedad que sea capaz de poner en primer lugar las prioridades éticas,
fortificará sus posibilidades de construir una economía pujante, estable, diná-
mica y sostenible. Se percibe que valores como la equidad, y el desarrollo del
capital humano y el capital social son bases firmes para que esta economía sea
factible.
Esta obra aparece en el marco de este nuevo debate que denuncia las graves
contradicciones éticas presentes, y que al mismo tiempo demanda a todos los
actores sociales —gobiernos, empresas, sociedad civil, sindicatos, universidades
y otros- elevar sus estándares de exigencia ética y asumir compromisos concre-
tos de responsabilidad social.
La Iniciativa Interamericana de Capital Social, Ética y Desarrollo creada por
el BID y el Gobierno de Noruega, por inspiración de Enrique Iglesias y el Primer
Ministro Noruego Kjell Magne Bondevik, y la Región 1 del BID que conducen
Ricardo Santiago (Gerente) y Luisa Rains (Subgerente), a través de su División
de Estado y Sociedad Civil dirigida por Orlando Reos, organizaron en forma
conjunta con Gobiernos e instituciones de la región, diversos encuentros sobre
cuestiones claves de la agenda ética pendiente donde se generaron los trabajos
aquí presentados. Realizados en diversas ciudades de la región, entre ellas San-
tiago de Chile, Buenos Aires, La Paz, Asunción, Belo Horizonte y Montevideo,
los encuentros atrajeron la participación de miles de representantes de organi-
zaciones públicas, empresas privadas, ONG, iglesias, sindicatos, universidades y
otros sectores.
Los trabajos han sido agrupados en tres grandes áreas. A las introducciones
del Presidente del BID Enrique Iglesias, del Primer Ministro Noruego Kjell Magne
Bondevik, de Ricardo Santiago —Gerente de la Región 1— y del compilador,
sigue una primera parte con reflexiones de fondo sobre las interrelaciones entre
Ética y Economía en el mundo contemporáneo, un tema crucial limitadamente
abordado. Allí se presentan aportes del Premio Nobel de Economía Amartya
Sen; del catedrático de la Universidad de Oslo, Sturla Stalsett; y del Padre Fer-
nando Montes, Rector de la Universidad Católica Padre Hurtado de Chile, que

enfocan diversos ángulos de la gran agenda a desarrollar en materia de vínculos

entre la ética y los modelos económicos.

La segunda parte está dedicada a algunos de los principales dilemas éticos
que enfrenta América Latina y recorre diversas dimensiones de estos últimos. El
compilador analiza el impacto de la pobreza sobre la familia; José Antonio
Ocampo, ex Secretario General de la CEPAL y actual Subsecretario General para
Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas, examina las interaccio-
nes entre economía y democracia en la región. Rebeca Grynspan, ex
Vicepresidenta de Costa Rica y Directora de la CEPAL en México, indaga sobre
la desigualdad en las oportunidades en el continente; Mirta Roses, Directora
General de la Organización Panamericana de la Salud, pone en foco las des-
igualdades de género en el campo de la salud. Daniel Filmus, Ministro de Edu-
cación de la Argentina, analiza los desafíos en educación; Joan Prats I Cátala,
Director del Instituto de Gobernabilidad de Cataluña, reflexiona sobre la ética
y la política, y el actual Presidente de Solivia, Carlos Mesa, realiza anotaciones
sobre la lucha contra la corrupción.
La última parte de la obra tiene una finalidad directamente aplicada. Procura
mostrar algunas experiencias donde se está procurando responder a la demanda
ética, a través del desarrollo de políticas y proyectos innovadores, que están obte-
niendo significativos resultados. Las "prácticas ejemplares" que se incluyen cu-
bren una amplia gama. Los primeros trabajos tienen que ver con la responsabili-
dad ética de las políticas públicas. Alicia Kirchner, Ministro de Desarrollo Social
de la Argentina, donde se está desenvolviendo una vigorosa política social orien-
tada por fuertes bases éticas, plantea elementos centrales de esta última; Cézar
Busatto, Presidente de la Comisión de Responsabilidad Social de las Políticas
Públicas de la Asamblea Legislativa del Estado de Rio Grande do Sul del Brasil,
explica un pionero proyecto legislativo de responsabilidad social de las políticas
públicas. Varias experiencias de participación de la ciudadanía ligadas a las exi-
gencias éticas de la sociedad son presentadas por Carmelo Ángulo, ex Represen-
tante del PNUD en la Argentina y actual Embajador de España en ese país, y la
participación de los ciudadanos en la lucha contra la corrupción es examinada
por Orlando Reos, jefe de la División de Estado y Sociedad Civil de la Región 1
del BID. Asimismo, se incluyen algunas de las bases conceptuales del mundial-
mente reconocido presupuesto participativo de Porto Alegre en el Brasil, formu-
ladas por uno de sus creadores Tarso Genro, ex Alcalde de Porto Alegre y actual
Ministro de Educación de dicho país.
¿Qué pasa cuando se desarrolla sistemáticamente el capital social de las co-
munidades pobres? Michel Azcueta, ex Alcalde de Villa el Salvador del Perú
INTRODUCCIÓN. ¿POR QUÉ LA ÉTICA? 31
—municipio reiteradamente premiado mundialmente por sus logros-, analiza

enseñanzas de la experiencia útiles para la lucha contra la pobreza, y José Molinos,

Director del Instituto de Desarrollo del Paraguay, refiere los resultados obteni-

dos en el Municipio de Carapeguá de ese país. Proyectos e ideas de alto énfasis
ético son presentados en trabajos sobre las relaciones entre voluntariado y dos
sectores fundamentales: los jóvenes y las mujeres. Martín Hopenhayn, experto
de la CEPAL, explica la importancia del trabajo voluntario para los valores de los
jóvenes actuales; y Gloria Bonder, Directora del Programa Regional de Forma-
ción en Género y Políticas Públicas, incursiona sobre la relación entre mujeres
y voluntariado. Finalmente, se incluye un trabajo sobre cómo llevar la enseñan-
za de la ética a la Universidad, producto de Francois Vallaeys, catedrático de la
Universidad Católica del Perú que ha desarrollado amplios proyectos en este
terreno.
En su conjunto la obra intenta contribuir a enriquecer una discusión que
amplios sectores de la ciudadanía latinoamericana exigen a diario: el debate
ético postergado. La ciudadanía intuye que de él pueden derivar propuestas
muy concretas para dar respuesta efectiva al gran interrogante de por qué tanta
exclusión social en una tierra de tan inmensas posibilidades.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Banco Mundial (2004), Desigualdad en América Latina y el Caribe. ¿Ruptura con la

historia?, Washington DC, Banco Mundial.
CEPAL, IPEA, PNUD (2003), Meetingthe millennium poverty reduction targets in Latín America
and the Caribbean, Santiago de Chile.
Diene, Doudu (2004), Enviado especial del Secretario General de las Naciones Unidas
para los derechos humanos. Disertación en "Jornadas de sensibilización sobre la
esclavitud y su impacto social en la sociedad actual", Panamá.
Unicef (2004), Igualdad con dignidad: hacia nuevas formas de actuación con la niñez
indígena en América Latina.

PARTE I
ÉTICA Y ECONOMÍA
EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO


Reanalizando la relación entre ética y desarrollo
Amartya Sen*

I. Es maravilloso para nosotros reunimos en el Banco Interamericano de Desa-
rrollo (BID) en el Día de la Ética y el Desarrollo. Centrarse en la importancia de
la ética para el desarrollo es, de hecho, un movimiento innovador, sin preceden-
tes en la historia de las organizaciones internacionales financieras. Es particu-
larmente asertivo que estas acciones en el BID estén lideradas por el propio pre-
sidente Enrique Iglesias, puesto que ya ha trabajado tanto en busca de una
visión amplia del desarrollo. El BID ha sido, bajo su orientación, un actor pione-
ro en ensanchar el alcance del pensamiento y la práctica del desarrollo.
También es maravilloso que estemos juntos con el embajador noruego Knut
Vollebaek. Como líder político en Noruega, ha estado muy vinculado con asuntos
relacionados con el desarrollo durante largo tiempo; y el país que representa se
encuentra en el primer lugar entre todos los países del mundo en cuanto a hacer
lo máximo posible por ayudar en los esfuerzos mundiales de desarrollo.
Nuestro anfitrión en el BID, la Iniciativa Interamericana en Capital Social,
Ética y Desarrollo, que está dirigida con notable energía y visión por mi amigo
Bernardo Kliksberg, ha tenido ya —en un corto período de tiempo— mucho
éxito al colocar firmemente los asuntos éticos en la agenda del desarrollo. Los
trabajos de la Iniciativa son ampliamente discutidos y extensamente admira-
dos; las reuniones regionales que organiza o promueve son tremendamente bien
atendidas; y tengo entendido que el número de visitas a su página webha. empe-
zado a competir con la página web de Jennifer López. Además, he oído perso-
nalmente de un gran número de economistas y comentadores sociales de una
gran variedad de países acerca de su profundo interés en el trabajo de la Inicia-
tiva de Etica. De hecho, la Iniciativa ha llevado a muchas personas a pensar
sobre la ética para el desarrollo, y a considerar caminos y medios para avanzar
en el uso del pensamiento ético y el comportamiento normativo en la causa del
progreso económico, social y político. Además de su impacto en el análisis po-
* Premio Nobel de Economía.
35
36 ÉTICA Y ECONOMÍA EN EL MUNDO CONTEMPORÁNEO
lírico y las decisiones prácticas, iniciativas como ésta han hecho mucho, en años
recientes, por ampliar el horizonte intelectual de economistas y otros científicos

sociales, algunos de los cuales tienden a presumir que el duro trabajo del desa-

rrollo demanda solamente cuidado y prudencia, y no ideales, compromisos o
moral.
II. Dados estos logros, y las promesas de logros futuros que uno puede ver más
adelante, podemos preguntarnos: ¿por qué preocuparse? ¿Necesitamos discutir
los problemas y las dificultades de la ética para el desarrollo en encuentros como
éste, en lugar de simplemente aplaudir el éxito que ya ha sido conseguido? ¿No
es el Día de Ética y Desarrollo una ocasión de celebración, más que un día para
tener arduas discusiones sobre "Reanalizando la relación entre ética y desarro-
llo" (el título de mi conferencia)?
A pesar de los alcances evidentes, reanalizar es importante por, al menos,
tres razones distintas. Primero, existe el caso del "escrutinio disciplinario", que
contiene todas las proposiciones serias para una reexaminación persistente. El
progreso del conocimiento y la comprensión se pueden beneficiar en gran parte
de la revisión de asuntos complejos, más que de tomar los saberes ya estableci-
dos como perfectos e inmejorables. La necesidad por continuar el escrutinio es
un punto tan obvio que no me demoraré más en ello.
La segunda razón —podemos llamarla el caso del "escrutinio interdisciplina-
rio"- se refiere a la dependencia de la ética para el desarrollo en la comprensión
científica en otras disciplinas, tales como: la economía, la política, la sociología,
la psicología o la jurisprudencia. Tenemos que ver cómo podemos tomar nota
de los nuevos resultados y refrescar la comprensión de los campos vecinos. Para
dar simplemente un ejemplo (uno puede pensar en muchos otros), trabajos
recientes en teoría de juegos -tanto experimentales como analíticos- han traído
a la luz el rol y el alcance de la formación evolutiva de valores, y hay mucho por
decir en la investigación de las implicaciones de esos descubrimientos en el tipo
de trabajo que hace la Iniciativa de Etica. El mundo del conocimiento no per-
manece estacionario, y existe un buen ejemplo para permanecer en alerta sobre
las implicaciones del nuevo y creciente conocimiento y la comprensión en las
disciplinas en las cuales la ética del desarrollo está presente.
Una tercera razón -que debo llamar "aplicación y extensión"— hace referen-
cia no tanto a conservar la formación intelectual a través del escrutinio discipli-
nario e interdisciplinario, sino a ir por delante de lo que ha sido ya establecido,
a proposiciones más profundas, tratando particularmente con usos, aplicacio-
nes y extensiones. Es importante investigar las implicaciones —posiblemente
bastante complejas— de la comprensión básica de que la ética puede tener una
REANALIZANDO LA RELACIÓN ENTRE ÉTICA Y DESARROLLO 37
fuerte influencia en el comportamiento y la práctica (en operaciones de nego-

cios, en la conducta familiar, en la utilidad social, en los movimientos políti-

cos). ¿Cómo puede ser utilizada esta aproximación general para hacer del mun-

do un lugar mejor? Y, en particular, ¿cómo debemos pensar acerca de las insti-
tuciones sociales y su conveniencia a la luz de nuestro enfoque?
Las conexiones institucionales conllevan variedad de preocupaciones. Ni la
naturaleza de nuestros valores, ni sus impactos, pueden ser independientes de
las instituciones que nos rodean. Por ejemplo, los valores socializadores de las
personas pueden ser formados más fácilmente, y ser trasformados en políticas
de forma más plena, si el sistema es democrático y responde a las opiniones y
prioridades de los ciudadanos. En este sentido, la fuerza de la conexión valorativa
de la ética con el desarrollo depende de las instituciones, y existen significativos
elementos para probar esos enlaces de forma más profunda.
Además, algunos de nuestros valores atañen a los méritos y "deméritos" de las
instituciones por sí mismas, en términos de su proceso de imparcialidad. El caso de
la democracia, por ejemplo, depende no sólo de que la democracia pueda lograrlo
instrumentalmente (por ejemplo, al prevenir desastres como la hambruna, reducir
la corrupción, fomentar la contabilidad pública), sino también de la comprensión
de que la democracia por sí misma es un valor muy importante. Las dimensiones
intrínseca e instrumental de instituciones como la democracia tienen que ser vistas
de manera conjunta. Más aún, mientras buscamos formas y medios de mejorar el
alcance de la democracia (como debemos), tenemos que asegurarnos de que esas
formas y medios no minen la razón fundacional por la cual la democracia es valo-
rada: respetar la voz y las preocupaciones de las personas.
El enlace interno entre los distintos asuntos institucionales está bien desta-
cado en la discusión sobre el papel del Estado en el libro de Bernardo Kliksberg,
Towards an Intelligent State:
Es necesario desarrollar una nueva visión del Estado, un Estado que contribuya
a resolver problemas en los que la política pública pueda jugar un papel esencial
y no pueda ser fácilmente sustituido; un Estado que tenga la capacidad de pen-
samiento inteligente, de acción innovadora, de descentralización, de flexibili-
dad, y que persiga hacer las cosas. Al mismo tiempo, este Estado debe estar
realmente codirigido por los ciudadanos; este Estado debe basarse en los ciuda-
danos e integrarse con la sociedad civil para promover esfuerzos de desarrollo.
Kliksberg está dirigiendo la atención aquí a la necesidad de prestar una aten-

ción simultánea a: 1) el papel y la efectividad de la institución en cuestión, en
este caso el Estado (cómo hacerlo más funcional de forma eficiente, así como
más inteligente), y 2) las formas institucionales deseables, en particular, la nece-

sidad de que el Estado sea participativo y democrático (debe ser "codirigido",

como Kliksberg indica, por los ciudadanos). Pueden implicar diferentes tipos

de valores, pero tienen que ser dirigidas conjuntamente.
III. Pero ¿qué ocurre con el último asunto que Kliksberg señala: la necesidad de
"basarse en la ciudadanía" y de "integrarse con la sociedad civil"? La importan-
cia de la idea de ciudadanía y sus implicaciones de participación demandan un
mayor análisis del que se encuentra en la literatura. Diría que existe una consi-
derable necesidad de reanal izar en este punto. En el resto de mi breve charla,
discutiré por qué un escrutinio de las demandas de la ciudadanía puede ser
particularmente necesario en este momento. Para concretar, ilustraré mis pun-
tos en términos de un problema específico de ética para el desarrollo, a saber, las
formas y los medios de lograr desarrollo sostenible -un asunto actual que está
bajo considerable revisión ahora mismo—.
La necesidad de ampliar los instrumentos para el desarrollo sostenible es
ciertamente fuerte; la ética y una ciudadanía participativa son claramente im-
portantes en esta ampliación. Pero la ética no sólo tiene una importancia ins-
trumental —puede cambiar lo que valoramos-. Percibir a una persona como
ciudadano es tener una visión especial de la humanidad, y es así como deja de
ser percibida como una criatura egoísta; tenemos que ver y entender a las perso-
nas como seres racionales, que piensan, valoran, deciden y actúan.
La idea del desarrollo sostenible fue perseguida en el poderoso y pionero
trabajo del Dr. Gro Brundtland (anteriormente Primer Ministro de Noruega y,
más tarde, Director General de la Organización Mundial de la Salud, OMS) en
1980. El trabajo de Brundtland definía el desarrollo sostenible como el reque-
rimiento para encontrar "las necesidades del presente sin comprometer la habi-
lidad de futuras generaciones para encontrar sus propias necesidades". El con-
cepto de sostenibilidad de Brundtland ha sido redefinido más a fondo y elegan-
temente extendido por Robert Solow (uno de los economistas líderes en el
mundo contemporáneo), en una monografía llamada "Un paso casi práctico
hacia la sostenibilidad", publicada hace poco más de una década. La formula-
ción de Solow considera la sostenibilidad como el requerimiento de que la próxi-
ma generación debe ser dejada con "aquello que sea necesario para lograr un
nivel de vida, al menos, tan bueno como el nuestro, y para cuidar de la siguiente
generación de forma similar".
No hay duda de que el enfoque de Brundtland y Solow ha contribuido
tremendamente a la ética del desarrollo, en general, y a la ética del medio am-
biente, en particular. Pero ¿es completamente aceptable? Yo discutiré que no es
del todo adecuado si vemos a las personas como ciudadanos. ¿Por qué no? El
enfoque de Brundtland y Solow considera a las personas como pacientes cuyas

necesidades tienen que ser satisfechas y cuyos niveles de vida deben ser preser-

vados, pero debemos ver a las personas también como agentes racionales cuyos
juicios, valores y libertades son importantes por sí mismos. No es lo mismo
tener niveles de vida sostenibles que sostener las libertades de las personas, lo
que ellos valoran y tienen razones para considerar importante. Nuestra razón
para valorar oportunidades particulares no siempre descansa, necesariamente,
en la contribución de esas oportunidades a nuestros niveles de vida.
IV. Consideramos nuestro sentido de la responsabilidad en cuanto al futuro de

otras especies no meramente porque la presencia de esas especies mejora nues-
tros niveles de vida. Por ejemplo, una persona puede juzgar que debemos hacer
lo que podamos por asegurar la preservación de algunas especies animales ame-
nazadas, por ejemplo una especie rara de ave. No habría contradicción si esa
persona dijera: "Nuestros niveles de vida no se verían afectados en gran medida
—o por completo— por la presencia o la ausencia de ese pájaro, pero creo fuerte-
mente que no debemos dejar que este pájaro se extinga, por razones que no
tienen mucho que ver con los niveles de vida".
Gautama Buda usó una analogía para hacer una distinción similar hace 125
años. Señaló en Sutta Nipata que, ya que somos enormemente más poderosos
que las otras especies, tenemos una responsabilidad hacia esas otras especies,
que enlaza con esta asimetría de poder. Buda continuó ilustrando ese punto a
través de una analogía con la responsabilidad de la madre hacia su hijo, no
porque dio luz al niño (no nos referimos a esa conexión en esta discusión, hay
sitio para ella en otras partes), sino porque la madre puede hacer cosas para
influir en la vida de su hijo, positiva o negativamente, que el niño por sí mismo
no puede hacer. La razón para cuidar de los hijos, en este razonamiento, no es
nuestro nivel de vida (aunque eso también se verá afectado casi con certeza),
pero debemos admitir la responsabilidad precisamente por nuestro poder. Po-
demos tener muchas razones a favor de nuestros esfuerzos conservadores —no
todos los cuales son esfuerzos en nuestras vidas y algunos de los cuales estimu-
lan nuestro sentido de valores y de responsabilidad ética fiduciaria—.
V. Existe un asunto más profundo implicado en nuestro papel como ciudada-

nos o como agentes, e implica el valor de la participación en sí misma. La
libertad de participación se encuentra entre las oportunidades que tenemos
razones para valorar, y es central para la ciudadanía. Si las deliberaciones
participativas fueran a obstaculizarse o debilitarse, entonces se estaría perdien-
do algo de valor. Por ejemplo, el reciente debilitamiento en las regulaciones y

requerimientos medioambientales de los Estados Unidos, que ha sucedido con

pocas oportunidades para la discusión pública, no sólo amenaza el futuro (como

ha sido ampliamente —y correctamente- señalado), sino que también mina la
libertad de participación de los ciudadanos estadounidense. Mientras esto pasa,
cuando en 2001 el presidente George W. Bush abandonó abruptamente el acuer-
do medioambiental al que se había llegado en Kyoto (el llamado "Protocolo de
Kyoto"), una encuesta de opinión de la CNN y del Time (publicada en Time, el 9
de abril de 2001) indicaba que una extensa mayoría del público estadounidense
tenía una visión diferente de la del presidente. Y apenas hubo una tentativa
seria de tomar nota de la opinión pública al hacer política, o dirigir a los ciuda-
danos hacía discusiones interactivas con los políticos.
En vez de mejorar y ampliar la discusión pública sobre el medioambiente,
los Estados Unidos han retrocedido en este tema durante los últimos años. Para
tomar otro ejemplo, el famoso asunto confidencial del vicepresidente Cheney,
el "comité de la industria energética", que pretendía examinar las pautas de la
industria en los Estados Unidos, ha mostrado poco interés en la comunicación
pública. De hecho, Cheney ha sido bastante reticente a revelar incluso cuáles
fueron realmente los miembros de esa fuerza de trabajo. Éstos y otros casos de
distanciamiento de las decisiones de la deliberación pública ilustran la exten-
sión del retroceso del gobierno en buscar la participación pública en temas
medioambientales de vital importancia. Los críticos temen, con razón, que todo
esto pueda ser muy perjudicial para el futuro; pero a ello debemos añadir el
reconocimiento de que la desaprobación de la oportunidad de una participa-
ción informada es en sí misma una pérdida significativa de la libertad contem-
poránea, y esta pérdida ya está ocurriendo en el presente. El mantenimiento de
la participación está fallando.
VI. De esta forma, la ciudadanía tiene relevancia por varias razones diferentes.
Puede ayudar a los individuos a comportarse de forma más responsable. Puede
proveer razones para un comportamiento "respetuoso del medioambiente" y,
generalmente, más ético. Pero, yendo mucho más lejos, la idea de ciudadanía
saca a la luz la necesidad de considerar a las personas como agentes racionales,
no meramente como seres cuyas necesidades tienen que ser satisfechas o cuyos
niveles de vida deben ser preservados. Además, identifica la importancia de la
participación pública, no simplemente por su efectividad social, sino también
por el valor de ese proceso en sí mismo.
La relación entre ética y desarrollo implica diferentes tipos de valores y pre-
ocupaciones. Al emprender el reanálisis que los organizadores del Día de Ética
y Desarrollo han solicitado, tenemos que ir más allá de los asuntos más obvios,
hacia los más complejos, que hacen mayor justicia a los seres humanos como

agentes racionales y como ciudadanos interactivos. Tenemos que tomar nota

no sólo de la importancia de la efectividad, sino además del significado del
poder inherente y de la ciudadanía en sí mismos. Éstas no son preocupaciones
inútiles.

Vulnerabilidad, dignidad y justicia:
valores éticos fundamentales en un mundo globalizado

Sturla I. Stalsetf

I. INTRODUCCIÓN: DOS DIMENSIONES DE "LO ÉTICO"
Existe hoy un interés fuerte y renovado en cuestiones éticas. Los desafíos, dile-
mas, deficiencias e injusticias del mundo globalizado nos rodean por todas par-
tes. El programa "Ética y Desarrollo" del Banco Interamericano de Desarrollo
es una muestra de tal interés, al mismo tiempo que lo promueve y profundiza.
La respuesta a este programa ha sido impresionante, lo que muestra la necesi-
dad y relevancia de poner el tema ético en relación con las grandes transforma-
ciones latinoamericanas y globales.
Antes de empezar, agradezco la invitación a formar parte en la junta de
asesores de la iniciativa "Ética y Desarrollo del BID", y a contribuir en esta gran
conferencia sobre los nuevos desafíos éticos del Estado, la empresa y la sociedad
civil. Estoy muy contento, y considero que es muy oportuno que este impor-
tante evento se realice aquí, en el Brasil, una nación que bajo el liderazgo de su
nuevo presidente Luiz Inacio Lula da Silva se está convirtiendo en un signo de
esperanza para millones de personas que, en este continente y en otros, están
buscando un desarrollo económico y humano más ético, más justo.
El tema que me han adjudicado en particular es, simplemente, el tema de la
ética y la globalización.1 Aunque lo voy a desarrollar en un nivel bastante gene-
ral, espero que mis aportes puedan funcionar como plataforma o marco de
referencia ética al tratamiento de los desafíos más concretos políticos y econó-
micos que ocupan esta conferencia.
Hay, por cierto, varias concepciones y sentidos de "lo ético". Para nuestros
propósitos, creo que sería útil distinguir entre "ética" como la búsqueda de la
actitud cor recta, la buena conducta del ser humano, por un lado, y "ética" como
* Profesor asociado y director del Programa de Investigación: Religión in a globalisedage

[RIGA], Facultad de Teología, Universidad de Oslo, Noruega.
1
Entre muchos libros recientes sobre ética y globalización, menciono los de Singer (2002) y
Sáenz (2002).
43
la buena vida o la buena sociedad, por otro lado. Dicho de manera simple, la
diferencia radica en si se pone mayor énfasis en cómo se camina o en hacia dónde

se va. En la primera concepción de la ética hay un énfasis en la calidad éticomoral

de los procedimientos. Se enfoca si la manera en que se realiza tal o cual opera-
ción o actividad es "buena", es decir, si se la lleva a cabo con rectitud, buenas
intenciones, honestidad, transparencia, etc. Ésta es ética de profesión, muchas
veces con un fuerte carácter individualista. Sin duda, esta dimensión de la ética
tiene hoy gran relevancia en América Latina y el resto del mundo. Los temas de
la corrupción, crisis de confianza, mal uso del poder, malversación de fondos
públicos, favoritismos, impunidad, etc., están vigentes y debemos enfrentarlos
con urgencia. En el mundo de hoy se necesitan personas, mujeres y hombres,
de gran estatura moral, en quienes se pueda confiar. Gente que siga las reglas
del juego.
Sin embargo, esto no es suficiente. Porque poco ayuda que se camine co-
rrectamente hacia una meta errónea; no sirve para nada seguir las reglas si éstas
son malas. Es fundamental, por lo tanto, llegar a otra dimensión más profunda
de lo ético. Ésta comprende la calidad ética fundamental de las metas, y la
sustancia y legitimidad de las reglas. La pregunta es: ¿qué es la vida buena para
el ser humano? ¿Qué es, en fin, la sociedad buena? Esta concepción de la ética
como búsqueda de la vida buena puede parecer superficial. Pero no es la misma
pregunta que se nos responde tan simplísticamente en los comerciales. Esta pre-
gunta por la vida buena en un sentido ético-moral tiene raíces profundas en la
tradición aristotélica, tanto como en la tradición judeocristiana. Es importante
añadir algo que, en nuestro tiempo, le da un acento crítico explícito: ¿qué es la
buena vida para todos y todas en la comunidad y, en particular, para aquellas
personas que por algunas razones han sido excluidas? De ahí la pregunta por el
bien común y el derecho del marginalizado, que no tiene por qué estar en
contradicción con el anhelo y derecho individual de vivir en plenitud y con
dignidad.
Lo que quiero proponer en esta ponencia corresponde sobre todo a esta
segunda dimensión ética. Con el propósito de acercarme a la problemática de la
vida buena y la sociedad buena desde la perspectiva de los valores que las carac-
terizan, quiero proponer tres valores éticos fundamentales en el mundo globa-
lizado. Estos valores son la vulnerabilidad, la dignidad y la justicia. Puede sor-
prender que proponga la vulnerabilidad como un valor ético; por esa razón, voy
a comenzar con él. Además, puesto que se trata de un concepto no sólo funda-
mental sino también ambiguo o dialéctico, me parece fructífero utilizarlo como
punto de partida al tratar de definir lo que se quiere decir con "un mundo
globalizado".
VULNERABILIDAD, DIGNIDAD Y JUSTICIA... 45
II. GLOBALIZACIÓN: VULNERABILIDAD COMPARTIDA PERO ASIMÉTRICA

¿Qué entendemos aquí por "globalización"? Entre la gran multitud de definicio-

nes que hoy se presentan,2 quisiera proponer una perspectiva parcial, pero —creo
yo— iluminadora y útil para la reflexión ética.3 Los orígenes históricos de la
globalización los encontramos en la conciencia de la posibilidad del acceso a
todo el mundo, es decir, en el reconocimiento de la Tierra como un todo que es
accesible y está a disposición para (algunos de) los seres humanos. Obviamente,
el año 1492 es sumamente significativo en este sentido,4 así como el descubri-
miento de que la tierra es redonda y la Revolución Industrial con su división del
trabajo y explotación a escala mundial. Sin embargo, globalización en sentido
propio, sobre todo, se refiere a la situación actual, en la que esta disponibilidad
o accesibilidad al todo les corresponde a las compañías transnacionales, el capi-
talismo global y el mercado ilimitado.
Ahora bien, propongo que la globalización en el sentido crítico se refiere al
lado negativo o a los límites de esa accesibilidad y disponibilidad global que,
aunque violentamente presentes ya en el proceso de la conquista del siglo xv, se
presentan de manera más sistemática desde el siglo pasado. Esto es, la concien-
cia de que el mundo como un todo es vulnerable, y de que esta vulnerabilidad es
compartida entre todos los habitantes de la Tierra. En el plano geopolítico y
militar, esto se expresa en la sobre-capacidad de destrucción mutua y total del
balance del terror en la edad nuclear.5 En el plano ecológico, esta vulnerabili-
dad global se muestra por primera vez en el informe del Club de Roma, Limits
to Growth, de 1972, cuando se advierte que el crecimiento tiene límites, que se
acerca el momento en que el mundo ya no tolera más la contaminación huma-
na, y luego en el Informe de la Comisión Brundtland (Our Common Future,
1987), el Protocolo de Kyoto de 1997,6 y las Conferencias en Río de Janeiro
1992 y Johanesburgo 2002 sobre el ambiente y el desarrollo.7 En las últimas
décadas, el sentido de una vulnerabilidad global y mutua ha crecido a causa de
las crisis financieras de México, Asia y Argentina, y las epidemias como la del
2
Véanse, por ejemplo, Held y McGrew (2000) y Held, Goldblatt y McGrew (2000).
3
Esta perspectiva se inspira en el trabajo crítico analítico sobre globalización, ética y teología
realizado en el Departamento Ecuménico de Investigaciones (DEI), en San José de Costa Rica.
Véase en particular los trabajos de Franz Hinkelammert (1996-1999), Germán Gutiérrez (1998)
yElsaTamez(1991).
4
Véase Dussel (1992 y 1998), Hinkelammert (1999).
' Véase la doctrina de la destrucción mutua asegurada, Mutuully Aaured Destruction, MAD.
6
http://www.medioambiente.gov.ar/acuerdos/convenciones/unfccc/ccprokio.htm.
7
Véase, por ejemplo, http://sedac.ciesin.org/pidb/texts/rio.declaration.1992.html.
viH-sida y, ahora, el SARS. Por último, los ataques terroristas del 11 de septiem-
bre de 2001 y su respuesta en la guerra contra el terrorismo representan la

culminación de este proceso de globalización en el sentido de vulnerabilidad

global compartida.
Es importante notar que aunque esta vulnerabilidad sea compartida, en el
sentido de que nadie en principio puede evadirla (por ejemplo, el fenómeno del
calentamiento global como resultado de la contaminación), a la vez es clara-
mente asimétrica. No afecta a todos por igual, de igual manera o en el mismo
grado. Al contrario, un resultado innegable de la globalización es la polariza-
ción económica y la exclusión social.8 En la globalización hay "muchos perde-
dores y pocos ganadores", como bien ha demostrado el Dr. Bernardo Kliksberg,
coordinador de la iniciativa de Ética y Desarrollo en el BID y organizador de este
evento.9 Si la globalización representa "un mundo de oportunidades", éstas de
hecho son oportunidades exclusivas para una élite mundial. 10 Paradójicamen-
te, parece ser un aspecto constitutivo del proceso de globalización actual que en
el mismo movimiento en que acaparan el todo, las fuerzas globalizadoras expul-
san Cada vez más gente. Hay un mundo creciente "afuera", un mundo que
sobra, un mundo que para el sistema parece ser desechable. Globalización tam-
bién es el "crecimiento paradójico de un mundo afuera del globo".11 La
marginación y exclusión, que aquí llamo la asimetría de la vulnerabilidad compar-
tida, nos lleva a las cuestiones de poder y de justicia, que son cuestiones éticas
fundamentales. Dicho de otro modo, al hablar de la ética frente a la globalización
me refiero a la conciencia sobre esta vulnerabilidad compartida pero asimétrica, y
a la voluntad de asumir la responsabilidad y actuar frente a esta asimetría destructiva.
El momento ético ocurre cuando se reconoce esta vulnerabilidad asimétrica, y se
la asume como tarea personal y colectiva. Ética es vulnerabilidad reconocida y
asumida.
8
Véase, por ejemplo, Bauman (1998).
9 "El mundo tiende a dividirse cada vez más entre ganadores y perdedores. Estos últimos
superan muchas veces a los primeros. Sobre 6.500 millones de personas, 3.000 millones gana
menos de dos dólares diarios, y otros 1.500 millones, menos de un dólar diario. Son pobres. Su
número creció en relación con 1980. Las distancias sociales aumentan. Las diferencias de ingre-
sos entre el 20% de la población que vive en los países más ricos y el 20% que vive en los más
pobres era de 30 a 1 en 1960, pasó a ser de 60 a 1 en 1990, y en 1997 ya había llegado a 74 a 1"
(Kliksberg, 2000).
10
Recientemente el Gobierno de Noruega presentó un Libro Rojo sobre la globalización
llamado Un mundo de oportunidades. La edad de la globalización y sus desafíos (En verden av
muligheter — globaliseringens tidsalder og dens utfordringer, 2003), en el cual, según mi opinión,
se presenta una visión demasiado armónica de la globalización.
n
Sáenz(2002),p. 3.
III. VULNERABILIDAD COMO VALOR ANTROPOLÓGICO Y ÉTICO

La globalización es, en este sentido, una crisis. Muchos la ven, por ejemplo

Franz Hinkelammert, como una crisis de la civilización:
Esta crisis de la civilización se refiere a toda la modernidad surgida desde el siglo

xvr y construida sobre la eficiencia en términos de relaciones medio-fin aisladas
y parcializadas. Hoy tenemos que supeditar esta eficiencia a otra, que es la efi-
ciencia de la sostenibilidad de la vida humana en una naturaleza sostcnible.12
La palabra "crisis" quiere decir 'juicio y oportunidad de cambio'. ¿Cuáles son

los conceptos o valores éticos que nos muestran por dónde hay que buscar las
soluciones a esta crisis mundial? ¿Cuáles son las calidades que caracterizarán
una globalización alternativa, una sociedad global realmente humana?
Aunque parezca paradójico, quiero continuar aquí con el concepto de vul-
nerabilidad. Normalmente, por "vulnerabilidad" se entiende una debilidad, una
fragilidad. Y hay razones para ello, porque vulnerabilidad significa la posibili-
dad de ser herido. Pero nadie quiere ser herido. Por lo tanto, el otro lado de la
vulnerabilidad es el derecho a la protección y la necesidad de seguridad en senti-
do amplio.
Pero eso no es todo. Cuando se entiende exclusivamente así, la búsqueda de la
eliminación de la vulnerabilidad humana lleva a una preocupación excesiva por la
seguridad, que puede tener consecuencias deshumanizantes. Esto es así porque la
vulnerabilidad, en un sentido profundo, es una característica humana indeleble y
constituyente. Ser humano es ser vulnerable. Un ser invulnerable sería un ser
inhumano. Sin vulnerabilidad humana, no hay ser humano. La vulnerabilidad es
una condición antropológica fundamental y, por lo tanto, imborrable. Este pre-
supuesto antropológico tiene consecuencias éticas. Porque la vulnerabilidad hu-
mana también significa apertura hacia el Otro.13 Es el fundamento de la sensibi-
lidad, de la compasión y de la comunidad. Sin vulnerabilidad humana, o más
bien, sin el reconocimiento de la vulnerabilidad propia, no habría condiciones
para reconocer la vulnerabilidad del otro y la demanda ética que presenta. Sin
vulnerabilidad, no hay reconocimiento del desafío ético.14
Es por eso que el sueño de la invulnerabilidad, tan central en el proyecto
moderno, tan deseado por los imperios históricos y actuales, es finalmente un
12
H¡nkelammert(1999),p. 15.
13
Lévinas (1972), pp. 102-106.
14
Lagstrup (1989 [1956]).
sueño inmoral. Es inmoral porque es deshumanizante. La preocupación excesi-

va por la seguridad está paradigmáticamente expresada en las construcciones de

muros: el muro de Berlín, el nuevo muro que construyen en Israel para encerrar

a los palestinos, los millones de muros para proteger las propiedades privadas
en América Latina de la violencia de la calle,15 los "muros" de control de la
frontera entre el mundo rico y el mundo pobre, y hasta el proyecto de construir
"muros" antimisiles en el espacio.16 Pero esta actividad enérgica para "asegurar-
se", paradójicamente, conlleva mayor inseguridad siempre y cuando sea un in-
tento de olvidar o eliminar la vulnerabilidad humana compartida. Por el con-
trario, la búsqueda de seguridad legítima, que implica el derecho a la protec-
ción, no es un intento de reducir o remover la vulnerabilidad expresada como
interdependencia fundamental, sino que procura precisamente las condiciones
para que el ser humano pueda vivir y desarrollarse como ser vulnerable, abierto a
los otros. Esta vida en fragilidad y plenitud es lo que puede expresarse con el
segundo concepto ético fundamental frente a la globalización: la dignidad.
IV. DIGNIDAD HUMANA: REQUERIMIENTO MÍNIMO

Y CRITERIO DE JUICIO DE UN PROCESO DE DESARROLLO
En su importante libro Development asFreedom, Amartya Sen argumenta que la

libertad debe ser vista como el objetivo primario tanto como el principal medio
del desarrollo. 17 Se redefine el concepto de pobreza ("poverty as capability
deprivation"),18y nos recuerda un aspecto básico que fue importante para Adam
Smith en su obra clásica Wealth ofNations, pero que ha sido olvidado por mu-
chos de sus autoproclamados seguidores en la actualidad. Es el significado de la
autoestima y autorrespeto de los actores económicos, o mejor dicho, de los
pobres.19 Quiero relacionar esto con la importancia ética del concepto de dig-
nidad humana frente a la globalización.
15
La seguridad privada es quizá el negocio más lucrativo en América Latina hoy. No es
porque sí que se habla de una "paramilitarización" del continente (Stálsett, 2002).
16
En su impactante discurso en Davos, en enero de 2003, el Presidente Lula también hizo
referencia a tales muros: muros que separan a los que comen de los hambrientos, a los que tienen
trabajo de los desempleados, a los que tienen una vivienda digna de los que viven en la calle o en
las miserables favelas, a los que tienen acceso a la educación de los analfabetos... Véase: World
Economic Forum Annual Meeting 2003, Discurso del Presidente Luiz Inacio Lula da Silva, 26
de enero de 2003.
17
Sen (1999), Sen (2001).
18
Sen (1999), pp. 87-110.
'9 Sen (1999), pp. 71,88, 136.
La pobreza, obviamente, tiene mucho que ver con la privación de recursos

económicos básicos. Sen subraya que lo importante no es la privación de los

recursos en sí, sino la privación de capacidades para hacer realidad meras; en

otras palabras, realizar la libertad personal en el desarrollo de sus capacidades y
deseos. Dentro de esto, quizás lo más determinante sea la privación del sentido
de valor personal, el honor, el respeto público. Porque allí radica el fundamento
interno y personal para hacer uso de las capacidades presentes (o para poder
soportar y sobrevivir a pesar de la ausencia de estas capacidades). Adam Smith
hablaba de la importancia primordial de poder"'appear inpublic withoutshame",
presentarse públicamente sin vergüenza. Sen lo usa para mostrar que la pobreza
no puede medirse simplemente con cifras o estándares mínimos, aplicables
universalmente. Hasta cierto punto, la pobreza es un fenómeno también inter-
personal y social. Este aspecto me parece sumamente importante al tratar el
tema del desarrollo y la ética.20
Este aspecto de la pobreza -la privación del respeto social o público, la po-
breza como sentido de vergüenza— es relativo, personal y contextual. No se
puede medir de manera precisa y generalizable. Pero no por eso es menos im-
portante, porque corresponde a un fenómeno humano reconocido universal-
mente que se expresa con el término "dignidad". La dignidad está íntimamente
ligada a la vulnerabilidad humana. Podríamos decir que la dignidad es la fuerza
intrínseca de la vulnerabilidad, es su carácter inviolable.
Esta dignidad humana es, en mi opinión, tanto el presupuesto para cualquier
proceso de desarrollo como su propia meta. La dignidad es, en otras palabras, un
requerimiento mínimo y un criterio de juicio de un proceso de desarrollo. El gran
profeta y líder espiritual Monseñor Romero, de El Salvador, decía que la vida es lo
mínimo, pero que a la vez es el máximo don de Dios. Algo parecido se puede
decir sobre la dignidad en el proceso de desarrollo. Es un mínimo y un máximo;
es un requerimiento y es la meta. Puede haber crecimiento económico, pero si en
este proceso no se respeta ni se fortalece la dignidad de las personas humanas, no
representa un desarrollo verdadero. La sociedad buena en el sentido ético es una
sociedad en la cual todos los seres humanos que la integran reconocen, respetan y
realizan mutuamente su dignidad humana.21
20 Véase también la obra clásica de John Rawls: A Theory ofjustíce (1971), pp. 440-446,
donde el autor discute las bases sociales del autorrespeto, y cómo las instituciones y políticas
pueden determinarlas. Sen (1999), p. 327, n. 51.
21
Este aporte, aunque parecido al aporte de Amartya Sen en el libro mencionado, se distin-
gue de aquél al dar prioridad conceptual a la dignidad en lugar de la libertad. No creo que sean
alternativas excluyentes. Al contrario, dignidad y libertad están profundamente relacionadas; se
presuponen y se potencian mutuamente. No obstante, el enfoque de la libertad, con todos sus
La dignidad depende de factores externos y factores internos. Sus factores

externos son el reconocimiento, el respeto, y las condiciones concretas -cultu-

rales, materiales, económicas, políticas, etc—. Para tomar un ejemplo cercano:

asegurar las condiciones para que todos y todas en el Brasil puedan comer sus
tres comidas al día implica cubrir necesidades humanas básicas. Pero más que
todo, se trata de respetar y conservar la dignidad humana. Se trata asimismo del
acceso a un empleo sustentable22 o a un pedazo de tierra que se pueda cultivar.
La lucha política contra el desempleo y a favor de una reforma agraria que dé
una distribución más justa de la tierra es, ante todo, parte de lo que podríamos
llamar una "política de dignidad".
La misma importancia tienen los factores internos de la dignidad: la dig-
nidad humana surge del autorrespeto, de la autoestima, de la autoafirmación
de la persona. Se trata, en otras palabras, de la necesidad de amarse a sí mis-
mo, pero no como egoísmo. Estamos, como Amartya Sen, lejos de afirmar el
mal uso de la sentencia famosa de Smith acerca del carnicero, el cervecero y el
panadero para promover el egoísmo como la virtud económica por excelen-
méritos excelentemente elaborados por Sen, también tiene algunas limitaciones, como ha mos-
trado claramente el fracasado modelo neoliberal. Señalo algunas de ellas en forma de preguntas:
1) ¿Es libertad realmente una meta, un fin en sí (véase Aristóteles, La ética nicomáqueza, libro 1,
parte 7), o más bien, un medio, una capacidad para realizar algo?; 2) La capacidad de evitar el
hambre, la muerte prematura por enfermedades curables, así como el acceso a la educación o al
trabajo son adecuadamente definidos como libertades en sí (véase Sen, 1999, pp. 35 y ss.)? ¿No
deben definirse, acaso, como condiciones para hacer uso de su libertad?; 3) ¿Soy realmente libre
frente a la vulnerabilidad-dignidad del Otro? Esto lleva a una discusión profunda del carácter
"esencial" de la libertad, en el que sería fructífero, en mi opinión, nutrirse del pensamiento sobre
la libertad que presentan autores tan diversos corno, por ejemplo, Martín Lutero, Emmanuel
Lévinas y Enrique Dussel. En breve, se podría decir que la libertad del yo en cierto sentido se
restringe con la presencia del Otro, pero a la vez que la libertad verdadera es estar ligado a ese
Otro y poder responder a su llamamiento, poder servirle. En relación con la tesis de Sen, me
parece necesario investigar más a fondo qué consecuencias tendría para el proceso de desarrollo
esta limitación de la libertad propia por la defensa o promoción de la libertad de la otra persona.
22
Véase la importante observación de Bernardo Kliksberg referente al aumento del desem-
pleo como tema ético: "El Premio Nobel de economía Roben Solow critica acerbamente el razo-
namiento economicista al respecto. Dice Solow que los economistas convencionales suponen
que si el desempleo es alto, los desocupados buscarán cada vez más activamente trabajo, y bajarán
sus aspiraciones salariales, y ello producirá un equilibrio entre oferta y demanda. La realidad es
distinta. Las investigaciones muestran que cuando el desempleo se prolonga, la persona se dete-
riora psicológicamente, su autoestima sufre, su familia es muy afectada, y en lugar de buscar
trabajo, tiende a retirarse del mercado laboral porque no puede tolerar nuevos rechazos. Incluso,
se retrae socialmente, porque tiene "vergüenza". Este proceso es muy visible actualmente en América
Latina en las clases medias en descenso. Están abandonando sus pertenencias sociales, porque se
sienten inferiorizadas. Estos sufrimientos humanos son otro tema ético" (Kliksberg, 2001).
cia.23 El amor a sí mismo lo entendemos como en el mandamiento bíblico

"Ama a tu prójimo como a ti mismo" (Levítico 19:18, San Mateo 19:19,

par.), que está presente, de forma análoga, en casi todas las grandes religiones.

Aquí encontramos una autorreflexión, una interdependencia profunda, ex-
presada en la pequeña palabra "como" ("como a ti mismo"), que conforma el
núcleo de la dignidad humana y que nos relaciona a cada uno. La vida buena,
la vida en plenitud entendida éticamente, depende de esta interrelacionalidad
entre lo interno (amarse a sí mismo) y lo externo (amar a su prójimo). 24
Cuando digo que los factores internos de la dignidad son tan importantes
como los externos, no quiero despolitizar el concepto. Lo que quiero subrayar
es que la dignidad humana puede estar presente a pesar de la falta de un recono-
cimiento explícito externo de ella; esto es lo que le da su enorme importancia
como fuerza de supervivencia y resistencia en situaciones de marginación y
opresión. La fuerza de hacer frente a las dificultades, de resistir, recuperarse y
seguir adelante (lo que en inglés se expresa con las palabras "doping'j "resilience")
es al mismo tiempo fundamento y efecto de la vulnerabilidad: dignidad huma-
na. Es más originario y va más allá de lo político, sin que en ningún momento
quite la importancia de lo político. Al contrario, la afirmación de dignidad
propia lleva a demandas políticas fundamentales. ¿Será por eso que, por ejem-
plo, el movimiento zapatista ha tenido un impacto tan grande y ha ganado
tantos simpatizantes en el mundo, pues se trata de una manifestación política
de la dignidad de los excluidos?25 ¿Será por eso que los "sin tierra" se encuen-
tran hoy entre los actores sociales más importantes del Brasil, y con repercusio-
nes significativas en toda la región? ¿Será por eso que se hace cada vez más
urgente y prioritario la tarea de promover el papel protagonista de la mujer en
procesos comunitarios de desarrollo? No es por acaso que las luchas de las mu-
jeres latinoamericanas, desde las madres y abuelas en la Argentina y las viudas
en Guatemala hasta las líderes comunitarias en tantos países..., son reconocidas
23
"No es de la benevolencia del carnicero, del cervecero o del panadero que esperamos
nuestra comida, sino de la consideración que ellos hacen de sus propios intereses. Apelamos no a
su sentido humanitario sino a su amor por sí mismos" (Adam Smith, An inquiry into the nature
and causes ofthe Wealth ofNations, 1776, nueva edición, Londres, 1910, citado por Amartya Sen
[2001]).
24 Esta interdependencia se puede expresar de varias maneras. En África del Sur es común
hacer referencias al concepto de ubuntu, que subraya el carácter comunitario de la identidad de
cada individuo: "Yo soy en cuanto tú eres". En la misma lógica, también ligado a la interpreta-
ción que E. Lévinas hace de la prohibición del asesinato ("No matarás a tu prójimo porque tú lo
eres"), Franz Hmkelammert ha desarrollado la tesis "asesinato es suicidio".
25
El Premio Nobel de Literatura, José Saramago, expresó después de un viaje a Chiapas que
los zapatistas habían dado al mundo "una lección en dignidad".
mundialmente como admirables ejemplos de cómo hacer de su vulnerabilidad

y dignidad una fuerza de resistencia y nueva vida.

En resumen, la capacidad humana de verse, aun en circunstancias adversas,

como persona completa, integral y con valor intrínseco es un valor fundamen-
tal en e) mundo actual globalizado. Por lo tanto, el fortalecimiento de esta
capacidad, expresado como dignidad humana, debe ser visto como un requeri-
miento mínimo y un criterio de juicio ético del proceso de desarrollo.
V. JUSTICIA: DEMANDA PRIORITARIA Y HORIZONTE ÚLTIMO

DEL DESARROLLO EN UN MUNDO GLOBALIZADO
Vulnerabilidad, dignidad y justicia. Al proponer que la vulnerabilidad sea reco-

nocida como un valor ético por ser un factor antropológico y ético constituyen-
te, y al decir que la dignidad humana no depende de la actitud o acción política
del Estado o de los partidos, ni de la sociedad civil o de las compañías privadas,
es importante al mismo tiempo mantener con fuerza que esto no reduce el
significado del tercer valor ético fundamental: la justicia. Hemos definido la
globalización como la conciencia de la vulnerabilidad compartida y asimétrica.
Aunque en cierto sentido esta asimetría relacional siempre se mantendrá por
tratarse de múltiples relaciones unilaterales e incompatibles,26 el carácter siste-
mático y acumulado de esta asimetría crea conciencia de la ausencia de justicia
en el mundo globalizado, y se convierte en la demanda de aquélla. De igual
manera, "la irrupción de la dignidad de las víctimas"27, a pesar y en contra de
las injusticias, es a la vez una expresión de protesta y demanda de justicia.28
¿Qué significa la justicia en un mundo globalizado? ¿Qué forma tomará la
justicia? Como en el caso de la libertad o de la equidad, el concepto de justicia
puede entenderse de varias maneras, divergentes entre sí y hasta incompatibles.
Volvamos ahora brevemente a mi distinción inicial de las dos dimensiones de lo
ético —ética como buen comportamiento, buen proceso, o ética como buena
meta o buen resultado—. Algo parecido podemos decir sobre la justicia. Justicia
puede ser simplemente que se cumplan las leyes, que se sigan las reglas del
juego. Esto en sí -repito—, en América Latina y en el mundo, es sumamente
26
L,0gstrup subraya que la demanda ética que surge de la interdependencia siempre es unila-
teral (L0gs:rup, 1989 [1956]).
27
Véase el significado de "la irrupción de los pobres" en la obra del teólogo de la liberación
Gustavo Gutiérrez (Gutiérrez, 1982).
28
Para Rawls el autorrespeto es quizás el bien más importante de rodos en la elaboración de
una teoría de la justicia (Sen, 1999, p. 136, véase nota arriba).
importante. Y a la vez, hay que ir más allá. Inspirado por el concepto teológico
de "justificación", creo que se debe ver a la justicia también como inclusión

radical frente a leyes jurídicas y económicas que excluyen y deshumanizan. 29

La ley es necesaria. La corrupción y la impunidad frente a la ley tienen
efectos desastrosos en la sociedad. La comunidad se construye por medio de
leyes cuando éstas son consideradas justas y, por lo tanto, respetadas. Hasta
cierto punto, la aplicación de la justicia en el mundo se expresa en las leyes y su
cumplimiento. No obstante, es una verdad cristiana y humana muy profunda
que la ley debe servir a la vida humana, y no al revés. Porque una ley puede
llegar a convertirse en una ley que mata, a pesar de que su intención sea buena
o su fundamento sea legítimo. En ese momento, la obediencia de la ley se im-
pone por encima de las necesidades básicas de la vida humana: el derecho a la
vida digna de todas las personas de la comunidad.
Como reconocerán, esta reflexión se inspira en la crítica de la vigencia
soteriológica y ética de la ley que encontramos en los evangelios y en las espitólas
de Pablo. El sábado fue instituido páralos seres humanos, no al revés, dice Jesús
(San Marco 2:27, par.). La ley mata, dice Pablo (Romanos 3; Calatas 3; 1
Corintios 15:56). "Justificación" quiere decir restitución de la vida, vida en
dignidad y en plenitud, en contra de la ley que mata.
Cuando en el mundo globalizado se imponen leyes políticas, jurídicas y eco-
nómicas que llevan a la exclusión creciente de seres humanos, esto es una señal de
que la ley no sirve a su propósito principal: el propósito de servir a la vida huma-
na, de proteger a. la persona vulnerable como un ser frágil y digno. Las leyes más
peligrosas son las que se establecen como leyes "naturales", por lo tanto, leyes
eternas e inmutables. El cálculo medio-fin, la ley de la eficiencia y la rentabilidad,
son leyes consideradas casi naturales y eternas en el sistema de la global ización.
Urge, por tanto, subordinar estas leyes a la lógica de la vida humana.
Aquí encontramos, en mi opinión, el carácter inmoral del neoliberalismo
que ha reinado en América Latina y en casi todo el mundo durante más de una
década. Este sistema da prioridad absoluta a la propiedad y al contrato, aun al
costo de tantas vidas humanas.30 Ahora notamos con satisfacción que cada vez
más gente —incluso líderes políticos, hombres de negocios y economistas- ve
que así no se puede seguir. Un sistema que da prioridad a "leyes" económicas
sobre la vida humana no es económicamente sostenible, ni éticamente legítimo.
29
Esta interpretación y aplicación del concepto teológico de "justificación" en un contexto
de globalización se inspira en las contribuciones originales y renovadoras de Elsa Tamez (1991,
1993) y Franz Hinkelammert (1996, 1999)
30
Véase Myhrvold-Hanssen, 2002.
Pero todavía falta mucho para que esta realización en el nivel de conciencia y la
teoría se convierta en realidades políticas.

También desde esta perspectiva, tenemos que ver la necesidad ética de cance-

lar las deudas impagables e injustas de los países pobres del planeta. La obligación
de los pueblos pobres y sufridos de pagar deudas sobre las que no han tenido
influencia política y de las que no han recibido beneficios, tiene que ceder frente
a la obligación de brindar alimentación, salud y educación a nuevas generaciones
en estos países. La deuda externa no puede ni debe hacerse eterna.
La justicia va más allá del simple cumplimiento de las reglas y los contratos.
La justicia sirve a la vida. Por lo tanto, tiene aspectos materiales, no sólo forma-
les. Para la gente que vive al margen del sistema, para aquellos que no reciben
ninguna de las supuestas bendiciones de la globalización, la justicia quiere decir
techo, tierra, trabajo, alimentación, educación, salud.
Otra vez estamos ante un mínimo que es un máximo, ante un fundamento
que también es un horizonte último. Es verdad que la justicia no puede esperar,
no se puede posponer. Y a la vez, es verdad que vivimos en un mundo en el que la
justicia completa, la vida en plenitud y la dignidad para todos y todas, siguen
siendo una esperanza más que una realidad presente. Tenemos que vivir en esta
tensión, siempre buscando los pasos primeros, los actos que -aunque parezcan
insignificantes— se pueden dar ahora con el fin de un día llegar a la meta. En este
sentido, las dos dimensiones de la ética con que empecé esta ponencia no se
contradicen; más bien, se ve una interrelación íntima entre ética como proceso y
ética como realización de la vida buena y la sociedad global buena.
Para terminar quisiera decir que, en mi opinión, vulnerabilidad, dignidad y
justicia son valores éticos indispensables en la tarea de construir un mundo más
humano: La vulnerabilidad, por ser —misteriosamente, en medio de lo frágil y
lo débil— un factor antropológico y ético constituyente. La dignidad, por ser la
fuerza que surge de la vulnerabilidad, y que desafía a cualquier sistema político,
económico y social que no respete, proteja y promueva la persona humana tal
como es. La justicia, porque más allá del necesario respeto de los contratos y las
leyes, requiere una inclusión radical y una defensa incansable de la vida huma-
na: la vida en plenitud, la vida para todos y todas.
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Etica de la economía
Fernando Montes S. J.'

Provengo de un pequeño país que, desde los años ochenta, ha aplicado orto-
doxamente los postulados de una economía de mercado abierto. Los sacrificios
iniciales fueron no pequeños, pero los éxitos fueron también considerables.
Alto crecimiento, baja inflación, finanzas públicas ordenadas, decrecimiento
del número de pobres, en los primeros años aumento del empleo, etcétera. Sin
embargo, pasados quince años, aunque nadie quiere perder lo alcanzado, se
constata un creciente descontento y un malestar que abarca no sólo el campo
económico.
Aunque hemos recuperado la democracia, en muchos aspectos estamos ante
un país más desarticulado, con menos ciudadanos y más consumidores. Hay
una pena que se extiende. Existe el sentimiento de que pasamos de un período
militar, donde las fuerzas armadas no estuvieron bajo el control político civil, a
algo analógico: un grupo de economistas que en cierto modo están por encima
del sentir y control ciudadano.
En este contexto quisiéramos reanalizar las relaciones entre ética y economía.
Procederé en dos partes. En la primera, constataré ciertos deslizamientos, o cierta
evolución en las relaciones entre ética y economía; en la segunda, me referiré a
ciertos desafíos particulares en la actual coyuntura que vive nuestro país.
I. DESLIZAMIENTOS o EVOLUCIÓN DE LAS RELACIONES

ENTRE ÉTICA Y ECONOMÍA
El desarrollo de las relaciones entre ética y economía no ha sido lineal ni fácil.

Toda descripción somera de una evolución comporta necesariamente elemen-
tos de simplificación. Señalaré cuatro "deslizamientos" o líneas de progresión.
* Rector de la Universidad Alberto Hurtado de Chile.
57
a) De Adam Smith a Amartya Sen.

Redescubrimiento de la economía como ciencia social

\. La economía nace merodeando el campo de la reflexión erica. De hecho,
Adam Smirh fue ante rodo un moralista. El conjunto de su obra, en particu-
lar La teoría de los sentimientos morales, lo atestigua.
2. Una ve?, constituida la economía como ciencia, tuvo la tentación de conce-
birse cada vez más como ciencia exacta. Usó más y más las formalizaciones y
modelos predicrivos matemáticos y se desligó de la consideración moral. La
persistencia, complejidad y novedad de los problemas, el progreso en la epis-
temología de las ciencias y otros factores han contribuido a pensar que el
desarrollo no puede limitarse a lo puramente económico ni depender exclu-
sivamente de la economía. Se ha llegado a hablar de desarrollo del capital
social y, por ende, de desarrollo humano. Testigo de esta evolución es el indio
Amartya Sen, Premio Nobel de Economía, que habla del desarrollo como
libertad. La ética pasa a ocupar un lugar de privilegio en la búsqueda de solu-
ciones económicas. Los economistas se hacen más suspicaces frente a la "mano
invisible", que parece ser desigual en el modo de repartir sus golpes o resta-
blecer los equilibrios. En otras palabras, ha habido un paulatino retorno a los
factores éticos.
b) De la administración a la economía
1. Por la inmediatez de los problemas y sus consecuencias prácticas, se desarro-

lló fuertemente un pensamiento moral ligado a la empresa y a la administra-
ción. Ese pensamiento tuvo, por lo general, una lógica utilitarista y pragmá-
tica, aunque no exclusivamente. Lo ético (no robar, no mentir, cumplir los
compromisos) es presentado como buen negocio, como algo rentable a largo
plazo.
2. De esa visión más ligada a los negocios, se ha ido pasando paulatinamente a
la necesidad de una reflexión etica en torno a la economía misma, a los mo-
delos que ella propone y a las decisiones globales que se román. La economía
parecía en deuda con la moral, pues prácticamente sólo trataba el problema
de la equidad relacionado con la distribución. Hoy vemos que todas las deci-
siones económicas tienen consecuencias inmediatas en la conducta humana,
en la organización social y en la cultura.
ÉTICA DE LA ECONOMÍA 59
c) De la justificación al sentido

1. Muy frecuentemente se buscó en la ética una justificación o una aprobación

desde el punto de vista de la vida social. Por ejemplo, debió justificarse el
lucro o el préstamo a interés. Es famosa la defensa del relativo "egoísmo" del
carnicero y el panadero en un texto frecuentemente citado de Adarn Smith.
2. En un mundo que ha perdido sus metarrelatos, se ha visto la necesidad de ir
al fondo de las cosas discutiendo el destino mismo de la economía y su ubi-
cación en el conjunto. Ella se ha ido abriendo a una interrogación total y de
fondo, sobre todo al situarla en el conjunto del proyecto humano. ¿Para
qué?¿Por qué y cómo? ¿Qué consecuencias tiene no sólo económicas sino
para toda la vida social y humana?
d) De los valores económicamente relevantes a. la, responsabilidad social
1. Tal vez haciéndose eco de las consideraciones de Weber en la Etica protestante

y el espíritu del capitalismo, se ha reflexionado en los "valores que contribuyen
al desarrollo económico". Se estudió cómo fomentar el espíritu de trabajo
bien hecho, la honradez, la verdad, la austeridad y el espíritu de ahorro, así
como la capacidad de riesgo, porque eso tenía directa insidencia en el desa-
rrollo económico. Últimamente se ha insistido en la confianza (Peyrefitte).
Ése es un avance desde el punto de vista ético porque lleva a comprender el
factor humano de la economía, que no es sólo un problema monetario o de
producción.
2. Desde esa consideración centrada en los valores se ha abierto otra perspectiva
para reanalizar la relación entre ética y economía: tomar conciencia de las
hondas consecuencias que tienen las teorías y decisiones económicas en la
vida y desarrollo de las personas y las sociedades. Las decisiones no son neu-
tras como podría pretender un cierto tipo de ciencia. Cada decisión influye
en la vida y en la muerte de hombres, mujeres y niños; y marcan los movi-
mientos sociales y sus organizaciones.
II. ALGUNOS DESAFÍOS PARTICULARES
Precisamente desde la perspectivas de las consecuencias que se siguen de las

diferentes opciones económicas, señalaré cinco puntos que se presentan como
desafíos.
a) La perspectiva, desde donde se hace economía

El conocimiento humano, por objetivo que sea, está fuertemente influido por

la perspectiva desde el cual se hace. El lugar social colorea la elección de los
temas, cuestiona las soluciones y, ciertamente, interviene en los acentos. Si esto
es verdad en cualquier parte de la tierra, lo es aún más en América Latina, porque
se trata de sociedades profundamente segmentadas. Los profesionales general-
mente provienen de un grupo social y se relacionan con dicho grupo.
La situación se agrava porque normalmente se tiene como referencia princi-
pal el mundo académico de sociedades desarrolladas. Los académicos repiten lo
aprendido en Chicago, con los matices propios de esa escuela, usando métodos
y mediaciones americanas, y pensando publicar en revistas de referato que avalan
la validez académica.
La ciencia tiene algo de universal, y no se trata de fomentar un nacionalismo
estrecho; pero una ciencia aplicada, una ciencia social como es la economía, es
necesariamente deudora de su entorno.
Permítanme una analogía con lo sucedido con la Teología de la Liberación,
que surgió en los años sesenta en América Latina. Por 500 años había habido
facultades teológicas en el continente y, curiosamente, eran muy pocas las cosas
relevantes que se habían producido en nuestras tierras. Poseíamos un pensa-
miento reflejo, repetidor de textos y doctrinas europeas.
En los años sesenta, un grupo de teólogos cambia el interlocutor, porque ya no
serán más las universidades europeas, y cambia el lugar mismo de reflexión. Ya no
serán los temas clasicos discutidos en Europa, sino los problemas propios de los más
pobres de América Latina. Se reflexiona con rigor, desde comunidades de base y se
habla con ellas. Al comienzo, el rechazo del mundo académico fue general. Se criti-
caba el método, la elección de los temas, los presupuestos filosóficos. Poco a poco,
sin embargo, el tema se fue imponiendo; se percibió un aire fresco, verdadero y
renovador. Se cambió la jerga. Gustavo Gutiérrez fue recibiendo doctorado Hono-
ris Causa tras doctorado en reconocimiento y respeto por su trabajo.
Otro ejemplo. En mi patria, ante la grave situación de la vivienda, un sacer-
dote convocó a algunos arquitectos para planear casas elementales que resolvie-
ran, al menos transitoriamente, el problema. Los arquitectos profesionales, for-
mados en nuestras universidades, fueron incapaces. Un joven, sin estudios de
arquitectura, sobre un papel cuadriculado de aritmética propuso un modelo
que ha dado alivio a miles y miles de familias jóvenes y a los más pobres, que no
tenían siquiera lo más mínimo en términos de privacidad y vida familiar. Falta-
ba alguien que hiciera arquitectura desde otro ángulo, con ojos nuevos y creati-
vidad... aunque con pocos medios.
En Chile, los economistas conocen a los pobres fundamentalmente por las

estadísticas. En las universidades se estudian casos importados y los jóvenes no

conocen la realidad de su pueblo. Están más familiarizados con lo que pasa en

Miami que con las poblaciones más pobres de su ciudad. No deja de ser signi-
ficativo el vuelco dado por Yunus, con su banco de los pobres, que desde
Bangladesh rompió todas las certezas de banqueros y teóricos clásicos.
En la Universidad Católica se publicó un libro de artículos sobre la pobreza
en Chile, destinado a nosotros, y todos esos artículos están escritos en inglés.
En nuestro Banco Central se hacen regularmente seminarios entre los investi-
gadores del lugar, y también se hacen en inglés. Esto es anecdótico, pero es
grave porque denota un grupo herodiano... es decir, vueltos a la cabeza del
imperio y no hacia aquellos a quienes se debe servir. Una relación fructífera
entre ética y economía supone necesariamente cuestionar el punto de partida y
el punto de referencia de esta ciencia.
Una experiencia interesante, llevada a cabo en Chile, es el programa de vi-
viendas populares (Un Techo para Chile), que agrupa estudiantes de todas las
universidades que sienten el vacío en la formación recibida y quieren conocer y
servir a los más necesitados de su pueblo. Eso ha influido en su modo de estu-
diar y de producir académicamente.
b) Economistas vs. políticos. La necesidad de interdisciplinctnedad
Es un hecho que poco a poco la economía ha ido convirtiéndose en el tema central

cuando se habla de desarrollo. Si hoy todos reconocen que el desarrollo humano no
se limita a lo económico, en la práctica el tema económico sigue siendo central. Esto
ha significado que los economistas y los empresarios han tomado el relevo de los
políticos en las decisiones más importantes. Ellos deciden las inversiones, asignan
los sacrificios, determinan los ritmos, etcétera. Los políticos, con menos ciencia en
la materia, pierden ante los empresarios y economistas su autoridad.
En otras palabras, en la actualidad vemos que se desarticula el sistema político.
Los políticos pierden estima y autoridad. Hagan las promesas que hagan, a la
hora de llegar al poder, deben seguir los dictados de los economistas, que recono-
cen pocas posibilidades de movimiento. Esto puede tener consecuencias fatales,
como el desinterés en la política, la falta de participación de los jóvenes... lo cual
puede llevar a aventuras antidemocráticas o populistas. La centralidad de lo eco-
nómico ha llevado también a una desarticulación de los sistemas sociales de par-
ticipación. Las organizaciones populares se disgregaron. De ciudadano se ha
pasado a consumidor.
En suma, puesto que las consecuencias de las decisiones económicas tienen

repercusiones sociales y políticas, es necesaria una reformulación ética.

c) Una economía que no nos quite el carácter de ser sujetos de la historia
Cinco preguntas que vienen del siglo xix
El Renacimiento significó un sueño de la centralidad del ser humano en el

universo. Eso llegó a formularse en el Siglo de las Luces y en la Revolución
francesa en una gran confianza en la razón y la libertad.
Surgieron, sin embargo, en el siglo xix preguntas que cuestionaron a fondo
las certezas culturales de la centralidad del sujeto libre y razonable. Marx nos
llenó de dudas, porque nos condicionó fuertemente a los sistemas productivos
y a las clases sociales. La libertad, ciertamente, era algo que debía obtenerse a
largo plazo, porque estaba limitada por sus alineaciones.
Por otra parte, Freud nos hizo descubrir que nuestra libertad estaba inmersa
en un mundo inconsciente de pulsiones y traumas desconocidos que nos arreba-
tan la libertad y la condicionan. Por su parte, Darwin nos quitó la pretendida
diferencia esencial del hombre con los otros seres, pues nos hizo ser parte de una
cadena de vivientes que, pasando de las células primordiales, llegó hasta la con-
ciencia. Este planteo es hoy aún más radical, porque se estudia la evolución de la
materia y se nos inserta en un proceso que va de los elementos minerales a la vida
y la conciencia. Para consolarnos, se nos dice que somos polvo de estrellas... pero,
en definitiva, sólo polvo. Nietzsche lleva todas esas preguntas al plano moral y nos
interroga en esas circunstancias sobre las fuentes de la moralidad.
Es interesante que la "hubris", el orgullo humano nacido en el Renacimien-
to, es fuertemente cuestionado; el sujeto parece perder su autonomía, y su li-
bertad es puesta en entredicho.
Touraine nos recuerda que la modernidad nació sobre dos pilares: la razón y
la libertad, pero que, por la concepción reinante en la ciencia, la razón aplastó a
la libertad. El hombre fue sometido a un destino impuesto por las leyes de la
naturaleza que se extendieron a las ciencias sociales y políticas. Se establecieron
regímenes que parecían imponer la fuerza de la razón ordenadora en la sociedad
destruyendo al individuo.
En esa línea se inserta parte de la economía clásica, y eso entra en crisis. Hay que
repensar el rol de la libertad y el factor humano. Hay que reintroducir la ética para que
las leyes económicas no sean concebidas como algo inexorable, sino como una opor-
tunidad para que el hombre sea sujeto de la historia, libre y responsable de los demás.
La crisis de un constructivismo voluntarista, que creyó que se podía condu-

cir la economía de manera arbitraria, y el reconocimiento de que hay ciertas

leyes y principios que se deben respetar hicieron creer que el hombre debía

bajar la cabeza y someterse a esas leyes. Es un desafío llegar a un equilibrio a fin
de desarrollar su libertad y su responsabilidad.
d) La economía dentro de un cambio cultural
Sabemos que la cultura es lo que nos permite vivir humanamente, lo que nos
permite ordenar nuestro mundo, tener parámetros para ubicarnos, lo que orde-
na nuestros valores y fija nuestros fines jerarquizando los medios.
Somos cada vez más conscientes de que la economía se entiende dentro de
una cultura y que ella influye a su vez en la cultura. El verdadero desarrollo está
ligado a un desarrollo cultural. Una invasión cultural puede paralogizar y dejar
a las víctimas en estado de anomia, de autismo cultural. Parte de eso les pasó a
nuestros grupos étnicos a la hora de la invasión hispánica. Un cambio de cultu-
ra rompió el alma de muchos pueblos.
Quisiera señalar dos elementos de la cultura en referencia al problema de la
ética y la economía: el problema de los fines y medios, y el problema del indivi-
dualismo y las redes de trasmisión de la cultura.
1. Fines y medios
Israel introdujo en nuestra cultura la noción de progreso y de fin. Ante el mito del
eterno retorno (Eliade) de los pueblo antiguos, Israel rompió ese círculo infernal. Se
puso en marcha tras una esperanza: la tierra prometida. Esa tierra ordenó la marcha,
permitió elegir los medios y fijar los plazos. Cuando se nubla el fin, erramos sin
destino. Un ser sin fin pierde la libertad. Si llegamos a un aeropuerto sin saber
nuestro destino, todos los vuelos pierden su sentido para nosotros. Fácilmente que-
damos sin sentido y sin esperanza, o convertimos en fines los medios que son sólo
medios. Hacer de un medio un fin es hacerse esclavo. Vivimos en una sociedad rica
en medios y carente de fines por los cuales valga la pena vivir y sacrificarse.
2. Individuo vs. persona
Nuestra cultura ha insistido en el individuo más que en la persona. El concepto

de persona recalca la idea de que somos un centro de relaciones; en cambio, la
noción de individuo acentúa la división, la diferencia. Al insitir en el individuo,
el autoconomiciento, la autorrealización, la competencia, se convierten en va-

lores importantes en desmedro del servicio, la solidaridad, la división comple-

mentaria del trabajo y, sobre todo, el sacrificio por los demás.

Fácilmente se quiebra el sentido social, el sentido de pertenencia, de respon-
sabilidad social. Hay problemas para el sacrificio y para soportar la frustración.
En parte eso se debe a un debilitamiento del rol del padre, cuya función
psicológica es abrirnos a un mundo más ancho que la relación madre-hijo. El
padre nos inserta en un mundo más amplio: el mundo social. Ese mundo supo-
ne aceptar una cultura recibida de los mayores, los derechos de otros, etcétera.
El padre nos limita y a la vez nos abre a un mundo más amplio. Hoy se insiste
en nuestros derechos, en los derechos del niños... pero no se nos educa en nues-
tros deberes.
Se ha roto la figura del padre y con eso la red de transmisión de valores.
Como dice Albert Camus en su novela El primer hombre, ahora todos estamos
condenados a inventar nuestro mundo, y eso es terrible porque nos condena a
la soledad. Así se distorsiona la noción de libertad, que se convierte en autoafir-
mación más que en solidaridad y responsabilidad; convierte la noción de amor
en autocomplacencia y hedonismo.
Ésta es una cuestión interesante, y la economía tiene mucho que decir al
respecto, porque responde a necesidades humanas y crea nuevas necesidades.
e) Gmtuidad
No quisiera terminar esta exposición sin referirme a algo que no es fácil ligar
con la economía, pero que es altamente esencial para la humanidad. Me refiero
a la gratuidad. Es algo en lo que los pueblos latinoamericanos podemos aportar.
Desde nuestra pobreza, nuestro sentido de acogida, nuestro gusto por la fiesta,
podemos decir algo acerca del verdadero desarrollo humano.
Lo más humano no se compra ni se vende, tiene valor pero no tiene precio.
La amistad, una sonrisa, la felicidad, el amor... la misma muerte, se reciben y se
dan. La poesía es una dimensión humana que también está en el reino de lo
gratuito. Cuando Miguel Hernández estaba preso en las cárceles de España, le
escribía a su hijo "tu risa me hace libre... cárcel me quita". No es fácil que un
economista entienda esa lógica, que es esencial para la vida del hombre en esta
tierra y para su desarrollo. Vengo de una tierra que ha obtenido dos premios
Nobel de Literatura por su poesía, y no podemos dejar que se cercene esta
dimensión. Neruda le pedía al aire que no se dejara encajonar, que no se ven-
diera, que correteara haciendo fiesta. Paradójicamente, eso no puede ser ajeno
al pensar económico. El Evangelio tiene en sus inicios una máxima sabia: "No
sólo de pan vive el hombre". Dicho de otro modo, necesitamos alimentarnos de

panes confeccionados con trigos más sutiles. En esa línea podemos aportar algo,

porque nuestro mundo por ser pobre es más poético y más gratuito.
El mismo Neruda, al visitar Machu Pichu, y al ver las maravillas hechas por
el ser humano y contemplar los éxitos de la empresa productiva, le pregunta a
las ruinas:
Aire en el aire... ¿y el hombre dónde estaba?

Piedra en la piedra... ¿y el hombre dónde estaba?...
Piedra en la piedra ¿y en la base harapos?...
Y suplica a esos restos de piedras milenarias "devuélveme al esclavo que enterraste".
Hay ahí una intuición: el rechazo de un progreso que pueda esclavizarnos.

Pienso, con Amartya Sen que ética y economía se relacionan porque final-
mente en ellas se juega la libertad del ser humano. Y esa libertad humana es rica
en novedades, en recursos... en sencillez y gratuidad. En otras palabras, no po-
demos descuidar de producir en abundancia el pan que compartimos, para que
en ninguna mesa de nuestro continente él escasee. Pero debemos saber que ese
pan se amasa no sólo con trigo sino con lágrimas, con dignidad, con esperanzas
y con libertad. Ahí se expresa el alma de la parte nuestra de América.

PARTE II
DILEMAS ÉTICOS
DE AMÉRICA LATINA


Un tema etico central: el impacto
de la pobreza sobre la familia en America Latina

Bernardo Kliksberg

I. UNA AGUDA Y SILENC1OSA DISCRIMINACI6N
La aspiracion a una sociedad entre cuyos pilares cste la superacion de las discri-
minaciones se halla en las entranas del "sueno latinoamericano". Recorre toda
la historia del continente, tiene profundas representaciones a nivel nacional en
casi codos los paises, y es objeto actualmente de continuas luchas. En estos
ticmpos, cuando con grandes sacrificios los pueblos ban logrado hacer avanzar
procesos genuinos de democratizaci6n, se suceden los esfuerzos para denunciar
las discriminaciones de toda indole, y bregar por su superacion.
Sin embargo, no bastan los suefios para cambiar las duras realidades de la
region. La recorren graves tendencias hacia la pauperization y la polarizaci6n
social, que estan despertando fuerte preocupacion canto dentro de los paises, como
a nivel internacional, y que son el contexto propicio para la acentuacion de discri-
minaciones. Asi, las desigualdades extremas en el acceso a oportunidades socioeco-
nomicas mantienen y agudizan dramas, tales como la miseria en que viven las
comunidades indigenas, la marginacion en algunos paises de la poblacion de co-
lor, la inferiorizacion de la mujer, sobre todo de la mujer pobre en diversas areas,
la marginacion de los discapacitados y de las personas mayores de edad. De todo
ello surge una sociedad con fuertes fracturas, que generan exclusion, tension so-
cial y, con frecuencia, ideologias intolerantes racionalizadoras escas ultimas.
Deseamos focalizar en este trabajo un aspecto de las discriminaciones que
recorren la realidad de la region y que deberian ser objeto de muchisima mas
atencion. Se trabaja cada vez mas sobre las inequidades que la caracterizan en
pianos como el acceso al trabajo, la distribution de ingresos, las oportunidades
educativas, el acceso a la atencion de salud, pero son limitados los analisis sobre
que esta pasando en una cuestion vital: las posibilidades que tienen los diversos
estratos sociales en cuanto a la conformation de una unidad familiar solida y
estable. Las cifras indican que existen grandes diferencias, que alii se esta pro-
duciendo un silencioso drama de vastas proporciones.
69
70 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
Independientemente de su voluntad, numerosas parejas jóvenes no tienen las

oportunidades reales para conformar o mantener una familia. Muchas familias

son destruidas ante el embate de la pobreza y la desigualdad, otras se degradan, y

otras no llegan siquiera a constituirse. Hay una grosera discriminación en este
campo, que es reforzada por la falta de políticas públicas activas que hagan hinca-
pié en la protección de la unidad familiar. Todo ello afecta visceralmente a la
visión de una sociedad pluralista y diversa. El derecho elemental a la formación y
al desarrollo de una familia debería ser uno de sus pilares.
En este trabajo se desea sobre todo estimular la investigación, la reflexión y
el intercambio sobre esta temática. Para ello, en un primer momento, se plan-
tean algunos elementos sobre los roles claves que juega la familia en las socieda-
des actuales, y en el mismo proceso de desarrollo. En segundo término, se refie-
ren algunos datos sobre los agudos problemas sociales que sufre la región y que
caracteriza el contexto en el que viven las familias. En tercer término, se exami-
nan ciertos impactos de este contexto sobre la unidad familiar. Finalmente, se
efectúa una reflexión de conjunto.
II. EL REDESCUBRIMIENTO DE LA FAMILIA
A inicios del siglo xxi existe una creciente revalorización del rol de la familia en
la sociedad. Desde la perspectiva espiritual, la familia apareció siempre como la
unidad básica del género humano. Las grandes cosmovisiones religiosas desta-
caron que su peso en lo moral y afectivo era decisivo para la vida humana. En
los últimos años, se han sumado a esa perspectiva fundamental conclusiones de
investigaciones de las ciencias sociales que indican que la unidad familiar reali-
za, además, aportaciones de gran valor en campos muy concretos. Entre otros
aspectos, las investigaciones destacan el papel de la familia en el rendimiento
educativo, en el desarrollo de la inteligencia emocional, en las formas de pensar,
en la salud y en la prevención de la criminalidad.
La calidad de las escuelas tiene un fuerte peso en el rendimiento educativo. El
curriculum, la capacitación de los docentes, los textos escolares, los otros materia-
les de apoyo utilizados, la infraestructura escolar, influyen en todos los aspectos de
los procesos de aprendizaje. Pero hay otros factores incidentes, según refieren las
investigaciones. Según concluye un informe de la CEPAL (1997), el 60% de las
diferencias en los desempeños estarían vinculadas al clima educacional del hogar,
a su nivel socioeconómico, a la infraestructura de vivienda (hacinadas y no
hacinadas) y al tipo de familia. Aspectos básicos de la estructura de la familia
tendrían, por tanto, fuerte influencia en los resultados educativos. Entre ellos,
UN TEMA ÉTICO CENTRAL... 71
figuran elementos como el grado de organicidad del núcleo familiar, el capital

cultural que traen consigo los padres, su nivel de dedicación para acompañar los

estudios de los hijos, así como su apoyo y estímulo permanente a estos últimos.

Múltiples estudios corroboran esta tendencia y el papel clave de la fortaleza
del núcleo familiar. La Secretaría de Salud y Servicios Humanos de los Estados
Unidos realizó un estudio con 60.000 niños. Wilson (1994) informa sobre sus
conclusiones:
En todos los niveles de ingreso, salvo el muy alto (más de 50.000 dólares al
año), en el caso de los dos sexos y para los blancos, negros e hispanos por igual,
los niños que vivían con una madre divorciada o que nunca se había casado,
estaban claramente peor que los pertenecientes a familias que vivían con los dos
progenitores. En comparación con los niños que vivían con sus dos padres bio-
lógicos, los niños de familia con un solo progenitor eran dos veces más propen-
sos 3 ser expulsados o suspendidos en la escuela, a sufrir problemas emocionales
o de conducta y a tener dificultades con sus compañeros. También eran mucho
más proclives a tener una conducta antisocial.
Las características de la familia tienen asimismo influencia sobre otro tipo de

educación, la emocional. Hay un significativo interés actualmente en el tema de
la denominada "inteligencia emocional". Según indican las investigaciones de
Goleman (1995), y otras, el buen desempeño y el éxito de las personas, en su vida
productiva, no se hallan ligados sólo a su cociente intelectual, sino que tienen
estrecha relación con sus calidades emocionales. Entre los componentes de este
orden particular de inteligencia, se hallan el autodominio, la persistencia, la capa-
cidad de automotivación, la facilidad para establecer relaciones interpersonales
sanas y para interactuar en grupos, y otros semejantes. Según se ha verificado, con
frecuencia personas de elevada inteligencia emocional tienen mejores resultados
que otras con cociente intelectual mayor, pero reducidas calidades en ese orden.
La familia tiene un gran peso en la conformación y desarrollo de la inteligencia
emocional. Los niños perciben en las relaciones entre sus padres, y de estos úlimos
con los niños mismos, modos de vincularse con lo emocional que van a incidir
sobre sus propios estilos de comportamiento. Destaca Goleman: "La vida en fa-
milia es nuestra primera escuela para el aprendizaje emocional".
Otro aspecto en que la familia, con su dinámica, va moldeando perfiles de
comportamiento en los niños es el que se produce en el campo de "las formas de
pensar". Naum Kliksberg (1999) señala, al respecto, que el niño se vincula con
sus padres y hermanos a través de tres modalidades básicas: de aceptación pasiva,
de imposición autoritaria y de diálogo democrático. En los hogares tiende a pre-
dominar alguno de estos modelos de interacción. Resalta el investigador que si el
predominante es el de aceptación pasiva, se genera una forma de pensar "someti-

da" que acepta argumentos y posiciones, sin inquirir mayormente sobre sus fun-

damentos. Si la interacción usual es la autoritaria, se desarrolla una forma de

pensar orientada a imponer el propio pensamiento al otro, y sólo centrada en las
coerciones necesarias para lograr ese objetivo. Si, en cambio, el modelo de inte-
racción es "dialogal democrático", la forma de pensar que se desenvuelve es críti-
ca, se sabe escuchar al otro, se trata de entenderlo y de explicarse.
En el campo de la salud, Katzman (1997) señala, resumiendo estudios efec-
tuados en el Uruguay, que los niños extramatrimoniales tienen una tasa de
mortalidad infantil mucho mayor, y que los niños que no viven con sus dos
padres tienen mayores daños en diferentes aspectos del desarrollo psicomotriz.
Una preocupación central de nuestro tiempo es el aumento de la criminalidad
en diversos países. La familia aparece, a la luz de las investigaciones al respecto,
como uno de los recursos fundamentales con que cuenta la sociedad para preve-
nir la criminalidad. Los valores inculcados a los niños en la familia en esta mate-
ria, en los años tempranos, y los ejemplos de conducta observados van a incidir
considerablemente sobre sus decisiones y conductas futuras. Un estudio realizado
en los Estados Unidos (Dafoe Whitehead, 1993) identificó que, al examinar la
situación familiar de los jóvenes en centros de detención juvenil en el país, se
verificaba que más del 70% provenían de familias con padre ausente.
En resumen, la familia, junto a sus históricas y decisivas funciones afectivas
y morales, exaltadas en religiones como la cristiana y la judía, entre otras, cum-
ple funciones esenciales para el bienestar colectivo.
A partir de esa visión, existe, en diversos países desarrollados, un activo movi-
miento de creación de condiciones favorables para el buen desenvolvimiento y el
fortalecimiento de la familia. Las políticas públicas de los países de la Comunidad
Económica Europea brindan, entre otros aspectos: garantías plenas de atención
médica adecuada para las madres durante el embarazo, el parto y el período poste-
rior, amplios permisos remunerados por maternidad que van desde tres meses en
Portugal hasta 28 semanas en Dinamarca, subvenciones a las familias con hijos,
deducciones fiscales. Diversos países, como los nórdicos, han establecido amplios
servicios de apoyo a la familia, como las guarderías, y servicios de ayuda domiciliaria
a ancianos e incapacitados.
La necesidad de fortalecer la institución familiar y apoyarla de modo concreto
tiene múltiples defensores. Reflejando muchas opiniones similares, un estudio
español (Caballo, 1990) plantea que "la familia es una fuente importante de
creación de capital humano. Por una parte, ofrece servicios de salud en forma de
cuidado de enfermos y niños que tendrían un elevado coste si tuvieran que ser
provistos por el mercado o el sector público. Por ocra, es en ella donde tiene lugar
la primera educación que recibe un niño, que es además la que tiene una rentabi-
lidad más elevada". Ante ello se pregunta:

¿En la práctica, el sector público está financiando gran parte de los gastos en
educación en la mayoría de los países? La otra pregunta inmediata es: ¿entonces,
por qué sólo una parte de la educación, la impartida en escuelas públicas o
privadas? Si este tipo de educación es subvencionada, no hay razón alguna para
que no se subvencione también la educación impartida en la casa.
Otro trabajo (Navarro, 1999) reclama: "la universalización (en España) de los
servicios de ayuda a la familia", y demuestra su factibilidad en términos de
costos económicos.
Frente a esta revalorización internacional del rol de la familia, y la verifica-
ción de sus enormes potencialidades de aporte a la sociedad, ¿qué sucede en los
hechos en América Latina? ¿Cuál es el contexto socioeconómico actual y cómo
afecta a las familias concretas de la región?
III. LOS AGUDOS INTERROGANTES SOCIALES
La evolución de la situación social de la región ha generado fuerte alarma en

amplios sectores. Diversos organismos internacionales, entre ellos las Naciones
Unidas y el BID, han llamado la atención sobre los inquietantes déficits sociales.
La Iglesia, a través de sus máximas autoridades, ha hecho repetidos llamamien-
tos a dar la máxima prioridad a las graves dificultades que experimentan exten-
sos grupos de la población. La ciudadanía ha indicado, por diversas vías, que
considera que sus problemas de mayor gravedad se hallan en el área social.
Según el Panorama Social de la CEPAL (2001), la población ubicada por de-
bajo de la línea de la pobreza representaba el 41% de la población total de la
región en 1980, cifra muy elevada en relación con los promedios del mundo
desarrollado y de los países de desarrollo medio. Portugal, el país con más po-
breza de la Unión Europea, tiene un 22% de la población pobre. La cifra em-
peoró en las dos últimas décadas y el porcentaje de pobreza latinoamericano
pasó a significar en 2002 el 44% de una población mucho mayor.
Las estimaciones nacionales indican que la pobreza tiene una alta presencia en
toda la región con muy pocas excepciones. En Centroamérica, son pobres el 75%
de los guatemaltecos, el 73% de los hondurenos, el 68% de los nicaragüenses y el
55% de los salvadoreños. Es pobre el 53% de la población peruana, más del 70% de
la ecuatoriana, y el 63% de la boliviana. En México, es pobre actualmente el 51,7%
de la población y en el Brasil se estima que 44 millones de personas están en extrema

pobreza con un ingreso de menos de un dólar diario (Proyecto Fome Zero, 2004).

La Argentina es un caso muy ilustrativo de las dificultades de la región. Un país que

tenía a inicios de los años sesenta porcentajes menores al 10% en pobreza, llegó a
fines de 2002 a un 58% de la población por debajo de la línea de la pobreza.
CUADRO 1. Evolución de la pobreza en América Latina,

2000-2002 (porcentaje de la población)
Año Indigencia Pobreza

2000 17,8% 42,1%
2001 18,6% 43,0%
2002 20,10% 44,0%
Nota: de 2000 a 2002 se generaron 15 millones de nuevos pobres.
La región presenta elevados niveles de desocupación e informalidad que son

una causa central de la evolución de la pobreza. La tasa de desempleo promedio
subió del siguiente modo:
CUADRO 2. América Latina. Crecimiento y desempleo, 1980-2003
Período Jasa de desempleo urbano

1981-1990 8,4%
1991-1997 8,8%
1998-2003 10,4%
Fuente: CEPAL. Informes anuales.
A esas altas tasas se suma el ascenso del porcentaje de la mano de obra activa
que trabaja en la economía informal, constituida en tramos importantes por
ocupaciones inestables, sin base económica sólida, de reducida productividad,
bajos ingresos, y por la ausencia de toda protección social. La informalización
implica, según subraya Tokman (1998), un proceso de descenso de la calidad
de los trabajos existentes. En 1980 trabajaba, en la economía informal, el 40,6%
de la mano de obra no agrícola ocupada; hoy representa el 59%. A ello se agrega
la precarización: hay un número creciente de trabajadores sin contrato o bajo
contratos temporales. Alrededor del 35% de los asalariados está en esas condi-
ciones en la Argentina, Colombia y Chile, y el 74% en el Perú.
Uno de los puntos de preocupación central, con múltiples consecuencias, es
que las serias dificultades ocupacionales son aun de mayor envergadura en los
grupos jóvenes. Así lo indica el cuadro siguiente:
CUADRO 3. América Latina: desempleo juvenil, 1990-2002 (tasas anuales)

País Grupo de edad 1990 1995 2000
Argentina 15-19 21,7 46,6 39,5

15-24 15,2 30,1
Bolivia 10-19 133 5,0
20-19 9,5 5,4
Brasil 15-17 11,0 17,8
18-24 9,3 14,7
Chile 15-19 15,9 15,8 26,1
20-24 12,0 10,1 20,1
Colombia 12-17 21,0 44,7
18-24 16,6 34,8
Costa Rica 12-24 10,4 13,5 10,9
Ecuador 15-24 13,5 15,3 17,4
El Salvador 15-24 18,6 13,3 14,3
Honduras 10-24 10,7 10,2
México 12-19 7,0 13,1 5,4
20-24 9,9 4,1
Panamá 15-24 31,9 32,6
Paraguay 15-19 18,4 10,8
20-24 14,1 7,8
Perú 14-24 15,4 11,2 17,1
Uruguay 14-24 26,6 25,5 31,7
Venezuela 15-24 18,0 19,9 25,3
Puente: HNUD, 2004.
Como se observa, el desempleo entre los jóvenes viene creciendo fuertemente

en todos los países. Ello crea un foco de conflicto muy serio.
Desempleo, subempleo y pobreza se ligan estrechamente. Llevan a carencias
de todo orden en la vida cotidiana. Una de sus expresiones más extremas es la
presencia, en diversos países, de cuadros alarmantes de desnutrición. Las cifras
de desnutrición son elevadas en toda la región como puede apreciarse en el
siguiente cuadro:
CUADRO 4. Desnutrición infantil
' País Último año

Argentina 1995/1996 12,4
Bolivia 1998 26,8
Brasil 1996 10,5
(continúa)
CUADRO 4. (Continuación)
País Ultimo año

Chile 1999 1,9
2000 13,5

Colombia
Costa Rica 1996 6,1
Ecuador 1998 26,4
El Salvador 1998 23,3
Guatemala 1999 26,4
Honduras 1996 38,9
México 1999 17,7
Nicaragua 1998 24,9
Panamá 1997 18,2
Paraguay 1990 13,9
Perú 2000 25,4
Rep. Dominicana 1996 10,7
Uruguay 1992/93 9,5
Venezuela 2000 12,8
América Latina 18,9
Fuente: cálculo basado en datos de la OMS, Departamento de Nutrición para la Salud y el
Desarrollo, 2002. PNUD, 2004.
Un informe de la Organización Panamericana de la Salud y la CEPAL (1998)

destacaba sobre el problema: "Se observa en casi todos los países de la región un
incremento en enfermedades no transmisibles crónicas asociadas con la alimen-
tación y la nutrición".
La desnutrición y otros aspectos de la pobreza llevan a fuertes retrasos en los
niños pobres, que van a afectar toda su existencia. Estudios de Unicef (1992)
identificaron retrasos en el desarrollo psicomotor de una muestra de niños po-
bres a partir de los 18 meses de edad. A los 5 años, la mitad de los niños de la
muestra examinada presentaban retrasos en el desarrollo del lenguaje, 40% en
su desarrollo general y 30% en su evolución visual y motora.
IV. LA REGIÓN MÁS DESIGUAL DEL PLANETA
Junto a la pobreza, la situación social de América Latina se singulariza por acen-

tuadas inequidades. La región se ha convertido, según indican las cifras, en el
continente de mayor polarización social del mundo. El Informe de Progreso
Económico y Social del BID (1998/1999) proporciona las siguientes cifras al
respecto:
FIGURA 1. Ingreso que recibe el 5% más rico (porcentaje del ingreso total)

Como se observa, en América Latina el 5% más rico de la población recibe el
25% del ingreso. La proporción supera a lo que recibe el 5% más rico en las
otras áreas del mundo. A su vez, es la región donde el 30% más pobre de la
población recibe el menor porcentaje del ingreso (7,6%) en relación con todos
los otros continentes, como puede apreciarse en la siguiente figura del BID:
FIGURA 2. Ingreso que recibe el 30% más pobre (porcentaje del ingreso total)
Fuente: figuras 1 y 2: BID-IPES, 1998.

Medida asimismo en términos del coeficiente de Gini, que da cuenta del nivel
de desigualdad en la distribución del ingreso de una sociedad, América Latina

presenta el peor coeficiente de Gini, a nivel mundial, como puede apreciarse a

continuación:
CUADRO 5. Inequidad comparada (medida con el coeficiente de Gini)
Países más desarrollados, en términos de equidad

(Suecia, Dinamarca, Países Bajos, otros) 0,25 a 0,30
Países desarrollados 0,30
Promedio universal 0,40
América Latina 0,57
Cuanto más bajo es el coeficiente de Gini, mejor es la distribución del ingreso

en una sociedad. El de América Latina supera ampliamente a los de los países
más equitativos, y es significativamente más elevado que la media mundial.
Pueden observarse cifras comparativas nacionales en el siguiente cuadro:
CUADRO 6. Indicadores de desigualdad

para algunos de los países de América Latina, Estados Unidos e Italia
Porcentaje Relación entre

Porcentaje del del 20% los ingresos del
Coeficiente 10% superior inferior en el décimo decil
de Gini en el ingreso total ingreso total y el primer decil
Brasil (2001) 59,0 47,2% 2,6% 54,4
Guatemala (2000) 58,3 46,8% 2,4% 63,3
Colombia (1999) 57,6 46,5% 2,7% 57,8
Chile (2000) 57,1 47,0% 3,4% 40,6
México (2000) 54,6 43,1% 3,1% 45,0
Argentina (2000) 52,2 38,9% 3,1% 39,1
Jamaica (1999) 52,0 40,1% 3,4% 36,5
Rep. Dominicana (1997) 49,7 38,6% 4,0% 28,4
Costa Rica (2000) 46,5 34,8% 4,2% 25,1
Uruguay (2000) 44,6 33,5% 4,8% 18,9
Estados Unidos (1997) 40,8 30,5% 5,2% 16,9
Italia (1998) 36,0 27,4% 6,0% 14,4
Fuente: Banco Mundial, 2004.
Las acentuadas disparidades sociales de la región tienen impactos regresivos en

múltiples áreas: reducen la capacidad de ahorro nacional, limitan el mercado
interno, afectan a la productividad, causan diversos efectos negativos sobre el
sistema educativo, perjudican la salud pública, potencian la pobreza, favorecen

la exclusión social, erosionan el clima de confianza interno, y debilitan la go-

bernabilidad democrática.

Inequidad y pobreza interaccionan estrechamente. El empeoramiento de la
incquidad ha operado como un factor de gran peso en el aumento de la pobreza
en la región. Así lo indican, entre otros estudios, los realizados por Birdsall y
Londoño (1997). Los investigadores han reconstruido cuál sería la curva de
pobreza de América Latina si la desigualdad hubiera seguido en los años ochen-
ta en los mismos niveles que presentaba a los inicios de la década de 1970, que
eran elevados, pero que se acentuaron después. Las conclusiones son las que
aparecen en el siguiente gráfico:
FIGURA 3. El impacto de la desigualdad sobre la pobreza

en América Latina, 1970-1995
Fuente: Birdall y Londoño, 1997.
La línea sólida del cuadro indica la evolución de la pobreza en millones de pobres

entre 1970 y 1995. La línea quebrada es una simulación econométrica que indica
cuál hubiera sido esa evolución si se hubiera mantenido la estructura de distribu-
ción de ingresos de inicios de los años setenta. La pobreza hubiera sido en ese caso,
según estiman, la mitad de la que efectivamente fue. Hay un "exceso de pobreza", de
importantes dimensiones, causado por el aumento de la desigualdad.
La pobreza y la inequidad tienen expresiones agudas en los indicadores de
mortalidad materna e infantil. La cifra promedio de niños que fallecen antes de
cumplir 5 años de edad es, en la región, de 71 de cada 1.000. Supera a la de
región de Asia Oriental y el Pacífico, que es de 57,1. Hay fuertes diferencias
entre los países (la tasa asciende en Haití a 140,6 y en Bolivia a 99,1), y también
son acentuadas las disparidades entre los diversos niveles sociales, como puede

observarse:

CUADRO 7. Tasa de mortalidad de menores de 5 años
Tasa de mortalidad de menores de 5 años (en miles)

País /región 1 2 3 4 5 Promedio
Bolivia 146,5 114,9 104,0 47,8 32,0 99,1
Brasil 98,9 56,0 39,2 26,7 33,3 56,7
Colombia 52,1 37,1 30,7 34,9 23,6 37,4
República Dominicana 89,9 73,0 60,1 37,3 26,6 61,0
Guatemala 89,1 102,9 82,0 60,7 37,9 79,2
Haití 163,3 150,1 137,1 130,6 105,6 140,6
Nicaragua 68,8 66,6 52,5 48,5 29,7 56,0
Paraguay 57,2 50,0 59,0 39,4 20,1 46,6
Perú 110,0 76,2 48,0 44,1 22,1 68,4
América Latina y el Caribe 97,3 80,8 68,1 52,2 38,8 71,7
Asia Oriental, Pacífico 84,0 62,9 53,7 41,1 27,1 57,1
Asia Central 82,5 64,5 69,8 57,5 40,2 64,9
Oriente Medio, África del Norte 140,6 117,8 92,2 80,1 50,4 100,3
Asia del Sur 144,2 152,6 136,1 110,8 71,7 126,6
África Subsahariana 191,7 190,9 174,3 156,6 112,4 168,4
Totalpaíses 148,3 140,8 126,8 110,0 77,4 124,2
En Bolivia, en el 20% más rico de la población, mueren 32 de cada 1000 niños

antes de cumplir cinco años; en el 20% más pobre la cifra se quintuplica: 146,5
por mil. Esta gravísima realidad tiene un sesgo étnico muy concreto, pues la
más afectada es la población indígena. Lo mismo sucede en Perú, donde la
mortalidad infantil antes de los 5 años del 20% más pobre quintuplica a la del
20% más rico, 111 vs. 22.2, y en el Brasil la triplica: 98,9 vs. 33,3.
Las cifras de desnutrición infantil crónica muestran asimismo importantes
disparidades por etnias, residencia urbana o rural, y estratos de ingresos. Véase
el siguiente cuadro correspondiente a la región andina:
CUADRO 8. Prevalencia del retraso del crecimiento infantil (%), por país,
lugar de residencia, etnicidad, región y status socioeconómico, en cuatro países andinos

País

Colombia Ecuador Perú Bolivia
Lugar de residencia1
Ciudades grandes 12,7 20,7 13,2 18,5
Ciudades pequeñas 10,9 22,4 20,1 20,3
Pueblos 14,0 28,2 27,2 22,4
Área rural 19,3 .35,2 40,8 37,2
Etnicidttd
Población no indígena ...2 24,2 22,5 23,7
Población indígena 58,2 47,0 50,5
Región
Alciplano 33,3 38,5 31,2
Otras regiones 22,2 18,2 23,9
Deciles de SES3
1 (menor) 26,8 38,5 49,6 42,2
2 24,1 51,8 46,8 39,9
3 17,1 30,6 39,6 38,7
4 14,9 27,6 32,5 32,8
5 16,3 17,9 23,4 31,8
6 15,2 24,4 19,9 25,0
7 11,0 19,0 18,3 22,7
8 11,7 19,1 12,8 18,2
9 6,3 15,8 12,6 13,5
10 (mayor) 5,4 11,9 5,2 9,7
índice de concentración^ -0,221 -0,223 -0,311 -0,223
Total países 14,9 26,5 26,1 26,9
1
Según encuestas del DHS (Banco Mundial, 2004) (Colombia, Perú, y Bolivia), las ciudades
grandes incluyen capitales nacionales y ciudades de más de 1 millón de habitantes, y las ciudades
pequeñas van de 50.000 a 1 millón de habitantes. Según encuestas de I.SMS (Ecuador), las ciuda-
des pequeñas tienen entre 5.000 y 1 millón de habitantes.
2
El símbolo (...) indica que la información no está disponible.
3
Deciles de SES son tomados para niños, y no corresponden a los deciles de la población,
debido a las diferencias socioeconómicas en fertilidad
4
El índice de concentración mide la desigualdad social respecto del retraso en el crecimiento.
El índice de concentración es una generalización del coeficiente de Gini, y oscila entre -1 y 0.
Los valores cercanos a —1 indican mayor desigualdad social.
Fuente: Larrea y Freiré, 2002.
Las tasas de desnutrición infantil en la región andina son altas; superan en

Bolivia, Ecuador y Perú el 21%, pero muestran asimismo claros gradientes eco-
nómicos. En general, en los países andinos las tasas de desnutrición crónica son
tres veces mayores en los deciles más pobres que en los más ricos. Así, por

ejemplo, en el 10% más rico de Ecuador, sólo el 11% de los niños presenta

problemas de desnutrición, mientras que en el 10% más pobre la cifra casi se
cuadruplica y en la población indígena la cifra llega al 58%.
La mortalidad materna se cobra numerosas víctimas en la región. Según
denunció la OPS (2004), 23.000 mujeres mueren en América Latina y el Caribe
durante el embarazo o el parto, en la gran mayoría de los casos por "causas
evitables que son prevenidas en forma rutinaria en los países desarrollados". El
riesgo de fallecer por dar a luz es en América Latina de 1/160 frente a los I/
4.000 en Europa occidental, esto es, 25 veces mayor. Mientras que en los Esta-
dos Unidos mueren anualmente 17 madres por cada 100.000 niños nacidos
vivos, en Haití son 600 y en Colombia 100.
Entre las causales básicas, estas cifras están vinculadas con la inexistencia de
asistencia médica institucionalizada. El 24% de las madres no tienen asistencia
médica durante el embarazo, y una tercera parte no tiene atención médica en el
momento del parto. Las cifras muestran altos sesgos según los gradientes eco-
nómicos como puede observarse en el Cuadro 9.
En el 20% más rico de la población, las cifras de asistencia institucionalizada
superan el 90%, tanto en la atención durante el embarazo como en el parto. En
el 20% más pobre los déficit son agudísimos. En Solivia, el 60% carece de
atención prenatal; y el 80%, de asistencia médica durante el parto. En el Brasil,
casi un tercio del quintil más pobre carece de atención institucionalizada en
ambos casos. En Perú, en el 20% más pobre, un 60% no tiene atención durante
el embarazo y un 86% no la tiene durante el parto.
La inequidad muestra también significativas expresiones en dos áreas claves
para la infancia: una cobertura completa de vacunación y la prevalcncia de
diarreas. Como puede apreciarse a continuación, el 20% más pobre de la re-
gión tiene pronunciados problemas en ambos campos frente al 20% más rico.
En materia de cobertura completa de vacunas, mientras el 56% del quintil más
rico cuenta con ella, en el más pobre el porcentaje es un 17% menor: 39%. La
prevalencia de diarreas en los niños duplica en el 20% más pobre al 20% más
rico en países como Brasil, Bolivia y Perú.
CUADRO 9. Cuidados básicos prenatales y partos asistidos
Tasas de cuidados básicos prenatales Tasas de partos asistidos

por personas médicamente entrenadas por personas médicamente entrenadas
País I región / 2 3 4 5 Promedio CI* ; 2 3 4 5 Promedio C7*
Bolivia 38,8 57,8 70,4 88,6 95,3 65,1 0,17 19,8 44,8 67,7 87,9 97,9 56,7 0,28
Brasil 67,5 87,7 93,4 96,9 98,1 85,6 0,08 71,6 88,7 95,7 97,7 98,6 87,7 0,07
Colombia 62,3 81,1 89,8 95,4 95,9 82,5 0,09 60,6 85,2 92,8 98,9 98,1 84,5 0,09
República Dominicana 96,1 98,2 99,0 99,2 99,9 98,3 0,01 88,6 96,9 97,3 98,4 97,8 95,3 0,02
Guatemala 34,6 41,1 49,3 72,2 90,0 52,5 0,19 9,3 16,1 31,1 62,8 91,5 34,8 0,42
Haití 44,3 60,0 72,3 83,7 91,0 67,7 0,14 24,0 37,3 47,4 60,7 78,2 46,3 0,21
Nicaragua 67,0 80,9 86,9 89,0 96,0 81,5 0,07 32,9 58,8 79,8 86,0 92,3 64,6 0,19
Paraguay 69,5 79,5 85,6 94,8 98,5 83,9 0,07 41,2 49,9 69,0 87,9 98,1 66,0 0,18
Perú 37,3 64,8 79,1 87,7 96,0 67,3 0,17 13,7 48,0 75,1 90,3 96,6 56,4 0,31
América Latina y el Caribe 57,5 72,3 80,6 89,7 95,6 76,0 0,11 40,2 58,4 72,9 85,6 94,3 65,8 0,20
Asia Oriental, Pacífico 64,9 80,7 86,9 91,4 96,2 81,9 0,08 30,5 53,0 68,4 80,6 93,4 60,8 0,22
Asia Central 78,2 84,7 86,8 93,3 96,3 86,9 0,05 82,7 92,3 95,1 98,6 99,7 92,8 0,04
Medio Oriente,
África del Norte 13,7 21,1 33,4 49,3 73,0 35,2 0,32 12,8 21,7 37,7 58,6 82,2 38,5 0,36
Sur de Asia 16,8 23,2 28,8 43,0 70,9 34,6 0,30 5,3 8,1 11,7 21,9 49,3 17,7 0,46
África Subsahariana 61,1 69,5 74,9 84,2 93,6 75,7 0,10 24,6 32,9 41,2 59,2 82,1 46,2 0,26
Todos los países 55,0 64,8 71,1 80,6 91,0 70,8 0,13 31,2 42,1 51,6 66,2 84,0 52,5 0,25
* índice de concentración.

CUADRO 10. Cubertura completa de inmunización y aparición de casos de diarrea
Cobertura de inmunización Aparición de casos de diarrea (%)

País 1 región 1 2 3 4 5 Promedio cr* 1 2 3 4 5 Promedio CI*
Bolivia 21,8 24,9 21,0 33,4 30,6 25,5 0,08 21,8 19,8 20,5 17,9 11,7 . 19,2 -0,07
Brasil 56,6 74,0 84,9 83,1 73,8 72,5 0,07 18,3 12,9 12,7 9,3 7,4 13,1 -0,16
Colombia 53,8 66,9 68,2 70,6 74,1 65,5 0,06 18,4 19,8 16,8 14,9 10,0 16,7 -0,09
República Dominicana 28,0 30,2 46,9 42,6 51,7 38,7 0,12 17,9 16,4 17,8 14,1 10,1 15,7 -0,08
Guaremala 41,2 43,0 47,2 38,3 42,5 42,6 0,00 22,8 21,5 23,3 17,7 16,0 20,9 -0,06
Haití 18,8 20,1 35,3 37,9 44,1 30,2 0,17 30,9 27,1 24,4 31,6 20,4 27,4 -0,04
Nicaragua 61,0 74,6 75,3 85,7 73,1 72,6 0,05 16,1 14,0 14,2 14,4 8,7 14,0 -0,07
Paraguay 20,2 30,8 36,4 40,7 53,0 34,2 0,18 9,8 8,5 9,2 7,4 4,6 8,1 -0,11
Perú 55,3 63,8 63,5 71,7 66,0 63,0 0,04 21,4 20,3 18,6 14,1 9,3 17,9 -0,11
América Latina y el Caribe 39,6 47,6 53,2 56,0 56,5 49,4 0,09 19,7 17,8 17,5 15,7 10,9 17,0 -0,09
Asia Oriental, Pacífico 48,3 56,8 60,3 64,6 72,9 59,3 0,08 10,5 9,9 9,9 8,6 6,3 9,3 -0,08
Asia Central 64,2 67,9 71,8 75,7 77,4 70,9 0,04 19,0 15,6 15,0 14,6 13,7 15,8 -0,02
Medio Oriente,
Norte de África 42,2 53,3 62,5 73,2 81,1 61,0 0,17 21,0 20,3 19,1 17,2 14,7 18,7 -0,06
Sur de Asia 29,8 31,4 41,6 49,8 64,4 42,0 0,17 17,0 14,4 14,3 15,3 12,4 14,9 -0,04
África Subsahariana 33,6 42,0 44,4 53,1 66,9 47,3 0,17 24,5 23,3 22,5 22,6 18,2 22,3 -0,05
Todos los países 38,3 45,8 50,3 57,2 66,6 50,7 0,14 21,2 19,6 19,1 18,5 14,8 18,9 -0,05
* índice de concentración.
Fuente: Banco Mundial, 2004a.

Ante estos datos, cabe interrogarse acerca del impacto de la pobreza y la inequidad
sobre una institución fundamental del tejido social: la familia.

V. ALGUNOS IMPACTOS DE LA SITUACIÓN SOCIAL
SOBRE LA FAMILIA LATINOAMERICANA
La familia es un ámbito determinante de los grados de crecimiento, realización,

equilibrio, salud y plenitud efectiva, que las personas pueden alcanzar. Aspectos
centrales del progreso y bienestar de la sociedad y de sus miembros dependen
de las condiciones en que operan las estructuras familiares.
El deterioro de parámetros socioeconómicos básicos de la vida cotidiana de
amplios sectores de la población de la región está incidiendo, de manera silen-
ciosa, en un proceso de reestructuración de numerosas familias. Surge así el
perfil de una familia desarticulada en aspectos importantes, inestable, significa-
tivamente debilitada.
Ese tipo de familia difícilmente pueda cumplir las funciones potenciales de
la unidad familiar, caracterizadas en una sección anterior. Ello hace que el re-
ducto último con que cuenta la sociedad para hacer frente a las crisis sociales no
pueda, a causa de su debilidad, cumplir el rol que debería desempeñar. Entre las
principales expresiones de los procesos en curso, respecto de las familias, se
hallan las que se presentan someramente a continuación.
a) Mujeres solas jefas de hogar
Un número creciente de unidades familiares tiene sólo uno de los progenitores

al frente, en la inmensa mayoría de los casos, la madre. La correlación entre esta
situación y la pobreza es muy estrecha. Un gran porcentaje de las mujeres jefas
de hogar pertenecen a estratos humildes de la población. Un estudio BID-CEPAL-
PNUD (1995) describe así la situación:
La casi totalidad de los países de América Latina tienen porcentajes de hogares

con jefatura femenina superiores al 20%, lo que contribuye fuertemente al fe-
nómeno conocido como "la feminización de la pobreza". Los estudios de la
CEPAL dejan en evidencia la mayor pobreza relativa -muchas veces la indigen-
cia- de los hogares a cargo de una mujer.
b) Efectos de la familia incompleta sobre los hijos

Las consecuencias de pertenecer a una familia donde el progenitor masculino se

halla ausente son muy considerables. Además de lo que significan afectivamente,
los padres aportan a los hijos activos fundamentales para la vida. En una inves-
tigación pionera sobre el tema, Katzman (1997) reconstruye el cuadro resultan-
te. Señala lo siguiente acerca del rol del padre:
La presencia del padre es clave para proveer o reforzar ciertos activos de los
niños: i) como modelo forjador de identidades, especialmente para los varones;
ii) como agente de contención, de creación de hábitos de disciplina y transmi-
sor de experiencias de vida; iii) como soporte material, ya que la falta del aporte
del padre reduce considerablemente los ingresos del hogar, particularmente por-
que las mujeres ganan entre un 20% y un 50% menos que los hombres, y iv)
como capital social, en la medida en que la ausencia del padre implica la pérdida
de una linca de contacto con las redes masculinas, tanto en el mundo del trabajo
como en el de la política; además, al cortarse el nexo con las redes de parientes
que podría aportar el padre, disminuyen significativamente los vínculos fami-
liares potenciales.
La ausencia del padre va a significar la inexistencia de todos estos activos. Las

consecuencias pueden ser muy concretas. Afecta al rendimiento educacional,
debido al empobrecimiento del clima socioeducativo del hogar; pesa fuerte-
mente sobre el desarrollo de la inteligencia emocional; golpea la salud; crea
condiciones propicias para sensaciones de inferiorización, aislamiento, resenti-
miento, agresividad; resta una fuente fundamental de orientación en aspectos
morales. En una investigación sobre menores internados en el Instituto Nacio-
nal del Menor, en el Uruguay, Katzman encuentra que sólo uno de cada tres
formaba parte de una familia normal cuando se habían producido los hechos
que condujeron a su internación. La cifra, como señala, es sugerentemente si-
milar a la que arroja el estudio sobre centros de detención juvenil en los Estados
Unidos. El 63,8% de los niños internados en el Uruguay vivía con su madre, un
30,8% con un padrastro o madrastra, y el 5,4% sin sus padres.
Las fuertes desventajas relativas de los niños criados en hogares de este tipo
se agudizan, como marca el investigador, en las condiciones de los mercados de
trabajo modernos, que exigen un nivel de preparación cada vez mayor y, por lo
tanto, procesos educativos cada vez más extensos. Contar con una familia inte-
grada, que apoye emocional y prácticamente ese esfuerzo prolongado, es estra-
tégico para poder llevarlo a cabo. Los niños y jóvenes de familias desarticuladas
carecen de este capital social clave.
c) La renuencia a formar y mantener familias

Una proporción creciente de hombres jóvenes de los estratos humildes se resis-

ten a constituir hogares estables. Ello va a aumentar las tasas de familias irregu-
lares e inestables (concubinatos). Esta tendencia parece fuertemente influida
por el crecimiento de la pobreza, la desocupación y la informalidad en la re-
gión. En muchos de estos casos, el joven no ve la posibilidad de encontrar un
empleo estable que le permita cumplir el rol de proveedor principal de los in-
gresos del hogar, que se espera de él. Por otra parte, un porcentaje significativo
de la población ocupada gana salarios mínimos que se hallan por debajo de los
ingresos que se necesitarían para solventar los gastos básicos de una familia,
aunque se cuente con el aporte femenino. La situación general, como lo indi-
can las encuestas, muestra además un gran temor por la inestabilidad que carac-
teriza al mercado de trabajo. A todo ello se suman dificultades objetivas, como
las severas restricciones para acceder a una vivienda. En estas condiciones, el
joven no se ve a sí mismo en rol de esposo y padre de una familia estable, y
percibe que le será casi imposible afrontar las obligaciones que ello supone.
Un conflicto similar parece ser uno de los precipitantes del abandono de
hogar de jóvenes de las zonas urbanas pobres. Katzman (1992) sugiere que la
aparente "irresponsabilidad" con que actúan estaría influida por la sensación de
que están perdiendo legitimidad en su rol de esposos y padres, al no poder
cumplir con la obligación de aportar buena parte de los ingresos del hogar.
Sienten dañada su autoestima en el ámbito externo, por la dificultad de encon-
trar inserción laboral estable, y en el familiar, porque no están actuando según
lo que se espera de su rol. A ello se suma un creciente nivel de expectativas de
consumo en los hijos de hogares humildes, en lo que influye el mensaje de los
medios masivos de comunicación. El joven cónyuge se siente así muy exigido,
impotente para poder enfrentar las demandas, y desacreditado. En psicología
social se plantea que, en estas situaciones altamente opresivas, las personas tien-
den a enfrentarlas hasta las últimas consecuencias, o a producir lo que se deno-
minan conductas de "fuga".
d) Nacimientos ilegítimos
Un claro síntoma de erosión de la unidad familiar lo da el aumento del número

de hijos ilegítimos. La renuencia a formar familia estimula el crecimiento de la
tasa de nacimientos de este orden. Los estudios de Katzman sobre el Uruguay
muestran la siguiente tendencia:
CUADRO 11. Tasa de hijos ilegítimos, Montevideo, Uruguay, 1975, 1984y 1993

Años Tasa de hijos ilegítimos (%)

1975 20,9
1984 23,8
1993 34,5
Fuente: Katzman, 1997.
Como se observa, en sólo 18 años el número de hijos ilegítimos en Montevideo

aumentó en un 65%. La ilegitimidad tiene más alto nivel de presentación en las
madres más jóvenes, pero es alta en todas las edades.
e) Madres precoces
Otra cuestión que merece atención es el significativo aumento en la región del

número de madres adolescentes. En la gran mayoría de los casos, la maternidad
en la adolescencia no forma familias integradas, pues suele quedar sola la madre
con los hijos. Es, asimismo, una causa importante del crecimiento de niños
ilegítimos antes referido y constituye, de por sí, una fuente de familias extrema-
damente débiles.
Según las cifras disponibles, la maternidad en la adolescencia se halla estre-
chamente asociada a la pobreza. En los centros urbanos, en el 25% más pobre
de la población, el 32% de los nacimientos son de madres adolescentes, y en las
zonas rurales, el 40%. En el 25% siguiente, en cuanto al nivel de ingresos, las cifras
son: 20% en los centros urbanos y 32% en las áreas rurales. En total, el 80% de
los casos de maternidad adolescente urbana, de la región, están concentrados
en el 50% más pobre de la población, mientras que el 25% más rico sólo tiene
un 9% de los casos. En las zonas rurales, las cifras son: 70% de los casos en el
50% más pobre, y 12% en el 25% más rico. Aun dentro de los sectores pobres,
se observa que cuanto mayor es el nivel de pobreza, más alta es la tasa de mater-
nidad adolescente.
La fuerte correlación entre pobreza y maternidad adolescente permite infe-
rir que los aumentos en la pobreza, como los que se están produciendo en la
región, actuarán de estímulos para este tipo de maternidad y, por tanto, para la
generación de familias muy débiles.
Una variable central en este proceso es un componente de la pobreza: las
carencias educativas. En los centros urbanos de la región, el porcentaje de ma-
dres adolescentes entre las jóvenes urbanas con menos de seis años de educa-
ción es del 40%, es decir que supera a los promedios nacionales del 32%. En el
grupo que tiene de seis a nueve años de estudio, el porcentaje de casos de mater-

nidad adolescente desciende al 30%. En las jóvenes con 10 a 12 años de estu-

dio, baja al 15% y, en las que tienen 13 o más años de estudio, es inferior al
10%.
La situación que subyace tras el embarazo adolescente en los sectores
desfavorecidos configura un "círculo perverso regresivo". La pobreza y la
inequidad impactan severamente a dichos sectores en materia educativa. Con
limitada escolaridad —recuérdese que la escolaridad promedio de toda América
Latina es de sólo 5,2 años, y la de los sectores pobres considerablemente me-
nor—, se dan condiciones que facilitan el embarazo adolescente. A su vez, la
maternidad en la adolescencia va a conducir a que estas jóvenes dejen sus estu-
dios. Las cifras indican que las madres pobres adolescentes tienen entre 25 y
30% menos de capital educativo que las madres pobres que no han tenido
embarazo adolescente. Al tener menor nivel educativo e hijos a cargo, las ma-
dres adolescentes verán reducidas sus posibilidades de obtener trabajos e ingre-
sos, con lo que se consolida y profundiza la situación de pobreza.
f ) Violencia doméstica
En la región tiene gran amplitud el fenómeno de la violencia doméstica. Según

estiman Buvinic, Morrison y Schifter (1999), entre 30 y 50% de las mujeres
latinoamericanas -según el país en que vivan- sufren de violencia psicológica
en sus hogares; y entre 10 y 35%, de violencia física.
Además de su inhumanidad básica y de sus múltiples repercusiones sobre la
mujer, la violencia doméstica causa daños graves a la estructura familiar y tiene
repercusiones de todo tipo en los hijos. Un estudio realizado por el BID en Nica-
ragua (1997) muestra que los hijos de familias con violencia intrafamiliar son
tres veces más propensos a asistir a consultas médicas y son hospitalizados con
mayor frecuencia. El 63% de ellos repite años escolares y abandona la escuela,
en promedio, a los 9 años de edad. Los de hogares sin violencia permanecen, en
promedio, hasta los 12 años en la escuela.
Por otra parte, la violencia doméstica es a su vez un modelo de referencia
con posibilidades de ser reproducido por los hijos, lo que llevará también a que
constituyan familias con serias deficiencias. Diversos estudios, entre ellos el de
Strauss (1980), indican que la tasa de conductas de este orden, en hijos que han
visto en sus hogares este comportamiento, supera ampliamente a las observa-
bles en hijos de familias sin violencia.
90 DILEMAS ÉTICOS DE AM ERICA I ATINA
Si bien el fenómeno es de gran complejidad y depende de por numerosas

variables, la pobreza aparece claramente como un factor de riesgo clave. Según

refiere Buvinic (1997), en Chile por ejemplo, los casos de violencia física son

cinco veces más frecuentes en los grupos de bajos ingresos, y la violencia física
grave es siete veces más común en ellos, relaciones que se verifican también en
otros países.
Las realidades cotidianas de desocupación, subocupación e informalidad,
antes mencionadas, y otros procesos de deterioro económico, tensan al máximo
las relaciones intrafamiliares y crean ambientes propicios a este fenómeno, que
es fatal para la integridad de la familia.
g) Incapacidad ¿e la familia de proporcionar una infancia normal
La pobreza y la inequidad colocan a numerosas familias en serias dificultades

para poder dar a sus hijos la infancia que desearían y que les correspondería.
Ante la presión de las carencias, se abre un cúmulo de situaciones que afectan
duramente a los niños, crean todo orden de conflictos en la unidad familiar e
impiden que la familia cumpla muchas de sus funciones.
Una de las expresiones principales de la problemática que se plantea es la
figura del niño que trabaja desde edades tempranas, lo que obedece, en mu-
chísimos casos, a razones esencialmente económicas. El niño es enviado a
trabajar, o se procura trabajos, para poder realizar algún aporte al hogar
carenciado del que proviene y poder subsistir personalmente. Como lo ha
señalado reiteradamente la OIT, la situación del niño trabajador es muy dura
y contradice los convenios internacionales vigentes de protección del niño,
así como los objetivos básicos de cualquier sociedad. Los niños que trabajan
padecen largas jornadas, graves riesgos de accidentes de trabajo, ninguna pro-
tección social y magras remuneraciones. Asimismo, implica en muchos casos
el retraso escolar o, directamente, la deserción del sistema educacional. Ello
lo colocará en condiciones de inferioridad para ingresar al mercado de trabajo
en el futuro. Según la OIT, 22 millones de niños menores de 14 años trabajan
en la región.
La vinculación entre pobreza y trabajo infantil es muy estrecha. En el Brasil,
se estima que el 54% de los niños menores de 17 años que trabaja, proviene de
hogares con renta per cápita menor al salario mínimo.
h) Los niños de la calle

Existe en la región una población creciente de niños que viven en las calles de

muchas urbes. Se los puede encontrar en Río de Janeiro, Sao Paulo, Bogotá,
México, Tegucigalpa, y muchas otras ciudades, sobreviviendo en condiciones
cruentas. Buscan cada día el sustento para vivir. Están expuestos a todo tipo de
peligros. Se han encarnizado con ellos grupos de exterminio, y se ha estimado
que no menos de tres niños de la calle son asesinados diariamente en ciudades
del Brasil, entre otros países. No se ha logrado cuantificar su número preciso,
pero pareciera que tiende a aumentar significativamente. El papa Juan Pablo II,
que ha denunciado permanentemente esta situación inhumana, los describió
señalando que son "niños abandonados, explotados, enfermos".
La presencia y el aumento de los niños de la calle tienen que ver con múlti-
ples factores, pero claramente estar denotando una quiebra profunda de la es-
tructura básica de contención, la familia. Los procesos de erosión de la familia,
de desarticulación de la misma, de constitución de familias precarias, y las ten-
siones extremas que la pauperización genera en interior de la familia, minan
silenciosamente la capacidad de las familias de mantener en su seno a estos
niños. Es una situación de frontera que está indicando la gravedad del silencio-
so debilitamiento de muchas unidades familiares de la región.
Cuestiones como el aumento de mujeres solas jefas de hogar, la renuencia de
hombres jóvenes a formar familias, los nacimientos ilegítimos, madres preco-
ces, violencia doméstica, incapacidad de las familias de proporcionar una infan-
cia normal, niños de la calle, son parte de este cuadro de debilitamiento. Deben
ser priorizadas en las políticas públicas y por toda la sociedad, y se les deben
buscar soluciones urgentes.
VI. UNA REFLEXIÓN DE CONJUNTO
¿Se puede enfrentar el conjunto de problemas identificados? No es admisible nin-

guna declaración de impotencia al respecto; América Latina tiene enormes recursos
potenciales de carácter económico y una historia plena en valores como para enca-
rar problemas de este orden. Cuenta actualmente, asimismo, con un logro de gigan-
tescas proporciones, la democratización de la región. Este desafío tiene que ser prio-
ridad para las democracias establecidas en toda la región, con tantos esfuerzos y
luchas de la población. Es lo que se espera de un sistema democrático.
Amartya Sen (1981) ha identificado cómo las grandes hambrunas masivas
de este siglo se han producido bajo regímenes dictatoriales. En cambio, en la
92 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA IjYTINA
democracia, la presión de la opinión pública, de los medios, de diversas expre-

siones de la sociedad organizada, obliga a los poderes públicos a prevenirlas.

Los Estados y las sociedades latinoamericanas deben proponerse amplios pac-

tos sociales para fortalecer la familia.
Las políticas públicas en la región deben tomar debida nota de la trascenden-
cia de los roles que juega la familia y actuar en consonancia. En el discurso públi-
co usual en América Latina se hace continua referencia a la familia, pero en la
realidad no hay un registro en términos de políticas públicas. Son limitados los
esfuerzos para montar políticas orgánicas de protección y fortalecimiento a la
unidad familiar, agobiada por el avance de la pobreza y la inequidad. Existen
numerosas políticas sectoriales, hacia las mujeres, los niños, los jóvenes, pero po-
cos intentos para armar una política vigorosa hacia la unidad que los enmarca a
todos y que va a incidir a fondo en la situación de cada uno: la familia.
La política social debería estar fuertemente enfocada hacia esta unidad decisi-
va. Es necesario dar apoyo concreto a la constitución de familias en los sectores
desfavorecidos, proteger detalladamente los diversos pasos de la maternidad, res-
paldar las sobreexigencias que se presentan a las familias con problemas económi-
cos en los trances fundamentales de su existencia, darles apoyo para erradicar el
trabajo infantil y para que sus niños puedan dedicarse a la escuela, desarrollar una
red de servicios de apoyo a las mismas (guarderías, apoyos para ancianos y disca-
pacitados, etc.), extender las oportunidades de desarrollo cultural y de recreación
familiar. Ello exige políticas explícitas, contar con instrumentos organizacionales
para su ejecución, asignación de recursos, alianzas entre el sector público y secto-
res de la sociedad civil que pueden contribuir a estos objetivos.
El peso de la pobreza y la inequidad sobre los sectores humildes de América
Latina está creando "situaciones sin salida" que es imprescindible enfrentar, a
través de políticas como las referidas y otras que aborden los planos trascenden-
tales del empleo, la producción y diversos aspectos económicos. Es inadmisible
que puedan seguir operando "círculos de hierro" como el que capta un informe
sobre la familia de la CEPAL (1997b). Este informe señala que "según el país,
entre el 72 y el 96% de las familias en situación de indigencia o pobreza tienen
padres con menos de 9 años de instrucción". Ello significa que la pobreza lleva
en la región a una educación limitada, que a su vez conduce a formar familias
cuyos hijos tendrán una escolaridad reducida, lo que influirá en mantener des-
tinos familiares de pobreza intergeneracionalmente.
Se podrá argüir que no existen recursos para llevar adelante políticas de
familia innovadoras. Es necesario, desde ya, hacer todo lo posible para que los países
crezcan, mejoren su productividad y competitividad, y se amplíen los recursos,
pero al mismo tiempo se hace imprescindible no perder de vista las prioridades
finales del desarrollo y se debe procurar protegerlas. Sociedades más pobres que
otras tienen, sin embargo, mejores resultados en términos de familia, porque en

sus políticas públicas y sus asignaciones presupuestarias han dado efectivo apo-

yo a las madres, los niños y las unidades familiares. Asimismo, se deben ampliar
los recursos convocando ampliamente a toda la sociedad a participar activa-
mente en las políticas de respaldo a la familia. Diversas sociedades avanzadas
del mundo cuentan, en este campo, con importantes aportes de la sociedad
civil y del trabajo voluntario.
Al fortalecer la familia se mejora el capital humano de la sociedad, palanca
del crecimiento económico y el desarrollo social, y base de la estabilidad demo-
crática. Pero incluso, más allá de ello, actuar en esta dirección no es sólo mejo-
rar un medio, sino que hace al fin último de toda sociedad democrática. La
familia es una base fundamental para múltiples áreas de actividad, pero es sobre
todo un fin en sí mismo. Fortalecerla es dar paso efectivo a las posibilidades de
desarrollo de las potencialidades del ser humano, es dignificarlo, es ampliar sus
oportunidades, es hacer crecer su libertad real.
Cada hora que transcurre en esta América Latina, afectada por los proble-
mas sociales descriptos sin que haya políticas efectivas en campos como éste,
significará más familias destruidas o que no llegarán a formarse, madres adoles-
centes, niños desertando de la escuela, jóvenes excluidos. La ética, en primer
lugar, la propuesta de la democracia y el ideario histórico de la región exigen
sumar esfuerzos y actuar con urgencia para evitarlo.
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Economía y democracia*
José Antonio Ocámpo"

La brecha que existe entre las expectativas que generó la extensión de los regí-
menes democráticos en la región y la satisfacción con sus resultados es conside-
rable. Según Latinobarómetro, mientras que en 2002 el 57% de la población
consideraba a la democracia como el mejor sistema de gobierno, sólo el 33% se
sentía satisfecho con su funcionamiento. Es poco verosímil que el descrédito de
la democracia en nuestra región corresponda a una preferencia por regímenes
dictatoriales. Antes bien, los ciudadanos de un conjunto amplio de países lati-
noamericanos conocen muy bien los horrores de las dictaduras. Lo que la gente
quiere es democracias eficaces, que cumplan con los principios que inspiran
esta forma de gobierno.
Una frustración similar se expresa en el terreno económico. Las expectativas
que generaron las reformas orientadas a ampliar el papel del mercado en los
procesos económicos han quedado insatisfechas en gran parte de la región. El
* Ex Secretario General de la Clil'AL, actúa! Subsecretario General para Asuntos Económicos

y Sociales de las Naciones Unidas.
** Documento presentado en el Encuentro Internacional "Movilizando el Capital Social y el
Voluntariado de América Latina", realizado en Santiago de Chile, el 22-23 de mayo de 2003,
organizado por el mi) y el Gobierno de Chile. Preparado originalmente para el proyecto del PNUD
sobre Democracia en América Latina. Utiliza ampliamente documentos institucionales de la
CFPAL, donde se han recogido los aportes del autor, y en la Sección I.C un documento elaborado
por la chi'AL para el Comité Ejecutivo de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas
(Naciones Unidas, 2001). En los últimos años me he beneficiado enormemente en el análisis de
estos temas de las discusiones con algunos colegas, en particular con Eugenio Lahera, Manuel
Marfán, Ernesto Ottone y Juan Carlos Ramírez, algunas de cuyas contribuciones se recogen en
los documentos de la CKPAL y Naciones Unidas ya mencionados. También me he beneficiado a lo
largo de muchos años de múltiples discusiones con mi amigo Carlos Vicente de Roux. Agradezco
a Eugenio Lahera y a María Angela Parra su colaboración en la elaboración de este ensayo, así
como los comentarios detallados de Reynaldo Bajraj, Carlos Vicente de Roux y Arturo O'Connell
y de los participantes en un taller realizado por el PNUD y la ciil'AL, bajo la coordinación de Dante
Caputo, donde se discutió una versión anterior de este ensayo. Por supuesto, la responsabilidad
por el conjunto es exclusivamente personal.
95
crecimiento del comercio internacional y de la inversión extranjera directa re-

fleja una internacionalización relativamente exitosa de importantes sectores de

nuestras economías. Al mismo tiempo, los esfuerzos por controlar la inflación

han sido exitosos en la mayor parte de los países. Pese a estos avances, los ritmos
de crecimiento económico siguieron siendo bajos y los niveles de pobreza se
mantienen altos.
En efecto, el ritmo de crecimiento económico de América Latina desde 1990
ha alcanzado sólo un 2,6% anual, la mitad del logrado durante la etapa de
industrialización liderada por el Estado entre los años cincuenta y setenta (5,5%).
Aun entre 1990 y 1997, hasta ahora la etapa de mejor desempeño del nuevo
"estilo de desarrollo", la tasa de crecimiento (3,7% anual) fue muy inferior a la
que caracterizó a América Latina hasta la crisis de la deuda. Por otra parte,
aunque la incidencia de la pobreza se redujo durante dicho período, lo hizo a
un ritmo insatisfactorio, de tal forma que en 1997 el PIB por habitante superaba
ya en un 6% al de 1980, pero la incidencia de la pobreza seguía siendo superior
a la de entonces en tres puntos porcentuales. Además, desde 1998, tanto el
crecimiento económico como la tendencia a la reducción de la pobreza se detu-
vieron, dando origen a lo que la CEPAL ha venido a denominar la "media década
perdida".
Esta doble frustración explica la insatisfacción que se ha venido extendien-
do en la región, tanto con los resultados de la democracia como de las reformas
de mercado. En la mentalidad de los ciudadanos de la región, ambas están,
además, correlacionadas. En efecto, cuando se pregunta en la misma encuesta si
se preferiría un sistema autoritario sobre uno democrático si diera mejores re-
sultados en el terreno económico, una ligera mayoría de los encuestados res-
ponde que sí (51%). Por otra parte, aunque la mayoría de la población latinoa-
mericana prefiere un sistema de mercado (58%), la insatisfacción con los resul-
tados de las reformas económicas se refleja en el exiguo apoyo a las privatizaciones
(29%); éste es, por lo demás, un reflejo del rechazo a las decisiones políticas que
condujeron a dichos procesos.
La relación entre la insatisfacción con la democracia y con las reformas eco-
nómicas responde en América Latina a un hecho real: la nueva oleada de demo-
cratización, que se inició a mediados de los años ochenta, asumió las reformas
económicas orientadas a ampliar la esfera del mercado como su propia agenda.
Algunos autores reflejaron esta coincidencia como un hecho histórico en la
historia de la democracia latinoamericana (véase, por ejemplo, Domínguez y
Purcell, 1999). Posiblemente América Latina sea, con Europa central, la región
del mundo en desarrollo donde se combina en forma más clara el avance en
materia de democracia representativa con liberalización de los mercados.
ECONOMÍA Y DEMOCRACIA 97
La tensión entre democracia y desarrollo económico puede estar llegando a

un punto de inflexión. Este ensayo espera contribuir al análisis de cómo superar

esta tensión. Esta dividido en cuatro partes. La primera analiza las relaciones

conceptuales entre economía y democracia. La segunda considera sucintamen-
te algunas relaciones entre globalización y democracia. La tercera y cuarta mi-
ran a las instituciones y políticas nacionales e internacionales que pueden con-
tribuir a potenciar una mejor relación entre economía y democracia y, por el
lado negativo, algunas que la deterioran.
I. TRES PRINCIPIOS PARA UNA BUENA RELACIÓN

ENTRE ECONOMÍA Y DEMOCRACIA
1. Democracia es extensión de ciudadanía
El punto de partida de este ensayo es que democracia es mucho más que régimen
democrático, es decir que las instituciones electorales, el equilibrio y control
mutuo de los poderes, las responsabilidades de las mayorías y los derechos de las
minorías que caracterizan a los regímenes democráticos (O'Donnell, 2002).
Democracia es la extensión del concepto de la igualdad jurídica y, por ende, de
los derechos ciudadanos, en un sentido amplio, es decir, como ciudadanía civil,
política y social.
Este concepto fuerte de democracia se identifica, así, con una visión moder-
na y amplia de ciudadanía, que va más allá de los derechos políticos. Identifica,
en particular, a la democracia como la extensión efectiva de los derechos huma-
nos, en su doble dimensión de derechos civiles y políticos, que garantizan la
autonomía individual frente al poder del Estado y la participación en las deci-
siones públicas, y la de los derechos económicos, sociales y culturales, que res-
ponden a valores de la igualdad, la solidaridad y la no discriminación (CEPAl,
2000a).
Esta visión paralela de democracia y de ciudadanía resalta, asimismo, la uni-
versalidad, indivisibilidad e interdependencia de estos conjuntos de derechos,
que han sido, por lo demás, el producto de un largo proceso histórico. Si bien
los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales
se rigen por estatutos jurídicos diversos en cuanto a su carácter, exigibilidad y
mecanismos de protección, todos forman parte de los derechos fundamentales
de las personas, reconocidos en las declaraciones y convenciones internaciona-
les correspondientes. De esta manera, si no se logran avances respecto de los
derechos económicos, sociales y culturales -e incluso de los derechos civiles,
aún de limitada aplicación en la región—, los derechos políticos, tan difícilmen-

te alcanzados en muchos países latinoamericanos, tienden a perder sentido para

los sectores con menores recursos.

El reconocimiento de la igualdad jurídica de las personas es quizás el avance
más trascendental de la era moderna y estuvo asociado al surgimiento del capi-
talismo moderno, que exigía reconocer a quienes transan en el mercado como
iguales ante la ley. En el pensamiento económico, este concepto ha tenido un
renacimiento contemporáneo en la literatura institucionalista, que ha hecho
hincapié en el buen funcionamiento de los sistemas jurídicos, incluida la igual-
dad ante la ley, así como en el respeto a los derechos de propiedad, como ele-
mentos esenciales para la reducción de los costos de transacción y, por ende,
para el buen funcionamiento de los mercados (North, 1990).
Sin embargo, una extensa literatura histórica, tanto de carácter político como
económico, ha enfatizado la tensión que también existe entre igualdad social y
derechos de propiedad, en la medida en que los segundos consolidan también
la desigualdad en la distribución de la riqueza y el ingreso que genera el propio
funcionamiento de los mercados. De ahí se deriva la persistente ambivalencia
histórica de la relación entre pensamiento liberal y democracia (véase, por ejem-
plo, Bobbio, 1989).
La superación, siempre incompleta, de la tensión entre los principios de
igualdad y de protección de la propiedad sólo ha sido posible a través de la
ciudadanía política, que ha ido incorporando gradualmente principios de ciu-
dadanía social a lo largo de la historia. Estos principios se refieren generalmente
a medidas sociales redistributivas que compensan la desigualdad reproducida y
generada por las fuerzas del mercado, pero también a regulaciones económicas
que buscan afectar directamente a la relación entre el funcionamiento de los
mercados y la distribución del ingreso. La extensión de ciudadanía social ha
significado, por lo tanto, la expansión del papel regulador y redistributivo del
Estado, que ha sido visualizado por algunas corrientes económicas como una
restricción a los derechos de propiedad y, por ello, como generador de
"distorsiones" al buen funcionamiento de los mercados. Este es, de hecho, uno
de los temas que diferencia profundamente a las distintas escuelas de pensa-
miento económico.
Como corolario, estas intervenciones del Estado —o, en el caso opuesto, su
desmonte- deben ser analizadas no sólo en función de los efectos sobre el funcio-
namiento de los mercados sino también de los beneficios que generan -o de su
pérdida- (Atkinson, 1999). En última instancia, deben ser analizadas en térmi-
nos de su eficacia para reducir de las desigualdades generadas por las fuerzas del
mercado y de los beneficios que derivan de una mayor igualdad y cohesión social.
Entre estos beneficios se cuentan los efectos positivos que tiene la mejor distribu-
ción del ingreso sobre el crecimiento económico (Ros, 2000, cap. 10; Lustig,

Arias y Rigolini, 2001), así como la visión de la cohesión social y la estabilidad

política como fuentes de competitividad internacional en una era global.
En sociedades altamente desiguales, como las latinoamericanas, la supera-
ción de la tensión entre los principios mencionados es particularmente comple-
ja. En primer término, la garantía de una efectiva igualdad de oportunidades
resulta de por sí más difícil, ya que las personas que están en situación de des-
ventaja no han llegado a ella por obra de una sola carencia, sino de una combi-
nación de ellas. De allí que igualar las oportunidades requiera intcgralidad y un
tratamiento diferenciado (acción positiva) para quienes son distintos o están en
situaciones disímiles.
Además, la igualdad de oportunidades es un objetivo insuficiente. En efec-
to, el mérito como factor de movilidad da lugar a ascensos y descensos sociales
y, a la larga, genera desigualdad de oportunidades. Por otra parte, en la medida
en que la sociedad no ofreció oportunidades adecuadas a un amplio contingen-
te de la población en etapas tempranas de su vida, produjo pérdidas que son en
gran medida irreparables, por ejemplo, en el caso de aquellas personas que ex-
perimentaron desnutrición en las etapas tempranas de su vida o no alcanzaron
los niveles mínimos de educación necesarios para una buena inserción produc-
tiva. De allí la necesidad de contar con políticas que compensen la desigualdad
de trayectorias y no sólo de oportunidades.
En esta visión de democracia y ciudadanía, la equidad social es vista, por lo
tanto, como un objetivo en sí mismo, como la verdadera expresión de los pro-
pósitos colectivos que animan a la sociedad y, por ende, como principio básico
de cohesión social. La defensa de los derechos económicos, sociales y culturales,
y su redefinición gradual hacia formas más complejas (Borja, 2002) se transfor-
man en el objetivo mismo del desarrollo económico y social. Más aún, dado el
avance en materia de derechos políticos durante las últimas décadas, América
Latina está en un momento oportuno para priorizar el tema de la ciudadanía
social, como requisito mismo para el avance de la democracia política (CEPAL-
HDH, 1997).
Si bien la visión de estos derechos como un todo indivisible es objeto de
amplio consenso, su indivisibilidad es mucho más compleja cuando se pasa al
plano de su aplicación. Garantizar el ejercicio de los derechos económicos, so-
ciales y culturales ha resultado tan intrincado como evitar la violación de los
derechos civiles y políticos de las personas y las comunidades. Asegurar el cum-
plimiento del "derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su
familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora
continua de las condiciones de existencia" (art. 11 del Pacto Internacional de

Derechos Económicos, Sociales y Culturales) entra de lleno en el terreno eco-

nómico, ya que se trata de la generación de una masa de recursos suficientes y

de su adecuada asignación.
Como es evidente, la sola declaración política de reconocimiento de estos
derechos no permite crear riqueza o repartir lo inexistente. Su instrumentación
debe ser compatible, por lo tanto, con el nivel de desarrollo alcanzado y, como
veremos, con el "Pacto fiscal" imperante en cada sociedad, para así evitar que se
traduzca en expectativas insatisfechas o en desequilibrios macroeconómicos que
afecten, por otras vías, a los sectores sociales a los cuales se busca proteger.
Equidad, en este sentido, debe entenderse como el establecimiento de metas
que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar, dado su nivel de desarrollo.
Es decir, su punto de referencia es lo realizable, pero no menos de ello y, por
ende, como lo han recogido los debates sobre derechos económicos y sociales,
lo máximo entre lo realizable. Equidad, en este sentido, debe entenderse como el
establecimiento de metas que la sociedad sea efectivamente capaz de alcanzar
en estas áreas, considerando su nivel de desarrollo.
Al afirmar esto es necesario no olvidar, sin embargo, que la contrapartida de
todo derecho son las responsabilidades y obligaciones de los miembros de la
sociedad que acceden a los beneficios sociales correspondientes (Palme, 2000).
Entre estas responsabilidades se encuentran la de contribuir a la producción (en
la medida de las capacidades) y/o a la reproducción, cumplir las obligaciones
tributarias y participar en la esfera pública.
El marco de derechos ciudadanos que sirve como punto de partida de este
ensayo tiene una gran coincidencia con otras visiones contemporáneas del de-
sarrollo, como el concepto de "desarrollo humano" (PNUD, 1994), el "desarrollo
como libertad" (Sen, 1999) o la perspectiva que ha venido impulsando recien-
temente el Banco Mundial. Corresponde, además, al concepto de desarrollo
integral que la CEPAL ha formulado a lo largo de su historia, más recientemente
en CEPAL (2000a). Esta visión busca explotar las sinergias entre los distintos
aspectos del desarrollo, pero no puede ignorar las disyuntivas que la búsqueda
de estos múltiples objetivos puede generar y, por supuesto, va más allá de la
búsqueda de dichas sinergias. En palabras de la CEPAL: "Esta visión integral del
desarrollo va más allá de la complementariedad entre las políticas sociales, eco-
nómicas, ambientales y el ordenamiento democrático, entre capital humano,
bienestar social, desarrollo sostenible y ciudadanía: debe interpretarse como el
sentido mismo del desarrollo" (CEPAL, 2000a, vol. I, p. 41).
Las consecuencias de esta perspectiva son más profundas de lo que la mayo-
ría de los economistas están dispuestos a aceptar. Siguiendo a Polanyi (1957),
significa fundamentalmente que el sistema económico debe estar subordinado

a objetivos sociales amplios. En las sociedades contemporáneas, este principio

puede verse como una respuesta a las fuerzas centrífugas que caracterizan ac-

tualmente al ámbito privado. Efectivamente, en muchos países en desarrollo (e
industrializados), la población viene perdiendo el sentido de pertenencia a la
sociedad, de identificación con propósitos colectivos y de desarrollo de lazos de
solidaridad. Estas tendencias ponen, por lo tanto, de manifiesto la importancia
de fomentar esos lazos, con el fin de "crear sociedad", es decir, una conciencia
más difundida sobre las responsabilidades de los individuos respecto del con-
junto de la organización social. En este sentido, los derechos humanos, en su
doble dimensión, configuran un verdadero marco ético para las políticas eco-
nómicas y sociales y el ordenamiento político.
2. Democracia es diversidad
El segundo concepto esencial para el análisis de la relación entre economía y

democracia se puede formular de manera simple: la democracia implica diversi-
dad. En efecto, la ciudadanía no tiene sentido cuando los ciudadanos carecen
de opciones entre las cuales elegir. Afortunadamente, la historia indica que aun
las economías de mercado se caracterizan por su diversidad, por diferentes "va-
riedades de capitalismo", para utilizar la expresión de Albert (1992) y Rodrik
(1999).
En efecto, aun detrás de la tendencia al fortalecimiento de las relaciones de
mercado, el mundo moderno sigue mostrando variedades en las mezclas entre
Estado y mercado, así como en las formas de accionar del Estado. En los países
industrializados, siguen existiendo nfodelos diversos, que abarcan desde el Es-
tado de Bienestar limitado de los Estados Unidos hasta los más elaborados Esta-
dos de Bienestar del continente europeo. En nuestra región, existen formas
diversas a través de las cuales se han expresado dichas tendencias en las últimas
décadas. Existen, por ejemplo, países que destinan al gasto social entre el 4 y el
6% del PIB y otros, como Costa Rica y Uruguay, que destinan más del 20%.
Existen modelos de privatización radical de empresas estatales y otros donde
este proceso ha sido muy limitado. Y existen distintos modelos de reestruc-
turación de la seguridad social, con muy diversos componentes de solidaridad y
diferentes mezclas de participación pública y privada.
Esta visión tiene, además, sustento conceptual en la idea según la cual el
desarrollo institucional posee dos características esenciales: aun si las funciones
básicas de las instituciones son las mismas, la forma particular que adoptan es
variable; y una de las explicaciones básicas de ello es que todo desarrollo institu-
cional implica un proceso activo de aprendizaje, que da lugar a trayectorias

diferentes (Rodrik, 2001). Para expresarlo en otros términos, esto implica que

e! desarrollo institucional ("capital institucional"), así como la construcción de
mecanismos de cohesión social ("capital social") y la formación de capital hu-
mano y capacidad tecnológica ("capital conocimiento"), son procesos esencial-
mente endógenos.
Es interesante notar que la idea según la cual el desarrollo institucional y la
cohesión social son procesos esencialmente endógenos ha sido reconocida, en
las concepciones más recientes de la cooperación para el desarrollo, en las que se
hace hincapié en que su eficacia depende del "sentido de pertenencia" (ownership)
de las políticas nacionales. Este principio ha sido aceptado como un requisito
esencial de la asistencia oficial para el desarrollo y de las políticas de los organis-
mos financieros internacionales. Sin embargo, la contradicción entre este prin-
cipio y el funcionamiento de la condicionalidad internacional es todavía objeto
de mucha controversia (véase la sección IV.2).
En contra de esta visión milita el "fetichismo de las reformas" que se ha
implantado en la comunidad internacional: el fundamcntalismo de mercado,
una de cuyas expresiones —y, ciertamente, no la más radical- fue el "Consenso
de Washington". Detrás de ésta subyace la idea de que existe un modelo único
de desarrollo, aplicable a todos los países en todas las circunstancias, y una
visión de la "economía de mercado" como antagónica del intervencionismo
estatal. Los organismos de Bretton Woods impulsaron esta visión a partir de los
años ochenta a través de la "condicionalidad estructural". En los últimos años,
esta visión se ha venido moderando, gracias al reconocimiento del desarrollo
institucional y, por ende, del Estado como elementos complementarios del
mercado. Pero aun así, el enfoque de estos organismos ha mantenido un sesgo
hacia limitar la acción del Estado.
Una de las expresiones de esta visión revisionista—que Rodrik ha denomina-
do el "Consenso de Washington ampliado"- es la idea de "generaciones de
reformas". En efecto, se dice que para superar los problemas que han experi-
mentado las economías en desarrollo con los procesos de liberalización se nece-
sita complementar la primera generación de reformas con una segunda y, qui-
zás más adelante, una tercera. Las fronteras entre las "generaciones" de reformas
se han desperfilado progresivamente. Incluso las primeras, asociadas a la libera-
lización de la economía y a la disciplina macroeconómica, se han prestado a
distintas interpretaciones y sobre su contenido existen diferencias de énfasis y
amplias polémicas. La "segunda" generación de reformas tiene tantos significa-
dos como interpretaciones posibles de lo que es un desarrollo institucional ade-
cuado, foco de atención de quienes la propugnan. La necesidad de mejorar los

resultados de las reformas en términos de equidad puede presentarse como un

llamado a una "tercera" generación de reformas, que sitúe este objetivo en el

centro de la agenda de políticas.
Pero ésta no parece la manera más apropiada de plantear la necesidad de
cambio. El concepto de "generaciones" de reformas lleva implícita la visión de
procesos lineales y universales, en que los logros de etapas anteriores permanecen
inmodificables como cimientos sobre los cuales se construyen los nuevos pisos
del edificio. Sin embargo, esta afirmación resulta inapropiada cuando —como es el
caso— la fragilidad de algunos de los cimientos da lugar a problemas que luego
se trata de resolver en etapas posteriores. Éste es, por ejemplo, el caso en el cual
la liberalización da lugar a mayores niveles de inestabilidad macrocconómica, a
la destrucción de encadenamientos productivos y tecnológicos que no son sus-
tituidos por otros de nuevo corte, o a crecientes dualismos en las estructuras
productivas. En este caso, será necesario, más bien, "reformar las reformas"
(French-Davis, 1999; CF.PAL, 2000a).
La misma confusión terminológica afecta a la ¡dea de que es necesario "con-
solidar" las reformas. Hay un sustrato mínimo en torno del cual existe un cierto
grado de consenso (aunque también voces discordantes): consolidación de los
logros en materia macroeconómica, sobre todo con respecto a la solidez fiscal y
a la reducción de la inflación, a la apertura a las oportunidades que ofrece la
economía internacional, a la mayor participación del sector privado en el desa-
rrollo y a la necesidad de contar con Estados más eficientes. Pero de inmediato
surgen discrepancias profundas en cuanto al contenido de estos términos. De
hecho, no hay un solo modelo de manejo macroeconómico que garantice los
resultados señalados, ni una única forma de integrarse a la economía interna-
cional, o de combinar los esfuerzos de los sectores público y privado. Estas
diferencias se reflejan, por lo demás, como ya lo hemos señalado, en el desarro-
llo de los países industrializados y de la región, en el que la diversidad de solu-
ciones a los temas propuestos en este consenso mínimo pasan a ser más impor-
tantes que la inalcanzable homogeneidad del nuevo "modelo de desarrollo".
En realidad, la idea de que debe existir una especie de patrón, estilo o mode-
lo único de desarrollo, aplicable a todos los países, no sólo es ahistórica, sino
nociva y contraria a la democracia. El apoyo a la democracia está ligado al
reconocimiento de que ella genera una diversidad de soluciones a los problemas
de la gente. En definitiva, conceptos como el de "generaciones de reformas" o
incluso el de "economía de mercado" pueden generar más confusión que clari-
dad, e impiden reconocer la diversidad como un objetivo explícito y deseable.
3. La democracia y las reglas macroeconómicas claras y fuertes

son complementarias

La valoración positiva de la diversidad no inhibe la capacidad de juicio sobre
experiencias concretas. En no pocas ocasiones, han existido políticas que termi-
nan destruyendo los fundamentos sobre los cuales funcionan los sistemas eco-
nómicos, es decir, cayendo en el "populismo económico", para emplear el con-
cepto sugerido hace algunos años por Dornbusch y Edwards (1989).
Aunque este concepto no se ha empleado con gran precisión en los debates
contemporáneos, suele utilizarse -y así, por lo tanto, lo emplearemos aquí—
para referirse a prácticas macroeconómicas que tienden a generar prosperidades
transitorias pero que, debido a la insostenibilidad de los niveles de gasto públi-
co o privado que promueven, conducen inexorablemente a la crisis. También
ha sido utilizado para hacer alusión a políticas que buscan redistribuir el ingre-
so mediante formas de regulación económica que distorsionan severamente el
funcionamiento de los mercados, pero en tal sentido es difícil diferenciarlo del
intervencionismo estatal en un sentido más amplio.
Este concepto ha sido criticado, con razón, por su imprecisión y la falta de
relación clara con el concepto de populismo desarrollado por la ciencia polí-
tica, que se refiere a formas particulares de movilización de masas basada en
promesas de bienestar social. En efecto, el "populismo económico", tal como
fue definido en el párrafo anterior, ha sido practicado en no pocos casos por
regímenes políticos no populistas, incluso dictatoriales, y hasta por regíme-
nes económicos aparentemente muy ortodoxos. Esto es cierto, como vere-
mos, en países que han utilizado los períodos de euforia en los mercados
internacionales de capitales para llevar a cabo procesos de liberalización fi-
nanciera acelerados, acompañados de sobrcvaluación y otros desequilibrios
macroeconómicos, que terminan desencadenando primero expansiones ace-
leradas del gasto público y privado y, posteriormente, fuertes crisis macroeco-
nómicas. Por eso, quizás sería mejor referirse a estas formas de comporta-
miento macroeconómico como "facilismo" macroeconómico más que como
"populismo".1
El corolario más importante de este ambiguo concepto es, sin embargo, que
el avance de la democracia y el establecimiento de reglas macroeconómicas cla-
ras y fuertes no deben verse como antagónicos, sino como complementarios.
Existen varias razones para esto y la forma de hacerlo es promoviendo solucio-
nes democráticas y no sustituyendo los acuerdos democráticos por arreglos de
1
Ésre es el término que propuso Arturo O'Connell en las discusiones del proyecto.
otra naturaleza, en particular por el excesivo peso otorgado a intervenciones de

corte tecnocrático (véase, al respecto, la sección III.2).

La razón más importante es que, para que la política pública sea eficaz y

sostenida, tiene que haber coherencia entre las distintas metas establecidas por
las autoridades. De hecho, la falta de coherencia ha sido uña de las principales
causas de los dolorosos ajustes que ha sido necesario realizar en el diseño de
política, como ocurrió en los años ochenta y en las crisis más recientes en Amé-
rica Latina.
Por otra parte, la historia regional indica que todas las formas de inestabili-
dad macroeconómica son costosas en términos sociales. Los efectos regresivos
de la inflación —y, especialmente, de una inflación alta— han sido constatados
ampliamente en el pasado. También lo han sido los efectos de los desórdenes
cambiarlos, ya que la fuga de capitales garantiza una cobertura adecuada de los
intereses de los sectores poderosos, al tiempo que los ajustes posteriores del tipo
de cambio, agudizados por la fuga de capitales, elevan la carga del servicio de la
deuda externa y redistribuyen dicha carga sobre otros sectores sociales.
La "década perdida" de los años ochenta y los fuertes vaivenes macroeconó-
micos de los noventa han permitido constatar que la inestabilidad real -es de-
cir, los ciclos económicos acentuados— también tiene costos sociales elevados.
Las recesiones provocan una desorganización de los servicios gubernamentales;
una pérdida permanente del capital humano de los descmpleados o subemplea-
dos, que los conduce al desempleo estructural o a grandes sacrificios en térmi-
nos de calidad del empleo y de los ingresos que pueden obtener cuando se
reintegran al mundo laboral; una rápida elevación del desempleo y la pobreza,
en tanto que la recuperación económica posterior rara vez conlleva un restable-
cimiento de los niveles de empleo y pobreza prevalecientes antes del ajuste, o
dicho restablecimiento se da en forma más lenta que el deterioro precedente,
por lo cual la inestabilidad del crecimiento crea una especie de histéresis en el
empleo y la pobreza; y, en condiciones críticas, las crisis generan deserción esco-
lar, que sacrifica para siempre las oportunidades de quienes abandonan sus es-
tudios.
Las crisis conllevan también una gran pérdida de recursos económicos, en-
tre otros una pérdida irreversible de activos empresariales, tanto tangibles como
intangibles, que puede tener efectos prolongados. En términos más amplios, la
inestabilidad real, tanto como la inflación, afectan al proceso de ahorro e inver-
sión y, en particular, promueven estrategias rnicroeconómicas "defensivas" que
castigan la inversión en activos fijos y tecnología, y privilegian la utilización de
oportunidades coyunturales y de estrategias de reestructuración empresarial
orientadas a racionalizar lo existente, más que a desarrollar nuevas actividades.
106 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA I ATINA
Por este motivo, existe una asociación negativa entre crecimiento de largo plazo
y la amplitud del ciclo económico (Loayza, Fajnzylber y Calderón, 2002).

Ambos factores, inestabilidad real y lento crecimiento económico, tienen

efectos distributivos adversos, que se reflejan, en particular, en el comporta-
miento de las empresas pequeñas. Un ambiente de crecimiento es esencial para
que florezcan estas empresas, que por el contrario son castigadas severamente
por la inestabilidad real, en especial, aunque no únicamente, por el acceso ines-
table al crédito. Un crecimiento lento e inestable puede acentuar, por lo tanto,
el dualismo (o heterogeneidad estructural) que caracteriza las estructuras pro-
ductivas de los países en desarrollo. Esto fue lo que sucedió en América Latina
en los años noventa: ia región generó más empresas de "clase mundial", capaces
de integrarse exitosamente a la economía global, pero al mismo tiempo aumen-
taron las actividades de baja productividad, que originaron el grueso del em-
pleo de mala calidad en la región durante los años noventa.
La coherencia y la estabilidad son, por lo tanto, condiciones necesarias para
lograr las metas del desarrollo, incluido el mejoramiento de la distribución del
ingreso y de las oportunidades. Por lo general, cuando se ha logrado la estabili-
dad económica de corto plazo, la agenda de políticas tendrá un horizonte tem-
poral más largo. En cambio, durante los episodios de recesión, desempleo, in-
flación creciente y crisis de balanza de pagos, la agenda de largo plazo tiende a
desaparecer, y la recuperación del control macroeconómico se convierte en el
único y más urgente objetivo de la política económica. Un contexto caracteri-
zado por la estabilidad y la coherencia de las políticas ofrece, por lo tanto, un
mayor grado de predectibilidad y alarga el horizonte temporal para la adopción
de decisiones de individuos, empresas y autoridades y, por ende, facilitan el
buen funcionamiento de la democracia.
Sin embargo, la estabilidad y la consistencia son coherencia necesarias pero
no suficientes para un mejor desempeño social en un contexto democrático. En
general, son condiciones necesarias para todo conjunto de metas estructurales,
muchas de las cuales pueden no tener una dimensión social evidente. Por ejem-
plo, puede darse el caso de que la meta estructural considerada como primor-
dial y de mayor prioridad por las autoridades sea reducir el tamaño del Estado
y ampliar el ámbito del sector privado, incluso a costa de sacrificar la política
social. Por lo tanto, el conflicto no se plantea entre política social, por una
parte, y estabilidad y coherencia macroeconómicas por otra, sino entre ésta y
otras prioridades de largo plazo.
Por lo demás, la baja inflación y las cuentas fiscales equilibradas son compo-
nentes de la estabilidad y la consistencia, pero no son sinónimos (CEPAL, 2000a,
vol. III, cap. 1; Ocampo, 2001). Ésta es una consideración importante, ya que
la mayor parte de las medidas macroeconómicas se han concentrado en estos

dos aspectos. Entre otros ejemplos, en la antesala de sus respectivas crisis de los

años noventa, México y las economías del Sudeste Asiático presentaban un

equilibrio o un excedente fiscal y bajas tasas de inflación, al tiempo que exhi-
bían atrasos cambíanos y déficit insostenibles en cuenta corriente. En otros
casos, en los que la inflación y la política fiscal también estaban controladas, el
problema más grave fue la alta concentración de deuda pública y/o externa en
el corto plazo.
Es interesante observar que, en la mayoría de estos casos, el superávit fiscal
coexistía con excesos de gasto interno, reflejado en los desequilibrios de cuenta
corriente, que implicaban la presencia de significativos déficit del sector privado.
Si los gobiernos hubieran aprovechado las holguras contenidas en el excedente
del sector público para financiar nuevos programas sociales, el desequilibrio ma-
croeconómico general habría sido aún peor. En ese sentido, el exceso de gasto
privado produce un efecto de desplazamiento ("crowding-out") de\ gasto público,
tan claro como el efecto opuesto resaltado por la literatura económica ortodoxa.
Como se sabe bien, en ausencia de desequilibrios fiscales, los déficit crecientes en
cuenta corriente constituyen la contrapartida de déficit privados y del ingreso
masivo de financiamiento externo dirigido a este sector, que pueden transformar-
se en fuentes de desequilibrio macroeconómico tanto o más agudas que las prove-
nientes de déficit públicos, en particular cuando están acompañados de una regu-
lación deficiente de los mercados financieros internos y terminan, por ende, en
crisis financieras nacionales (Marfán, 2001). Como lo enseñan ya varias experien-
cias de este tipo, la brusca suspensión del financiamiento externo genera difíciles
procesos de ajuste, con consecuencias negativas para los grupos más vulnerables.
Esto implica, por lo demás, que el control de la inflación y de los desequilibrios
fiscales no son siempre suficientes para garantizar el equilibrio macroeconómico.
Todo esto resalta la importancia de lograr mayores niveles de estabilidad
macroeconómica, en un sentido amplio del término, que incluye no sólo con-
trol fiscal y bajos niveles de inflación, sino también estabilidad del crecimiento
económico y de las cuentas externas. Indica que lograr estabilidad de precios o
un crecimiento rápido con rezago cambiarlo resulta costoso a la larga, al igual
que con políticas procíclicas que agudizan los efectos de los ciclos financieros
internacionales sobre las economías; o una aplicación demasiado estrecha de los
objetivos de estabilización de precios, que ignore otras dimensiones de estabili-
dad y los costos de transición que pueden generar las políticas antiinflacionarias.
Las fórmulas para hacerlo son diversas y, además, en la medida en que las dis-
tintas dimensiones de la estabilidad no son necesariamente complementarias,
no deben ignorar las múltiples disyuntivas que enfrentan las autoridades.
II. UNAS BREVES NOTAS SOBRE GLOBALIZACIÓN Y DEiMOCRACIA

La tensión entre los principios de igualdad y de protección de la propiedad ha

adquirido dimensiones nuevas en la fase actual de la globalización. La "nivela-
ción del campo de juego" (homogeneización normativa) que ha traído la globa-
lización ha significado un renovado impulso a la defensa de los derechos de
propiedad y, más específicamente, a la extensión de las reglas de juego del mun-
do industrializado. Ello se ha expresado en la suscripción de múltiples tratados
de protección a la inversión, así como la generalización de las reglas de protec-
ción a la propiedad intelectual.
En un mundo en que las oportunidades de desarrollo están desigualmente
distribuidas, esta homogeneización de las reglas del juego ha estado acompaña-
da de tensiones distributivas crecientes. En efecto, durante el último cuarto del
siglo XX la desigualdad internacional, medida por la dispersión del ingreso por
habitante de los distintos países del mundo, aumentó y estuvo acompañada por
un aumento en la variabilidad de dichos ingresos (CEPAL, 2002). Existe, además,
evidencia amplia de un aumento en la desigualdad de la distribución del ingre-
so en el interior de los países, tanto en el mundo desarrollado como en el mun-
do en desarrollo (uNCTAD, 1997; PNUD, 1999; Gomia, 1999; Bourguinon y
Morrison, 2002). De acuerdo con una de las estimaciones existentes, el 57% de
la población mundial vive en países cuya distribución del ingreso se ha deterio-
rado, frente a sólo un 16% en aquellos en que ha mejorado, mientras que en los
demás no se observa una tendencia definida (Cornia, 1999).
Las explicaciones alternativas de estas tendencias siguen siendo objeto de un
agitado debate. Una de las explicaciones de dichas tendencias es el aumento de
los diferenciales de ingreso en función del grado de calificación de la mano de
obra, que es un fenómeno virtualmente universal. Otra es la asimetría creciente
que existe entre la movilidad internacional de algunos factores de producción
(el capital y la mano de obra altamente calificada) y las restricciones a la movi-
lidad de otros (mano de obra poco calificada), que genera fuerzas distributivas
en contra de los últimos (Rodrik, 1997). El debilitamiento de las instituciones
de protección social e incluso la creciente dificultad de los gobiernos para pro-
porcionar instrumentos eficaces de protección social constituyen una tercera
explicación.
Esto último resulta paradójico, ya que la actual fase de globalización es un
fenómeno multidimensional, que ha incluido también la extensión gradual de
principios éticos comunes, entre los que se destacan las declaraciones de dere-
chos humanos y los principios consagrados en las cumbres de las Naciones
Unidas. Estos procesos se arraigan en una trayectoria de luchas de la sociedad
civil internacional por los derechos humanos, la equidad social, la igualdad de

género, la protección del medio ambiente y, más recientemente, la globaliza-

ción de la solidaridad y el derecho a ser diferente.

Estas dimensiones de la globalización han sido favorables para la extensión
mundial de los regímenes democráticos y de una visión amplia de ciudadanía.
Sin embargo, la coincidencia de este proceso con la libcraíización de las fuerzas
del mercado ha generado tensiones, sin que se haya creado los mecanismos para
atenuarlas. La razón básica de ello es que el proceso de globalización, al tiempo
que ha promovido la democracia, ha erosionado la capacidad de acción de los
gobiernos, en particular la efectividad de sus instrumentos de regulación eco-
nómica. Ha retenido en manos de los Estados nacionales la compleja tarea de
mantener la cohesión social, pero con menos márgenes de acción para hacerlo.
Más aún, como resultado de la homogenización normativa y del peso creciente
de la condicionalidad estructural, los espacios para la diversidad que exige la
democracia se han venido reduciendo.
Como se ha hecho evidente en las controversias recientes sobre la inestabili-
dad financiera internacional, estos dilemas sólo se resuelven, en última instan-
cia, fortaleciendo una gobernabilidad global. Pero en ésta y otras materias, las
tendencias democráticas del mundo actual son virtualmente nulas. No hay, en
efecto, procesos en curso que estén abriendo espacios para que las decisiones
económicas de carácter global tengan algún contenido democrático. Más aún,
independientemente de su contenido democrático, no existen ni siquiera fuer-
zas favorables a la creación de espacios más amplios de gobernabilidad econó-
mica internacional.
La ausencia de una verdadera internacionalización de la política es, en tal
sentido, la principal paradoja que caracteriza al actual proceso de globalización.
En otras palabras, la acentuación simultánea de las fuerzas democráticas y de las
tensiones distributivas no ha estado acompañada de un fortalecimiento efecti-
vo de instancias políticas que permitan reducir la tensión entre ambas. Existen,
en efecto, espacios incipientes de ciudadanía global, que toman la forma parti-
cular de luchas de la sociedad civil internacional, pero su capacidad para trans-
formar la realidad sigue dependiendo de su incidencia en los procesos políticos
nacionales.
Esto tiene implicaciones profundas para el ordenamiento internacional.
Implica, en primer lugar, que es necesario crear espacios democráticos de carác-
ter global. Sin embargo, este proceso será necesariamente lento. Por ello, y en
tanto las expresiones de la ciudadanía política sigan siendo esencialmente na-
cionales, implica que hoy el fomento de la democracia como valor universal
sólo adquiere sentido si se permite que los procesos nacionales de representación
y participación determinen las estrategias de desarrollo económico y social, y

ejerzan una mediación eficaz de las tensiones propias del proceso de globalización.

Esto significa, a su vez, que el ordenamiento internacional debe ser respetuoso de la

diversidad, dentro de los límites de la interdependencia. También implica que
una función esencial de los organismos internacionales es apoyar las estrategias
nacionales que contribuyan a reducir, por la vía de la ciudadanía política, las
profundas tensiones que existen hoy entre el principio de igualdad y el funcio-
namiento de los mercados globalizados.
III. INSTITUCIONES NACIONALES
1. Mercado, Estado y sociedad
El análisis precedente indica en forma categórica que es necesario encontrar un

nuevo equilibrio entre el mercado y el interés público que permita hacer frente
a las poderosas fuerzas centrífugas de los mercados globalizados. La definición
de "interés público" nos remite, a su vez, a las discusiones clásicas sobre las
funciones del Estado o, en términos del debate contemporáneo, al desarrollo
institucional. 2 Existen muchas taxonomías posibles pero, para los propósitos de
este ensayo, podemos utilizar una muy simple, que permite clasificar las funcio-
nes/instituciones públicas relevantes para el análisis de la relación entre econo-
mía y política en dos grandes agrupaciones: las que garantizan el buen funcio-
namiento de los mercados y las que garantizan la coherencia entre dicho fun-
cionamiento y la cohesión (o integración) social.
Las primeras pueden clasificarse, a su vez, en cuatro conjuntos de funciones,
ciertamente interrelacionadas: a) las orientadas a reducir los costos de las tran-
sacciones entre agentes económicos (información, negociación, vigilancia y
control) a través de la clara asignación de derechos de propiedad (en un sentido
genérico, y no sólo de propiedad privada), y de instituciones judiciales para
dirimir la violación de dichos derechos o posibles colisiones de intereses; b) el
manejo de los bienes y espacios comunes (commons), el suministro adecuado de
bienes públicos (en el sentido económico del término, es decir, de bienes cuyo
consumo es no rival y no excluyente) y de bienes que generan externalidades
positivas; por el lado negativo, estas funciones se relacionan, a su vez, con la
prevención de males públicos y la reducción de la producción de bienes que
2
Véanse, al respecto, los textos ya clásicos de Musgrave (1959) y Atkinson y Stiglitz (1980),
así como el ensayo más reciente de Rodrik (2001).
generan extern al ¡(lacles negativas; c) el manejo directo o la regulación de merca-

dos no competitivos, ya sea por la presencia de economías de escala o de proble-

mas de información, incluida la ausencia de información sobre el futuro, que

implica que los mercados que involucran una dimensión intertemporal son
esencialmente imperfectos; y d) la búsqueda de resultados macroeconómicos
adecuados, tanto evitando el desequilibrio macroeconómico de corto plazo (la
recesión y el desempleo, así como la inflación y desequilibrios insostenibles de
la balanza de pagos) como suministrando condiciones apropiadas para un cre-
cimiento de largo plazo (incentivos y financiamiento de la innovación tecnoló-
gica, la acumulación de capital humano y la inversión, y superación de las fallas
de coordinación entre las decisiones complementarias de inversión). Expresan-
do estas ideas en términos de desarrollo institucional, podemos hablar de la
necesidad de instituciones creadoras de mercado, proveedoras de bienes públi-
cos (en un sentido genérico, que incluye los bienes comunes y aquellos con
airas cxternalidades), de regulación microeconómica y de regulación macroeco-
nómica.
Las funciones mencionadas incluyen elementos de política social. Así, el capi-
tal humano es un bien sujeto a altas externalidades que es, además, crítico para el
crecimiento económico. La regulación de los mercados laborales es igualmente
uno de los elementos centrales de la regulación microeconómica y puede contri-
buir a una buena regulación macroeconómica. Sin embargo, los mejores resulta-
dos del funcionamiento de los mercados pueden dar lugar a muy diferentes resul-
tados distributivos. El concepto de "óptimo de Pareto" de la economía de bienes-
tar es la expresión más concreta de la forma como un resultado eficiente desde el
punto de vista de los mercados es coherente con distintas combinaciones de dis-
tribución de sus beneficios. Este concepto es, por lo tanto, insuficiente cuando se
trata de analizar las relaciones entre economía, sociedad y política o, como se ha
expresado anteriormente, a las funciones/instituciones que interrelacionan el fun-
cionamiento de los mercados con la cohesión social.
Las funciones de este segundo conjunto de instituciones es amplia, pero
quizás genéricamente podemos referirnos a tres, también estrechamente inte-
rrelacionadas: a) las distributivas, que buscan garantizar una estructura desea-
ble de propiedad de activos, de distribución del ingreso, de provisión de servi-
cios sociales y de funcionamiento de los mercados (particularmente de merca-
dos de factores de producción) que garanticen estos resultados; b) las de manejo
de los conflictos generados por el funcionamiento de los mercados y de confor-
mación de acuerdos para administrarlos y, eventualmente, superarlos; y c) las
de participación en los procesos decisorios, no sólo los que atañen a los resulta-
dos distributivos del funcionamiento de los mercados sino también en aquellos
que desarrolle la sociedad para el funcionamiento mismo de los mercados. Esto

último es esencial, como también lo señalamos en relación con las funciones

distributivas, ya que el propio funcionamiento de los mercados da lugar a dis-

tintos resultados distributivos y no es posible, en general, lograr los resultados
distributivos deseables sin incidir sobre el funcionamiento de los mercados. En
este contexto, vale la pena recordar con Sen (1999) que el ejercicio de la ciuda-
danía política y de los canales específicos que proporciona la democracia no
sólo es un derecho, que contribuye como tal al bienestar de las personas, sino
también el medio más efectivo para garantizar que los objetivos sociales del
desarrollo estén adecuadamente representados en las decisiones públicas.
En el marco de derechos ciudadanos que sirve como elemento articulador
de este ensayo, los resultados sociales deseables pueden definirse como unos
mínimos que la sociedad debe garantizar a todos sus ciudadanos, que desde el
marco de ciudadanía son sus derechos económicos y sociales, y desde el marco
de la economía del bienestar son "bienes de valor social" (merit goods] ? La deter-
minación de cuáles son estos bienes supone la definición de auténticas preferen-
cias sociales, que por lo tanto van más allá de las preferencias individuales que
sirven de partida a todo el análisis de la economía de bienestar. De hecho, tal
definición tiende a hacerse a través de procesos políticos y expresarse en normas
constitucionales y legales. En épocas recientes, las cartas políticas de Brasil, Co-
lombia y Venezuela son expresiones concretas de ello y, en tal sentido, la defini-
ción de los "bienes de valor social" son elementos esenciales de los pactos socia-
les que las instituciones políticas han definido explícitamente.
Como es obvio, este concepto está estrechamente relacionado con la discu-
sión sobre derechos en la primera sección de este ensayo. Allí señalamos que el
concepto de derechos implica la igualdad de oportunidades, modificada para
incluir a aquellos para quienes la sociedad más justa ha llegado tarde, y también
a aquellos que no alcanzan estándares mínimos de bienestar. Estos últimos ca-
lificativos implican que las desigualdades de origen no deben ser confirmadas
por la sociedad, sino modificadas con acciones positivas. Además, como la po-
sibilidad de acceso de toda la población y la definición misma de los bienes de
valor social —como de los derechos- se amplían con el tiempo, los logros en
distintos períodos históricos deben interpretarse respecto de las potencialidades
que entonces existen. Implica, además, que hacer realidad dicho acceso, apenas
sea posible, es una exigencia ética.
3 Ésta es la traducción alternativa de concepto de "merit goods" o "merit wants" de Musgrave

(1959) que hizo CKPAL (2000a) en sustitución de "bienes meritorios", que no capta en forma
precisa el sentido de la expresión inglesa.
Las funciones básicas de las políticas públicas se relacionan, por lo tanto,

con cómo garantizar el buen funcionamiento de los mercados y la coherencia

entre dicho funcionamiento y la cohesión social, incluidos la definición y el

suministro de los bienes de valor social. Sin embargo, en este sentido amplio,
las "políticas públicas" deben ser entendidas como toda forma de acción orga-
nizada en favor de objetivos de interés común, más que exclusivamente como
acciones estatales. En este sentido, el ámbito de "lo público" debe concebirse
como el punto de encuentro de los intereses colectivos más que como un sinó-
nimo de las actividades del Estado.
Aunque el liderazgo natural recae necesariamente sobre el Estado, el cum-
plimiento de estas funciones debe tener en cuenta no sólo las "fallas del merca-
do", que dan lugar a dichas funciones, sino también las "fallas del gobierno" (y
de otras formas de acción colectiva). Estas últimas incluyen los problemas de
representación o de agencia, la introducción de racionalidades no económicas
ni sociales (burocráticas o clientelistas) en el funcionamiento de las institucio-
nes, el reflejo en su operación de intereses económicos y sociales dominantes (es
decir, de problemas de economía política), las oportunidades que genera la in-
tervención del Estado para la captura de rentas y los problemas de información
que afectan igualmente alas acciones gubernamentales. 4 En un contexto carac-
terizado por la crisis del Estado, donde estas fallas han llegado a ser protuberantes,
es necesario, por lo tanto, no sólo buscar mejorar el funcionamiento de los
aparatos estatales, sino también abrir nuevos espacios para la participación de la
sociedad civil.
Este enfoque resalta, por lo tanto, la importancia de crear una instituciona-
lidad fuerte -una alta densidad institucional-, con participación activa de múl-
tiples actores sociales y adecuada responsabilidad ante la ciudadanía -es decir,
una alta densidad democrática—. Abre espacios tanto a instituciones estatales
como de la sociedad civil y, en uno y otro caso, tanto a instituciones locales como
nacionales y supranacionales, como reflejo de la profunda reestructuración de
los espacios de lo público que ha tenido lugar en las últimas décadas. Significa,
en otras palabras, que todos los sectores de la sociedad deben participar más
activamente en las instituciones públicas democráticas, pero también desarro-
llar múltiples instituciones propias, que fortalezcan las relaciones de solidaridad
y responsabilidad social, que consoliden una cultura de convivencia y desarro-
llo colectivo.
4 Éstos son los temas preferidos de la nueva literatura institucional en relación con el funcio-
namiento de los gobiernos, pero tienen una larga tradición en la literatura sobre elección pública.
Sobre los nuevos enfoques institucionales, véanse los textos recogidos en Saiegh yTommasi (1998).
2. Democracia, debate público y tecnocracia

Estas reflexiones nos llevan a otra que se relaciona directamente con el concepto

de democracia como diversidad: no es posible una democracia efectiva sin que los
ternas de organización económica y social sean parte de su agenda. Sustraerle
dichos temas a la democracia es dejarla sin uno de sus contenidos fundamentales.
Este concepto choca, sin embargo, con algunas de las ideas más difundidas
en el pensamiento económico contemporáneo, que puede denominarse con
razón como "ideología tecnocrática". Tras este concepto subyace una visión
profundamente pesimista de la democracia, en la que se la visualiza como un
sistema de competencia por la concesión de privilegios del Estado, de "búsque-
da de rentas", para utilizar el término más conocido. Frente a esta racionalidad
sólo cabría desarrollar instituciones económicas aisladas de la democracia e in-
cluso protegidas contra ella. También subyace una tendencia oligárquica intrín-
seca —en un sentido muy platónico del término, como "gobierno de los sa-
bios"— que comparten, de una u otra manera, todas las escuelas de pensamiento
económico, y que otorga al conocimiento y al grupo elitista que lo controla (la
tecnocracia) el papel central en la adopción de decisiones económicas.''
Sin descartar la importancia de instancias técnicas sólidas en todo buen or-
denamiento del Estado y sin perjuicio, además, de reconocer el trasfondo cien-
tífico del análisis económico, la verdad es que este último está siempre permeado
de ideología, que divide a la economía en escuelas de pensamiento antagónicas.
Por este motivo, la economía debe estar sujeta a la política y, en particular, a
procesos políticos democráticos, porque ésta es la manera en que la sociedad
dirime sus controversias ideológicas.
Este tipo de razonamiento tiene tres implicaciones básicas. La primera es
que es difícil pensar en buenas democracias sin partidos políticos sólidos que
ofrezcan a la ciudadanía opciones alternativas de ordenamiento económico y
social. Sin esta competencia ideológica, la política se vuelve, en el peor de los
casos, clientelismo puro, y en el mejor, competencia electoral entre potenciales
"gerentes públicos". ¿No será que las tendencias que experimenta la política en
uno y otro sentido, y su incapacidad de convocar a la gente, están asociadas a la
sustracción de contenidos básicos de la política? Revertir esta tendencia, car-
gando, por lo tanto, de mayor contenido a la democracia, es esencial para tener
una política que responda más a las necesidades del desarrollo.
Para lograr estos resultados, es necesario garantizar el pluralismo en el deba-
te académico y crear mecanismos que transformen estos debates técnicos en
5
Algunas de estas ideas se analizan en forma más extensa en Ocampo (1992).
debates sociales. De ahí se deriva la importancia de facilitar la interacción entre

los grupos académicos y las distintas organizaciones sociales y de difundir los

debates correspondientes a través de los medios masivos de comunicación.

La tercera implicación es que el fortalecimiento de las instancias tecnocráticas
y las autoridades económicas autónomas debe estar acompañado de un control
político apropiado. Un elemento esencial es el fortalecimiento de la capacidad de
las instancias de control político pata hacerlo con propiedad. En esta perspectiva,
la prioridad es la conformación de cuadros técnicos de apoyo a los parlamentos, a
los partidos políticos, a los sindicatos y organizaciones populares y a las organiza-
ciones empresariales, sin lo cual no puede haber una interlocución apropiada con
los sectores técnicos de los gobiernos. Ésta es una de las prioridades de la agenda
democrática a la que se ha prestado poca atención.
Las contribuciones de la reciente literatura sobre "economía de la política"
pueden ayudar a entender más cómo las instituciones políticas coadyuvan al
cumplimiento de estos principios, colaborando con a mejorar la relación en-
tre los debates ideológicos, los programas políticos, los procesos decisorios y
las políticas públicas (véase, sobre este último tema, la sección III.6). F.n tal
sentido, dichos análisis permite entender las virtudes y límites de las institu-
ciones desarrolladas para superar las principales "fallas del gobierno", garanti-
zando, en particular, la primacía de los intereses generales vs. los específicos,
y de los intereses de los electores sobre los de los elegidos, así como la capaci-
dad efectiva de traducir las preferencias en decisiones y políticas públicas. El
análisis del funcionamiento de los partidos, de las instituciones electorales,
de las reglas para expresión de los intereses específicos (lobbying), de los con-
trapesos institucionales, y de las reglas que definen la relación entre poderes y
los procesos decisorios son algunos de los temas críticos en tal sentido (Persson
y Tabellini, 2002). Sobre este tema y, en particular, sobre su relación con las
políticas económicas en América Latina, queda mucho por investigar (véase,
al respecto, BID, 2000, cap. 4).
3. El desarrollo de marcos integrados de política económica y social
Como se desprende del análisis sobre las funciones/instituciones públicas, el

cumplimiento de los objetivos sociales del desarrollo no se puede lograr sin
incidir sobre el funcionamiento de los mercados. Expresado en términos de
una economía en desarrollo, la búsqueda de mayores niveles de bienestar para
la población exige un crecimiento económico dinámico, pero éste resulta insu-
ficiente cuando los patrones de desarrollo económico generan tendencias
distributivas desfavorables, como una y otra vez lo ha reiterado la experiencia

latinoamericana. En estas condiciones, la política social, por acertada que sea,

no puede corregir estas tendencias adversas.

En tal sentido, la experiencia internacional y nuestra propia historia, indican
que el desarrollo social debe concebirse como el producto de tres factores básicos:
a) una política social de largo plazo, destinada a incrementar la equidad y garan-
tizar la inclusión; b) un crecimiento económico estable que genere un volumen
adecuado de empleos de calidad y un ambiente favorable para el progreso de las
pequeñas empresas; y c) una reducción del dualismo (o heterogeneidad estructu-
ral) de los sectores productivos, que reduzca las brechas productivas entre distin-
tas actividades económicas y entre distintos agentes productivos. Estos dos últi-
mos elementos pertenecen al ámbito de la política y los procesos económicos.
Esto indica claramente que será imposible avanzar en el desarrollo social si los
objetivos sociales no se colocan en el centro de la política económica.
Más aún, cada vez es más evidente que sólo mediante una estrategia de este
tipo será posible consolidar el desarrollo económico. En efecto, el mundo no ha
conocido hasta ahora sociedades industrializadas con los niveles de desigualdad
de ingresos y segmentación social que caracterizan a la mayoría de los países lati-
noamericanos. La desigualdad social puede convertirse, de hecho, en una verda-
dera trampa al desarrollo, en la medida en que la marginalización de grupos am-
plios de la población de los frutos del desarrollo económico reduce la acumula-
ción de capital de las pequeñas empresas, rurales y urbanas, y limita la acumulación
de capital humano.
Ciertas características del mundo contemporáneo afianzan aún más esta vi-
sión. En efecto, la experiencia internacional demuestra que las ventajas compe-
titivas basadas en bajos salarios son frágiles e inestables. Para competir en la
sociedad de conocimiento, es fundamental la producción eficiente, la innova-
ción de procesos, el diseño y diferenciación de productos, y el desarrollo de
servicios de apoyo óptimos. Para todo ello es esencial contar con un capital
humano calificado, capaz de adaptarse de manera flexible a los cambios caracte-
rísticos del mundo de hoy. Por último, pero no menos importante, el logro de
consensos sociales estables es más complejo en sociedades desiguales. La desi-
gualdad genera riesgos políticos para la actividad productiva y presiones
redistributivas que reducen la predictibilidad de la política fiscal y, más en gene-
ral, de las decisiones gubernamentales. Para expresarlo en términos del debate
sobre estabilidad macroeconómica —y tal como, por lo demás, lo enseña exten-
samente la historia latinoamericana—, las sociedades desiguales son un campo
fértil para experimentos populistas, que poco contribuyen a lograr los objetivos
de igualdad social, al tiempo que entraban el desarrollo económico.
Para alcanzar estos objetivos, la política social debe estar orientada funda-
mentalmente hacia los determinantes de la distribución del ingreso: educación,

empleo, distribución de la riqueza y dependencia demográfica, así como a sus

dimensiones étnicas y de género. Estos factores son la clave de la transmisión
¡ntergeneracional de la pobreza y la desigualdad. Romper estos encadenamien-
tos es, por lo tanto, la clave de una estrategia social exitosa (CEPAL, 2000a y
2000b).
A su vez, la política social debe guiarse por cuatro principios básicos: universa-
lidad, solidaridad, eficiencia e integralidad. En los últimos años se ha producido
una gran confusión con respecto a este tema, ya que los instrumentos —focalización,
criterios de equivalencia entre contribuciones y beneficios, descentralización,
participación del sector privado—, y no los principios, han guiado las reformas
del sector social. Más aún, los principios rectores de las reformas hacen hincapié
en el papel esencial de la política social como instrumento de cohesión social. Por
lo tanto, los instrumentos deben estar claramente subordinados a los principios
señalados. Así, la focalización debe considerarse un instrumento para lograr
que los servicios básicos tengan una cobertura universal y nunca como un sus-
tituto de la universalidad. Los criterios de equivalencia no deberían entrar en
contradicción con el principio de solidaridad. Aplicados en forma adecuada,
son un instrumento que contribuye a la eficiencia, al igual que la descentraliza-
ción y la participación del sector privado.
El excesivo énfasis instrumental que ha caracterizado a las reformas sociales
puede haber afectado también a su capacidad de convocatoria política. América
Latina había desarrollado en su etapa de industrialización lidcrada por el Esta-
do —y en unos pocos países, particularmente del Cono Sur, desde antes— unos
"Estados de bienestar segmentados", que se caracterizaban por su incapacidad
para cubrir a toda la población y, como se vino a demostrar con el tiempo, su
insostcnibilidad financiera. Esta estrategia de desarrollo social encarnaba privi-
legios —aunque ciertamente más limitados que aquellos que tenían desde antes
y continuaron teniendo los sectores más ricos de la población- y contribuía de
esta manera a generar nuevas formas de desigualdad en sociedades de por sí
inequitativas.
La racionalización de estos sistemas, la descentralización y participación de
agentes privados que caracterizó a las reformas, así como la inclusión de crite-
rios de focalización del gasto social en los sectores más pobres de la población
constituyó un avance. Sin embargo, la capacidad de convocatoria de la ciuda-
danía en torno a este "Estado focalizador", para ponerle un nombre, ha resulta-
do limitada, entre otras cosas porque no ofrece lo mínimo que la sociedad espe-
ra del Estado: una propuesta para el conjunto de la sociedad y no sólo para
algunas de sus partes. Su efecto sobre la distribución del ingreso es posiblemen-

te más limitada que las estrategias universales que han caracterizado a los Esta-

dos de Bienestar más desarrollados (Palme, 2000) o, en la propia América Lati-

na, las políticas sociales más universales de Costa Rica, Cuba y Uruguay, los tres
países latinoamericanos con mejor distribución del ingreso. Además, algunos
de sus instrumentos no han sido inmunes a las "fallas del gobierno": los subsi-
dios a la demanda han sido apropiables por el clientelismo, y la participación
privada en la oferta de servicios sociales se ha convertido en un nuevo mecanis-
mo de presión para mantener formas de segmentación que reproducen des-
igualdades existentes. Todo esto resalta la importancia de retomar como marco
de las políticas sociales los principios básicos enunciados.
Dada la innegable relación existente entre desarrollo económico y social, es
indispensable diseñar marcos integrados de política. Estos marcos deben consi-
derar explícitamente la relación entre desarrollo y equidad, pero también las
que existen entre distintas políticas sociales (refuerzo mutuo entre distintas
políticas sociales, sobre todo a través de programas integrados de erradicación
de la pobreza) y entre políticas económicas (conexiones entre macro y
mesoeconomía, para facilitar el desarrollo de sectores dinámicos de pequeñas
empresas).
Uno de los puntos más débiles en esta esfera es la falta de instituciones que
promuevan la integralidad. Estas instituciones deben crear, en primer término,
normas que faciliten la "visibilidad" de los efectos sociales de las políticas eco-
nómicas. Esto exige, entre otras cosas, que las autoridades macroeconómicas,
incluidos los bancos centrales, examinen periódicamente los efectos esperados
de sus políticas sobre el empleo y los ingresos de los sectores más pobres; nor-
mas que exijan que los proyectos de ley de presupuesto y de reforma tributaria
incorporen un análisis de los efectos distributivos del gasto público o los mayo-
res tributos; y la obligación de las entidades públicas encargadas de la política
tecnológica, industrial o agropecuaria de analizar regularmente a quién benefi-
cian sus programas. Éste es sólo el punto de partida hacia el diseño de sistemas
eficaces de coordinación entre las autoridades económicas y sociales, en los que
las prioridades sociales se incorporen en el centro mismo del diseño de la polí-
tica económica, es decir, de la política monetaria, fiscal, tecnológica o produc-
tiva. El desarrollo de estos mecanismos debe abrir, además, nuevos espacios
para la participación de distintos actores sociales, en particular de los sectores
más pobres de la población.
4. Políticas sobre la propiedad

Como lo ha señalado extensamente la literatura institucional, no existe merca-

do sin derechos de propiedad, pero tampoco existe mercado que funcione en
un vacío institucional. Por este motivo, cuando se afirma que no es posible
sustraerle a la democracia los temas de la organización económica, ello se aplica
en primer término a la definición de las reglas que definen las relaciones de
propiedad.
No existe ningún campo de la economía donde existan tantas diferencias
entre las escuelas de pensamiento económico como éste y, sobre todo, respecto
de dos dimensiones específicas: los límites que debe imponer la sociedad a la
gran propiedad privada (la "función social de la propiedad") y el alcance de la
propiedad estatal. Pero este tema abarca por lo menos otras dos dimensiones: el
fomento de la pequeña propiedad privada y de formas alternativas de propie-
dad (cooperativa, comunal).
Los límites a la gran propiedad privada se relacionan, en primer término,
con la fuerte asociación que existe entre una mala distribución de activos y una
mala distribución del ingreso, ambas características destacadas de América La-
tina. Los primeros límites se establecen, por lo tanto, en relación con los niveles
de desigualdad en la distribución de activos que una sociedad está dispuesta a
tolerar, así como el establecimiento de la tributación a las rentas del capital o a
la riqueza misma como fuente de redistribución de la propiedad y del ingreso.
Un segundo conjunto de límites se relaciona con el posible abuso del poder de
mercado, que pueden llegar a tener los grandes propietarios, y forma parte de
las reglas sobre buen funcionamiento de los mercados a que hemos hecho men-
ción en una sección anterior. El tercero se refiere a la capacidad del poder eco-
nómico de extender su influencia más allá de los mercados, gracias a su audien-
cia preferencial en el sistema político o a la extensión de su control hacia otras
esferas del poder típicas de la sociedad contemporánea —los medios de comuni-
cación, en particular—. Las reglas constitucionales y legales que definen los lími-
tes a la relación entre poder económico y poder político, así como entre el
poder económico y el control de los medios de comunicación, son, por lo tan-
to, parte esencial de la política hacia la gran propiedad privada (o, en caso
contrario, de su ausencia).
En la producción de bienes públicos o bienes con fuertes externalidades, o
cuando el control del sector correspondiente confiere un gran poder económi-
co en una economía determinada, una de las opciones que han promovido
algunos movimientos políticos y escuelas de pensamiento económico ha sido la
propiedad estatal. La regulación indirecta del sector correspondiente es una
opción en estos casos, pero enfrenta serios problemas de información asimétrica

y dificultades para evitar la "captura de la regulación" por parte del poder eco-

nómico que controla el sector respectivo. Por este motivo, la propiedad directa

puede ser la opción más conveniente. Sin embargo, la evidencia indica que esta
opción enfrenta problemas asociados tanto a las "fallas del gobierno" como a la
indefinición efectiva de los derechos de propiedad. Uno y otro problema dan
origen a una apropiación privada de la empresa correspondiente o de algunas
de sus operaciones (control de la burocracia y de los contratos de la empresa y,
en el caso extremo, corrupción), así como a la ausencia de incentivos económi-
cos fuertes (restricciones presupuéstales "débiles") que se traducen en ineficiencia
en su gestión. Debe agregarse, además, que en este caso se genera uno de los
problemas que caracterizan a la gran empresa privada, aunque con signo inver-
so: el control político puede generar exceso de control económico. Todo esto
significa que la definición de reglas que garanticen el carácter efectivamente
público de las empresas estatales y de su buen funcionamiento económico son,
por lo tanto, parte esencial de una política sobre la propiedad, en el sentido
amplio en que utilizamos este término.
La defensa de los bienes y espacios comunes (commons) ha adquirido una
importancia creciente con la conciencia sobre la importancia del medio ambien-
te, pero abarca una familia más amplia de temas, entre los que se destacan los
espacios públicos urbanos y rurales que subsisten. No es evidente que el problema
se pueda solucionar en estos casos con la asignación privada de los bienes corres-
pondientes, entre otras cosas porque la inexistencia de algunos mercados (la de
servicios ambientales, en particular) generaría ineficiencias en la asignación de
recursos, la falta de información sobre la naturaleza específica de las cxternalidades
tornaría ineficiente, de por sí, la regulación, y porque el control privado del recur-
so podría generar una apropiación indeseable de la regulación.6 El problema es
aún más complejo porque la asignación de derechos de propiedad sobre otros
activos puede dar lugar a la presunción de derechos sobre activos o servicios am-
bientales asociados sobre los cuales la propiedad no está claramente definida. Uno
de los casos más relevantes es la propiedad de la tierra, ya que los propietarios
consideran que los recursos ambientales que están asociados a ella, tales como los
recursos hídricos o la flora y fauna transhumante, son parte integral de sus dere-
chos. Esto resalta la necesidad de una normativa constitucional y legal clara sobre
los bienes y espacios comunes y el establecimiento de mecanismos efectivos de
defensa de la propiedad social colectiva de dichos bienes.
6 La controversia sobre la asignación de derechos de propiedad privada sobre fuentes de agua

es un caso en cuestión.
El fomento de la pequeña propiedad privada debería ser quizás el menos contro-

vertible de los elementos de una política sobre la propiedad. En tal sentido, se puede

incluso argumentar que la propiedad privada más afín con la democracia es una

propiedad ampliamente difundida.7 De acuerdo con este principio, las políticas
correspondientes son la promoción del acceso a la propiedad sobre la vivienda, el
apoyo a las pequeñas empresas, rurales (campesinas) y urbanas, el apoyo al pequeño
accionista y—un tema hoy más debatible que hace algunos años— la participación de
los trabajadores en la propiedad y la gestión de las empresas (que, en terminología
moderna, puede concebirse como una forma a través de la cual los trabajadores
adquieren algunos derechos de propiedad sobre la empresa en la que trabajan).
El fomento de la pequeña propiedad debe estar estrechamente asociado con
el apoyo a formas asociativas de propiedad, que en la práctica desarrollan los
pequeños propietarios para explotar las economías de escala en actividades aso-
ciadas (en la adquisición de insumos o en la comercialización de sus productos,
por ejemplo) y, por lo tanto, para competir con la gran propiedad. El fomento
de estas formas alternativas surge también de la coexistencia de las economías
modernas con espacios comunales -entre los que se destacan los de las comuni-
dades indígenas-, así como de las ventajas que tienen estas formas de propiedad
como expresión de un mayor espacio de "lo público".8
5. Pacto fiscal y racionalidad estatal
Las finanzas públicas están en el centro de todo proceso democrático. En este

sentido, como lo ha señalado la CEPAL (1998), la robustez o fragilidad de las
finanzas públicas refleja la fortaleza o debilidad del "Pacto fiscal" que contribu-
ye a legitimizar el papel del Estado y el campo de las responsabilidades guberna-
mentales en la esfera económica y social. En efecto, la ausencia de un patrón
generalmente aceptado de las funciones estatales erosiona el consenso sobre la
cuantía de los recursos que debe manejar el Estado, de dónde deben surgir éstos
y cuáles deben ser las reglas para su asignación y utilización. Por el contrario, un
acuerdo político de los distintos sectores sociales sobre qué debe hacer el Estado
ayuda a legitimar el nivel, composición y tendencia del gasto público y de la
carga tributaria necesaria para su fmanciamiento.
Visto en este contexto, el "Pacto fiscal" debe contar con cinco elementos
fundamentales: a) Establecer reglas claras de disciplina fiscal, pero también una
7
Véase una defensa de este punto de vista en Ramos (1991).
8
Véase, por ejemplo, Moulian (2000).
estructura tributaria adecuada para las funciones que la sociedad le asigna al

Estado; b) Transparencia del gasto público, lo cual implica, por una parte, la

inclusión de todas las partidas de gasto dentro de los presupuestos públicos -inclui-

das, por lo tanto, aquellas de carácter contingente o las que resultan de los múltiples
beneficios tributarios que contemplan típicamente nuestras legislaciones- y,
por otra, el conocimiento público de tales presupuestos, de su cumplimiento y
de su evaluación; c) Introducir criterios de eficiencia en la gestión del Estado;
d) Reconocer el papel central que desempeña el presupuesto público en la pro-
visión de bienes de valor social y, más en general, en la distribución del ingreso;
e) Finalmente, fomentar instituciones fiscales equilibradas y democráticas, y
abrir nuevos espacios para la participación ciudadana.
El primero de estos criterios requiere consideraciones especiales. Las reglas
de disciplina deben materializarse en metas de equilibrio presupuestario o lími-
tes al endeudamiento público, dentro de una presupuestación de carácter
plurianual que sirva como elemento ordenador de los planes de acción del Esta-
do. Este manejo no debe ser incompatible, sin embargo, con el uso de la políti-
ca fiscal en el corto plazo con propósitos de compensación del ciclo económico.
Estas reglas son esenciales para la estabilidad macroeconómica aunque, según
vimos, no son suficientes.
En cualquier caso, las reglas de equilibrio presupuestario deben estar acom-
pañadas de la asignación de recursos adecuados para el cumplimiento de las
funciones básicas que la sociedad asigne al Estado. De hecho, una de las ca-
racterísticas de América Latina es, sin duda, la tendencia a cargar de objetivos
al Estado, pero al mismo tiempo darle pocos recursos para cumplirlos, pro-
duciendo de esta manera tanto desequilibrios fiscales como continuos in-
cumplimientos de los programas de gobierno, ambos con efectos nocivos para
la democracia. Esto es, por cierto, el reflejo de la ausencia de una cultura de
responsabilidad de la ciudadanía frente al Estado y, en particular, de responsa-
bilidad tributaria, es decir, de una cultura de deberes ciudadanos que, como he-
mos visto, son la contrapartida de los derechos. Por eso, en países donde -como
acontece en América Latina casi como regla- las tasas de tributación son infe-
riores a las que corresponden a su nivel de desarrollo, el "Pacto fiscal" pasa
ineludiblemente por una elevación de la carga tributaria. Una de las formas
que adopta la ausencia de una cultura de responsabilidad tributaria es la ten-
dencia a cargar de excepciones las normas tributarias. De ahí la conveniencia
de limitar estos beneficios específicos, de incluir dentro del debate presupues-
tario estimaciones de los costos de los beneficios tributarios establecidos en la
legislación y, por supuesto, de castigar en forma severa a quienes violen las
normas tributarias.
Las instituciones fiscales que se adopten deben perseguir los objetivos men-
cionados en forma simultánea. En tal sentido, deben buscar la disciplina fiscal,

pero también garantizar niveles de ingreso compatibles con los planes de gobier-

no que surgen del proceso democrático y ofrecer incentivos al buen uso de los
recursos. La idea de hacer descansar estas responsabilidades sobre unos pocos
órganos del poder central -en particular, unos Ministerios de Hacienda fuertes—
no ha resultado en la práctica la más adecuada, porque no logra que la cultura de
disciplina y buen uso de los recursos permec toda la estructura del Estado, e
incluso fomenta enfrentamientos en el interior del Estado y la búsqueda de prác-
ticas cuasifiscales para evadir los controles que ejercen dichos órganos. Mucho
menos lo lograría hacer recaer dicha función sobre un poder autónomo -una
Junta Fiscal (Fiscal Board)- que, por lo demás, puede considerarse como una
institución que sustraería a la democracia uno de sus elementos más esenciales.
En efecto, en una democracia nada puede reemplazar las funciones básicas de los
parlamentos en la definición de los niveles de ingreso y gasto público deseables, ni
la responsabilidad en el buen uso de los recursos de cada órgano y funcionario del
Estado. En tal sentido, la promulgación de leyes de responsabilidad fiscal y la
adopción de reglas fiscales explícitas por parte de los gobiernos es una orientación
más apropiada para lograr la disciplina fiscal, como lo son, en relación con el
buen uso de los recursos, las acciones orientadas a mejorar la gestión de las políti-
cas públicas (véase, al respecto, la sección siguiente).
Uno de los corolarios más importantes del análisis anterior es que todo arre-
glo fiscal equilibrado y democrático debe fortalecer las instancias más débiles
dentro del proceso presupuestal: el poder legislativo, los gobiernos subnacionales
y la ciudadanía. Esto implica, sin duda, que es necesario robustecer el análisis
presupuestario por parte de rodas estas instancias para promover uri amplio
debate democrático. La creación de Oficinas de Análisis Presupuestario en los
parlamentos, así como cíe instancias de participación ciudadana en los debates
presupuestarios, incluidos los esquemas de presupuestos participativos y el
involucramicnto de la sociedad civil en los debates de los planes fiscales
plurianuales (como parte de los debates sobre los planes de desarrollo) o anua-
les, son virtudes democráticas que deben promoverse.
6. Políticas públicas
Las acciones orientadas a mejorar el uso de los recursos públicos debe partir de
definir las "políticas públicas" como la unidad básica de análisis de la gestión
pública (Lahera, 2002). En su origen, ellas reflejan las controversias ideológicas
existentes en la sociedad, que se traducen en propuestas de desarrollo que ingre-

san en la agenda de los partidos y de los movimientos sociales. Pero el paso al

mundo de lo factible se da cuando ellas son operacionalizadas por los gobiernos

en políticas públicas, iniciando el ciclo analítico de las políticas públicas: dise-
ño, gestión y evaluación.
En el concepto tradicional, las políticas públicas corresponden al programa de
acción de una autoridad pública. Pero ese concepto asigna un papel demasiado
central al Estado, ignorando que las autoridades políticas y administrativas no
tienen una posición excluyente en el tratamiento de los problemas públicos.
Las políticas públicas pueden ser definidas, así, en forma más clara como
flujos de información y cursos de acción relacionados con un objetivo público defi-
nido en forma democrática y coherente, por lo tanto, con las orientaciones del
Estado y el programa de gobierno escogido por la ciudadanía. Estos cursos de
acción y flujos de información son desarrollados por el sector público, pero
frecuentemente cuentan con la participación de la comunidad y del sector pri-
vado. Una política pública de calidad incluirá contenidos, instrumentos, defi-
niciones institucionales y la previsión de sus resultados.
Este concepto incluye tanto a las políticas de gobierno como a las de Estado.
Estas últimas son, en realidad, políticas de más de un gobierno, pero también es
posible considerarlas como aquellas que involucran al conjunto de los poderes
del Estado en su diseño o ejecución. Por otra parte, es frecuente que las políticas
públicas sean una extensión o profundización de otras y rara vez se extinguen
por completo; es más habitual que cambien o se combinen con otras, pero
algunas tienen aspectos temporales definidos.
Las políticas públicas permiten ordenar, en torno a su finalidad o propósito,
leyes, metas ministeriales, prácticas administrativas y partidas presupuestarias.
Ellas pueden entregar al gobierno los principales criterios de análisis estratégi-
co, así como de evaluación de la gestión pública. El apoyo de los partidos al
gobierno podría estructurarse en torno a ellas. Por las mismas razones, conviene
que quien quiera reformar el Estado, lo haga en torno de las políticas públicas y
no de consideraciones exclusivamente organizacionales.
Visto de esta manera, la capacidad de formular y ejecutar políticas públicas
es un indicador del desarrollo político, bastante más sensible que las constitu-
ciones o las leyes. El buen manejo del gobierno equivale a que las políticas
públicas tengan una trayectoria óptima en cada una de sus fases. Ése es también
el contenido de la reforma del Estado: un buen gobierno reforma su estructura
y su gestión de modo que las políticas públicas se cumplan de manera cabal.
Cabe recordar que, desde el punto de vista de la nueva economía institucio-
nal, la elección de un tipo de organización conduce a la elección de arreglos
contractuales, que a su vez están determinados por el nivel de los costos de

transacción. Cada tipo de contrato representa diferentes costos de supervisión,

mediación y negociación. La forma de organización económica, junto con la

función del mercado, cambia conforme se elijan diferentes tipos de arreglos
contractuales. Conviene notar que las estructuras de organización compleja son
¡ncrementalmente más eficientes hasta cierto punto, más allá del cual los bene-
ficios marginales del aumento del tamaño (y complejidad) de la organización
comienzan a decrecer. Esto es así porque, a medida que aumenta el tamaño de
la empresa y se añaden niveles de organización, la organización comienza a
perder el control de la información (surgen problemas de agencia, del polizon-
te, etc.) afectando negativamente al proceso de decisión, con lo que se pierden
las ventajas de la integración.
En esta perspectiva, las políticas públicas son la unidad de transacción del
sector gubernamental. Corresponde también a la naturaleza de las políticas
públicas que ellas tengan costos de transacción, generados por la estructura
del gobierno, así como por el medio legal, político, económico y cultural.
Debe reconocerse, en tal sentido, que los criterios tradicionales del análisis
económico no siempre resultan apropiados en un contexto en el cual las fun-
ciones de producción son múltiples, están encargadas a varios actores, son
objeto de debate entre ellos y no existe, en última instancia, ninguna discipli-
na de mercado.
Por otra parte, las organizaciones, además de tener alguna función de pro-
ducción, tienen una estructura de gobernabilidad, la que permite no sólo go-
bernar internamente a la organización, sino también relacionar a la organiza-
ción con otras para completar las distintas transacciones. La gobernabilidad de
la organización es un factor clave para minimizar los costos de transacción. La
gobernabilidad será un esfuerzo para establecer un orden que permita mitigar el
conflicto y obtener ganancias mutuas. Pero ello requiere, a la vez, que el gobier-
no sea gobernable.
Este enfoque permite conccptualizar mejor los problemas asociados a la re-
forma del Estado. Sobre esta materia, existen distintos enfoques. Sin embargo,
las consideraciones precedentes indican que el análisis del gobierno centrado en
la administración y los organigramas tienen una capacidad analítica limitada.
De manera creciente, los problemas de la organización gubernamental se refie-
ren al procesamiento de la información: se trata menos de división del trabajo
que del proceso de decisión y ejecución.
Los enfoques predominantes sobre reforma del Estado pueden dividirse en
cuatro grandes vertientes:
a) El enfoque de estructura, que plantea que la eficiencia está subrepresentada en

el proceso político, porque siendo del interés de todos no es problema priorita-

rio de nadie; es más, a menudo existen beneficiarios particulares de la ineficiencia.

De allí que se proponga la creación de agencias públicas encargadas de repre-
sentar la búsqueda de eficiencia. Ésta es una solución simplista.
b) Un enfoque de corte cuantitativista, con dos variantes. Por una parte, aque-
llos para quienes modernizar el Estado es achicarlo. Por otra parte, quienes
creen que lo determinante es aumentar ciertos insumos y recursos (más com-
putadores, mejores sueldos). Esta segunda vertiente tiende a alentar la
autojustificación funcionaria, riesgo inherente a toda burocracia. El aumen-
to de los recursos por sí solo no garantiza resultados óptimos.
c) El tercer enfoque plantea la necesidad de centrar la reforma del Estado en el
logro de sus objetivos, preocupándose más de los productos que de los insu-
mos y de la normativa que determina las modalidades de operación del sec-
tor público. Se ha criticado a este enfoque desde el punto de vista de la
eficiencia, ya que aquella centrada en objetivos difiere de la eficiencia organi-
zacional. Esta última incluye diversos aspectos referidos a la innovación, adap-
tabilidad, aprendizaje organizacional y capacidad para evaluar el cambio.
d) Un enfoque que podría ser complementario del anterior es el del cambio por
procesos. Éstos incluyen organización y método, racionalización, calidad total,
reingeniería, dcsregulación y medición del rendimiento. Lo mismo sucede
respecto de quienes jerarquizan la necesidad de reformar la gestión pública,
por ejemplo desregulando internamente el gobierno o sometiendo su geren-
cia a profundas modificaciones.
Muchas de estas propuestas tienen algún valor, pero la dispersión de los esfuerzos
de reforma a los cuales han dado lugar han minado la eficacia y la eficiencia del
proceso. Ninguno de estos enfoques toma, sin embargo, como objetivo de refor-
ma lo que hemos caracterizado como la unidad básica de transacción: las políticas
públicas. Esto implica que, más que mirar a las actividades del sector público
como determinadas por su organización, conviene mirar la organización como
un instrumento para la realización de las políticas públicas; es decir, al órgano (el
gobierno) como un instrumento de la función (las políticas públicas).
Con este enfoque se reconoce la evidente necesidad de racionalizar la estruc-
tura del Estado y de mejorar la calidad de sus recursos humanos e insumos
materiales, pero se privilegia la consideración del diseño, gestión y evaluación
de conjuntos significativos de líneas de acción y modificaciones institucionales
referidas a un objetivo público. Ello no implica menospreciar los procedimien-
tos y normas administrativas, que son un avance democrático. Es en torno a
estos flujos de información y acción que los problemas del sector público deben
ser ordenados y resueltos. Primero debe cambiar la forma de trabajo y luego la

estructura, ya que ésta sigue a la estrategia.

IV. INSTITUCIONES INTERNACIONALES
1. La exigibilidad de los derechos económicos y sociales

y su relación con la asistencia internacional
En el marco de derechos que sirve como punto de partida de este ensayo, la

construcción de la agenda social se identifica con el reconocimiento de todo
miembro de la sociedad como ciudadano y, por lo tanto, como depositario de
derechos. Desde este punto de vista, los "bienes de valor social" son simultánea-
mente derechos y mercancías, por lo que deben ser reglamentados como parte
del proceso de garantía de su suministro. Una de las actividades esenciales en
este campo es la producción, la difusión y el análisis de información sobre la
situación de los derechos económicos, sociales y culturales y otros derechos, y el
cumplimiento de las metas acordadas en las cumbres mundiales, para contri-
buir a determinar las prioridades, crear una cultura de responsabilidad y lograr
los ajustes necesarios en las políticas públicas.
El alcance internacional de las declaraciones y convenciones sobre derechos
humanos puede considerarse como la definición, aún incipiente, de un concep-
to de ciudadanía local. Sin embargo, en esta materia, no ha habido un tránsito
pleno de una institucionalidad nacional a una internacional. En efecto, el res-
peto a los derechos humanos sigue siendo una responsabilidad básicamente
nacional, y no existen hasta ahora políticas o mecanismos internacionales cla-
ros, definidos y estables que permitan que las voluntades y realizaciones de los
países trasciendan la esfera nacional. Por otra parte, la aplicación de estos dere-
chos se circunscribe a los Estados y no cubre explícitamente a otros agentes
sociales. Por último, la exigibilidad de estos derechos no tiene hasta ahora in-
centivos claros, ni existen métodos que garanticen su aplicación en cada Estado
nacional.
Por este motivo, la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y cultura-
les debe evolucionar hacia una exigibilidad política mucho más clara. Esto se lo-
graría, en particular, mediante el debate, en foros nacionales representativos, de
las evaluaciones nacionales e internacionales periódicas sobre el cumplimiento de
los compromisos adoptados por los países. Esta evaluación debe ser integral y
abarcar no sólo el respeto de estos derechos, sino también de otros cuerpos de
derechos sociales reconocidos internacionalmente (los principios y derechos fun-

damentales aplicables en la esfera del trabajo acordados en el seno de la Organiza-

ción Internacional del Trabajo, y los derechos de los niños, las mujeres y los gru-

pos étnicos), así como los compromisos adquiridos en las cumbres mundiales de
las Naciones Unidas, con los que están estrechamente relacionados. Estos debates
en torno a las evaluaciones nacionales sobre el cumplimiento de los compromisos
internacionales podrían estar acompañados de procesos similares a nivel regional.
Esta exigibilidad política puede ceder paso progresivamente, en algunos ca-
sos calificados, a una exigibilidad judicial, tanto en tribunales nacionales como
en tribunales internacionales competentes. La Unión Europea ha sido la única
parte del mundo donde se ha dado este paso. En todos los casos, como ya se ha
mencionado, los compromisos y su consecuente exigibilidad deben concordar
con el grado de desarrollo de los países y, en particular, con su capacidad para
alcanzar metas que puedan beneficiar efectivamente a todos los ciudadanos,
evitando tanto el voluntarismo como el populismo.
Por otra parte, es importante reconocer que la responsabilidad por la obser-
vancia de los derechos, su desarrollo y su aplicación supera las fronteras de lo
estatal. Por lo tanto, es fundamental el establecimiento de alianzas entre múlti-
ples actores. Consciente de ello, las Naciones Unidas han hecho un amplio
llamado al sector empresarial de todos los países, a través del Convenio Global
(Global Comfact),a promover el respeto de los derechos humanos en ese ámbi-
to, tanto en sus prácticas como mediante el respaldo a políticas públicas sobre
derechos humanos, el respeto de los derechos laborales básicos y la protección
del medio ambiente. 9
Este proceso ha estado acompañado de iniciativas estrictamente privadas, tan-
to por parte de sectores empresariales como de movimientos sociales de distinto
origen.10 Los principios de responsabilidad social corporativa, que estas iniciati-
vas encarnan, han comenzado a ser sujetos a un seguimiento regular por parte de
distintas organizaciones, como parte de la consolidación de una verdadera cultu-
ra, estrechamente vinculada al proceso de globalización, basada en criterios de
responsabilidad social y ambiental de los actores privados. Vale la pena agregar,
sin embargo, que existe todavía amplia controversia entre quienes (principal-
mente organizaciones no gubernamentales) abogan por esquemas de responsa-
9 www.unglobalcompact.org.
10
Entre las iniciativas correspondientes se encuentran las directrices sobre empresas multi-
nacionales preparadas por la üCDt en 2001, el índice de Sostenibilidad de Dow Jones, la certifi-
cación internacional sobre gestión ambiental iso 14001, y el índice de Responsabilidad Corpora-
tiva, promovido por la empresa inglesa Business and the Community y asociado al índice bursátil
británico (Financial Times Stock Exchange).
bilidad empresarial de carácter obligatorio y aquellos (las organizaciones em-

presariales) que los consideran como marcos voluntarios que definen "mejores

prácticas" que se irán extendiendo a través de la emulación. El contraste entre

estas dos perspectivas fue evidente en la reciente Cumbre de Desarrollo Soste-
nible de Johannesburgo.
Como lo hemos señalado en forma reiterada, la capacidad efectiva de garan-
tizar los derechos económicos y sociales o, lo que es equivalente, de suministrar
un nivel determinado de "bienes de valor social" depende del nivel de desarro-
llo de los países. En este sentido, las acentuadas desigualdades y asimetrías del
orden global indican que un elemento esencial de la materialización de los de-
rechos es la asistencia oficial para el desarrollo. Ésta debería proporcionarse, por
lo tanto, de conformidad con los compromisos adquiridos en el seno de las
Naciones Unidas y los criterios básicos que comparte la comunidad internacio-
nal y que fueron definidos claramente en la Cumbre de Monterrey sobre Finan-
ciación para el Desarrollo: el otorgamiento de prioridad a la lucha contra la po-
breza y el "sentido de pertenencia" de las estrategias y políticas de desarrollo eco-
nómico y social (Naciones Unidas, 2002). La cooperación para el desarrollo
debe concebirse desde esta perspectiva, como un apoyo simultáneo a la cons-
trucción de la democracia y la erradicación de la pobreza, de acuerdo con un
enfoque en que se dé un papel central a los derechos. Algunas propuestas inter-
nacionales sobre la materia, entre otras la "Iniciativa 20/20", han representado
avances importantes en esta dirección (Ganuza, León y Sauma, 2000).
Un enfoque complementario es el reconocimiento explícito de que la globali-
zación económica no logrará el propósito de contribuir a la convergencia de los
niveles de desarrollo de los distintos países si no está acompañada de flujos de
recursos que estén orientados explícitamente a este objetivo (CEPAL, 2002). La
Unión Europea ha sido, indudablemente, el proceso internacional en el que estos
principios se han plasmado más claramente, a través de su política de "cohesión
social". Es sintomático de la filosofía política subyacente a estos acuerdos que la
profundización de la integración económica en el último decenio del siglo xx
fuera acompañada por el fortalecimiento de dicha política de cohesión (Marín,
1999). Más aún, actualmente esta política se aplica también —aunque con mati-
ces— a los países de Europa central interesados en integrarse a la Unión Europea.
2. La condicionalidad internacional
Las consideraciones sobre recursos financieros internacionales nos llevan al de-

bate sobre la condicionalidad a través de la cual se facilitan dichos recursos y su
relación con los procesos nacionales de participación y representación política.

En este sentido, las conclusiones de los debates recientes tienen una visión po-

sitiva de esta relación, al señalar enfáticamente que la condicionalidad no es

efectiva, o por lo menos es un medio ineficiente para alcanzar objetivos que la
comunidad internacional quiere atar al apoyo financiero. Si no hay un verdade-
ro "sentido de pertenencia" (ownership) de las políticas involucradas -es decir,
mientras no tengan un fuerte apoyo interno—, no tienen muchas probabilida-
des de mantenerse. Esto está asociado con el hecho de que el sentido de perte-
nencia es esencial para la construcción de instituciones, que es reconocida en
forma amplia hoy como una de las claves de las políticas de desarrollo exitosas.
Sin embargo, el significado particular de este principio ha sido objeto de
mucha controversia y, en muchos casos, ha estado acompañado de prácticas
que lo ignoran y a través de las cuales se procura incluso "forzar" ese "sentido de
pertenencia" para que se lleven a cabo las políticas que los organismos interna-
cionales consideran apropiadas (Helleiner, 2000; Stiglitz, 2002). Con todo, el
"sentido de pertenencia" establece la regla básica para el funcionamiento de los
organismos internacionales: su papel no es sustituir, sino respaldar los procesos
nacionales de participación y representación política.
En el caso del FMI, la condicionalidad ha sido un tema central de debate
desde hace mucho tiempo. El tema se ha vuelto cada vez más problemático.
Este hecho está asociado a que el ámbito de la condicionalidad se ha expandido
gradualmente para incluir estrategias internas de desarrollo económico y social
e instituciones que, como lo indicó un Grupo de Trabajo Especial de las Nacio-
nes Unidas, "por su naturaleza deben ser decididas por autoridades nacionales
legítimas, basadas en un amplio consenso social" (Naciones Unidas, 1999, sec-
ción 5). Esta ampliación de la condicionalidad, no sólo hacia nuevos ámbitos
económicos sino también hacia temas de política social y de gobernabilidad, ha
sido criticada por los países en desarrollo (Grupo de los 24, 1999). Por este
motivo, la necesidad de restringir la condicionalidad a la política macroeconó-
mica y a temas del sector financiero es compartida por un amplio grupo de
analistas con visiones bastante diferentes del futuro papel del FMI (Council on
Foreign Relations, 1999; Collier y Gunning, 1999; Crow, Arriazu yThygesen,
1999; Feldstein, 1998; Helleiner, 2000; Meltzer et al., 2000 y Rodrik, 1999).
Conclusiones similares a las anteriores se aplican a los bancos multilaterales de
desarrollo. En relación con este tema, un informe del Banco Mundial que analizó
los préstamos estructurales, llegó a la conclusión de que la condicionalidad no
tiene influencia en el éxito o fracaso de esos programas (Banco Mundial, 1998).''
11
Véanse también Gilbert, Powell y Vines (1999) y Stiglitz (1999).
En todo caso, de acuerdo con el mismo informe, la efectividad de la ayuda no es

independiente de las políticas económicas que el país sigue. En particular, los

efectos de la asistencia oficial para el desarrollo (incluido el financiamiento

multilateral) sobre el crecimiento son mayores en países que adoptan "buenas
políticas", que, de acuerdo con la definición del documento del Banco Mundial
ya mencionado, incluyen entornos macroeconómicos estables, regímenes co-
merciales abiertos, protección adecuada de los derechos de propiedad y buro-
cracias públicas eficientes que puedan proveer servicios sociales de buena cali-
dad. En cualquier caso, el estudio concluye —en forma algo incoherente con
algunas de las conclusiones precedentes— que la condicionalidad "tiene en todo
caso un papel, permitir que el gobierno se comprometa con las reformas y dar
señales acerca de la seriedad de éstas, pero para ser efectiva en este objetivo debe
focalizarse en un pequeño número de medidas verdaderamente importantes"
(Banco Mundial, 1998).
Estos argumentos y controversias han sido instrumentos para la aceptación
del "sentido de pertenencia" como un tema central de los programas de asistencia
oficial para el desarrollo (OECD/DAC, 1996) y, más recientemente, del FMI y del
Banco Mundial (Kóhler y Wolfensohn, 2000; Banco Mundial, 1998). Asimismo
llegaron a la conclusión de que la condicionalidad debe ser más focalizada (Kóhler,
2000), un tema que fue discutido por el Directorio del FMI en 2001, basándose en
una evaluación interna de dicho organismo (FMI, 2001). Esta evaluación recono-
ció que la condicionalidad estructural se había sobre extendido, particularmente
en relación con los procesos de reforma de las economías en transición y durante
la crisis asiática. Aún más, aceptó que el sentido de pertenencia de los programas
de ajuste es esencial para que los programas de financiamiento de emergencia del
FMI funcionen adecuadamente y, por lo tanto, que la condicionalidad "no debería
infringir la soberanía nacional". Sin embargo, también estableció claramente que
un elemento esencial de las políticas del FMI debe ser salvaguardar los recursos del
Fondo, para lo cual se requiere la condicionalidad.
Una debilidad importante de los dos informes mencionados es la ausencia
de una clara comprensión de cómo opera la condicionalidad para reducir, eli-
minar o distorsionar el "sentido de pertenencia" de las políticas. El mecanismo
no es -o, al menos, no siempre o no principalmente— una imposición del equi-
po o del directorio del FMI o de los bancos multilaterales. En realidad, cuatro
canales adicionales son decisivos: a) las condiciones en las que está disponible el
financiamiento restringen severamente las opciones de los países; b) en situa-
ciones de crisis, un posible apoyo del Banco Mundial o del FMI afecta a las
discusiones en el interior de los gobiernos, aumentando el poder de negocia-
ción de los grupos que se inclinan hacia los puntos de vista de dichos organis-
mos; c) el soporte técnico que las instituciones proveen a los países también
sesga las discusiones internas; y d) la participación del equipo de estas institu-

ciones en dichas discusiones tiene un efecto similar.

Un punto esencial en este sentido es la confusión que pesa sobre el término
"reformas estructurales". En realidad, existen al menos dos significados del térmi-
no que son relevantes para el debate sobre condicionalidad macroeconómica. El
primero de ellos se refiere a los factores institucionales que afectan directamente a
los equilibrios macroeconómicos, es decir, el equilibrio de la balanza de pagos (v.
gr., regímenes cambiarlos inconsistentes o una cuenta de capitales que ha sido
liberalizada sin tomar las medidas preventivas adecuadas) o su contrapartida en
los déficit del sector público o privado. El segundo se refiere a factores institucio-
nales que pueden ser importantes para el funcionamiento de las economías, pero
tienen un efecto más indirecto en los equilibrios macroeconómicos: en la termi-
nología del trabajo del FMI sobre condicionalidad, factores que determinan la
eficiencia y capacidad de recuperación (resiliencé) de la economía frente a choques
adversos. Las reformas estructurales impulsadas por el FMI y el Banco Mundial
tienen una comprensión particular de qué es lo deseable en este sentido: las eco-
nomías liberalizadas son más eficientes y tiene mayor capacidad de recuperación.
Pero los equilibrios macroeconómicos estructurales pueden producirse, y de
hecho se han producido en el pasado en economías con altos niveles de inter-
vención del Estado. Asimismo, subsiste un amplio debate académico sobre si
las economías más liberalizadas tienen mayor capacidad tanto para recuperarse
como para crecer. Hoy sabemos que la liberalización puede aumentar la vulne-
rabilidad, en particular frente a choques externos; sin una corrección adecuada
de las fallas del mercado, la eficiencia no está garantizada; y las economías libe-
ralizadas no necesariamente crecen más rápido. Un conocido ensayo de
Rodríguez y Rodrik (2001) aclara este punto: la estabilidad macroeconómica es
esencial para el crecimiento, pero las economías liberalizadas (en particular con
relación al comercio) no necesariamente crecen más rápido. Aún más, dicho
ensayo muestra que las medidas tradicionales de apertura, que han sido exten-
samente utilizadas en los análisis del FMI y el Banco Mundial, son inadecuadas.
De esta manera, para que el "sentido de pertenencia" de las políticas sea
compatible con el apoyo internacional, se deben cumplir dos condiciones adi-
cionales: a) deben establecer una fuerte restricción contra cualquier forma de
condicionalidad del FMI que vaya más allá de los factores que afectan directa-
mente los equilibrios macroeconómicos;12 y b) los países deben poder disponer
12
En cal sentido, una de las dificultades que encaran las discusiones y decisiones del FMI
sobre este tema se asocian a que, a pesar de que se espera que el FMI concentre su atención en los
temas macroeconómicos y financieros, también debe velar por los "aspectos institucionales y
de paquetes alternativos de reforma y las instituciones de Bretton Woods deben

proveer estas alternativas con el mismo rigor técnico con que cuentan los pro-

gramas tradicionales de reforma y deben estar disponibles para prestar soporte

técnico en tal sentido cuando los países lo soliciten. Para cumplir este segundo
objetivo, la composición del equipo técnico del FMI y del Banco Mundial debe
ser representativa de las visiones heterogéneas que existen-acerca del ajuste ma-
croeconómico y estructural, y/o estas instituciones deben estar dispuestas a acudir
a organismos o economistas que piensan de manera diferente para apoyarlos en
el diseño de programas alternativos. Por lo demás, esto también implica que el
"sentido de pertenencia" sólo puede ser promovido a través de una discusión
pluralista efectiva acerca de las virtudes de los paquetes alternativos de reformas
macrocconómicas y estructurales (Stiglitz, 1999).
Por otra parte, la clara inclusión de criterios sociales en el diseño de los
programas del FMI y del Banco Mundial, en particular el énfasis en la reducción
de la pobreza como un objetivo explícito de la ayuda externa, representa una
mejora significativa en los programas de ambas instituciones. Sin embargo, esto
no debe entenderse como un argumento adicional para aumentar la
condicionalidad. En este sentido, existe el riesgo de que la condicionalidad ter-
mine expandiendo una visión particular, y no necesariamente la más adecuada,
de cómo organizar los programas sociales en el mundo en desarrollo. En parti-
cular, es necesario hacer hincapié en que la inclusión de los temas sociales den-
tro de los programas de ajuste no implica simplemente diseñar redes adecuadas
de protección social para sectores sociales afectados por las crisis macroeconó-
micas o los programas de ajuste estructural; en realidad, esta visión compensatoria
del papel de los programas sociales ha sido seriamente cuestionada (Naciones
Unidas, 2001). De acuerdo con las consideraciones precedentes, se trata más
bien de incluir las implicaciones sociales en el diseño mismo de ia política ma-
croeconómica y de las reformas estructurales.
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La desigualdad en las oportunidades
en América Latina: una revisión crítica de los resultados
de las últimas dos décadas

Rebeca Grynspan*
I. Éste es un momento importante en la discusión en América Latina y sobre

América Latina en cuanto a las estrategias de desarrollo. Los resultados econó-
micos, sociales y políticos de las ultimas dos décadas deben llevarnos a una
reflexión profunda, sin dogmatismos. Creo que se ha abierto un espacio para la
discusión amplia y creativa, que permite volver a abrir la agenda del desarrollo,
sin la prepotencia de creer que tenemos todas las respuestas y que existe una
receta única 1 de aplicación universal para el logro de un crecimiento sostenido
y sostenible, acompañado del mejoramiento social. Debemos mirar los resulta-
dos con humildad ante los fracasos, y con seriedad y sobriedad ante los aciertos
y las lecciones aprendidas.
II. Ciertamente, el siglo xx vio quintuplicarse el ingreso per cápita de la región,

el sector industrial pasó de representar el 5% de la producción a un 25%. La
esperanza de vida pasó de 40 a 70 años y el índice de alfabetismo pasó del 35%
al 85%.
III. Sin embargo, la brecha entre los países industrializados y los países en desa-
rrollo siguió aumentando (por ejemplo, la participación de América Latina en
el comercio internacional pasó del 7% al 3%) y las desigualdades en la región y
en el interior de los países también. Nos hemos ganado el trofeo de ser la región
más desigual del mundo, con un coeficiente de Gini con valores entre el 0,5 y el
0,6, mientras en el mundo desarrollado es alrededor del 0,3. Un coeficiente de
Gini del 0,6 significa que el 10% más rico de la población tiene alrededor de 84
Directora de la CEPAI,, México, ex Vicepresidema de Costa Rica, ex Coordinadora del

Sector Social y del Plan de Combate a la pobreza.
Aunque suene a caricatura, muchos creyeron que la apertura y privatización en lo económi-
co, la focali'zación en lo social y la minimización del Estado en lo político eran la receta necesaria
para lograr el crecimiento económico, el cual, a través del "goteo", llevaría a los sectores más
vulnerables al disfrute de los beneficios del crecimiento.
137
veces más recursos que el 10% más pobre. En América Latina, el 20% más
pobre de la población recibe únicamente el 3,3% del ingreso nacional, mientras

que el 20% más rico recibe el 57,9%. Más de 200 millones de personas son

pobres en la región, alrededor del 40-45% de las personas y del 35-40% de los
hogares se encuentran en esta situación.
IV. Si bien no hay ningún nivel de pobreza que pueda considerarse "normal",
uno se pregunta si este nivel de pobreza en América Latina es el esperado de
acuerdo con el patrón mundial. Un estudio de Londoño señala que hay un
"exceso" de pobreza en América Latina generado por un "exceso" de desigual-
dad. América Latina es más desigual que lo que sería esperable para su nivel de
desarrollo económico. Por esta razón, un 50% de la pobreza (100 millones de
personas) se explica por el "exceso" de desigualdad de la región.
V. Según Londoño, para el decenio 1995-2005, suponiendo para la región un

crecimiento del producto per cápita del 1,9% anual y sin que se produzcan
cambios en los niveles de desigualdad, la pobreza continuaría creciendo en tér-
minos absolutos a un ritmo anual de un millón de personas.
VI. La desigualdad y la pobreza en la región no son un producto reciente; aun

en la década de 1960 y 1970 los índices dejaban mucho que desear. Sin duda, la
crisis de los años ochenta profundizó esta realidad. De esta crisis aprendimos
que los desequilibrios macroeconómicos y la irresponsabilidad fiscal no son
una buena receta para lograr un crecimiento sostenible y que sus efectos sobre
la pobreza y la desigualdad pueden ser devastadores. Pero ¿por qué a pesar de
los esfuerzos (por ejemplo la reducción de los aranceles en casi la mitad y de las
barreras no arancelarias en menos de la mitad, la apertura de la cuenta de capi-
tales, los ajustes fiscales, la reforma financiera) realizados y de los programas de
ajuste estructural los resultados de estas dos décadas son tan desalentadores?
¿Qué pasó? Revisemos los resultados.
VIL Primero, en el campo económico. Si bien en general estabilizamos las

macroeconomías y se bajó la inflación, el crecimiento no fue ni lo acelerado, ni lo
estable que se esperaba. En promedio crecimos un 3,2% anual, muy alejado del
6% requerido "para reducir razonablemente los rezagos tecnológicos y sociales"
(CEPAL, 2000) y muy inferior al crecimiento experimentado en las décadas ante-
riores a la crisis en que el crecimiento fue alrededor de un 5,5% anual.
Además seguimos experimentando una volatilidad enorme en la produc-
ción, el doble que la que sufren los países desarrollados, con el agravante de que
LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA... 139
esta volatilidad afecta más fuertemente al consumo de las personas, que es exac-
tamente lo contrario de lo que sucede en los países desarrollados. O sea, tene-

mos economías mucho más riesgosas tanto para las personas y las familias como

para las empresas. Para ejemplo un botón, en los años 1998-1999 cuando
América Latina sufrió por la crisis asiática, a pesar de que no se puede catalogar
de una crisis de gran magnitud, la CEPAL (CEPAL 2000) estima que el deterioro en
los ingresos como consecuencia de la crisis financiera aumentó en 7 millones el
número de pobres.
Esta vulnerabilidad tiene diversas explicaciones. Una parte se explica en que
la mayor estabilidad lograda ha ido acompañada de un aumento en el déficit
externo, el cual se ha financiado con capitales volátiles y sin recuperar los nive-
les de ahorro e inversión anteriores a la crisis. Por otro lado, esta mayor vulne-
rabilidad no sólo económica sino también social ante los embates externos,
también se explica por la falta de mecanismos de apoyo y de acciones anticíclicas
que permitan reducir los costos sociales. Y por último, quiero mencionar uno
de los elementos menos analizados, y es el hecho de que en la crisis de los
ochenta perdimos lo que yo llamo "el colchón" (el "buffer") para enfrentar si-
tuaciones difíciles. Nos hemos concentrado en analizar los flujos y la recupera-
ción del nivel precrisis de los flujos, pero se nos olvidó la pérdida de los "stocks",
especialmente en los sectores medios empobrecidos. La pérdida de "capital"
tanto en términos del ahorro de las personas en dinero como en bienes, donde
la depreciación de éstos no pudo ser compensada (deterioro de la casa, del ca-
rro, etc.), y la pérdida en capital humano (por ejemplo, los jóvenes que durante
la crisis dejaron sus estudios, especialmente en los sectores pobres y medios
bajos).
El crecimiento experimentado durante las últimas dos décadas, precisamen-
te por no haber sido ni tan elevado ni tan estable como se esperaba, no ha
permitido volver a construir esos "colchones" que nos ayudan a enfrentar los
riesgos, ese ahorro generado en el pasado por décadas de alto crecimiento. Por
lo tanto, ni en cuanto a bienes, ni en cuanto a capital humano, se ha recuperado
lo perdido en la crisis.
VIII. Esta mayor volatilidad y vulnerabilidad de la economía y de las personas, se

ve agravada por el hecho de que en las "bajadas" (cuando se desacelera la tasa de
crecimiento o cuando hay recesión) aumentan la pobreza y la desigualdad (no sólo
porque disminuye el producto o su tasa de crecimiento, sino porque no se prote-
ge el capital humano por la predominancia del asistencialismo, por la focalización
mal entendida, porque el gasto social es pro cíclico) y en las "subidas" lo que se
pierde en desigualdad, por lo menos en América Latina, no se recupera después,
140 DILEMAS ÉTICOS DE AM ERICA LATINA
aunque volvamos a crecer (la desigualdad es flexible al alza pero inflexible a la

baja). En cuanto a los niveles de pobreza, ésta se recupera mucho más lentamente

que el producto. Es el perfecto círculo vicioso de América Latina.

IX. Como señala el PNUD (1996), "con frecuencia las políticas de ajuste equilibra-
ron los presupuestos pero desequilibraron la vida de la gente"; y seguimos des-
equilibrados. Éstos no son males menores que si esperamos pacientemente se van
a solucionar con el crecimiento. Esta manera de pensar no sólo es un reduccionis-
mo económico sino, como dice Stiglitz, "mala economía". Cuántas veces habrá
que repetir que ¡el corto y el largo plazo comienzan al mismo tiempo!
Éste es un problema central del planteamiento del goteo, que de hecho apues-
ta al crecimiento en el corto plazo, pero en el largo plazo "la jarana sale a la cara".
Porque el goteo no apuesta a las capacidades de la gente, a la inversión en capital
humano y en capital social, que es precisamente apostar al proceso de la igualdad
de oportunidades para la potenciación de las capacidades de la gente (Sen, 2000).
X. Los resultados arriba expuestos han dividido la discusión sobre el desarrollo en

América Latina por lo menos en dos grupos: los que argumentan que el problema es
que las reformas han sido incompletas y por tanto sería un error dar marcha atrás y
que lo que se requiere es "la profundización de las reformas", y los que argumentan
que el problema es que el modelo era incompleto y reduccionista, ya que se margi-
naban otras dimensiones trascendentales del desarrollo económico y social, lo que
afectó negativamente tanto al crecimiento como a la situación social de la región.
El consenso se ha ido moviendo en esta última dirección. Se apostó al mer-
cado, a la apertura, a la privatización, a la minimización del Estado, a la ma-
croeconomía (abandonando la política sectorial, por ejemplo, los programas de
desarrollo rural para enfrentar el desequilibrio rural-urbano) y se marginaron
elementos fundamentales del desarrollo.
Dani Rodrik muestra en su artículo "¿Has Globalization gone to far?" cómo
la apertura tanto de bienes como de la cuenta de capitales es mucho menos
importante para el crecimiento y para hacerle frente a los "shocks externos" que
el sistema de protección social, una institucionalidad democrática, un mejor
sistema jurídico y de aplicación de la justicia y una mayor equidad.
XI. En la misma línea de que el problema de la desigualdad relativa no sólo es

pertinente por su impacto en la erradicación de la pobreza y en las aspiraciones
de integración social y la sostenibilidad democrática, sino también porque atenta
en contra de las mismas posibilidades de seguir creciendo sostenidamente, se
han pronunciado Birdsall, Ross y Sabot (1994):
LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA,.. 141
La evidencia sugiere que en América latina, la asociación entre un crecimiento

lento y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa elevada

desigualdad puede constituir en sí un obstáculo para el crecimiento. Inversa-
mente, el bajo nivel de desigualdad que existe en Asia Oriental puede haber

constituido un significativo estímulo para el crecimiento económico.
Sin mejoramientos claros en los niveles de desigualdad, todo el peso en la re-

ducción de la pobreza recaería en el crecimiento. En este escenario, se deman-
daría de un crecimiento alto y sostenido para obtener resultados significativos
en la reducción de la pobreza, lo que como vimos es poco probable precisamen-
te por los altos niveles de desigualdad pero... aunque creciéramos más, sin cana-
les de transmisión de los beneficios a los grupos más pobres y medios de la
población para que participen de ese crecimiento y se beneficien de él, poco se
puede avanzar para enfrentar la parte "dura" de la pobreza.
XII. Como se señaló, el balance distributivo de la última década muestra resulta-

dos desalentadores, ya que persisten y tienden a crecer los elevados niveles de desi-
gualdad y rigidez en la distribución del ingreso, incluso en países que han logrado
altas tasas de crecimiento. Con la excepción de Uruguay, ningún otro país logró
reducir los niveles de desigualdad entre 1985 y 1995, a pesar de que algunos de
ellos crecieron a tasas elevadas y por períodos más o menos prolongados.
XIII. Veamos las desigualdades que alimentan esta desigualdad global (¡para lla-
marla con un término de moda!) en América Latina. Por cuestiones de tiempo,
me referiré a las desigualdades en el mundo del trabajo, en la provisión de servi-
cios básicos y en educación (aunque habría que referirse a las desigualdades en las
oportunidades entre hombres y mujeres, a las desigualdades de etnia, a la desi-
gualdad en la distribución de la cierra y en el acceso al crédito y a la creciente
segregación habitacional, para mencionar sólo algunas).
XIV. Con respecto al empleo, es claro que el modelo fue incapaz de producir la
cantidad y la calidad de empleos requeridas. No sólo las tasas de desempleo han
aumentado y se han mantenido a niveles elevados, sino que de cada 100 em-
pleos nuevos generados en la última década, 69 se generaron en el sector infor-
mal, lo que ha estancado la productividad laboral promedio (CEPAL, 1997) y,
por tanto los salarios reales se estancaron a los niveles de 1996 y en general
¡siguen siendo inferiores a los de 1980! Como si esto fuera poco, han aumenta-
do las disparidades de ingresos entre los ocupados con distintos niveles de cali-
ficación, en favor de los más calificados y ubicados en sectores más dinámicos
!42 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA LATINA
(CEPAL, 1997). Este fenómeno destaca como uno de los principales factores de
desigualdad en la región y como uno de los principales obstáculos para mejorar

la distribución del ingreso, agravado por el hecho de que ha comprometido de

manera creciente no sólo a los sectores pobres sino también a los sectores me-
dios (especialmente a los jóvenes). "Esta tendencia puede acentuarse con la
revolución de la información y el conocimiento, agravando la división entre
integrados y excluidos" en un área que constituye el eje de la integración social,
ya que más allá de ser el principal medio de subsistencia, es la actividad que
proporciona identidad psicosocial (CEPAL, 2000).
XV El desempleo, la informalidad y la precarización del empleo formal, junto a

las políticas públicas seguidas de las últimas décadas, han profundizado las des-
igualdades en la provisión de servicios básicos como salud y seguridad social, al
debilitarse las fuentes de financiamiento de estos sistemas. No hay duda de que el
abuso y la ineficiencia de los sistemas contribuyó también de manera importante
a la crisis experimentada en la prestación pública de estos servicios y a la necesidad
de su reforma, pero hoy por hoy también es evidente que, a pesar de la recupera-
ción del gasto social, ha aumentado la segregación en la prestación de servicios,
afectando tanto a la cobertura como a la calidad de aquéllos.
Además, el debilitamiento de los elementos de solidaridad ha puesto en
duda la sostenibilidad y equidad de la reforma efectuada. Esta desigualdad se
expresa claramente en las diferencias en la esperanza de vida y la mortalidad
infantil entre países, entre estratos socioeconómicos y entre zonas geográficas.
Como bien ha dicho Bernardo Kliksberg (2000), éste no es un punto menor,
estas desigualdades expresan decisiones entre la vida y la muerte, es la probabi-
lidad para los adultos de morir a los 65 o a los 75 años; para los niños es la
probabilidad de nacer vivo y de vivir más de un año.2 Por supuesto que muchas
de las decisiones que se toman nunca se ponen en esta dimensión, pero en
realidad... ésta es la dimensión que tienen. ¿Quién tiene el derecho de sacrificar
una generación, ya sea de adultos o de niños?
XVI. Las desigualdades generadas en el mercado de trabajo, en la generación de

ingresos de las familias y en el acceso a los servicios básicos tienen factores
explicativos claros: "una también elevada concentración del capital educativo, y
el patrimonio físico y financiero" de las familias (CEPAL, 2000).
2
De acuerdo con las cifras del PNUD (1999), la esperanza de vida al nacer en los países
desarrollados era 77,7 años y en los países en desarrollo 64,4, la mortalidad infantil de 44 y 41
por 1.000 en El Salvador y Honduras vis á vis un 12 por mil en Costa Rica (BID, F..SDB, 1996).
1A DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA... 143
Las enormes desigualdades en cuanto al capital financiero, donde sólo el

2% de los créditos llegan a las microcmpresas, y en cuanto al acceso a la tierra,

con índices de Gini superiores a 0,9 para México, Chile y Paraguay, entre 0,8 y

0,85 para Venezuela y Costa Rica, y no menor al 0,65 para los otros países
latinoamericanos, son sin duda factores de gran importancia. Pero si tenemos
que escoger, son las desigualdades en educación y en el capital humano las que
han contribuido de manera creciente a la persistencia de la alta desigualdad en
el continente. Londoño encuentra que el efecto de la dispersión del capital
humano podría haber significado un aumento de cinco puntos en el coeficiente
de Gini. Esta dispersión en el capital humano, producto de una expansión in-
suficiente en los servicios educativos, se ha traducido también en una insufi-
ciencia global de educación que repercute directamente sobre las posibilidades
de un crecimiento sostenido de calidad.
La CEPAL, en su informe sobre el Panorama Social (1997), establece:
Pese a la importante expansión educacional registrada en la región, en los últi-

mos 15 años se mantuvieron las acentuadas desigualdades en las posibilidades
de los jóvenes de diferentes estratos sociales de lograr un nivel de educación que
les permita alcanzar un cierto nivel mínimo de bienestar. Actualmente, sólo
alrededor de 20% de los jóvenes cuyos padres no completaron la educación
primaria logran terminar el ciclo secundario; en cambio, ese porcentaje supera
el 60% entre los hijos de padres que han cursado al menos 10 años de estudio.
Si no hacemos nada, ya sabemos, que el 80% de jóvenes provenientes de

hogares cuyos padres no terminaron la primaria, serán probablemente po-
bres, y no podrán beneficiarse de los beneficios de una era basada en el cono-
cimiento y la información. ¿Otra generación perdida? La preocupación por la
transmisión intergeneracional de la pobreza y de las oportunidades de bienes-
tar debe llevar a propuestas que logren promover un salto cualitativo de los
sectores más vulnerables, tanto en cuanto a su acceso a las oportunidades
educativas como a la calidad de la misma. La simple mejora en el promedio
del número de años de estudio de la población en general y de estos sectores
en particular (sin menospreciar el enorme esfuerzo que esto significa) no es
suficiente para cerrar la brecha en las desigualdades educativas. Prueba de lo
anterior es que, a pesar del aumento en la cobertura educativa experimentada
en los últimos 10 o 15 años, la brecha educativa ha venido aumentando (CEPAL,
1997). Lo anterior se ve agravado por el hecho de que el número de años de
estudio no es la única fuente de desigualdades en la formación del capital
educacional; igualmente importante y preocupante es la calidad de la educa-
ción a la que tienen acceso los jóvenes de los distintos estratos sociales y la
creciente brecha en la calidad educativa si se comparan las escuelas públicas

con las privadas.3

Es así como, sin haber superado en muchos de los países de la región el tema
de la cobertura de la educación básica, el nuevo desafio se asocia con la necesi-
dad de ofrecer una educación de calidad. El conocimiento se ha convertido en
el principal factor productivo y la postergación de políticas sociales que expan-
dan las posibilidades de ampliar el capital humano ya no sólo es una grave falta
ética, sino un error económico que priva a la sociedad de recursos flexibles y
calificados para adaptarse a la veloz incorporación de progreso técnico en los
procesos productivos, elemento imprescindible para la competitividad de nues-
tros países en el mediano plazo (Franco, 1996). Como concluyen Birdsall, Roos
y Sabot (1994), "la inversión en educación constituye, por lo tanto, un factor
clave del crecimiento sostenido, no sólo porque contribuye directamente a tra-
vés de los efectos relacionados con la productividad, sino porque reduce la des-
igualdad de los ingresos".
XVII. El combate a la pobreza, la disminución de la desigualdad y la mejora de

las oportunidades educativas para las mayorías siguen siendo los retos viejos y
nuevos que enfrentan las sociedades latinoamericanas. Ya sabemos cómo crecer
con exclusión, es hora de que aprendamos a hacerlo con desarrollo social.
Debemos apostar a una estrategia de desarrollo que combine el crecimiento
económico con el desarrollo social y la sostenibilidad ambiental; un modelo
que articule la acción del mercado, el Estado y la sociedad civil. Para lograr lo
anterior requerimos de tres elementos: i) un motor de crecimiento de calidad;
ii) una política social incluyente y iii) una institucionalidad permanente y res-
ponsable.
XVIII. Un motor de crecimiento de calidad que permita la creación de empleo de

alta productividad y, por tanto, de remuneraciones y salarios reales altos. Se re-
quiere de una inversión privada que se dirija a la producción de bienes de alto
valor agregado, que valorice los recursos humanos y ambientales y pueda pagar
salarios compatibles con una alta calidad de vida. Estas inversiones sólo serán
posibles si contamos con una población sana y educada, que incorpore tecnología
3
En esta dirección es interesante leer el artículo de Victoria Tatti del periódico El Clarín de
la Argentina, publicado del jueves 20 de abril de 2000, y el análisis aparecido en el periódico El
Mercurio de Chile por Bárbara Eyzaguirre, Carmen Le Foulon y Ximena Hinzpeter, del domingo
2 de julio de 2000.
LA DESIGUALDAD EN LAS OPORTUNIDADES EN AMÉRICA LATINA... 145
y conocimiento a la producción y genere ese círculo virtuoso entre producción y

generación de empleo de calidad. Es este círculo virtuoso el que permite una

demanda desde el sector productivo por inversión en educación y capital huma-

no; ya no sólo como una demanda social sino como una necesidad económica, lo
que internaliza la variable social en la lógica del crecimiento económico.
La pregunta que siempre surge en este punto es: ¿qué es primero: la inver-
sión en educación o la inversión productiva que demanda esa mano de obra?
¿Educamos antes o cuando el aparato productivo requiera de mano de obra tan
calificada? El tipo de inversión que atraigan nuestros países, dependerá de la
calidad de los recursos humanos que hayamos formado y del tipo de sociedad
que hayamos construido.
XIX. Una política social incluyente: el contar con un motor de crecimiento de

calidad es un requisito necesario pero no suficiente. Igualmente podría darse
que a los empleos de calidad creados sólo tengan acceso los sectores medios
altos y altos, y que los hijos de los sectores vulnerables no logren romper los
determinantes de la pobreza del hogar en que nacieron. Necesitamos de una
política social que invierta en las personas, amplíe sus capacidades y cierre las
brechas existentes en el acceso a las oportunidades, el conocimiento y la infor-
mación. Una política social basada en el reconocimiento de derechos y respon-
sabilidades, y no en la distribución de dádivas. Una política social diseñada no
para excluir a la clase media, sino para incluir a los pobres en el acceso a los
servicios de calidad de que goza el resto de la población. Una política social que
no se conforme con ofrecerles a los pobres paquetes básicos o mínimos, que sin
duda les ayudan, pero que lo siguen manteniendo en la marginalidad. Una
política social que aspira, no sólo a la sobrevivencia y a satisfacer las "necesida-
des mínimas" sino al desarrollo de las potencialidades humanas y a una cultura
de derechos y de respeto. En este punto vale la pena oír y aprender la lección
que nos enseñan los pobres a través del libro Volees of' the Poor (Deepa
Narayan,1999).
XX. Una institucionalidad democrática, permanente y responsable: requeri-

mos de instituciones permanentes, con visión de largo plazo y basadas en una
activa participación ciudadana. Aun cuando contáramos con un motor de cre-
cimiento de calidad y con una política social incluyente, el factor que seguirá
siendo clave para completar el modelo es el de las instituciones que logren darle
sustento a los dos factores anteriores. Esta institucionalidad requiere de la ac-
ción conjunta del mercado, el Estado y la sociedad civil. El Estado debe recupe-
rar su papel estratégico y concertador, el mercado debe proveer los bienes de la
manera más eficiente y al menor cosco (para lo cual muchas veces requiere de
una regulación adecuada), y la sociedad civil debe proyectarse no sólo como

una ejecutora de proyectos (visión de ONG) sino fundamentalmente como la

principal responsable de, por un lado, ejercer el control ciudadano sobre el
gobierno y el diálogo con el gobierno y e! sector privado, y, por otro lado, de
proveer una visión de largo plazo como elemento indispensable de todo proyec-
to de sociedad.
Esta función difícilmente podrán cumplirla los gobiernos cuya vida está
sujeta a procesos electorales continuos y, precisamente, en un marco demo-
crático, al cambio. Los gobiernos tienden a pagar costos políticos muy altos
en el corto plazo, por impulsar reformas cuyos beneficios sólo se ven en el
largo plazo. Por eso le corresponde a la sociedad civil, como un ejercicio esen-
cial de una ciudadanía activa, promover un sentido de más largo plazo y esta-
blecer prioridades que trasciendan los ciclos electorales a los que está someti-
da la democracia.
XXI. Apostemos a un crecimiento que proporcione empleos de calidad, que

valorice nuestros recursos humanos y ambientales, no que los degrade; aposte-
mos a una política social que nos permita pasar de sociedades divididas por la
pobreza a sociedades integradas por las oportunidades; apostemos a una pro-
fundización democrática que reinvindique la política como un espacio de diá-
logo y de servicio público, una democracia más participativa y más plural.
Y como dice el antiguo refrán: Si no es ahora... ¿cuándo?
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Desigualdades ocultas
Mirta Roses"

La reforma del sector salud ha sido uno de los procesos de transformación sec-
torial más extendidos en América Latina y el Caribe en la última década. A
pesar de que fue concebida como un medio para incrementar la equidad en la
provisión de servicios y satisfacer las necesidades de salud de la población, las
consideraciones en torno a las inequidades de género han sido escasamente
abordadas.
A mediados de los noventa, la mayoría de los países de América Latina y el
Caribe iniciaron reformas de sus sistemas de salud y la extensión de sus progra-
mas de seguridad social. La reforma sectorial formó parte del proceso de refor-
ma del Estado y sus políticas se centraron prioritariamente en cambios institu-
cionales y financieros en los sistemas de salud. Sus ejes centrales han sido la
privatización, la descentralización y la separación de funciones entre la provi-
sión y la regulación de los servicios.
Estas políticas, aunque en gran medida estandarizadas por las instituciones
financieras internacionales, han tenido alcances e impactos diferenciados por
país y subregión. La característica común en la mayoría de los países ha sido la
limitada inserción de la perspectiva de género para abordar temas cruciales como
el de los determinantes de salud, el acceso a servicios, el financiamiento, y el
trabajo y la participación social en salud. La observación actual revela que no es
posible seguir insistiendo en el potencial impacto de la reforma sectorial para
reducir las inequidades si las necesidades y condiciones específicas de hombres
y mujeres no se toman en cuenta desde el inicio en su diseño, implementación,
financiamiento y monitoreo.
En relación con los determinantes de salud, la información disponible en
América Latina y el Caribe muestra las disparidades entre hombres y mujeres
en términos de participación social y política, acceso a la vivienda, educación,
información, ingreso, protección social, alimentación, saneamiento básico, agua
* Directora General de la Organización Panamericana de la Salud.
149
potable, así como en otros aspectos como el uso del tiempo libre, riesgos frente
a la violencia sexual y doméstica, y la participación en el trabajo doméstico y

comunitario. Todos estos factores se presentan de manera distinta según el sexo

y, por lo tanto, establecen condiciones de vida, riesgos de salud y posibilidades
de acceso a recursos y servicios diferenciados entre mujeres y hombres.
Las mujeres están concentradas en los trabajos de menor remuneración y
con escasa protección laboral, a pesar de que su nivel educativo se ha
incrementado considerablemente en las últimas dos décadas. Según datos de la
CEPAL del año 1999, la relación entre el ingreso per cápita de las mujeres y el de
los hombres fue en Bolivia de 45,1%, en el Brasil 48,5%, en Costa Rica de
38,6%, en México 32,6% y en Guatemala el 37,6%. Asimismo, la proporción
de hogares encabezados por mujeres en los distintos estratos de pobreza es real-
mente alarmante. Hacia 1999, en Bolivia el 24,4% de los hogares en condición
de indigencia estaban encabezados por mujeres, en la Argentina el 36,9%, en
Costa Rica el 55,8%, en El Salvador el 35,5% y en Honduras el 32,2%.
En este sentido, aunque en la mayoría de las políticas de reforma se establece
la población pobre como grupo prioritario, la ausencia de un análisis desagregado
por sexo limita el desarrollo de estrategias eficaces que atiendan a la población
según sus necesidades. El sexo también se articula con otras categorías que pue-
den traer consigo diferentes niveles de vulnerabilidad social como la edad, la
etnia, la zona de residencia, entre otras.
Además, el trabajo doméstico no reconocido ni compartido constituye una
carga de trabajo adicional para las mujeres y una exposición a riesgos laborales
específicos dentro del hogar. Igualmente, la violencia originada por razones de
género es uno de los problemas más graves de salud pública. Según datos de las
encuestas demográficas y de salud, en Nicaragua (1998), a nivel nacional, el
29% de las mujeres alguna vez en unión ha sido objeto de abuso físico o sexual
alguna vez en su vida por parte de sus compañeros. En Colombia (2000), el
41% de las mujeres señaló que había sufrido violencia física por parte del espo-
so, y en Perú (2000), el 41% de las mujeres alguna vez unidas manifestó haber
sido empujada, golpeada o agredida físicamente por su esposo o compañero.
En términos de condiciones de salud, la mayor longevidad femenina no im-
plica en ninguna medida mejor salud o calidad de vida. Las complicaciones vin-
culadas al embarazo y a la capacidad reproductiva continúan apareciendo como
causas importantes de muerte. Tal como se señala en el informe de la OPS/OMS, La
Salud en las Amérícas 2002, en los albores del siglo xxi, el 15% de las madres
gestantes en la región sufrirán complicaciones potencialmente mortales durante
el embarazo, el parto o el puerperio y, anualmente, por lo menos 22.000 mujeres
en edad fértil de América Latina y el Caribe morirán por esa causa.
DESIGUALDADES OCULTAS 151
Por otro lado, la utilización de los servicios de salud se asocia a diversas

variables como el estrato socioeconómico, la edad y el tipo de servicios. Las

mujeres tienden a utilizar más los servicios preventivos, mientras que los hom-

bres recurren con más frecuencia a los de urgencia, y las diferencias son varia-
bles en cuanto a servicios hospitalarios. Por su función reproductiva, las muje-
res tienen mayor necesidad de utilizar los servicios de salud.
En cuanto al financiamiento de los servicios de salud, habitualmente las
mujeres pagan más que los hombres por su salud y participan con enormes
desventajas en el sistema formal e informal de prestación de salud. Por estas y
otras razones, resultan más afectadas cuando hay variaciones en los servicios
públicos y cuando hay dificultad para acceder a ellos.
Esta situación de discriminación negativa de las mujeres contrasta enor-
memente con su rol como productoras de salud. Está comprobado que en los
países de las Américas, las mujeres son las principales gestoras de la salud
familiar para todos los grupos de edad: niñas y niños, adolescentes, adultos y
adultos mayores. Se sabe también que las mujeres representan el 80% de la
fuerza laboral remunerada en salud (aunque con muy escasa presencia en
puestos de toma de decisión), y que representan el 90% del voluntariado
comunitario en salud, además de ser las principales protectoras de la salud
familiar, donde ocurre el 80% de los actos de detección oportuna y atención
primaria de la salud.
Como indica el informe de la OPS, uno de los principios más básicos y
generales de la reforma de los sistemas de salud expresa el concepto más de-
mocrático de que las políticas públicas abren espacios a la participación de la
sociedad civil en la definición de los intereses públicos y en la forma de satis-
facerlos. Cuando se habla de sistemas de salud no sólo se incluye a los estable-
cimientos y redes, sino también a todos los que cumplen una función de
provisión de cuidados de salud a las personas, "sin importar su naturaleza
jurídica o económica". ¿Tiene entonces la mujer, en este marco, la posibilidad
de ocupar un lugar mejor?
Los cambios en los modelos de gestión deben incluir a la mujer, pieza clave
en la promoción de salud, de una forma más dinámica y contundente. Pero
persisten muchos interrogantes al respecto. Cabe preguntarse: ¿incluyen estas
reformas medidas para reducir brechas injustas? ¿Consideran impactos diferen-
ciales para mujeres y hombres de distintos grupos sociales? ¿La gestión de los
recursos humanos incluye la participación femenina?
Un punto clave de este proceso, la descentralización, que aparece como una
oportunidad para consolidar la participación de la mujer, también puede dar
resultados negativos. Lo que podría ser un mecanismo canalizador de la voz
femenina puede resultar en un efecto atomizador, relegando esas voces tan sólo
a los niveles locales de discusión. Además, ¿proponen las plataformas de estas

reformas mecanismos de inclusión para las mujeres de estratos sociales más

pobres? Los laberintos de la exclusión pueden ser infinitos.
Las palabras pueden variar su sentido según cómo sean aplicadas. Políticas
aparentemente neutras como "reducción de costos", "eficiencia" y "descentrali-
zación" pueden reflejar, como señala Elsa Gómez, consultora del Programa Mujer,
Salud y Desarrollo de la OPS, profundos sesgos de género porque implican trans-
ferencias de costos de la economía remunerada a la economía basada en el tra-
bajo no pago de las mujeres, que son las principales proveedoras y promotoras
del cuidado de salud en el hogar.
La mayoría de los países garantizan expresamente el derecho de los habitan-
tes a los cuidados de salud, muchos de ellos en sus constituciones. Pero, curio-
samente, no hay información accesible para que cada ciudadano conozca, ejer-
za y exija este derecho. Muchas veces las prestaciones básicas (ofrecidas en for-
ma de paquetes) no son suficientes. La mujer es la principal afectada por estos
problemas, entre otras cosas, por su mayor morbilidad y longevidad.
No cabe duda de que no existe neutralidad de género en las políticas sobre el
sector salud. El proceso todavía está abierto. Las políticas que no consideren las
desigualdades de género terminarán siendo limitantes, produciendo, perpetuan-
do o exacerbando las desigualdades, en desmedro de las salud de la sociedad y
de las generaciones futuras.
Incorporar la mirada de género garantiza la solidez de las políticas desa-
rrolladas en los procesos de reforma de los sistemas de salud. Es imperativo
documentar las inequidades de género y diseminar estratégicamente esta in-
formación para fortalecer estrategias para este análisis. También propiciar
mayor diálogo e interacción entre la sociedad y sus Gobiernos para poder
abrir el juego a mayores y mejores propuestas integradas, plurales e iguales.
Aún la agenda sobre género y reforma tiene varias asignaturas pendientes. Se
necesita revisar el tema de la salud como derecho humano, que no se agota en
el acceso a los servicios, y aspectos como la dignidad y privacidad deben ser
operacionalizados más allá de arreglos institucionales sobre problemas técni-
cos y de infraestructura, incorporando a las personas como sujetos sociales en
la gestión en salud.
Por otro lado, los procesos de globaiización han transformado el mapa labo-
ral en América Latina y el Caribe, generando nuevas condiciones de trabajo y
nuevos retos vinculados a la migración, el tráfico de personas, particularmente
de mujeres, y la explotación sexual, entre otros aspectos. En este sentido, la
reforma del sector salud debe ser analizada más allá de los componentes institu-
DESIGUALDADES OCULTAS 153
clónales y/o sectoriales, colocándola en un marco amplio de políticas públicas,

donde la salud sea entendida y atendida como un producto social.

Las inequidades sólo pueden ser transformadas cuando se hacen visibles y se

actúa para eliminarlas. Incorporar la perspectiva de género en los procesos de
reforma es un reto ético y político impostergable que nos asegurará tener socie-
dades más justas y saludables.

Desafíos de la educación
para el desarrollo humano integral

Daniel Filmus*

Analizar el aporte de la educación al desarrollo humano en el marco de las
profundas transformaciones sociales que han ocurrido en las últimas décadas,
exige replantear tanto la perspectiva desde la cual concebimos el modelo de
sociedad que aspiramos a construir en el siglo xxi, como también las nuevas
funciones que la educación debe desempeñar para que nadie quede excluido.
En este sentido es necesario revisar las concepciones de desarrollo humano
proponiendo un paradigma superador de las tradicionales perspectivas que pri-
vilegiaban únicamente el progreso económico. Una visión integral del desarro-
llo debe incorporar aspectos tales como la calidad de vida, la protección del
medio ambiente, el acceso al trabajo digno, la eliminación de la pobreza, la
democratización de todos los aspectos de la vida social. Se trata, según el Infor-
me Argentino sobre Desarrollo Humano (1995), de:
un desarrollo que pone a la gente en primer lugar. Que no sólo genera creci-
miento económico sino que distribuye sus beneficios de manera equitativa [...].
La dimensión humana del desarrollo exige como condición el desenvolvimien-
to pleno de las capacidades de las personas [...]. Se trata de una ética conforme
a la cual todas las personas deben participar —en tanto sujetos activos del desa-
rrollo— en las transformaciones de las relaciones del poder.
Esta breve cita permite proponer que las posibilidades de las personas de partici-
par de los beneficios de las asombrosas transformaciones científico-tecnológicas y
de los bienes que estas últimas permiten crear, dependen principalmente de su
protagonismo. En este marco, la tarea de la escuela en cuanto al desarrollo en los
niños y jóvenes de las competencias necesarias para esta participación es funda-
mental. Una de las paradojas centrales de la época consiste en que el avance tec-
nológico está siendo acompañado de alarmantes tendencias hacia la marginación
* Ministro de Educación de la Argentina.
155
de importantes sectores de la población. La complejidad del mundo actual y el

nuevo papel que desempeña el conocimiento colocan en peligro de exclusión a

quienes no accedan a los saberes que les permitan comprender y participar en los

nuevos procesos sociales de fin de siglo. ¿Existe otra institución que no sea la
escuela y que esté en condiciones de crear, recrear y transmitir los saberes y valores
que se requiere para la integración social? Nos animamos a plantear que no.
Es evidente la prioridad de destacar el papel de estos saberes (y de los certifica-
dos que los acreditan) para incorporarse a un mercado de trabajo cada vez más
selectivo. Pero no menos importante es su rol en la posibilidad de realizar una
lectura crítica de la compleja realidad, en el procesamiento e interpretación de
información que llega cada vez más rápidamente, en el manejo de las nuevas
categorías de tiempo y espacio que nos proponen desde los medios de comunica-
ción, en el desarrollo de la capacidad de organización y articulación de las deman-
das sociales y en la posibilidad de participar del conjunto de las instituciones de la
sociedad. En definitiva, es imposible acceder a la ciudadanía plena sin contar con
los conocimientos y competencias que distribuye el sistema educativo.
El, PAPEL DE LA EDUCACIÓN EN UNA CONCEPCIÓN INTEGRAL

DEL DESARROLLO HUMANO
Si partimos de la perspectiva de la concepción de desarrollo humano anterior-

mente citada, la incertidumbre, el aumento de la polarización social, la tenden-
cia a la exclusión, etc., que parecen signar esta época, lejos de cuestionar el lugar
de la escuela, lo amplían, y también potencian las funciones que la educación
debe desempeñar.
En este contexto, consideramos indispensable proponer un conjunto de ele-
mentos crecientemente consensuados en torno de los cuales es posible delinear
las principales funciones de la educación que apuntan hacia la construcción de
un modelo de desarrollo humano integral. Nos referimos a cuatro ejes
vertebradores: a) la identidad nacional, b) la democracia, c) la productividad y
el crecimiento, y d) la integración y la equidad social.
a) Educar para la, consolidación de la identidad nacional
Uno de los principales desafíos educativos del momento es la recuperación del

papel de la escuela en torno a la consolidación de la identidad nacional. Cabe
destacar el lugar central que ocupó esta problemática en la etapa del surgimien-
DESAFÍOS DE LA EDUCACIÓN PARA EL DESARROLLO HUMANO INTEGRAL 157
to del Estado nacional. Es posible proponer que su lugar entre las tareas actua-
les no es menos importante. Nuestra identidad como nación depende, en gran

parte, de la capacidad del sistema educativo de crear, recrear y transmitir a to-

dos los argentinos los valores, pautas culturales y códigos comunes. Quedar
marginado de estos valores, pautas o códigos implica, al mismo tiempo, quedar
excluido de la posibilidad de participación en importantes esferas de la vida
nacional. Aunque son poderosos mecanismos socializadores, los medios de co-
municación de masas no garantizan esta función. Por el contrario, la actual
indiferenciación de los mensajes, producto de la universalización de los códigos
de los medios masivos, plantea nuevos problemas a la construcción de las iden-
tidades nacionales. Es la escuela la que está en condiciones de integrar cultural-
mente a través de su accionar cotidiano.
Dos objeciones se suelen anteponer a esta propuesta. La primera de ellas hace
referencia a la identidad nacional como algo heredado, ya construido por quienes
forjaron la Nación, y no como una preocupación permanente. Ésta es una visión
estrecha de los mecanismos de construcción de las identidades comunes. El pasa-
do compartido es sólo uno de los elementos constitutivos de la nacionalidad. Tan
importante como este factor es la definición conjunta de los principales proble-
mas del presente y la construcción también compartida de un proyecto futuro.
Justamente, ésta fue la estrategia exitosa de la Generación del '80. No había en
aquel entonces un pasado necesariamente común para todos los habitantes de
este suelo. La consolidación del sentimiento nacional estuvo mis vinculada a la
posibilidad de incorporar a distintos grupos sociales a un proyecto nacional hege-
mónico que a la apelación al acervo y la conciencia histórica (Rouquié, 1982).
La segunda de las objeciones es planteada desde las perspectivas que vaticinan
que la globalización y la universalización acabarán con las identidades naciona-
les o regionales. Por el contrario, es posible sostener que el fortalecimiento de
las identidades nacionales es necesario para garantizar que el proceso de inte-
gración planetaria no sea el resultado de la imposición de la voluntad de algu-
nos países sobre otros. Sólo se puede integrar lo diferente, aquello que tiene
personalidad propia. Un proceso basado en la pérdida de la identidad nacional
conduce a la disolución, no a la integración. Es necesario señalar que en mu-
chos casos los valores considerados como universales por quienes monopolizan
los mercados culturales a nivel global, no son tales. Son los valores nacionales
de aquellos países que, por su situación de privilegio, están en condiciones de
convertir su "arbitrario cultural" en el universo de los valores, códigos y signifi-
cados posibles (Bourdieu y Passeron, 1977).
Fortalecer la identidad nacional no es incompatible con una integración más
activa al escenario mundial. De hecho, los procesos exitosos de integración regio-
nal, como el de la Comunidad Económica Europea, muestran al mismo tiempo

procesos muy interesantes de revalorización de las culturas nacionales y locales.

Por otra parte, es importante destacar que la concepción de identidad nacio-

nal que está implícita en esta propuesta no presupone la negación de las identida-
des y culturas particulares. Ello marca una diferencia respecto de una "tradición"
de nuestro sistema educativo. La necesidad de aportar a la construcción de la
Nación implicó, en muchos momentos, una escasa atención de nuestras escuelas
al respeto de las identidades regionales, sociales y étnicas. En la actualidad y si-
guiendo a A. Touraine (1995), se debe rescatar una acción educativa que permita
la integración cultural a partir del reconocimiento de las diferencias: "¿Para qué
sirve la escuela si no es capaz de hacer que niños y niñas formados en medios
sociales y culturales diferentes compartan el espíritu nacional, la tolerancia y la
voluntad de libertad?". Pero no se trata sólo del reconocimiento de la heteroge-
neidad, se trata de utilizarla como elemento pedagógico. Si el otro es distinto, es
posible aprender cosas de él (Mayor Zaragoza, 1995). En palabras de Emilia Ferreiro
(1994): "Transformar la diversidad conocida y reconocida en una ventaja peda-
gógica: ese me parece ser el gran desafío para el futuro".
En esta dirección, la identidad nacional no significa uniformidad cultural.
Por el contrario, es unidad en la diversidad. En el caso argentino, este aspecto
está enfatizado porque el elemento estructurador de la identidad está determi-
nado por el carácter federal de la Nación.
Por último, la revalorización de la identidad nacional debe convertirse en un
factor que sustente la integración regional y subregional, y no en un elemento
alternativo. Cualquier modelo de desarrollo y crecimiento sostenido supone ma-
yores niveles de cooperación e interdependencia con otras naciones y en particu-
lar con las de la región. El atraso relativo que existe en los aspectos culturales y
educativos del proceso de integración respecto de las temáticas económicas, exige
un papel más activo de la escuela para vencer los prejuicios propios de los nacio-
nalismos estrechos. Estos prejuicios se constituyen muchas veces en uno de los
principales obstáculos para las estrategias de integración latinoamericana.
b) Educar para la democracia
A pesar de que el objetivo de la formación para la ciudadanía ha estado presente

desde la conformación de nuestro sistema educativo, los períodos en los cuales exis-
tieron restricciones al ejercicio de los derechos ciudadanos han sido numerosos.
Los actuales desafíos en torno a la educación para la democracia resultan
mucho más complejos. Por un lado, porque es necesario desmontar las culturas
autoritarias construidas en las etapas donde no tuvieron plena vigencia las ins-
tituciones políticas. Por otro, porque en el marco de creciente complejidad de

la sociedad moderna la participación ciudadana requiere de una capacitación

que vaya mucho más allá de la alfabetización básica propuesta como objetivo
sobre fines del siglo xix (Tenti, 1993).
La educación para la democracia debe abarcar, entre otros aspectos, las tres
dimensiones en las que, según Claus Offe, se constituye la relación entre los
ciudadanos y la autoridad estatal (Offe, 1990). La primera de ellas tiene que ver
con la propia génesis del Estado liberal y hace referencia a la libertad «negativa».
Es decir, la posibilidad de los ciudadanos de hacer valer sus garantías contra la
arbitrariedad política o frente a la fuerza y la coacción organizada estatalmente.
Esta dimensión, siempre presente en el debate respecto de la relación Estado-
sociedad civil, adquiere en nuestro país y en la región una relevancia particular.
La dolorosa experiencia argentina en torno a la conculcación de los derechos
humanos más básicos y sus secuelas en nuestra vida cotidiana exigen que esta
problemática se encuentre permanentemente en la formación ciudadana.
"¿Cómo educar después del Proceso?" pregunta Graciela Frigerio (1993),
parafraseando las reflexiones de Adorno y Masscheleim respecto de Auschwitz e
Hiroshima, respectivamente. El desafío de la escuela y los docentes en esta di-
rección no es pequeño. El compromiso con valores como la vida, la justicia, la
verdad y la paz debe adquirir una dimensión superior.
La segunda de las dimensiones a la que queremos hacer referencia es la con-
cepción "positiva" de la libertad. Es la que tiene que ver con la condición ciuda-
dana de ser soberana de la autoridad estatal. En este punto la educación juega
un rol preponderante en la formación para la participación política. No sólo en
cuanto a ejercer el derecho universal al voto, sino en el conjunto de las institu-
ciones de la vida social. El ciudadano como sujeto activo en los partidos políti-
cos, en las organizaciones gremiales, empresariales, confesionales, vecinales, es-
tudiantiles, etc., que conforman la red que permite el ejercicio cotidiano e in-
mediato de la participación democrática.
La función de la escuela en esta temática tiene dos vertientes. Por un lado,
debe brindar la formación en el pensamiento crítico y en el respeto al pluralis-
mo y al disenso como para poder participar en el debate político. Por el otro,
debe formar en las competencias y calificaciones necesarias para la compren-
sión de los procesos sociales, para ejercer la representación y elegir representan-
tes y para la toma de decisiones en torno a las diferentes alternativas de desarro-
llo económico-social (Ibarrola y Gallart, 1994).
Por último, y en el marco de un Estado activo en las políticas sociales, la
escuela también debe desempeñar un importante rol en una tercera dimensión
del ejercicio de la ciudadanía. Es la que tiene que ver con la participación social
como "cliente que depende de servicios, programas y bienes colectivos suminis-

trados estatalmente para asegurar sus medios materiales, sociales y culturales de

supervivencia y bienestar" (Offe, 1990). Estamos haciendo referencia a la for-
mación en la capacidad de demanda de aquellos bienes que, como la educa-
ción, la justicia, la seguridad, el medio ambiente sostenible, aseguran la posibi-
lidad de una igualdad de oportunidades en pos de alcanzar una mejor calidad
de vida.
Algunos aspectos de las dimensiones señaladas exigen la incorporación de con-
tenidos específicos al desarrollo curricular para ser conocidos y aprendidos por los
estudiantes, con el objeto de que luego puedan hacer valer sus derechos ciudada-
nos. Otros, en cambio, requieren de la modificación de las instituciones escolares
en dirección a convertirse en organizaciones profundamente democráticas donde
las actitudes de protagonismo se internalicen a partir del ejercicio cotidiano. No
hay forma de aprender a participar que no sea participando.
Respecto de los aspectos curriculares, la formación para la democracia no
debiera ser partimonio o agotarse en una materia específica. Se trata, como en
el caso de la educación moral para Durkheim, de un contenido que debe estar
presente en el conjunto de las disciplinas (Tenti, 1993). La educación en las
prácticas tolerantes y democráticas, por su parte, representan un particular de-
safío para los docentes. La práctica pedagógica muestra que, cuando se trata de
valores, los estudiantes no internalizan lo que se les dice, sino las conductas que
observan diariamente. No se trata de discursos, el compromiso profundo con
este tipo de formación se manifiesta principalmente a través del ejemplo brin-
dado por la actitud cotidiana.
c) Educar para la productividad y el crecimiento
Una de las características principales de las transformaciones ocurridas en los

últimos años ha sido haber colocado a la educación y al conocimiento como
uno de los factores principales de la productividad y la competitividad de las
naciones. El proceso de globalización de los mercados implica el riesgo de
marginación a perpetuidad para quienes queden fuera de este proceso.
Los elementos centrales del crecimiento de las naciones en el último siglo,
recursos naturales, capital, tecnología y trabajo, han perdido importancia como
ventajas comparativas. "Dado que reduce la necesidad de materias primas,
trabajo, tiempo, espacio, y capital, el conocimiento pasa a ser el recurso cen-
tral de la economía avanzada", señala A. Toffler (1992). "Los factores tradi-
clónales de producción, tierra, trabajo y capital se están convirtiendo en fuer-

zas de limitación más que en fuerzas de impulso. El conocimiento se está

convirtiendo en un factor crítico de producción", agrega P. Drucker (1993).

Taichi Sakaiya (1994), al definir la "sociedad del conocimiento", también
prevé que la importancia del conocimiento estará por encima del resto de los
factores productivos: "la creación de valor-conocimiento muy pronto se va a
considerar la palanca principal del crecimiento de la economía social y de la
acumulación de bienes de capital".
Otros autores sostienen que, actualmente, el conjunto de los factores antes
mencionados se pueden desplazar alrededor del mundo para instalarse en aque-
llas regiones en las cuales puedan maximizar sus beneficios. "Dónde se instalen
dependerá de quienes puedan organizar la capacidad cerebral para aprovechar-
los. En el siglo que se avecina la ventaja comparativa será la creación humana",
señala Lester Thurow (1993). En un mundo donde las materias primas y los
productos se desplazarán con mucha rapidez, "lo único que persistirá dentro de
las fronteras nacionales será la población que compone un país. Los bienes
fundamentales de una nación serán la capacidad y destreza de sus ciudadanos"
(Rcich, 1993).
El sentido de esta breve compilación de citas es plantear que el debate actual
en los países más desarrollados está centrado en la reconversión de sus sistemas
educativos para las nuevas condiciones de competitividad. Cabe destacar que
no se trata únicamente de promover la creación de una pequeña élite extrema-
damente educada. Los trabajos mencionados plantean que han tenido más éxi-
to las economías dirigidas principalmente hacia la investigación en nuevos proce-
sos productivos (Japón o Alemania) que las que desarrollaron nuevos productos.
No es ésta una distinción meramente técnica, posee consecuencias muy impor-
tantes para el diseño de las estrategias educativas y científicas. Explicado con
palabras de Thurow (1993): "Si el camino que lleva al éxito es la invención de
nuevos productos, la educación del 25% más inteligente de la fuerza de trabajo
es decisiva. Si el camino que lleva al éxito es el que está en hacer los productos
más baratos y mejor, la educación del 50% inferior de la población ocupa el
centro del escenario. Este sector de la población debe abordar esos nuevos pro-
cesos. Si el 50% inferior no puede aprender lo que debe ser aprendido, será
imposible utilizar los nuevos procesos de alta tecnología".
¿Son estas estrategias viables únicamente para los países centrales? Nos ani-
mamos a proponer que no. Las posibilidades de crecimiento sostenido y de
aumento de la productividad en los países como el nuestro están íntimamente
vinculadas al desarrollo de las capacidades endógenas. Estas capacidades son
necesarias tanto para construir una base económica menos dependiente del
exterior en cuanto a los productos básicos estandarizados y los de avanzado desa-

rrollo tecnológico, como para una inserción más competitiva en el comercio

internacional. En momentos en los que la apertura de los mercados es una de

las características principales de la época, estas capacidades dependen principal-
mente de las competencias que el sistema educativo sea capaz de desarrollar en
el conjunto de los ciudadanos para que estén en condiciones de incorporarse en
los nuevos procesos productivos. En nuestro caso, la alta capacitación de los
recursos humanos es, también, una de las principales ventajas comparativas que
se puede privilegiar en el marco de la integración subregional con el Mercosur.
Es importante destacar que el énfasis colocado en el aporte de la educación
al aumento de la productividad no implica caer en un enfoque puramente eco-
nomicista. Las estrategias que plantean combinar competitividad con equidad
proponen modelos en los cuales el desarrollo integral permite incorporar a toda
la población a sus beneficios. Beneficios que surgen, en primer lugar, a partir de
la apertura de nuevas y más calificadas fuentes cíe trabajo y, por lo tanto, de
alternativas para la integración social para nuevos sectores. En segundo lugar,
posibilitan la elevación del nivel de vida de la población. Por un lado, porque
permiten el desarrollo de tecnologías y la producción de bienes para resolver en
forma más económica y urgente problemas sociales que, como la salud, vivien-
da, transporte alimentación, etc., tienen larga data. Por otro lado, porque la
productividad basada en la incorporación y difusión del progreso técnico per-
mite generar condiciones para una competitividad "genuina". Ello implica fre-
nar la tendencia hacia la competitividad "espuria", que está sustentada en la
disponibilidad de uso de mano de obra barata y en la depredación ambiental.
Por último, la ya mencionada coincidencia actual entre las competencias
exigidas para el desempeño en el mundo del trabajo y las necesarias para la
participación social y política plena, genera una nueva situación. Al formar
para la productividad y la competitividad, el sistema educativo también puede
estar contribuyendo a la participación de los ciudadanos en el debate acerca del
modelo de relaciones laborales, de acumulación y de distribución de los bienes
producidos que la sociedad escoge como propio.
d) Educar para la integración y la equidad social
El dinamismo del crecimiento del sistema educativo en distintos momentos

históricos fue claramente superior al del resto de los subsistemas sociales, por lo
que se convirtió en el principal pasaporte para la integración social y para la
movilidad social ascendente.
La década de 1980 significó la reversión de los procesos de integración so-

cial. Producto de la declinación económica y de la crisis del modelo de Estado,

se desarrolló en el país una tendencia hacia el aumento de la desigualdad y la

marginación social.
En este contexto, la función de la escuela en cuanto a la distribución equita-
tiva los conocimientos, habilidades y competencias necesarias para la integra-
ción social aparece como fundamental. En los momentos de expansión de!
mercado laboral, la mayor escolaridad permitió la movilidad social ascendente.
En situación de crisis, la educación se convirtió en un mecanismo eficaz para
atenuar su impacto. Frente a las tendencias excluyentes que provienen de otros
ámbitos de la vida social, particularmente del mercado, actualmente la escuela
constituye el único servicio del Estado en condiciones de llegar a la totalidad de
la población.
Es necesario enfatizar este factor debido al vertiginoso crecimiento de las tasas
de desocupación y de ios grupos que conforman la nueva pobreza en los grandes
centros urbanos. El peligro de "anomia" en que se encuentran estos grupos es suma-
mente alto. Sus características son marcadamente diferentes a las de quienes inte-
gran la pobreza urbana tradicional de la Argentina. Ella estaba compuesta
mayoritariamente por los sectores que se aglutinaron en los suburbios de las gran-
des ciudades, en el marco de los procesos de urbanización que se desarrollaron a
partir del crecimiento industrial. El haber llegado a la ciudad les permitió acceder
también a un conjunto de servicios de los que antes carecían (salud, educación,
etc.) y a organizaciones que, como los sindicatos y los movimientos políticos, los
contuvieron y expresaron en sus reclamos. Aun en la pobreza, mejoraron su situa-
ción anterior, su integración no fue particularmente conflictiva.
Los sectores recientemente pauperizados, en cambio, ya habían logrado un
cierto nivel de participación en los servicios y las organizaciones mencionadas y
ahora lo están perdiendo. Expresan su descontento muchas veces en forma vio-
lenta, contra toda la sociedad. No tienen un referente (Estado, empresa, sindi-
cato, etc.) ante el cual manifestar su disconformidad. Tampoco organizaciones
que los convoquen. La ruptura del tejido social destruye sus posibilidades de
estructurarse solidariamente en función de sus demandas. Muchas veces, las
sectas o las patotas se convierten en sus principales grupos de pertenencia.
En dirección a estos grupos, la escuela debe cumplir una función irreempla-
zable tanto en torno a la cohesión social como a la igualdad de posibilidades.
Aquellos niños y jóvenes que queden actualmente al margen de la escuela o que
habiendo accedido a ella no alcancen los saberes que la educación promete,
quedarán inexorablemente marginados de las posibilidades de participación la-
boral y social en el próximo siglo.
¿Cuáles son los elementos mínimos que la escuela debe proveer a todos los
habitantes para posibilitar su inclusión social? La Conferencia Mundial sobre

Educación para Todos, celebrada en Tailandia en 1990, dio un paso importante

en dirección a responder esta pregunta al definir las Necesidades Básicas de
Aprendizaje (NEEAS). Allí se describieron las NEBAS como
un conjunto de herramientas esenciales para el aprendizaje (lectura, escritura,

expresión oral, cálculo, solución de problemas) y los contenidos básicos del apren-
dizaje (conocimientos teóricos y prácticos, valores y actitudes) necesarios para
que los seres humanos puedan sobrevivir y trabajar con dignidad, participar
plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de vida, tomar decisiones
fundamentadas y continuar aprendiendo. La amplitud de las necesidades bási-
cas y la manera de satisfacerlas varían según cada país y cada cultura y cambian
inevitablemente con el transcurso del tiempo.
Es posible proponer que la principal función del sistema educativo respecto de

las posibilidades de aportar a la integración y a la equidad social, está
indisolublemente vinculada a su capacidad de satisfacer las NEBAS de todos los
ciudadanos argentinos.
Como hemos visto, la democratización de los bienes que promete la educa-
ción es condición necesaria, pero no suficiente para una democratización inte-
gral de la sociedad. Es por ello que la tarea de articular las acciones educativas
con el conjunto de políticas económico-sociales se torna imprescindible para
garantizar crecientes niveles de justicia social.
CONCLUSIONES
La vertiginosidad de las transformaciones marca el signo del nuevo siglo: la

incertidumbre. Enfrentamos el futuro con la angustia de saber que ya no posee-
mos teorías sociales que permitan prever un solo horizonte posible. Pero tam-
bién con la oportunidad que significa saber que si el escenario futuro no está
predeterminado, su configuración depende del papel que desempeñen los acto-
res sociales.
Nos permitimos proponer que las posibilidades de construcción de un mo-
delo de desarrollo humano integral estarán definidas, en gran medida, por el
sentido que adopte la resolución de una de las principales tensiones que presi-
den el conjunto de los cambios. Es la tensión producida entre las fuerzas que
tienden hacia la exclusión y las que tienden hacia la inclusión. Planteado en otros
términos: ¿los beneficios de los avances científico-tecnológicos que logra la hu-
manidad serán para algunos o para todos? Esta problemática se plantea tanto a
nivel de las desigualdades entre los distintos países, como a nivel de las relacio-

nes sociales en el interior de cada uno de ellos.

En la primera de estas dimensiones, las estadísticas muestran que la brecha en
los niveles de desarrollo y bienestar entre los diferentes países tienden a ensan-
charse en forma alarmante. Nuestro objetivo principal radica en alcanzar la capa-
cidad de integrarnos con un sentido protagonice en un orden mundial caracteri-
zado por la globalización de las relaciones. Ello implica dejar de lado tanto las
visiones arcaicas que tienden al aislamiento, como las estrategias que plantean
modelos de articulación donde las posibilidades de integración se basan en la
renuncia a defender nuestra identidad e intereses. En la dimensión interna, se
trata de desarrollar un modelo social integrador, capaz de contrarrestar las ten-
dencias hacia el aumento de las desigualdades sociales y hacia la exclusión.
En este marco, nos animamos a proponer que la educación está en condicio-
nes de convertirse en la estrategia fundamental de un modelo integrador, donde los
mecanismos de articulación al orden mundial permitan que el conjunto de la
ciudadanía pueda disfrutar de los beneficios del modelo.
La posibilidad de que la educación desempeñe este papel depende, entre
otros factores, de enfrentar con éxito el desafío de atender con similar énfasis el
conjunto de las funciones planteadas para el sistema educativo. Ello implica rom-
per con la histórica tendencia a privilegiar en cada etapa del desarrollo sólo
alguna de las dimensiones sociales a las que la educación puede aportar. El
aumento de la complejidad e interdependencia de los factores sociopolíticos y
económicos exige la generación de la capacidad del sistema educativo de brin-
dar un aporte integral al progreso social. Veamos algunos ejemplos.
Educar para la elevación de los niveles de productividad y competitividad es
imprescindible para la integración plena al mercado mundial. Pero en las actua-
les condiciones de convivencia internacional, es impensable que esta integra-
ción pueda efectivizarse al margen de la vigencia de las instituciones democrá-
ticas. Al mismo tiempo, una educación centrada en el fortalecimiento del siste-
ma democrático que no contemple su aporte a mayores niveles de equidad,
permitirá la agudización de los conflictos de gobernabilidad de nuestro país.
Conflictos que, a su vez, cuestionarán la estabilidad institucional.
Educar para la justicia social, sin mejorar las condiciones de competitividad
y productividad, imposibilitará que se produzcan los bienes y servicios necesa-
rios para garantizar que la prometida equidad permita una elevación del nivel
de vida de toda la población. Finalmente, es impensable proponer que la inte-
gración nacional dependa únicamente de los factores productivos y distribu-
tivos. Como hemos visto, es imprescindible el aporte que la educación puede
realizar a la construcción de la identidad nacional a partir de la distribución de

valores y pautas culturales comunes.

Por último, cabe destacar que un proyecto educativo de semejante magni-

tud requiere de una energía social y de tiempos políticos que sólo se pueden
obtener con un profundo compromiso con el cambio del conjunto de la comu-
nidad. Este compromiso se debe expresar, en primer lugar, en el apoyo a la
profesionalización y la jerarquización de la tarea docente como contrapartida
de su esfuerzo cotidiano en dirección a encabezar la epopeya por la transforma-
ción. Y sólo será posible en la medida que la sociedad recupere su capacidad de
proyectarse hacia un futuro en el cual un modelo de desarrollo humano integral
sea posible.
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Ética para el buen oficio político
Joan Pratt"

A Luis Ossio SANJINÉS, por su inspiración y ejemplo.
I. PRESENTACIÓN
El argumento que vamos a desarrollar puede plantearse del modo siguiente: 1)

América Latina no puede renunciar al desarrollo; 2) el desarrollo no se conseguirá
sin la política: necesitamos buenas políticas que produzcan buen desarrollo; 3)
actualmente tenemos un déficit de buenas políticas y un superávit de malas polí-
ticas; 4) las malas políticas no se corrigen con la ética sino con las buenas políti-
cas;1 5) entonces, ¿para qué sirve la ética?, ¿qué puede aportar la ética a las buenas
políticas?, ¿qué ética política es necesaria para el buen desarrollo?
Vamos a dar por supuesto que el desarrollo sigue siendo un objetivo irre-
nunciable para América Latina. No consideraremos, pues, el pensamiento al-
ternativo que propone el abandono de la idea de desarrollo como horizonte de
progreso. Sin embargo, el concepto que adoptaremos del desarrollo no es el
concepto utilitarista todavía dominante sino el elaborado por Amartya Sen y
popularizado por el PNUD como "desarrollo humano sostenible".2 Como se sabe,
la propuesta seniana es relevante tanto para los países en desarrollo como para
los países desarrollados.
Tampoco vamos a insistir excesivamente en la importancia trascendental
que la política tiene para el desarrollo. Estamos ya lejos de las ilusiones
tecnocráticas que dominaron por tanto tiempo el pensamiento y la práctica del
desarrollo. El Presidente Lula recordaba enfáticamente esta mañana que el de-
sarrollo precisa de buena política y de buenos políticos. Desde el descubrimien-
* Director del Instituí Internacional de Governabilitat de Catalunya (lic.c) Universitat Oberta

de Catalunya.
1
Esta afirmación la tomo prestada de Manuel Zafra Jaén, a cuya amistad, conversaciones y
lecturas tanto debo.
2
Un compendio divulgativo del pensamiento de Sen se encuentra en su obra El desarrollo
como libertadÁlW-)). Una buena síntesis analítica del contraste entre la concepción utilitarista y
la concepción seniana del desarrollo puede verse en Joan-Oriol Prats Cabrera (1999).
167
to de la importancia que las instituciones tienen para el desarrollo y del hecho

de que, aunque los cambios institucionales no se originen siempre en la política

necesitan de ella para su consolidación e inserción en el marco institucional

general, ya nadie niega la importancia que las buenas o las malas políticas tie-
nen para el desarrollo. En el Anexo 1 de este trabajo exponemos cómo el reco-
nocimiento de la naturaleza y necesidad de la reforma institucional conduce al
reconocimiento de la necesidad, a la revalorización y a la exigencia de reforma
de la política.
La mala gobernabilidad es la matriz de la brecha

de desarrollo de América Latina
El desarrollo de América Latina no anda bien. Entre 1975 y 2000 el PIB per
cápita de América Latina creció al 0,7%, mientras que en los países de la OCDE
lo hizo al 2% anual. Se sigue ampliando una brecha con los países ricos, origi-
nada al menos desde mediados del siglo xvm y que hoy, a principios del siglo
xxi, se ha hecho estructural. Los datos sociales no son alentadores. Según los
datos de la CEPAL, en 1980 teníamos en América Latina 135,9 millones de po-
bres y 62,4 millones de indigentes que representaban el 40,5% y el 18,6%,
respectivamente, de la población total. En 1999 los pobres habían aumentado a
211,4 millones, el 43,8%, y los indigentes a 89,4 millones, el 18,5% de la
población total. Por lo demás, como es bien sabido, América Latina sigue sien-
do el continente de la desigualdad, que se ha hecho tan estructural como la
brecha del crecimiento. Desde luego, es siempre necesario advertir que hablar
de América Latina es una licencia intelectual, dada la diversidad de situaciones
nacionales, regionales y hasta locales. Pese a ello, las reflexiones que siguen pre-
tenden ser un marco de referencia de relevancia general para la región.
La hipótesis que inspira este trabajo, y que se encuentra cada vez mejor
fundamentada, es que la razón de ser profunda de esta ampliación estructural
de la brecha de desarrollo se encuentra en la mala gobernabilidad general que
registra la región. Por gobernabilidad entendemos aquí las reglas y procedi-
mientos (instituciones) a través de las cuales los actores estratégicos de un deter-
minado sistema social (organizaciones) resuelven los conflictos y toman deci-
siones de autoridad. Obvio resulta decir que las instituciones pueden ser forma-
les o informales, que los actores estratégicos pueden ser gubernamentales o no
gubernamentales, nacionales o internacionales, que los conflictos pueden ser
declarados o latentes y hasta ocultos, y que la toma de decisiones comprende
tanto las adoptadas en las instituciones formales como las negociadas informal-
ÉTICA PARA EL. BUEN OFICIO POLÍTICO 169
mente.3 En el Anexo 2 de este trabajo incluimos una exposición de buena parte

de la investigación empírica existente sobre las relaciones entre instituciones y

desarrollo.4

Los datos de que disponemos sobre la evolución de la gobernabilidad tam-
poco son muy alentadores. Es cierto que en comparación con el pasado hay
progresos que vale la pena registrar. De los 11 Presidentes que en los últimos 20
años tuvieron que abandonar sus cargos antes de finalizar el mandato, todos lo
hicieron por métodos constitucionales, lo que sin duda constituye una muy
buena noticia para la región. El indicador de estabilidad política ha mejorado
sin duda, aunque no en todos los países y, en general, se encuentra a considera-
ble distancia de los países desarrollados. Los indicadores de desarrollo democrá-
tico dieron un gran salto adelante con las transiciones del autoritarismo a las
democracias, pero se estancaron pronto y en algunos casos han retrocedido. Los
indicadores de libertades civiles se están deteriorando en bastantes países. El
Estado de Derecho no avanza y hasta retrocede en algunos casos. Sucede lo
mismo con los indicadores de corrupción y eficacia del gobierno. El indicador
de calidad rcgulatoria se ha movido positivamente por lo general. Pero la con-
fianza en las instituciones políticas y legales y la confianza interpersonal han
caído llamativamente. 5
Todo lo anterior apunta a la vigencia en la región de unas democracias y una
ciudadanía todavía de muy baja intensidad. En general, las democracias vigen-
tes flotan sobre una profunda desigualdad y a veces diversidad étnica y cultural,
sobre mercados muy imperfectos y fragmentados, desigual y problemáticamen-
te integrados en los mercados globales, sobre culturas civiles y políticas con
poco fundamento democrático y plagadas de "demócratas por defecto". Todo
esto no es ninguna idiosincrasia latinoamericana. Responde a razones históricas
profundas y se halla condicionado por una geopolítica y un tipo de inserción
económica internacional que no pueden ignorarse.
La consecuencias se ven en los bajos niveles de cultura de la legalidad, en la
supervivencia del clientelismo (que consigue en muchos casos hacer del voto no
el ejercicio de una libertad sino la transacción de un activo), el corporativismo,
el parrimonialismo, la connivencia ilegítima entre negocios y política... Todo lo
cual delata una estructura institucional informal (las verdaderas reglas del juego)
3
Si se quiere un mayor desarrollo del concepto de gobernabilidad y de su relación con el de
gobernanza, así como de la importancia de ambos para el desarrollo, puede verse Joan Prats,
(2001).
4
La autoría del texto del Anexo 2 corresponde a Joan-Oriol Prats Cabrera.
5
Una batería muy completa de indicadores de gobernabilidad puede encontrarse en IIG
(2003).
rodeada de una gran opacidad, conocida sólo por sus operadores, que subvierte
las reglas democráticas formales y explica por qué el poder conquistado

electoralmente queda muchas veces en manos de coaliciones (políticas, econó-

micas, mediáticas, sindicales, incluidos los actores internacionales) que impi-
den el diagnóstico, la visión, las políticas y los liderazgos necesarios para emprender
el desarrollo humano sostenible.6
El cuadro trazado es sombrío. No sería justo no completarlo con las luces
que sin duda existen. Principalmente a nivel local y estatal, y ahora quizás tam-
bién en el Brasil y la Argentina a nivel federal por la esperanza que despiertan el
liderazgo de los Presidentes Lula y Kirchncr. América Latina es de hecho un
gran laboratorio de experiencias empresariales, sociales, culturales y políticas,
de esfuerzos generosos y voluntarios que están alumbrando nuevos entendi-
mientos del desarrollo y del rol que para su producción juegan la sociedad civil,
las empresas y los gobiernos en sus diferentes niveles. Todos estos movimientos
tratan de ser capturados por la vieja política, pero desde su autonomía pueden
convertirse en actores relevantes del cambio cultural e institucional que el desa-
rrollo demanda. Lo que está pendiente es la elaboración intelectual y práctica
de proyectos políticos capaces de articular y multiplicar estos esfuerzos
impactando de modo general en la cultura, las políticas y los comportamientos
empresariales.
Ética y oficio político
Ya estamos lejos de los encantamientos tecnocráticos. La política importa para

el desarrollo y mucho. La vieja aproximación tecnocrática al desarrollo se basó
en el supuesto infundado de que la ciencia y la técnica tenían las soluciones a
los problemas de desarrollo y que la aplicación efectiva de estas soluciones era
sólo cuestión de "voluntad política". Hoy sabemos que la ciencia y la técnica
representan aproximaciones tan importantes como limitadas al desarrollo, que
a partir de ellas es necesario realizar opciones políticas y que esas opciones no
son el simple correlato de la voluntad. Ni la ciencia comprende todas las razo-
6 Una exposición de los procesos a través de los cuales en las democracias de baja intensidad
el proceso político puede ser capturado por coaliciones rentistas capaces de bloquear las reformas
necesarias para el desarrollo puede verse en Pranab Bardham (2001). El argumento en que se
centra Bardham es que las instituciones de una sociedad son a menudo el resultado de conflictos
distributivos estratégicos entre diferentes grupos sociales, y la desigualdad en la distribución del
poder y los recursos a veces puede bloquear el realíneamiento de estas instituciones hacia formas
conducentes al desarrollo de todos.
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 171
nes disponibles ni la voluntad política se produce en el vacío. Contrariamente,

las opciones políticas se dan siempre dentro de un marco institucional determi-

nado que expresa un equilibrio de fuerzas y de preferencias, así como de poten-

ciales conflictos entre actores estratégicos. Pero la decisión política nunca está
totalmente predeterminada, siempre es basta cierto punto fruto de la libertad y
la responsabilidad. De ahí la importancia de la ética de los decisores. Por eso,
como enseñara Popper en su crítica del determinismo historicista, tenemos res-
ponsabilidad moral por la historia. Por eso, el juicio técnico y experto, que tan
necesarios resultan, no pueden nunca imponerse ni sustituir al juicio político.
El Consenso de Washington representó —esperemos— la última ilusión
tccnocrática en materia de desarrollo. A nuestro modo de ver, sus críticos no
han enfatizado suficientemente este aspecto.
No podemos seguir suponiendo que las políticas económicas son realizadas
por una autoridad democrática o por un dictador benevolente, omnisciente y
omnipotente como sucede cuando adoptamos una visión normativa de la polí-
tica económica y achacamos sus problemas de implementación a la famosa "fal-
ta de capacidad técnica o de voluntad política".
Cuando reconocemos que toda propuesta de reforma es sólo el comienzo de
un proceso que es político en todos sus estadios (legislación e implementación,
incluida la opción por un tipo y otro de agencia administrativa y de su forma de
operación), podemos aproximarnos más fecundamente a la realidad. Desde una
perspectiva positiva, la política económica aparece como un juego dinámico,
cuyas condiciones son inciertas y cambiantes y cuyas reglas son construidas al
menos parcialmente por los participantes a medida que el juego avanza. Cada
participante tratará de manipular la operación subsiguiente del juego para ob-
tener el resultado que mejor se ajuste a sus intereses.7 Si se adopta esta sencilla
perspectiva las instituciones pasan a cobrar un rol determinante para el enten-
dimiento de la formulación y aplicación de las políticas.
7
Desde esta perspectiva visionamos cada acto de política no como una elección hecha para
maximizar una función social de bienestar, sino como un episodio o jugada dentro de la serie de
reglas e instituciones existentes, pero admitiendo cierto margen de libertad para realizar movi-
mientos estratégicos que son capaces de afectar o alterar a las futuras reglas e instituciones. Desde
esta misma perspectiva, las constituciones e instituciones en general tampoco son vistas como
textos sagrados escritos bajo condiciones ex ante ideales y de ausencia de conflicto, merecedoras
de consenso unánime y proveedoras del conjunto de reglas necesarias para la elaboración de los
futuros actos de política. Contrariamente, las instituciones se consideran como contratos incom-
pletos que regulan un mundo cambiante y complejo, y que contienen algunas provisiones sobre
los procedimientos con los que crataremos contingencias imprevistas y que se hallen sujetos a
enmiendas explícitas y a cambios implícitos producidos por actos de política (Dixit, 1996).
Los supuestos intelectuales del Consenso de Washington habían seguido

fieles al racionalismo instrumental que acompañó la teoría y práctica del desa-

rrollo desde sus inicios. Se trataba de empaquetar, conforme a la mejor teoría

económica prevalente en el momento, un mix de políticas de pretendido valor
universal implantables urbi et orbe por autoridades dotadas de la suficiente vo-
luntad política, gracias a la represión si fuera necesario, y de la suficiente cien-
cia, gracias a los consultores internacionales "golondrinos" aportados por las
agencias internacionales. Nuevamente la fe ciega en la ciencia, unida a la idea
de progreso a la occidental como valor universal y a la falta de conciencia de los
propios límites intelectuales y de acción colectiva iban a producir resultados
calamitosos.8
No habrá desarrollo humano sin buena política. Pero la mala política no se
corrige con la ética sino con la buena política. Entonces, ¿para qué nos sirve la
ética? ¿Necesita la política de la ética? ¿Qué clase de ética demanda la buena
política? En materia de ética tendremos que ser tan específicos como en cual-
quier otra cosa importante, si queremos superar el estadio de meros agitadores
morales en el mejor de los casos o el de cobertura pseudoética de malas prácti-
cas empresariales y políticas en el peor (no puedo olvidar que quien ganó en
España un doctorado honoris causa por haber financiado la introducción de la
ética empresarial se halla en prisión por haber protagonizado uno de los mayo-
res fraudes financieros, así como una muy grave conspiración política).
No corresponde ahora exponer lo que entendemos por ética. Sin embargo,
como creemos que para el debate de ética y política resulta fundamental tener
una idea clara y precisa sobre el origen y fundamento de los juicios éticos, en el
Anexo 3 de este trabajo explicitamos nuestro entendimiento de este tema clave.
Más allá del núcleo ético compartido que todos necesitamos como ciudada-
nos, cada función social específica plantea requerimientos éticos específicos.
No es la misma ética la que necesitamos como políticos, empresarios, profeso-
res, trabajadores, padres, religiosos, etcétera. No bastan altos niveles éticos ge-
8
Todo el esquema de la cooperación tradicional al desarrollo, aún en gran parte vigente, se
basó en la ilusión de que los expertos -internacionales y nacionales- podían obtener todo el
conocimiento necesario sobre qué era necesario y posible hacer en cada momento para producir
desarrollo y sobre cómo hacerlo. Hoy hemos descubierto que el conocimiento experto es limita-
do y necesariamente defectuoso, que el conocimiento necesario para el desarrollo humano se
halla disperso entre el conjunto de actores y, sobre todo, que el éxito en la conducción de la
transformación en que consiste el desarrollo depende de un tipo de conocimiento que no es
conocimiento experto, sino posesión de habilidades y capacidades para dirigir la acción colectiva,
el cual no puede obtenerse por investigación o estudio sino sólo a través del aprendizaje desde la
acción y para la acción. Ésta es la sabiduría característica de los líderes y emprendedores públicos,
a la que la sabiduría de los expertos puede ayudar y complementar pero nunca sustituir.
ÉTICA PARA EL. BUEN OFICIO POLÍTICO 173
nerales para producir buenos políticos. ¿Se imaginan ustedes el Brasil goberna-
do por los mejores Santos de la Corte Celestial? ¿Se imaginan a los Santos go-

bernando las empresas? Todos piensan espontáneamente que sería una gran

catástrofe. Pero quizás sí se los imaginan creando ONG e incluso transnaciona-
les, siguiendo el ejemplo que va de Ignacio de Loyola a Teresa de Calcuta pasan-
do por el polémico Escriba de Balaguer. Pero tendrán que reconocer que en
todos estos casos, sin perjuicio del ímpetu ético y —para los creyentes— hasta
divino, los personajes citados reunían ingentes dosis de lo que hoy llamamos
liderazgo y capacidad de emprender. Sin duda, hoy hay muchos santos anóni-
mos que empujan ONG, pero ninguno puede prescindir de enviar a su gente a
seguir los cursos de liderazgo y gestión de entidades no lucrativas.
Para encontrar la ética específica que requiere la buena política es necesario
reconocer la política como un oficio, como una función socialmente necesaria,
quizás la más importante y difícil de todas. Es necesario salir del menosprecio
estúpido (los griegos consideraban "estúpido" al que se ausenta de los intereses de
la ciudad, no se interesa y no participa en la polis) de la política para repol ¡tizar la
sociedad, reencantarla y poder así reinventar y reformar la política, es decir, supe-
rar las malas políticas que hoy bloquean el desarrollo e ir instalando las buenas
políticas que el desarrollo humano requiere. Hay que redescubrir el oficio de la
política en la línea iniciada por los grandes pensadores republicanos.9
Obviamente, en democracia, desde el axioma fundamental de la igualdad
en la participación política, se trata de un oficio abierto a todos, sin que quepa
9
El republicanismo es una concepción radical de la democracia que se contrapone a la concep-
ción liberal hoy prevaleciente. A lo largo de la historia, república y democracia se han utilizado
indistintamente. El liberalismo no fue democrático inicialmente y cuando aceptó la democracia
impuso una idea de ésta que no se corresponde con la tradición republicana: la República romana
(Cicerón), el Renacimiento humanista italiano (Maquiavelo), la tradición de la Commonwealth
británica (Harrington y íVülton), el federalismo español (Pi i Margall), algunas corrientes del socia-
lismo democrático (Bersteín)... El republicanismo es un proyecto de liberación humana. Su valor
final es la libertad, pero entendida de modo radical, como la situación en la que la persona no está
sujeta al dominio de nadie, ni en la esfera privada, ni en la esfera pública. Esto sólo es posible si,
además del derecho, contamos con ciudadanos que cultivan las virtudes públicas (como las señala-
das ya por Cicerón: igualdad, sencillez, honestidad, integridad, prudencia, etc.), que califican para
formar parte de la res publica y para participar en su determinación. La lucha por las libertades y
contra la dominación, la reivindicación de las virtudes ciudadanas y la dignificación de la esfera
pública, adaptadas a las exigencias de cada tiempo, son constantes de la tradición republicana. Pero
la reivindicación de las virtudes públicas o cívicas que hace el republicanismo no puede confundirse
con el discurso moralista al uso. El republicanismo se limita a resaltar las características, valores y
capacidades que han de determinar el comportamiento público o de acción y participación demo-
crática de los ciudadanos (El libro más conocido sobre el tema se debe a Philip Pettit (1999),
Republicanismo. Una teoría sobre la libertad y el gobierno.
174 DILEMAS ÉTICOS DK AMÉRICA LATINA
su reserva a los guardianes o tutores que desde Platón han tratado de "liberar" a
las democracias de sus imperfecciones. Pero la apertura del oficio al conjunto

de la ciudadanía no priva a ésta de reconocer y desarrollar las capacidades nece-

sarias para su buen desempeño. El cultivo de las virtudes públicas sobre las que
siempre insistió la tradición republicana tiende precisamente a ello.
En todo caso, hay que tener presente que el oficio requerido para hacer la
mala política es muy diferente al oficio requerido para la buena política. Las
éticas de uno y otro también han de ser muy diferentes. ¿Qué hace el mal
político? Niega y desconoce la realidad, la falsea, presenta falsas imágenes que
producen falsas ilusiones, temores y esperanzas, manipula (son los vendedores
acríticos del Consenso de Washington, los que proclamaron: ya somos una
democracia, una economía del mercado, un estado social, una administración
por resultados superadora de la burocracia wcberiana...). Estos políticos son
grandes conservadores del statu quo cultural, político, económico y ético. Pro-
ducen desarrollo aprovechando una coyuntura positiva de orden internacional;
pero se trata de un desarrollo volátil y de pobre calidad distributiva. No trans-
forman los patrones de gobernabilidad: son hábiles operadores de partidos
caudillistas, fragmentados y de baja institucionalización; se saben manejar en
las alcantarillas del financiamiento político, manejan las redes clientelares elec-
torales, asignan los empleos públicos en una administración patrimonializada,
gestionan mayorías parlamentarias ocasionales y transan con los votos de los
legisladores, intermedian con el sector privado la producción de leyes y regla-
mentos, las adjudicaciones en licitaciones públicas o en las privatizaciones, ne-
gocian la concesión de beneficios y exenciones....
Cuando este tipo de oficio prevalece en la política estamos ante la mala
gobernabilidad que bloquea el desarrollo. Es este tipo de política el que justa-
mente merece el repudio cívico y el desprestigio hoy generalizado de la política.
Pero repárese que, para hacer bien todo esto, hace falta una ética: la que se
corresponde con las instituciones informales en las que opera hábilmente el mal
político. En efecto, el mal político para cumplir bien con su oficio ha de ser
confiable. Ha de cumplir sus contratos. Ha de ser hombre de palabra. Y ha de
ser capaz de hacerse respetar cuando los otros no cumplan la suya. Ha de ser
respetable, respetado y temido por todos aquellos con los que contrata en la
opacidad de las instituciones informales. Obviamente, este mal político puede
ser una buena persona, un buen padre, marido, amigo, socio... incluso crear
fundaciones y cátedras para la ética política. En el mejor de los casos aportará a
la sociedad estabilidad política, cohesión con desigualdad, pero será incapaz de
producir las transformaciones que requiere la conquista de la verdadera demo-
cracia y el desarrollo humano.
¿Qué es lo que hacen los buenos políticos que en parte tenemos y que masi-
vamente necesitamos? Primeramente, son grandes patriotas, pero patriotas que

no sólo aman al país que fue y es sino también al que puede y debe ser; no se

engañan ni engañan con la realidad, pero no renuncian a un ideal, tienen un
proyecto, una estrategia, forman equipos y tratan de proyectar su acción en el
tiempo creando partidos institucionalizados. En segundo lugar, desarrollan lo
que Berlin llamó el buen juicio político, tan diferente del juicio científico o
experto: captan las anomalías, las amenazas y oportunidades, soportan la pre-
sión, crean sistemas de información, proponen metas creíbles y movilizadoras,
crean conceptos e imágenes, superan bloqueos que previamente parecían insu-
perables, gestionan conflictos, negocian, construyen coaliciones, saben lo que
en cada momento corresponde hacer y en base a ello renuncian a involucrarse
en muchas cosas importantes pero inoportunas... Para hacer todo esto tienen
que contar o pactar con quienes manejan la mala política, pero lo hacen po-
niéndolos al servicio de la transformación de la propia política y no dejándose
atrapar en su lógica conservadora. Transformando al país, no sólo lo hacen
crecer, sino que dejan mejores instituciones, mejores prácticas políticas, mejo-
res valores, actitudes y capacidades. Transformando la política se transforman a
sí mismos y a la sociedad. ¿O es que alguien cree que podremos alguna vez ser
desarrollados y seguir siendo como somos, por ejemplo, en materia de relacio-
nes de género?
Lo que importa para pensar y dirigir las acciones de desarrollo apropiadas a cada
situación es la comprensión de la situación en su singularidad, de los hombres,
acontecimientos y peligros particulares, de las esperanzas y los miedos concretos
que intervienen activamente en un determinado momento y lugar. Damos con-
fianza a determinadas personas no por sus calidades intelectuales sino porque
les atribuimos buen ojo, sentido y olfato político, porque creemos que no nos
defraudarán cuando vengan los momentos de tensión y conflicto, porque con-
fiamos en su sentido de ponderación y equilibrio necesarios para mantener las
coaliciones necesarias y no generar antagonismos innecesarios. El don intelec-
tual que poseen estos individuos es una capacidad para integrar una amalgama
de datos constantemente cambiantes, multicolores, evanescentes, solapándose
perpetuamente... en un esquema único y verlos como síntomas de posibilidades
pasadas y futuras. Su compromiso no es diseccionar, correlacionar datos y for-
mular teorías, sino sentir y vivir los datos, discernir lo que es importante del
resto, y determinar lo importante en función de las oportunidades que determi-
nados datos revelan... Es un sentido acerca de lo cualitativo más que de lo cuan-
titativo, de lo específico y singular más que de lo general; es una especie de
conocimiento directo, distinto a una capacidad para la descripción, el cálculo o
la inferencia; es lo que se llama variadamente sabiduría natural, comprensión

imaginativa, penetración, capacidad de percepción y, más engañosamente, in-

tuición, como opuestas a las virtudes marcadamente diferentes -admirables como

son- del conocimiento o saber teórico, la erudición, las capacidades de razona-
miento y generalización, el genio intelectual... "No creemos que estas capacida-
des o sabidurías prácticas puedan ser propiamente enseñadas" (Berlín, 1998,
pp. 120-121).
ÉTICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO
Fácilmente comprenderemos que la ética necesaria para este oficio es muy exi-
gente. Los dilemas éticos que enfrenta el buen político son permanentes. En
casi todas las decisiones importantes hay más de un bien ético en juego y la
información sobre los costes y beneficios de toda decisión nunca es suficiente-
mente precisa (a veces ni siquiera está claro lo que conviene ya no al país sino al
político que decide). Desde luego siempre hay un límite por debajo del cual las
decisiones son éticamente reprobables, pero los contornos son borrosos (¿dón-
de termina la política industrial razonable y comienza la concesión a las empre-
sas poderosas de privilegios que deteriorarán la institucionalidad propia del
mercado eficiente?). En general, en contextos decisionales específicos, casi nun-
ca se impone una sola solución como la única éticamente correcta. La grandeza
de la política reside en que, una vez rechazadas las decisiones abiertamente con-
trarias a los intereses generales, hay que optar entre bienes públicos igualmente
valiosos. En estas decisiones se mezclan conocimiento, razón, sensibilidad, va-
lores, cálculos, azar... Es el momento egregio de la política que no puede ser
sustituido por ningún manual o consultor. Es también el momento de la liber-
tad y la vida en toda su plenitud. Son los momentos en que hacemos historia.10
Seguidamente nos vamos a permitir la audacia de establecer una serie de
principios éticos que deben ser considerados en el oficio del buen político. Aun-
que esta exposición no tiene en absoluto valor de conocimiento académico,
tampoco es una mera ocurrencia. Además de reflejar la reflexión sobre la propia
experiencia, se apoya en algo más objetivado: la convicción de que los buenos
políticos son los que mejoran constante y decididamente la gobernabilidad del
10
Todos nosotros somos "tomadores de historia". Algunos de nosotros somos por nuestra
capacidad analítica ex fon "contadores de historia"; otros por su afición previsora ex ante son
"contadores de historias"; sólo unos cuantos alcanzan la calidad de "hacedores de historia" y, sin
duda, los buenos políticos, como en general todos los líderes y emprendedores, se encuentran
entre ellos.
país, su sistema institucional en sentido amplio, al que consideran el mejor

activo para lograr el desarrollo humano sostenible.

Los buenos políticos son hombres y mujeres prácticos. Tras un discurso como

éste tenderán siempre a preguntar: bueno, ¿y qué puedo hacer yo para que la
ética fortalezca el buen desempeño de mi oficio? Como además son inteligentes
y vivos, si se les ofrece un manual lo rechazarán, pero seguirán inquiriendo:
¿existen algunos principios o guías que me ayuden a ver mejor las exigencias de
mi oficio y a cultivar el desarrollo personal necesario? El oficio de buen político
no se aprende en una maestría. Las maestrías enseñan a gestionar y a adminis-
trar. Los buenos políticos siempre son líderes y emprendedores, hacen historia.
Ellos no nacen, se hacen a sí mismos por la determinación de ponerse al frente
y hacer una diferencia positiva. En el bien entendido que, como decía Peter
Drucker, sólo es líder el que tiene seguidores. Los buenos políticos se esfuerzan
siempre, como los grandes artistas y todos los creadores. Nunca se puede decir
ya domino plenamente el oficio, como nunca se puede decir, por ejemplo, que
el violín o la guitarra ya no tienen secretos para mí. Los buenos políticos mue-
ren aprendiendo y para aprender practican permanentemente las disciplinas 11
que los ayudan a dominar su oficio. Para ello necesitan guías o principios éticos
y ahí van unos cuantos.
1. Subjetivamente se esfuerzan por el autoconocimiento y el autodominio. Sin

ello es imposible la autenticidad, la integridad. Sin ello no se logra inspirar
confianza ni se consigue la buena comunicación. Comunicar no es hablar bien,
ni siquiera expresar buenas cosas, sino conseguir la atención y el respeto de las
audiencias, lo que se hace imposible si la audiencia no percibe autenticidad en
los mensajes, es decir, si no reconoce una coherencia básica entre el mensaje y la
trayectoria de vida. ¿Conozco mis motivaciones y ambiciones últimas? ¿Tengo
una medida adecuada de mis capacidades? ¿Soy capaz de reconocer y resistir las
peores tentaciones del poder? ¿Sé encontrar los espacios de recogimiento en los
que me pregunto permanentemente quién soy, que pretendo, para qué estoy en
11
Seguimos en este punto la obra bien conocida de Peter Senge: "Por disciplina no aludo a
un 'orden impuesto' o un 'medio de castigo', sino a un corpus teórico y técnico que se debe
estudiar y dominar para llevarlo a la práctica. Una disciplina es una senda de desarrollo para
adquirir ciertas aptitudes o competencias. Al igual que en cualquier disciplina, desde la ejecución
del piano hasta la ingeniería eléctrica, algunas personas tienen un 'don' innato, pero con la prác-
tica cualquiera puede desarrollar un grado de habilidad. I.a práctica de una disciplina supone un
compromiso constante con el aprendizaje. 'Nunca se llega": uno se pasa la vida dominando
disciplinas. Nunca se puede decir: 'Somos una organización inteligente', así como nadie puede
decir: 'Soy una persona culta. Cuanto más aprendemos, más comprendemos nuestra ignorancia"
(Senge, 1992).
este mundo? ¿Conozco mis modelos mentales? ¿Soy capaz de comprender los
modelos mentales de mis interlocutores y adversarios sin dejar de ser fiel a mis

propósitos? ¿Soy capaz de resistir al oportunismo del cambio? ¿Soy capaz de

cambiar cuando resulta necesario?
Cuando integramos en nuestra vida la disciplina del dominio personal asumimos

dos compromisos permanentes. Por un lado, clarificamos continuamente lo que es
importante para nosotros. Por otro, aprendemos a ver con mayor claridad la reali-
dad. Esta yuxtaposición entre visión (lo que estamos determinados a ser) y una clara
imagen de la realidad actual (dónde estamos en relación a lo que queremos) genera
lo que denominamos "tensión creativa". La esencia del dominio personal consiste en
aprender a generar y sostener la tensión creativa en nuestras vidas.
Las gentes con alto nivel de dominio personal comparten varias característi-
cas. Tienen un sentido especial del propósito que subyace a sus visiones y metas.
Para esas personas, una visión es una vocación y no sólo una buena idea. Ven la
"realidad actual" como una aliado, no como un enemigo. Han aprendido a
percibir las fuerzas del cambio y a trabajar con ellas en vez de resistirlas. Son
profundamente inquisitivas, y desean ver la realidad con creciente precisión. Se
sienten conectadas con otras personas y con la vida misma. Sin embargo, no
sacrifican su singularidad. Se sienten parte de un proceso creativo más amplio,
en el cual pueden influir sin controlarlo unilateralmente.
Las gentes con alto dominio personal "nunca llegan". El dominio personal
no es algo que se posee. Es un proceso. Es una disciplina que dura toda la vida.
Las gentes con alto nivel de dominio personal son muy conscientes de su igno-
rancia, su incompetencia, sus zonas de crecimiento. Y sienten una profunda
confianza en sí mismas. ¿Una paradoja? Sólo para quienes no entienden que "la
recompensa es el viaje".
La tensión creativa constituye el principio central del dominio personal, e
integra todos los elementos de la disciplina. Es la fuerza que entra en juego
cuando reconocemos una visión personal que está reñida con la realidad actual.
El dominio de la tensión creativa genera capacidad para la perseverancia y la
paciencia. Transforma también el modo en que enfocamos el fracaso. Éste es
simplemente una oportunidad para aprender. No testimonia nuestra falta de
valía ni nuestra impotencia. Las sociedades abiertas a la innovación y el progre-
so no ven mal el fracaso: todos los emprendedores esforzados y de talento ten-
drán que experimentarlo para seguir avanzando.12
Quizás se encuentre también alguna luz en los versos de un poco conocido

poeta catalán que me decido a traducir:
12
Textos elaborados a partir de la obra de Peter Senge (1992).
Comienza preguntándote quién eres

las respuestas serán tu autenticidad

inspirarás confianza, tendrás integridad

serás de una pieza
porque si no, ¿quién habría de seguirte
si caminas perdido?
Siempre sabrás tu lugar

tendrás propósitos y metas
a los que te mantendrás fiel
sin distraerte
porque ya conoces el dicho
"si quieres vencerlos, distráelos".
Quiérete, cree en n mismo

no precisas agradarte
pero rompe el ensimismamiento
mírate desde tu propósito
que es el dueño que te mira
ante el que responderás
pues cuando no hay a quién responder
llegan ios problemas.
Quiérete desde la sencillez de la verdad
Kl arrogante se miente
su confianza insulta.
Nunca te engañes pues todo se torcerá

pero háblate positivamente
con palabras amorosas, poderosas y confiadas
la clave de tu autodominio es tu conocimiento
y el quererte sin arrogancia.
Cree en ti mismo y mantente firme,

de una pieza
no valen las ambivalencias
sobre lo que somos o hemos de hacer.
Escucha mucho
Dios te dio dos orejas y una boca
pero cuando tengas la decisión correcta
que nada y que nadie te hagan claudicar
porque tu amo no te lo perdonaría.
Si no te conoces, si no te quieres
si no crees cien por cien en ti mismo

sin arrogancia

¿cómo serás esa fuerza que orienta y empuja?
Cuando ya sepas lo que hay que hacer
no demores, hazlo
por el camino más sabio
sin que la prudencia te haga traidor.
Todo el mundo se merece un sueño

pero todo sueño ha de tener un plan
no vale encantarse
manos a la obra.
(Joanot de Prades, "Poemas a los príncipes republicanos",
manuscrito inédito cedido por el autor, Barcelona, 1996.)
2. Los buenos políticos tienen un compromiso con la realidad que pretenden

transformar. Buscan el conocimiento y la información necesarias no sólo para
operar en la realidad sino para transformarla. Para ello generan sistemas de
información y de conocimiento, construyen equipos, establecen "sensores" y
sistemas de alerta. Saben que no pueden saberlo todo, pero que es imperdona-
ble cometer errores por no contar con la información necesaria y disponible.
Pero el tipo de información y conocimiento que precisan es diferente de la
información y el conocimiento que construye la ciencia y la técnica. Éstas pro-
ducen conocimiento codificado, fácilmente comunicable, dotado de gran valor
objetivo en tanto no se halle falsado. Es loco ir contra el conocimiento científi-
camente bien establecido. Por eso el buen político se rodea de asesores que
están al día y, por ejemplo, supera viejos esquemas ideológicos e interioriza las
lecciones aprendidas por la comunidad internacional en materia de desarrollo.
El compromiso con la realidad es compatible y se refuerza con la firmeza de los
valores y los principios, pero es incompatible con el apego dogmático a esque-
mas ideológicos periclitados. El buen político no desarma la ideología para caer
en el pragmatismo más oportunista; contrariamente afirma valores y princi-
pios, desarrolla nuevos conceptos, imágenes y eslóganes movilizadores, y con
todo ello adapta viejas y respetables ideologías a las nuevas realidades.
El tipo de información y de conocimiento que precisa el buen político es muy
diferente del conocimiento científico y experto: necesita conocer los desafíos, las
oportunidades y amenazas, los actores estratégicos, sus ambiciones y sus miedos,
sus estrategias, necesita conocer muy bien los conflictos actuales y potenciales, los
recursos y alianzas que puede movilizar, su consistencia y durabilidad... necesita,
en definitiva, crear los sistemas de información y conocimiento precisos para for-

mular y desarrollar buenas estrategias de cambio. Para ello tiene que desarrollar

una capacidad de pensamiento sistémico y estratégico, de reflexión y de indaga-

ción, tiene que ser capaz de comprender el sistema y de ver sus anomalías y
desarmonías, pues ellas son siempre las que apuntan a la necesidad y la posibili-
dad de cambios.
El mero operador político conoce personas y hechos, gestiona conflictos y
compra ambiciones, pero no tiene rumbo. Pone su conocimiento como máxi-
mo al servicio de las próximas elecciones. No sabría ponerlo al servicio de las
próximas generaciones, porque no tiene visión, no tiene metas y propósitos de
cambio. Su pasión por el poder se agota en sí misma. Para él, el poder no es
instrumental para el desarrollo humano. El buen político ve y va más allá, es
capaz, de ver procesos lentos y graduales, sabe aminorar el ritmo frenético para
prestar atención no sólo a lo evidente sino a lo sutil. Busca más allá de los
errores individuales o la mala suerte para comprender los problemas importan-
tes. Trata de descubrir las estructuras sistémicas que modelan los actos indivi-
duales y posibilitan los acontecimientos. Sabe que esas estructuras que se tra-
ta de cambiar no son exteriores, pues son las propias instituciones en las que
él opera y a las que pertenece. Sabe que lo fundamental es comprender cómo
su posición intcractúa con el sistema institucional real. Pero a medida que
comprende mejor las estructuras que condicionan su conducta, ve con más
claridad su poder para adoptar las políticas capaces de modificar las estructu-
ras y las conductas. Sabe que todos formamos parte del sistema que se trata de
reformar. Para él no hay nada externo y por eso comprende mejor que nadie
la sabiduría de la vieja expresión "hemos descubierto al enemigo: somos
nosotros".
3. Los buenos políticos se orientan siempre a elevar la gobernabilidad, la insti-

tucionalidad existente. Cuando los políticos hacen algo notable pero no lo de-
jan institucionalizado, la supervivencia del progreso logrado es problemática.
Suele desaparecer con su creador, que no habrá sido un buen político al no
lograr su institucionalización, al hacer depender de su persona el progreso, al
no haber elevado la gobernabilidad. Oí decir una vez a un interlocutor anóni-
mo que "los únicos caudillos que valen son los que acaban haciéndose prescin-
dibles creando buenas instituciones". Esta frase expresa el concepto que Ma-
quiavelo tenía del buen Príncipe, que es el que fija en buenas instituciones el
futuro progreso de la República. La idea la remachó magistralmente Napoleón
afirmando que "los hombres, por grandes que sean, no pueden fijar la historia.
Sólo las instituciones pueden hacerlo".
Esta sabiduría histórica se corresponde con resultados muy recientes y reve-

ladores en el ámbito de las relaciones entre gobernabilidad y desarrollo. En

particular los trabajos de Kaufmann y su equipo (2002) desafian la creencia

convencional de que la producción de crecimiento acarreará inevitablemente
mejoras en la gobernabilidad. Contrariamente, sus trabajos revelan que mien-
tras existe una relación causal y a largo plazo entre buena gobernabilidad y
crecimiento duradero y de calidad, la causalidad no funciona en sentido inver-
so. Lo que ratifica que la gobernabilidad no es un bien de lujo, sino un bien
público que es necesario cultivar en todos los estadios del desarrollo.
El buen político sabe que la gobernabilidad exigida por el desarrollo huma-
no es la gobernabilidad democrática. Sabe también que la democracia es un
sistema exigente que no debe confundirse con las meras aperturas electorales,
las seudodemocracias, semidemocracias, las democracias delegativas u otras ex-
presiones descriptivas de las formas más o menos imperfectas de democracia de
que disponemos en la región. El buen político sabe que la democracia es un
proceso complejo y de fin abierto, en el que se experimentan avances y retroce-
sos. Sabe que la calidad democrática depende de un criterio fundamental: el
grado de igualdad política efectiva que el sistema político permite. Sabe que la
opción democrática no es sólo una opción de conveniencia que se justifica por
las ventajas positivas que la democracia aporta; no es un demócrata por defecto;
es demócrata también por una convicción ética desde la que cree en la superio-
ridad moral de la democracia sobre cualquier otro sistema político. Dicha con-
vicción es la afirmación axiomática de la igualdad humana intrínseca, de que el
bien de todo ser humano, cualquiera sea su condición, es intrínsecamente igual
al de cualquier otro.
La igualdad política no es obviamente una constatación empírica sino un
juicio moral sobre el que se interioriza un imperativo categórico. Su formula-
ción más conocida es la que en 1776 hicieron los autores de la Declaración de
Independencia de los Estados Unidos: "Sostenemos como evidente estas verda-
des: que todos los hombres son creados iguales; que son dotados por su Creador
de ciertos derechos inalienables; que entre éstos están la vida, la libertad y la
búsqueda de la felicidad". Esta afirmación no es ni una manifestación de cinis-
mo ni una descripción de la realidad. Es sencillamente un juicio moral que
afirma el deber moral de tratar a todas las personas como si poseyesen una igual
pretensión a la vida, la libertad, la felicidad y otros bienes e intereses fundamen-
tales. Significa, igualmente, que ninguna persona está definitivamente mejor
cualificada que otras, tanto para gobernar como para dotar a cualquiera de ellas
de autoridad completa y final sobre el gobierno del Estado. Significa que los
derechos de participación política han de ser asignados por igual y que deben
F.TICA PARA EL BUEN OFICIO POLÍTICO 183
crearse las condiciones para que toda personas adulta pueda enjuiciar lo que sea
mejor para su propio interés y para los intereses generales.

Sabe que sin igualdad en la participación política, sin una representación

política de calidad, sin inclusión política real y efectiva, la acción social de los
gobiernos tenderá siempre a ser paternalista y clientelar. Piensa, como ya escri-
biera John Stuart Mili (1985, p. 34) en 1861, en Consideration onRepresentative
Goverment, que es evidente que
El único gobierno que puede satisfacer plenamente las exigencias del estado
social es aquel en el que participa todo el pueblo; que cualquier participación,
incluso en las más nimias funciones públicas, es útil; que la participación debe
ser tan amplia en todas partes como permita el nivel general de mejoramiento
de la comunidad; y que nada puede ser tan deseable en último término como la
admisión de todos a compartir el poder soberano del Estado. Pero dado que, en
una comunidad que exceda el tamaño de una pequeña población, todos no
pueden participar personalmente sino en alguna porción mínima de la acción
pública, el resultado es que el tipo ideal de un gobierno perfecto debe ser el
representativo.
4. El buen político dispone de una estrategia de desarrollo, que ve como parte

de un proyecto nacional. Son este proyecto y estrategia los que dan sentido a
sus decisiones particulares y lo ayudan a movilizar los recursos y a construir las
coaliciones necesarias para enfrentar los conflictos inherentes al cambio. El pro-
yecto del buen político no es un plan irrealista, voluntarista, de esos que plan-
tean y prometen resolver bajo su mandato todos los males patrios y que nor-
malmente acaban en populismo, frustración, desgobierno y división nacional.
Desde el imperativo etico de conocer la realidad, el buen político sabe las
constricciones con que cuenta, sus recursos y alianzas y propone sólo aquellos
cambios que con su liderazgo devienen viables y factibles. Sabe que, son los
éxitos en los primeros pasos y conflictos los que le permitirán ampliar sus alian-
zas y seguir avanzando hacia objetivos más ambiciosos. Sabe que por mal que
estemos, nada hay que no sea empeorable, y se mueve tan decidida como cuida-
dosamente. Sabe que no hay peor político que el que, quizás en nombre de
ideales respetables, conduce su país al desgarramiento y al desgobierno.
Como buen demócrata sabe que no hay buen gobierno sin fuerte compro-
miso social. Que el imperativo moral de la igualdad política impone avanzar
decididamente hacia la creación de las condiciones que hacen que la igualdad y
la libertad sean reales y efectivas. Que la democracia sólo es una fachada para la
gente que, víctima de la indigencia o la pobreza, no puede realizar su derecho a
la igualdad en la participación política y se ve forzada a renunciar o a transar
con sus derechos políticos. Que en sociedades profundamente desiguales o has-

ta estructuralmcnte dualizadas como las nuestras, o la democracia sirve para ir

creando las condiciones económicas y sociales de la igualdad política o la de-

mocracia se deteriora inevitablemente. Por ello mismo entiende el compromiso
democrático como inseparable e integrante del desarrollo humano. Sabe que
no hay proyecto democrático sin proyecto de desarrollo. Sabe que aún está lejos
el día de la verdadera democracia, que será cuando ningún/a latinoamericano/a,
desde la libertad conquistada, deje de mirar a los ojos a cualquier otro. Pero se
sabe al frente y responsable de un tramo significativo de este viaje. Se sabe
haciendo historia, o intentando hacerla.
El buen político ha aprendido que los avances económicos y sociales que no
quedan institucionalizados en la cultura cívica y política democrática (como los
experimentados en tantos populismos y autoritarismos latinoamericanos) son
una bomba del tiempo para el desarrollo humano sostenible del país. La cultura
del beneficio o caridad social a lo Evita Perón, o de tantas otras primeras o segun-
das damas, no produce ciudadanos sino clientes y asistidos. La ciudadanía es
una extensión de la cultura de los derechos que debe quedar fijada y garantizada
en las instituciones del Estado social y democrático de derecho. Si las mejoras
sociales no se acompañan con esta institucionalidad, entonces sólo hay un espe-
jismo de desarrollo que propala malas culturas políticas que acabarán cobrando
un alto precio a los países en los que arraiguen.
Si un sistema político debe persistir ha de ser capaz de sobrevivir a los desafíos y

a la agitación que sin duda se presentarán en forma de las crisis más diversas.
Conseguir la durabilidad de la democracia no equivale sólo a navegar con buen
tiempo, también hay que poder navegar con borrascas y en peligro [...]. Duran-
te el siglo XX, el colapso de la democracia fue un hecho frecuente como lo ates-
tiguan los setenta casos de quiebras de la democracia que se mencionaron al
comienzo de este capítulo. Pero algunas democracias consiguieron campear los
temporales y hasta resurgir más fuertes que antes, aunque otras no. ¿Por qué?
No hay una sola razón. Pero sí una principal: la estabilidad y progreso democrá-
ticos de un país se ven favorecidos si sus ciudadanos y líderes defienden con
fuerza las ideas, valores y prácticas democráticas, que se transmiten de una gene-
ración a otra.
Una cultura polírica democrática contribuye a formar ciudadanos que creen
que la democracia y la igualdad política son fines ¡rrenunciables, que el control
sobre el ejército y la policía ha de estar completamente en manos de las autori-
dades electas, que las instituciones democráticas básicas (la autoridad corres-
ponde a los cargos públicos electos; elecciones libres, imparciales y frecuentes;
libertad de expresión; acceso a fuentes alternativas de información; autonomía
de las asociaciones, y ciudadanía inclusiva) deben ser preservadas; y que las dife-
rencias y desacuerdos entre los ciudadanos deben ser tolerados y protegidos

(Dahl, 1999, pp. 177-178).

5. Los buenos políticos impulsan siempre la transparencia, combaten la opaci-
dad en la que se envuelven siempre los malos políticos. Sin transparencia en el
ámbito público tiene poco sentido la participación política y se hace muy difícil
la rendición de cuentas. La transparencia se mide por el grado en que un siste-
ma institucional permite a los ciudadanos o a las organizaciones interesadas
acceder eficazmente a información relevante, confiable, suficiente y de calidad
en el ámbito económico, social o político que resulte necesario para la defensa
de sus intereses o para su participación en la definición de los intereses genera-
les. Estos flujos de información no pueden ser asegurados por los mercados, en
parte porque puede haber beneficios importantes derivados de la no revelación.
Por eso, el rol de la política y del Estado resulta crítico en este punto, aunque
nada fácil, pues también hay rentas políticas derivables de la opacidad.
La orientación a la transparencia no es sólo una exigencia de la lucha contra
la corrupción. Es también una condición para avanzar en la calidad de la demo-
cracia y generar buena cultura política. Pero no basta sólo con la transparencia
en el ámbito público. El buen político sabe que hoy la definición y realización
de los intereses generales no es ningún monopolio del gobierno, pues éste se ve
obligado a decidir y actuar en redes de interdependencia con las empresas y, a
veces, con algunas organizaciones sociales. Si estas relaciones no son transpa-
rentes, resulta muy alto el riesgo de extorsión de las empresas por los políticos,
de captura del gobierno por las empresas, o de connivencias entre unos y otros
contrarias a los intereses generales. Por eso, el buen político sabe que la exigen-
cia de transparencia, como imperativo de buena gobernabilidad, alcanza tanto
al sector público como al privado, así como a las relaciones entre ambos. Hoy la
gobernanza gubernamental ya no es separable de la consideración de la gober-
nanza empresarial, cuando nos planteamos la construcción de una verdadera
gobernanza democrática. Y la letanía de escándalos, encabezada por Enron y
Worldcom, que ha recorrido el mundo, pone de manifiesto las graves conse-
cuencias en el ámbito público de profundos defectos en la gobernanza corpora-
tiva. Por eso, las políticas de transparencia deben incluir a los gobiernos y a las
empresas.
Por lo tanto, se trata del uso de préstamos a inversionistas privados y de la

solvencia de los prestatarios; cuentas audkadas apropiadamente de instituciones
clave gubernamentales, privadas y multinacionales; el proceso presupuestario y
186 DILEMAS ÉTICOS DE AMÉRICA I ATINA
datos clave de la gestión del gobierno; estadísticas monetarias y de la economía

real del banco central así como de la provisión de servicios públicos; revelación

del financiamiento político y de campañas electorales; registro y publicidad de

la votación de los legisladores; supervisión efectiva del papel del Parlamento, los
medios y la ciudadanía en las cuentas presupuestarias públicas así como de las
actividades de las instituciones e inversionistas externos (Kaufman, 2003).
Los buenos políticos enfrentan constantemente el desafío de la captura del Esta-

do, ya sea por grupos políticos, burocráticos, de negocios, financieros o sindicales
privilegiados. No olvida la sabiduría de Adam Smith (pp. 12-26) quien advirtiera
que "rara vez se verán juntarse los de una misma profesión u oficio, aunque sea
con motivo de diversión o de otro accidente extraordinario, que no concluyan sus
juntas y sus conversaciones en alguna combinación o concierto contra el benefi-
cio común, conviniéndose en levantar los precios de sus artefactos o mercade-
rías". Saben que en los mercados y en las democracias imperfectas todos los gru-
pos de interés con acceso al gobierno tratan de atentar contra los intereses genera-
les, propenden a la opacidad y ocultan sus intereses particulares bajo el velo de los
intereses generales. En especial prestan atención al dato crecientemente revelado
por investigaciones empíricas de la gravedad de la tendencia de algunas empresas
y conglomerados empresariales —incluidos los internacionales— a afectar ilícita-
mente a la formación de políticas, leyes y regulaciones estatales.
La preponderancia de la captura del Estado por parte de poderosos conglomera-

dos (incluyendo algunas transnacionales) pone de relieve cuatro corolarios que
desafían los puntos de vista ortodoxos sobre la gobernabilidad y el clima de
inversión. En primer lugar, replantea el enfoque tradicional para evaluar el am-
biente de negocios y el clima de inversión. Se asumía que era el gobierno quien
provee este clima a un sector empresarial pasivo. Pero la realidad es más comple-
ja, mostrando conglomerados y élites poderosas que juegan un papel importan-
te en la formación de las reglas del juego constitutivas del entorno de negocios.
2) En segundo lugar, la existencia de la captura del Estado es una manifestación
extrema de la necesidad de entender el nexo entre la gobernanta de los sectores
público y privado y, consiguientemente, replantea la recomendación tradicional
de controlar la corrupción como un problema casi exclusivo del sector público.
3) Por último, será difícil establecer estrategias de gobernabilidad democrática
sin un mejor conocimiento del tipo de nexos específicos existentes entre sector
público y privado en un determinado país (Kaufman, 2003, p. 13).
De las crisis vividas en Asia, Rusia y América Latina hemos aprendido que el
sector financiero ha estado especialmente involucrado en la captura del Estado
con consecuencias muy negativas para la gobernabilidad general. Los datos exis-
rentes indican una correlación fuerre enrre el grado de solidez bancaria y el

nivel de conrrol de la corrupción. Estos datos apuntan en el sentido de que una

estrategia de fortalecimiento de la gobernabilidad no podría dejar de considerar

el fortalecimiento de la gobernanza de las corporaciones privadas y en particu-
lar del sector financiero (Kaufman, 2003, p. 17).
El buen político sabe distinguir entre las instituciones del mercado y las
empresas actualmente existentes. Sabe que a largo plazo el determinante funda-
mental del número, la calidad, productividad y competitividad de las empresas
estriba en la calidad de las instituciones del mercado. Sabe también que necesita
la colaboración del sector empresarial existente o, al menos, de una parte signi-
ficativa este último para impulsar una mejor institucionalidad del mercado y de
las relaciones entre las empresas y el Estado. Pero sabe que el gobierno ha de ser
mucho más favorecedor del desarrollo de los mercados que de los negocios.
Salvar o fortalecer empresas sin asegurar su capacidad para sobrevivir o desarro-
llarse en entornos de mercados más amplios y perfeccionados equivale a prote-
ger campeones de mercados imperfectos y a bloquear en consecuencia y más
pronto que tarde el desarrollo. Sabe lo difícil que resultan estas decisiones y
trata de desarrollarlas con transparencia y buscando las difíciles alianzas con las
que enfrentar los inevitables conflictos. Respeta la empresa y la riqueza obteni-
da a través de ella, pero siempre que, tal como exigía Adam Smith, no se hayan
obtenido violando "las reglas de juego limpias", es decir, siempre que se haya
buscado el propio interés "por un camino justo y bien dirigido". Por eso, como
Adam Smith también enseñó, sabe que defender la libre empresa es diferente de
defender a los empresarios, pues estos, en ausencia de instituciones garantizadoras
del "camino justo y bien dirigido" (principalmente la libre competencia y una
política industrial coherente con ella), tenderán a realizar su propio interés a
costa del interés común.
El buen político sabe además que, si no hay buenas reglas del juego y buen
manejo de las relaciones entre el gobierno y las empresas, es la propia democra-
cia la que se acaba poniendo en riesgo.
Los vínculos estrechos entre los negocios y los gobiernos son perjudiciales para
la democracia y para la confianza pública en el gobierno democrático. Las em-
presas, por su propia existencia, plantean un problema a la democracia, pues
mediante su disposición de recursos, poder de persuasión y privilegios legales
(principalmente la responsabilidad limitada) inevitablemente alcanzan mayor
peso político que los ciudadanos individuales. Lo mismo puede decirse de las
graves desigualdades económicas. Ambas desigualdades tienen sus ventajas pero
también sus límites. Los gobiernos han de ser arbitros, ejercer de contrapeso de
grupos privados poderosos. Pero si en vez de ello permiten o estimulan que las
empresas privadas o los individuos poderosos los manipulen, entonces llevan la

fe pública en la democracia hacia el punto de ruptura. 13

El buen político sabe que no es el capitalismo sino su forma institucional espe-
cífica de economía de mercado lo que constituye una condición favorecedora
de la democracia. Pero no se le oculta que la estrecha relación entre democracia
y economía de mercado oculta una inevitable paradoja: si bien el desarrollo de
las economías de mercado producen transformaciones económicas y sociales
que propenden a la democratización política, no es menos cierto que la econo-
mía de mercado, al provocar una distribución muy desigual de muchos recur-
sos clave (riqueza, ingresos, status, prestigio, información, organización, educa-
ción, información y conocimiento...), determina que unos ciudadanos tengan
una influencia mayor que otros sobre las decisiones políticas. La consecuencia
es que, de hecho, los ciudadanos no son iguales políticamente y, de este modo,
la fundamentación moral de la democracia, la igualdad política, se ve seriamen-
te vulnerada. 14
6. Los buenos políticos se orientan a la rendición de cuentas y a la asunción de

responsabilidades. Saben que sin buenos sistemas de transparencia y
responsabilización el ejercicio del poder no puede superar los riesgos a que está
continuamente sujeto. No cree que los políticos sean corruptos, pero sabe que
todos —comenzando por él mismo— somos corruptibles. Por eso, aunque valora
el discurso, se esfuerza porque se traduzca en instituciones eficaces de rendición
de cuentas. Nuevamente sabe que las buenas instituciones son las que hacen
que todo funcione correctamente cuando nos flaquea la ética.15 Que la tenden-
cia del ser humano a acrecentar y abusar del poder corre paralela a la propen-
sión a ocultar la información y silenciar la crítica, a exigir responsabilidades
desde la oposición y a boicotear su exigencia y producción desde el gobierno.
13
The Economist, pp. 15-16 del survey "Capitalism and Democracy", 28 de junio de 2003.
14
El argumento se encuentra desarrollado en Dahl, 1999, pp. 195-204.
15
Es muy conocido el aserto de Lord Acton en 1887: "El poder tiende a corromper; el poder
absoluto corrompe absolutamente". Un siglo antes, William Pitt, hombre de amplia experiencia
política, dijo algo similar: "El poder ilimitado es proclive a corromper las mentes de quienes lo
poseen". Ésta fue la perspectiva adoptada por los miembros de la Convención Constitucional
Americana de 1787: "Señor, hay dos pasiones que tienen una poderosa influencia sobre los asun-
tos de los hombres", decía Benjamín Franklin, el delegado de más edad: "Éstas son la avaricia y la
ambición: el amor al poder y el amor al dinero". Uno de los delegados más jóvenes, Alexander
Hamilton, coincidió en la idea: "Los hombres aman el poder". Y Georges Masón puntualizaba:
"Dada la naturaleza del hombre, podemos estar seguros de que aquellos que tienen el poder en
sus manos [...] siempre [...] en cuanto puedan [...] lo acrecentarán".
Pero el buen político sabe también que las instituciones de rendición de

cuentas interiorizadas en los procesos gubernamentales (controles ex ante del

gasto, controles de gestión presupuestaria, evaluación interna de desempeño

personal y de resultados organizativos, controlarías, oficinas anticorrupción...)
resultan tan necesarias como insuficientes. La experiencia le demuestra y las
investigaciones empíricas más actuales le confirman que sin mecanismos más
amplios de transparencia y responsabilización externa a cargo de evaluadores
externos independientes, los medios de comunicación, los parlamentos, las fis-
calías y los jueces penales, y hasta determinadas organizaciones sociales..., sin
todo esto, los mecanismos internos de control y responsabilización no funcio-
nan efectivamente. Especialmente en países como los nuestros, donde las es-
tructuras administrativas son altamente imperfectas y vulnerables. Desde luego
que el buen político conoce bien las imperfecciones que afectan a los medios de
comunicación y a las organizaciones sociales con funciones de supervisión, alerta,
control y exigencia de responsabilidad. Pero, además de tratar de superarlas
garantizando mayor pluralismo, objetividad e independencia, comprende que
el gran aprecio que la ciudadanía muestra por estas instituciones se debe a la
convicción cívica profunda de que sin ellas la opacidad y los negociados políti-
cos acabarían matando el nervio democrático.
Donde la captura del Estado es preponderante, necesitamos replantear las estra-

tegias para tratar la mala gobernabilidad. En lugar de enfocarnos en cambios en
las estructuras burocráticas internas y en reglas y regulaciones organizacionales,
la implicación de este trabajo señala de nuevo la necesidad de enfocarse en me-
didas de rendición de cuentas externas más amplias, donde los mecanismos de
voz y transparencia figuren prominentemente, incluyendo revelación de votos
parlamentarios, declaración de activos, encuestas transparentes, y exigencia de
estándares más altos para los medios de comunicación.
La necesidad de enfocarse cada vez más en estos temas se debe en parte a la
creciente evidencia de que el trasplante directo de plantillas de la OCDE —tipo
nueva gestión pública— para rendición de cuentas internas del gobierno no ha
dado resultados en las economías emergentes. De manera similar, crear nuevas
agencias públicas, tales como las oficinas y comisiones anticorrupción, ha falla-
do casi siempre. El reto consiste en mover el péndulo hacia mecanismos de
rendición de cuentas externos, con nuevos enfoques participativos, que provean
mecanismos de voz y retroalimentación a las partes interesadas fuera del ejecu-
tivo complementando las áreas prioritarias de fortalecimiento institucional fue-
ra del gobierno. Existen ya diversas experiencias en esta dirección (Kaufman,
2003, pp. 13-14).
190 DILEMAS ÉTICOS DE AMERICA LATINA
7- El buen político se orienta a la construcción y desarrollo del Estado de dere-

cho. Sabe que América Latina, por lu general, registra niveles muy limitados de

Estado de derecho. En cualquier caso no confunde a éste con la mera seguridad

jurídica del estado de los derechos existentes. La desigualdad estructural que
atraviesa la región se expresa también en un acceso muy desigual, entre otros, a
los derechos de propiedad eficazmente protegidos. Si confundimos el Estado
de derecho con la segundad jurídica del statu quo, muchos países latinoameri-
canos serían campeones del Estado de derecho. El entramado de privilegios
económicos y sociales expresados en la distribución de la tierra, los beneficios
fiscales a algunas empresas, los privilegios comerciales, los monopolios otorga-
dos a algunas corporaciones profesionales, regímenes privilegiados de determi-
nados colectivos laborales... y un largo etcétera son restos de un sistema jurídi-
co, procedente del tiempo colonial, en que el derecho se configuraba más como
un entramado de privilegios personales o corporativos que como un orden abs-
tracto fundamentador de una ciudadanía universal. Todos los buenos políticos
experimentan la dificultad de ir desmontando esos entramados bloqueadores del
desarrollo, que suelen hallarse amparados por leyes hechas muchas veces —como
solemos decir— con nombre y apellidos.
Pero ningún buen político renuncia a este objetivo, pues sabe que la demo-
cracia y el desarrollo humano exigen el fortalecimiento progresivo del verdade-
ro Estado de derecho, es decir, el que garantiza derechos de ciudadanía política,
civil, económica, social y cultural, con carácter universal, para el conjunto de la
población. Capta intuitivamente la idea expresada por Amartya Sen de que "la
reforma legal y judicial es importante no sólo para el desarrollo del Estado de
derecho, sino también para el desarrollo en las esferas económica, política, civil,
social y cultural, las cuales a su vez forman parte del concepto integral de
desarrollo humano". Y coincide con la evidencia empírica, pues disponemos
ya de análisis econométricos que indican que existe una relación causal y
significativa entre el nivel de Estado de derecho, por un lado, y la riqueza de
las naciones, el grado de alfabetización y escolarización y la tasa de mortali-
dad infantil, por otro.16
Hoy sabemos también que el fenómeno de la captura del Estado no se agota
en el ejecutivo sino que incluye también al legislativo y al judicial. Por eso
sabemos que los programas tradicionales de fortalecimiento institucional basa-
dos en formación, cambio en las reglamentaciones, informatización, mejora de
recursos presupuestarios, simplificación de procedimientos, reducción de dila-
ciones, gestión de la carga, visitas de estudios, etc., no producen avances
16
Véase Kaufmann (2001), pp. 4-5.
sostenibles si no van acompañados de programas tendentes a reducir la captura

del poder legislativo y judicial por los grupos de interés más diversos. Por ejem-

plo, aunque la independencia del poder judicial con relación al poder político

continúa siendo un tema mayor en muchos países, en otros es superado por la
necesidad de asegurar esta independencia frente al poder económico nacional e
internacional; y en otros, por asegurar la transparencia y responsabilización de
unos jueces bastante independientes pero poco responsables y eficaces
capturadotes de rentas. Superar esa captura es necesario para unlversalizar el
derecho de acceso a la justicia y eliminar el impuesto regresivo que la corrup-
ción judicial supone hoy para los pobres y para las pequeñas empresas.
Avanzar hacia la independencia, la transparencia, la responsabilización y la
confiabilidad de los jueces, administradores y legisladores sigue siendo el tema
clave de la construcción del Estado de derecho. Pero la estrategia precisa para
lograrlo debe plegarse perfectamente a las condiciones específicas de cada país.
En particular, es preciso conocer si el déficit de independencia procede de la
subordinación política, de la captura económica o de cualquier otra fuente, o
en qué grado procede de cada una de ellas. Sólo este conocimiento -que debe
ser la base de todo buen diagnóstico- nos puede alumbrar los puntos de entra-
da de un proceso eficaz de reforma.
8. Por último, el buen político cultiva la sensibilidad ética, la simpatía y la empatia.

Trata de no perder nunca la capacidad de ponerse en el lugar del otro e imaginar
cómo siente y piensa. Sabe que el juicio ético es a la vez corazón y razón. Por ello
combate permanentemente la apatía, la alogia y la anestesia moral con la que
tienden a contagiarnos tantos "triunfadores" al uso. Sabe que las gravísimas dife-
rencias sociales que registramos propenden a inhibir la empatia y a asignar valores
diferentes a la vida humana en función del grupo de pertenencia. Al final ya no
vemos a los pobres; los usamos pero no los sentimos nuestro prójimo.
El buen político trata de no ser cooptado y anulado por los poderosos, pues
no olvida las advertencia de Adam Smith, en La teoría de los sentimientos mora-
les, "la disposición a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y a despreciar
o al menos menospreciar a las personas pobres y de medios limitados, aun cuando
sea necesaria para establecer y para mantener la distinción de jerarquías y el
orden social, es a su vez la causa más grande y universal de la corrupción de
nuestros sentimientos morales". Por eso, e! buen político no descuida los gestos
de compasión y apoyo hacia las víctimas y los pobres, de respeto y considera-
ción hacia los honestos, los emprendedores, los esforzados, los innovadores, los
solidarios... en definitiva, hacia los hombres y mujeres que necesitamos asegu-
rar para que la locura del neoliberalismo (con su sueño imposible de un consu-
mo irrestricto e irresponsable de recursos no renovables, con la manipulación

mediática y el aturdimiento sensible que provoca, y con la subordinación de los

intereses del mundo a los hegemónicos de la pax americana) no impida el resur-

gir, el arraigo y la expansión incontenible de una gobernanza global multilateral
y democrática sobre la que pueda florecer el desarrollo humano sostenible.
ANEXO 1
El desarrollo como cambio institucional y la revalorización de la política
Desde el plano teórico, la mejor fundamentación que nos consta de las relacio-
nes entre instituciones y desarrollo sigue siendo la aportada por el
neoinstitucionalismo histórico de Douglas C. North, que ha sido construido
desde una teoría del comportamiento humano, combinada con una teoría de
los costes de transacción y una teoría de la producción. Se parte de la conside-
ración tradicional de las instituciones como una creación humana para resolver
las incertidumbres que surgen en la interacción como consecuencia de la com-
plejidad de los problemas a resolver y de las limitaciones de nuestras mentes
para procesar la información existente. Se descubre que económicamente las
instituciones son importantes en la medida en que determinan lo costoso que
en una determinada sociedad resulta hacer transacciones. También porque afectan
a los costes de transformación y determinan en gran medida la estructura pro-
ductiva de un país. Finalmente, las instituciones determinan igualmente la can-
tidad, el tipo y la forma de los conocimientos y habilidades efectivamente dis-
ponibles en una determinada sociedad (North, 1991).17
17
Aquí radica el fundamento económico de la lucha por la seguridad jurídica. El avance
hacia mercados eficientes ha exigido históricamente y sigue exigiendo ahora la reducción progre-
siva hasta la eliminación del poder arbitrario. La interdicción de la arbitrariedad es la columna
vertebral del mercado eficiente. Ella fue la bandera de las revoluciones liberales europeas que
iniciaron el proceso de extensión de la ciudadanía y el mercado desde los muros de las villas o
burgos a todo el territorio nacional creando la nación moderna. El gobierno constitucional no
sólo es un ideal de libertad personal y política, es también una exigencia para el funcionamiento
eficiente de los mercados. Las diferencias de incertidumbre respecto de la seguridad de los dere-
chos se corresponden probadamente con las diferencias de desarrollo observables entre los países.
Cuando un sistema institucional define y garantiza pobremente los derechos de propiedad
del conjunto de la población, la inseguridad resultante no se traduce sólo en mayores costes de
transacción sino en la utilización de tecnologías que incorporen poco capital fijo y no impliquen
acuerdos a largo plazo. Las empresas tenderán a ser de pequeña dimensión, salvo cuando perte-
nezcan o estén protegidas por los gobiernos o por su propia fuerza o la de una potencia exterior.
Para los países en desarrollo lo más grave, con todo, es que las "malas" insti-
tuciones tienden a bloquear el desarrollo al influir negativamente en la canti-

dad, tipo y forma del conocimiento y las habilidades socialmente disponibles.

Como las instituciones delimitan las oportunidades de maximización de las
organizaciones, también delimitan la dirección que tomará la adquisición de
conocimientos y habilidades organizativas. Los conocimientos y habilidades
requeridos para maximizar la utilidad de las organizaciones en una economía de
mercado moderna son bastante diferentes de los requeridos en un contexto
institucional donde la maximización depende de sabotear a los competidores, don-
de el trabajo organizado incentiva la ralentización o el abandono laboral, donde
los agricultores fían casi todo a su capacidad de presión para que el gobierno
restrinja la producción o eleve los precios. Lo importante es percibir que el tipo
de conocimiento disponible juega como dinamizador u obstaculizador del de-
sarrollo. Dado que el cambio social necesario para éste es altamente dependien-
te de las representaciones mentales o modelos subjetivos de los actores, la
incentivación de un sistema inadecuado de conocimientos tenderá a reforzar el
statu quo institucional. Los actores serán más remisos a captar o aceptar los
beneficios alcanzables con el cambio y, por el contrario, tenderán a dramatizar
los costes del cambio o la no necesidad de este último.
Comprender todo lo anterior es imprescindible para producir desarrollo
hoy. Pero quizás es todavía más importante comprender que la reforma institu-
cional de un país no podrá hacerse por mera voluntad política, cambio planifi-
cado o por decreto. Lo que está implicado en el cambio institucional es nada
menos que las reglas estructurantes de la acción colectiva, los modelos menta-
les, los valores, las actitudes y capacidades y los equilibrios de poder. Esto sólo
puede resultar del proceso de aprendizaje social y sólo puede darse
incrementalmcnte. Las correlaciones de que depende el cambio institucional
son excesivamente complejas como para permitir su planeamiento válido. Es
esa complejidad lo que no sólo hace muy difícil la programación temporal de
los cambios sino que producirá también casi inevitablemente cambios no in-
tencionados y efectos imprevistos. El cambio institucional no puede ser sólo
fruto de la voluntad humana. Requiere condiciones que North ha expresado
del modo siguiente:
Las fuentes de donde procede la demanda de cambio institucional son comple-

jas. Básicamente, son los cambios en los precios relativos y los cambios en las
preferencias. Producido un cambio significativo en alguno de estos factores, los
actores sociales que se sienten amenazados tratarán de imponer una lectura de
éstos compatible con el mantenimiento del statu quo, dramatizarán los costes y
minimizarán los beneficios esperables del cambio institucional en cuestión. La

demanda de cambio institucional se articulará si un número suficiente de acto-

res sociales comparten la percepción no sólo de que pueden perder considera-

bles beneficios potenciales, sino sobre todo de que van a ver seriamente deterio-
rados sus beneficios actuales de permanecer en el statu quo. No obstante, el
cambio no se producirá cuando los actores perciban la situación como de "equi-
librio institucional", es decir, cuando, a la vista de la fuerza de cada actor social
relevante y de los arreglos institucionales existentes, acaben concluyendo que
nadie va a obtener ventajas claras de la inversión en el cambio institucional.
Por el contrario, el cambio institucional ocurrirá cuando un cambio en los
precios relativos o en las preferencias conduzca a una o a ambas partes de un
intercambio a la percepción de que pueden capturar mayores beneficios cam-
biando los términos del contrato. Se intentará entonces renegociar el contrato;
pero como el contrato está inserto en una jerarquía de reglas, la renegociación
no será posible sin renegociar a la vez estas reglas (o violando alguna norma de
comportamiento). En tal caso, la parte que espera mejorar su posición de nego-
ciación, para conseguirlo tendrá que invertir recursos en el cambio del marco
institucional de sus contratos. En estos casos, el cambio en los precios o en las
ideas acabará produciendo la erosión de las reglas o instituciones vigentes y su
posterior sustitución por otras (North, 1991, p. 57).
Las sociedades más exitosas en términos de desarrollo son las que han consegui-
do ir creando las condiciones del cambio institucional permanente. El éxito de
las sociedades occidentales avanzadas parece radicar en haber creado un contex-
to institucional que ha hecho posible nuevos acuerdos y compromisos entre los
actores sociales. Las instituciones políticas deben, pues, evolucionar para pro-
curar ese marco facilitador del cambio incrementa!. Desde una perspectiva de
gobernabilidad, consolidar la democracia no equivale, pues, a defender, por
ejemplo, el statu quo de un mero turno electoral caudillista o partidocrático en
el ejercicio de un poder en gran parte patrimonial, clientelar, mercantilista y
arbitrario. Exige promover la evolución o cambio institucional hacia una siste-
ma de representación y participación política que permita el máximo de inter-
cambios entre el máximo de actores. Es por esta vía como la consolidación
democrática se corresponde, además, con la eficiencia económica y la integra-
ción social.
El reconocimiento de la dimensión institucional del desarrollo conlleva la
necesidad de redescubrir y revalorizar la política en las estrategias de desarrollo.
North ya señaló que una de las conclusiones más interesantes del neoinstitucio-
nalismo económico es que la política y la economía están inextricablemente
relacionadas y que no podemos explicar el desempeño económico de una deter-
ÉTICA PARA KL BUEN OFICIO POLÍTICO 195
minada sociedad sin considerar esta relación (North, 1991, p. 72). Desgracia-
damente no existe todavía conciencia suficiente de la correlación entre la debi-

lidad de las instituciones democráticas y la debilidad de las instituciones econó-

micas en América Latina. El discurso democrático aún está demasiado alejado
del discurso económico y social. Parece a veces como si no existiera vínculo
estructural entre ambos, lo que se compadece mal con la necesidad de una
aproximación integral al desarrollo. Afortunadamente se están dando avances
importantes en la dirección que juzgamos correcta tal como muestra el texto
siguiente:
Según análisis econométricos que se presentan en este informe, más de la mitad

de las diferencias en los niveles de ingreso entre los países desarrollados y los
latinoamericanos se encuentran asociadas a las deficiencias en las instituciones
de estos últimos. La falta de respeto por la ley, la corrupción y la ineficacia de los
gobiernos para proveer los servicios públicos esenciales son problemas que en
mayor o menor medida padecen los países latinoamericanos, incluso más que
otras regiones del mundo en desarrollo [...J. La asociación entre calidad de las
instituciones y desarrollo económico, humano y social es especialmente estre-
cha, en parte porque las instituciones están influidas por el mismo proceso de
desarrollo [...].
La pregunta que aún no se ha respondido en forma suficientemente satisfac-
toria es ¿cómo se cambian las instituciones? Desde un punto de vista analítico,
es necesario entender primero qué determina la calidad de las instituciones para
poder abordar luego el problema de cómo cambiarlas. las instituciones públi-
cas son, por naturaleza, la expresión de fuerzas políticas a través de las cuales las
sociedades intentan resolver sus problemas colectivos. Por consiguiente, la cali-
dad de las instituciones debe estar influida, necesariamente, por reglas y prácti-
cas del sistema político. No obstante, las relaciones entre la política y la calidad
de las instituciones han sido objeto de muy pocos estudios, incluso entre los
organismos internacionales, a pesar de las importantes implicaciones para sus
actividades. En este informe hemos decidido incursionar, con cierto temor, en
el difícil terreno de las ciencias políticas.
La calidad de las instituciones públicas constituye el puente que une el desa-
rrollo con las reglas y prácticas del sistema político. El desarrollo depende en
buena parte de las instituciones públicas, pero éstas a su vez se crean y transfor-
man en el contexto generado por el sistema político. Por consiguiente, no es
aventurado afirmar que el desarrollo económico, humano y social depende de la
existencia de instituciones políticas que faciliten una representación efectiva y
permitan el control público de políticos y gobernantes [...].
La mayor parte de las democracias latinoamericanas se encuentra actual-
mente en una coyuntura decisiva. El entusiasmo inicial que acompañó la ola de
democratización que se propagó en América Latina hace más de una década ha

comenzado a erosionarse y, en muchos casos, ha sido reemplazado por la insatis-

facción y el cinismo. Además, existe un creciente consenso de que se requieren

reformas institucionales de amplio alcance para estimular la eficiencia económi-
ca y la equidad social. Pero, a diferencia de muchas de las reformas anteriores,
que en su mayoría involucraron aspectos técnicos, estas reformas no pueden
concebirse por fuera de la política. En pocas palabras, cualquier intento por
poner en práctica las llamadas "reformas de segunda generación" estará destina-
do al fracaso si no tiene en cuenta la política. Así pues, la política y las institu-
ciones políticas habrán de adquirir preeminente importancia en los años veni-
deros (Banco Interamericano de Desarrollo, 2000).
Algunos han llegado a proponer que el verdadero objetivo del análisis económi-
co sea el descubrir los arreglos institucionales que subyacen a todo sistema de
producción e intercambio para concebir otros alternativos y viables que mejo-
ren el desempeño económico colectivo, nada de lo cual puede hacerse sin intro-
ducir el análisis político (Fuentes Quintana, 1993). En realidad, en toda socie-
dad se da un modo específico de relacionamiento entre la política y la econo-
mía que constituye el principal determinante del desempeño económico. En
las sociedades actuales la parte del PIB gestionada por los gobiernos y la ubicui-
dad y dinamismo de las regulaciones impuestas por éstos contienen las claves
más determinantes del desempeño económico. La teoría macroeconómica nunca
resolverá los problemas que enfrenta a menos que reconozca que las decisiones
adoptadas en el proceso político afectan críticamente al funcionamiento de la
economía. Esto sólo puede hacerse mediante una modelización del proceso
económico-político que incorpore las instituciones específicas afectadas y la
consiguiente estructura del intercambio político y económico (North, 1991).
El reconocimiento del valor y hasta de la imprescindibilidad de la política
para el desarrollo, remite a la agencia humana, a nuestra libertad y responsabi-
lidad por la historia y, consiguientemente, a la trascendencia de las valoraciones
y preferencias morales desde las que, cuando se dan las condiciones, procede-
mos a la reforma institucional.
Las consideraciones anteriores nos parecen especialmente relevantes para
América Latina porque, dados los niveles existentes de dualización, exclusión y
desigualdad y las tradiciones populistas, caudillistas, corporativas y autoritarias
todavía presentes, enfocar aquí la construcción de la gobernabilidad democráti-
ca desde una teoría del neoliberalismo individualista radical no parece el mejor
camino. Entre otras razones porque en la mayoría de nuestros países la gran
tarea pendiente es la construcción de la comunidad nacional y la ciudadanía
plena. Y ello no podrá hacerse sin poner en primer término la construcción de
unas instituciones que, partiendo del reconocimiento del valor de los merca-
dos, no los convierta en Deus ex machina sino que reconozca sus limitaciones y

su radical insuficiencia para enfrentar los retos globales que la región tiene plan-

teados. El desarrollo de los mercados puede ayudar, pero no garantizará por sí
solo la construcción de una ciudadanía plena, libre y responsable. Esto exigirá
de otros valores adicionales, integrantes de los que el PNUD llama el desarrollo
humano. Gobernabilidad democrática es, pues, también construir una cultura
cívica que no se agote en los valores de eficiencia, productividad, competitivi-
dad y realización individual, sino que abrace otros como los de solidaridad,
convivencia, compasión, igualdad, dignidad y libertad, traducidos en proyectos
personales integradores, un sistema de deberes y de un sentido de responsabili-
dad por la comunidad.
La reforma institucional que el desarrollo humano exige, y que constituye el
objeto de la política necesaria, es un proceso extraordinariamente difícil porque
supone cambios en los actores, en las relaciones de poder y en los modelos
mentales. Es decir, se trata de un proceso de aprendizaje social casi necesaria-
mente tensionado porque, aunque se traduzca en beneficios para el conjunto
de la sociedad, está lleno de incertidumbres y esfuerzos costosos para los gana-
dores y de sacrificios inevitables para los perdedores. Además, como las institu-
ciones son formales e informales, la simple reforma legislativa no garantiza el
enraizamiento del cambio institucional si no va acompañada de un cambio en
las actitudes, valores y competencias sociales capaz de insertar en la cultura
política las nuevas reglas. De ahí que pueda decirse, con razón, que el cambio
institucional no puede hacerse sólo por legislación o decreto, de arriba hacia
abajo, sino que supone también el protagonismo o participación activa de los
actores actual o potencialmente interesados, es decir, un movimiento de abajo
hacia arriba sin el cual no se puede garantizar la transformación necesaria de la
informalidad institucional.
En las condiciones específicas de la mayoría de nuestros países, la reforma
institucional democrática es todavía más difícil y urgente. Es más difícil porque
la propia imperfección democrática dificulta la calidad representativa, a la vez
que amplios grupos de la población participan no como sujetos activos del
proceso democrático sino, en el mejor de los casos, como meros reivindicantes
de protección o de una participación subordinada a los beneficios distributivos.
Resulta inquietante que, ante la ya imposible o la radical insuficiencia de la
redistribución estatal y ante la pervivencia de las prácticas patrimonial-burocrá-
ticas, las nuevas democracias, o mejor dicho sus partidos, no hayan sido capaces
de generar proyectos políticos que alienten suficientemente la organización y
participación política de la gente. En estas condiciones no puede darse en nuestros
países la "eficiencia adaptativa", que es la que permite la reforma institucional

incremental en las democracias representativas avanzadas. Y como tampoco

puede darse ninguna revolución creíble, corremos el riesgo de quedarnos sin

reforma y sin revolución, pero con un descontento y una rebelión crecientes al
no percibirse una luz de esperanza al final del túnel.
Es a este tipo de círculos viciosos a los que aludía el Presidente Fernando
Henrique Cardoso cuando urgía por la reforma política, sin la cual, decía en el
Círculo de Montevideo, no será posible ni la reforma económica, ni la social, ni
la del Estado. O nuestras democracias son capaces de reformarse o no serán
capaces de producir desarrollo para todos, con lo que dejarán el campo presto
para nuevos emprendedores políticos cuyo rumbo no tiene por qué ser necesa-
riamente democrático. Al fin y al cabo, si los demócratas oficiales no se cansan
de identificar su imperfectísima democracia con "la democracia" y su más im-
perfecta seguridad jurídica con "el Estado de derecho", no es de extrañar que
quienes han quedado excluidos acaben sintiendo poco aprecio por la una y por
el otro. No son meros temores. El proceso venezolano, el deterioro colombia-
no, las incógnitas argentinas y las dificultades de tantos países andinos y centro-
americanos expresan procesos inquietantes.
No hay reforma institucional verdadera sin líderes ni emprendedores, públi-
cos, privados, sociales, culturales... capaces de construir y articular las coaliciones
necesarias, enfrentar los conflictos inevitables, llegar a los acuerdos convenientes y
fijar en la cultura cívica y política las nuevas reglas del juego. En América Latina
existen no sólo condiciones objetivas sino también capacidades subjetivas para la
generación de liderazgos innovadores. No es cierto que los jóvenes se desinteresen
de la política, aunque sí que "pasan" de la política que se les ofrece por la vía de los
padrinazgos, compadreos o congresos partidistas tradicionales, lo que dista de ser
un signo negativo. Si los partidos y sus viejas e inadecuadas coberturas ideológicas
no son capaces de movilizar, no es porque la movilización social no sea posible,
como demuestra la experiencia de tantos esforzados emprendedores e innovadores
comunitarios, empresariales, culturales y económicos. La descentralización, allí
donde no ha quedado aprisionada por el patrón clientelar de la política tradicio-
nal, ha demostrado su potencial para articular entornos generativos de nuevos
actores y positivos em prendimientos con capacidad, aveces, de regenerar las vie-
jas estructuras partidistas. Facilitarla mediante una correcta y precisa definición
de competencias, recursos financieros y relaciones intergubernamentales sigue
siendo una de las tareas más promisorias de la reforma política democrática.
Lo que precisamos urgentemente es una revalorización y reinvención de la
política como responsabilidad compartida entre todos por la construcción y el
progreso de nuestras comunidades y naciones; y, desde ellas, de un orden interna-
cional más justo y vivible. Los griegos llamaban "idiota" al "ausente de la ciudad",
a quien se dedicaba exclusivamente a sus asuntos privados renunciando de hecho

a su condición de ciudadano. Necesitamos estimular una ciudadanía activa que

impulse las reformas exigidas para nuestro desarrollo democrático. Sin ella será
imposible la renovación o sustitución de los indispensables partidos políticos.
Tampoco podemos confiar sólo en los gobiernos y en la mejora de sus capacida-
des expertas, porque lo que está en juego no es principalmente la calidad de las
políticas públicas sino la necesidad de una práctica política democrática renova-
da. Nadie sabe muy bien cómo se hace eso, incluidos ios expertos. Por eso necesi-
tamos liderazgos que se pongan al frente de procesos de experimentación y apren-
dizaje social en todos los ámbitos de la existencia colectiva.
El tipo de liderazgo político requerido por el cambio institucional positivo
difícilmente pueda prescindir de la etica, dado el papel de los valores en la
transformación institucional positiva. Burns lo expresó claramente:
La esencia del liderazgo está en el reconocimiento de la necesidad real, en el

descubrimiento y explotación de las contradicciones entre los valores y las prác-
ticas, en el realineamiento de los valores, en la reorganización de las institucio-
nes y en el gobierno del cambio. Esencialmente, la tarea del líder consiste en la
elevación de las conciencias, en inducir a la gente a tomar conciencia de lo que
siente y a sentir sus verdaderas necesidades tan fuertemente, a definir sus valores
tan sentidamente que pueda ser movilizada para la acción transformadora (Burns,
1975, pp. 43-44).
En la misma línea, Heifetz (1994) propone que, en lugar de definir el liderazgo

como una posición de autoridad en una estructura social o como un conjunto
de características personales, resulta más útil en nuestro tiempo definirlo como
una actividad o trabajo adaptativo susceptible de ser emprendido desde todas
las posiciones sociales y por cualquier persona en algún momento en su vida. El
trabajo adaptativo consiste en el aprendizaje requerido para abordar los conflic-
tos entre los valores de las personas, o para reducir la brecha entre los valores
postulados y la realidad que se enfrenta. El trabajo adaptativo requiere un cam-
bio de valores, creencias o conductas. La exposición y orquestación del conflic-
to —de las contradicciones internas—, en los individuos y los grupos, potencian
la movilización de las personas para que aprendan nuevos modos de actuar.
Necesitamos políticos emprendedores en el sentido expresado por Spinosa,
Flores y Dreyfus, es decir, políticos capaces de captar "desarmonías" en las prác-
ticas sociales, vivir intensamente estas desarmonías como un problema de iden-
tidad o sentido vital y actuar como generadores en un espacio colectivo deter-
minado de un proceso de transformación de prácticas sociales que producirá

nuevas identidades, significados y reglas. Los verdaderos emprendedores tienen

fuerza para hacer historia, superando todos los costes de incertidumbre inhe-

rentes a su tarea, porque viven la desarmonía que descubren y deciden vivir
para superarla transformándose a sí mismos y al espacio colectivo en el que
actúan. Por ello, los citados autores consideran que fortalecer la capacidad de
iniciativa no es tanto un problema de conocimientos como de sensibilidad.18
Hemos entrado en un tiempo histórico nuevo de complejidad, interdepen-
dencia y mutación sin precedente. El desarrollo ya no depende tanto del mane-
jo de un stock de conocimientos de lenta evolución como de la generación de
una capacidad social de aprendizaje de nuevas formas y competencias de acción
colectiva, es decir, de reforma institucional permanente. En el nuevo entorno
del desarrollo, el aprendizaje social y la reforma institucional no tienen un pun-
to claro de llegada. Difícilmente podremos decir un día que ya hemos consoli-
dado la democracia, hecho eficientes los mercados y equitativa la sociedad (con-
ceptos que, por lo demás, son meramente históricos y no tienen nada que ver
con ninguna pretendida condición de naturaleza). Cada generación va a tener
su responsabilidad en esta reconstrucción incesante de nuestra historia.
El siglo XXI todavía podría ser el de América Latina. Frente al tercer centena-
rio de su emancipación no podemos menospreciar sino reinventar y revalorizar
la política como la acción de cada uno en interés de todos, como oportunidad
para la autorrealización de un yo comunitario frente a un ego egoísta, como
una larga marcha de aprendizaje y construcción de instituciones estimuladoras
de comportamientos individuales y organizativos eficientes y solidarios. Esta
labor en absoluto está reservada a una élite reducida y selecta. Los políticos
líderes y emprendedores que necesitamos para ello no nacen ni se fabrican en
escuelas de lujo, sino que se hacen a sí mismos por la determinación de serlo.
No hay ninguno de nosotros que en algún momento, en alguna situación, no
pueda ponerse al frente y generar un proceso de aprendizaje positivo en su
ámbito social. Ocupará entonces una posición de liderazgo, y si lo está hacien-
do desde la lucidez intelectual y el compromiso por el perfeccionamiento ético,
estará haciendo además la política que necesitamos.
18
Para nuestros autores, hay dos clases de competencias requeridas para hacer historia: 1) ser
capaz de sentir y hacerse cargo de las desarmonías experimentadas en el propio espacio vital colectivo
y 2) ser capaz de cambiar el propio espacio sobre la base de las prácticas en desarmonía. Ello es
imposible desde una actitud meramente intelectual, pues exige compromiso y experimentación com-
prometida. Los emprendedores hacen historia a través de la articulación, la apropiación cruzada y la
reconfiguración de las prácticas y las identidades de su espacio vital. Esto no es una tarea especializada
sino la mejor forma de vivir nuestra cotidianeidad (Flores, Spinosa y Dreyfus, 1997, pp. 356-358).
ANEXO 2

Instituciones y desarrollo: una revisión de la literatura empírica actual

Joan-Oriol Fracs Cabrera*
La forma en que se toman e implementan las decisiones públicas influye de

manera determinante en la actividad económica. La existencia de oportunida-
des de manifestar las preferencias, la provisión de ley y orden, la existencia de
derechos de propiedad estables, de bienes públicos básicos y de redistribuciones
que promuevan el bienestar y no resulten capturadas por intereses improducti-
vos, depende fundamentalmente de la alineación de las capacidades institucio-
nales con las coaliciones distributivas del país.19
La evidencia empírica en torno a la importancia de la gobernanza para el desa-
rrollo se ha remarcado en múltiples estudios (véanse, por ejemplo, Hall y Jones,
1999; Kaufman, Kraayy Zoido-Lobatón, 1999; Clague etal, 1997; KnackyKeefer,
1997, 1995; Barro, 1996). El conjunto de estos estudios demuestra, utilizando
técnicas econométricas, que las variables de gobernanza, como son las reglas que
fomentan las libertades políticas y civiles, la responsabilidad política, el nivel de
corrupción derivada de incentivos perversos en las reglas y procedimientos, la cali-
dad de la regulación y otras que se comentan en detalle más adelante, están directa-
mente relacionadas con el crecimiento y el bienestar, medido como PIB per cápita,
niveles de inversión del país, o indicadores de pobreza como la tasa de mortalidad
infantil. A continuación señalamos cuatro de los argumentos más utilizados por la
literatura para explicar la constatada relación positiva entre gobernanza y desarrollo.
En primer lugar, la literatura señala la importancia de los frenos y contrape-
sos a la acción de gobierno para promover políticas públicas que atiendan a los
problemas de la ciudadanía y eviten la opresión de las minorías (Knack y Keffer,
2002). La denominada "accountability" del gobierno provee de los incentivos
necesarios para evitar potenciales comportamientos oportunistas en el ejercicio
del poder. El marco constitucional en el que se dibujan estos frenos y contrapesos
cobra, pues, una importancia vital en la traslación de las preferencias ciudada-
* Analista del Instituto de Governabilitat de Catalunya (IIGC).

19
El alineamiento entre capacidades institucionales y las coaliciones distributivas de actores
estratégicos en el país determina la viabilidad de las políticas de reforma institucional en un país
determinado. Por mucho que en un país exista la capacidad institucional para llevar a cabo una determi-
nada política (se cuenta con los medios y los instrumentos adecuados), si la coalición distributiva
que impulsa esta última no engloba a los actores adecuados, su viabilidad será mínima. Los
incentivos que confrontan los diversos actores que apoyan una política resultan de vital impor-
tancia para entender los resultados de la política misma.
ñas en políticas públicas bajo unos principios que eviten tanto la tiranía de las
mayorías como de las minorías. Esto resulta especialmente relevante en condi-

ciones de elevada polarización económica y social como la que existe en Améri-

ca Latina.
En segundo lugar, la literatura institucional señala la importancia de las
instituciones para fijar los derechos de propiedad estables, evitar la captura de
rentas y fomentar así el funcionamiento eficiente de los mercados. La existencia
de derechos de propiedad estables y la predecibilidad provista por el Estado de
derecho son precondiciones básicas para el intercambio eficiente y la inversión
a largo plazo (Bates, 2001; North, 1990). Sin dichas precondiciones, no existe
confianza en el mercado y se abren las puertas a la conocida captura de rentas.
La captura de rentas tiene lugar cuando los potenciales competidores en el de-
sarrollo de una actividad no pueden acceder a determinadas oportunidades y/o
recursos debido a la existencia de derechos protegidos sobre determinados mer-
cados, subsidios, recursos naturales y, más importante si cabe en la sociedad
actual, sobre la información.
En tercer lugar, se señala también desde la literatura la importancia de las
instituciones para evitar la corrupción y otras formas de captura de rentas. Los
ya tradicionales argumentos de Krueger (1974) y Posner (1975), así como los
más recientes de Khan (2000) o Bardham (2001), muestran cómo la acción co-
lectiva requiere de instituciones que eviten el conocido juego de suma negativa,
donde a los actores les conviene más invertir en recursos para intentar capturar
rentas vía corrupción que invertir en actividades productivas en el mercado. Sin
duda, las instituciones están en la raíz de este problema, que no es de inmediata
solución, puesto que se encuentra sometido a procesos que dependen de la
historia del país (path-dependent) y de las coaliciones distributivas existentes.
Bajo determinados patrones culturales y coaliciones distributivas, una institución
que a nadie le gusta individualmente persiste como resultado de una red mu-
tuamente sostenida de sanciones sociales, de modo que la gente se acaba adap-
tando a ella debido al miedo de perder reputación si no lo hace (Bardhan,
200l,p. 9).20
Finalmente, en cuarto lugar, la literatura acostumbra a señalar que las insti-
tuciones son vitales para el establecimiento de una burocracia de calidad, un
poder judicial independiente y una democracia que fomente el desarrollo. Una
20
Esto supone que, bajo determinadas circunstancias, y en ausencia de instituciones adecua-
das como condición necesaria, las sociedades pueden verse encerradas en un equilibrio caracteri-
zado poi una elevada corrupción y bajos niveles de desarrollo y de democracia (Bardhan, 1997;
Shleifer yVishny, 1993).
burocracia fuerte y un poder judicial independiente dependen, fundamental-

mente, de reglas y procedimientos que incrementen la transparencia y la res-

ponsabilidad y, con ello, el coste de la corrupción y la captura de rentas impro-

ductiva. Como señaló Dany Rodrick (1997), la democracia, mediante la rendi-
ción de cuentas electoral y de otros tipos, permite tasas de crecimiento a largo
plazo más predecibles y estables y provee de mejores mecanismos para afrontar
condiciones económicas adversas y promover la redistribución de la riqueza y la
lucha contra la pobreza.21 Sin embargo, la democracia formal no es ninguna
fórmula mágica para el desarrollo, pues sin instituciones de calidad la democra-
cia puede también ser víctima de la captura de rentas por parte de grupos polí-
ticos corruptos nada representativos de la población o de grupos económicos
improductivos que capturan derechos monopólicos sobre determinados mer-
cados o recursos.
La calidad de las instituciones explica, pues, los fallos del Estado y del mer-
cado para promover el crecimiento y la reducción de la pobreza. A su vez, todos
estos factores están interrelacionados en cuanto tienen su fundamento en el
papel de las instituciones para resolver los problemas de la acción colectiva. Los
problemas de acción colectiva especialmente importantes para el desarrollo se
pueden concretar en dos: los problemas de oportunismo y los problemas de
coordinación, ambos resultantes del problema conocido como de compromiso,
de credibilidad o de confianza de las instituciones.
Brevemente y de forma muy sencilla, podemos definir el problema del opor-
tunismo o del "free-rider" como el derivado de anteponer los intereses indivi-
duales sobre los colectivos, a la hora de compartir los costes derivados de una
determinada política pública, mientras que los problemas de coordinación son
aquellos derivados de las disputas inherentes a cómo compartir los beneficios
del cambio generado por dicha política pública (Bardhan, 2000). Estos dos
tipos de problemas redundan en la credibilidad, el compromiso o la confianza
en el cambio institucional. Cuando los problemas de oportunismo o de coordi--
nación son demasiado elevados, el cambio institucional positivo es poco proba-
ble y, aunque se produzca, resulta poco creíble, pues no genera la confianza
necesaria entre los operadores económicos y, por tanto, no conduce al desarro-
llo económico sostenido a lo largo del tiempo. (Para una revisión más detallada
sobre las causas y los efectos de los problemas de credibilidad o compromiso
véase North y Weingast, 1989; Greif, 1997; Greif, Milgrom y Weingast, 1994;
Dixit y Londregan, 1995; Dixit, 1999; Aoki, 2000.)
21
Estas ideas son compartidas por Dahl (2000), cuando enumera las ventajas que la demo-
cracia aporta al desarrollo.
Así pues, la calidad de las instituciones resulta clave para incrementar la

credibilidad de las políticas de un país determinado, lo que, a su vez, es condi-

ción necesaria para un incremento de la inversión, el crecimiento y las políticas

públicas de reducción de la pobreza en general (redistribución, inversión en
bienes públicos o bienes comunes locales, y otras). La reforma política pasa a
entenderse, pues, como precondición básica del éxito de otro tipo de reformas
que, como las económicas, dependen de los incentivos y las restricciones a que
la gobernanza somete a los distintos actores implicados (Tamassi, 2002). Tanto
las reformas institucionales de primera generación (estabilizaciones macroeco-
nómicas y apertura comercial) como las de segunda generación (moderniza-
ción del Estado, reforma judicial, políticas de liberalización y regulación, y la
descentralización) han tenido y tienen todavía como objetivo fundamental la
mejora de las reglas del juego para reducir el oportunismo, aumentar la coordi-
nación y, así, proveer de credibilidad al marco que guía el comportamiento de
los agentes en el sector público y privado (Haggard y Kaufman, 1992).
ANEXO 3
El doble origen y fundamento, racional y sensible, de las normas éticas
Aunque personalmente me cuesta imaginar un mundo sin religión, no me pa-

rece intelectualmente apropiado fundamentar religiosamente nuestras valora-
ciones y normas éticas. Además de inadecuado es altamente peligroso: si quere-
mos evitar los riesgos de los fundamentalismos hemos de situar religión y ética
en planos diferentes. La historia de la liberación humana comienza con el laicis-
mo y la separación consiguiente entre religión, por un lado, y ética y derecho,
por otro. La ética es una exigencia de la supervivencia y el desarrollo de la
especie humana, una dimensión clave de nuestra cultura, que interesa e involucra
a creyentes y no creyentes de todo tipo, y que guarda cabal sentido tanto cuan-
do se tiene como cuando se debilita o se pierde la fe. El fundamento de la ética
no se encuentra en la relación de los seres humanos con Dios sino con el próji-
mo. Por lo demás, en nuestro tiempo, no tenemos ninguna constancia empírica
de que las actitudes religiosas más fervientes se correspondan con las actitudes
éticamente más meritorias. Aun imaginando un mundo en el que se hubiera
erradicado la religión, la ética seguiría siendo una exigencia de la supervivencia
y desarrollo de la especie humana. Cuántas veces se ha querido desconocer este
dato elemental y, en todos los gulags de la historia, se ha pretendido sustituir la
ética por la ciencia, se han sacrificado la libertad y el progreso humano. ¿Dónde
se encuentra entonces el fundamento de la ética? ¿Cómo surgen y evolucionan

nuestras normas y valoraciones éticas?

Para desarrollar estas cuestiones me instalaré en los nada sospechosos filóso-

fos morales escoceses Hume y Smith, en los que muchos seguimos encontran-
do uno de los mejores fundamentos de las modernas ciencias sociales. Hume
combatió la corriente del racionalismo constructivista ilustrado que considera-
ba que la sociedad puede ser objeto de pleno conocimiento y de gobierno per-
fecto desde la ciencia. Habiendo vivido la devastación producida por los con-
flictos religiosos de su tiempo saludó positivamente la llegada de la Ilustración,
pero se demarcó claramente de los "philosophes"y de su idea de una razón rígida
e inmutable, casi trasunto de la divina, que acabó justificando la pervivencia de
las estructuras del Antiguo Régimen a través de la centralización, tai como ob-
servara Tocqucville. Frente a esa razón deificada, Hume nos propone quedar-
nos con la "creencia", es decir, en un cierto sentido del mundo producido a
partir de la reflexión sobre nuestras percepciones imperfectas de la realidad.
Esta reflexión que hace brotar la creencia se debe a la imaginación y puede ser
siempre socavada por la razón. Nuestras creencias no proceden de la razón sino
de la imaginación. Al reflexionar imaginativamente y construir un sentido para
nuestro mundo no sólo expresamos nuestras percepciones, sino que las ordena-
mos valorativamente. Mediante la constante aplicación de la razón a nuestras
creencias fundamos el espíritu de tolerancia y evitamos todo dogmatismo. Una
asociación política fundada en un sistema de creencias tiene la doble cualidad
de superar el dogmatismo y de reconocer el papel de las valoraciones éticas en la
reflexión o imaginación que funda las creencias.22
En 1759, estimulado por Hume, Adam Smith, desde su cátedra de filosofía
moral, publicaba la Teoría de los sentimientos morales. Para Smith las valoracio-
nes y normas éticas se fundan en la experiencia de la interacción humana y
surgen como un derivado intelectual y sensible de la simpatía, la empatia y la
compasión humanas.
Por más egoísta que quiera suponerse al hombre, evidentemente hay algunos
elementos en su naturaleza que lo hacen interesarse en la suerte de los otros de
tal modo que la felicidad de éstos le es necesaria aunque de ello nada obtenga, a
no ser el placer de presenciarla. De esta naturaleza es la lástima o compasión,
emoción que experimentamos ante la miseria ajena, ya sea cuando la vemos o
22
"Derribemos también esa pretendida razón rígida e inmutable; quedémonos con la creen-
cia, pues ella es suficientemente fuerte para garantizar la vida y la convivencia pero demasiado
débil para permitir que en ella se apoye el fanatismo" (Félix Duque, "Introducción", en Tratado
de la naturaleza humana, libro I [Hume, 1984J).
cuando se nos obliga a imaginarla de modo particularmente vivido [...]. Como

no tenemos la experiencia inmediata de lo que otros hombres sienten, solamen-

te nos es posible hacernos cargo del modo en que están afectados, concibiendo
lo que nosotros sentiríamos en una situación semejante [...]. Por medio de la

imaginación nos ponemos en la situación del otro, concebimos estar en su cuer-
po, y, en cierta medida, nos convertimos en una misma persona, de allí nos
formamos una ¡dea de sus sensaciones, aun sentimos algo que, si bien en menor
grado, no es del todo desemejante a ellas (Smith).
La aceptación, el aplauso, el rechazo o la aversión de determinados comporta-

mientos se funda en nuestra razón —a través del juicio de conveniencia— y en
nuestros sentidos o sensibilidad -nos duele o nos alegra o eleva-. Por eso, la
sanción ética conlleva siempre la doble carga intelectual y emotiva. La razón es
importante porque no experimentamos simpatía ni compasión por los senti-
mientos ajenos sin más, sino por la relación entre éstos y su motivación y cir-
cunstancia. No nos alegramos si no compartimos la dicha de algunos locos. No
experimentamos el mismo sentimiento ante el dolor ajeno cuando lo conside-
ramos merecido y cuando no.23 Sin razón no hay valoración propiamente ética.
Pero la sola razón no basta. El fundamento de la ética está en la disposición
humana a sentir al prójimo como a nosotros mismos, la cual puede ser cultiva-
da como virtud o anestesiada o corrompida. Los casos extremos de perversión
ética proceden de los comportamientos psicópatas incapaces de sufrir y de go-
zar con los otros, comportamientos que son debidos a alteraciones psicológicas
individuales, pero que también vienen fomentados por estructuras sociales pro-
fundamente desiguales que inhiben la empatia, o por identidades fundamenta-
listas que atribuyen valores diferentes a la vida humana según el grupo de per-
tenencia.
Pero existen formas menos extremas y más comunes de corrupción moral.
Para Smith, "la disposición a admirar, y casi a adorar, al rico y al poderoso y a
despreciar o al menos menospreciar a las personas pobres y de medios limitados,
aun cuando sea necesaria para establecer y para mantener la distinción de jerar-
23
Algunas aproximaciones actuales al desarrollo que enfatizan exclusivamente los factores
endógenos, tales como el bajo capital social o las instituciones inadecuadas y falentes, sin consi-
derar la responsabilidad de los factores exógenos, tales como el régimen del comercio internacio-
nal, la arquitectura del sistema financiero, el consumo de productos ilegales en los países desarro-
llados o los niveles desproporcionados de contaminación procedentes de éstos, son actitudes que
tienden a culpabilizar exclusivamente a la víctima y a anestesiar moralmente a los ciudadanos de
los países desarrollados. En éstos, el verdadero problema no es la duda por la eficacia de la ayuda,
sino la falta de movimiento y compromiso cívico suficiente para forzar a los gobiernos a incre-
mentar y a reformar la ayuda a un mismo tiempo.
quías y el orden social, es a su vez la causa mis grande y universal de la corrupción

de nuestros sentimientos morales" (Smith, 1988). Adam Smith ha sido interesa-

damente malinterpretado en sus ideas sobre la riqueza, los empresarios y la mano

invisible. A su juicio, es moralmente reprochable toda riqueza obtenida violando
"las reglas de juego limpias". La mano invisible sólo promueve "a veces" el interés
común cuando el particular busca su propio interés "por un camino justo y bien
dirigido". Por último, defender la libre empresa es diferente de defender a los
empresarios, pues éstos, en ausencia de instituciones garantizadoras del "camino
justo y bien dirigido" (principalmente la libre competencia), tenderán a realizar
su propio interés a costa del interés común.24 De ahí que para Adam Smith el
fundamento de la sociedad no se encuentra ni en la mano invisible, ni en los
empresarios, ni en la riqueza sino en la justicia, el derecho y la ética:
Cuando prevalece la injusticia, la sociedad necesariamente se destruye. La bene-

ficencia es un ornamento que embellece, no el fundamento que soporta el edi-
ficio, y por ello sólo basta con recomendar que se adopten conductas benéficas,
pero no hay que imponerlas. Por el contrario, la justicia es el principal pilar del
edificio. Si se lo quitara, todo el inmenso tejido de la sociedad se rompe y queda
sólo en átomos. A efectos de cumplir con la justicia, la naturaleza ha puesto en
el corazón humano un sentimiento de abandono, de temor al castigo merecido,
como la mayor garantía que tienen las sociedades, como protección de sus miem-
bros más débiles, para frenar la violencia y para castigar al culpable (Smith,
1988, pp. 12-26).
La justicia se fundamenta en normas generales umversalmente aceptadas y esta-

blecidas por la concurrencia de los sentimientos de todos los hombres. Dichas
normas están, en última instancia, fundadas en la experiencia de lo que, en casos
particulares, aprueban o reprueban nuestras facultades morales o nuestro sentido
del mérito y de la conveniencia. Originariamente no aprobamos o condenamos
los actos en particular porque al examinarlos resulten estar de acuerdo o no con
alguna regla general. Por el contrario, la regla general se forma a través de la
experiencia, a través del juicio moral socialmente compartido que realizamos so-
bre lo aceptable o reprobable de determinado tipo de actos o comportamientos.
El juicio moral posee una doble naturaleza, intelectual y sensible. La induc-
ción de reglas generales es una operación imposible sin la razón. Si nuestros
~4 "Raía vez se verán juntarse los de una misma profesión u oficio, aunque sea con motivo de
diversión o de otro accidente extraordinario, que no concluyan sus juntas y sus conversaciones en
alguna combinación o concierto contra el beneficio común, conviniéndose en levantar los pre-
cios de sus artefactos o mercaderías" (Smith, 1988, pp. 12-26).
juicios morales dependieran sólo de nuestra emociones y sentimientos inme-

diatos tan influenciables por nuestros estados de salud, humor o circunstancias,

la vida social se resentiría sin duda. El juicio ajeno sobre nuestros propios com-

portamientos debe responder a reglas ciertas, y esta certidumbre sólo puede ser
asegurada por la razón. Pero de ahí no se deduce que la norma moral proceda
exclusivamente de la razón, pues las experiencias primarias de lo bueno y de lo
malo, a partir de las cuales la razón elabora las reglas generales, no proceden de
ésta sino de un inmediato sentido y emoción sobre los comportamientos obser-
vados. Por ello, la corrupción moral implica a la vez alogia, apatía y anestesia.
Esta doble naturaleza, intelectual y sensible, de las normas éticas explica por
que su fundamento se encuentra muchas veces no sólo en la ética sino también
en otras disciplinas puramente intelectuales. Tomemos, por ejemplo, la impar-
cialidad de los funcionarios, una institución que puede valorarse éticamente sin
duda, ya que imaginar un funcionario actuando parcialmente a favor de intere-
ses particulares a través de la autoridad de la que ha sido investido para defender
el interés público en el marco de las leyes, es algo que -por más corriente que
resulte en algunos países- excita negativamente nuestra sensibilidad y produce
un juicio moral negativo. Pero la imparcialidad de los funcionarios también es
objeto de valoración desde el derecho, la economía, la ciencia política, etc., en
tanto que, como institución político-administrativa, se justifica por asegurar
determinados bienes públicos sin los cuales se resentirían la seguridad jurídica,
la eficiencia económica o la credibilidad del proceso político-administrativo.
Corresponde a estas ciencias discutir los arreglos institucionales alternativos
disponibles, sus diferentes efectos y el alcance distributivo entre grupos sociales
correspondiente a cada uno de ellos. Corresponde a la práctica política el pasar
de uno a otro tipo de arreglos institucionales. En todas estas operaciones tiene
un rol la ética.
Esta doble naturaleza explica también tanto la necesidad como la radical
insuficiencia de los enfoques puramente intelectuales o puramente sensibles
para el mejoramiento ético de nuestros comportamientos. El fracaso de los tec-
nócratas tiene su raíz en la sinrazón que representa reducir el progreso o desa-
rrollo humano exclusivamente a su dimensión unilateral de racionalidad ins-
trumental. Sin indignación moral ante hechos irrefutablemente indignos, falta
la pasión necesaria para remover el statu quo viciado generador de la apatía
moral, la alogia y la anestesia que están dejando maltrecha nuestra capacidad de
juzgar. Necesitamos la indignación bien informada de todos los Bernardos
Kliksberg del mundo, necesitamos de actitudes proféticas religiosas o laicas para
conjurar la amenaza de un mundo tecnificado dominado por unas élites globales
y unas clases medias en los países centrales insensibles al dolor ajeno, a la desi-
gualdad y la injusticia, a la discriminación racial, de género o religiosa, o a la

suerte de las generaciones futuras, ensimismados en los yoes más egóticos,

autoerigidos en eje del bien, perseguidores histéricos de una seguridad total

imposible y sólo para ellos... con una propensión a la vez a la alogia, la anestesia
y la apatía moral.
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La lucha contra la corrupción*
Carlos Mesa Gisbert"

Señor Rector de la Universidad Católica Boliviana, señores representantes de
las instituciones auspiciadoras de este seminario, amigas y amigos.
A estas alturas de la historia, ha quedado claro que el modelo político y
económico vigente en el mundo es un modelo que ha mostrado ventajas com-
parativas que le han permitido la preeminencia en relación con los otros ensa-
yos para establecer formas de vida, formas de desarrollo, formas de crecimiento
a lo largo de la historia. Está claro que quienes propician ese modelo han cons-
truido una estructura y una red compleja y muy importante que hemos defini-
do como "globalización". Y está claro que se trata de un modelo, desde el punto
de vista económico, más eficiente que lo que fuera su gran alternativa y que
cayera destruido después de la caída del muro de Berlín: el modelo socialista.
Pero lo que no está claro es si este modelo político y económico lleva consi-
go de manera intrínseca la posibilidad de resolver el desafío ético. El gran apla-
zo del modelo vigente en el mundo es, precisamente, el de la ética. Diría más,
parece que hay una contradicción en los términos, por la naturaleza y las premisas
del crecimiento, del desarrollo, de la competencia que existen en el mundo y la
posibilidad de que esos métodos sean compatibles con respuestas de carácter
ético.
El Sr. Kliksberg mencionaba, sin embargo, que el punto de partida de una
visión ética en la economía lo podíamos encontrar, y no tengo dudas de ello, en
las premisas de Smith, el fundador de esta lógica y el fundador de esta filosofía
económica. Pero suele pasar con frecuencia, le ocurrió al socialismo y ésta no va
a ser la excepción con el liberalismo, que entre las propuestas teóricas y la apli-
cación práctica hay una distancia tan grande que a veces se produce un divorcio
* Discurso de apertura del autor, entonces Vicepresidente de Bolivia, al inaugurar el Semina-

rio Internacional "Capital Social, Ética y Desarrollo" realizado en la Paz, Bolivia, el 25 y 26 de
noviembre de 2002. Organizado por el BID, el Gobierno de Bolivia, la Universidad Católica de
Bolivia y la CAF.
** Ex Vice-Presiden te y actual Presidente de la República de Bolivia.
213
entre lo que son premisas conceptuales y lo que son aplicaciones prácticas. Ten-
go para mí que el problema es saber si realmente este modelo podrá encontrar

una respuesta ética o no. Y tengo para mí que hay serias dificultades de que lo

logre por, insisto, la naturaleza en la que se funciona a partir de las premisas que
el mundo desarrolla en, sobre todo, el ámbito de la economía y la sociedad.
Alguien decía que la política no es el arte de la ética. Casi, casi tendríamos
que decir que es una verdad de Perogrullo. Pero que en las circunstancias que
hoy estamos analizando tiene particular trascendencia, porque lo que Kliksberg
decía, a propósito de la economía, es perfectamente aplicable al resto de las
disciplinas. El gran problema que estamos afrontando es que cada vez es mayor
la separación entre política y ética, entre economía y ética, entre funcionamien-
to de la sociedad, y de las sociedades entre sí, y ética.
Tampoco es un descubrimiento saber que el conjunto de nuestra naturaleza
está vinculado a la corrupción. Somos proclives a la corrupción. Practicamos la
corrupción. Y nos hemos desarrollado en el medio de la corrupción a lo largo
de la historia. Con momentos peores y momentos mejores. La relación entre las
naciones no es una relación en que prime la ética, sino que es una relación en la
que prima el poder, la violencia, el dominio de unos sobre otros. De manera
más o menos sofisticada, desde luego. Desde el proceso de conquista hacia la
esclavitud del conquistado, hasta los procesos de conquista económica y de
dominio mundial de hoy que matizan esta relación de injusticia, hay, sin duda
alguna, elementos distintos, pero la relación esencial no cambia. Es en este
contexto que debemos entender el desafío de la lucha por la ética.
¿Por qué hoy nos preocupa tanto la ética? ¿Por una razón de carácter moral?
Sí, en parte. ¿Por una razón de carácter práctico? Sí, en mayor parte. Las nacio-
nes desarrolladas, los organismos internacionales, el conjunto de quienes están
trabajando por un mundo más equilibrado, se dan cuenta de que hoy la corrup-
ción se ha convertido en un verdadero freno para el desarrollo económico y en
un verdadero freno para la eficiencia de este modelo. Lo cual es una buena
noticia, porque, si no fuera así, probablemente no estaríamos hoy hablando de
ética. Estamos hablando de ética porque la rueda de este modelo y de este
sistema empieza a trabarse por problemas de corrupción, cosas que antes o no
ocurrían o no se percibían. Bien, bienvenido que por razones de tipo práctico y
también, si ninguna duda, lo creo, por razones de tipo moral, hay una combi-
nación de ambas, estemos hoy preocupándonos por el tema de la corrupción.
El problema de la corrupción, está claro, no es un problema exclusivo de Amé-
rica Latina, es un problema mundial. Pero, lamentablemente, los países de
América Latina, y Bolivia es parte de esos países, están entre los que tienen
mayores, estamos entre los que tenemos mayores niveles de corrupción. Por
LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN 215
diferentes razones, que tendrían que analizarse también en vinculación con

nuestra cultura, nuestro comportamiento, nuestras formas sociales.

¿Qué es lo que tenemos que hacer en el camino de luchar contra la corrup-

ción? Primero entender, y ésta es la razón de este seminario, que hay una vincu-
lación estrechísima entre ética y desarrollo. Y que hoy la lucha contra la pobre-
za, la lucha por el crecimiento, la lucha por una sociedad mejor, pasa,
indispensablemente, por resolver el problema de la corrupción. No vamos a
poder avanzar si no somos capaces de resolver este problema que es, sin ningu-
na duda, uno de los temas fundamentales de nuestras sociedades.
En el caso boliviano, los ciudadanos bolivianos consideran que el primer
problema es la crisis económica; el segundo problema, la corrupción; y, obvia-
mente, a partir de esa realidad, uno puede darse perfecta cuenta de que ya no
estamos hablando de algo accesorio, sino que estamos hablando de algo central.
El rector de la Universidad decía, y es sin duda un elemento fundamental, que
no vamos a poder tener éxito solamente a partir de legislación capaz, o teórica-
mente planteada para luchar contra la corrupción, si esa legislación no es clara,
sencilla, de pocos pasos, con un objetivo fundamental, que sea reducir las opor-
tunidades de corrupción y hacer más difícil al corrupto serlo.
Ya se ha convertido en una premisa aceptada por todos que no vamos a
poder resolver el problema estrictamente con premisas morales y con leyes, sino
que vamos a tener que hacer que los mecanismos objetivos hagan de la corrup-
ción un mal negocio. Otra vez, la vinculación de lo práctico con las razones
morales. Y es verdad, tenemos que cerrarle las oportunidades al corrupto y
tenemos que hacer que la relación costo-beneficio de un hecho de corrupción
sea alta, al punto de que no convenga hacerlo. No por razones morales, exclusi-
vamente, sino por razones prácticas. Si tú sabes que metido en un acto de co-
rrupción tus posibilidades de salir indemne y de disfrutar de ese hecho de co-
rrupción son mínimas, no vas a sentirte tentado a hacerlo. Pero, como ocurre
en Bolivia, si tus posibilidad de éxito son muy altas y, además, las posibilidades
de éxito siguiendo el camino recto son muy bajas, no hay ninguna razón prác-
tica por la que tú te inclines por la línea correcta.
En América Latina, uno de los problemas más serios de la corrupción es la
burocracia. La burocracia se ha convertido en un instrumento extraordinaria-
mente útil para la corrupción, porque multiplica los pasos a seguir, desde el
punto de vista de la formalidad, porque multiplica las oportunidades de que
esos pasos se conviertan en elementos de traba y, por supuesto, sólo resolubles
por la vía de la corrupción, porque hacen más lento esos procesos y porque no
obtienen los resultados para los que han sido creados. Si ustedes analizan, en la
mayor parte de los casos, la burocracia ha sido creada para frenar la corrupción;
y si ustedes analizan, en la mayor porte de los casos, la burocracia lo único que

ha hecho es multiplicarla. Romper esa extremadamente compleja red de burocra-

cia en nuestros países es muy difícil y es una de las tareas más importantes en las

que tenemos que empeñarnos. No solamente a partir de la burocracia física, sino
a partir de la maraña legal que hace que la burocracia exista o que la coloca o la
crea a partir de los buenos deseos de eliminarla. Frecuentemente, leyes que bus-
can luchar contra la corrupción no hacen más que ampliarla por ese mecanismo.
El siguiente elemento es el de la justicia. Está claro, es otra verdad de Perogrullo,
una democracia sin justicia, no es democracia. Si esa premisa es real, una buena
parte de los países de América Latina hoy no tenemos democracias que puedan
definirse como tales. Bolivia es un ejemplo claro de ello. Y en la medida en que no
seamos capaces de garantizar una justicia para todos, no seremos capaces de ga-
rantizar una democracia real. Y ése es, probablemente, el corazón del problema.
Porque casi todos los procesos de reforma del Estado que hemos encarado se han
estrellado con ese corazón que no hemos podido penetrar y que no hemos podido
modificar en la medida que debemos hacerlo. Ésa es la razón por la que yo estoy
aquí con ustedes. Como ustedes saben, como candidato a la vicepresidencia acom-
pañé al Presidente Sánchez de Lozada con la premisa de la lucha contra la corrup-
ción. Llevo cuatro meses como Vicepresidente de la República, y muchos de los
bolivianos que han votado por mí se preguntan si hicieron una elección correcta.
¿Qué pasa con la corrupción? ¿Por qué el Vicepresidente de la República no hace
nada concreto contra la corrupción? La primera respuesta es que, como podía
haberlo previsto desde el principio, otra cosa es con guitarra. Cuando uno tiene la
guitarra y se da cuenta de la complejidad de la partitura, sabe que los tiempos son
muy estrechos, las demandas son muy altas y probablemente sobredimensionadas
en relación a las posibilidades reales.
¿Qué es lo que estamos haciendo en la lucha contra la corrupción? Trabaja-
mos en dos frentes: el frente de largo plazo, hemos mencionado que para cam-
biar cultura, comportamiento, forma de acción, no solamente del Estado, sino
de los ciudadanos, se necesita una generación. Cuando tú dices que necesitas
veinticinco años para cambiar las cosas, el deseo más importante de la gente es
colgarte, porque no han votado por ti para que resuelvas las cosas en veinticinco
años. Pero, tengo la mala noticia de decirles que sí, ése es el tiempo que vamos
a tardar en un cambio; y estamos trabajando en un proceso de reforma institu-
cional del Estado de largo plazo que implica modificaciones profundas de los
tres poderes del Estado: del ejecutivo, el legislativo y el judicial. Particularmen-
te el poder judicial, en el que de verdad tenemos que hacer cambios, que
comiencen por romper el vínculo de cordón umbilical dependiente del poder
judicial, del poder ejecutivo, que en general controla el sistema judicial. Pero
I A LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN 217
ése no es el único punto. Tenemos que hacer más eficiente el trabajo de los
jueces, apuntar a que cubran los requerimientos objetivos demográficos que

tiene el país y lograr que los jueces respondan realmente a los criterios de proce-

dimiento adecuados, rompiendo los vínculos de corrupción que se han conver-
tido en el vínculo del poder económico de quien va a un tribunal de justicia.
Pero tenemos que cambiar también el poder ejecutivo y el poder legislativo.
Tenemos que convertir al poder legislativo en fiscalizador de verdad y en legis-
lador de verdad y devolverle su capacidad de representación. La gente no cree
en los legisladores y, lo que es más grave, no cree que los legisladores genuina-
mente los representen. Y ésta es una práctica difícil de cambiar porque el com-
ponente político, lo hemos visto en los últimos días, es muy fuerte y no hay
posibilidad de un diálogo sensato. Mientras el debate del Parlamento sea el
número de votos y no la fuerza de los argumentos, no vamos a romper esa
lógica y, lamentablemente, hemos vuelto a entrar en ese mismo mecanismo a
pesar de un cambio muy importante en la composición del poder legislativo.
Pero, en el corto plazo, mientras trabajamos en un proceso de reforma insti-
tucional de largo plazo, tenemos que encontrar respuestas. Estamos haciendo
lo que podría definirse como "un proceso de ensayo y error", que permita ver si
lo que estamos haciendo es correcto. Dirán ustedes: es demasiado riesgo en un
momento de demanda tan importante como éste. ¿Qué es lo que estamos ha-
ciendo? Trabajar en la investigación de casos específicos, hacer su seguimiento,
impulsar que esos casos se desarrollen, por presión de la opinión publica y por
nuestro peso moral, y estamos logrando algunos resultados muy importantes
desde el momento en que empezamos a trabajar con fiscales y con jueces que
tienen a su cargo casos particularmente sensibles que habían sido detenidos o
que están congelados desde hace meses. Estamos poniendo a esos fiscales y a
esos jueces a trabajar. Solamente con la pregunta y la presencia de nuestra repre-
sentante de lucha contra la corrupción, esta lógica de frenar, esta lógica de ocul-
tar, este paraguas de influencias o un proceso "natural" (entre comillas) de re-
tardación de justicia se está empezando a cambiar. Tenemos que identificar,
hemos trabajado como ustedes saben en el caso del terremoto de Aiquile, esta-
mos trabajando en el caso del avión Bitchcraft y vamos a ponernos a trabajar
intensamente en temas de preocupación de hoy. ¿Qué pasa, por ejemplo, con el
sistema de la capitalización? Lo que no quiere decir revisar los contratos de
capitalización; quiere decir algo más simple que eso: ¿se cumplieron o no se
cumplieron esos contratos? No se trata de colocar en el tapete la seguridad
jurídica, se trata de garantizar la seguridad jurídica consultando si las empresas
capitalizadas cumplieron su parte en el trato o no la cumplieron. Y ésa es una
responsabilidad en la que queremos entrar.
En otras palabras: una tarea de largo plazo, lenta, menos espectacular, pero
fundamental, verdaderamente esencial, que revise los mecanismos legales, que

establezca procesos de institucionalización, que acelere los caminos, que cam-

bie mentalidades. Es el proceso de reforma en el que estamos a largo plazo. Y en
el corto plazo, el análisis específico de casos que dé como resultados que quie-
nes son responsables de actos de corrupción estén donde deben estar; probable-
mente, en la cárcel. No es un tema fácil. No es un tema tan rápido como el que
yo había previsto, sobre todo el de corto plazo, pero sí es un tema en el que vamos
a darle resultados a la sociedad. Resultados que la sociedad necesita, porque la
sociedad necesita dos cosas: el camino de la estructura de largo plazo y el cami-
no de las señales; una señal adecuada a veces, incluso, es más eficiente que lo
que se pueda pensar en el largo plazo con grandes estructuras de organización o
de metodología.
La lucha contra la corrupción es una larga tarea, que no se gana nunca
porque la naturaleza humana está en un matrimonio indisoluble con la corrup-
ción. El bien y el mal son parte de nuestra naturaleza, que nos acompañará por
siempre. Pero es una lucha, precisamente por eso, que no debe detenerse. Me
congratulo de que las condiciones prácticas hayan colocado al mundo en la
necesidad de hablar de corrupción, para pelear contra ella. Me congratulo de
que estemos sumando, además, sectores que siempre han defendido principios
morales para forzar a que los principios morales sigan siendo los elementos
esenciales. Y me sigo preguntando si esa materia en la que el mundo se aplazó,
y está aplazado hoy a partir del modelo vigente, podrá ser resuelta o no.
PARTE III
PRÁCTICAS EJEMPLARES


El nuevo escenario de las políticas sociales
en la Argentina

Alicia Kirchner*

Muchos expertos hablan de pobreza y lo hacen
como aquel sacerdote y escriba en la parábola
del buen samaritano, como un fenómeno ex-
terno y en tercera persona.
Los que tenemos la responsabilidad de con-
ducir las políticas sociales debemos ser capaces
de aprender y asumir la experiencia vital y co-
tidiana de los que menos tienen para que, con-
cretamente, seamos capaces de hacer.
ALICIA KIRCHNER
I. ANTECEDENTES Y CONTEXTO LATINOAMERICANO
A partir de los procesos de reforma del Estado y de las privatizaciones de servicios y

empresas públicas que se iniciaron en la Argentina en los años noventa, las relacio-
nes entre el Estado y la sociedad civil, así como sus funciones, se vieron profunda-
mente reformuladas. Este proceso implicó el retiro del Estado a un "Estado míni-
mo", reflejo del modelo neoliberal instalado. La sociedad civil sufrió un efecto de
desmembramiento y de individualismo, expresado en un "sálvese quien pueda" que
quebró tanto los lazos como los espacios de contención y organización.
Los vínculos y relaciones entre el Estado y la sociedad civil cedieron lugar,
en ese contexto, al fundamentalismo del mercado, como punto neurálgico des-
de donde la política social y económica era pensada y conducida.
Frente al predominio de fuerzas puramente financieras y el desplazamiento
de las políticas sociales estatales, la sociedad civil vio erosionadas sus bases de
contención y muchas de sus formas organizativas fueron avasalladas. El efecto
de todo este proceso es el que hoy vivimos casi todos los países de América
Latina y que se derrama en situaciones de pobreza y exclusión.
La sociedad civil en su conjunto perdió toda referencia con otras formas de
organización que excedieran el marco del mercado. Fue así como proliferaron
en la región "los programas sociales enlatados con una lógica compensatoria".1
* Ministra de Desarrollo Social de la Argentina.

!
En la exposición de la Dra. Alicia Kirchner en el Congreso Internacional del CLAD sobre
Reforma del Estado, Panamá, noviembre de 2003.
221
222 PRÁCTICAS EJEMPLARES
Copiar estos programas fue asumir respuestas iguales para realidades diferentes,
pero lo cierto es que estas copias fueron los indicadores tangibles de que como

país no estábamos en un proyecto nacional y sí en el de otros.

Estos programas fueron cómplices del modelo y resultaron, como tales, in-
competentes para sentar bases que permitieran progresivamente dar respues-
tas a un desarrollo a escala humana. En la Argentina, por ejemplo, la política
social se referenciaba en más de cincuenta programas que representaban la
oferta social, sin contar con un hilo conductor que los caracterizara en la
aplicación de la política. Comprendían acciones superpuestas, con lo que se
descuidaba la integralidad del trabajo hacia sus verdaderos destinatarios: la
sociedad civil. Aparecieron también distorsiones en algunas organizaciones,
que nacieron especialmente al calor de los políticos del gobierno de turno, a los
que éstos derivaban fondos públicos de manera discrecional.
El Estado fue convencido, por ese interesado fundamentalismo, de que era
"un gran inútil" y, como tal, renunció a su ejercicio.
En ese contexto y como respuesta a la crisis, se crea en el 2002 un programa
focalizado en la desocupación: "el Jefes y Jefas de Hogar". Justo es decir que,
más allá de las debilidades que existieron en su aplicación, dio una respuesta
concreta al momento de la emergencia. Entendemos que los planes de ingreso
deben ser medidas temporales y excepcionales, "ya que la principal forma de
afiliación a la sociedad opera a través del trabajo, y éste es la vía principal
para obtener una identidad y un reconocimiento social, que permitan superar
la exclusión" (De Lorenzo, 2004). Por eso, los planes sociales no pueden ser
proyectados como permanentes. Si lo hiciéramos sería mucho más que
asistencialismo, porque estaríamos decidiendo de antemano el fracaso del Estado
de cara a la cuestión social, tema central que constituye uno de los impactos
mayores del mundo moderno. Pero, además, permitiríamos el reciclado del
clientelismo como cultura que degrada a la política hasta límites insospechados.
Hoy, el Estado recupera su fortaleza para producir los cambios y para
interpretar y abordar la compleja realidad social y "debe orientarse central-
mente a crecer y reinstalar la movilidad social ascendente que caracterizó a
la Argentina. Educación y salud, políticas de primera calidad, protección y
promoción social de los que más necesitan, deben ponerse al servicio del objeti-
vo de expatriar el escarnio de la pobreza" ?•
2
Palabras pronunciadas por el Presidente de la Nación, Néstor Carlos Kirchner, el 1 de
marzo de 2004.
EL NUEVO ESCENARIO DE LAS POLÍTICAS SOCIALES... 223
II. EL DESATlO DE LAS NUEVAS POLÍTICAS SOCIALES

En América Latina hay una sed de ética; vastos

sectores confluyen en la necesidad de superar la
escisión entre ética y economía que caracterizó
las últimas décadas. Una economía orientada por
la ética no aparece como un simple sueño, sino
como una exigencia histórica para lograr que la
paradoja de la pobreza en medio de la riqueza
pueda realmente superarse y construir un desa-
rrollo pujante sustentable y equitativo.
BKKNARDO KI.IKSBERC (2004).
Existe un permanente debate que tiende a reducir la aplicación de la política

social a un plan de ingresos. Entendemos que no es posible uniformar respues-
tas ante las particularidades y realidades diferentes, la política social es mucho
más compleja. Nuestro desafío es ir más allá de lo que homoginiza. Las respues-
tas enlatadas que se exportan como programas y que sirven, como decíamos,
para dar supuestas respuestas a problemáticas parecidas, pierde impacto, por-
que no produce cambios al no tener en cuenta las particularidades y no produ-
cen inversión para el desarrollo social.
La carencia de oportunidades y la inequidad de la última década en la Ar-
gentina, que tuvo su crisis en el 2001, fueron resultado de un modelo de país
que despojó a la familia de derechos y de obligaciones. El resultado inevitable fue
la "des-ciudadanización", por lo cual amplios sectores de la población se vieron
sustraídos del ejercicio de sus derechos sociales y, por lo tanto, desprovistos de
la posibilidad de acceso a un real desarrollo no sólo individual sino también
colectivo. Este es el cambio que inició el Presidente Néstor Carlos Kirchner a
partir de mayo del 2003 y que expresa concretamente cuando dice:
La política puesta al servicio del bien común, las instituciones reconciliándo-

se de a poco con la sociedad, el Estado tratando de restañar las heridas con
asistencia y, sobre todo, con una intensa tarea de promoción social, las variables
macroeconómicas bajo control y una proactiva inversión estatal al servicio del
crecimiento y promoción de la actividad; el acento puesto en el fortalecimien-
to de la educación pública para que cumpla su rol de igualadora de oportuni-
dades, forma parte "del nuevo escenario" <\\K permite recrear las esperanzas y
las expectativas.
Por eso, hoy la política social que hemos encarado centra su mirada en el desarro-
llo humano haciendo eje en ¡apersona, la familia y el territorio desde una cuestión de
derechos, obligaciones y equidad, y buscando la cohesión del tejido social.
Es necesario trabajar desde una política social integral, desde un Estado en

movimiento, con el centro puesto en la persona, no como un individuo aislado,

sino como colectivos humanos y desde sus singularidades, atravesados por la

trama social en la que están inmersos, buscando la construcción de un "espacio
inclusivo"que fortalezca los derechos ciudadanos políticos, económicos, socia-
les, culturales, y la equidad territorial.
Decimos que hace eje en la persona y en la familia porque:

La persona crece y se desarrolla en una familia, establece allí sus primeros
vínculos sociales; es la familia la que le da las bases para el desarrollo afectivo e
intelectual. En ella se cultivan las cualidades de las personas, y es también el
primer germen para generar y propiciar espacios de solidaridad que luego se
proyectarán en la comunidad. Cuando decimos que nuestro eje es la persona, lo
hacemos con la mirada del conjunto social.
Y también que hace eje en el territorio:

Porque hay que respetar y considerar las particularidades de cada región y
sus posibilidades de desarrollo, como el acceso de la gente a las oportunidades.
Por eso, también tenemos en cuenta el perfil productivo y de servicios de ese
territorio, ya que ello influirá en el desarrollo de las personas.
III. LA CARACTERIZACIÓN DE ESTAS POLÍTICAS
En la aplicación de las políticas sociales, hay que dejar atrás metodologías muy
arraigadas y fortalecidas por el modelo neoliberal, vinculadas a prácticas
dientelares y asistencialistas, paternalistas, individualistas y discrecionales. "El
asistencialismo es lo querido por el Consenso de Washington como 'aliviador
social' de la exacerbación del negocio financiero 'global' concentrado" (De Lo-
renzo, 2004).
No negamos la asistencia, hacerlo sería, como ha dicho Norbcrto Alayón,
dar un salto en el vacío, pero sí debemos aseguramos de que esa asistencia se
ejercite en una ética práctica, que se apoye y traduzca en valores emancipadores
y de respeto hacia la persona. La política social así concebida respeta los dere-
chos humanos y sociales. Por ejemplo, una persona que no tiene una cama para
dormir, tiene derecho de acceder a esa cama y a un colchón. En este escenario se
requiere su asistencia desde la transferencia ética de bienes o de ingresos, pero
articulados a políticas de promoción, donde el empleo resulta ser el mejor inte-
grador social.
La asistencia se constituye, entonces, en algunas situaciones, en un instru-

mento necesario para afrontar la realidad y mejorar la calidad de vida. Esto les

permitirá a las distintas familias y comunidades proyectar el mañana, desde la

certeza del hoy.
Así, desde la asistencia no se fomenta la dependencia hacia quienes otorgan
los beneficios, sino que se construye protección básica. Por el contrario, si la
asistencia se perpetúa, se corre el riesgo de hacer asistencialismo que es la contracara
de la. justicia social (De Lorenzo, 2004).
La política social que propoes nemos prioriza la promoción de oportunidades
para crear activos patrimoniales, familiares y comunitarios, y fortalece el capital
social. Es nuestro objetivo:
a) promover el desarrollo humano enmarcado en un ideario social asociado

a la equidad, y los derechos;
b) instalar capacidades y herramientas para superar las carencias, no sólo
materiales sino de oportunidades;
c) ejercitar la ética del compromiso, desde un Estado que acompaña y articu-
la la consolidación de la política con fuerte inversión social;
d) favorecer una gestión asociada entre el Estado, la sociedad civil y el sector
privado.
Hoy el Estado, a partir de esta gestión, asume compromisos y obligaciones en

razón de los principios que lo animan, orientados al logro de la inclusión y la
integración social. Lo hace trabajando desde una democracia participativa, que
no se limita a elegir gobernantes, sino que trabaja con los ciudadanos, para que
formen parte de una red de acciones solidarias y de promoción, poniendo valor
agregado a la inversión social desde la ética del compromiso.
IV. ESTRATEGIA DE GESTIÓN
Agotada la concepción política neoliberal, la cuestión social tiene que ver con el
trabajo, con el acceso de la ciudadanía a mejores niveles de vida y con la parti-
cipación, lo que debe traducirse en políticas de integración articuladas y no
focalizadas.
Por ello, la estrategia de gestión apunta a los siguientes lincamientos:
Intervención integral: a fin de evitar la dispersión de recursos, la duplica-

ción de estructuras y la extemporaneidad de objetivos, e impulsar un
trabajo de unificación y articulación de recursos, circuitos administrati-

vos y gestiones compartidas.

Abordaje territorial: las políticas sociales deben concebirse a partir de una

dinámica territorial propia de cada municipio, provincia o región, ac-
tuando coordinadamente desde el terreno geográfico.
Articulación interjurisdiccional: se considera la articulación en varias di-
mensiones de la intervención, de tal forma que permita una estrategia
relacional entre la producción y la distribución de bienes y servicios y de
asistencia técnica.
Mirada colectiva: porque la coyuntura no resiste la implementación de
acciones acotadas.
Planificación de "abajo hacia arriba": las intervenciones masivas requieren
flexibilidad y adaptabilidades a las situaciones de cada municipio, por-
que deben ser concebidas de acuerdo con las necesidades sociales detec-
tadas.
Fortalecimiento de espacios participativos: antes que crear nuevos espacios
asociativos, hay que rescatar, fortalecer, refuncionalizar y apoyar los espa-
cios preexistentes, para no superponer formas y modelos de gestión aje-
nos a la realidad local y no interferir en las formas participativas.
Promoción del desarrollo localy la economía social: se debe partir de lo local
para proyectar las actividades económicas identificadas como motor de
crecimiento. La cultura, los saberes y las tradiciones son centrales en los
lincamientos del Ministerio de Desarrollo Social.
La familia como eje de la inclusión social: la familia es promotora de la
integración social y el abordaje de la política social debe formularse a
partir del grupo familiar. No hay individuos afectados por los condicio-
nantes de la pobreza, sino que es el grupo familiar el que sufre las conse-
cuencias de una situación social desfavorable.
Reconocer a los jóvenes y a los adultos mayores como los grupos de mayor
vulnerabilidad: los jóvenes que no están acompañados por dispositivos
sociales, educativos y recreativos, se enfrentan a una situación de vulne-
rabilidad. El Estado debe promover acciones para incrementar la partici-
pación en procesos que los orienten a su inserción. En el caso de los
adultos mayores, el Estado debe establecer un orden de prioridad para
esos sectores, otorgando protección con el objetivo de integrarlos.
La política social desde el enfoque de la promoción: <¿\ Estado debe posibili-
tar el acceso de la población vulnerable a una alimentación adecuada,
suficiente y acorde a las particularidades y costumbres de cada región del
país.
V. LA INSTITUCIONALIDAD DE LA GESTIÓN

El rol de las políticas públicas es claro, ei Esta-

do es responsable en una sociedad democrática
de garantizar a todos los ciudadanos el derecho
a alimentarse, a salud, a educación, a oportu-
nidades de trabajo.
BERNARDO KLIKSBF.RG (2004).
La aplicación de las políticas sociales propuestas requiere, entonces, desde el

Estado una institucionalidad fuerte y articuladora, con un rol activo y de inver-
sión social, como ha afirmado el Presidente Néstor Kirchner, "puesto a la cabeza
de la reparación de las desigualdades sociales y de toda la sociedad que acompa-
ña ese esfuerzo, para viabilizar los derechos de los que menos tienen".
Sólo a partir del conocimiento fehaciente de cada realidad, con la mirada
intersectorial e interdisciplinaria se puede lograr integrar, coordinar y crear las
alternativas, sin superponer acciones, para superar las problemáticas. Es así que
desde los Ministerios de Desarrollo Social, Salud, Trabajo, Educación, Planifi-
cación Federal y Economía se trabaja en una gestión asociada para atender las
funciones que les competen. El instrumento articulador de estos ministerios es
el Consejo Nacional de Políticas Sociales.
El Ministerio de Desarrollo Social y sus planes nacionales
Los tres planes nacionales que implementamos a partir de 2003 se expresan en

políticas sociales concretas. La Red Federal que articula las acciones de estos
planes tiene en su ejecución la mirada de la equidad. Las políticas sociales así
concebidas hacen referencia directa a las necesidades sociales detectadas en cada
territorio y, necesariamente, deben promover la participación activa de todos
los actores locales para dar respuestas a aquéllas.
Los planes son:
Plan de seguridad alimentaria. "El hambre más urgente"
Este plan fue puesto en marcha en 2003 y se dirige a familias que viven en
situaciones socialmente desfavorables y de vulnerabilidad nutricional. Se cons-
tituyó en una política de Estado en materia alimentaria, más allá de la emergen-
cia, porque tiende a elevar la calidad de vida de toda la población y abarca el
mejoramiento de la salud y la nutrición en el mediano y largo plazo. Desde esta
perspectiva, los objetivos a ser alcanzados son brindar asistencia alimentaria

adecuada y acorde a las particularidades y costumbres de cada región del país,

facilitar la autoproducción de alimentos a las familias y redes, prestacionales;

fortalecer la gestión descentralizando fondos; impulsar la integración de recur-
sos nacionales, provinciales y municipales; realizar acciones en materia de edu-
cación alimentaria y nutricional, y desarrollar acciones dirigidas a grupos de
riesgo focalizados. Los beneficiarios de este plan son las familias con niños me-
nores de 14 años, las mujeres embarazadas, desnutridos, discapacitados y los
adultos mayores que viven en condiciones socialmente desfavorables y presen-
tan una situación de vulnerabilidad nutricional. El Plan promueve:
Asistencia alimentaria a familias en situación de vulnerabilidad social.

Incentivo a la autoproducción de alimentos en las familias y redes presta-
cionales.
Asistencia a comedores escolares y comunitarios.
Asistencia a huertas y granjas familiares, escolares y comunitarias.
Atención a la embarazada y al niño.
Fortalecimiento de la gestión descentralizada de fondos.
Plan de desarrollo social y economía social. "Manos a la obra"
El Plan también fue lanzado en 2003 y fue pensado con el objetivo de lograr un
desarrollo social económicamente sustentable que permita generar empleo y me-
jorar la calidad de vida de las familias. Lo que se busca es promover la inclusión
social a través de la generación de empleo y de la participación en espacios comu-
nitarios. Desde su inicio, se orientó a mejorar el ingreso de la población vulnera-
ble; promover el sector de la economía social o solidaria, y fortalecer a las organi-
zaciones publicas y privadas, así como impulsar espacios asociativos y redes para
mejorar los procesos de desarrollo local. "La cultura del trabajo sólo se adquiere
con el trabajo ya que no hay tecnología ni modernismo capaz de equipararse a lo
empírico. El eje liberador sin lugar a dudas es el trabajo ciudadano, como derecho
universal" (De Lorenzo, 2004). La economía social "genera sociedad —como ex-
presa la OIT— en la medida en que establece relaciones entre identidades, historias
colectivas, diversas competencias y ámbitos que enlazan las actividades producti-
vas con la reproducción social". El Plan tiene en cuenta:
Apoyo económico y financiero a emprendimientos productivos, a cade-

nas productivas, a servicios a la producción y a los Fondos Solidarios para
el Desarrollo.
Fortalecimiento institucional, tomando en cuenta el desarrollo de activi-

dades productivas desde una perspectiva de desarrollo local en el marco

de políticas sociales.

Asistencia técnica y capacitación para pequeñas unidades de producción
y sus beneficiarios en los proyectos de desarrollo local y economía social.
El Plan se destina prioritariamente a personas, familias y grupos en situación de

pobreza, desocupación y/o vulnerabilidad social y que conformen experiencias
productivas y/o comunitarias. Con respecto al programa Jefes y Jefas de Hogar,
se les ha dado la posibilidad de mejorar sus ingresos desde la economía social,
con subsidios para insumos y herramientas con el objeto de que desarrollen
emprendimientos acordes a sus capacidades. Así, los parte de Jefes y Jefas en
una gestión asociada están desarrollando más de 5.000 emprendimientos.
Plan familias
Éste es un Plan considerado central como política de Estado, porque tiende a

promover los valores que cohesionan, articulan y hacen posible una vida armo-
niosa en familia y en sociedad, impulsando la integración, la presencia de valo-
res y sentimientos que pongan en alto la dignidad de la persona humana. Se
trata de estimular una política social familiar inclusiva que promueva el respeto
a los derechos humanos, a la igualdad de género en el trato y las oportunidades
de los miembros de la familia y a la vez garantizar que la educación familiar
incluya una comprensión adecuada de la maternidad como función social. Es
fundamental el ámbito familiar en la aplicación de las políticas sociales. De allí
que el desarrollo de este plan comprenda acciones de protección, prevención,
asistencia, acompañamiento y promoción. Estas líneas incluyen un plan de in-
greso, pensiones asistenciales, líneas de trabajo con adolescentes y el proyecto
"Incluir" dirigido a los jóvenes. El Plan, en realidad, atraviesa transversalmente
a los otros dos planes y se integra a ellos en una retroalimentación permanente.
Con los programas de ingreso hemos iniciado una transformación que está en
su segunda etapa. La primera la marcó el inicio del pago con tarjeta que apuntó
a acrecentar los ingresos (devolución del 15% del IVA) y a hacerlos más transpa-
rentes. La segunda la marcó la consolidación del Registro Único de Beneficiarios,
que cruza los datos nacionales, provinciales y municipales. La tercera etapa se
inicia ahora y apunta a transferir del programa de ingreso Jefas y Jefes de Hogar
a las madres solas que así lo deseen al Plan de Ingresos Familia, donde lo que se
busca es fortalecer los aspectos de salud y educativos tanto de la madre como de
los niños. La lógica del Plan Jefes era la contraprestación laboral. La lógica del
Plan de Ingresos Familia es la capacitación no sólo de los hijos, sino también de

la madre para su desarrollo y empleabilidad futura desde otras posibilidades de

acceso.3

En definitiva, hablar de ética en la aplicación de las políticas sociales desde el
Estado es mucho más que el debate de programas sociales, de axiomas y de
discusiones académicas, o de los todólogos, autotitulados expertos universales
generalistas que opinan desde un mundo de ideas alejados de la práctica social.
Hablar de ética en una política social es hablar del contenido de sus prácticas en
un proyecto de inclusión social que debe hacer eje en la persona y los grupos
sociales.
Las políticas que estamos implementado se ejecutan bajo la concepción de
esa integralidad. Buscamos que los programas, proyectos, actividades, acciones
sean parte de un proyecto colectivo, con responsabilidades compartidas y asu-
midas por un Estado nacional activo y presente, desde una red federal, junto a
la sociedad civil y el sector privado. Pretendemos salir del corsé de las falacias de
las recetas o ideas hechas, del "no se puede", del pensamiento retórico, ya sea
universalista o focalizado, buscando el camino superador de la integralidad,
teniendo en cuenta las identidades como algo a construir y reconstruir. Es ésta
quizá la más dura de las tareas, porque el modelo nos vació cultural mente.
VI. CÓMO PARTICIPA LA SOCIEDAD OVIL
La Red Federal de Políticas Sociales articula las prestaciones y programas socia-

les del Ministerio de Desarrollo Social con otros organismos del Estado nacio-
nal, provincial y municipal, como también con diferentes actores y sectores de
la sociedad civil, buscando consolidar esos espacios de concertación a través de
los Consejos Consultivos Nacionales, provinciales y municipales para el diseño
y gestión de las políticas públicas, contemplando las particularidades regionales
y locales. La primera experiencia con estos consejos consultivos se había inicia-
do con la aplicación del programa Jefas y Jefes de hogar. Hoy comprende a la
aplicación de las políticas sociales. Estos Consejos son apoyados con capacita-
ción y los estamos fortaleciendo en su desarrollo incipiente, para que cada día
se haga más efectiva su institucionalización como espacios de concertación.
3
"La generación de las condiciones necesarias para facilitar la incorporación de la mujer a la
fuerza del trabajo es una condición para enfrentar pobreza y debería ser un objetivo de las políti-
cas de la erradicación de ésta" (Valenzuela, 2004).
Buscamos lograr de esta manera una mejor gestión asociada en la aplicación

de las políticas sociales, potenciando los diagnósticos adecuados (perfiles

socioeconómicos y productivos), el desarrollo territorial y las políticas de fami-

lia e infancia, para fortalecer la Red Federal de Políticas Sociales. Además y con
el objeto de lograr la equidad, la transparencia y optimizar los recursos, es fun-
damental que estos Consejos Consultivos asuman el control ciudadano.
VIL CÓMO SE OPERATIVIZA EN EL TERRITORIO I7\ APLICACIÓN DE POLÍTICAS
La Argentina, según el censo del INDEC de 2001, tiene 36.260.130 habitantes

distribuidos en 2.780.403 km2 de superficie que comprenden 23 provincias y
la ciudad de Buenos Aires. El régimen político de gobierno es federal, por lo
cual cada provincia tiene su propia administración, al igual que los municipios.
Para construir una política social nacional, el Estado articula y financia,
desde una red federal con las provincias argentinas, el cumplimiento de los
planes junto a los municipios y organizaciones de la sociedad civil. Los fondos
nacionales se envían a cada provincia, una vez acordada la aplicación del plan, y
se administran a través de la figura OA (Organización Administradora) previa-
mente calificada, que puede ser gubernamental o no gubernamental (provin-
cia, municipio, organizaciones sociales o consorcio de gestión).
El trabajo de campo se operativiza en las siete regiones del país: MOA, NEA,
cuyo, centro, metropolitana, patagonia norte y patagonia sur, y
Se personaliza en los CAP (centros de apoyo provincial) con jurisdicción na-
cional. Los CAP asisten a los gobiernos provinciales y municipales en la cons-
trucción de la política social con la intención de que ésta guarde en todo el
territorio nacional un carácter integral. Se busca así dar respuestas no sólo a
las realidades emergentes, sino también a las estructurales a superar por cada
provincia o municipio, tales como el desarrollo local y la calidad institucional
en la aplicación de estas políticas, para evitar la superposición de recursos
nacionales, provinciales, municipales y de la sociedad civil.
Se aborda en los territorios más vulnerables en los Cíe (centros integradores
comunitarios). Este proyecto se ha iniciado a fines del año 2004 y han sido
localizados en esta primera etapa en 500 comunidades. Desde un cíe se
busca integrar los servicios y prestaciones sociales y de salud y el desarrollo
de los planes nacionales. Los Cíe son motores para el desarrollo local, edu-
cadores populares, y promueven y asisten en salud y problemáticas socia-
les. En este momento ya se han iniciado las obras.
VIII. CONCRETANDO

De conceptos y de prácticas

Queda claro, entonces, que nuestra política social se construye alrededor de:
a) Objetivos claros, con líneas de acción que buscan:
la inclusión social de la familia argentina;

la generación, a partir de los perfiles regionales, a nivel productivo y de
servicios, de empleo social para el desarrollo humano, buscando la inte-
gración y la cohesión social, y
la creación de oportunidades para ese desarrollo.
b) Tres flanes con responsabilidades institucionales distribuidas y articuladas

complementariamente:
Plan Nacional de Seguridad Alimentaria "El Hambre Más Urgente";

Plan Nacional de Economía Social y Desarrollo Local "Manos a la Obra", y
Plan Nacional Familia.
c) Una red federal de políticas sociales, buscando por sobre todas las cosas que las
responsabilidades institucionales se integren en una cogestión, en la Red Fe-
deral de Políticas Sociales con aplicación en todo el país. Es decir, un Estado
articulado entre:
nación,
provincias,
municipios,
organizaciones y
sociedad civil.
d) Un modelo de gestión integral, que coloca como centro de la escena a la perso-

na, sus necesidades y sus derechos, sin discriminaciones basadas en cuestio-
nes de origen étnico, casta, religión, discapacidad, género, edad, afiliación
sindical o política. Un modelo creado a partir de un trabajo de unificación y
articulación de recursos, circuitos administrativos y gestiones compartidas
que combata los vicios de las burocracias institucionales, que son una mane-
ra de corrupción.
Las pautas que guían este modelo son:

La corresponsabilidad desde:

1. el Estado presente, y
2. una sociedad civil participativa.
La equidad, identificar la vulnerabilidad social:
1. de acuerdo a grupos poblacionales (comunidades aborígenes, desocupa-

dos, grupos de alto riesgo social, adicciones, etcétera);
2. en situaciones críticas agudas y/o crónicas (emergencias climáticas, catás-
trofes, violencia familiar, discapacidad, etcétera);
3. en los distintos grupos de edad (desarrollo infantil, adolescentes, tercera
edad, etcétera);
4. según las posibilidades territoriales.
La ética pública:
La transparencia no se declama, se ejerce a partir de la confianza ciudada-

na con ejemplos concretos en la gestión. El fortalecimiento de esta Red
Federal de Políticas Sociales necesita del acompañamiento de la Red Fe-
deral de Control Público que hemos puesto en marcha con todos los
Tribunales de Cuentas del país, ya que, en nuestro concepto, quien ad-
ministra controla. Concebimos al control como parte integrante de la
gestión, y con el ejercicio de un verdadero control ciudadano.
Para eso estamos fortaleciendo y capacitando a los Consejos Consulti-
vos; y en realidad, como dice el Director de Caritas Argentina: "esto no
es una tarea fácil [...]. Esto es un verdadero cambio cultural y como tal
lleva tiempo y tiene todo tipo de resistencias".
Es nuestro objetivo lograr que la gestión, además de ser transparente, sea eficien-
te, oportuna y optimice el uso de los recursos asignados. Un ejemplo: la ejecución
presupuestaria del Ministerio de Desarrollo Social, el gasto operativo fue, en el
año 2000, de 6,1%; y en 2004, de 2,1%.
IX. RENDIR CUENTAS ES ÉTICA PRÁCTICA

Los datos son expresiones de acciones concretas. Nuestro país sufrió en el año

2002 una de las mayores crisis de su historia. La situación social de la Argentina
hoy ha cambiado, aunque cierto es que sólo hemos dado los primeros pasos,
luego de años de abandono.
Sin embargo, gracias al crecimiento sostenido y al cambio de lógica de los
planes sociales, desde los datos que da la realidad hemos contribuido a partir de
la gestión del gobierno nacional, desde mayo de 2003, a mejorar la calidad de vida.
Desde esa fecha se ha bajado el nivel de la pobreza del 54% al 44%; y el de la
indigencia, del 25% al 17%.4 Las proyecciones estadísticas nos permiten alen-
tar la consolidación de una mayor baja en estos indicadores.
La desocupación también ha bajado y es importante considerar también
que se ha achicado mucho el efecto desaliento (las personas que no buscaban
trabajo porque estaban seguros de que no lo iban a conseguir), como ha señala-
do el Secretario de Políticas Sociales, Daniel Arroyo.
La pobreza y la desocupación no deben ser consideradas naturales ni irrever-
sibles. Simplemente eso es humano y modificable. Es justamente el trabajo el
resolutor de los problemas del país, porque media entre la necesidad y la satis-
facción, disolviendo el obstáculo (De Lorenzo, 2004).
Los cambios sociales y culturales pendientes son cambios estructurales a los
que nos hallamos abocados y, por ello, exceden el voluntarismo y necesitan de
una planificación estratégica y de acciones que como respuestas se consoliden
en el tiempo. Por eso, hablar de ética en política social es hablar de una práctica
social que exige, entre otras cosas, rendir cuentas.
Así, a partir de diagnósticos concretos:
1. Ordenamos y estamos consolidando la calidad institucional con:
un Sistema de Identificación Tributaria y Social (siNTys), cruzando 500

bases de datos centrales de 22 provincias y de la Ciudad de Buenos Aires.
Este sistema hoy tiene registrado a 30.000.000 de personas;
la relocalización de un millón de grupos familiares vulnerables para me-
jorar su situación mediante la empleabilidad los ingresos, y
la puesta en marcha de una nueva base de datos de identificación de
grupos familiares, superando la metodología de investigación descrip-
tiva para avanzar sobre la investigación-acción. "Las familias cuentan"
4 Datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censo (iNDEc) del primer semestre de 2004.
es el nuevo instrumento de abordaje, realizado por profesionales del

área social.

2. Se instalaron capacidades y se desarrollaron empleos desde la línea de la eco-
nomía social, y se ha llegado a:
410 mil personas a través de 31.500 emprendimlentos,

61.597 jóvenes,
1.700 cooperativas de la economía social que benefician a 28.000 per-
sonas,
27.300 personas capacitadas,
2.420 organizaciones sociales, y
155 organizaciones dedicadas a las microfinanzas y 74 proyectos especia-
les para el área de discapacidad (construcciones, equipamientos, etc.) re-
cibieron apoyo.
Se brindó asistencia a:
1.115.000 familias desde el Plan de Seguridad Alimentaria,

1.534.000 personas atendidas en el área materno infantil,
1.796.200 personas asistidas por el programa de ingresos mensuales Jefes y
Jefas de Hogar, y Familias (Ministerios de Trabajo y Desarrollo Social),
3.133.000 personas con el INTA en huertas familiares y comunitarias,
1.985.470 personas en comedores comunitarios y escolares,
40.000 alumnos y 3.000 docentes en capacitación en educación
alimentaria,
414.088 personas con asistencia directa, elementos personales y para la
vivienda, guardapolvos, insumos y medicamentos (total de 1.875.000
unidades),
61.228 personas atendidas en el Tren de Desarrollo Social y Sanitario, y
402.000 personas que reciben pensiones asistenciales no contributivas.
Otros datos de interés:
Con respecto al Foncap (Fondo de Capital Social), banco de segundo

grado constituido con fondos nacionales y privados, logramos un retor-
no del 94% de los créditos otorgados. La cartera evolucionó con respecto
a 2003 en un 94,4%. La evolución de las microempresas asistidas con
respecto a 2003 fue de 52,7%.
Los gastos de nivel administrativo se redujeron en 2,1% y alcanzamos la

más alta ejecución presupuestaria de los últimos cinco años.

La Universidad vuelve a ser para el Estado Nacional la consultora más

calificada.
Se facilitó el acceso a todo aquel que reuniera los requisitos para pensiones
asistenciales, sean mayores de 70 años, discapacitados y madre de 7 hijos o
más. Esto llevó a agilizar en seis meses 100.000 trámites pendientes que
llevaban un atraso de hasta catorce años, llegando así a 402.000 pensiones.
Pusimos en marcha, en el marco de la economía social, el Registro de
Efectores para el Desarrollo Local con la figura del monotributista social.
Por dos años, los nuevos emprendedores quedan eximidos del pago de
tributos a la AFIP.
Estamos calificando organizaciones sociales y las capacitamos a fin de
que, ética y responsablemente, puedan afrontar y dar respuestas al desa-
fío presente.
Estamos construyendo y equipando en todo el país, en los sectores más
vulnerables, 500 Centros Integradores Comunitarios (cíe).
Hemos iniciado la formación de agentes polivalentes que se reconocen
como promotores territoriales para el cambio social.
POR ÚLTIMO
El problema del desarrollo social no se resuelve sólo con el acceso a un progra-

ma de ingreso social; lo más importante es acrecentar las capacidades de las
personas para colocarlas delante de los procesos.
Nuestro objetivo es ayudar a instalar herramientas "para que otros puedan",
desde la participación y el trabajo, lograr su inclusión y desarrollarse.
Estamos convencidos de que en la generación de igualdad de oportunidades
y en el respeto de los derechos sociales se efectiviza la justicia social.
Esta convicción exige, por parte del Estado, ejercer su responsabilidad y
compromiso, desde una práctica ética. Esto garantiza la accesibilidad. La políti-
ca social deja el concepto de subordinación a la política económica de décadas
anteriores para realizarse de manera integrada en una política socioeconómica.
Se construye así un Estado para todos y no sólo para unos pocos. Un Estado repre-
sentativo, ético, consciente de su lugar y responsable de sus funciones, en el que
la tarea diaria se lleva a cabo con la vista puesta en el futuro y donde el obrar está
determinado por el consenso, fruto de valores no sólo enunciados, sino que
intentamos llevar permanentemente a la práctica.

De Lorenzo, Jorge Luis (2004), En la América del Sur hay espacio para el pleno empleo,

Buenos Aires, Sitioima.
Kliksberg, Bernardo (2004), Más ética, más desarrollo, Buenos Aires, Editorial Temas.
Valenzuela, María Elena (2004), Políticas de empleo para superar la pobreza. Argentina,
Santiago de Chile, on.

Responsabilidad social en el poder público.
Un camino para la democracia*

Cézar Busatto**

Inicialmente, muchas gracias a la Iniciativa Interamericana de Capital Social,
Ética y Desarrollo del BID por haberme invitado a este Encuentro Internacional
"La Agenda Ética pediente en América Latina". Represento una experiencia
exitosa de cooperación. Concertada en el Estado brasileño de Rio Grande do
Sul, a partir de su capital, Porto Alegre, es fruto de una iniciativa de la Asamblea
Legislativa gaucha, que instaló en el año en curso una Comisión Especial para
tratar el tema de la responsabilidad social en el sector público.
A lo largo de cuatro meses, esta Comisión reunió a representantes del poder
público, de la iniciativa privada y del tercer sector y, luego de compartir cono-
cimientos y experiencias, hizo constar en su Informe Fina! un proyecto de ley
que "establece normas dirigidas a la responsabilidad social en la gestión pública
estadual".
"Responsabilidad social en el sector público: un camino para la democracia"
—trabajo que ofrezco a este Encuentro— es la sistematización de los conceptos
tratados en la Comisión Especial referida y que fundamentan sus conclusiones.
En América Latina, las sociedades tienen cada vez más impaciencia respecto
de ciertas acciones y decisiones que toman sus clases dirigentes y que, al fin y al
cabo, profundizan las desigualdades. Están también cansados del egoísmo de
los dirigentes que abusan y aprovechan la política para su bienestar. En este
sentido, la agudización de las desigualdades sociales en Argentina en los últi-
mos años es nada más que la cara visible de una realidad más amplia.
Presentación realizada en Montevideo en el Encuentro Internacional "La Agenda Ética

Pendiente en América Latina", promovido por la Iniciativa Interamericana de Capital Social,
Ética y Desarrollo del BID, del 18 al 19 de diciembre de 2003, con base en el documento Respon-
sabilidad Social en el Sector Público, Camino para la Democracia, firmado por el Diputado
Cézar Busatto, en el Relatorio Final de la Comisión Especial de Responsabilidad Social en el
Sector Público de la Asamblea Legislativa de Rio Grande do Sul.
*" Presidente de la Comisión de Responsabilidad Social de las Políticas Públicas de la Asam-
blea Legislativa del Estado de Rio Grande do Sul.
239
En el Brasil, casi un tercio de su población —54 millones de brasileños—

sobrevive por debajo de la línea de pobreza y, en el Estado de Rio Grande do

Sul, 17% —1 >7 millón de gauchos—, y en la capital, Porto Alegre, 150 mil perso-

nas viven en favelas.
Frente a esta realidad, ¿cuál será nuestra elección: un mundo con dos mil
millones de seres humanos viviendo bajo de la línea de pobreza, debilitamiento
de la democracia y aumento de la intolerancia, o el diálogo y la cooperación para
construir bases comunes de un desarrollo local /global sostenible?
Aparentemente maniqueísta, esta proposición replantea una concepción
humanista, ahora sobre otras bases. Si antes estaba interdictada por un funda-
mento ideológico excluyente, hoy ella se expande entre todos los sectores de la
sociedad, descartando la opción "Socialismo o Barbarie" en favor del entendi-
miento promovido por la responsabilidad social.
En el Brasil no es diferente. Millones de brasileños, organizados en entida-
des, se mueven en red, ejercitando la democracia, la iniciativa y la cooperación,
en torno de intereses sociales y cívicos que, cuando alcanzan, van transforman-
do los patrones éticos, al recuperar la prioridad de lo social sobre lo económico.
Son, efectivamente, miembros de una sociedad más reflexiva, enérgica e inte-
ligente, contraria al conformismo y a la tradición, y siempre dispuesta a efectuar
juicios de valor, iniciar proyectos y hacer elecciones. Más aún, esta nueva sociedad
actúa descentralizando sus esferas de planificación y ejecución, otorgando res-
ponsabilidad a cada célula de sus organizaciones y acercándose cada vez más a las
identidades de cada comunidad y, con eso, responsabilizándolas.
De manera paradójica, es el poder público el sector menos capacitado para
acompañar la velocidad de esas transformaciones y enfrentar la acumulación de
demandas sociales. Organizadas verticaimente, sus acciones son fragmentadas,
dispendiosas y, por lo general, ineficaces. De la misma forma, internamente, la
información es un bien apropiado individualmente, como fuente primaria del
ejercicio del poder, lo que perjudica su universalización. Se suma a eso la
impermeabilidad del poder público a la representación social —iniciativa privada,
tercer sector, individuos— y tenemos asimismo una estructura autorreferente,
alienada y refractaria a la planificación, ejecución y evaluación democrática de sus
acciones.
En efecto, el mundo en el cual el Estado y sus poderes se referencian no
existe más. Está claro que el paradigma fundador del Estado nación moderno
está agotado. Fue sustentado, por un lado, en la centralización y controles so-
ciales coercitivos y, por otro, en una estructura de saberes fragmentados, con-
cernientes a una etapa de desarrollo de la ciencia que igualaba los procesos
humanos a los naturales y marginalizaba las diferencias.
RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PÚBLICO... 241
Vivimos, por lo tanto, la emergencia de un nuevo paradigma estructurante

de las relaciones políticas, económicas y sociales —una inédita gobernanza—,

aunque todavía no haya sido forjada una arquitectura publica a la altura de sus

desafíos.
No es casual que, durante mucho tiempo, fuese hegemónica en el Brasil la
idea de que primero era preciso hacer crecer la riqueza para después distribuirla.
Este concepto orientó el área económica de varios gobiernos, para los cuales la
acumulación de capital económico generaría una cantidad de riquezas capaz de
proporcionar el acceso de los brasileños a la totalidad de sus derechos. Ledo
engaño.
Como observa Augusto de Franco, Coordinador de la Agencia de Educa-
ción para el Desarrollo (AED) y miembro del Consejo de la Comunidad Solida-
ria, "está suficientemente demostrado que el capital económico no se acumula
y reproduce sosteniblemente en ambientes donde no exista un stock suficiente
de capital social". Éste puede ser definido, sintéticamente, como el desarrollo y
movilización, en un mismo territorio o en una misma comunidad, de elemen-
tos materiales, psicológicos, naturales, morales, éticos y cívicos que se retroali-
mentan de forma sistcmica, a través de conexiones horizontales, cooperativas,
democráticas y socialmente responsables.
Cuando hablamos de acumulación de capital social estamos desvelando
una realidad donde el desarrollo de los recursos materiales y humanos ocurre
simultáneamente, en la dinámica de un territorio comunitario sin pausas en-
tre ambos. En rigor, estamos hablando de un desarrollo sostenible, con eje en
el poder local.
¿Qué hacer para recuperar la primera vocación de la política y del poder
público, que es mejorar la vida de las personas y multiplicar el capital social de
las sociedades? Mejor todavía: si es posible perseguir metas fiscales, incluidos
ahí sus desdoblamientos —recaudación, deuda, fiscalización, inversión—, ¿no es
también posible y necesario perseguir metas sociales, basadas en indicadores de
diagnóstico, acompañamiento, impacto y evaluación de las políticas, progra-
mas y proyectos públicos? Además, si las metas fiscales son continuamente pu-
blicitadas y ejercen control social para su cumplimiento, ¿no debería seguirse el
mismo tratamiento con relación a las metas sociales?
Por otra parte, ¿cómo revertir una situación como la del Brasil, donde el
Gobierno central aplica más de 2/3 de sus ingresos netos para financiar gastos
en el área social -lo que representó, en 2002, un dispendio de 204,2 mil
millones de reales (cerca de 70 mil millones de dólares)- pero, cuya eficacia es
mínima, pues el patrón de desigualdad y pobreza entre los brasileños no muda
hace décadas?
Algunas respuestas Fueron sugeridas por la Comisión Especial de Responsa-

bilidad Social en el Sector Público, sintetizadas en un proyecto de ley que pro-

pone la institucionalización de una gestión pública socialmente responsable y

que, recientemente, fue sometido al Gobernador de Rio Grande do Sul. A tra-
vés de una ley de Responsabilidad Social, se busca equilibrar la balanza donde,
en uno de sus platos, se inclina solitario el imperativo de la responsabilidad
fiscal, innegable avance de la conciencia nacional en torno del celo con la admi-
nistración de los recursos públicos.
Con la nueva legislación, se pretende que, en primer lugar, el poder público
—sus poderes y esferas municipales, estadual y federal- reasuma su responsabili-
dad social y se torne el promotor, pues es el ámbito donde, por las característi-
cas propias de relacionarse con lo local y lo global, se pueden articular las inicia-
tivas, mover para adelante las capacidades y proyectos comunes, disponer de su
estructura física y su capital humano en favor de un desarrollo económico so-
cial y ambiental equilibrado.
En segundo lugar, se pretende que el poder público rompa con el paradigma
clásico de estructurarse como un sistema cerrado. Una creciente permeabilidad
posibilitará la actualización de los conocimientos de sus agentes públicos y de-
bilitará el corporativismo, oxigenando las vías de comunicación dialogal. El
estímulo a la convivencia y articulación interna entre sus departamentos y con
el tejido vivo de la sociedad, además de la capacitación permanente de sus cua-
dros, podrá fundar prácticas de acciones integradas interna y externamente, y
con las demás esferas públicas de gobierno.
En tercer lugar, el poder público necesita promover la acumulación de capi-
tal social, incentivando la participación ciudadana y facilitando la formación de
conexiones en red, a partir de la descentralización de su planificación, de sus
servicios y de la ejecución de programas y proyectos, de modo dar poder a las
comunidades locales y regionales.
En cuarto lugar, el poder público debe elaborar, en conjunto con las distin-
tas representaciones sociales, el mapa social, que es el diagnóstico anual de la
realidad social con base en indicadores sociales significativos; el catastro social,
que es el registro individualizado y actualizado de los destinatarios de los pro-
gramas, proyectos y acciones sociales, y el mapa de la ciudadanía, que es el
levantamiento de todas las organizaciones del tercer sector, de la iniciativa pri-
vada y del sector público que actúan en lo social.
Con base en estos diagnósticos, el poder público, en conjunto con las dis-
tintas representaciones sociales, fijará las metas sociales anuales y plurianuales,
cuya atención o no será demostrada en el balance social: informe de los resulta-
dos sociales alcanzados a partir de las metas propuestas. El balance social será
presentado a toda la comunidad, por el Gobernador o el Alcalde, en el Día de la

Prestación de Cuentas, fijado el 15 de abril de cada año, en una experiencia

inédita de transparencia social.

Creemos que éste es un camino para rescatar la agenda ética pendiente,
tener más y mejor democracia, más y mejor gobierno, más y mejor bienestar
social, dando oportunidades a cada ciudadano o ciudadana para que ejerza su
genuina libertad, que no es más que el desarrollo y el ejercicio de sus capacida-
des. Ésta es nuestra contribución para el perfeccionamiento, siempre perma-
nente, de una gobernanza social solidaria, sostenida en el empoderamiento de
las comunidades locales, que se conectan y se mueven teniendo como fin últi-
mo el bienestar de cada ser humano y de toda la humanidad.
PROYECTO DE LEY N° 303/2003
Establece normas dirigidas para la responsabilidad social en la gestión pública

estadual y de otras providencias.
Capítulo I. De la responsabilidad social
Art. 1° - Son instituidas por la presente Ley normas dirigidas para la responsa-
bilidad social en la gestión pública estadual, con el objetivo de promover el
desarrollo sustentable del Estado, en los términos de que disponen los Títulos
IV, VI y VII de la Constitución Estadual y la Ley n° 11.931/03, que instituyó el
Consejo Estadual de Desarrollo Económico y Social (CODES).
§ 1° - La responsabilidad social en la gestión pública estadual se constituye en la

acción planeada y transparente del Poder Público Estadual, integrado con los
Poderes Públicos Municipales y Federal, por medio de asociaciones sociales con
el Tercer Sector y la Iniciativa Privada, apuntando a la implementación de polí-
ticas públicas, planos, programas, proyectos y acciones eficaces y descentraliza-
dos, con base en diagnósticos actualizados, sistemas de acompañamiento, eva-
luación y prestación de cuentas permanentes, de modo de prevenir riesgos y
corregir desvíos, capaces de afectar al cumplimento de las metas de mejoría de
los indicadores sociales del Estado.
§ 2° - Las disposiciones de esta Ley se aplican al Poder Ejecutivo, al Poder
Legislativo, al Poder Judicial, al Ministerio Público Estadual, al Tribunal de
Cuentas y a la Administración Indirecta.
Art. 2° - Las políticas públicas en las áreas económica, financiera, social, am-
biental y de infraestructura deberán pautarse según los patrones de responsabi-

lidad social en la gestión pública.

Capítulo II. De los instrumentos de planeamiento social
Art. 3° - La gestión pública socialmente responsable utilizará los siguientes ins-

trumentos de planeamiento social:
I - Mapa Social: diagnóstico anual de la realidad social del Estado, por

municipio y región, tomando en cuenta la misma distribución espacial pre-
vista en la Ley 10.283/94, que instituyó los Consejos Regionales de Desarro-
llo —Coredes—, con base en indicadores sociales relativos al año de referencia
de la prestación de cuentas gubernamental y al año inmediatamente anterior
para fines de comparación.
II - Catastro Social: registro individualizado y actualizado de los destinata-
rios de los programas, proyectos y acciones sociales, resultantes de la aplicación
de esta Ley.
III - Catastro de la Ciudadanía: catastro con base municipal y regional,
actualizado, especificado por área, de todas las organizaciones del Tercer Sector,
de la Iniciativa Privada y de los Órganos Públicos, involucrados en acciones
sociales, cuya función será servir de instrumento para la organización y raciona-
lización de las inversiones sociales, evitando la yuxtaposición y maximizando el
uso de los recursos disponibles.
IV - índice de Responsabilidad Social de Rio Grande do Sul -IRS-RS- índice
elaborado con base municipal y regional, a partir de indicadores de resultados,
esfuerzos y participación social, de las áreas que componen el Mapa Social.
Art. 4°- Integrará el proyecto de ley del Plan Plurianual previsto en el inciso I
del partido 149 de la Constitución Estadual, en atención al artículo 165, § 7°,
de la Constitución Federal, el Anexo Social Plurianual, en el cual serán estable-
cidas las metas plurianuales de mejoría de los indicadores sociales contenidos
en el Mapa Social y el IRS-RS.
Párrafo Único - El Anexo Social plurianual contendrá:
I - evaluación del cumplimiento de las metas relativas al período anterior,

bien como el resultado obtenido;
RESPONSABILIDAD SOCIAL EN EL PODER PÚBLICO... 24 5
II - demostración de las metas plurianuales, instruidas con memoria y me-

todología de cálculo que justifique los resultados pretendidos y evidencie su

coherencia con las premisas y los objetivos sociales a ser alcanzados.

Art. 5° - Integrará el proyecto de Ley de Directrices Presupuéstales, el Anexo
Social Anual, en que serán establecidas las metas anuales de mejoría de los indi-
cadores sociales contenidos en el Mapa Social y el IRS-RS.
Párrafo Único - El Anexo Social Anual contendrá:
I - evaluación del cumplimiento de las metas relativas al año anterior, bien

como el resultado obtenido;
II - demostración de las metas anuales, instruido con memoria y metodolo-
gía de cálculo que justifique los resultados pretendidos y evidencie su coheren-
cia con las premisas y los objetivos sociales a ser alcanzados.
Art. 6° - Integrará el proyecto de ley presupuestaria anual el Anexo Social, refe-

rido en los Arts. 4° y 5° de esta Ley, bien como la discriminación de los progra-
mas, proyectos y acciones a ser desarrollados para alcanzar las metas estableci-
das, cuan tincad as financiera e físicamente, siempre que sea posible.
Art. 7° - El establecimiento de las metas de los Anexos Sociales será resultado de

un proceso de participación de la sociedad, por medio de los instrumentos
definidos por el Poder Público estadual.
Art. 8° - Hasta treinta días después de la publicación del Presupuesto, en los

términos en que disponga la Ley de Directrices Presupuéstales, el Poder Eje-
cutivo establecerá la programación financiera y el cronograma de ejecución y
de desembolso de los recursos públicos presupuestados para la consecución
de las metas.
Capítulo III. De Los indicadores sociales
Art. 9° - Cabrá a la Fundación de Economía y Estadística Siegfried Emanuel

Heuser —PEE—, la responsabilidad por la elaboración del Mapa Social y del IRS-RS.
Art. 10° - La Fundación de Economía y Estadística Siegfried Emanuel Heuser

-FEE-, coordinará un Foro, compuesto por representantes de las diferentes
instituciones y entidades de la. sociedad, para la definición de los indicadores

más apropiados a ser utilizados en la elaboración del Mapa Social y del IRS-RS.

Art. 11° - La Fundación de Economía y Estadística Siegfried Emanuel Heuser
-FEE-, podrá requerir a los órganos de la Administración Directa e Indirecta del
Estado, a las Concesionarias y Permisionarias del Servicio Público, los datos
necesarios para la elaboración del Mapa Social y del IRS-RS.
Capítulo IV. De las asociaciones
Art. 12° - El Poder Público promoverá asociaciones sociales con organizaciones

del Tercer Sector y de la Iniciativa Privada para la formulación, ejecución y
fiscalización de los programas, proyectos y acciones dirigidas a la consecución
de las metas de los Anexos Sociales.
Art. 13° - Se consideran asociaciones sociales las formas de cooperación entre el

Poder Público, el Tercer Sector y la Iniciativa Privada, que tengan por objetivo
movilizar y potenciar los recursos humanos, financieros y de conocimiento de
que disponen, y ejecutar de forma articulada y complementar, programas, pro-
yectos y acciones compartidas y descentralizadas.
Art. 14° - Para la consecución de las asociaciones sociales de que disponen los
Arts. 12 y 13 de esta Ley, el Poder Público asegurará la participación de los
Consejos de Políticas Públicas en la evaluación de los resultados, el acceso a
cualquier ciudadano al informe de actividades y a las sanciones previstas en la
legislación en el caso de mal uso de los recursos públicos.
Art. 15° - El Poder Público establecerá mecanismos de integración de las esferas

municipal, estadual y federal, a fin de eliminar las sobreposiciones y optimizar
la aplicación de los recursos públicos disponibles.
Art. 16° - El Poder Público estimulará el desarrollo del emprendedor social,

mediante asociaciones con organizaciones del Tercer Sector y de la Iniciativa
Privada.
Art. 17° - El Poder Público dictará Edictos, cuando sea necesario, para la selec-
ción de organizaciones del Tercer Sector y de la Iniciativa Privada, con el obje-
tivo de promover las asociaciones sociales previstas en esta Ley .
Capítulo V. De la transparencia social

Art. 18° - El Jefe del Poder Ejecutivo encaminará anualmente a la Asamblea

Legislativa, como parte integrante de la Prestación de Cuentas, de que trata el
inciso XII del artículo 82 de la Constitución Estadual, el Balance Social del
Estado.
Párrafo Único - Queda instituido el día 15 de Abril de cada año, como el Día
de la Prestación de Cuentas, cuando el Jefe del Poder Ejecutivo presentará a la
Asamblea Legislativa el Balance Social del Estado.
Art. 19° - El Balance Social del Estado es el instrumento de prestación de cuen-

tas anual, que contendrá el informe detallado de los resultados sociales alcanza-
dos en el ejercicio anterior, teniendo como base las metas del Anexo Social y la
ejecución de los programas, proyectos y acciones constantes del Presupuesto
para alcanzarlas.
Párrafo único - En los casos de no alcanzar las metas del Anexo Social, el Poder
Ejecutivo propondrá medidas correctivas a ser incorporadas a la Ley de Direc-
trices Presupuestarias.
Art. 20° - El Balance Social quedará disponible, durante todo el ejercicio, en la

Asamblea Legislativa del Estado y en el órgano técnico responsable de la elabo-
ración, para consulta y apreciación por los ciudadanos e instituciones de la
sociedad.
Párrafo único - Se dará amplia divulgación al Balance Social, inclusive en me-

dios digitales.
Art. 21° - A los responsables de los Entes Públicos y programas que, según el
Balance Social, obtengan un desempeño destacado, serán conferidos, anual-
mente, por la Asamblea Legislativa, Certificados de Responsabilidad Social por
el esfuerzo en pro de la mejoría de las condiciones sociales en el Estado.
Párrafo Único - El Poder Ejecutivo ofrecerá cooperación técnica y financiera a

los Entes Públicos que obtengan Certificados de Responsabilidad Social.
Art. 22° - Queda instituido, en el ámbito del Consejo Estadual de Desarrollo

Económico, Social —CODES—, el Catastro de Incumplidores Sociales del Estado.
Art. 23° - El Catastro de Incumplidores Sociales del Estado está constituido

por los Entes Públicos que no cumplan con la prestación de informaciones para

la elaboración del Mapa Social del Estado y del IRS-RS o no implementen las

medidas previstas en la presente Ley.
Párrafo 1° - Los Entes Públicos referidos en el caput quedarán impedidos de

establecer sociedades con e! Poder Ejecutivo en cuanto persista el litigio.
Párrafo 2° - El CODES podrá suspender, por plazo no superior a (ciento ochenta

(180) días, la inclusión de un ente público en el Catastro de Incumplidores
Sociales del Estado, siempre que éste se comprometa formalmente a suminis-
trar los datos debidos en plazo razonable, a ser determinado, y adoptar las me-
didas previstas en la presente Ley.
Capítulo VI. De las disposiciones generales
Art. 24° - Queda creada la Escuela de Gestión Pública, en el ámbito de la Univer-

sidad Estadual de Rio Grande do Sul —UERGS—, en sociedad con la Fundación para
el Desarrollo de Recursos Humanos —FDRH—, para la capacitación de servidores
públicos mediante cursos de perfeccionamiento y actualización profesional.
Art. 25° - Queda instituido el Programa de Voluntariado Social de los Servido-

res Públicos Inactivos para cooperar en la realización de planes, programas,
proyectos y acciones necesarios para la implementación de esta Ley.
Art. 26° - Será de responsabilidad del Consejo Estadual de Desarrollo Econó-

mico y Social del Estado —CODES—, el acompañamiento y fiscalización del cum-
plimiento de la presente Ley, sin perjuicio de los controles interno y externo
legalmente definidos, así como la elaboración, mantenimiento y actualización
del Catastro Social referido en el inciso II del Art. 3a de esta Ley.
Art. 27° - La elaboración del Catastro de la Ciudadanía, previsto en el inciso III

del Art. 3° de esta Ley, será responsabilidad de la Secretaría de Coordinación y
Planeamiento.
Art. 28° - Los gastos derivados de la ejecución de esta Ley correrán a cuenta de
las dotaciones propias consignadas en el Presupuesto del Estado.
Art. 29° - Esta Ley será reglamentada, en lo que quepa, en el plazo de noventa
(90) días.

Art. 30° - Esta Ley entrará en vigor en la fecha de su publicación, pasando a
generar sus efectos a partir del ejercicio de 2004.

Desarrollo humano y calidad democrática:
experiencias innovadoras de participación ciudadana*

Carmelo Ángulo"'

EL PARADIGMA DEL DESARROLLO HUMANO Y LAS METAS DEL MILENIO
El Paradigma del Desarrollo Humano, que el Programa de las Naciones Unidas

para el Desarrollo promueve desde hace más de una década, se centra en reco-
nocer que la expansión de las capacidades y oportunidades de las personas es el
elemento motor del bienestar social. Es pensar el desarrollo como un proceso
integral apropiado por las personas, quienes a su vez son sus destinatarias últi-
mas, es decir, "el desarrollo de la gente, por la gente y para la gente", y particu-
larmente "con la gente", es decir, con su participación. Se trata de una nueva
mirada sobre la realidad que puede ayudar a construir el ideario que inspire la
agenda de cambios que los países necesitan y las sociedades reclaman.
Esta manera de percibir el desarrollo contrasta con la preocupación inme-
diata por la acumulación de riqueza y la concepción del mercado como único
regulador de las transacciones entre las personas. Se inscribe en el concepto
superior de los derechos humanos, pues el derecho al desarrollo constituye un
derecho humano abarcador, directamente conectado con la solidaridad social.
La erradicación de la pobreza se convierte en esc contexto en un desafío ético de
primer nivel.
Esta agenda se ha traducido a nivel global en las Metas de Desarrollo del
Milenio, aprobadas en la Asamblea General del año 2000 por la mayoría de los
líderes del mundo, en la cual se comprometieron a alcanzar esos objetivos para
el año 2015: erradicar la pobreza extrema y el hambre (reduciendo al menos a la
mitad la población en esas condiciones), alcanzar una educación universal (ase-
gurando la educación primaria de todas las niñas y niños, y eliminar las dispa-
ridades de género en la educación), una mejor salud (reduciendo la mortalidad
* Presentación en el Encuentro Internacional "Movilizando el capital social y el voluntariado

de América Latina", realizado en Chile el 22-23 de mayo de 2003, organizado por el Bit) y el
Gobierno de Chile.
** Ex Representante del PNUD en la Argentina. Actual Embajador de España en la Argentina.
251
infantil y de las mujeres en el parto, detener la expansión del SIDA y la incidencia

de malaria y otras enfermedades), asegurar efectivamente los principios del de-

sarrollo sostenible y el impulso de una alianza global entre actores públicos y

privados para el desarrollo.
LA CALIDAD DEL DESARROLLO
Al evaluar con esa percepción las estrategias de crecimiento de fines de siglo

aplicadas en América Latina, inspiradas en el denominado consenso de Was-
hington —impulsando la liberalización comercial y financiera de la economía y
un desarrollo centrado en el mercado a expensas del Estado-, es evidente que
no se alcanzaron los resultados esperados para la gente. Por el contrario, se ha
puesto en evidencia la necesidad de preguntarnos sobre la calidad del desarrollo
y su capacidad de traducir la generación de riqueza en mayor equidad y mejor
calidad de vida de la gente. Es decir, en la expansión real de las capacidades y
opciones económicas, políticas, sociales y culturales de las personas, que presu-
pone necesariamente el mejoramiento de la calidad de las instituciones y del
diseño de las políticas públicas.
Amartya Sen, Premio Nobel de Economía, en un artículo reciente sobre el
impacto de la ética, sostiene justamente que el concepto de desarrollo no puede
limitarse al crecimiento de objetos inanimados de conveniencia, como incre-
mentos del PBI o del ingreso personal, o el progreso tecnológico. Para Sen, si
bien éstos son logros importantes, su valor está relacionado con el efecto que
tienen sobre las vidas y libertades de las personas.
Sen también señala que para la ejecución eficiente y adecuada de una políti-
ca social es necesario asegurar que las acciones, planes y programas se organicen
y presten en forma expedita, para lo que se requieren instituciones -legislación,
control y administración—, y normas de comportamiento que aseguren que las
promesas serán cumplidas y los contratos respetados.
LA CALIDAD DE LAS INSTITUCIONES Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA
Es así como América Latina inició el siglo XXI con un cuadro social extremada-
mente delicado, corporizado en una brecha descomunal entre ricos y pobres —la
más alta del mundo—. La mitad de los habitantes vive por debajo de la línea de
pobreza, con índices crecientes de desigualdad y la correspondiente secuela
de violación de los derechos económicos, sociales y culturales de la ciudadanía.
DESARROLLO HUMANO Y CALIDAD DEMOCRÁTICA... 253
Dramáticamente, junto a ello se extiende el sentimiento, como lo demuestran

las encuestas recientes de Latinobarómetro, de que, aunque una amplia mayo-

ría considera a la democracia un bien invalorable, ésta no ha sido capaz de

resolver los problemas básicos que afligen a la población, especialmente a los
sectores más desprotegidos. Los ciudadanos de América Latina prefieren la de-
mocracia, pero están, en términos generales, muy descontentos con su desem-
peño y la cuestionan fuertemente.
¿Cómo resolver ese desencuentro entre las instituciones del Estado demo-
crático, los partidos políticos y los ciudadanos? Puesto que los procesos de cam-
bio y transformación demandan tiempo y planificación, una participación acti-
va y mínimamente estable de la sociedad civil parece fundamental.
Para el PNUD, uno de los principales instrumentos posibles en ese marco
participativo es el diálogo cívico, en el que las sociedades democráticas contem-
poráneas pueden alcanzar consensos básicos a través de los cuales construir y
reconstruir valores compartidos, definir normas y reglas del juego que hagan
posibles la gobernabilidad y resolver armónicamente las diferencias entre los
poderes públicos y la gente, entre gobernantes y gobernados, y entre los dife-
rentes sectores e intereses no gubernamentales.
Cuando la confianza en las mediaciones políticas flaquea y se agudizan la
crisis institucional y la fragmentación social, es decir, cuando la calidad de las
instituciones democráticas es baja, los espacios de diálogo y concertación consti-
tuyen una oportunidad para convertir las demandas de la sociedad en políticas de
Estado, más allá de los intereses particulares y los problemas de representación.
La crisis, de ese modo, estimula la participación y promueve articulaciones que
permiten que la ciudadanía misma incida directamente en lo público. Pero para
que esto tenga lugar es preciso contar con una sociedad civil dinámica, capaz de
articular sus demandas de cara a los poderes públicos, formales y fácticos, y
dispuesta a iniciar procesos de corrcsponsabilidad y coadministración de las
políticas públicas.
LOS ESPACIOS DE CONSENSO
Con esta filosofía de base, el PNUD en la Argentina aceptó participar y brindar

su apoyo técnico al Diálogo Argentino, un proceso complejo que en su primera
etapa y en el marco de la crisis más álgida de los primeros meses de 2002, fue
convocado por el Gobierno Nacional en el espacio brindado por la Iglesia Ca-
tólica. Posteriormente, con el impulso renovado de los distintos credos y un
importante número de organizaciones no gubernamentales, logró recoger las
opiniones y propuestas de los más diversos sectores de la sociedad y se convirtió

en un espacio de intercambio sincero, abierto y constructivo, en un país signado

por la fragmentación y la primacía de los intereses particulares por sobre el bien

común.
El Diálogo Argentino, mediante la amplia participación de la sociedad, ha
buscado contribuir a la reconstrucción de las bases de la convivencia social
frente a la profunda crisis político-institucional, económica y social que ha atra-
vesado la República Argentina.
Para una cabal compresión de esa experiencia, es fundamental resaltar el
marco de gran deterioro y fragmentación de la sociedad argentina. Éste se ma-
nifestó, entre otros aspectos, en el alto grado de movilización social de fines de
2001 y principios de 2002, con connotaciones anómicas para muchos sectores
por el grave nivel de la exclusión social. Esa Argentina, totalmente diferente a la
de años precedentes, se mostraba como un país que había perdido sus valores y
horizontes comunes, y en el cual se había quebrado la cohesión social y la com-
petitividad económica.
Ante ese panorama, el diálogo se convirtió, desde un primer momento, en
un instrumento útil para restaurar las confianzas mínimas, para el reconoci-
miento mutuo de los diversos actores y fue clave para la identificación y
jerarquización de la agenda de la hora: atender y dar respuesta a la urgencia de
la crisis social.
Estos resultados del diálogo, que podrían parecer poco significativos frente
a los desafíos de transformación profunda que la sociedad reclamaba para la
transición —y que todavía reclama—, adquieren un mayor valor por constituir el
diálogo un instrumento ajeno a la práctica y cultura política del país, donde se
reconoce un lugar para el pacto y el acuerdo puntual —especialmente entre las
élites—, pero donde el verdadero consenso social más sostenible no era buscado
ni reconocido. La sociedad argentina parece haber capitalizado la experiencia,
madurado su propio rol y la innata potencialidad del diálogo. E incluso la
dirigencia—particularmente la política— parece haber incorporado la noción del
diálogo a su discurso, aunque todavía existe una distancia importante en la
práctica política efectiva.
Además, más allá de las limitaciones del proceso y de la agenda pendiente de
la transición, es importante destacar que en materia de resultados concretos, el
Diálogo Argentino constituyó un factor clave para la superación de las etapas
más graves de la crisis, especialmente por el papel desempeñado en el diseño e
implementación de nuevos instrumentos en el área de las políticas sociales.
DESARROLLO HUMANO Y CALIDAD DEMOCRÁTICA... 255
EL PROGRAMA JEFES Y JEFAS DE HOGAR

En este contexto el Diálogo Argentino se constituyó en un ámbito clave para

operacionalizar de manera innovadora, más allá de la retórica, la participación
social. Permitió registrar y canalizar la fuerte demanda social y propiciar los
consensos necesarios para otorgar la mayor prioridad a aliviar las carencias de
los más necesitados, los pobres y los desocupados, unlversalizando las prestacio-
nes por desempleo y un salario de inclusión social.
Así, se produjo el lanzamiento del Programa Jefes y Jefas de Hogar, con el
reconocimiento del "Derecho Familiar de Inclusión Social" por decreto 565 del
Poder Ejecutivo Nacional del 3 de abril de 2002, y que alcanzó a dos millones
de hogares con jefas y/o jefes desocupados con hijos menores de 18 años o
discapacitados de cualquier edad (o mujer embarazada). El financiamiento del
Programa, que tiene un costo mensual cercano a los 100 millones de dólares,
proviene de recursos del Tesoro Nacional, a partir de los impuestos (retencio-
nes) a las exportaciones agrícolas y de hidrocarburos.
Este programa constituye una de las experiencias de políticas de transferencias
y combate a la pobreza más importantes de la región, dado su alcance -llega a
unas 10 millones de personas— y su impacto crucial en la rápida respuesta a la
emergencia social desatada por la crisis. Fue incluso reconocido por el Banco
Mundial, que le otorgó un crédito por US$ 600 millones para contribuir par-
cialmente a su financiamiento en 2003 y 2004.
Presenta una dimensión novedosa, que ha significado una transformación
profunda de las prácticas tradicionales en la ejecución de programas sociales: la
participación de organizaciones de la sociedad civil en su diseño, ejecución y
control. Este nuevo modelo de gestión de las políticas sociales incluyó la con-
formación de un Consejo Nacional de Administración, Ejecución y Control, a
cargo de desarrollar, evaluar y adoptar las políticas destinadas a su irnplementa-
ción. Este Consejo está integrado por quince miembros, sólo tres de los cuales
representan al sector público y en cuyo seno se encuentran representadas mayo-
ritariamente organizaciones confesionales, sociales, sindicales y empresarias.
También, se constituyeron los consejos consultivos provinciales y municipales
(1.900 consejos consultivos de los que participan más de 10.000 organizacio-
nes sociales de todo el país), que operan como nuevos ámbitos de articulación
entre organizaciones estatales y no gubernamentales, más próximos a la gente
para el seguimiento y control social del Programa.
Estos nuevos foros institucionalizados hicieron posible asegurar una alta
participación social y combatir el clientelismo, para contribuir a la correcta
asignación y hacer efectiva la descentralización de los programas sociales (ya
que es el municipio donde se ejecutan sin intermediarios), convirtiéndose en

una experiencia significativa de corresponsabilidad de la sociedad civil en la

gestión de las políticas públicas.

EL MONITOR SOCIAL
Otro ejemplo concreto e innovador de participación en la Argentina lo constitu-

ye el Monitor Social. Surgió también en gran medida como resultado de los con-
sensos sociales emanados del Diálogo Argentino y de los esfuerzos de los gobier-
nos nacional, provinciales y municipales por crear mecanismos para viabilizar la
rendición de cuentas y el control ciudadano de los programas sociales. Así, el
PNUD, el BM y e! BID acordaron hace unos meses aunar esfuerzos con el objetivo de
contribuir al desarrollo de las capacidades ciudadanas para monitorear el uso y
asignación transparente, eficaz y equitativo de los recursos públicos.
Para ello se ha puesto en marcha el Monitor Social, proyecto de monitoreo de
los programas sociales con financiamiento internacional por parte de un consorcio
de ONG con presencia en todo el país. Este programa, que ha sido licitado pública-
mente entre redes de ONG con vocación de desarrollo y que está actualmente en
ejecución, constituye una experiencia inédita de control social, cuyo impacto se ve
subrayado dada la desconfianza ciudadana y la fragmentación existentes.
Su implementación ha contribuido a impulsar la articulación de diversas
organizaciones sociales, que normalmente no trabajan juntas, y a un amplio
esfuerzo de capacitación de diversos actores sociales, ampliando las vías de re-
clamo de los beneficiarios y la participación de la sociedad civil, para impulsar
la transparencia de las políticas públicas en el área social.
LA CÁTEDRA DE GERENCIA SOCIAL PARA EL DESARROLLO HUMANO
Un elemento adicional en esta nueva visión en la Argentina, es la creación

de la cátedra de Gerencia Social para el Desarrollo Humano entre la Facultad
de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires y el PNUD, que bajo
el impulso de su Coordinador y Catedrático Emérito, el Dr. Bernardo Kliksberg,
ha permitido formar a miles de gestores sociales, gubernamentales y no guber-
namentales, a nivel nacional, provincial y local.
Así, mujeres y hombres de diversas regiones del país incorporaron una vi-
sión abarcadora, participativa e integral del desarrollo, fortaleciendo y poten-
ciando los procesos mencionados.
DESARROLLO HUMANO Y CAÍ ,IDAD DEMOCRÁTICA.... 257
CONCLUSIONES

En conclusión, la experiencia del Diálogo Argentino, en una primera etapa

convocado por el Gobierno con el acompañamiento de la Iglesia Católica y el
PNUD, se convirtió en un instrumento útil para encontrar coincidencias y desa-
rrollar consensos básicos que hicieran posible dar respuesta a la crisis e imple-
mentar programas de inclusión social y mayor transparencia en la ejecución de
programas sociales.
Una segunda etapa, con un mayor protagonismo de la sociedad civil, en espe-
cial de las confesiones religiosas y un conjunto amplio de ONG, impulsó a distintas
organizaciones de la sociedad civil (ose) a trabajar juntas, a tomar contactos con
actores políticos, a romper reticencias y a extender sus grados de compromiso,
para empujar las transformaciones institucionales, que si bien se exteriorizaron en
la primera etapa, quedaron como agenda pendiente de la transición.
En todo caso, y no es poco, la crisis ha desatado una nueva dinámica social,
donde las OSC han adquirido un nuevo rol y protagonismo. Hay en la Argenti-
na unas 105.000 ose, con la participación de 1,8 millones de colaboradores, de
los cuales 1.350.000 son voluntarios y 450.000 rentados (según datos de en-
cuesta PNUD/BID del año 2000). Sus voluntarios y colaboradores participaron en
tareas que permitieron "acolchonar" la crisis, acompañando y ayudando a los
sectores más afectados, en una suma de "historias mínimas solidarias" que cons-
tituyen también un dato clave para entender la posterior evolución de la situa-
ción hacia la normalización. Y lo que es más importante de cara al futuro, es
un elemento que puede explicar el renacimiento de la esperanza de alcanzar un
nuevo contrato social en la Argentina.
A las formas organizativas más establecidas de la sociedad civil, que han
dado respuestas fundamentalmente a las urgencias de la crisis social, se les su-
man hoy en este esfuerzo por regenerar el espacio de lo público, miles de perso-
nas que buscan redefinir y ejercer en forma protagónica sus derechos ciudada-
nos por nuevas vías: consejos consultivos, asambleas populares y barriales, mo-
vimientos de piqueteros, ahorristas y asociaciones de trueque, entre otras. Estas
priorizan sus reclamos particulares y focalizan sus demandas en propuestas pun-
tuales, pero también en las transformaciones institucionales y la calidad demo-
crática. Surge así una sociedad más consciente y participativa, que no sólo de-
manda sino que se compromete directamente.
La fuerza del voluntariado y del asociacionismo, con sus nuevos roles y fun-
ciones de mayor compromiso con la cosa pública, como manifestación de una
nueva energía social renovadora, permite vislumbrar la posibilidad de cambios
sociológicos y políticos profundos en el mediano y largo plazo.
La Argentina es hoy un país debilitado por una fuerte crisis, de la cual no ha

terminado de salir definitivamente, pero al mismo tiempo muestra nuevas ener-

gías y fuerzas sociales que quieren tener un rol decisivo en el futuro del país.

El reciente proceso electoral ha corroborado el sincero compromiso de la
ciudadanía, que masivamente expresó un voto positivo, apoyando mayoritaria-
mente diversas manifestaciones renovadoras y dando un voto de confianza a
nuevos líderes de alcance nacional.
El diálogo democrático, los programas de transferencias universales, las nuevas
instancias de monitoreo social, la capacitación de gestores sociales, todos ellos
constituyen distintas vías que alientan el empoderamiento de la gente, es decir,
desarrolla el capital social. Creo conveniente superar la tradicional visión de
hablar de votantes, personas, consumidores o sujetos del mercado, y asumir el
término de ciudadanía, que refleja un pueblo "empoderado", corresponsable y
apto para la participación, la coadministración y la fiscalización de las políticas
públicas.
Todas estas circunstancias enfrentan a la clase política a nuevos desafíos para
dar respuesta a las demandas de la sociedad, que apunta a la transformación de las
instituciones, para que éstas sean no sólo eficientes sino también transparentes.
El resultado final no está garantizado y queda mucho camino por recorrer,
pero la experiencia de estos últimos años anima perspectivas favorables para
escenarios de transformación con amplio respaldo social. Como siempre, la
última palabra, y la conversión de las potencialidades en realidades concretas,
está en manos de la gente, sujeto de su destino y protagonista ineludible de toda
opción encaminada al desarrollo humano.
Participación de la ciudadanía
en la lucha contra la corrupción

Orlando A. Reos'

I. INTRODUCCIÓN
Ei crecimiento económico soscenible requiere de un Estado democrático, mo-

derno y eficiente. Esas condiciones, en un marco de participación activa de la
ciudadanía, son indispensables para asegurar una relación eficiente entre el Es-
tado y el mercado e impulsar así el crecimiento económico; y, por otro lado,
para asegurar políticas públicas que respondan al interés de los ciudadanos y de
la sociedad en su conjunto, garantizando la sostenibilidad social y ambiental
del crecimiento.
II. CORRUPCIÓN: CONCEPTO
El Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias, ha de-

finido alguna vez. la corrupción como:
el uso de las oficinas públicas para extraer una ganancia personal en lugar de
desempeñar efectivamente el cargo público; y, como un impuesto sobre toda la
sociedad, la corrupción impone costos económicos, desviando recursos que se
necesitan para el desarrollo, provocando una insatisfacción popular con el régi-
men democrático y quebrantando el tejido social de la sociedad.
Otra definición bastante generalizada indica que la corrupción se refiere al com-

portamiento por parte de agentes del sector público y privado a través del cual se
enriquecen u obtienen beneficios para ellos o para quienes ellos indican, de una mane-
ra inapropiada o ilegal usando o abusando para ello de la, posición que lefue confiada.
" Jefe de la División de Programas de Escado >• Sociedad Civil 1, Banco Interamericano de
Desarrollo.
259
260 PRACTICAS EJEMPLARES
Las definiciones tienen varios elementos en común, tales como la existencia

de un agente, es decir, alguien que está encargado de cumplir una función en

nombre y representación de otro, el principal, y que en ese cometido utiliza la

función para aprovecharse indebidamente en beneficio propio. En la primera
definición se hace referencia a algunos de los efectos de este comportamiento,
incluidos la ineficiencia en el uso de recursos públicos y el impacto del desgaste
e insatisfacción político y social. La segunda definición incluye a agentes del
sector privado. Esto destaca que en toda transacción de corruptela hay, o puede
haber, una acción indebida por parte de agentes privados. Más allá de la gene-
ralización conceptual de la definición, en las economías modernas se desarro-
llan mecanismos corruptos en el sector privado que afectan a la credibilidad y el
funcionamiento de los mercados y, por lo tanto, tienen un impacto más amplio
que afectar sólo a las partes involucradas.
En términos de las definiciones que se indicaron arriba, debe destacarse que
corrupción no es sinónimo de ilegalidad. Existen prácticas y actividades que no
implican la violación de ninguna disposición legal, pero llevan consigo una
falla ética y del comportamiento individual frente al colectivo de la sociedad o
de grupos de involucrados. En otros casos existen faltas a normas o reglamentos
profesionales que han sido fijadas por las organizaciones o corporaciones que
agrupan a quienes desarrollan una misma actividad, por ejemplo, médicos, abo-
gados, contadores. En la medida en que estos comportamientos tienen efectos
sobre el conjunto de la economía y la sociedad son parte de lo que genérica-
mente se llama corrupción.
En años recientes se ha comenzado a discutir en forma más precisa un con-
cepto conocido desde hace mucho: la captura del Estado por individuos, empre-
sas o grupos privados que aprovechan sus influencias, amistades o asociaciones
ilícitas para obtener favores especiales o facilitar acciones no autorizadas a otros
particulares (Hellman y Kaufmann, 2001).
La noción convencional de corrupción describe a políticos, funcionarios o bu-
rócratas que extorsionan a personas o firmas privadas para extraer de ellos dinero o
algún favor para sí, para sus parientes o amistades, o para el partido político que los
ubicó en la posición que permite esas maniobras. En verdad, ya sea por extorsión o
por cohecho, es decir, por soborno, la imagen más común de la corrupción tiene la
misma estructura. Esto ha derivado en que muchas de las acciones y políticas para
disminuir o eliminar la corrupción se propongan solamente reducir el grado de
discrecionalidad de las decisiones públicas. Sin embargo, una nueva manera de
llevar adelante la corrupción se basa en elementos más complejos.
La captura del Estado es el esfuerzo de algunas entidades privadas por for-
mar y definir las políticas, la legislación y las regulaciones del Estado para obte-
PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA... 261
ner así ventajas especiales. Para hacerlo es necesario la existencia de una colusión
especial con funcionarios, legisladores o políticos que reciben por su parte ga-

nancias ilícitas o participan de los beneficios de aquellas firmas o grupos de

empresas. Esta manera de utilizar las instituciones del Estado es muy compleja
y verdaderamente se trata de un continuo que va desde la gestión lícita de
peticionar ante las autoridades a través de representantes democráticos y el ca-
bildeo empresario o corporativo bajo el control de la ley, hasta el otro extremo
de la influencia absoluta, la limitación de la competencia interna y externa y la
creación de bolsones de privilegios y prebendas a cambio de pagos ocultos. En
medio de esos extremos, se conocen una gran gama y grados diferentes en la
gestión de influencias. La corrupción tradicional se ocupa de cambiar la aplica-
ción de leyes y reglamentos existentes, mientras que la captura del Estado busca
afectar a la formación de las leyes y tiende a influir los cambios para que sean
convenientes a intereses y grupos. A cambio de ello se desvían recursos de dine-
ro hacia los actores políticos que facilitan esos cambios.
Aunque la corrupción como enfermedad social tiene muchas manifestaciones
en todos los países del mundo, es probable que en las economías en desarrollo el
efecto de la captura del Estado por grupos de interés haya causado males mayores
y más permanentes que las versiones más difundidas de "pequeña corrupción".
III. EFECTOS DE LA CORRUPCIÓN
Existe una abundante bibliografía sobre los efectos de la corrupción sobre dife-
rentes dimensiones de la sociedad y en particular sobre la economía. Uno de los
mejores resúmenes del tema económico es el trabajo de Bardhan (1997), que
sintetiza la mayor parte de esos estudios, teóricos y empíricos. Otros autores,
especialmente en publicaciones de instituciones financieras internacionales, se
han ocupado del tema, que ha sido reconocido desde hace mucho como el
mayor obstáculo individual para el desarrollo económico y social de todos los
países, especialmente los menos desarrollados.1
Algunos de los efectos más graves y conocidos son los siguientes:
1
En las página de Internet de todas las instituciones multilaterales se puede encontrar una
abundante bibliografía e información estadística que se refiere al tema de la corrupción. Consul-
tar, por ejemplo: en el BID: http://www.iadb.org/etica/; en el Banco Mundial: http://
wwwl.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/ ; en el l ; Ml: http://www.imf.org/external/np/leg/
index.htm; en UNDP: http://magnet.undp.org/docs/efa/corruption3/corruption3.htm, y en otras
organizaciones multilaterales.
a) Afecta al crecimiento económico

Cuando una economía está excesivamente regulada y cuando existen normas

complicadas de cumplir y sujetas a arbitrariedades y decisiones erráticas, enton-
ces las distintas formas de corrupción son la manera que las empresas y los
individuos encuentran para romper esas limitaciones. En ciertos casos se utiliza
el pago ilegal para acelerar trámites y ahorrar tiempo, y así generar mejoras en la
eficiencia. El soborno de los funcionarios que cuidan de las reglamentaciones
sería entonces una forma de bajar costos de producción. En tales condiciones,
se ha sugerido que la corrupción hasta podría mejorar la eficiencia asignativa de
los recursos. Sin embargo, esos argumentos han sido contrapuestos con otros
de tipo teórico y con mucha evidencia empírica en el sentido opuesto. A veces,
los controles y regulaciones tienen en cuenta objetivos importantes, pero en
otros casos las demoras e inconvenientes burocráticos han sido precisamente
generados para imponer condiciones difíciles a las firmas e individuos que ac-
túan en el sector productivo y para generar oportunidades de rentas a favor de
los funcionarios que pueden liberar esas restricciones. De manera que el verda-
dero efecto de la corrupción es el de causar una pérdida de eficiencia asignativa
de los recursos y así reducir la inversión y la producción.
Un efecto directo es el reducir los incentivos a invertir. Cuando a raíz de
diversos factores burocráticos o políticos los trámites necesarios para autorizar
inversiones privadas son múltiples y complicados y se crean oportunidades de
soborno a funcionarios, las empresas preferirán dedicar sus- esfuerzos en otra
dirección que la de nuevos emprendimientos. Es el equivalente a un impuesto
oculto a las inversiones, aunque con el agravante de no existir exenciones o
deducciones y que el producido se concentra en unos pocos individuos, en
lugar de destinarse a toda la población a través de acciones del Estado. A su vez,
se producirá un desvío de recursos hacia actividades donde se premia la utiliza-
ción de métodos de producción más conocidos, aunque sean de menor eficacia,
en lugar de alentar la innovación y nuevos emprendimientos. En general, estas
últimas son las actividades que deben ser autorizadas, puesto que no existían
con anterioridad. Si los procedimientos de autorización son sumamente engo-
rrosos, con el propósito oculto de generar oportunidades de sobornos y corrup-
ción, habrá desaliento a esas actividades innovadoras. Así se reducirá la creación
de nuevas oportunidades productivas y de empleo.
Estudios empíricos han permitido demostrar la magnitud de estas pérdi-
das. Así, se encontró, en una muestra de 106 países, que el mejoramiento en las
condiciones éticas, o sea, la disminución en el nivel de corrupción, está asocia-
do con un aumento en la inversión y en la tasa de crecimiento del PBI per cápita
(Mauro, 1998).2 En otro estudio empírico para un panel de alrededor de cien

países, se demuestra estadísticamente una significativa correlación negativa en-

tre el nivel de corrupción y la inversión extranjera directa (IED) (Wei, 2000, p.

303). Un aumento en la magnitud de una desviación estándar del índice de
corrupción usado en el estudio reduce la IED en 28%. En comparación, un
aumento de los impuestos que gravan la IED en una magnitud equivalente de
una desviación estándar de la tasa impositiva reduce esa inversión en 20%. Es
decir que, a escala internacional, la incidencia de la corrupción en las decisiones
sobre inversiones directas desde el exterior parece ser mayor que los aspectos
tributarios que afectan a ese tipo de inversión. Estas relaciones y otras abundan-
tes en la literatura económica reciente destacan y demuestran que hay además
una relación marcada entre corrupción y factores financieros condicionantes de
mayor volatilidad y riesgos de crisis financieras.
En resumen, la corrupción es una característica de todas las sociedades en
diferentes grados, pero es particularmente preocupante en los países en desarro-
llo, porque influye en el crecimiento económico, previene inversiones extranje-
ras y reduce los recursos disponibles para infraestructura, servicios públicos y
programas para combatir la pobreza.
b) Erosión de la credibilidad
El desarrollo de la democracia y de la economía de mercado dependen en gran

medida del nivel de confianza y de credibilidad de la ciudadanía en las autori-
dades, funcionarios y servidores del sector público.
El grado de credibilidad por parte de la ciudadanía en las instituciones del
Estado, en los políticos, en los partidos y en la propia gestión de las cosas
públicas depende en gran medida de la confianza en sus dirigentes y funcio-
narios. La percepción de corrupción genera situaciones de falta de credibili-
dad que no favorecen la gobernabilidad y la estabilidad del sistema democrá-
tico. En la edición 2003 de Latinobarómetro, el 42% de los encuestados en
16 países de América Latina respondieron que la política y los políticos han
perdido credibilidad y no la podrán recuperar. En Paraguay, el porcentaje es
aún mayor: 44%. Gran parte de esta decepción se origina en el convenci-
2
Mauro demuestra que una disminución en una desviación estándar en el indicador de
corrupción está correlacionado con un crecimiento del 4% en la tasa de inversión y con un
aumento de más de 0,5% en la tasa de crecimiento de PBI per cápita.
miento de que entre los políticos existe una buena dosis de deshonestidad.
Más grave aún es que el 65% de los encuestados encuentran que la evolución

de los estándares éticos y morales de los parlamentarios ha empeorado en los

últimos años en América Latina (en Paraguay, ese porcentaje es de 85%).
Algo similar puede encontrarse cuando se revisan los indicadores de credibili-
dad de otras instituciones de gobierno, como el Poder Judicial. Como resulta-
do, en la región de América Latina solamente un 31 % de la población encuestada
se mostró satisfecha o medianamente satisfecha con la democracia que fun-
ciona en su propio país. En Paraguay, menos del 9% lo siente así.
Éstas y otras cifras e indicadores muestran que en nuestra región latinoame-
ricana se está produciendo un desgaste de la confianza del público, en gran
medida a raíz de la sospecha de corrupción que rodea a muchos de los actores
fundamentales de una sociedad democrática.
c. La corrupción reduce la efectividad de los proyectos de desarrollo
El sistema de cooperación internacional para el desarrollo se basa en gran medi-

da en la noción que los esfuerzos continuados de apoyo a la creación de institucio-
nes y de infraestructura permitirán la reducción de la pobreza y la disminución
de las desigualdades. Las organizaciones internacionales públicas y privadas de
apoyo al desarrollo fundamentan su acción en este paradigma. Pero la corrup-
ción puede alterar totalmente los resultados esperados.
Existen efectos muy negativos de la corrupción sobre la distribución del
ingreso y la riqueza. Se sabe, por ejemplo, que los pobres reciben un menor
nivel de prestaciones de servicios sociales cuando se cobra un cargo o tasa por
ellos, no importa si es en la forma de tasas legales o como exacciones ilegales o
extorsivas. Sin embargo, cuando hay corrupción en la distribución de esos ser-
vicios, el cobro de contribuciones o sobornos es particularmente odioso. Es
generalmente una modalidad acompañada de falta de control en las prestacio-
nes mismas por parte de los organismos reguladores. De manera que no sola-
mente deben los pobres pagar arbitrariamente a los grupos corruptos, sino que
muchas veces la calidad de las prestaciones es deficiente. Cuando la corrupción
ocurre en la prestación de servicios descentralizados en localidades más remotas
y alejadas hay, además, menor posibilidad de eludir los pagos de sobornos. En
cambio, cuando se produce en poblaciones más cercanas o en centros urbanos
con mayor densidad demográfica, existe la posibilidad de mayor control social
por parte de instituciones no gubernamentales y de la prensa sobre los funcio-
narios corruptos. Existe también allí mayor número de alternativas para evitar
esos pagos ilegítimos, como por ejemplo acudir a otros centros de provisión de
los servicios en cuestión.

Otra manifestación que afecta a la pobreza es el sesgo que tienen habitual-

mente los proyectos de inversión del gobierno en contra de la población con
menores recursos económicos si las decisiones están afectadas por funcionarios
deshonestos. Cuando la corrupción es un factor que orienta decisiones, el ta-
maño y la complejidad de proyectos de inversión pueden inclinarse a favor de
aquellos más grandes y más complejos. Ese tipo de diseño es de difícil control
político, administrativo, parlamentario, de la sociedad civil o de los medios perio-
dísticos. Por lo tanto, se favorecen oportunidades de corrupción en forma de
contratos, nombramientos, participación en sociedades de consultoría o cons-
trucción, etcétera. Pero esos proyectos pocas veces son focalizados a favor de los
pobres. Por su misma naturaleza, no resulta posible orientar los resultados hacia
grupos de menores ingresos e, incluso, suelen ser intensivos en capital o con me-
nor generación de puestos de trabajo por cada dólar gastado, tanto en su ejecu-
ción como en su operación. Esto significa que tampoco en la construcción de
tales proyectos existirá una gran utilización de mano de obra de poca calificación
y bajos ingresos.
La existencia de estas prácticas debilita el apoyo del público en los países
donantes para apoyar proyectos de desarrollo con recursos de donación y
concesionales. Así, la corrupción perjudica a los pobres por la mala utilización
de los recursos públicos, inclusive los derivados de las fuentes extranjeras, e
impide la salida de la trampa estructural de la pobreza en que se debaten mu-
chos países.
IV. HERRAMIENTAS PARA COMBATIR LA CORRUPCIÓN
La experiencia ha demostrado que no es posible combatir la corrupción me-

diante un solo enfoque. Para garantizar el éxito es necesario un conjunto de
acciones y una gama amplia de estrategias coordinadas e integradas lo más po-
sible, tanto a nivel nacional como internacional.
A nivel nacional se requiere actuar en tres áreas:
a) Gobierno
Cuando el Estado es efectivo en sus tareas básicas, es la mejor barrera contra la

corrupción. Se requiere de un Estado con un Poder Ejecutivo que gobierne a
través de una administración pública eficaz, eficiente y transparente; un órgano

legislativo deliberativo y fortalecido en sus capacidades de control político; y

una justicia capa?, de investigar oportuna y eficazmente los delitos y castigar a

los delincuentes. La separación y el adecuado equilibrio de los poderes públi-
cos, es fundamental para combatir la corrupción.
Posibles acciones en la lucha anticorrupción:
Fortalecer la administración financiera del Estado mediante el estableci-

miento de sistemas impositivos, presupuestarios, aduaneros y de control
financiero más simples y eficientes, junto al diseño de políticas y sistemas
de administración del gasto público más transparentes, que reduzcan los
niveles de derroche e improductividad.
Establecer sistemas de adquisición y contratación pública eficientes y trans-
parentes.
Reducir la excesiva regulación y establecer sistemas modernos, eficientes,
simplificados y transparentes que -especialmente en el contexto de los
procesos de privatización— garanticen la competencia y eficiencia en el
suministro de bienes y servicios. Ello requiere el fortalecimiento institu-
cional de las superintendencias y contralorías.
Desarrollar un verdadero servicio civil basado en la profesionalización de
la función pública, que garantice la autonomía del Estado en relación
con los intereses corporativos y políticos y asegure una mayor eficiencia
en la gestión estatal.
Diseñar y ejecutar reformas en el poder judicial que permitan un sistema
de justicia independiente, eficiente, confiable y de amplia cobertura.
Fortalecer los órganos legislativos para que mejoren su capacidad técnica
legislativa, sean verdaderas instancias de participación y representación
de los ciudadanos y ejerzan su responsabilidad básica de fiscalización y
control.
Dentro de todas las herramientas desarrolladas para combatir la corrupción, se

ha puesto énfasis, últimamente, en el gobierno electrónico, el uso de la tecnolo-
gía de información y comunicación a través de Internet, que abre los procesos
del gobierno y permite el acceso del público a la información. El gobierno elec-
trónico implica la publicación de información en un sitio en la Red (website)
para que los ciudadanos puedan conectarse con las agencias públicas, descargar
formularios o solicitudes y utilizar la capacidad de comunicación para acceder a
diferentes servicios del gobierno. El gobierno electrónico lleva a una mayor
transparencia y reduce la corrupción administrativa. También reduce la discre-
PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCRA.... 267
cionalidad y la oportunidad de decisiones arbitrarias a los funcionarios que

reciben solicitudes y tienen que analizar caso por caso.

Para reducir la corrupción efectivamente, el diseño de las aplicaciones del

gobierno electrónico debe considerar, de manera específica, algunas caracterís-
ticas que llevan a una mayor transparencia y rendición de cuentas: 1) aumentar
el acceso a la información, 2) asegurar que las reglas sean transparentes y aplica-
das a decisiones específicas, y 3) crear la habilidad de corroborar los pasos segui-
dos por los funcionarios en las decisiones y acciones. Si todos esos objetivos se
cumplen, la corrupción puede reducirse significativamente. Si se ignora alguno
de ellos, se puede frustrar el propósito. Muchos sitios (websites) de gobiernos no
son efectivos porque focalizan solamente en proveer acceso electrónico a la in-
formación y no se pone muchos esfuerzos para asegurar el aumento de la
transparencia y la rendición de cuentas a la sociedad.
b) Sector privado
En todo acto de corrupción puede distinguirse la presencia de algún actor del

sector privado que, en forma activa o pasiva, sirve como referente en !a relación
con el funcionario público. Las herramientas para combatir la corrupción deben,
por lo tanto, necesariamente incluir las acciones que se pueden llevar adelante
con dicho sector para minimizar o controlar mejor los actos de corrupción.
Los códigos de conducta son herramientas importantes. Estudios realiza-

dos acerca de las mejores prácticas de programas anticorrupción, utiliza-
dos por compañías norteamericanas, demuestran que la efectividad de
los códigos de conducta para controlar el comportamiento corporativo
depende de las políticas de cumplimiento que adopten las compañías y
de la asunción de compromisos por parte del nivel gerencial. Un factor
fundamental,'para evaluar el rol de los códigos de conducta para comba-
tir el soborno, es la interacción con los programas del gobierno. La efec-
tividad de los códigos de conducta se intensifica con las medidas adopta-
das por el gobierno, y viceversa, los códigos de conducta refuerzan la
efectividad de los programas del gobierno para combatir el soborno. Por
ejemplo, el grado de severidad de las penas en leyes y códigos penales es
indicativo de la importancia que el gobierno asigna a dichos códigos y
ayudan a su efectividad (los gerentes se preocuparán más si están expues-
tos a pasar largas penas en prisión a raíz de sus delitos (Transparencia
Internacional y Banco Mundial, 1998).
Como se indica en una sección anterior, la captura del Estado por pode-
rosos grupos privados es una seria amenaza al funcionamiento honesto

de la gestión pública. En ese sentido, las herramientas más importantes

para controlar esa amenaza son la existencia de mercados competitivos,
transparentes y efectivos. Para ello, la reforma de las instituciones y la
legislación que lleva a esa liberalización es un requisito. Dichas reformas,
sin embargo, han servido a veces como vehículos para favorecer grupos
de influencia y disimular precisamente aquello que se quiere evitar. Por
lo tanto, el proceso de liberalización económica, eliminación de contro-
les innecesarios, clarificación y simplificación de reglas, regulación de
servicios públicos privatizados y otras acciones similares debe ser objeto
de absoluta transparencia y monitoreo ciudadano. A pesar de que en
años recientes han surgido voces de rechazo a las reformas económicas,
ellas siguen siendo necesarias y quizás hoy más que nunca, debido a que
se conoce mejor dónde han fallado algunas instituciones y procedimien-
tos, pero se ha demostrado también su formidable poder para mejorar las
condiciones de eficiencia asignativa de recursos en las economías emer-
gentes.
Desde el punto de vista del sector privado y de las herramientas para mejorar su
acción frente a la corrupción, se han aprendido lecciones acerca del control
para el mejor funcionamiento de la gobernanza interna de las organizaciones y
corporaciones privadas. Los escándalos recientes, ocurridos tanto en países de-
sarrollados como en desarrollo, enseñan que hay aún mucho margen para me-
jorar las condiciones y exigencias de transparencia y seguridad en el control de
los procedimientos internos de empresas. Esto es especialmente así en aquellas
empresas que son de propiedad del público a través del mercado de acciones o
las que brindan servicios públicos regulados.
c) Rol de la sociedad civil
Para garantizar el éxito de los programas contra la corrupción, es necesario in-

volucrar a la sociedad civil. Únicamente con la participación de organizaciones
de la sociedad civil en la discusión, diseño, implementación, monitoreo, con-
trol y evaluación de las políticas y las reformas institucionales pueden ellas ser
viables y sostenibles.
Éstas son algunas de las acciones que pueden favorecer la presencia de la
sociedad civil como parte de la lucha contra la corrupción:
La identificación de los modos y medios de participación deberán tomar

en cuenta las condiciones específicas de cada contexto institucional, so-

cial y económico. A título ilustrativo puede mencionarse: las audiencias

públicas, grupos focales, encuestas de opinión, comisiones ciudadanas y
monitoreo social. Varios de éstos constituyen instrumentos muy efecti-
vos de control sobre la gestión pública.
Se debe fortalecer la presencia activa de la comunidad organizada crean-
do ambientes de solidaridad favorables a la formación de capital social.
La participación ciudadana en los asuntos públicos es un complemento a
las políticas de transparencia. Cuanto mayor sea la proximidad de los
ciudadanos a las esferas de decisión pública, ya sea en términos de infor-
mación o de participación, mayor será la probabilidad de que el funda-
mento u objetivo de tales decisiones concuerde con el interés general o
con el de los directamente afectados o beneficiarios de las mismas. Así, se
reduce el riesgo de captura de esas decisiones por parte de grupos que
promueven intereses particulares, o de aparatos políticos y burocráticos
que, sirviéndose de la opacidad y de la discrecionalidad, promueven o
representan intereses particulares otros que los relevantes a la decisión
(Demichelis, 2003).
Es importante que el involucramiento del ciudadano en asuntos públi-
cos pueda canalizarse mediante mecanismos adecuados para garantizar
su incidencia efectiva y para asegurar la vigencia de los principios de
igualdad y debido proceso. Estos mecanismos deben facilitar y no entor-
pecer la calidad y eficiencia de la gestión de gobierno.
Los países que han involucrado a la sociedad civil, mediante audiencias públicas
en las regulaciones y procedimientos legislativos y en el control de instituciones,
han conseguido la evolución de las políticas e instituciones necesarias para cam-
biar las circunstancias (Transparencia Internacional y Banco Mundial, 1998).
El acceso a la información se ha convertido en la fuerza motora que une a
cientos de organizaciones y movimientos cívicos en todo el mundo (Eigen, 2003,
p. 10). Desde las asociaciones comunitarias rurales hasta las campañas transna-
cionales, estos grupos cívicos están haciendo valer el derecho de los ciudadanos
de saber qué hacen sus gobiernos, las organizaciones internacionales y las cor-
poraciones privadas y cómo se asignan los recursos públicos. Algunos de estos
reclamos reflejan directamente inquietudes anticorrupción. Sin información
los ciudadanos se convierten en presa fácil de los corruptos y abusivos.
Es necesario proveer a los ciudadanos de acceso a la información que está en
poder del gobierno a fin de ejercer de mejor manera sus derechos en muchas
facetas de su vida cotidiana. Este acceso a la información de dominio público

permite mayor confianza en las instituciones y asegurarse de que las mismas

están trabajando efectiva y eficientemente. Los gobiernos deben desarrollar

políticas articuladas sobre apertura de la información, y deben asimismo difun-
dirlas ampliamente de manera que garanticen el mayor acceso posible para los
ciudadanos y los medios por igual, tanto a nivel local como nacional. Se debe
garantizar formalmente el derecho de acceso a la información pública que con-
fiere la ley.
Las instituciones que administran los registros y bases de datos deben garan-
tizar que la información que tienen derecho a recibir los ciudadanos sea exacta,
completa y fácilmente accesible, y que la información esencial llegue a la gente
en un formato y lenguaje comprensibles. Muchas veces la información que se
necesita puede verse inmersa en una avalancha de datos irrelevantes
Los medios de comunicación también son socios en la lucha contra la co-
rrupción. Muchos de los que ocupan cargos públicos se ven más tentados a
abusar de sus posiciones cuando están seguros de que no hay riesgo de ser ex-
puestos públicamente y a veces hasta humillados por la prensa.
En la medida en que los medios sean independientes, pueden ser efectivos
controladores públicos de las conductas de los funcionarios del Estado. Hay un
sinnúmero de casos donde los medios de prensa descuidan el rol que debieran
ejercer en defensa de los derechos de los ciudadanos y, en cambio, alimentan
vínculos indebidamente estrechos con líderes políticos. En este marco, no es
factible que los medios puedan arrojar luz a casos de corrupción.
La presión política y las relaciones impropias con figuras públicas no son los
únicos obstáculos que se interponen en el camino de asegurar altos estándares
periodísticos. En muchos países, la concentración de la propiedad de los me-
dios en pocas manos amenaza cada vez más el rol vital de los medios en la lucha
anticorrupción.
d) Instituciones internacionales
En el ámbito internacional también se necesita una acción coordinada para

combatir el flagelo de la corrupción. Las instituciones de cooperación interna-
cional para el desarrollo vienen realizando esfuerzos para mejorar el control y
detener la corrupción en el uso de sus fondos de préstamo concesional o dona-
ción. En los últimos años se han vuelto más exigentes, insistiendo en la necesi-
dad de comprometerse con las políticas y procedimientos anticorrupción. La
insistencia de los donantes en que la sociedad civil goce de un acceso completo
PARTICIPACIÓN DK LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA... 271
al monitoreo de gastos y que pueda verificar que la ayuda llegue a los beneficia-
rios y proyectos para los cuales fue destinada, como escuelas, hospitales, etc., es

una acción que va en la dirección correcta de involucrar a los destinatarios

directos en el mejor uso de aquellos recursos.
A raíz de la creciente importancia que la comunidad internacional otorga a
la buena gobernabilidad de cada país como un activo que beneficia a todos los
países, se han desarrollado herramientas e instrumentos que se usan a nivel
internacional para combatir la corrupción. Algunos de ellos son:
Convenciones internacionales
Varios son los acuerdos internacionales en este sentido, por ejemplo, la Conven-
ción Interamericana contra la Corrupción (oEA),3 cuyo propósito entre otros es el
de "promover y fortalecer el desarrollo, por cada uno de los Estados partes, de
los mecanismos necesarios para prevenir, detectar, sancionar y erradicar la co-
rrupción".
En el ámbito de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos
(OECD), en 1997 se firmó la Convención para combatir el soborno de funcionarios
públicos en transacciones comerciales internacionales, en la cual los 29 países que
la ratificaron establecen su decisión de transformar en delitos nacionales las
acciones de soborno a funcionarios de terceros países y proveer asistencia legal
mutua para el enjuiciamiento de los responsables.
Organizaciones no gubernamentales (ONG)
Las organizaciones privadas internacionales sin fines de lucro, que genéricamente

se conocen como ONG, han comenzado a desempeñar desde la última década un
papel cada vez más importante en definir los tonos del diálogo en muchas mate-
rias de interés de los países, en particular en lo referido a la corrupción.
Algunas, como Transparcncy International, tienen un papel fundamental.
Su misión es alertar sobre los riesgos y efectos de la corrupción y ayudar a comba-
tirla a través de coaliciones nacionales e internacionales, estimulando a los go-
biernos a establecer e implementar efectivas leyes, políticas y programas
anticorrupción. Asimismo, busca aumentar la información de la opinión pú-
blica, y su apoyo en el entendimiento de los programas anticorrupción, estimu-
lar la transparencia pública y la rendición de cuentas en las negociaciones inter-
3 Para conocer en detalle las características de la Convención visitar: http://www.oas.org/

juridico/english/FighcCur.html
nacionales, y en la administración de sistemas de adquisición y contratación

pública entre otros. Transparencia Internacional publica anualmente, desde hace

ya varios años, diversos índices referidos a la corrupción que tienen mucha

difusión y han ayudado a poner el tema en las agendas de políticas nacionales e
internacionales. El más conocido es el índice de Percepción de la Corrupción,
aunque también son muy relevantes otros indicadores, corno el Barómetro Global
de Corrupción y la Encuesta de Pagos de Sobornos.4
Organismos multilaterales
Desde la mitad de la última década, ante el creciente convencimiento sobre los

graves efectos de la corrupción, los organismos financieros multilaterales han
tomado seriamente el tema como parte de su mandato. Tanto el Banco Mun-
dial como el Fondo Monetario Internacional y los demás organismos regionales
de financiamiento han declarado su decisión de contribuir a la lucha contra
esta perniciosa práctica. En una sección anterior se ha indicado la dirección en
la Red donde pueden encontrarse innumerables referencias sobre la tarea que
llevan adelante el Banco Mundial y el FMI en apoyo a los países como aspecto
central de sus agendas.
El Banco Interamericano de Desarrollo, por su parte, ha emprendido acciones con-

cretas, financiado investigaciones y estudios, organizado conferencias y además ha
establecido con los gobiernos sistemas de adquisición de bienes y servicios que ase-
guren la transparencia, la igualdad y la libre competencia, entre otros aspectos.
El Directorio Ejecutivo del BID, en el mes de febrero de 2001, aprobó el
documento "Fortalecimiento de un marco sistémico contraía corrupción", que
articula una serie de mandatos y guías dirigidos a minimizar oportunidades de
corrupción en el interior de la institución, en el contexto de operaciones que el
Banco financia con sus recursos, y en sus países miembros beneficiarios. En las
áreas de asistencia a los países, el documento indica que "toda vez que el Banco
y sus prestatarios consideren que la corrupción pueda ser una restricción para el
logro de objetivos fijados en un proyecto o programa de cualquier sector, se
incorporarán componentes específicos para prevenir la corrupción en la opera-
ción que se financia".
El documento señala también que "han aumentado las oportunidades del Ban-
co de enfocar más directamente la corrupción en sus programas de préstamo". El
4
Puede encontrarse información sobre Transparency International en: http://www. transparency.org/
PARTICIPACIÓN DE LA CIUDADANÍA EN LA LUCHA.., 273
documento promueve la expansión de acciones en esta línea cuando se interviene al

nivel descentralizado del gobierno, cuando se manejan procesos de privatizaciones,

cuando se desarrollan programas sociales y cuando se interviene en nuevas áreas de

trabajo tales como la reforma comprensiva del servicio civil, la incorporación de
sistemas modernos de comunicaciones y de tecnología de la información en la ges-
tión del sector público y la formulación de marcos legales adecuados para las adqui-
siciones estatales entre otras. Finalmente, agrega que el sector privado y la sociedad
civil también contribuyen a dar forma a la acción de gobierno y a la conducta de los
empleados públicos y que el Banco continuará apoyando una intervención más
activa de parte de la sociedad civil y del sector privado en los asuntos públicos y una
alianza más eficaz en el manejo de los temas sociales.
En la actualidad, el Directorio Ejecutivo del Banco está analizando y pronto a
aprobar una "Estrategia para promover la participación ciudadana en las activida-
des del Banco". Este documento ha sido fruto de la reflexión interna, de la expe-
riencia operativa en años recientes y de la consulta con innumerables institucio-
nes públicas y privadas que han transmitido sus propias ideas e iniciativas acerca
de la participación. El objetivo de la estrategia es establecer criterios de interven-
ción, lincamientos operativos y ámbitos de acción para esa participación, pues se
reconoce que el fortalecimiento de relaciones con los ciudadanos ayuda a la mejor
formulación de políticas y es un elemento clave de buen gobierno, construye
confianza en las autoridades y eleva la calidad de la democracia. Asimismo, se
entiende que la participación de los ciudadanos contribuye a reducir las oportu-
nidades de corrupción y que al aumentar la transparencia de los actos de gobierno
frente a sus destinatarios, mejora su eficacia y eficiencia.
V. PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL

CONTRA LA CORRUPCIÓN EN PROYECTOS DEL BID
Como parte del mandato al BID indicado en la sección anterior, se han multipli-
cado las acciones en contra de la corrupción y sus efectos. En materia de parti-
cipación de la sociedad civil en los programas de préstamo y en los de coopera-
ción técnica, a continuación se dan algunos ejemplos que tratan de resumir
diversas modalidades de participación ciudadana a favor de la ética y de la ho-
nestidad en las instituciones prestatarias. Los casos que se describen a continua-
ción corresponden a proyectos localizados mayoritariamente en países de la
Región 1 del BÍD, es decir Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.
274 PRÁCTICAS EJEMPIARES
Monitor social (Argentina, Paraguay)

La creación de un sistema de control o monitoreo social de programas de gasto

público tiene como fin sentar las bases para el desarrollo de un proceso sosteni-
ble de construcción y fortalecimiento de capacidades ciudadanas individuales,
grupales, comunitarias, institucionales y locales para asegurar que el uso y asig-
nación de recursos públicos se realice de manera transparente, eficaz y equitati-
va. Sus objetivos específicos son:
a) Dotar y fortalecer las capacidades de la sociedad civil, tanto a nivel de

organizaciones como individuos, para ejercer el control social del uso de
recursos públicos, especialmente aquellos destinados a financiar las emer-
gencias sociales.
b) Proveer información relevante sobre el cumplimiento de metas y uso de
los recursos públicos, destinados a financiar los programas de proyectos
sociales/emergencia social, cofinanciados por el gobierno nacional y los
recursos de financiamiento internacional, y difundir los resultados de
este monitoreo.
Dos casos recientes son los de la Argentina y Paraguay. En la Argentina, el

BID, el Banco Mundial y el PNUD han apoyado la formación del consorcio
"Foro del Sector Social Nacional (Federación Argentina de Asociaciones Ci-
viles y Fundaciones)", que fue elegido para llevar adelante las actividades de
monitoreo social de los programas de emergencia social del gobierno nacional
en febrero de 2003. Algunos de los programas monitoreados son el de becas
de retención escolar, índice de Desarrollo Humano, Medicamentos básicos,
Promeba y otros.
En Paraguay el el Banco Mundial, PNUD y GTZ (Cooperación Técnica Ale-
mana) han conjugado recursos para apoyar un sistema similar donde los pro-
yectos a monitorear son:
Proyecto de administración de recursos naturales (PARN) (en ejecución)

Salud materna y desarrollo infantil (en ejecución)
Proyecto de agua potable y rural y saneamiento ambiental (en ejecu-
ción)
Desarrollo comunitario (Prodeco) (a partir de su ejecución)
Fortalecimiento de las Alianzas entre el Estado y la sociedad civil (Chile)

Un componente del programa sobre Participación ciudadana en las políticas y

programas públicos tiene como objetivo principal fortalecer la capacidad del Es-
tado para incorporar la participación ciudadana en políticas y programas públi-
cos y generar la reponzabilización ("empoderamiento") de la ciudadanía para
que sus instituciones tengan impacto en los asuntos que la afecten. Para lograr
este objetivo, se plantearon actividades en temas tales como el sistema de segui-
miento de programas públicos, asistencia técnica en el diseño de políticas y
programas públicos, observatorio social, fortalecimiento institucional de enti-
dades de la ciudadanía y defensoría del ciudadano.
Un logro destacado de este componente es la elaboración de Planes regiona-
les de participación ciudadana, que contienen los compromisos de los gobiernos
regionales en esta materia.
Plan Nacional de Integridad (Paraguay)
Este programa busca desarrollar y consolidar mecanismos institucionales que

reduzcan la corrupción en el sector público paraguayo, por medio del estableci-
miento de instrumentos efectivos de seguimiento y control de la sociedad civil
sobre la cosa pública. El programa se lleva a cabo a través del Consejo Impulsor
del Sistema Nacional de Integridad (CISNI), que logró el compromiso de todos
los candidatos en cuanto al cumplimiento de sus respectivos programas
anticorrupción mediante la firma de un Acta de Compromiso.
Transparencia en Cuentas Públicas (Cooperación Técnica Regional)
La organización contable de los Gobiernos sigue mostrando grandes deficiencias,

lo que ha impedido un manejo más transparente de los recursos públicos. Para
ayudar a desarrollar un nuevo ordenamiento contable en algunos países de Amé-
rica Latina, el BID decidió, con el concurso de la Asociación Interamericana de
Contabilidad, AIC, apoyar este programa, que busca el fortalecimiento de la trans-
parencia fiscal mediante la implementación de las Normas Internacionales de
Contabilidad para el Sector Público, NICSP. Éstas se han desarrollado con base en
los intereses de los distintos usuarios de información de los estados financieros de
las entidades públicas. En una primera etapa el programa beneficiará a los si-
guientes seis países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Perú y Uruguay.
El programa incluye dos componentes principales:

Asistencia para el cumplimiento de las NICSP;

Apoyo para la difusión e implementación.
Este segundo componente es de gran trascendencia, por cuanto se busca que la

sociedad y en especial la comunidad de profesionales nacionales en administra-
ción financiera pública tengan acceso y se sensibilicen, por una parte, acerca de
la utilidad que la aplicación de los estándares internacionales de contabilidad
para mejorar la calidad y confiabilidad de la información en los niveles nacional
y territorial, y, por otra, sobre cómo a partir del ordenamiento integral de la
información financiera, en torno a un sistema de base contable, se pueden me-
jorar los controles y combatir efectivamente la corrupción en el aparato estatal.
índices de Integridad para Instituciones Públicas

(Cooperación Técnica Colombia)
Esta cooperación técnica, que se ha aprobado recientemente, tiene como obje-

tivo general incrementar el conocimiento del país acerca de la corrupción y
cuestiones sobre la integridad en las instituciones públicas nacionales, regiona-
les y locales de Colombia, por medio de herramientas de medición cuantitati-
vas y cualitativas.
Un actor principal en la lucha contra la corrupción en Colombia es la bien
conocida y respetada ONG Transparencia por Colombia (TPC). La actividad de
esta ONG ha probado ser muy útil para el sector público, específicamente con el
diseño de nuevos indicadores que permiten medir los niveles de corrupción en
las principales instituciones del sector público. Un resultado reciente de su tra-
bajo es la publicación del índice de Integridad para Instituciones Públicas 2002,
que analizó 88 instituciones públicas nacionales en los poderes ejecutivo, legis-
lativo y judicial. En el índice, se usan un conjunto de indicadores para medir
tres factores: transparencia, control y sanción, e institucionalidad.
En el marco de esta cooperación técnica, se espera que Transparencia por
Colombia amplíe la calidad del índice a nivel nacional y adapte su diseño con-
ceptual a las condiciones imperantes en las administraciones departamentales y
municipales.
PARTICIPACIÓN DE IA CIUDADANÍA EN LA LUCHA... 277
Fortalecimiento del sistema de protección al consumidor

(Paraguay, Brasil y otros países)

El objetivo general del proyecto en Paraguay es contribuir al fortalecimiento
del Sistema de Protección al Consumidor (SPC), buscando con ello una mayor
transparencia en las relaciones de compra y venta de productos y servicios entre
los agentes en el mercado. Para lograr esto se pretende:
crear mecanismos para la concientización y difusión de las normas respec-

tivas a la defensa del consumidor, promoviendo la activa participación de
las asociaciones de consumidores y de otras organizaciones sociales;
estimular entre los empresarios la mayor generación posible de informa-
ción sobre las características, estándares y calidad de los productos y ser-
vicios ofrecidos en el mercado y propiciar así la mayor transparencia po-
sible; hacer efectiva la aplicación de las normas mediante la incorpora-
ción de un grupo de cinco municipalidades al SPC, así como mediante la
formación de los equipos humanos técnicos encargados de aplicarlas,
La operación en el Brasil tiene como objetivo principal incrementar la partici-

pación del consumidor en el proceso de privatización de los sectores de servi-
cios públicos (agua, energía eléctrica, telecomunicaciones), y además en la fis-
calización y control de la prestación de esos servicios básicos. Específicamente,
se busca fortalecer la participación de las asociaciones de consumidores en re-
presentación de los intereses de los consumidores en el proceso de formulación de
políticas sectoriales que conduzcan al desarrollo de marcos normativos y organis-
mos fiscalizadores justos, transparentes y eficaces, y también apoyar y adiestrar a
las actuales asociaciones de consumidores.
Fortalecimiento institucional de la Defensoría del Pueblo (Paraguay)
El objetivo principal de este proyecto recientemente aprobado es contribuir a

promover y velar por el cumplimiento de los derechos y garantías de las perso-
nas, en relación con las actividades administrativas del sector público, y a divul-
gar, proteger y defender los derechos humanos en el país. El objetivo específico
es apoyar el inicio del proceso de fortalecimiento institucional y modernización
operativa de la Defensoría del Pueblo en la República del Paraguay.
Los componentes incluidos en el proyecto son los siguientes:
Fortalecimiento Institucional, cuyo propósito es contribuir al cumplimiento

de la misión y eficiente desempeño de las funciones de la Defensoría del

Pueblo.

Plan de Capacitación, cuyo propósito es lograr que los funcionarios de la
Defensoría alcancen un mejor desempeño de sus responsabilidades y brin-
den mejor atención a los ciudadanos.
Estrategia de Comunicación y Atención de Denuncias, para difundir a to-
dos los habitantes del Paraguay el papel y las funciones de la Defensoría
del Pueblo, desarrollando una campaña promocional amplia e integral
para que los residentes sepan dónde, cómo y cuándo acudir a reclamar
sus derechos y presentar sus quejas.
Foro sociedad civil y Estado (Paraguay)
Los objetivos fundamentales del programa de cooperación técnica son:
generar consensos que permitan articular una visión compartida entre la ciu-
dadanía y las instancias estatales sobre la formulación de prioridades y
líneas de acción para la inserción regional e internacional de Paraguay, y
crear un espacio formal en el Ministerio de Relaciones Exteriores donde
se pueda canalizar la visión de la sociedad civil dentro de la agenda de
relaciones exteriores.
Para alcanzar estos objetivos se incluyeron los siguientes componentes:
establecimiento del Foro Sociedad Civil y Estado para la Inserción Inter-

nacional de Paraguay;
creación de un grupo de trabajo Centro Paraguayo de Estudios Interna-
cionales — MRE, para que coordine la realización del foro e incorpore los
resultados dentro de la agenda de relaciones exteriores del país, y
establecimiento de una red de información y comunicación.
Operaciones vinculadas a métodos alternativos de solución de conflictos

(Argentina, Paraguay, Solivia, Chile y otros países)
En la Argentina, la Red Nacional de Arbitraje y Mediación Comercial tiene el

objetivo general de contribuir a mejorar la competitividad y eficiencia econó-
mica de la actividad empresarial, así como el clima para la inversión privada, a

través del apoyo a la consolidación y armonización de métodos alternativos de

resolución de controversias comerciales en el ámbito nacional, y garantizar la efi-

ciencia y calidad en la prestación del servicio. Como objetivos específicos se
definieron: a) el establecimiento de una Red Nacional de Centros de Media-
ción y Arbitraje Comercial, y b) el fortalecimiento de la capacidad institucional
de los centros participantes en la Red.
En Bolivia, el programa de Conciliación y Arbitraje Comercial tiene como
objetivo general mejorar las condiciones para el desarrollo de la actividad econó-
mica privada, creando un ambiente de confianza, transparencia y segundad en la
resolución de conflictos comerciales. El objetivo específico es consolidar el siste-
ma de Métodos Alternos de Solución de Conflictos (MASC) existente en el país.
En Chile, el Programa de Servicios Arbitrajes y Mediaciones Comerciales
tiene el objetivo general de contribuir al desarrollo de una cultura de solución
de conflictos comerciales por métodos extrajudiciales, contribuyendo así al
descongestionamicnto del sistema de justicia ordinario, y ayudar a establecer
un clima favorable a la inversión privada. Los objetivos específicos son: a) forta-
lecer la capacidad técnica y administrativa del Centro de Arbitraje y Mediación
de la Cámara de Comercio de Santiago para brindar servicios eficientes; b)
capacitar arbitros, mediadores y actuarios de los juicios arbitrales; c) promover
la utilización de los métodos alternativos de solución de conflictos en las comu-
nidades empresarial, judicial y legal de Santiago y Valparaíso.
En Paraguay, el programa de Métodos Alternos de Solución Conflictos tie-
ne el objetivo general del Programa de mejorar las condiciones del comercio y
de la inversión mediante la promoción de un sistema confiable para la solución
de disputas comerciales. Eventual mente, el mayor uso de la Resolución Alter-
nativa de Disputas (RAD) en el ámbito comercial y en otros, contribuirá a mejo-
rar el acceso a la justicia y a aliviar la sobrecarga del Poder Judicial.
En todos los casos, los programas que apoyan procedimientos de solución
alternativa de conflictos proponen una mayor participación ciudadana que, en
condiciones de transparencia y eficiencia, permitan resolver cuestiones litigiosas
evitando la sobrecarga de las instituciones judiciales y las oportunidades de
comportamientos corruptos en ese Poder.
Una serie de muchos otros proyectos de préstamo, y de cooperaciones técni-
cas sirven para incorporar la participación ciudadana, a través de sus organiza-
ciones libres, en componentes y actividades que tienen el objetivo general o
específico de reducir la corrupción y de mejorar el ambiente ético en las diver-
sas instituciones de nuestros países.

Barhan, P. (1997), "Corruption and development. Arevíewofissues", JournalofEconomic

Literature, vol. xxxv, núm. 3, septiembre, pp. 1320-1346.
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Wei, S. J. (2000), "Local corruption and global capital flows", BrookingPapers in Economic
Activity, vol. 2.
El presupuesto participativo y el Estado*
Tarso Genro**

La importancia de las ciudades modernas, en lo que se refiere a nuevas expe-
riencias políticas y a la creación de nuevas instituciones, se acentuó mucho
últimamente. Las ciudades nunca fueron tan debatidas, no solamente en el
ámbito de las universidades y en los medios políticos, sino también junto a
millares de organizaciones no gubernamentales que pasaron a estudiarlas y a
proponer soluciones para sus innumerables "dramas".
Tal situación ocurre no sólo porque el proceso de globalización económica
reduce la fuerza de los Estados nacionales (lo que "llama la atención" del ámbi-
to local), sino también porque las ciudades están sobrecargadas de problemas,
frente a la creciente urbanización del mundo en los últimos treinta años. Los
gobiernos locales se ven obligados, entonces, a responder a decenas de cuestio-
nes y sus gestores son presionados de forma cada vez más intensa. "Las respues-
tas locales a los nuevos dilemas urbanos son frecuentemente más efectivas; las
respuestas llegan al núcleo de las realidades locales, basadas en las percepciones
locales, en sus motivaciones y cultura" (Ruble et al., 1996, p. 1), dicen los aca-
démicos que se dedican a estudiar el asunto, traduciendo algo que hoy es un
consenso: el punto de partida "local" es básico para políticas sociales eficientes.
Las soluciones "nacionales" —normalmente planeadas por burócratas que no
viven lo cotidiano de la población— son cada vez más impotentes. Los sociólo-
gos, economistas y demás científicos sociales profundizaron en las últimas dé-
cadas sobre los estudios acerca del nuevo papel de las ciudades en el nuevo
contexto mundial. Este esfuerzo es también necesario para reconstruir al Esta-
do nacional, no solamente a partir "de arriba", sino también a partir "de abajo",
o sea, a partir de un nuevo tipo de descentralización y de nuevos procesos de
democratización, que puedan ser experimentados y fusionados con la vida coti-
diana de la población.
* Extraído de diversos trabajos del autor sobre la experiencia del Presupuesto Participativo en
la ciudad de Porto Alegre,
" Ex Alcalde de Porto Alegre, actual Ministro de Educación del Brasil.
281
También es un consenso entre los estudiosos más importantes de las cuestiones

urbanas que "el gobierno local capaz de dar respuesta a los actuales desafíos urbanos

y de construir un proyecto de ciudad, así como de liderarlo, tiene que ser un gobier-

no promotor''(Castells y Broja, 1996, p. 158). El gobierno local debe hacer, empren-
der, intervenir, no solamente "administrar" servicios. La formulación es justa, pero
insuficiente. En realidad, no basta con ser un gobierno "promotor", pues las mismas
inversiones pueden dividir aún más a la sociedad y aumentar sus diferencias socia-
les. Lo correcto sería preguntar: ¿promotor de que? ¿De quien? ¿De qué proyecto de
sociedad? ¿Cuáles son los experimentos que pueden ser realizados en la ciudad,
inclusive para conceptuar un nuevo tipo de Estado?
Bolonia y Barcelona son dos bellos ejemplos de ciudades que pasaron a pen-
sar en el futuro de forma estratégica, planeando su desarrollo económico, la
cultura y sus espacios urbanos, a partir de nuevos conceptos y aun de un nuevo
tipo de ciudadanía. Los "modelos" para pensar nuevamente en el futuro de las
ciudades, evidentemente, tienen fundamentos ideológicos y políticos y la "for-
ma", así como el "contenido" de las propuestas de los gobiernos locales están
vinculados a la siguiente pregunta: ¿quiénes son sus destinatarios?
La experiencia realizada por la ciudad de Porto Alegre con el Presupuesto
Participativo no es común. No se trató simplemente de "incentivar" la partici-
pación popular de una forma espontánea de "hacer obras" o simplemente "acep-
tar" los mecanismos de la democracia formal. En realidad, fue creado un nuevo
centro de decisiones que, junto con el Poder Ejecutivo y el Legislativo, democra-
tizaron efectivamente a la acción política e integraron a los ciudadanos comu-
nes en un nuevo "espacio público". Un espacio público no tradicional, que le
dio potencia al ejercicio de los derechos de la ciudadanía e instigó a los ciudada-
nos a ser más exigentes y más críticos.
Este nuevo centro decisivo, que incidió directamente sobre el carácter y la
oportunidad de las inversiones públicas, fue fundamental para generar distri-
bución de renta y contribuir con la socialización de la política. Distribuir renta
sin socializar la política es muy poco y puede acarrear cierto tipo de paternalismo,
que es nocivo para la afirmación de la autonomía de los individuos y de las
organizaciones con base en la sociedad. Socializar la política sin tocar a la renta
puede promover el desaliento ante la eficacia de la lucha política y la "retirada"
de las personas para el ámbito cada vez. más privado de sus existencias.
A raíz de la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre se da
cierto tipo de respuesta a la llamada "crisis del Estado":
La crisis del Estado, sin embargo, no está asentada solamente en su fragilidad para
dar respuestas materiales a las demandas de parcelas importantes de la sociedad. Está
EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Y EL ESTADO 283
asentada, también, en la profundidad de su poca transparencia e impermeabilidad

para lidiar con una realidad social que se astilla y produce incesantemente nuevos

conflictos y nuevos movimientos, los cuales se construyen en torno a nuevas identi-
dades y buscan crear alternativas para contraponerse al brutal aislamiento de los

individuos. La desestructuración del modo de vida moderno, que tiene en la des-
trucción del mundo fabril tradicional (típico de la revolución industrial) y de la
estructura de clases de la cual él enseñaba su ejemplo más paradigmático, y la frag-
mentación de las relaciones parecen haber radicalizado a la impotencia burocrática
del Estado, que ya no consigue volverse legítimo nuevamente frente a los ciudada-
nos. Si la previsibilidad del voto cada cuatro afios, que es, al mismo tiempo, la fuerza
y la debilidad de la representación, siempre confirió un tra?,o de insuficiencia a la
legitimidad de los mecanismos de la democracia formal, hoy lo hace mucho más,
porque la complejidad, la fluidez y la dinámica del tejido social exigen una perma-
nente confirmación de la legitimidad del poder (Utzig, 1996, p. 213),
La larga cita tiene una razón de ser. En los días que corren, el Estado en general,
y el Estado brasileño en particular (con raras excepciones), estuvo mayoritaria-
mente ocupado por intereses privados. La crisis social que hoy se esparce por
toda la humanidad, con el desempleo, la violencia y la falta de credibilidad de
las instituciones políticas, es sentida por el ciudadano común como una "impo-
tencia del Estado". El ciudadano común siente que el Estado hace caso omiso
con relación a sus necesidades y él, en consecuencia, se torna una presa fácil de
la ideología neoliberal. Sus carencias pasan a ser resultado de un Estado "in-
competente", que sólo sabe "sacarle" recursos a la sociedad.
El proceso del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre, cier-
tamente, no es perfecto ni resuelve este dilema histórico. Es más, el Presupuesto
Participativo no sólo debe estar en constante mutación (para renovarse y adap-
tarse al propio crecimiento de la conciencia de la ciudadanía), sino que debe ser
visto como la apertura de un camino. Un camino al cual debe dársele prioridad
constantemente para, por un lado, recuperar la credibilidad del Estado a través
de una experiencia de nivel local y, por otro, para mostrar que es posible refor-
marlo radicalmente. Reformarlo, en el sentido de transformar la relación entre
Estado y sociedad, y también para "presionar" al propio Estado, para colocarlo al
servicio de los intereses populares.
LUCHA POR UNA OPINIÓN PÚBLICA LIBRE
Es importante notar que al lado de la lucha para desmoralizar al Estado (que es

promovida por la ideología neoliberal), la crisis social que emerge del "modo de
vida" de esta misma economía hace crecer "la amenaza de represión, en cuanto
decrece la importancia que tiene la opinión de una ciudadanía, la cual sólo se

consulta esporádicamente y a través de un sistema [...] conducido por los em-

presarios de la comunicación" (Correas, 1996, pp. 4-5).
Este fenómeno, el de la inducción de la opinión pública como defensa de un
"sistema" y de un "modo de vida" que es perjudicial a la propia población, ha
sido también una característica de los tiempos actuales. El proceso del Presu-
puesto Participativo es también un instrumento de lucha contra esta
uniformización totalitaria de la opinión pública.
Otro aspecto profundamente modernizador del Presupuesto Participativo
fue la creación, a través de los Consejos Populares implantados en las diversas
regiones de la ciudad, de estructuras de formación y de reproducción de una opi-
nión pública independíente. Las comunidades, por el ejercicio directo de la ac-
ción política, pasan a tener inclusive un juicio crítico sobre el propio poder que
las clases privilegiadas ejercen sobre el Estado, pues pasan a convivir con la
propia presión que es realizada por los medios de comunicación para realizar
determinadas inversiones que son pactadas por intereses elitistas o socialmente
minoritarios.
Al democratizar las decisiones y al mismo tiempo democratizar la informa-
ción sobre las cuestiones públicas, el Presupuesto Participativo es capaz de ge-
nerar una nueva conciencia ciudadana. A través de ésta, las personas compren-
den las funciones del Estado, sus límites, y también pasan a decidir con efectivo
conocimiento de causa. Se crea, de esta forma, un espacio abierto a través del cual
surgen condiciones para la formación de un nuevo tipo de ciudadano: un ciu-
dadano activo, participante, crítico, que se diferencia del ciudadano tradicio-
nal, el cual sólo se afirma por medio de demandas aisladas o que ejerce su
ciudadanía sólo a través de revueltas aisladas e impotentes.
DEMOCRACIA Y PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
Hay un consenso hoy en los círculos de la ciencia política en cuanto a que "el
campo de intervención del Estado nacional no deja de disminuir" (Touraine,
1996, p. 36). En realidad, esto es correcto solamente en parte. El Estado nacio-
nal continúa "regulando" el desarrollo económico, sólo que hoy en día está
sometido principalmente a directrices que corresponden a los intereses del ca-
pital financiero ("volátil"). Éste "monitorea" el desarrollo económico del mun-
do, como regía para preservar la acumulación de inmensas riquezas en las ma-
nos de algunas centenas de instituciones financieras poderosas.
EL PRESUPUESTO PARTIC1PATIVO Y EL ESTADO 285
Las políticas "nacionales", que son aplicadas por los gobiernos neoliberales
de cada país, organizan las funciones del Estado de manera que éste permanezca

de acuerdo con las directrices del capital financiero. Son estas directrices las que

permiten una acumulación cada vez mayor por los grandes conglomerados fi-
nancieros del mundo, para que aquello que ellos llaman "progreso" se solidifique
como característica del nuevo "orden internacional": un progreso con concen-
tración de renta y poder.
La democracia política tiene en la doctrina de la soberanía popular su ele-
mento central, o sea, por ella los gobernantes reciben a través del voto un man-
dato, que debe ser cumplido por un determinado período. ¿Cuál es el resultado
histórico de este proceso? Es el de una democracia que traduce, al mismo tiem-
po, la posibilidad del acceso del ciudadano común a la política y que también
limita, su participación.
A través del poder económico, las clases privilegiadas de la sociedad, cuyos
representantes además han facilitado el acceso a los medios de comunicación,
participan de los procesos electorales de una forma mucho más favorable. Eso —
es obvio— no invalida la necesidad de que un nuevo proyecto de emancipación
incorpore elecciones periódicas y universales, con reglas justas y previsibles,
pero obliga a que pensemos también nuevas y creativas formas de influir en el
poder, para tornarlo siempre más democrático.
Estos hechos no transforman a la democracia en menos importante ni apun-
tan a la "necesidad" de un tipo de régimen político autoritario o dictatorial, aun
cuando este régimen se presente como "defensor" de los intereses de la pobla-
ción y de los trabajadores. Se trata de democratizar radicalmente a la democracia,
de crear mecanismos para que ella corresponda a los intereses de la amplia ma-
yoría de la población y de crear instituciones nuevas, por la reforma o por la
ruptura, que permitan que las decisiones sobre el futuro sean decisiones siempre
compartidas.
"Compartir" quiere decir, en lo que se refiere a la democracia, permitir que
entre aquellos que son electos por el sufragio universal (los representantes polí-
ticos) y aquellos que son indicados por otras formas de participación directa
(oriundos directamente del movimiento social) sean acordadas nuevas formas
de "decidir". El Presupuesto Participativo es un ejemplo que va en esta direc-
ción, como veremos por su historia y por su método.
Las definiciones creadas por la intelectualidad democrática, formada en la
doctrina republicana tradicional, afirman que existe "democracia donde hay
varios grupos en concurrencia por la conquista del poder a través de una lucha
que tiene por objeto el voto popular" (Bobbio, et al., 1986, p. 326). La defini-
ción es correcta, pero insuficiente. El ideal democrático tradicional no se preocupó
en constituir formas efectivas de. "participación igual" o por lo menos "más igual",
en las decisiones públicas. Éste es un desafío al que debemos responder.

En verdad, la realidad del mundo moderno y la gran exclusión social provo-

cada por regímenes, tanto democráticos como autoritarios, apuntan a la necesi-
dad de cambiar este concepto, para, principalmente, buscar un concepto de
democracia en la cual la conquista del gobierno, a través del voto popular, no
agote la participación de la sociedad, sino que, por lo contrario, permita iniciar
otro proceso, generando dos focos de poder democrático: uno, originario del
voto; otro, originario de instituciones directas de participación. Éste sería un
método para decidir y, al mismo tiempo, para generar controles sobre el Estado
y el gobierno, creando instituciones capaces de generar políticas que tengan un
grado cada vez mayor de aceptación y legitimidad social. Políticas que sean
producto de "consensos" y que emerjan de "conflictos", que, a su vez, puedan
abrir la escena pública para que transiten los intereses de todos los ciudadanos.
La democracia, a través de esta visión, no puede ser separada de la libertad,
y la libertad no puede ser aislada de una igualdad mínima de oportunidades,
para tomar de decisiones que tengan por objetivo una creciente supresión de la
desigualdad existente entre las clases sociales, desigualdad para influir y para
decidir sobre la propia desigualdad social.
LA CRÍTICA DE LA LIBERTAD Y EL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO
La crítica marxista de la libertad en el capitalismo (como mera libertad de "quien

puede más") es correcta, a pesar de que las soluciones apuntadas por el marxis-
mo tradicional se hayan mostrado históricamente dictatoriales. La visión mar-
xista tradicional tampoco creó instituciones capaces de afirmar crecientemente
la libertad de los individuos y —a la par de eso— promover una igualdad estable,
capaz de generar una sociedad nueva.
La crítica marxista de la libertad en el capitalismo dice que, como regla, la
libertad es la "libertad del propietario" y no la verdadera libertad de tener pro-
piedad. No la libertad de comercializar, sino "la libertad anárquica y egoísta que
generan los monopolios" y la propia deformación del poder del Estado. No la
"emancipación de los individuos", sino "la emancipación del capital", que pasa
a actuar como una fuerza incontrolada y tiende a generar cada vez más diferen-
cias, exclusión social y corrupción en el poder.
Las experiencias revolucionarias realizadas hasta hoy (a pesar de que en el
inicio constituyesen tendencias orientadas a reducir las diferencias sociales) aca-
baron por transformar "un mundo de abundancia para pocos, en un mundo de
poco para todos" (Dahrendorf, 1992, p. 23). Las revoluciones populares de este
siglo no mejoraron al Estado ni aumentaron o profundizaron la democracia y la

participación política. No promovieron al ciudadano común la condición de

un ciudadano volcado al conjunto de la sociedad, ni acabaron con la explota-
ción, el egoísmo, el racismo y las discriminaciones contra la mujer. Fueron
ensayos históricos que no dieron fruto, a pesar de que sus ideales originarios
fuesen elevados.
Es obvio que el Presupuesto Participativo no es la solución completa de este
problema, pero seguramente es una experimentación altamente positiva para el
"poder local" y también apunta hacia uniforma universal de dirigir el Estado y
de crear un nuevo tipo de Estado. Un Estado que combine la representación políti-
ca tradicional (o sea, elecciones periódicas y previsibles) con la participación
directa y voluntaria de los ciudadanos (creando formas de "cogestión"), para que
los representantes electos por el sufragio universal y los participantes de la de-
mocracia directa y voluntaria generen decisiones cada vez más afinadas con los
intereses de la mayoría.
El proceso del Presupuesto Participativo realiza la crítica práctica de la liber-
tad meramente formal, a través de la cual el ciudadano vota y vuelve a su casa.
A través de él los ciudadanos pueden, directa y concretamente, operar la lucha
por sus derechos, combinando la decisión individual (querer participar) con la
participación colectiva (que genera decisiones públicas).
LA IMPLANTACIÓN Y LAS DIFICULTADES
La idea del Presupuesto Participativo en la ciudad de Porto Alegre comenzó con

la campaña para la Alcaldía, en 1988. En aquel momento, el programa de go-
bierno del Partido de los Trabajadores proponía democratizar las decisiones de
una nueva gestión a partir de "consejos populares". El objetivo era permitir que
cada ciudadano pudiese interferir en la creación de las políticas públicas y en las
demás decisiones de gobierno, que tuviesen importancia para el futuro de la
ciudad. La propuesta se basaba mucho más en principios generales, originarios
de la Comuna de París y de los "soviets", que propiamente en experiencias
recogidas de la realidad local.
La visión dominante en el Partido, y también en los demás partidos que
apoyaron la candidatura de la izquierda en esa oportunidad (1988), era realizar
una especie de "transferencia" de poder hacia la clase trabajadora organizada.
Con eso sería gradualmente "sustituida" la representación política tradicional,
venida de las urnas, por la democracia directa.
288 PRÁCTICAS EJEMPIARES
Era sin dudas una visión progresista y positiva, aunque extremadamente

simplista. El programa de gobierno no diseñaba cómo iría a operar esta transfe-

rencia de poder, cómo surgirían las nuevas instituciones de poder popular y

cómo sería "resuelta" la propia relación con la Cámara de Concejales, a la que
constitucionalmente se le atribuye una enorme suma de competencias, además
de ser un organismo con evidente legitimidad política.
En el primer año de gobierno, tras la victoria de la izquierda, hubo gran
afluencia de la población en todos los plenarios populares de barrio. En las 16
regiones del Presupuesto Participativo las comunidades más pobres participa-
ban masivamente de las reuniones. Ellas, a través de su participación directa,
tendrían la misión de decidir sobre inversiones demandadas desde hacía déca-
das. Pero, todos querían todo al mismo tiempo. Exigían que el gobierno rescatase
las "promesas" electorales e iniciase "inmediatamente" las obras destinadas a
mejorar la calidad de vida en las regiones históricamente abandonadas por el
poder público municipal.
El gobierno, sin embargo, no tenía recursos ni proyectos. Era preciso, antes,
hacer una profunda reforma tributaria, generar un ahorro local (a través de los
propios impuestos locales) y así potenciar al gobierno de la ciudad para respon-
der a las demandas y crear un nivel mínimo de credibilidad. Era necesario dialo-
gar con la ciudad, crear condiciones políticas para que los ciudadanos creyesen
en los nuevos métodos de gobernar, los cuales, por primera vez en la historia de
la ciudad, incluirían a los ciudadanos comunes.
A través de una difícil negociación con la Cámara de Concejales, con gran
participación de los delegados y representantes del Presupuesto Participativo, se
realizó la primera gran reforma tributaria. Otras modificaciones tributarias fue-
ron hechas a lo largo de los dos gobiernos del PT y del Frente Popular. Tales
modificaciones tuvieron como consecuencia el aumento de la capacidad
recaudadora del municipio (recaudación propia), que subió gradualmente de
25% de la recaudación total (recaudados en el primer año, 1989) a alrededor de 51%
de la recaudación total (en 1996). Esta marca fue alcanzada en el último año del
segundo gobierno del Frente Popular en la ciudad, que terminó el 31 de di-
ciembre de 1996.
El "dinero en caja", sin embargo, tampoco hacía aparecer las obras de inme-
diato, porque era necesario, antes, pagar las cuentas pendientes del gobierno
anterior. La intensa participación de las comunidades, en 1989, cayó conside-
rablemente en el año siguiente, en las reuniones del Presupuesto Participativo
destinadas a "discutir la recaudación" y "programar las obras". La decepción era
grande. La reforma tributaria (llevada a cabo en el primer año de gobierno) sólo
comenzó a surtir efectos sensibles para la población a partir de 1992. En este
año se inició la mayoría de las obras decididas a lo largo de los dos primeros años
de Presupuesto Participativo.

Aun con la escasa participación de la ciudadanía en los plenarios de 1990

(segundo año del primer gobierno), ia Alcaldía respetó las decisiones de la pobla-
ción. Cuando las inversiones comenzaron, aunque con retraso, circuló en los
barrios de las clases populares, y principalmente en aquellos en que vivían y viven
los trabajadores de más baja renta, que "aquellas obras habían sido decididas con
la participación de varias entidades comunitarias". De hecho, la naturaleza y el
tipo de obra expresaban el grado de conciencia de cada región y el nivel de organiza-
ción alcanzado por la comunidad basta aquel momento. La respuesta concreta a las
demandas colocadas por la propia población tuvo un efecto extraordinario.
EL CRECIMIENTO
A partir del final del segundo año de gobierno, el Presupuesto Participativo se

diseñó como un nuevo hecho político, estructurador de una nueva relación
política del Estado con la sociedad en Porto Alegre. Con las obras apareciendo,
con la información que circulaba "boca a boca" y también con la información
dirigida a través de un programa de TV, orientado por la Coordinación de Co-
municación Social de la Alcaldía, las comunidades comenzaron a tener con-
ciencia de que "valía la pena ir al Presupuesto". La ciudad comenzó a tener
conciencia de que el gobierno realmente reconocía en sus ciudadanos la fuente
de sus decisiones más importantes. "Algo de nuevo", en la manera de gobernar,
estaba efectivamente ocurriendo.
Este "algo de nuevo", que era el cumplimiento de las decisiones tomadas por
una base social pobre y movilizada, sumada a la transparencia en la informa-
ción, comenzó a formar un nuevo imaginario popular. En la periferia de la ciu-
dad, los liderazgos más identificados con la "clientela" y con el ejercicio de
influencias personales, o fueron quedando sin audiencia o comenzaron a cam-
biar su comportamiento.
A lo largo de la implantación del Presupuesto Participativo, el gobierno hizo
un esfuerzo permanente para dejar claro que no discriminaba la presencia de
ningún ciudadano, ni por convicciones ideológicas ni por compromisos de na-
turaleza partidaria. Siempre reiteraba que el proceso era un proceso abierto, que
todos eran iguales frente al gobierno y que podían ejercer libremente su in-
fluencia y luchar por las inversiones que creyesen necesarias. Para eso, bastaba
con que mostrasen capacidad de movilización y proporcionasen la participa-
ción activa de los interesados en los nuevos procesos decisorios.

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Combate global contra la pobreza.
Las soluciones existen. La experiencia de Villa Salvador

Michel Azcueta *

I. INTRODUCCIÓN
Hace ya varias las décadas que tanto las Naciones Unidas como los organismos
internacionales y los propios gobiernos han dedicado grandes esfuerzos al "desa-
rrollo" y a la lucha contra la pobreza. Han probado prácticamente de todo, con
resultados máximos en comparación con las demandas existentes de la población
pobre, tanto en los países del Sur, como en los de alto nivel de desarrollo.
Se han focalizado aspectos que se iban poniendo de moda según los años; los
enfoques de especialistas muy lúcidos y convencidos, y también los intereses po-
líticos de corto plazo. De allí que tengamos varias experiencias de programas de
desarrollo que se han ido centrando en el campo, en las áreas urbanas, en la salud,
en las mujeres, en "políticas de género", en la infancia. Aveces, en la alfabetiza-
ción y la educación básica. El Estado, los ministerios, los organismos asistencialistas,
las organizaciones no gubernamentales (ONG), los organismos de cooperación
internacional directa e indirecta han ido probando, también, diferentes métodos
y sistemas de control y evaluación de los múltiples proyectos y programas de
lucha contra la pobreza.
Los resultados, salvo algunas excepciones muy localizadas en uno u otro país, no
son muy alentadores: miles de millones de dólares invertidos en estos programas para
que se mantenga el mismo número de pobres y el mismo número de ciudadanos en
pobreza extrema en la mayoría de nuestros países de América Latina, África, Asia; y
para que aumenten los llamados "bolsones" de pobreza en los países desarrollados.
Al entrar al siglo xxi, conviene evaluar profundamente dichos programas en
sus objetivos, métodos y resultados, y, a partir de esta evaluación, que debe
destacar las experiencias positivas con éxitos comprobados, asumir con valentía
los cambios y una voluntad política y ciudadana para enfrentar la pobreza y
avanzar hacia el desarrollo integral de los pueblos.
* Ex Alcalde de Villa El Salvador, Presidente de la Escuela Mayor de Gestión Municipal.
291
II. ALGUNAS CONSTATACIONES PREVIAS

Aunque siempre se han producido numerosas evaluaciones y discusiones sobre

las causas de la pobreza en el mundo, que incluyen análisis históricos, económi-
cos, culturales y sociales, hay que profundizar aún más sobre estas causas. Los
fracasos que se han dado y se siguen dando en los programas de lucha contra la
pobreza nos exigen acercarnos más aún a las causas próximas —que debemos y
podemos atacar- para llegar a las causas estructurales que todos conocemos y
que son la base de las situaciones de pobreza. En muchas ocasiones las causas
estructurales, que son ciertas y reales, las aceptamos todos (organismos interna-
cionales, gobiernos y ciudadanía en general), pero, las mantenemos en una es-
pecie de "limbo", de manera que su conocimiento y constatación ya no movili-
zan ni animan a la acción concreta y dejan de ser, en muchas ocasiones, un
auténtico motor de promoción del desarrollo. Peor aún, desde algunos gobier-
nos, las causas estructurales se utilizan como un escudo para salvar, según ellos,
responsabilidades, que "si siempre ha sido así, poco se puede hacer".
Los resultados en las políticas económicas y sociales de parte de los organis-
mos internacionales son tan claros que nadie los puede negar (Figura 1).
Por un lado, en la dimensión distributiva del desarrollo económico, América

Latina ocupa una posición desfavorable: en forma persistente, la región ha teni-
do índices muy altos de concentración del ingreso, superiores a las de cualquier
otra región, en los países latinoamericanos una cuarta parte del ingreso nacional
es percibido por sólo el 5 por ciento de la población y un 40 por ciento por el 10
por ciento más rico. En contraste, en los países del Sudeste Asiático, el 5 por
ciento más rico percibe el 16 por ciento del ingreso promedio y en los países
desarrollados, el 13 por ciento (BID, 1999).
Por eso, sin dejar de lado lo relacionado con este tema, conviene asumir los
cambios efectuados en el mundo, en las regiones y en cada uno de nuestros
países, para atender las demandas concretas en un contexto donde los intereses
de las personas consideradas pobres y pobres extremos son muy específicos (Fi-
gura 2). A partir de ellos, debemos avanzar hacia un desarrollo integral.
Junto con este nuevo análisis, también se deben evaluar los modelos de de-
sarrollo implícitos en los programas y proyectos de lucha contra la pobreza. Si,
en la práctica, han fracasado las consideraciones fundamentales, también han
fracasado los modelos que han logrado una modernización real de sectores mi-
noritarios en cada uno de nuestros países y una auténtica marginación de la
mayoría pobre, sobre todo en los países del Sur (Figura 3).
COMBATE GLOBAL CONTRA LA POBREZA... 293
FIGURA 1. Inequidad comparada por región

Fuente: BID (1997), Informe de progreso económico y social: América Latina, tras una década de
reformas, Washington.
FIGURA 2. ¿Dónde viven los pobres del mundo en desarrollo?

Distribución de la población que vive con menos de US$ 1 diario, 1998 (1.200 millones)
Fuente: Chen y Ravallion (2000).

FIGURA 3. ¿Dónde ha disminuido la pobreza y dónde no?

Fuente: Chen y Ravaliion (2000).
De nuevo las cifras oficiales nos demuestran los resultados de este modelo de desa-
rrollo. Según informes del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD): "En los últimos 30 años, la diferencia de ingreso 'per cápita entre los países
pobres y ricos ha pasado de 19 a 30. Y esta diferencia se ha agudizado en el interior
mismo de los países ricos. En los Estados Unidos, ha pasado de 19 a 60. El ingreso
de los ricos que conforma el 1 por ciento de la población se ha multiplicado por
100, mientras el ingreso de la población que representa el 20 por ciento se ha man-
tenido igual o ha empeorado" (Informe PNUD, 2000) (Cuadro 1).
Pareciera que el modelo de desarrollo elegido en la última década tiene como
fin exclusivo enlazar ese sector minoritario moderno con la llamada "globaliza-
ción", de manera que se fortalece la paradoja de una presencia efectiva de dicho
sector minoritario en las redes internacionales y una ausencia real de las mayo-
rías nacionales que quedan al margen de ese proceso mundial.
Esta globalización económica, financiera y de imagen, no termina de solu-
cionar los problemas concretos de millones de personas ni logra adecuar las
demandas, tan inmediatas y profundas, de ciudadanos y ciudadanas de todas
las regiones y países del planeta. Es por esta razón que la "globalización", a pesar
de las tensiones con que es observada respecto del desarrollo de las localidades,
paradójicamente incentiva una sensibilización hacia lo local, que hay que tener
en cuenta. Es la propia "globalización" la que nos lleva al redescubrimiento de
lo local y da un valor especial a las discusiones y valorizaciones sobre identidad,
participación y desarrollo local. Desarrollo local que es el referente de un que-
hacer social y político de transformación que está teniendo gran influencia en

los inicios del nuevo siglo.

CUADRO 1. Pobreza comparada por región
Población incluida
al menos en un estudio Personas que viven con menos de US$1 al día
(porcentaje) (millones)
Región 1987 1990 1993 1996 1998
Asia Oriental y el Pacífico 90,8 417,5 452,4 431,9 265,1 278,3
Con exclusión de China 71,1 114,1 92,0 83,5 55,1 65,1
Europa y Asia Central 81,7 1,1 7,1 18,3 23,8 24,0
América Latina y el Caribe 88,0 63,7 73,8 70,8 76,0 78,2
Oriente Medio y Norte de África 52,5 9,3 5,7 5,0 5,0 5,5
Asia Meridional 97,9 474,4 495,1 505,1 531,7 522,0
África al sur del Sahara 72,9 217,2 242,3 273,3 289,0 290,9
Total 88,1 1.183,2 1.276,4 1.304,3 1.190,6 1.198,9

Con exclusión de China 84,2 879,8 915,9 955,9 980,5 985,7
Personas que viven con menos de US$1 al día

(porcentaje)
Región 1987 1990 1993 1996 1998
Asia Oriental y el Pacífico 26,6 27,6 25,2 14,9 15,3
Con exclusión de China 23,9 18,5 15,9 10,0 11,3
Europa y Asia Central 0,2 1,6 4,0 5,1 5,1
América Latina y el Caribe 15,3 16,8 15,3 15,6 15,6
Oriente Medio y Norte de África 4,3 2,4 1,9 1,8 1,9
Asia Meridional 44,9 44,0 42,4 42,3 40,0
África al sur del Sahara 48,6 47,7 49.7 48,5 46,3
Nota: el umbral de pobreza es de US$ 1,08 sobre la base de l'PA de 1993. Las estimaciones de la
pobreza están basadas en datos sobre el ingreso y el consumo de los países de cada región en las que se
dispone al menos de un estudio correspondiente al período de 1985-1998. Cuando los estudios no
coinciden con los años del cuadro, las estimaciones se han ajustado utilizando el estudio mis próximo
disponible y aplicando la tasa de crecimiento del consumo deducida de las cuentas nacionales. Utili-
zando el supuesto de que la muestra de países incluidos en los estudios es representativa del conjunto
de la región, se ha estimado luego el número de personas pobres por región. Este supuesto es, obvia-
mente, menos sólido en las regiones donde la cobertura de los estudios es menor. Puede obtenerse
información más detallada sobre los datos y la metodología en Chen y Ravallion (2000).
Después de 20 años ensalzando o criticando la "globalización", las estrategias

de desarrollo local son un objetivo político común de diferenciación, de confi-
guración de un poder compensador de los procesos y agentes que actualmente
hegemonizan a la humanidad. Los municipios y las instituciones municipales
son los que mejor expresan estas posibilidades en todos los países del mundo.
Mientras el gobierno central garantiza la igualdad de derechos de los ciudada-

nos y las ciudadanas, el gobierno local garantiza el derecho a las diferencias.

Por esta razón, en los nuevos programas y proyectos para reducir la pobreza en

América Latina, el Caribe, África y Asia, debemos considerar, también, esta nue-
va dimensión del desarrollo para hacer posible que las grandes mayorías partici-
pen activamente en la construcción de las relaciones internacionales propias del
nuevo milenio. Debemos atender las demandas concretas de la población pobre,
pero con una nueva dimensión, sabiendo unir desarrollo y democracia.
Otro de los aspectos que se suele dejar de lado, tanto en la constatación
como en las políticas de lucha contra la pobreza, es la imagen de los pobres y de
la misma pobreza que se transmite a través de los diferentes medios de comuni-
cación, especialmente por la televisión, a nivel mundial, muy especialmente en
los países desarrollados.
Aunque de forma individual podemos y solemos tener nuestros propios cri-
terios de evaluación, desde el punto de vista social y cultural masivo se sigue
relacionando, en los medios, la pobreza con actitudes individuales negativas,
propias de sectores minoritarios de la sociedad (en los países desarrollados) o
con poblaciones culturalmente "atrasadas" y sin iniciativa para combatir su si-
tuación. Generalmente, no se presentan las noticias sobre la pobreza de manera
profunda e integral, sino como hechos aislados producto de una situación co-
yumural que, como suele ocurrir en la presentación televisiva de hambrunas,
catástrofes o epidemias en el Tercer Mundo, nos mueven a cierta compasión,
pero casi nunca inducen a una reflexión masiva sobre las causas de la pobreza en
el mundo y su relación directa con decisiones que se toman a nivel de gobierno
y a nivel internacional.
Es cierto que se dan excepciones, como lo demuestran muchos periodistas y
comentaristas en el mundo entero. Por ejemplo, en los Encuentros "Sur y Medios
de Comunicación" realizados en 1997, en Pamplona (España), se concluye:
En la era de las comunicaciones, del desarrollo de nuevas tecnologías, se está

produciendo una revolución en el concepto clásico de información y debemos
estar alertas ante algunas cualidades del nuevo modelo: la información es
unidireccional; la información es universal, paro uniforme. Estas características
de la información actual inciden de manera especialmente negativa cuando se
aplican a la realidad de los pueblos empobrecidos del planeta y económicamen-
te irrelevantes para el mercado mundial (Médicos Mundi, 1997).
Este control de la imagen en relación con la lucha contra la pobreza se refle-

ja, también, en la información sobre los programas de cooperación en el Tercer
Mundo. El Comité de enlace de las Organizaciones No Gubernamentales de

Desarrollo (ONGD) nos describe algunos ejemplos;

Son también muy comunes las imágenes que transmiten la idea de que médi-
cos, maestros, ingenieros y, en general, todo el personal verdaderamente capaci-
tado, son siempre blancos y occidentales, lo que refleja que todavía no se termi-
na de poner en manos de las contrapartes nativas la administración y ejecución
de los proyectos, tal y como sería deseable. Tienen, asimismo, connotaciones
paternalistas las fotografías que presentan al personaje occidental sano, fuerte y
estupendo, agarrando la manita de un niño esquelético; una imagen que vuelve
a transmitir que la debilidad y la dependencia de la infancia del Tercer Mundo
necesitaba de nuestra ayuda. Lo son, por último, algunos pies de foto en los que
se lee, por ejemplo; "Pedro Pérez, director de tal Agencia, abraza a un niño
etíope". Donde, al parecer, el director de la ONG merece ser descrito con nom-
bre, apellido y profesión, mientras el niño es sólo un representante abstracto de
la infancia etíope desvalida.
Hay, por último, algunas manifestaciones muy sutiles o indirectas de prejui-
cio o discriminación racial (citado en Médicos Mundi, 1999).
Una última constatación, que considero útil y necesaria, es aceptar la distinción

entre "programas de emergencia" y "programas de desarrollo".
Lamentablemente, los "programas de emergencia" ante catástrofes natura-
les» epidemias, hambrunas, situaciones graves imprevistas, siguen y seguirán
siendo necesarios en los países del Tercer Mundo, dada nuestra realidad geográ-
fica, económica y social. Con la experiencia adquirida, deben mantenerse pro-
gramas y presupuestos para la acción preventiva, para la información y educa-
ción de la población de zonas afectadas por terremotos, ciclones, erupciones
volcánicas, epidemias, sequías e inundaciones. Dado que esta población está
definitivamente dentro de los sectores más pobres de nuestras sociedades, ello
hace que las catástrofes naturales en nuestros países sean también un factor de
empobrecimiento y de miseria.
A pesar de ello, mucho se puede hacer para no repetir errores, ni de parte de
la propia población ni de parte de los gobiernos y organismos internacionales
que movilizan recursos ante catástrofes, logrando ayudas de emergencia, pero
que no concluyen en otro tipo de acciones con objetivos de corto y mediano
plazo. De ahí la necesidad e importancia de la distinción entre estos "programas
de emergencia" —orientados en su mayoría a la población pobre— y los "progra-
mas de desarrollo integral", que se encaminan a soluciones definitivas. Precisa-
mente sobre este último aspecto debemos profundizar y avanzar.
III. EXISTEN SOLUCIONES

Ante tanto fracaso y por las propias evaluaciones objetivas de los programas de

lucha contra la pobreza, se han analizado, tanto a nivel nacional como internacio-
nal, experiencias concretas que terminan en éxito como ejemplos que pudieran
ser replicados en otras zonas y países. Más allá de que pueda significar una nueva
"moda" o una simple justificación para dichos programas, el hecho es que existen,
en todos los continentes, experiencias que señalan algunos caminos concretos por
los cuales deberíamos avanzar en la solución al problema de la pobreza.
Podemos encontrar algunas de las más conocidas en las últimas publicacio-
nes referentes al tema como, por ejemplo, los informes anuales sobre las mejo-
res experiencias urbanas del programa "Habitat" de las Naciones Unidas; las 17
experiencias recogidas por el Banco Mundial en "Our Dream: a World Free of
Poverty" (Washington, 2000); las 32 experiencias de América Latina en el "Kit
Ciudades y Medio Ambiente", de la Federación Mundial de Ciudades Unidas
(París, 2000); el estudio del grupo "Laboratoire du Futur" (París, 2000) sobre
cinco acciones concretas de lucha contra la pobreza en Bangladesh (Granicen
Bank), Estados Unidos (Time dollar), Holanda y Bélgica (Max Havelaar), Bra-
sil (Presupuesto participativo de Porto Alegre) y Perú (Desarrollo integral de
Villa El Salvador), experiencia esta última en la que participo directamente
desde 1971 hasta el presente.
Se trata de acciones que se desarrollan a partir de un eje específico: desarro-
llo económico, social, educativo, en ambientes urbanos o rurales, que guardan
relación con temas considerados tradicionales (salud, alimentación, trabajo,
producción, organización), pero que han incorporado otros relacionados con la
pobreza en el mundo (inmigración, grupos minoritarios, comunicación, iden-
tidad nacional, pacificación, derechos humanos, globalización).
Son centenares y centenares de esfuerzos en todos los continentes y países
(incluidos los países desarrollados y sus "bolsones" de pobreza) que, guardando
las distancias y el sector social y poblacional específicos en el que se desarrollan,
mantienen ciertas coincidencias y similitudes que conviene recoger:
Son experiencias locales con dimensión nacional: parten de lo local pero

que no se quedan ahí, sino que construyen puentes de relación y coordi-
nación con otros grupos y con otros sectores, a veces, absolutamente
diferentes, con el fin de ampliar su campo de acción, aumentar su fuerza
e influir en políticas nacionales e internacionales.
Son experiencias que fortalecen la sociedad civil: en cada uno de los países,
diferenciándose de las acciones que llevan a cabo los gobiernos centrales,
buscan un "empoderamiento" de los pobres para dirigir sus propios pro-

cesos de desarrollo, sobre todo cuando culminan en el fortalecimiento

institucional.

Son experiencias fie democracia interna: que tienen como objetivo fortale-
cer los procesos democráticos nacionales e internacionales, construyen-
do nuevos liderazgos comunales, municipales» políticos, económicos, re-
saltando los liderazgos de mujeres y de jóvenes.
Son experiencias que inciden en proyectos integrales: abarcan diversas ma-
neras de atacar la situación de pobreza. Más allá del "eje" concreto elegi-
do (productivo, educativo, social, cultural, etc., se enmarcan siempre en
un proyecto integral de desarrollo, con diferentes acciones y actores co-
ordinados entre sí para lograr objetivos de corto, mediano y largo plazo.
Son experiencias que fortalecen ¿a identidad del grupo: generan un orgullo
propio entre sus integrantes y logran un alto nivel de reconocimiento
desde los sectores externos a la experiencia. Esta identidad propia contri-
buye al proceso de construcción de nuevas identidades nacionales en va-
rios países de Asia, África y América Latina, o al fortalecimiento de iden-
tidades en sectores minoritarios de países desarrollados.
Son experiencias que modifican actitudes en los participantes: fortalecen la
autoconfianza, aspecto importantísimo en Ja lucha contra la pobreza, ya
que todo objetivo alcanzado se transforma en un éxito personal y colec-
tivo, disminuyendo o alejando las frustraciones, una de las características
de la cultura de la pobreza.
Es aprendiendo de estas experiencias positivas que se debe avanzar en la cons-

trucción de un sistema y modelos de desarrollo económico y social que conduz-
can tanto a la inmediata reducción de la pobreza como a su futura eliminación
definitiva.
IV. PROPUESTA PARA LA ACCIÓN
1. Sobre Ja base de las experiencias que han demostrado ciertos niveles de éxito
en la elevación del nivel de vida de poblaciones consideradas pobres, propone-
mos dar más importancia a proyectos integrales a nivel local, a partir de núcleos
generadores de experiencias productivas. No se trata, simplemente, de mante-
ner una situación donde la pobreza no siga avanzando. Se trata de generar ri-
queza, iniciar o mejorar la producción a nivel local, para asegurar un sosteni-
miento básico en la familia y aumentar las posibilidades personales de mejorar,
en un futuro próximo, la propia situación. De la pobreza en sí no puede salir la

solución. Es necesario romper el círculo vicioso -la pobreza genera más pobre-

za— a través de lo productivo haciendo uso de las ventajas comparativas y recur-

sos básicos de una comunidad local. La mejora económica incide directa e in-
mediatamente en la mejora de los servicios elementales como la higiene, la
salud, la educación, y no necesariamente se produce la situación inversa. Hay
que centrarse en lo económico-productivo. Nuestra experiencia personal de
más de tres décadas en Villa El Salvador (un distrito popular de cerca de 400.000
habitantes en el área metropolitana de Lima, Perú) nos ha enseñado a valorar el
trabajo productivo de hombres, mujeres y jóvenes como la mejor manera de
salir de la pobreza extrema y comenzar a progresar.
2. Es cierto que, en todo lo que se refiere a la producción, es necesario concertar

entre los diferentes actores sociales: población organizada, empresarios, gobier-
no local, gobierno central y ONG. La concertación por y para el desarrollo es la
base para reducir la pobreza y fortalecer la democracia. Deben implementarse
proyectos productivos enmarcados en un plan de desarrollo integral a nivel
local, de manera tal que, al ir elevando y mejorando la producción, se acerquen
los mercados y se abran nuevas y mejores relaciones con otras zonas, inclusive
las más alejadas. De ese modo se va participando en un plan nacional de desa-
rrollo y fortaleciendo la conciencia ciudadana y la consolidación de derechos y
deberes. Precisamente, en mi opinión, es la conciencia de derechos y obligacio-
nes la que demostrará que se está saliendo de la miseria y de la marginación
absolutas.
3. De ahí la importancia del componente democrático en todo plan de desarro-

llo integral. El auténtico reto está en saber unir democracia con eficacia, parti-
cipación con resultados concretos, producción y empleo con justicia social. La
democracia debe ser un objetivo conscientemente asumido dentro de los pro-
gramas de cooperación, especialmente de América Latina, África y Asia. La
Comunidad Democrática y los organismos de las Naciones Unidas deben saber
transmitir los valores propios de la democracia en cada uno de los proyectos de
cooperación y, consecuentemente, se deben encontrar la mejores maneras y los
caminos convenientes para influir en la democratización de las sociedades a las
cuales se destina la cooperación.
4. Mi experiencia personal me dice que uno de los caminos seguros es el forta-

lecimiento de los gobiernos locales. En las últimas dos décadas, se han ido gene-
ralizando las elecciones libres en el ámbito municipal y, poco a poco, con tristes
excepciones, el gobierno local ha ido asumiendo nuevos roles y nuevas respon-

sabilidades en diferentes ámbitos del desarrollo económico, social y cultural.

Por eso considero importante tener en cuenta a los municipios y, junto con

ellos, a las organizaciones de base que forman la comunidad local, a la hora de
definir los objetivos, programas y proyectos de cooperación internacional. El
fortalecimiento de la institucionalidad democrática de la sociedad civil debe ser
un elemento importante, y, a su vez, uno de los logros visibles de toda coopera-
ción orientada a la erradicación de la pobreza en el mundo.
5. En el contexto de un desarrollo integral, y de ninguna manera aislado, con-

sideramos los importantes aspectos de la educación, la cultura y la información.
Para ello, en las próximas décadas debemos producir cambios en todos los acto-
res que participan en los tres procesos. Cambios en los contenidos educativos y
culturales, así como en las metodologías, partiendo del respeto a los pobres
como personas individuales y como grupos sociales. La educación, tanto en los
países y zonas pobres subdesarrolladas como en los "bolsones" de pobreza del
mundo desarrollado, debe insistir en la construcción y transmisión de valores y
conocimientos que generen autoestima y disminuyan las frustraciones. No se
trata solamente de alfabetizar o de aumentar los niveles de escolaridad en di-
chos sectores, sino también, y además de eso, de ayudar a descubrir sus propias
potencialidades internas, tanto individuales como grupales, para que se reco-
nozcan y sean reconocidos como sujetos capaces de alcanzar niveles superiores
de desarrollo y, a partir de ello, de participar con aportes propios en el desarro-
llo mundial. Para lograr este objetivo es fundamental introducir en los procesos
educativos, la "pedagogía del éxito", aquella que se basa en objetivos alcanzados
que estimulan la confianza en la posibilidad real de lograr objetivos más impor-
tantes. La "pedagogía del éxito" puede y debe ser aplicada en todos los niveles y
sectores, entre los niños, los jóvenes y los adultos hombres y mujeres que viven,
hoy por hoy, en la pobreza. La cultura o las culturas tienen que asumir el reto de
la universalización en las relaciones humanas. Siempre seguirán siendo mani-
festaciones de la actividad, intelectual y práctica, de los miembros que confor-
man una comunidad determinada, pero en el siglo XXI, más que en otros perío-
dos de la historia de la humanidad, se debe insistir, por un lado, en el respeto a
las culturas propias y, por otro, en los aportes a la cultura universal. Esto es
absolutamente válido cuando hablamos de la erradicación de la pobreza en el
mundo. Consciente o inconscientemente, a través de los modelos de desarrollo
y de numerosos programas nacionales e internacionales, se transmiten (a veces
se imponen) otros valores y otros conocimientos que configuran otra cultura,
despreciando, en la práctica, la cultura propia de los sectores y naciones que se
pretende apoyar. De ese modo se cierran las puertas a sus propios aportes cultu-
rales, tan positivos como los de las demás culturas. No se puede combatir la

pobreza destruyendo la cultura y las creaciones de aquellos que, circunstancial-

mente, viven en ella. La información es fundamental, tanto en el interior de los
grupos y sociedades como en los ámbitos regionales y mundiales. De ahí la
importancia de construir y mantener los accesos a la información y, lógicamen-
te, a los medios y tecnologías de la comunicación. Cuando nos referimos a las
estrategias de lucha contra la pobreza, lo hacemos con una visión integral, de
manera que debemos considerar un manejo adecuado de la información y de
los medios de comunicación al servicio, también, de los objetivos de desarrollo,
de las dimensiones culturales (con sus diferencias) y de la construcción de rela-
ciones universales distintas a las existentes. La tecnología comunicacional tiene
la ventaja de su rápida expansión y de su abaratamiento creciente, que la hace
asequible cada vez más a sectores amplios de la sociedad, incluidos los más
pobres. Este es un aspecto muy positivo. El aspecto negativo o difícil es el de los
contenidos que se transmiten, así como la imagen que imponen al mundo so-
bre la realidad de los países pobres y de las minorías pobres. Esto hace que
debamos trabajar en los dos niveles: haciendo que dichos sectores se apropien
de diferentes mecanismos de información y comunicación; y, por otra parte,
lograr que, a nivel mundial, se generen nuevos canales y nuevos contenidos
relacionados con un nuevo modelo de desarrollo económico, social y cultural.
6. Junto con la concertación, recordemos que las experiencias también nos han
enseñado que la cooperación internacional debe entenderse como un comple-
mento a las acciones de cada grupo humano o de cada comunidad local. Gene-
ralmente, proyectos que se inician con financiamiento exterior terminan cuan-
do se va ese apoyo exterior. Definitivamente es mucho más útil —si se habla de
desarrollo y no de emergencia- apoyar proyectos económico productivos que
han sido iniciados por la propia población pobre, con un núcleo estable y con
objetivos claros (que pueden ser mejorados) para asegurar la continuidad del
proyecto una vez terminada la cooperación internacional. Ello también es así
en lo que se refiere a proyectos y programas culturales y científicos. Una buena
evaluación de los proyectos de la cooperación internacional, tanto de los que
terminan en éxito como de los que culminan en fracaso, ayudaría realmente a
definir mejor las estrategias y métodos de lucha contra la pobreza y de fortaleci-
miento de la democracia.
V. RECOMENDACIONES

1. Clara voluntad política: de parte de todos y, de manera especial, de aquellos

que tenemos algún tipo de responsabilidad pública a nivel local, nacional e
internacional. Mientras no estemos convencidos no sólo de la necesidad de
erradicar la pobreza en el incipiente siglo XXI, sino también de que este objetivo
es realmente alcanzable con el aporte de todos, difícilmente vamos a poder
avanzar hacia relaciones económicas y sociales más democráticas y justas. La
voluntad política supone proponerse, de manera consciente y utilizando todos
los recursos técnicos, humanos, económicos posibles, la erradicación de la po-
breza como gran objetivo mundial.
2. Relacionarla inversión nacional e internacional con el desarrollo local: tomar en

cuenta que prácticamente todas las experiencias con éxito en la lucha contra la
pobreza se inician en espacios locales o grupos sociales concretos y, desde ahí,
expanden su influencia a niveles más amplios. No se trata de despreciar accio-
nes en el campo de la macroeconomía, absolutamente necesarias, sino que estas
decisiones que se toman desde los gobiernos centrales y desde los organismos
internacionales lleguen realmente a las poblaciones y grupos pobres de la socie-
dad. Ésta es, a la vez, una demanda y una lección de la evaluación de los progra-
mas de lucha contra la pobreza.
3. Res feto y desarrollo de conciencia ciudadana a partir del conocimiento y difusión

de los deberes y derechos de cada uno de los habitantes de nuestro único planeta:
conciencia ciudadana quiere decir transformarnos todos, más allá de nuestra
ubicación social y geográfica, en sujetos activos de la sociedad civil, capaces de
parcicipar en la construcción de un mundo nuevo, sin exclusiones ni pobrezas
de ningún tipo. Es a partir de este compromiso individual que, sumándose al
compromiso de los demás, se irá fortaleciendo una conciencia colectiva, funda-
mento real de una "sociedad civil universal" cohesionada y con relaciones de
igualdad.
4. Fomentar experiencias de éxito: dado que una de las características de la histo-

ria de las sociedades y grupos pobres, mirada en su conjunto, es que se siente un
balance negativo, con más fracasos que éxitos en la tarea colectiva, lógicamente
con las naturales excepciones. Demasiados intentos que acaban en frustracio-
nes, demasiadas cosas que quedan a medio camino, demasiada mediocridad,
demasiadas buenas intenciones, mucho engaño y mucha mentira. Todo ello
influye en los sectores pobres y genera un sentimiento de frustración e impo-
tencia que bloquea las posibilidades ciertas de superar la pobreza. Por eso, debe-
mos fomentar experiencias que culminen en éxitos concretos, en objetivos al-

canzados que permiten y animan plantearse objetivos superiores.

5. Valorar la imaginación y creatividad: después de todo lo que hemos vivido en
estas décadas y después de los fracasos demostrados en la erradicación de la
pobreza, no sólo no hay que temer a las ideas y prácticas innovadoras, sino que,
por el contrario, hay que atreverse a aceptar la imaginación y creatividad de
todos aquellos que desean aportar alguna solución. Fijarse más en las ideas, en
las prácticas y propuestas que vienen de los jóvenes, de los intelectuales, de los
artistas que, generalmente, suelen tener una sensibilidad especial para manifes-
tar sus puntos de vista y sus preocupaciones sobre temas tan importantes como
la desigualdad, la solidaridad y los derechos humanos, y sobre los problemas
concretos de personas individuales que pueden transformarse en símbolos de
las actividades y logros en la lucha contra la pobreza.
6. Fomentar la participación de las mujeres y de losjóvenes: son sectores que cargan

el peso mayor de las consecuencias de la pobreza en todos los países, haciéndolo,
en la medida de lo posible, desde y con sus propias organizaciones, que son las
que garantizan la continuidad de los programas y su expansión. Por un lado, las
mujeres, especialmente en las zonas pobres de África, Asia y América Latina, pues
ellas tienen un círculo de relaciones y una actividad social, familiar y pública que,
en muchos casos, es decisiva para formar actitudes ante la vida y ante la sociedad.
Esto hace que fomentar liderazgos entre las mujeres, en el marco de proyectos
integrales de lucha contra la pobreza, tenga repercusiones altamente positivas.
Más aún, está demostrado que las organizaciones de mujeres tiene mayor estabi-
lidad y continuidad que otro tipo de organizaciones sociales, siendo auténticos
puentes para una participación consciente. Los jóvenes, por su parte, tienen muy
asumidas las ideas de progreso y superación de un estado de pobreza. Es cierto
que las frustraciones y la falta de continuidad de las organizaciones juveniles, por
su naturaleza, representan una dificultad. Pero también es cierto que muchos de
los líderes juveniles se transforman, después, en dirigentes sociales y políticos en
diferentes ámbitos (local, municipal, empresarial, o en el interior de los partidos y
movimientos políticos), con influencia y poder representativo. Por ello es impor-
tante que en los programas integrales de lucha contra la pobreza se consideren
líneas de acción específicas con la juventud.
7. Promover programas de información y comunicación: en la línea que hemos seña-

lado anteriormente, han de promoverse estos programas en el interior del propio
grupo social con el objetivo de cohesionarlo y fortalecer su identidad; hacia el

exterior, a fin de crear mecanismos de intercambio de experiencias de conoci-

miento de otras realidades, y, fundamentalmente, para cambiar de raíz la imagen

de la pobreza y de los pobres transmitida por la mayoría de los medios de comu-
nicación tanto en el Norte como en el Sur. En este campo, los programas deben
incluir un trabajo específico con periodistas, comunicadores, especialistas y em-
presarios dueños de los medios de comunicación, tanto para generar una nueva
conciencia sobre el problema de la pobreza, como sobre los contenidos que se
transmiten sobre este tema. Asimismo, es necesario apoyar las numerosas expe-
riencias de radio y televisión comunitarias que son propiedad de comunidades
locales y de grupos sociales minoritarios, porque representan una cuota concreta
de poder en el campo de la información, de la comunicación y de la imagen,
junto con el uso de las nuevas tecnologías de la comunicación y de la informática
(como Internet) que hacen estos sectores. Está demostrada, por experiencias en
todos los continentes, la posibilidad de lograr este objetivo, con pocos recursos,
así como la eficacia y la influencia que ejerce la utilización de estos medios tanto
al interior como en el entorno de los sectores pobres.
8. Atención a inmigrantes y desplazados en situación de pobreza: un grupo social

que ha ido aumentando en los últimos años y que, probablemente, va a seguir
aumentando, generando así situaciones difíciles en el interior de numerosos
países, son los desplazados de su lugar de origen tanto por causas naturales,
como terremotos, sequías, hambrunas, como por violencias políticas, étnicas,
terrorismo y guerras, así como por las permanentes olas migratorias en busca de
trabajo en otros países. La mayoría de los desplazados y de los inmigrantes
viven, por mucho tiempo, en auténtica pobreza. Hay que considerar programas
especiales tanto de emergencia —para atender las necesidades inmediatas— como
estructurales, orientados a la reubicación segura y estable, con servicios elemen-
tales adecuados, en el caso de los desplazados. En el caso de los inmigrantes, hay
que mejorar las legislaciones vigentes al respecto y promover la igualdad de
derechos y obligaciones con los ciudadanos de los países que los reciben. Tam-
bién se deben desarrollar programas en las naciones de origen de los movimien-
tos migratorios, ya sea para mejorar las condiciones de vida en el propio lugar,
ya sea informando las condiciones legales y económicas que van a tener que
aceptar en caso de emigración a otro país.
9. Cuidado de la naturaleza y del medio ambiente: se debe generar conciencia de

la importancia del tema y vigilar que los programas de lucha contra la pobreza,
especialmente aquellos relacionados con cultivos alternativos y con la minería
que buscan el desarrollo de zonas y poblaciones determinadas, no terminen en

un deterioro tal del medio ambiente que anule, a largo plazo, las expectativas de

vida digna en esos lugares. En dichos programas deben de participar, conjunta-

mente, los ciudadanos y ciudadanas de la zona, los empresarios, los gobiernos
nacionales y locales y los expertos en tecnología ambiental. Además, se debe
mejorar la legislación nacional e internacional para que no haya abusos en la
utilización de los recursos naturales. Debemos aprender de experiencias positi-
vas que se han venido practicando en muchos países, especialmente en los desa-
rrollados, y contribuir a que los países pobres puedan mejorar la utilización de
dichos recursos, beneficiando económicamente a su población, sin dañar el
medio y teniendo en cuenta objetivos de corto, mediano y largo plazo.
10. Canjear deuda externa por desarrollo y educación: ésta es una manera real de
aliviar a los países pobres de la carga que representa la deuda externa para sus
economías, más aún si se ha comprobado que los créditos y préstamos otorga-
dos por los países desarrollados y por los organismos financieros internaciona-
les no siempre han sido utilizados debidamente ni han servido para el beneficio
directo de las grandes mayorías de los países deudores, sino que por el contra-
rio, han aumentado las desigualdades y, en muchos casos, los niveles de pobre-
za. Para prevenir esta situación, se deben crear mecanismos de control de estos
acuerdos, en los que participe directamente la población que se pretende ayu-
dar, y no sólo los gobiernos centrales y las entidades financieras y empresariales
de los países deudores. Se está generando conciencia, en diferentes partes del
mundo, sobre la necesidad de hacer realidad esta propuesta. Por ello, fomentar
experiencias concretas que culminen en éxito será muy importante para el futu-
ro de las relaciones económico-financieras entre los países en los próximos años.
Estas y otras propuestas y recomendaciones para la lucha contra la pobreza en el

mundo se enmarcan, como hemos señalado en las líneas precedentes, en un
contexto nacional e internacional que considera tres grandes objetivos mundia-
les para los próximos años: construir nuevas bases para relaciones internacionales
justas, avanzar hacia la universalización del respeto a las culturas particulares, y
fortalecer la democracia, la ciudadanía y la vigencia de los derechos humanos
en todos los niveles. Nos parece que no se puede separar la erradicación de la
pobreza de estos tres grandes objetivos; mejor dicho, en la medida en que di-
chos programas y acciones también contribuyan a alcanzarlos, de forma más
rápida y segura iremos disminuyendo la pobreza en todos nuestros países.
Estamos convencidos de que las soluciones existen, de que no solamente
hay buena voluntad de parte de miles y miles de personas de toda condición y
en todos los países, sino que ya hay avances, experiencias concretas que deben
ser analizadas, asimiladas y multiplicadas. Debemos asumir la corresponsabilidad

ante las causas de un desarrollo desigual y del aumento de la pobreza y sus

consecuencias. Debemos asumir la corresponsabilidad desde los países desarro-
llados y desde los países en vías de desarrollo, en el Norte y en el Sur, globalizando
la solidaridad, reconociendo que existen condiciones y suficientes recursos hu-
manos y naturales para que todos sin excepción —en este siglo que recién co-
mienza- vivamos con dignidad y aportemos, como ciudadanos y ciudadanas, a
la construcción de una sociedad, unlversalizada y justa, en nuestro único plane-
ta, que es, definitivamente, la casa de todos.
Azcueta (2000a), Desarrollo integral de Villa El Salvador, Municipalidad de Lima, Perú.

(2000b), Nuevas propuestas para la articulación de la sociedad civil, Lima, Es-
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Capital social, metas del milenio y desarrollo local:
el caso de la iniciativa de "Carapeguá en desarrollo", Paraguay*

José Malinas y Bruno O. Martínez"

I. INTRODUCCIÓN
¿Puede lo global y lo local generar una sinergia catalizadora del desarrollo co-
munitario en forma sostenible? ¿Puede la aplicación de la "caja de herramien-
tas" de la gerencia social fortalecer el capital social, que a su vez impulsará el
desarrollo local? ¿Puede la capacitación en gerencia social ser un elemento
articulador y catalizador del desarrollo local?
El objetivo a corto plazo del programa fue fortalecer el capital social local,
para catalizar una estrategia de desarrollo local sostenible que mejore las condi-
ciones de vida de la población en forma compatible con los objetivos de desa-
rrollo del milenio. Para evaluar el impacto del programa sobre el capital social,
se presentan y analizan las acciones y procesos del programa que pudieron ha-
ber impactado sobre los distintos elementos que constituyen el acervo de capi-
tal social de una comunidad.
Para esta evaluación se describe la dinámica de concertación de una agenda
de desarrollo comunitario entre diversos actores clave, así como la utilización
de un curso de capacitación en gerencia social como articulador del proceso de
implementación inicial. Posteriormente, se analiza el fortalecimiento de los dis-
tintos tipos de capital social existentes en la comunidad, y se realiza un breve
recuento de los beneficios generados a corto plazo por esta inversión en capital
social.
La reflexión sobre la experiencia inicial del programa "Carapeguá en desa-
rrollo" nos indica que existiría una serie de elementos y sinergias que podrían
* Este trabajo (diciembre de 2004) se benefició de la gran colaboración de César Cabello y

José María Costa, colegas del Instituto Desarrollo, así como de los útiles comentarios recibidos
en los seminarios y talleres organizados por la Iniciativa de Ética y Capital Social en Washington
(2003 y 2004) y Caracas (2003), y por Bernardo Kliksberg en particular. Todos los errores y
omisiones son responsabilidad exclusiva de los autores.
** Instituto Desarrollo, Asunción, Paraguay, www.desarrollo.edu.
309
generar un proceso sostenible de desarrollo local. Algunos de estos elementos

son: i) la sinergia positiva entre lo global y lo local, ii) el impacto positivo que

puede tener sobre la formación de capital social local la aplicación de las herra-

mientas de la gerencia social, iii) el impacto catalizador sobre el desarrollo local
que puede generar una capacitación técnica sistemática de dirigentes locales, iv)
la eficiencia en la prestación de servicios públicos generada a partir de la articu-
lación entre vecinos, líderes locales, autoridades municipales y representantes
del gobierno central que residen en el municipio. Este modelo de articulación
permite la organización de la demanda de los servicios públicos y una mejor
coordinación con la oferta disponible.
El relato de la experiencia se organiza de la siguiente manera: en la sección
II, se presentan los antecedentes del programa, tanto contextualizando el mu-
nicipio como presentando los objetivos de desarrollo del milenio, que sirvieron de
base de discusión de la agenda local de desarrollo. En la sección III, se presenta
la información básica del programa: sus objetivos principales y su visión. En la
sección IV, se describen las estrategias de implementación inicial del programa.
En la sección V, se evalúa en función de su contribución con el objetivo de
corto plazo: el fortalecimiento del capital social local, y asimismo se muestran
algunos indicios tempranos de mejoramiento de salud y educación. En la sec-
ción VI, se concluye con algunas reflexiones que nos permiten enfatizar sobre
las preguntas planteadas en el inicio de esta introducción, así como plantear los
desafíos que permitirán alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo.
II. ANTECEDENTES
Carapeguá está situada en la parte central del Departamento de Paraguari en

Paraguay, 85 kilómetros al sudeste de Asunción. Según el Censo 2002, tiene
una población de 31.240 habitantes, siendo la misma eminentemente rural
(78%) y joven (32% menor a 15 años).1 Su población se ocupa principalmente
en la agricultura y la industria artesanal. Según el atlas de necesidades básicas
insatisfechas (NBI), en el año 1992, el 64% de su población contaba con al
menos una NBI. Los años promedio de escolaridad en 1992 eran de sólo 4,3
años, y la tasa de analfabetismo estimada para 1996 era del 7,6%. La esperanza
de vida al nacer se estimaba en 68,6 años, menor al promedio nacional de 70
1
Los datos socioeconómicos del Municipio de Carapeguá utilizados en esta sección provie-
nen del resultado preliminar del Censo 2002 y del Informe Nacional de Desarrollo Humano de
Paraguay, 2003.
CAPITAL SOCIAL, METAS DEL MILENIO Y DESARROLLO LOCAL... 311
años. La incidencia de pobreza estimada en 1997-1998 era del 21%. Los indi-
cadores muestran a Carapeguá como a un municipio por debajo de los niveles

medios de condiciones de vida del país. El índice de desarrollo humano (IDH)

promedio del Paraguay fue de 0,723 para e! año 1992. El Informe Nacional de
Desarrollo Humano del 2003 señala que Carapeguá tenía un IDH de 0,605 en
1992. El IDH de Carapeguá en 1992 ha sido inferior al de Nicaragua (0,611) en ese
mismo año.
Desde abril de 2002, la Municipalidad de Carapeguá y líderes comunita-
rios, con el apoyo del Instituto Desarrollo, se encuentran impulsando una es-
trategia participativa de desarrollo integral que apunta a fortalecer el capital
social local, crear capacidades gerenciales y establecer sinergia entre el gobierno
local y la sociedad civil en el municipio, para mejorar las condiciones de vida de
su población en forma coherente con los Objetivos del Milenio.
¿Qué son los Objetivos del Milenio? En septiembre del año 2000, en la Cum-
bre del Milenio en Nueva York, 191 países miembros de la Organización de Na-
ciones Unidas (ONU) acuerdan para el año 2015, entre otras cosas, lograr la ense-
ñanza primaria universal, reducir en dos tercios la mortalidad infantil, en tres
cuartas partes la mortalidad materna y en la mitad la pobreza extrema, en relación
con los niveles prevalecientes en 1990. El conjunto de objetivos acordados en ese
entonces se conoce como objetivos de desarrollo del milenio (ODM), y constituye
una síntesis de los diversos acuerdos adoptados por los países miembros de las
Naciones Unidas en cumbres mundiales a lo largo de los noventa. Los ODM son
ocho y están acompañados por 18 metas y 48 indicadores.
Los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio son:

Erradicar la pobreza extrema y el hambre.
Lograr la educación primaria universal.
Promover la igualdad de género y "empodcrar" a las mujeres.
Reducir la mortalidad infantil.
Mejorar la salud materna.
Combatir VIH/SIDA, malaria y otras enfermedades.
Asegurar la sostcnibilidad del medio ambiente.
Construir una alianza global para el desarrollo.
Algunas Metas del Milenio seleccionadas son:2

1. Reducir la pobreza extrema a la mitad.
2. Reducir la desnutrición y el hambre a la mitad.
2
Todas las metas se refieren al año 2015 en relación con 1990.
3. Que todos los niños y las niñas completen la educación primaria.

4. Reducir en 75% la mortalidad de los niños menores de 5 años.

5. Reducir en 66% la mortalidad materna.

6. Revertir la incidencia de malaria y otras enfermedades.
7. Revertir la pérdida de los recursos del medio ambiente.
8. Reducir a la mitad el número de personas sin acceso a fuentes sostenibles
de agua potable.
9. Lograr mejoras significativas en la vida de los habitantes de viviendas
carenciadas.
10. Proveer empleo productivo a los jóvenes.
11. Promover el acceso a los beneficios de la nueva tecnología, sobre todo en
las áreas de información y comunicaciones.3
Los ODM pueden constituirse en una poderosa herramienta facilitadora de con-

sensos para definir prioridades de acciones de combate a la pobreza tanto en los
niveles nacionales como locales. Los diversos actores reflexionan: si el mundo se
puso de acuerdo sobre estos objetivos, ¿por qué no tomarlos como punto de
partida? En una rápida revisión de estrategias de reducción de la pobreza de varios
países, constatamos que éstas se organizan y/o incorporan los ODM como ele-
mentos centrales.
Al nivel local también se podría reflexionar de la siguiente forma: el compro-
miso del país en la Cumbre de Nueva York implica un compromiso concreto para
que en nuestro territorio local se concreticen estos objetivos. Por lo tanto, lo
podríamos tomar como ejes de articulación de las aspiraciones de los habitantes
del municipio. La comunidad de Carapeguá reflexionó sobre la base de estas
líneas y ha incorporado a los ODM como objetivos orientadores de acción.
III. I.A INICIATIVA
Carapeguá es el primer municipio en el mundo que adoptó por consenso una

legislación (ordenanza municipal) que establece lo siguiente: a) las metas del
milenio son el eje principal de la estrategia del gobierno municipal (ejecutivo y
legislativo); b) el presupuesto del municipio debe reflejar adecuadamente las
metas del milenio tal cual lo priorizan sus habitantes en forma participativa,
con una asignación de por lo menos el 15% del presupuesto municipal a pro-
yectos relacionados con los ODM, y c) se institucionalizará la participación
•' Fuente: www.undp.org/spanish/mdgsp/mdgtablesp.pdf

permanente de la sociedad civil en el monitoreo y asesoramiento de este proceso

a través de la instauración de un Consejo de Desarrollo Comunitario compuesto

por representantes del gobierno municipal y de la sociedad civil organizada.

Dentro del proceso de desarrollo participativo, la comunidad de Carapeguá
ha avanzado considerablemente en torno a una estrategia de desarrollo sosteni-
ble. Se ha capacitado a un equipo técnico que apoya la articulación de las de-
mandas ciudadanas provenientes de las comunidades rurales; se han iniciado
proyectos pilotos innovadores en seis de las 13 comunidades rurales del muni-
cipio en las áreas de salud, mantenimiento participativo de caminos rurales,
educación popular, alfabetización de adultos, estimulación infantil temprana y
capacitación en gestión de fincas a productores campesinos. Además, se ha con-
solidado la participación concertada de distintos estamentos de la sociedad civil
y del gobierno municipal.
Jornadas públicas de sensibilización, encuentros comunitarios que reunie-
ron a más de 1.400 carapegüeños para reflexionar sobre el programa y las metas
del milenio, un curso de capacitación de líderes locales para el diseño y el
gerenciamiento de proyectos de desarrollo, la adopción de una legislación que
toma los objetivos del milenio como eje de la política de gobierno del munici-
pio y compromete una porción del presupuesto municipal para financiarlo, la
conformación de un Consejo de Desarrollo que institucionaliza la participa-
ción de sociedad civil, la formación de promotores de salud y de extensionistas
de la educación comunitaria, son algunas de las tareas ya encaradas en el marco
de este programa.
3.1. Desarrollo impulsado por el capital social
La finalidad del programa "Carapeguá en Desarrollo" es implementar una po-

lítica sostenible de gestión pública eficiente y participativa para lograr los obje-
tivos de desarrollo del milenio (ODM) en el municipio. Este objetivo general se
divide a su vez en objetivos de corto y mediano plazo. A corto plazo, se busca
fortalecer el capital social local para catalizar una estrategia de desarrollo huma-
no local sostenible. A mediano plazo, se pretende mejorar sustancialmente las
condiciones de vida de la población de Carapeguá en función de los objetivos
de desarrollo del milenio. Esto se pretende lograr a través de la coordinación y
monitoreo efectivos de las diversas iniciativas del desarrollo encaradas por el
sector público (municipal y central), la sociedad civil y las agencias de coopera-
ción internacional en torno a una estrategia global adecuada para la comunidad
de Carapeguá.
3.2. ¿ Qué entendemos por capital social?

Adoptamos un concepto de capital social amplio, que incluye: instituciones, rela-

ciones, actitudes y valores que gobiernan las interacciones entre las personas y
pueden contribuir al desarrollo económico y social (Grootaert y Van Bastelaer,
2001). Sobre la base de esta definición amplia de capital social, podemos estable-
cer una tipología de capital social combinando dos clasificaciones complementa-
rias: i) según el tipo de relación entre los actores involucrados y ii) según su for-
ma.4 El capital social se puede clasificar según la relación de los involucrados: en
capital social aglutinador, de puente y vinculante (Narayan, 1999; Woolcok, 2002).
Se clasifica según su forma: en capital social cognitivo y estructural (Grootaert y
Van Bastelaer, 2001). El capital social aglutinador se refiere a las relaciones "cara a
cara" entre familiares, amigos y vecinos (Woolcock, 2002). El de puente se refiere
a las conexiones horizontales entre personas con características similares, inde-
pendientemente de lo bien que se conozcan entre ellas (Woolcock, 2002). Por su
parte, el capital social vinculante se refiere a la construcción de la capacidad de
movilizar recursos, ideas e información más allá de la comunidad a través de
interacciones con personas en posición de poder (Woolcock, 2002).
El capital social cognitivo es un concepto más subjetivo e intangible. Se
refiere a las normas, valores, confianza, actitudes y creencias compartidas
(Grootaert y Van Bastelaer, 2001). El capital social estructural se refiere princi-
palmente a organizaciones (formales e informales) y a redes organizacionales y
asociativas.
3.3. La visión del programa
La visión del programa "Carapeguá en desarrollo" puede resumirse en los si-

guientes tres puntos:
Que en cada compañía (comunidad rural) y barrio del municipio, los veci-
nos se organicen en grupos de 10 familias con promotores de desarrollo co-
munitario que les brinden:
— la promoción de la salud (maternoinfantil),
- apoyo escolar,
— mantenimiento preventivo de los caminos rurales,
- apoyo en la generación de ingresos.
4
Véase Molinas (2002) para una discusión más acabada de esta tipología.
Que en cada compañía y barrio de los municipios, los vecinos cuenten con
su Consejo Comunitario (ce) que articule a todas las organizaciones existen-

tes en la comunidad.

Que el municipio cuente con un Consejo de Desarrollo (CD) municipal, que
articule a las autoridades municipales, la sociedad civil y las instituciones del
gobierno central.
Esta visión refleja una comunidad con un capital social estructural robusto en
sus diferentes dimensiones: aglutinadora, de puente y vinculante.
IV. LAS ESTRATEGIAS DEL PROGRAMA
Las líneas estratégicas del programa son siete: i) sensibilización, comunicación

y promoción de la participación; ii) fortalecimiento de la organización comuni-
taria; iii) coordinación interinstitucional entre la comunidad, el gobierno mu-
nicipal y el gobierno central y departamental; iv) identificación y adapta-
ción de buenas prácticas; v) movilización de recursos locales, y vi) estableci-
miento de un sistema de monitoreo continuo. Estas estrategias para alcanzar las
metas del milenio se sintetizan en el siguiente gráfico.
FIGURA 1. Estrategias del programa
Menor pobreza, Educación Menos muertes Más agua potable,

hambre y maternas e viviendas y
primaria
desnutrición empleo juvenil
universal infantiles
Sistema de gestión
pública sostenible,
eficiente y
partidpativo
Sensibilización, Organización Coordinación Identificación y Movilización

Monitoreo
comunicación y comunitaria Inter- adaptación de de recia ROS Capacitación
institucional continuo
participación buenas prácticas locales
Gobierno
Gobierno Equipo Promotores
central y Comunidad
municipal técnico comunitarios
departamental local
4.1. Estrategia 1: Sensibilización, comunicación y promoción de la participación

El proceso de concertación en torno a una agenda de desarrollo comunitario

implica fortalecer la voluntad política en torno a esta agenda. La voluntad polí-
tica en este contexto se refiere a la aceptación del programa y al apoyo a este
último brindado por los actores clave de la comunidad. En el programa "Carapeguá
en desarrollo" se actuó con la convicción de que la aceptación y el apoyo de
actores clave de la comunidad no involucrados inicialmente se lograrían en la
medida en que el programa pudiera convocar a vastos sectores de la población
organizada y no organizada e involucrarlos efectivamente en la determinación
de las prioridades de la agenda a concertar, y también en la medida en que la
estrategia de negociación entre los actores fuera encarada en forma cooperativa
(ganar-ganar) y se lograra una estrategia de comunicación efectiva a nivel local,
nacional e internacional.
4.1.1. Los encuentros comunitarios
El primer encuentro comunitario marcó un hito importante en relación con la

capacidad de convocatoria del programa a la población organizada y no organi-
zada de Carapeguá. A este encuentro concurrieron más de 600 personas (aproxi-
madamente el 2% de la población total del municipio), provenientes de los
diversos barrios del casco urbano y de las comunidades rurales que conforman
el municipio. En este evento, se presentaron a la comunidad los ODM y el modo
como el programa "Carapeguá en desarrollo" pretendía desencadenar un pro-
ceso participativo tendiente a afrontar exitosamente los desafíos que los ODM
representaban. La participación obtenida en este primer encuentro superó am-
pliamente la expectativa inicial, en la que se estimaba, sobre la base de experien-
cias comunitarias anteriores, que la participación oscilaría en alrededor de 100
personas. Un concejal municipal reconoció, posteriormente, que fue la convo-
catoria alcanzada en este encuentro comunitario lo que le motivó a acercarse y
participar más activamente en el programa.
Ciertamente, el mismo proceso de preparación del primer encuentro comu-
nitario fue una ocasión importante para ir involucrando a los actores clave en el
proceso. Fue durante las sesiones de preparación que se sumaron paulatina-
mente dirigentes de organizaciones de artesanos, líderes de grupos de base y
políticos de diversos partidos. Estos nuevos actores se insertaban en el grupo
impulsor inicial del programa, conformado por el intendente, exponentes re-
presentativos de la sociedad civil y autoridades educativas. La incorporación de
actores clave al grupo impulsor del programa ha sido un proceso continuo.
En el segundo encuentro comunitario, cinco meses después, el proceso fue

muy similar al primero, con la diferencia principal de que, para este segundo

encuentro, gran parte de la organización del evento recayó sobre los egresados

del curso en gerencia social, cuyos borradores de proyectos serían presentados
en el encuentro, además de presentarse a estos egresados y de hacer público su
compromiso con la comunidad. La convocatoria al segundo encuentro comu-
nitario superó a la primera: asistieron 800 personas, es decir, un incremento del
25% en relación con la primera convocatoria.
4.1.2. Priorización de los proyectos por la comunidad
La probabilidad de aceptación y apoyo de actores clave al programa aumenta en

la medida en que el programa responda a necesidades sentidas de la población. Es
decir, en la medida en que éste pueda involucrar efectivamente a la comunidad en
la determinación de las prioridades de la agenda a concertar. En este sentido, se
incorpora como el siguiente paso a su lanzamiento oficial en el primer encuentro
comunitario, un taller con líderes locales para priorizar los proyectos que confor-
marían el plan de acción inicial para el desarrollo comunitario. Estos proyectos
serían diseñados en el curso de gerencia social e implementados inicialmenre por
los egresados del curso en forma voluntaria. En este taller de priorización, realiza-
do una semana después del primer encuentro comunitario, participaron 110 lí-
deres locales. En el taller, se confeccionó una lista de 27 posibles proyectos rela-
cionados con los ODM. Éstos incluían tanto los aportes de los participantes en el
taller como las ideas de proyectos contenidos en un borrador de la estrategia
nacional de reducción de pobreza, que el gobierno nacional se encontraba elabo-
rando. A cada participante se le solicitó que ordenara jerárquicamente, de acuer-
do con la prioridad asignada, a cada uno de los 27 proyectos. Aquellos que ocupa-
ron los 10 primeros lugares (en promedio) fueron considerados como un manda-
to de la comunidad a los participantes del curso para el diseño e implementación
inicial de dichos proyectos en el municipio. Los proyectos priorizados fueron:
1. Atención primaria de salud: la provisión del paquete básico de atención pri-

maria entregado eficientemente por un equipo de salud local, sobre la base
de experiencias actuales en otros municipios.
2. Sistemas de producción y comercialización de artesanías y manufacturas.
3. Programa de enriquecimiento de alimentos: provisión de sal yodada, enri-
quecimiento de la harina de trigo con hierros y vitaminas, además de la pro-
visión de hierro y ácido fólico a mujeres embarazadas.
4. Expansión de la cobertura, eficiencia y calidad de la educación escolar básica.

5. Mejoramiento de la infraestructura vial de la ciudad: ciclovía, mejoramien-

to de calles y veredas, caminos vecinales, señalización.

6. Expansión de la cobertura, eficiencia y calidad de la educación media.
7. Sistemas de provisión de agua potable.
8. Alfabetización.
9. Programas de asistencia bucodemal.
10. Sistemas de eliminación de excretas de hogares e instituciones educativas,
desagüe sanitario.
4.1.3. La campaña de comunicación
Se trató de establecer una campaña de comunicación efectiva a nivel local, na-

cional e internacional. A nivel local, esta campaña de comunicación tuvo sus
picos en el proceso de organización de los dos encuentros comunitarios. Se han
utilizado activamente todos los medios de comunicación disponibles en la co-
munidad. Se incluyeron: i) visitas personalizadas a los líderes de las organiza-
ciones comunitarias, ii) cartas personalizadas a los participantes del primer en-
cuentro que habían dejado registrados sus datos personales, iii) participación
en programas radiales locales, iv) anuncios en las misas dominicales, v) visitas a
los colegios, vi) anuncios a través de "altoparlantes móviles" (unos altoparlantes
instalados en una camioneta que transmite un anuncio grabado),5 y vii) una
activa cobertura del canal de cable local.
Durante la preparación del segundo encuentro comunitario, los egresados
del curso en gerencia social mostraron gran capacidad de adaptación para apro-
vechar todos los espacios de comunicación existentes. Fueron invitados con
unos días de anticipación a participar en un desfile de carrozas por el día de la
primavera (21 de septiembre), organizado tradicionalmente por un colegio lo-
cal. Este desfile de carrozas primaverales moviliza a todos los colegios y a mu-
chas organizaciones locales, y tiene tradicionalmente una amplia convocatoria
en el municipio.
Los miembros del equipo técnico del programa (los egresados del curso de
gerencia social) organizaron dos carrozas: la primera representaba la situación
actual de Carapeguá, caracterizada por el clientelismo, la mala provisión de
servicios de salud y educación, y el abandono a los pequeños productores. La
segunda representaba la visión del programa: una sociedad participativa, con
5 Este medio de comunicación muy utilizado y efectivo en Carapeguá sería prohibido en

muchos otros lugares por ser considerado como "contaminantes auditivos".
servicios públicos eficaces y eficientemente entregados que mejoran sustancial-

mente las condiciones de vida de los habitantes del municipio. Estas dos carro-

zas fueron montadas con niños como los actores y actrices principales. Las ca-

rrozas preparadas por el programa fueron premiadas, y el premio fue utilizado
para financiar parcialmente la logística del segundo encuentro comunitario.
Además de tener una activa campaña de comunicación local, el programa
logró captar la atención de los medios de comunicación nacionales. Los tres
diarios de mayor circulación nacional han cubierto en forma destacada esta
iniciativa local. Un programa televisivo de gran audiencia nacional destinó,
asimismo, un bloque de entrevista sobre la iniciativa en su etapa inicial. El
programa captó también la atención internacional. El informativo diario "Pri-
micias" (Newsfront), en la página web central del PNUD, narra una experiencia
llamativa a nivel mundial diariamente en dos idiomas. En este espacio se ha
narrado la iniciativa de Carapeguá en Desarrollo en el mes de septiembre. La
radio de las Naciones Unidas, difundida vía Internet, ha realizado igualmente
un par de notas sobre el programa (en los meses de septiembre y diciembre de
2002). Otro informativo electrónico de las Naciones Unidas, "Poverty
Reduction. The Practice Newsletter", ha destacado en mayo de 2003 la expe-
riencia de Carapeguá como el primer municipio en el mundo que adopta los
ODM como eje de la política del gobierno local, institucionaliza la participación
de la sociedad civil en la formulación de estas políticas y se compromete a una
asignación presupuestaria por parte del municipio para el financiamiento de
estas iniciativas.
También ha circulado información sobre el programa en listas de discusión
sobre iniciativas tendientes a implementar los ODM a nivel local en el mundo. A
partir de estas listas de discusión, se ha pedido información del programa desde
varias partes del mundo y se ha posibilitado igualmente la visita de una misión
mexicana (conformada por un representante de la Sedesol —Secretaría de Desa-
rrollo Social— y del Instituto Tecnológico de Monterrey). La cobertura
comunicacional local, nacional e internacional, ha servido como fuerza
motivadora de los actores clave locales y ha fortalecido igualmente la voluntad
política para llevar adelante el programa.
4,2. Estrategia 2: Coordinación interinstitucional
Uno de los componentes del programa había sido la creación y fortalecimiento

de un consejo de coordinación del desarrollo comunitario. Inicialmente, se pen-
saba formalizar la creación de este consejo de coordinación en el primer mes de
funcionamiento del programa, pues se suponía que coordinaría todas las accio-
nes ejecutivas. Este enfoque inicial tuvo que cambiar para que se adecué al

entorno comunitario. Como diversos actores clave de la comunidad se iban

incorporando al grupo impulsor, que había alcanzado un número de alrededor
de 20 personas involucradas en la preparación del primer encuentro comunita-
rio, se tropezó con el inconveniente de cómo decidir quien conformaba parte
del consejo y quién no. Esta decisión hubiera implicado excluir del consejo a
algunos actores que estaban activamente participando del grupo impulsor. Ade-
más, existían actores clave en la comunidad por su grado de representatividad
que aún no participaban activamente del proceso. Por último, no se visualizaba
un mecanismo de selección con suficiente legitimidad para justificar la inclu-
sión de unos y la exclusión de otros.6 Ante esta situación, la conformación de
un consejo de desarrollo comunitario pasó a ser uno de los objetivos finales del
programa en su primera etapa. Es decir, antes que intentar formarlo en el inicio
del programa, quedaba claro que su conformación debería ser el resultado de
un proceso ampliamente consultado con la comunidad y que los criterios de
selección deberían ser igualmente consensuados con un amplio grupo de acto-
res clave de la comunidad.
No obstante, se continuó avanzando en el proceso de institucionalización
del programa a nivel local y en la preparación de la consulta tendiente a confor-
mar, al cabo del primer año de trabajo, un consejo de desarrollo comunitario
representativo y con legitimidad en el municipio. Los pasos en este sentido han
sido los siguientes: i) la preparación del primer encuentro comunitario con un
grupo impulsor abierto, que tomaba sus decisiones operativas en asamblea, ii)
la conformación de un comité supervisor del curso de capacitación constituido
por miembros representativos del grupo impulsor que no participaban en el
curso, y tenían la función de decidir sobre cualquier aspecto administrativo del
curso que se sometía a su consideración, por ejemplo, si las ausencias de los
participantes se consideraban justificadas o no, iii) la conformación de un gru-
po coordinador local del programa, que funcionaría temporalmente coordi-
nando las acciones ejecutivas del programa, y que coordinaría el proceso de
consulta para la conformación de un consejo de desarrollo comunitario, y iv) la
institucionalización de un equipo técnico del programa, que acompañaría el
*" Uno de los criterios manejados informalmente en torno a la idea de conformación del
consejo de desarrollo comunitario fue el de conformar un consejo de notables. Esta idea fue
descartada inmediatamente después de recibir el siguiente comentario de uno de los miembros
del grupo impulsor: "Si se quiere hacer un consejo de notables, alguien fuera de la comunidad
deberá seleccionarlo, pues aquí todos nos consideramos notables".
diseño e implemencación participativa de los proyectos priorizados por la co-

munidad tendiente a materializar los ODM en el municipio.

Al final del primer año (9 de abril de 2003), se instaura por ordenanza

municipal el Consejo de Desarrollo Comunitario "Carapeguá en desarrollo".
Esta ordenanza (ley) municipal ha sido adoptada por consenso entre los legisla-
dores municipales y el intendente.7 En ella se establece la creación del Consejo
Comunitario "Carapeguá en desarrollo"como instancia de participación, diálo-
go, consulta y concertación para orientar, planificar y coordinar la tarea del
desarrollo humano sostenible en toda la jurisdicción del Municipio de Carapeguá.
Se establece que el Consejo tendrá estrecha relación con los órganos del gobier-
no municipal.
Esta ordenanza establece específicamente que el Consejo tendrá como atri-
buciones y funciones:
a. Ser órgano consultivo de la Intendencia y la Junta Municipal en toda mate-

ria concerniente al desarrollo humano en la comunidad.
b. Proponer a la Junta Municipal, para su aprobación por ordenanza, el Plan
Estratégico de Desarrollo Comunitario.
c. Establecer anualmente los planes operativos y acciones para el cumplimiento
del Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario.
d. Presentar a la Intendencia y a la Junta Municipal sugerencias y dictámenes
para la adopción de medidas tendientes a orientar los recursos presupuesta-
rios en función del Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario.
e. Con conocimiento de la Intendencia y la Junta Municipal, gestionar la ob-
tención de recursos para la financiación de proyectos de desarrollo humano.
f. Fomentar actividades que ayuden a difundir y alcanzar los Objetivos del
Desarrollo Humano fijados por la Cumbre del Milenio de la Organización
de las Naciones Unidas.
g. Promover la conciencia en la ciudadanía sobre los beneficios de la gestión
sostenible y participativa en procura de los Objetivos del Milenio.
h. Proponer a la Intendencia y a la Junta Municipal normas (ordenanzas, reso-
luciones) que se orienten a la consecución de los Objetivos del Desarrollo
Humano.
i. Elaborar un informe anual sobre el desarrollo humano local para conoci-
miento de las autoridades locales, departamentales y nacionales, y para su
difusión en la comunidad.
7
Esta ordenanza ha sido una muestra del avance en el proceso de gobernabilidad democráti-
ca, y la presentaremos con mayor detalle más abajo.
j. Implementar anualmente, en coordinación con la Intendencia y la Junta Mu-

nicipal, una Audiencia Pública para el Desarrollo con participación amplia de la

comunidad en la que el intendente municipal presente su informe de la ges-

tión comunal en torno al Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario.
k. Presentar ante dicha Audiencia su informe de gestión anual como Consejo
en torno al Plan Estratégico de Desarrollo Comunitario y anunciar los pla-
nes operativos y acciones para el año siguiente.
El Consejo, de acuerdo con la ordenanza, estará integrado por:
a. El intendente municipal o el representante que aquél designe.

b. El presidente de la Junta Municipal o un representante de esta última.
c. Un representante del Ministerio de Educación y Cultura.
d. Un representante del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social.
e. Un representante de la Iglesia Católica, cuya designación será solicitada a la
jerarquía eclesial local.
f. Tres miembros connotados de la comunidad carapegueña que sean designa-
dos por la Junta Municipal, previa evaluación de currículos y presentaciones
hechas individualmente o a propuesta de organizaciones sociales, gremiales,
entidades civiles, culturales o vinculadas al desarrollo.
g. Tres miembros de la comunidad capacitados para el diseño y la gestión de
planes de desarrollo en el marco del programa "Carapeguá en desarrollo".
Los miembros del Consejo durarán en sus funciones tres años. No recibirán
como tales remuneración alguna. En el presupuesto municipal se tomarán las
previsiones necesarias para garantizar el funcionamiento del Consejo.
4.2.1. Tropiezos en el proceso de involucrar a los actores clave
El proceso de involucrar a los actores clave de la comunidad no ha estado exento de

errores en la experiencia de Carapeguá. No obstante, estos errores formaron parte de la
experiencia de aprendizaje del programa. En las reflexiones sobre las acciones realiza-
das por parte de los involucrados en "Carapeguá en desarrollo", se identificaron dos
situaciones en las que no se procedió correctamente. La primera de ellas fue la de
suponer que, debido a que miembros del legislativo municipal (la Junta) se encontra-
ban participando activamente en el grupo impulsor del programa, la Junta sería partí-
cipe de las actividades del programa. Resultó, sin embargo, que la Junta sintió que no
se le dio la importancia debida como institución municipal y se empezó a gestar un
malestar entre algunos de sus miembros en relación con esta actitud del programa.
Tan pronto se identificó esta situación, se solicitó una audiencia para infor-
mar acabadamente sobre el programa al pleno de la Junta. Esta presentación

marcó un hito importante de relacionamiento institucional con la Junta. A

partir de entonces el presidente de la Junta participa como miembro en el co-
mité coordinador del programa y el pleno de la Junta ha dado numerosas mues-
tras claras de apoyo institucional al programa; asimismo, a propuesta de la au-
toridades se establecieron mecanismos oficiales de comunicación (informes
mensuales, semanales y una comisión especial conformada por cuatro conceja-
les para monitorear en forma bimensual los avances del proyecto). La lectura
posterior de esta experiencia fue que esta presentación oficial del programa se
debió haber realizado al inicio del programa, teniendo en cuenta que el progra-
ma pudo haberse visto afectado entre las tensiones surgidas entre el legislativo y
el ejecutivo municipal por razones ajenas al programa.
La otra experiencia de aprendizaje, a partir de una acción poco feliz, fue la
experiencia que los participantes del curso de capacitación en gerencia social tu-
vieron al organizarse para aprovechar un préstamo del BID para la instalación del
alcantarillado sanitario en el casco urbano. Los participantes del curso de capaci-
tación se preocuparon muy eficientemente de los aspectos técnicos y financieros
del proceso, como fueron los trámites necesarios para cumplir con los plazos
requeridos por el organismo ejecutor, el diseño de una estrategia de movilización
de recurso para cubrir con una parte significativa de los recursos iniciales, entre
otros. Sin embargo, no se prestó suficiente atención al proceso de negociación
cooperativa y a establecer una red de alianzas en forma más participativa. Se gene-
ró así cierta incomodidad en relación con la amenaza potencial que este nuevo
grupo podía implicar para espacios de poder previamente asignados entre otros
actores, lo que produjo un bloqueo informal de la iniciativa de dotación de un
nuevo y moderno sistema de alcantarillado sanitario al municipio.8
4.3- Estrategia 3: La capacitación como herramienta

catalizadora del desarrollo local
Dentro del programa "Carapeguá en desarrollo", el curso-taller en gerencia so-

cial ha ocupado un lugar central y ha articulado, en gran medida, la etapa ini-
cial del programa. El curso-taller captó el interés de un gran número de actores
8
Ante este bloqueo, el intendente encaró una reforma del sistema vigente de alcantarillado y
logró mejorar el manejo de las aguas servidas en el casco urbano, pero con limitaciones que
hubieran sido superadas en caso de haberse implementado el proyecto recién mencionado.
clave desde las conversaciones iniciales para el diseño del programa. El interés
se basaba en la percepción de que el curso sería de alta calidad, juzgado por

parámetros estandarizados internacionalmentc, y con alta aplicabilidad local.

Esta percepción se debía principalmente a las siguientes razones: i) el programa
se basaba en gran medida en el contenido de los cursos en gerencia social del
INDES-BID, que había logrado la aprobación de una vasta audiencia a lo largo de
América Latina y el Caribe; ii) el plantel docente estaba conformado en un
80% por docentes con doctorados (o candidatos) en prestigiosas universidades
de los Estados Unidos y Europa, con experiencia en el tipo de capacitación
ofrecida, y iii) la capacitación sería muy aplicada, pues se esperaba que los par-
ticipantes elaboraran borradores de proyectos en respuesta a las prioridades
establecidas por los líderes locales en un taller previo al inicio de curso.
La expectativa y el interés generado en torno al curso en gerencia social
permitieron establecer una estructura de incentivos para promover el capital
social local. La promoción del capital social se daría en la forma de mayor par-
ticipación y compromiso de los dirigentes capacitados con su comunidad. Es-
pecíficamente, la estructura de incentivos se estableció de la siguiente manera:
i) se valorizó en términos monetarios el costo del curso por persona en US$
1.200 (descontando la contribución local en especie);9 ii) se enfatizó que exis-
tían becas disponibles para la comunidad de Carapeguá, por lo tanto todos los
participantes recibirían una beca para la participación en el curso en nombre de
la comunidad y se esperaba que retornaran los beneficios en la forma de diseño
e implementación inicial (por el término de un año) de uno de los proyectos
priorizados por la comunidad, y iii) se estableció que la información relaciona-
da a la asistencia, a la elaboración de los diseños de proyectos priorizados por la
comunidad y al cumplimiento del compromiso de los participantes en la im-
plementación inicial de los proyectos, sería pública a través de la página web del
Instituto Desarrollo. La prensa local sería entrenada en el acceso a esta informa-
ción, de modo que su publicidad local se constituyera en un reconocimiento
comunitario para quienes cumplieran con su compromiso y en una sanción
implícita para quienes no lo hicieran.
El compromiso formal, público y por escrito, de participar responsable y
activamente en el curso de capacitación y trabajar en el diseño e implementa-
ción de uno de los proyectos priorizados por la comunidad era uno de los tres
requisitos exigidos para realizar el curso-taller en gerencia social. Los otros dos
requisitos eran tener experiencia en organizaciones comunitarias y tener estu-
' Este costo es significativamente menor a cursos ofrecidos por un plantel docente equivalen-
te en universidades paraguayas.
dios secundarios concluidos. Estos tres requisitos fueron consensuados tanto

con el grupo impulsor del programa como con los interesados en participar en

el curso, con quienes se mantuvieron sesiones informativas. La racionalidad

detrás de estos requisitos se basaba en que debían tener un entrenamiento aca-
démico mínimo para poder aplicar, efectivamente, las herramientas de gerencia
social que les servirían para el diseño e implementación inicial de los proyectos.
Además, se utilizaba la experiencia en organizaciones comunitarias como un
proxy (una aproximación) al grado de compromiso comunitario. Como señala-
mos, el compromiso formal posibilitaba reforzar los incentivos para que diseña-
ran e implementaran inicialmente los proyectos priorizados por la comunidad.
El establecimiento consensuado de estos requisitos contribuyó a que se ale-
jaran los temores iniciales de algunos actores clave de la comunidad en relación
con la posible "partidización o politización" en la selección para el curso, según
lo manifestaron posteriormente. Además, estos requisitos claros y sencillos de-
mostraron ser efectivos, a juzgar por los resultados del proceso de selección.
Fueron seleccionados participantes motivados, comprometidos con su comu-
nidad, con las habilidades necesarias para absorber y aplicar los contenidos de
la capacitación, y sobre todo, se logró conformar un grupo representativo de los
diversos sectores de la sociedad local, a juzgar por las características políticas, de
edad, de género, religiosa, y de ocupación laboral de los participantes. Esta
diversidad del grupo ha demostrado ser un activo importante en el proceso de
concertar voluntades de los diversos actores clave en torno a una visión com-
partida de desarrollo comunitario.
El curso de capacitación en gerencia social ha sido muy exitoso como lo
muestran los borradores de proyectos obtenidos y la evaluación de los partici-
pantes. Concluidas las 120 horas presenciales de capacitación durante un pe-
ríodo de 10 semanas, se contaron con borradores de proyectos en cuatro áreas
de acción: i) programa en salud: con proyectos en atención primaria de salud,
salud bucodental, mejoramiento de la nutrición familiar, agua potable y sanea-
miento; ii) programa de educación: proyectos de mejoramiento de la calidad y
cobertura de la educación escolar básica y media, y educación de adultos; iii)
proyecto de mejoría de los caminos vecinales, y iv) proyecto de mejoría del
diseño y comercialización de artesanías.
Los borradores de proyectos se elaboraban paulatinamente, cuando los par-
ticipantes en el curso-taller aplicaban el contenido aprendido en las sesiones a la
búsqueda de soluciones para los problemas priorizados por la comunidad, con-
tando con el apoyo docente. Para aproximadamente el 70% de los participan-
tes, el curso les brindó una oportunidad de interactuar con nuevas tecnologías
de información (Internet) y nuevos instrumentos electrónicos para la formula-
ción y presentación de proyectos. Todos los grupos de trabajo realizaron una

revisión, a través de Internet, de iniciativas similares a las que estaban trabajan-

do y que tenían lugar en otros países de América Latina.

Con la participación de invitados especiales de organismos gubernamenta-
les nacionales, el curso se constituyó en un espacio de diseminación de infor-
mación sobre mejores prácticas nacionales. Esto fortaleció los contactos de lí-
deres locales en el municipio con actores clave de los organismos nacionales
responsables de la salud, educación, saneamiento y promoción de exportacio-
nes de artesanías. El grado de satisfacción de los participantes fue elevado. La
evaluación promedio de las sesiones por parte de los participantes fue de 4,7 en
una escala de 1 al 5, tanto en lo referente a la relevancia del contenido como a la
calidad de la presentación.
Al constatar la importancia de la capacitación como un instrumento articulador
de procesos de cambio, debido al status en la comunidad y al reconocimiento de
las autoridades locales hacia las personas voluntarias, todas las iniciativas del pro-
grama en las comunidades rurales tenían un componente explícito de capacita-
ción, sean iniciativas de salud, caminos o de producción. Desde ese momento, el
equipo técnico adoptó como slogan las palabras que, a su entender, eran claves
para el desarrollo: capacitación, organización y solidaridad.
4.4. Estrategia 4: Identificación y adaptación de buenas prácticas
El curso de capacitación de 120 horas en el cual se conformó el equipo técnico

del programa "Carapeguá en desarrollo" generó un espacio para reconocer y
adaptar buenas prácticas. La identificación de buenas prácticas tuvo diversos
mecanismos: i) la investigación de los docentes de los módulos del curso;10 ii) el
contacto con gerentes de programas y proyectos del sector público y de ONG
que compartían sus conocimientos de buenas prácticas en otras regiones del
país, y iii) el trabajo proactivo de los participantes del curso de capacitación de
identificar buenas prácticas en la revisión de experiencias similares vía Internet.
El proceso de adaptación de las buenas prácticas identificadas se realizaba en
los laboratorios de aplicación del curso. A medida que utilizaban las herramien-
tas de formulación participativa de proyectos para el desarrollo, los miembros
del equipo técnico, en su proceso de capacitación, iban adaptando a la realidad de
Carapeguá las iniciativas identificadas como referencia. Es decir, el análisis
de involucrados, los análisis de árboles, los ejercicios FODA, y la elaboración de
10
Esce aspecto se analiza en mayor detalle en Molinas, Taylor y Elias (2004).
la matriz del marco lógico fueron los instrumentos con los cuales los partici-
pantes del curso fueron adaptando las buenas prácticas de otros lugares a la

realidad carapegueña.

En este sentido, todos los proyecto formulados e implementados por el equipo
técnico del programa "Carapeguá en desarrollo", con el apoyo del Instituto
Desarrollo, fueron resultado de la identificación y adaptación de buenas prácti-
cas, ya sean de otras partes del país o del mundo. 11 A diciembre de 2004, el
proyecto de salud preventiva está instalado en cinco comunidades rurales, y en
ocho compañías de Carapeguá se conformaron comisiones viales.
4.5. Estrategia 5: Organización comunitaria
El fortalecimiento de la organización comunitaria se realiza a través de la imple-

mentación de los proyectos priorizados por la comunidad en las distintas com-
pañías (comunidades rurales). Como señalamos, la implementación de este
proyecto se articula igualmente a través de procesos de capacitación.
Desde el mes de octubre de 2002, se ha iniciado el proceso de aplicar en
forma experimental los proyectos priorizados por la comunidad y diseñados en
el curso de gerencia social. Como paso inicial para la implementación de los
proyectos, se decidió seleccionar una comunidad piloto donde comenzar la
implementación participativa de los proyectos diseñados. Para que la comuni-
dad sea elegible se establecieron estos requisitos: i) se debe conformar en la
comunidad por lo menos 30 grupos de 10 familias vecinas cada uno, que deci-
dan participar en el proyecto, y ii) por cada grupo de 10 familias, se debe iden-
tificar una persona voluntaria que será capacitada para la promoción del desa-
rrollo comunitario y deberá acompañar las actividades del grupo vecinal por un
año. Estos requisitos para ser seleccionados, promueven la organización de gru-
pos vecinales y, mediante la capacitación de promotores comunitarios, propi-
cian su fortalecimiento. Sobre la base de estos requisitos se organizaron tres
comunidades rurales en el primer llamado, 12 que representó la organización de
" Un ejemplo ilustrativo de este proceso de identificación y adaptación participativa de

buenas prácticas lo constituye el proyecto de mantenimiento preventivo y participativo de cami-
nos rurales. En proceso de diseño, se revisaron experiencias de diversos continentes y países en
este tipo de iniciativas. Se presentó el resultado de esta revisión a los actores comunitarios en el
momento de analizar y decidir sobre distintas alternativas de cursos de acción.
12
Como criterio de focalización, sólo las comunidades rurales eran elegibles para la expe-
riencia piloto (con la excepción de dos barrios marginales del casco urbano). El atea rural en
Paraguay es, en promedio, marcadamente más pobre que el área urbana.
más 900 familias, es decir, más del 20% de la población rural total del munici-
pio. Las tres comunidades rurales que se organizaron para participar fueron:

Franco Isla, Tayi y Espartillar.

Luego de esta primera etapa, el equipo técnico y el intendente generaron
eventos en las demás compañías fomentando la formación de estas redes con
un promotor comunitario cada 10 familias. En diciembre de 2003, se recorrie-
ron seis compañías y, en marzo de 2004, ya se tenían conformada las redes en
otras tres compañías, donde comenzaron las capacitaciones.
A diciembre de 2004, el proyecto de salud preventiva está instalado en cinco
comunidades. El Hospital público del Municipio trabaja en forma eficiente y
participativa con la comunidad, obteniendo mucho más resultados que la ges-
tión promedio de los hospitales públicos en Paraguay con similares recursos,
debido a la adopción de medidas costo-efectivas basadas en la prevención y
participación comunitaria. Por otro lado, los promotores se reúnen mensual-
mente con la directora del Hospital Distrital, el secretario ejecutivo del Consejo
de Desarrollo y el presidente del Consejo Distrital de Salud a fin de rríonitorear
la marcha de los servicios y la acción preventiva de estos últimos.
El establecimiento de la red de promotores de salud y la formación de un
equipo local de salud catalizan la organización comunitaria en otras áreas por
medio del establecimiento de los consejos comunitarios en cada comunidad
rural y barrio urbano. Estos consejos comunitarios aglutinan a todas las organi-
zaciones existentes y propician la planificación estratégica participativa a nivel
de cada comunidad. Dado que el sector salud convoca a todas las familias por
igual y la red de promotores se convierte en un canal efectivo de diseminación
de información, la conformación de la red de promotores ha sido indicada
como la mejor alternativa para iniciar y fortalecer la coordinación de organiza-
ciones comunitarias a nivel de las compañías.
En ocho compañías de Carapeguá se formaron comisiones viales, que fue-
ron convocadas a través y a criterio de los promotores de salud. Ellas detectaron
29 puntos críticos en los caminos vecinales (que son terraplén) y convocaron a
las autoridades a hacer un relevamiento conjunto de los problemas y las posi-
bles soluciones técnicas. Estas ocho comisiones viales se articularon con el Con-
sejo de Desarrollo a través de la Coordinadora Distrital de Comisiones Viales y
convocaron a técnicos del Ministerio de Obras Públicas (Gobierno Central),
debido a que no existe en el país unidades técnicas descentralizadas.
A partir de la implementación en las diversas comunidades de proyectos en
el área de salud, caminos, educación de adultos, estimulación temprana, mejo-
ramiento de la relación escuela-familia y educación básica, se está formando en
el Municipio de Carapeguá una matriz de la organización que combina las
dimensiones geográficas y sectoriales de las iniciativas del proyecto. Esta moda-

lidad de organización se presenta en el gráfico a continuación.

FIGURA 2. Matriz organizacional de las iniciativas del proyecto
En el proceso de implemcntación de los diversos proyectos en las varias compa-

ñías de Carapeguá, hemos observado que existe una secuencia "óptima" de puesta
en marcha de proyectos sectoriales que favorece la organización comunitaria.
Es conveniente primero comenzar con la iniciativa de salud, que despierta un
interés más general que las demás. Todas las familias necesitan servicios de sa-
lud preventiva, nadie está exento del riesgo de accidentes y enfermedades. Pero,
no todas las familias tienen adultos analfabetos o niños en edad escolar, por
ejemplo. Dado este interés más generalizado por la salud, es el área que más se
presta para realizar la organización de los vecinos en grupos de 10 familias veci-
nas por promotor. Una vez que este sistema de un promotor cada 10 familias
está instalado, la información, motivación a las familias y seguimiento pueden
realizarse con mayor facilidad. La secuencia posterior a la organización del sis-
tema de salud, de acuerdo con las lecciones aprendidas, es la siguiente:
Educación popular para líderes: centros integrados de acción comunitaria

=> consejos comunitarios.
Organización por grupos de interés: i) alfabetización, i¡) artesanía, iü) ca-
minos vecinales, iv) estimulación temprana.
4.6. Estrategia 6: Movilización de recursos locales

En septiembre de 2003, el Consejo de Desarrollo plantea entre sus objetivos

estratégicos que "La Municipalidad de Carapeguá cuente con recursos y los
utilice en forma transparente, en apoyo a las iniciativas ciudadanas para lograr
las metas del milenio". Esta determinación se tomó a raíz de constatar que los
gastos corrientes en la Municipalidad no permitían ningún gasto de inversión,
con lo que se dificultaba todo el programa.
A partir de ello, se consideró como buena práctica las intervenciones realiza-
das por Finanzas Municipales, una consultora financiada por USAID que estaba
apoyando a 12 Municipios para aumentar su recaudación. Si bien Carapeguá
no formaba parte de las prioridades iniciales de expansión del servicio de Fi-
nanzas Municipales, gracias a la gestión del programa "Carapeguá en desarro-
llo" se realizaron las negociaciones correspondientes para recibir la asistencia
técnica de la USAID. Debido al trabajo coordinado entre la Intendencia y la
Junta Municipal, se logró llevar este proyecto al Municipio y, más aún, el muni-
cipio de Carapeguá fue el primero en ser implementado por la USAID, incluso
antes que los otros municipios con quienes el proyecto de Finanzas Municipa-
les venía conversando para su futura expansión. Esto se realizó debido al trabajo
expeditivo de la Intendencia y la Junta Municipal en satisfacer las condiciones
previas exigidas, que incluía la aceptación por ordenanza municipal de una
serie de criterios establecidos a partir de la experiencia anterior del proyecto de
la USAID.
La metodología consistía en concentrar el esfuerzo inicial en los grandes
contribuyentes tributarios del municipio. Posteriormente, al mejorar las finan-
zas, se contrataron censistas que mejoraron el catastro del Municipio y releva-
ron todas las propiedades que puedan tributar, de tal modo de disminuir las
evasiones impositivas que alcanzaban al 60%. Para elaborar el catastro en la
zona rural se recurrió a las organizaciones ligadas al programa "Carapeguá en
desarrollo", que fueron entrenadas para realizar el relevamiento de infraestruc-
tura necesario para tener un catastro rural en tres compañías.
El proyecto de finanzas municipales ha estado operativo en el 2004. Al tér-
mino del primer año, según las estimaciones del proyecto de la USAID, los ingre-
sos adicionales del municipio aumentaron en más del 30% en términos reales
en relación con el año anterior.
4.7. Estrategia 7: Monitoreo continuo

Uno de los elementos centrales en el curso de gerencia social fue el ciclo de

proyectos con el enfoque del marco lógico. Como es de esperar, se ha hecho
gran hincapié en el monitorco continuo de las actividades realizadas y su rela-
ción con los impactos esperados. No obstante, generar una cultura de aprendi-
zaje organizacional basada en la sistematización de las informaciones de
monitoreo es un proceso continuo. El monitoreo de proyectos con apoyo de la
cooperación internacional se realiza con regularidad. El monitoreo del fortale-
cimiento institucional de los órganos de dirección del proyecto se realiza en
jornadas semestrales de evaluación. No obstante, persiste el desafío de conectar
la gestión cotidiana con los objetivos estratégicos relacionados con las metas del
milenio. El programa "Carapegua en desarrollo" se encuentra hoy inmerso en
ese proceso.
El equipo técnico del programa, los miembros del Consejo de Desarrollo
Municipal y el Instituto Desarrollo se encuentran implementando un sistema
de monitoreo en línea, que conecte la visión estratégica del programa con la
gestión cotidiana sobre la base de cuatro perspectivas: proceso de actividades,
satisfacción de los usuarios, aprendizaje de los actores y sostenibilidad financie-
ra. Estas perspectivas se aplicarán a las áreas de salud, educación, caminos, pro-
ducción y gestión municipal. Para su implementación, se ha obtenido la dona-
ción de una empresa nacional exportadora de software de gestión que permitirá
su despliegue on-line en tiempo real y facilitar la información en forma clara y
concisa a todos los actores involucrados del programa.
La metodología de monitoreo continuo es la del Balanced Scoredcard (BSC),
o Cuadro de Mando Integral, que es una aplicación de gestión estratégica que
utiliza la metodología desarrollada en la Universidad de Harvard (Cybira, 2004).
El BSC ayuda a dirigir y enfocar los esfuerzos para lograr la alineación estratégica
de la organización y medir el progreso hacia el cumplimiento de los objetivos
propuestos.
El BSC es una herramienta de apoyo para la toma de decisiones de los geren-
tes sociales y ciudadanos, además de servir de comunicación, movilización y
aprendizaje dentro de la iniciativa. Permite analizar las variables relevantes que
afectan al desempeño de la iniciativa tales como presupuesto, satisfacción de
usuarios, eficiencia de procesos y otras (Cybira, 2004); traducir los objetivos
estratégicos del programa en un conjunto coherente de métricas de rendimien-
to definidas en forma jerárquica, y ordenar los objetivos estratégicos según las
perspectivas definidas en la persecución de los logros de la visión y cumpli-
miento de la misión de la empresa. Eacilita, asimismo, la comunicación me-
diante gráficos sencillos de interpretar que conectarán lo actual con los objeti-
vos estratégicos a mediano y largo plazo en tableros gráficos.

El BSC permitirá registrar toda la estrategia del programa y las relaciones de

causa-efecto de los objetivos. De esta forma, la estrategia formará parte de las
acciones diarias de cada involucrado, incrementando su compromiso; asimis-
mo, favorecerá la transparencia al comunicar las metas en forma clara y entendible
a una vasta audiencia ciudadana. Se espera que este instrumento de monitoreo,
gestión y rendición de cuentas esté puesto en funcionamiento en línea y accesi-
ble vía Internet para todos los interesados durante el segundo semestre de 2005.
V. EVALUACIÓN DE ALGUNOS INDICADORES TEMPRANOS DEL PROGRAMA
El proyecto impactó positivamente en el fortalecimiento del capital social tanto

del tipo cognitivo como estructural. Igualmente afectó a las distintas dimensio-
nes de relacionamiento entre actores: relaciones "cara a cara", relaciones hori-
zontales de puente y relaciones verticales de vinculación.
5.1. El fortalecimiento ¿iel capital social cognitivo
Tal vez la situación más clara en cuanto al fortalecimiento del capital social cognitivo-
aglutinador (referentes a relaciones cara a cara) haya sido el curso de capacitación.
En las 120 horas presenciales compartidas, en los trabajos grupales adicionales y en
los espacios de recreación compartidos se fortalecieron los lazos afectivos entre los
participantes. Se fortalecieron también las visiones compartidas a través de los ejer-
cicios de construcción de escenarios y visiones para el futuro de la comunidad, que
se realizaron tanto en el proceso de elaboración de los borradores de proyectos como
en las sesiones de planificación estratégica una vez concluida la capacitación.
El capital social cognitivo, en sus dimensiones de puente y vinculante, tam-
bién mostró cambios. La campaña de comunicación y los encuentros comuni-
tarios fortalecían una visión de comunidad y una agenda para lograrla. Esto no
es otra cosa que fortalecer creencias compartidas entre actores que no necesaria-
mente se conocen cara a cara, y que pueden estar o no en posiciones asimétricas
de poder. Además, todo el proceso, en especial la campaña de comunicación,
enfatizaba el fortalecimiento de valores como la solidaridad y la participación.
El capital cognitivo vinculante se vio igualmente fortalecido por lo que Robert
Putnam (1993) denomina la "propiedad transitiva del capital social": "confío
en ti aunque no te conozco porque en ti confía ella, a quien conozco y en quien
confío". Esta propiedad transitiva del capital social amplió los contactos "vin-
culantes" que tenían los diversos actores involucrados en el proyecto, lo cual

favoreció el proceso de concertación en torno al proceso y la agenda de desarro-

llo que se definió participativamente.
Por último, la norma consensuada de reciprocidad para con la comunidad,
establecida a través del compromiso formal (requerido para participar en el
curso de capacitación), puede ser considerada como una acción tendiente a
fortalecer el capital social cognitivo vinculante. Cognitivo, porque se refiere a
una norma de reciprocidad con la comunidad. La norma de reciprocidad con-
siste en que la comunidad "como un todo" recibe un recurso en forma de becas
de capacitación, que transfiere a determinados miembros, que a su vez se com-
prometen a devolver el recurso recibido en la forma de proyectos que serán
diseñados e implementados inicialmente por ellos en forma no remunerada.
Vinculante, debido a que relaciona a individuos con mayores recursos educati-
vos (el promedio de educación de los egresados del curso es mayor a 12 años),
con el resto de la comunidad, que cuenta con un promedio de sólo cuatro años
de educación en promedio.
5.2. El fortalecimiento del capital social estructural
Con los egresados del curso de capacitación se conforma el equipo técnico del
proyecto, una primera instancia organizativa que contribuye al fortalecimiento
del capital social estructural aglutinador, basado en relaciones cara a cara de
individuos relativamente homogéneos en términos de acceso a recursos.
Se forma igualmente el grupo coordinador local, que hasta cierto punto
puede ser considerado como una instancia fortalecedora del capital social
vinculante. En este grupo coordinador local se encuentran representados acto-
res rurales y urbanos, actores de la sociedad civil y del gobierno local, así como
actores representativos de diversas corrientes políticas.
A la fecha, el Consejo de Desarrollo ha determinado unos objetivos estraté-
gicos y participó activamente en la realización de la audiencia pública para el
presupuesto municipal, así como del equipo evaluador de las solicitudes ciuda-
danas para estructurar el presupuesto municipal 2005. Tanto el grupo coordi-
nador local como el equipo técnico fortalecen, igualmente, el capital social es-
tructural de puente. Entre sus funciones están las de coordinar las acciones de
los diversos grupos en torno a las actividades que permitan lograr los ODM. En
este sentido, coordinarán las acciones de los grupos de bases de las diversas
comunidades, así como las actividades de los grupos de base preexistentes que
quieran sumarse a la campaña de lograr los ODM. Cabe mencionar que los par-
ticipantes del curso de capacitación realizaron un inventario de las distintas

organizaciones de la sociedad civil existentes en el municipio y registraron a

más de 150 organizaciones que tienen una membresía acumulada de 5.000
miembros. Esta base de datos fue utilizada para convocar en forma personalizada
a las distintas organizaciones para el segundo encuentro comunitario.
El grupo coordinador local y el equipo técnico fortalecen el capital social
estructural-vinculante más allá del municipio, mediante la consolidación de
redes de apoyo con instituciones departamentales, del gobierno nacional, ONG
de la capital y agencias de cooperación internacional. Miembros del grupo coor-
dinador local y del equipo técnico han fortalecido relaciones de trabajo en tor-
no al proyecto con numerosas instituciones no locales. A partir de la finaliza-
ción del curso de capacitación, apoyar la expansión de las redes de contactos no
locales del grupo coordinador local y del equipo técnico se constituyó en la
prioridad central del Instituto Desarrollo dentro del proyecto.
Como señalamos arriba, el proyecto ha fortalecido el capital social estructural-
aglutinador, promoviendo la organización de grupos vecinales. Se organizaron
más de 160 grupos de 10 familias vecinas en 6 comunidades de las 13 existentes.
La convicción inicial de que la capacitación de líderes locales fomentaría el
involucramiento de otros actores comunitarios, se comprobó más tarde a medi-
da que se implementaron los proyectos comunitarios. Así, se pudo observar en
el caso del personal de blanco del Hospital Distrital: comenzó como especta-
dor; luego de la primera capacitación de promotores voluntarios de salud, co-
menzó a participar la Directora, y más tarde, cuando se lleva a cabo la tarea de
contacto con las comunidades, se involucraron personal del Departamento de
Salud Pública. Hoy el Hospital Distrital ha reasignado funciones y cuenta con
una persona encargada de atender a los promotores de salud, tarea que no for-
maba parte de ningún centro de salud antes del proyecto.
También se logró más rápidamente el compromiso de las autoridades en el
mejoramiento de caminos vecinales, gracias al relevamiento conjunto y el dise-
ño participativo de las soluciones, con el apoyo técnico de las unidades de la
gobernación y el Gobierno Central.
5.3. El retorno a la inversión en capital social en Carapeguá: avance hacia

los objetivos de mediano plazo, los Objetivos de Desarrollo del Milenio
El aumento en la inversión de capital social en Carapeguá, que el proyecto trató

de realizar en su etapa inicial, ha generado avances observables en la mejora de
las condiciones de vida de la población de acuerdo con los Objetivos del Milenio.
En este sentido cabe destacar lo siguiente:

1. Se ha establecido una hoja de ruta para el desarrollo de Carapeguá. Los ODM
han sido incorporados en la agenda de los actores clave de Carapeguá, y se la
ha enriquecido con otras prioridades (atención bucodental, por ejemplo). Se
elaboraron proyectos que responden a esta hoja de ruta, se diseñó una estra-
tegia gradual de implementación y se inició el proceso inicial de llevar a cabo
lo planificado.
2. La articulación de una masa crítica de líderes/técnicos locales entrenados en
diseño, gestión y monitoreo de proyectos para el desarrollo comunitario.
Esta masa crítica ¡ocal es una apuesta seria a la sostenibilidad del proceso.
3. Se han movilizado exitosamente recursos en torno a la implementación ini-
cial de los proyectos. El Ministerio de Salud ha provisto los recursos huma-
nos para la capacitación de los agentes comunitarios en las comunidades
seleccionadas para las pruebas pilotos, el Ministerio de Educación está pro-
veyendo los recursos humanos y materiales didácticos para la educación per-
manente de adultos en las comunidades seleccionadas. Profesionales de la
salud residentes en el municipio también ofrecieron su apoyo, que se suma al
acervo de trabajo voluntario que el equipo técnico y el grupo coordinador
local están realizando.
4. Se han diseñado proyectos de desarrollo comunitario de alto impactos rela-
cionados con los ODM elaborados en las siguientes áreas:
a. Atención primaria de salud.
b. Educación permanente de jóvenes y adultos.
c. Mejoramiento de caminos vecinales.
5. Se han logrado mejoras observables de condiciones de salud en varias comu-
nidades. El aumento de la cobertura de vacunación en niños de O a 5 años, el
control prenatal y del PAP, son los pasos que se están dando, desde el compo-
nente salud, para mejorar la salud maternoinfantil, que es el tercer ODM seña-
lado.
6. En educación, el Ministerio del ramo había tenido una experiencia piloto
denominada "Escuela Viva", en siete escuelas con un éxito notable. Debido
al contacto con la Municipalidad en el Consejo de Desarrollo Municipal, se
ha establecido un acuerdo para hacer llegar la experiencia a las 32 escuelas
restantes, mediante el aporte del Gobierno Central y la Municipalidad.
7. Se ha obtenido una experiencia de gobernabilidad local muy exitosa, que
contrasta con las crisis políticas del país. Es el primer municipio en el mundo
que legisla por consenso que las metas del milenio son el eje principal del
gobierno municipal, que el presupuesto del municipio debe reflejar adecua-

damente las metas del milenio como lo priorizan sus habitantes en forma

participativa, y que simultáneamente institucionaliza la participación de la

sociedad civil a través de la instauración de un consejo de desarrollo comuni-
tario compuesto por representantes del gobierno municipal y de la sociedad
civil organizada.
8. Se han utilizado más eficientemente los recursos públicos.
9. Se han logrado compromisos de rendición de cuentas periódicas de la ges-
tión pública en relación con las prioridades de la gente.
10. Se ha iniciado un modelo de intervención muy participativo, que a) articu-
la al gobierno municipal, a la sociedad civil organizada y a los vecinos que se
organizan en núcleos de 10 familias, y b) cooperan y monitorean la provi-
sión de servicios públicos relacionados con la generación de ingresos, infra-
estructura, salud y educación.
VI. ALGUNAS LECCIONES APRENDIDAS Y REFLEXIONES FINALES
Una reflexión sobre la experiencia inicial del proyecto "Carapeguá en desarrollo"

nos indica que existiría una serie de elementos y sinergias que pueden generar un
proceso sostenible de desarrollo local. Algunos de estos elementos son: i) la sinergia
entre lo global y lo local, ii) el impacto positivo que puede tener sobre la formación
de capital social local la aplicación de las herramientas de la gerencia social, y iii) el
impacto catalizador sobre el desarrollo local que puede lograr una capacitación téc-
nica sistemática a dirigentes locales. Esta experiencia nos invita igualmente a anali-
zar las transformaciones en los cuadros gerenciales en este proyecto de desarrollo
local. Finalmente, quisiéramos concluir identificando los desafíos que el proyecto
enfrenta para constituirse en una experiencia de desarrollo local sostenible.
6.1, Sobre lo global y lo local
Constatamos en la experiencia de Carapeguá que "lo global" ha generado

una fuerza motivadora y catalizadora de una iniciativa local. Lo global en este
contexto estuvo dado por: a) los objetivos de desarrollo del milenio, objetivos
globales concertados por 191 países, y b) el papel de las agencias de coopera-
ción internacional, que tienen una reputación mundial.
Estos elementos globales han facilitado la concertación de una agenda de
desarrollo local. Los ODM constituyeron una base de trabajo que contó con la
suficiente legitimidad como para facilitar la elaboración de una agenda de desa-

rrollo comunitario aceptada por la población de Carapeguá. Los ODM, no obs-

tante, fueron considerados como una base de trabajo y no una imposición ex-

terna al nivel local. En este sentido, en el taller de priorización de los objetivos
para el desarrollo comunitario, se consideraron proyectos muy relacionados con
los ODM, así como otros que no los estuvieron tanto. Por ejemplo, los ODM no
incluyen nada respecto de la salud bucodental, una de las 10 prioridades de los
carapegueños. Igualmente, el objetivo de reducción de pobreza extrema es lo
suficientemente amplio como para que los agentes locales determinen las prio-
ridades que beneficiarán a la población más pobre en la comunidad. La comu-
nidad de Carapeguá consideró que al fortalecer la industria artesanal y mejo-
rando los caminos rurales se estaría generando condiciones propicias para bene-
ficiar a los segmentos más pobres. Es decir, en la operacionalización de los ODM
existe un gran margen de discrecionalidad para que la comunidad determine
sus propias acciones.
Como mencionamos arriba, al inicio del proyecto la reputación de las agen-
cias de cooperación (los donantes) sirvieron para fortalecer los lazos de confian-
za entre actores locales. Al nivel comunitario, uno de los temores existentes al
inicio del proyecto fue la politización partidaria de esta iniciativa. La presencia
de las agencias de cooperación alejó en cierta medida estos temores. Se confiaba
en su capacidad de supervisión para que la experiencia no se politizase
partidariamente. Además, la presencia de las agencias de cooperación generó
una mayor sensación de cuerpo entre los diversos actores locales, muchas veces
enfrentados entre sí en disputas por espacios de poder. Se identificaron varias
oportunidades en que actores clave del municipio participaron como miem-
bros del "equipo Carapeguá" que trataban de salir airoso en el torneo mundial
por el desarrollo.13 La presencia de la cooperación internacional propició este
sentimiento de equipo local, que se vio fortalecido por la posterior cobertura
internacional del proyecto.
6.2. Las herramientas de la gerencia social y el capital social
Consideramos que las herramientas de la gerencia social incluyen los siguien-

tes elementos: i) estrategias de negociación cooperativa, ii) análisis de involu-
13
La metáfora deportiva es representativa de la situación experimentada, pues normalmente
sólo en competencias deportivas internacionales se percibe con claridad que los paraguayos
paraguayas dejan de lado banderas políticas y comparten anhelos comunes.
erados, ni) planificación estratégica participativa, iv) formación y gerencia-

miento de redes, y v) establecimiento de un sistema de monitoreo continuo

de las actividades y reformulación de los planes originales, si las circunstan-

cias lo aconsejan.
Estas herramientas se han aplicado a lo largo de la etapa inicial, como puede
inferirse de la descripción del proceso de implementación señalado arriba. Sus
resultados han sido auspiciosos en términos del fortalecimiento de los distintos
tipos de capital social, como lo hemos señalado igualmente.
Las estrategias de negociación cooperativa (ganar-ganar), que entre otras cosas
aconsejan involucrar a los actores en la búsqueda de soluciones conjuntas, han
sido una motivación principal en el proceso de involucrar a actores clave en la
negociación de la agenda de desarrollo comunitario. A pesar de algunas falencias
señaladas, la identificación de los actores que apoyarían u obstaculizarían el pro-
yecto, y el diseño de estrategias de concertación de acuerdo con ello, se han reali-
zado con frecuencia durante la etapa inicial del proyecto. Con el grupo de egresados
y los miembros del grupo coordinador local, se ha realizado un taller de planifica-
ción estratégica a fin de clarificar visiones y líneas de acción tendientes a imple-
mentar un plan de acción de desarrollo comunitario. Se han creado y fortalecido
redes de cooperación entre el grupo coordinador local, el equipo técnico local,
grupos comunitarios del municipio, las instancias del gobierno municipal (ejecu-
tivo y legislativo), autoridades educativas y del sector salud tanto del municipio,
del departamento como del gobierno central. Se ha involucrado igualmente al
gobierno departamental en la iniciativa y se han expandido las relaciones con las
agencias de cooperación. En otras palabras, la creación y el gerenciamiento de
estas redes es el corazón del programa en su etapa actual de implementación de los
proyectos en forma piloto en algunas comunidades seleccionadas.
Se ha establecido igualmente un sistema de registro de todas las reuniones y
actividades realizadas. Esto permite monitorear las acciones realizadas, reflexio-
nar sobre las estrategias implementadas y ajustarías si las circunstancias lo acon-
sejan. Se ha monitoreado cuantitativamente la asistencia a los diversos encuen-
tros del proyecto, el grado de satisfacción con la capacitación ofrecida, los gru-
pos de bases contactados y formados. Se ha monitoreado cualitativamente las
estrategias de acción y se ha reformulado el componente de formación del con-
sejo de desarrollo comunitario como resultado de este monitoreo continuo.
» La aplicación de estos instrumentos de la gerencia social ha permitido fortale-
cer el capital social cognitivo en la forma de una visión compartida del desarrollo
comunitario, y de lazos afectivos entre los impulsores locales del proyecto. El
capital social estructural se fortaleció igualmente con las instancias de coordina-
ción y los grupos de base creados, y con las redes interinstitucionales fortalecidas.
6.3. La capacitación como herramienta del desarrollo comunitario

Como señalamos, el curso de capacitación organizado sobre la base de estándares

internacionales de calidad académica permitió: i) captar el interés de actores
claves, ii) establecer una estructura de incentivos para promover mayor partici-
pación y compromiso de los dirigentes capacitados con su comunidad, iii) ela-
borar los borradores de proyectos que conformaron las áreas de acción del pro-
yecto, en respuesta a las necesidades priorizadas por la comunidad.
En este sentido, una capacitación ambiciosa (en términos relativos a la ofer-
ta de capacitación al nivel local en Paraguay) es una inversión en capital huma-
no y social muy rentable. La alta rentabilidad se manifiesta en: i) la identifica-
ción de los técnicos y dirigentes locales con las necesidades priorizadas por la
comunidad, ii) la conformación de una masa crítica de participantes locales
que manejan un lenguaje común y son capaces de ser interlocutores válidos con
técnicos de las instancias nacionales y de la cooperación internacional, iii) una
masa crítica de técnicos locales que pueden ajustar los planes iniciales, por ellos
elaborados, a las circunstancias cambiantes del entorno, iv) el fortalecimiento
del capital social comunitario en la forma de trabajo voluntario calificado y
oportuno en cuanto a las necesidades de la población local, v) la conformación
de una masa crítica técnica y dirigencial identificada con el proyecto, que lo
asume como propio y apuesta a su sostenibilidad futura.
6.4. Los desafíos futuros
El objetivo de corto plazo del proyecto, a saber, fortalecer el capital social local
para catalizar una estrategia de desarrollo humano local sostenible, avanza en
forma acelerada y exitosa. Pero este objetivo es instrumental para el objetivo de
mejorar sustantivamente las condiciones de vida de la población pobre en el
municipio. ¿Cuáles son los desafíos para que estos objetivos de mejoramiento
de las condiciones de vida se logren en forma sostenible?
Consideramos que estos desafíos son principalmente tres:
1. que el Consejo de Desarrollo se mantenga motivado para determinar políti-

cas de largo alcance y no caiga en el activismo que puede ser asumido por
otro grupo u organización municipal;
2. que se logre institucionalizar el sostenimiento financiero a los proyectos ela-
borados por parte de la municipalidad, de la gobernación, de los ministerios
del gobierno central y de la cooperación internacional, y
3. que se mantenga el apoyo de los actores clave, a pesar de las contiendas elec-
torales.

Asimismo, consideramos que la mejor estrategia para enfrentar estos desafíos es
continuar aplicando activamente las herramientas de la gerencia social, fortale-
cer las alianzas con los organismos de cooperación, iniciar un proceso de capa-
citación adecuada a los promotores comunitarios, continuar con una activa
campaña de comunicación y monitorear el proceso continuamente.
Cybira (2004), Cybira Business Intelligence, Sitio web: www.cybira.biz.

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Juventud y acción voluntaria:
una ecuación con sentido

Martín Hopenhayn

Quisiera partir de una definición personal de acción voluntaria, a saber:
Es una práctica de libre elección individual, pero colectivamente organizada,

que tiene por objeto el apoyo a otros que padecen una situación o una condi-
ción que, ajuicio de quien emprende la práctica, requiere de apoyo solidario.
De acuerdo con esta definición, y los invito por un rato a regirnos por ella,
deduzco al menos seis rasgos que a su vez resultan, en mi opinión, muy perti-
nentes en relación con otros tantos rasgos que marcan la juventud latinoameri-
cana actual. Mi intención es, en los párrafos siguientes, ir haciendo estos cruces
entre ellos.
I. Afirmación de la autonomía del sujeto que la asume:

El sujeto de la acción voluntaria se compromete con ella autónomamente,
vale decir, afirma su autonomía al embarcarse en dicha acción. Esto es muy
apetecido por los jóvenes, precisamente porque para ellos actualmente la auto-
nomía es un proceso conflictivo. Y es conflictivo por las siguientes razones.
Primero, porque la principal fuente de autonomía es el empleo, y hoy los jóve-
nes tienen índices de desempleo que duplican o triplican a los promedios na-
cionales, y cuadruplican el desempleo adulto. Segundo, porque la otra fuente
de autonomía es la vivienda separada de los padres, y actualmente la vivienda
urbana es más costosa y se requiere de un patrimonio mínimo para acceder a
ella. Por otro lado, los jóvenes de hoy son los más "formados" en el valor de la
autonomía, vale decir, quienes más la valoran, porque existe toda una "épica"
de la autonomía transmitida por la cultura de la modernidad. Pero las razones
previas muestran que las opciones para los jóvenes de ejercer dicha autonomía
son más estrechas en los campos donde es más básica y material (la vivienda, la
División de Desarrollo Social, CEPAL.
341
independencia económica, la postergación de la independencia por las crecien-

tes exigencias formativas). De allí que los jóvenes valoran las acciones que les

permiten afirmarse en opciones de autonomía que tanto les cuesta tener en los

campos vitales de la supervivencia.
II. Como se trata de una opción compartida entre jóvenes, vale decir, un tipo de
actividad que se realiza colectivamente, la acción voluntaria supone una pertenen-
cia de los individuos involucrados a un colectivo caracterizado precisamente por la
autonomía en la elección de pertenencia de sus miembros (no coactivo).
Esto reafirma lo anterior, y lo refuerza. No sólo es valorada la acción volun-
taria porque se elige autónomamente, sino porque dentro de ella se socializa
con otros movidos por ímpetus análogos, y dentro de un contexto colectivo
donde lo principal es el carácter voluntario, no co-activo, a diferencia de otras
instituciones donde los jóvenes encuentran conflictos para su autonomía (la
familia, la escuela y el trabajo principalmente). Finalmente, como en el campo
más formalizado de la política muchos jóvenes manifiestan rechazo debido a
que se sienten cooptados o infantilizados por las dirigencias partidarias, en-
cuentran en el campo de la acción voluntaria una lógica distinta, no movida
por intereses de cooptación o hegemonía.
///. En la acción voluntaria, los protagonistas pueden prescindir de la lógica utilita-

rista, sea ésta de ganancia económica o de poder político. No se elige lo útil sino el
bien, en una comunidad de pares unidos por esta misma prescindibilidad.
Esto motiva a los jóvenes por varias razones. En primer lugar, encuentran allí
la posibilidad de no pensarse a sí mismos como capital humano, vale decir, como
sujetos de disciplinamiento que deben regirse siempre por la perspectiva de ad-
quirir destrezas que sean rentabilizadas en el futuro. Están ya bastante cansados
de los mensajes que reciben de la familia, la escuela, los medios de comunicación
y otras fuentes de autoridad, que les dicen que deben orientar sus esfuerzos a lo
que les sea útil para ganarse la vida y competir frente a otros. En la acción volun-
taria encuentran un respiro a este disciplinamiento: allí no los mueve el interés
rentable, sino la vocación solidaria. Por otro lado, y como se señaló en el punto
anterior, encuentran aquí un campo en que no se juega el poder político, o al
menos no se juega con el peso que suele ocupar en la actividad política partidaria.
También pueden, por lo mismo, tomar distancia de la lógica de poder en que
muchos suelen sentirse manipulados, sobre todo, los jóvenes.
IV La acción voluntaria, por no estar motivada por intereses económicos o de poder,

permite armonizar el móvil ético con la acción colectiva, el esfuerzo personal con
JUVENTUD Y ACCIÓN VOLUNTARIA... 343
cierto imaginario utópico solidario, sin por ello tener que suscribirse a doctrinas o
autoridades doctrinarías.

Recordemos que los jóvenes apuestan a la política, sobre todo, desde una

pulsión utópica y una inquietud ética. La política los invita cuando ven en ella
la posibilidad de plasmar su propia práctica personal con un proyecto colectivo
en el que visualizan la transformación social desde la perspectiva de la ética (del
bien colectivo) y de la utopía (de mayor felicidad o bienestar para todos a futu-
ro). El problema es que actualmente la política, en sus campos tradicionales,
tiende mucho más a una racionalidad administrativa y pragmática, con muchas
restricciones para imaginar y emprender nuevos proyectos colectivos. Hace ya
más de una década que se divorció la utopía del discurso político. Coincide,
sintomáticamente, con la desafección de los jóvenes respecto del sistema políti-
co (o de buena parte de los jóvenes). Por lo mismo, la acción voluntaria consti-
tuye un receptáculo propicio para recoger estas inquietudes truncadas, este de-
seo de los jóvenes de comprometerse en proyectos colectivos donde claramente
pueden visualizar el sentido ético y utópico (en el buen sentido).
V. La acción voluntaria permite una mayor vinculación clara, y sobre todo inme-
diata y directa, entre la inversión (afectiva) y la retribución (simbólica).
Esto es muy importante porque la juventud constituye, al menos en la mo-
dernidad, la fase ctaria en la que se padece la máxima tensión entre invertir en
el goce presente o en la preparación para el futuro, o la tensión entre la gratifica-
ción presente y la gratificación diferida, entre el goce del presente y la posterga-
ción del placer en función del equipamiento para el futuro. Por una parte, la
voluntad de experimentación y de gozar el momento, de jugar por un tiempo al
ensayo y error y de vivir la inmediatez de la experiencia, como parte esencial de
la fase etaria. Por otra parte, el disciplinamiento escolar y productivo que entre-
na a sacrificar el placer en aras del rendimiento futuro (la voz del maestro y el
padre que repica al oído advirtiendo de los costos de no prepararse lo suficien-
te). Esta tensión de los jóvenes también la vive hoy el resto de la sociedad a su
manera: por una parte, la publicidad y el crédito de consumo que alientan a
consumir hoy y pagar después (inviniendo la clásica secuencia de ahorro-dis-
frute), pero, por otra, la competitividad cada vez más cruda en la economía y el
trabajo que impone más contención, más capacitación, más disciplina.
A esto se agregan otras tensiones que hacen que los jóvenes tengan que dife-
rir o postergar la gratificación: más capacitados que sus padres porque tienen
más años de educación, pero menos oportunidades en el mercado del trabajo; y
mayor conexión con la publicidad que incrementa las expectativas de consu-
mo, pero sin fuentes de ingresos que permitan satisfacer expectativas. Por todo
lo anterior, los jóvenes valoran una actividad donde es más directa y presente la
relación entre un esfuerzo personal que involucra una cuota de deseo, convic-

ción y afectividad, y su impacto en otros que agradecen y reconocen dicho

esfuerzo. Esta mayor inmediatez entre la inversión y la recompensa les da a los
jóvenes lo que otros ámbitos de la vida actual les niega.
VI. La acción voluntaria le permite al joven involucrado colocarse como protagonis-

ta y no como marginado, como proveedor y no como dependiente, como héroe y no
como víctima, como meritorio y no como objeto de sospecha por parte de los adultos.
De esta manera puede revertir, en la acción voluntaria, todos los estigmas
que pesan sobre sus espaldas. Porque en la actual sociedad el joven, sobre todo
si es varón y de pocos ingresos, es visto por el resto de la sociedad como sospe-
choso, como un lastre, como un inútil, un débil, un incapaz, una víctima. To-
dos estos prejuicios construidos socialmente en su contra operan también como
profecías autocumplidas en la conciencia de los jóvenes que acaban introyectando
dicho discurso. Por lo mismo, la acción voluntaria invita: es un espacio para
revertir los estigmas. Al respecto, y para terminar, quiero recordar la frase de un
abogado que fue víctima reciente de las inundaciones en Santa Fe, Argentina,
en relación con los jóvenes: "Yo criticaba a los bulliciosos estudiantes hasta que
de a cientos me tendieron sus manos solidarias".
Por todo lo anterior me parece que hay un campo muy propicio en la acción
voluntaria para revertir esta serie de dislocaciones y frustraciones de la juventud
latinoamericana, y para recuperar el sentido (y no sólo la función) de una acción
colectiva con fundamento ético e impacto concreto al mismo tiempo. Lo impor-
tante, creo, es establecer este vínculo con los jóvenes hablándoles desde sus pro-
pias pulsiones y frustraciones, viendo con ellos cómo estos rasgos de la acción
voluntaria pueden potenciarse y, al mismo tiempo, potenciar a los jóvenes.
Mujeres y voluntariado:
faceta de una relación histórica*

Gloría Bonder**

•I. INTRODUCCIÓN
La participación de las mujeres como voluntarias en tareas de asistencia social

recorre toda la historia. Ellas han sido las principales contribuyentes de innu-
merables iniciativas que, en diversos contextos, intentaron brindar respuestas a
necesidades sociales, en especial, las provenientes de los sectores más vulnera-
bles y desprotegidos: niñez, ancianidad, enfermos, mujeres y personas con limi-
taciones económicas, educativas, de salud, y en el acceso a bienes y servicios
básicos.
Esta situación abre una serie de interrogantes:
¿por qué las mujeres se han involucrado en mayor medida que los hom-
bres en este tipo de prácticas?
¿tiene alguna relación con ciertas características emocionales y vinculares
que se le atribuyen a la identidad femenina, con una modalidad particu-
lar de ética, con las aspiraciones, deseos e ideales del Yo que se estimulan
durante su proceso de socialización?
¿son estas actividades una extensión en la esfera pública de los roles socia-
les asignados a las mujeres en el ámbito familiar y doméstico?
¿qué reconocimiento les han brindado la sociedad y el Estado por sus
aportes al bienestar colectivo?
Teniendo en cuenta que en la mayoría de los casos, los propósitos, la modali-

dad de los intercambios y las expectativas que configuran las actividades vo-
luntarias guardan una relación real y simbólica con las funciones y cualidades
* Colaboró en la elaboración de este trabajo Karina Felitci.

" Directora del Programa Regional de Formación en Género y Políticas Públicas (PRICÍEPP-
FI.ACSO Argentina).
345
tradicionalmente asignadas a su género (altruismo, sensibilidad, compasión,

cuidado, etcétera):

¿es beneficioso para su crecimiento personal y el logro de mejores opor-
tunidades sociales participar en este sector?
¿en qué medida sólo contribuye a la reproducción de estereotipos de
género y a una división inequitativa de ámbitos, poderes y recursos entre
varones y mujeres, y hasta dónde resignifica esos patrones?
¿qué aprendizajes realizan al desempeñar tareas sociales voluntarias?
¿qué procesos informales de socialización política y ejercicio de la ciuda-
danía se desencadenan en ese proceso?
Considerando la creciente demanda de agentes voluntarios para responder a

problemáticas sociales cada vez más urgentes y extendidas:
¿cómo evitar que los Estados, las empresas y otras instituciones desliguen
sus responsabilidades sobre el bienestar social en una fuerza de trabajo no
remunerada, mayoritariamente femenina, explotando su disposición por
este tipo de tareas?
Por último, podríamos preguntarnos qué se ha hecho y, sobre todo, qué debería
hacerse para que ciertos valores y características subjetivas atribuidas a las muje-
res, como la mayor sensibilidad hacia las necesidades y sentimientos de las per-
sonas, y el interés por el cuidado de los otros, puedan transformarse en valores
universales y, por tanto, esperables y deseables en el comportamiento de ambos
géneros, en una premisa ética insoslayable para la generación de nuevos y mejo-
res modelos de sociedad.
Estos interrogantes dieron lugar a diversas teorías e interpretaciones que
han animado un debate de gran interés. Entre otros aspectos, han puesto la
lupa sobre un aspecto poco tratado en los análisis de la construcción cultural de
las diferencias según el género: el desarrollo del juicio moral en varones y muje-
res, y sus implicancias en la conducta social de ambos.
II. DIFERENCIAS EN LA FORMACIÓN Y EL EJERCICIO

DEL JUICIO MORAL: UNA CUESTIÓN DE GÉNERO
Una de las contribuciones más influyentes de las ultimas décadas en el campo de

la investigación psicológica sobre las diferencias entre varones y mujeres fue reali-
MUJERES Y VOLUNTARIADO... 347
zada por Carol Gilligan. Sus estudios tienen además el valor de aportar a otros
temas cruciales de la teoría política, como es la incidencia del género en la cons-

trucción de la ciudadanía y la participación social y política (Gilligan, 1985).

A partir de una revisión de la escala de Kohlberg sobre la formación del
juicio moral en la infancia y la adolescencia, Gilligan cuestiona los sesgos
androcéntricos que informan sus resultados. Postula la imposibilidad de eva-
luar con un único estándar (el masculino) la forma en que mujeres y varones
actúan frente a situaciones o conflictos sociales que demandan una decisión
ética. Del mismo modo, considera inadecuado sostener que la imparcialidad y
la justicia como principio abstracto deben ser los patrones más elevados para
juzgar la conducta moral de todas las personas. Sugiere en cambio que, debido
a la conformación del Yo de mujeres y varones, ellas tienden a evaluar los pro-
blemas éticos en relación con su contexto, considerando los sentimientos y
problemas de cada uno de los actores antes de emitir un juicio, en lugar de
aplicar principios morales de modo formal o buscar la imparcialidad.
Gilligan plantea entonces la existencia de dos modalidades de ética: la ética
de ¡ajusticia (propia del género masculino), basada en el respeto de los derechos
formales, en una consideración del individuo como un ser responsable y dife-
renciado dentro su entorno, y en la aplicación de reglas y procedimientos obje-
tivos e imparciales, que llevan a lograr resultados justos. En contraposición, nos
habla de una ética del cuidado, mucho más afín al Yo de las mujeres. Su caracte-
rística principal es una tendencia a formular juicios morales teniendo en cuenta
el punto de vista o la situación en que se encuentran las personas, a ver el
mundo como una red de relaciones y a enfatizar la responsabilidad por los otros
como un principio central de la conducta social. En otros términos, para esta
modalidad ética la aplicación de reglas o leyes no es suficiente para atender los
conflictos sociales, se necesita asumir una responsabilidad activa por los demás;
no actuar cuando podríamos hacerlo es también una falta ética.
Si nos basamos, como hizo Kohlberg, en los principios del contrato social y
el ideal de autonomía moral y autodeterminación de los sujetos que está implí-
cito en posiciones como las de Rousseau o Hobbes, la ética de la justicia sería el
punto más alto de la formación moral de los sujetos. Por el contrario, la ética
del cuidado estaría en una posición inferior o sería sólo aplicable a los ámbitos
familiares o privados, pero no a los públicos. Este supuesto fue problematizado
por Gilligan, quien, guiándose en los resultados de sus investigaciones, cuestio-
na que las teorías sobre el comportamiento humano sigan considerando la con-
ducta masculina prototípica como el estándar de medida; por ende, las caracte-
rísticas "femeninas" o son invisibles en el discurso teórico, o aparecen como
defecto, inferioridad o carencia.
Diversos trabajos han cuestionado las interpretaciones de esta investigadora

debido a que, a] diferenciar tan netamente a varones y mujeres, tiende hacia el

esencialismo y a la generalización. En consecuencia, y más allá de sus propósi-

tos, este discurso sería funcional a la perpetuación de las diferencias de género,
ya que no da respuestas políticas a las limitaciones para la participación femeni-
na en la esfera publica.' La explicación de Gilligan sobre la concepción del Yo
de las mujeres favorecería la conclusión de que ellas son las mejores "cuidadoras"
casi por una cuestión de naturaleza, dejando de lado las diferencias en la posi-
ción social y en el acceso al poder que facilitan que ellas desarrollen ciertos
rasgos más que otros (Kerber, 1986).
Sin embargo, también cabe otra lectura de sus ideas. Podría pensarse que su
análisis contribuye a una revisión necesaria del marco ético predominante, al
tiempo que sugiere un camino para la construcción de una nueva ética univer-
sal que abarque el modelo de la justicia (reciprocidad, contrato) y también el
del cuidado (trabajo voluntario, caridad, responsabilidad, solidaridad), una vi-
sión de la sociedad en la cual mujeres y varones compartan tareas, responsabili-
dades y protagonismo.
Esta línea de pensamiento la encontramos también en quienes proponen
como norte del cambio ético la construcción de una "sociedad del cuidado". En
ella los miembros de la comunidad no sólo deberían gozar de derechos, sino
también asumir obligaciones por el bienestar colectivo. La responsabilidad de
todos y cada uno de los sujetos hacia las familias, las comunidades y el medio
ambiente, se conciben como un aspecto fundamental de la ciudadanía, una
inversión social que fortalece la capacidad de la comunidad para asegurar el
desarrollo sustentable (Torjman, 1998).
Si bien en el actual contexto global estas propuestas podrían ser vistas como
expresiones retóricas, manifestaciones de buenos deseos de escasa viabilidad,
tienen al menos el interés de iluminar y revalorizar como referentes éticos de-
seables para el conjunto, atributos y relaciones que fueron asignadas a las muje-
res y encapsuladas en sus ámbitos más específicos como el hogar.
III. El VOLUNTARIADO FEMENINO EN ACCIÓN:

DIVERSIDAD DE INTERESES Y PRÁCTICAS
Para intentar dar respuesta a los interrogantes que hemos planteado al comien-
zo, analizaremos algunos de los rasgos que han caracterizado la participación de
1
Una reseña de este debate ha sido realizada por Gloria Marín (1993).
las mujeres en tareas voluntarias en la Argentina, entendiendo que las conclu-

siones que se desprenden de este caso pueden extenderse a otras realidades

(Thompson, 1995).

Como antes mencionamos, muchos trabajos han investigado la participa-
ción de las mujeres en tareas filantrópicas asumiendo como premisa que se trata
de extensiones en la esfera pública de determinados roles y atributos adjudica-
dos a las mujeres históricamente. Pero también se observan trabajos que nos
informan que para muchas mujeres, actuar como voluntarias no ha sido mera-
mente reproducir estereotipos o realizar las mismas actividades que las desem-
peñadas en sus hogares. Al cumplir con su labor social, han ido transformándo-
se, ganando más autonomía y poder para llegar a ocupar un lugar en el mundo
público (Ciafardo, 1990; Little, 1985).
Otro aspecto a remarcar de los estudios históricos es que nos permiten apre-
ciar diversos matices políticos e ideológicos del voluntariado femenino confor-
me a sus ámbitos de actuación. Así, una activista de principios del siglo xx
podía definir su actividad pública en la asistencia social como "caridad cristia-
na" si se desarrollaba en la esfera de las asociaciones parroquiales, como "deber
patriótico" si era dentro de organizaciones de carácter público y estatal como las
sociedades de beneficencia, o como "militancia feminista" si su actividad se
realizaba en el marco de una asociación que promovía los derechos de las muje-
res (Vasallo, 2000).
Aunque aparentemente todas estas intervenciones son representativas de la
actuación voluntaria de las mujeres en causas sociales, se basan en distintas
concepciones sobre el rol de las mujeres en la sociedad, implican distintos pro-
pósitos en términos de desarrollo personal y cambio social, y han dado lugar a
diversas estrategias de organización y participación.
Durante el siglo xix en América Latina, las mujeres encontraron en las aso-
ciaciones voluntarias un espacio de sociabilidad y a la vez respondieron a las
necesidades estatales, pues no sólo se ocuparon de tareas de asistencia a sectores
necesitados, sino que también difundieron los valores de la nacionalidad y ac-
tuaron como agentes de moralidad y disciplinamiento social.
En Buenos Aires, la creación de la Sociedad de Beneficencia comprueba el
temprano valor que adquirió su presencia para los Estados en formación. 2 En el
decreto que dio vida a esta institución, se manifestaba que "la existencia social"
de las mujeres, "aún demasiado vaga e incierta", se veía impedida por serios
2
Esta institución fue creada en Buenos Aires en 1823 por Bernardino Rivadavia. Con su
fundación se procuró disminuir la influencia de la Iglesia en la vida social argentina y reforzar la
sociedad civil en formación.
escollos. Estos obstáculos debían eliminarse puesto que "la perfección física de
un pueblo emana igualmente de la belleza y sanidad del hombre, como de la

mujer. La naturaleza, al dar a la mujer distintos destinos y medios de hacer

servicios que lo que rinde el hombre para satisfacer sus necesidades y llenar su
vida, dio también a su corazón y a su espíritu calidades que no posee el hom-
bre". Para las autoridades que gestaron este proyecto el espíritu maternal podía
reemplazar al espíritu religioso actuando de manera privada pero bajo el ala del
Estado.3 AJ mismo tiempo, un periódico oficialista publicaba una nota cele-
brando esta iniciativa "que vengará a las Damas de Buenos Ayres de la injusticia
con que han estado privadas en la sociedad del lugar a que las hacen acreedoras
sus virtudes y su mérito [...]. Estamos convencidos de que haciendo obrar a las
Damas, como miembros activos de la sociedad, se pone en movimiento uno de
los resortes más poderosos para crear la moral pública, uniformar la opinión y
producir otras ventajas".4
Es precisamente esta tarca moralizadora, en especial dirigida hacia los secto-
res populares, la que pone de manifiesto el papel que pueden llegar a tener los
sistemas de caridad y filantropía como agentes de control social, en una acción
que podía tener objetivos religiosos (conversión al catolicismo y moralización
cristiana), económicos (incitación al trabajo) y políticos (lucha contra la agita-
ción revolucionaria de izquierda). 5
Ahora bien, ¿por qué los Estados consideraron que las mujeres podían ser
más aptas para realizar estas tareas? Basándose en un supuesto orden natural, se
les asignaban atributos morales como la "humildad, dulzura, bondad", "celo,
empeño, tesón", y específicamente a las mujeres de la élite, pioneras en este
terreno, se les adjudicaba una "instrucción sólida y talento aristocrático" que las
volvía más eficientes.
Cuando asumieron esta función, ellas encontraron una valiosa oportunidad
de participación y reprodujeron prácticas y formas de representación que se
daban en el sistema decisional. Las socias activas eran electoras y elegibles, rea-
lizaban asambleas ordinarias y extraordinarias, tenían comisiones directivas,
presentaban memorias y balances. Estas formas de acción constituyeron una de
las primeras manifestaciones de socialización política que les brindó muchos
3
Decreto del 2 de enero de 1823, citado en Di Stefano (2002).
4
El Centinela, 23 de febrero de 1823, citado en Di Stefano (2002).
5
Por ejemplo, los propósitos moralizadores de la Sociedad de Beneficencia se manifestaban
en los premios que se entregaban a la mujer que se hubiera distinguido "por la práctica de las
virtudes propias de su sexo y de su estado" o la mujer "más esmerada en el tesón de adquirir con
honradez por medio de un trabajo industrioso, los medios de subsistencia o la de sus padres e
hijos" (Tenti Fanfani, 1989).
aprendizajes, les permitió articularse con los poderes institucionalizados y mu-

chas veces competir con sus áreas de influencia. De este modo, utilizaron los

códigos de la domesticidad y la maternidad como trampolines para trascender

de la esfera privada y doméstica hacia la vida política asociativa.
Esta progresiva inserción en la esfera pública no se limitó al ámbito estatal.
A principios del siglo XX, las mujeres comenzaron a intervenir en otras agrupa-
ciones sociales y políticas de distinto signo. Como señala Sandra McGee Deutsch
al analizar la participación femenina en grupos de derecha en la Argentina,
Brasil y Uruguay, en un primer momento priorizaron la militancia en el catoli-
cismo social aprovechando el énfasis que ponía la Iglesia en el papel tradicional
de la mujer como educadora y compañera en la familia, y como filántropa y
guardiana de la pureza de la sociedad en general. Luego, muchas de estas mili-
tantes pasaron a engrosar las filas de las nuevas agrupaciones de derecha (McGee
Deutsch, 1993).
En la Argentina, se vincularon con la Liga Patriótica, cuyo líder fundador
creía que la experiencia filantrópica femenina podría inculcar moralidad y patrio-
tismo en los hogares de la clase trabajadora, especialmente entre las mujeres y
niños/as. Como es previsible para ese momento histórico, la dirigencia del movi-
miento, a cargo de varones, evitó la participación directa de las mujeres en la
toma de decisiones y la generación de propuestas. Esas ocupaciones se considera-
ban "inapropiadas" para ellas y las labores al interior de esta organización se repar-
tían según el género de sus integrantes. Los hombres se encargaban de la repre-
sión a los sectores considerados revolucionarias mientras que las mujeres, a través
de clases de civismo y proyectos de bienestar social, eran la variante pacífica de la
política de control. El objetivo era convertir a las trabajadoras en obreras obedien-
tes y patrióticas, argentinizar a las madres necesitadas y a los niños.
Nuevamente estas funciones confirman la porosidad de las fronteras entre
las esferas públicas y privadas: las habituales tareas educativas, caritativas y de
protección familiar adquirieron en este contexto una dimensión abiertamente
política con signos conservadores. Las prácticas públicas de las mujeres contri-
buían a reforzar la división sexual del trabajo en la comunidady, asimismo, a
configurar un orden social basado en una retórica familiarista, funcional para
asegurar la reproducción de la jerarquía social vigente. De este modo, las cuali-
dades femeninas se ponían al servicio de ideas conservadoras, antidemocráticas
y opresivas para las mismas mujeres.
Ellas también desarrollaron tareas filantrópicas y de asistencia dentro de las
agrupaciones de izquierda. Un ejemplo recientemente estudiado fue la partici-
pación femenina en la huelga de la construcción (1935-1936) en Buenos Aires
(D'Antonio, 2000). Allí promovieron el funcionamiento de los comedores
populares que alimentaron a los/as huelguistas y a sus hijos e hijas. También

asistieron a los activistas en temas relacionados con el encarcelamiento o repre-

sión.

Los gobiernos latinoamericanos que adhirieron al modelo del Estado de
bienestar en las décadas de 1940 y 1950, también contaron con una importan-
te fuerza de trabajo voluntaria femenina. En la Argentina, el gobierno peronista
(1946-1955) evitó las definiciones claras acerca de su rol. Mientras se aceptaba
la necesidad de otorgarles derechos políticos, continuaba privilegiándose su lu-
gar en el hogar. Por ejemplo, las mujeres que militaban en el Partido Peronista
Femenino (PPF) no realizaban tareas políticas y se dedicaban a la ayuda social.
En palabras del propio Perón:
Basca pasar por una unidad básica del PPF para darse cuenta de que, desde el
umbral de esa casa, comienza a respirarse limpieza y honorabilidad. Basta aso-
marse a una de esas unidades para darse cuenta de que allí todo es moral, de que
todo es virtuoso [...]. Cuando veo que una de esas unidades básicas es un centro
de ayuda política, un centro de ayuda social, y un refugio para aquel que nece-
sita un consejo o que precisa una ayuda; que es a la vez un centro de elevación
cultural, donde las mujeres pueden reunirse a conversar [...] a coser en una
máquina [...] o a dar enseñanza a quien no ha tenido la suerte de aprender
alguna de las cosas que se necesitan para defenderse en la vida.6
Esta representación fue asumida por las propias protagonistas, quienes, en en-
trevistas realizadas en la década de 1980, recordaban su militancia de aquella
época como una tarea semirreligiosa, completamente separada de la política y
cercana al ámbito del trabajo social (Sanchis y Bianchi, 1986).
Durante la segunda mitad del siglo xx, las mujeres continuaron su actividad en
estas asociaciones para lograr una mayor presencia política y defender la democracia
en contextos dictatoriales.7 Desde allí organizaron su lucha por el respeto de los
derechos humanos y esgrimieron demandas a favor del bienestar de los trabajado-
res, la niñez, la ancianidad y las propias mujeres (Jelin, 1989; Jaquette, 1994).
6
Discurso de Perón a las delegadas del i'PH, Demacrada, 24/02/1951, citado por Plotkin
(1993).
7
En la Argentina, el caso más significativo es el movimiento de Madres de Plaza de Mayo
creado en 1977. Ellas trascendieron a la vida política desde el lugar biológico de la maternidad,
en palabras de una de sus fundadoras: "Nuestro hijo biológico se transformó en 30.000 hijos. Y
por ellos parimos una vida totalmente política y en la calle [...]. Yo viví durante muchos años la
tensión de ser dos madres a la vez: la biológica y la política". Testimonio de Nora Cottiñas en
Belucci (2000).
En todos estos casos se destaca un aspecto común de gran significación: más

allá de cumplir con las tareas asignadas, raramente han tenido poder de deci-

sión dentro de sus partidos y organizaciones, especialmente las mixtas. La utili-

zación de las mujeres como agentes ideológicos complementarios, con limita-
das instancias de participación y con escasas posibilidades de decisión, ha sido
también un rasgo de las organizaciones más radicales y progresistas.8 Precisa-
mente ello motivó a que, durante las décadas de 1960 y 1970 de nuestro siglo,
muchas de ellas, conscientes de su discriminación, abandonaran los partidos y
otras organizaciones sindicales, sociales o mixtas, y crearan sus propios espacios
en el movimiento de mujeres o el feminismo en Latinoamérica.9
En la actualidad, se constata una inmensa presencia femenina en los movi-
mientos sociales de reciente aparición en la Argentina, como los grupos de des-
ocupados, piqueteros y asambleas barriales. Según algunos estudios, ellas con-
forman más del 60% de sus integrantes. Por ejemplo, los centros populares de
los piqueteros, que son la base física de sus organizaciones, están a cargo de
mujeres, en ocho o nueve de cada diez casos. Se ocupan de manejar los come-
dores populares, y además de cocinar y servir, piden donaciones por el barrio, se
encargan de la enfermería del lugar y también participan de los cortes de ru-
tas.10 Sin embargo, son generalmente los varones quienes hablan en nombre
del movimiento y actúan como representantes públicos de estas organizaciones.
Pareciera que sólo las mártires de estas luchas, como es el caso de Teresa
Rodríguez, pueden adquirir una identidad pública valorada.11
IV. CONTRIBUCIONES, DERECHOS, DECISIONES: UN BALANCE NECESARIO
En este somero recorrido histórico hemos visto como tanto el Estado como distin-
tas agrupaciones políticas y sociales incentivaron la participación femenina en tareas
de asistencia, conformando un ámbito de pertenencia, proyección y transición ha-
cia el ámbito público. Las mujeres accedieron a ocuparse de estas tareas respondien-
8
Esta diferenciación se dio también en los movimientos de guerrilla de la década del setenta.
Para el caso argentino se puede consultar: Marta Diana (1996).
9
Durante esas décadas un punto de debate para muchas mujeres fue el de su doble militancia
en partidos y en el incipiente movimiento feminista de la segunda ola.
10 Véase el diario Clarín, 26 de septiembre de 2002.
1
' Teresa Rodríguez fue asesinada por la policía en un corte de ruta en Cutral-Có (Neuquén),
el 12 de abril de 1997. Sus compañeros la recuerdan como "una mujer del pueblo neuquino,
madre de dos hijos, maestra jardinera" que no tenía trabajo y "hacía limpieza por hora para
sobrevivir", www.elteresa.org.ar.
do a una de las pocas oportunidades de participación que se les brindó a principios

del siglo xrx. Quienes las convocaron asumieron que en tanto mujeres, madres y

esposas, podrían sanar, civilizar y disciplinar a la sociedad. Para ellas, éste constituyó

su primer paso hacia la socialización política y el "empoderamiento" personal.
Aunque la situación de las mujeres en el continente haya variado enorme-
mente, especialmente desde mediados del siglo XX, y cada vez sean más las que
ocupan lugares de decisión en la política, las empresas y la sociedad, es impor-
tante recordar que todavía son una minoría en relación con los varones y que,
por el contrario, son mayoría como trabajadoras voluntarias. Esta participación
ya no se limita a las damas de la élite y hoy en día las mujeres de sectores
medios, y aun de sectores populares, desarrollan tareas sociales de gran enverga-
dura, hasta el punto que cuesta imaginarse qué pasaría en muchas situaciones
críticas que viven nuestras sociedades sin sus aportes.
Las situaciones analizadas, que han tomado como base la experiencia argen-
tina, nos demuestran que el trabajo filantrópico o el voluntariado social las
requiere, y ellas responden a esta convocatoria. Los motivos de esta actitud
todavía son objeto de estudio y de polémicas. Se corre el riesgo de atribuirles
ciertos rasgos subjetivos esenciales que las harían más proclives a estas funcio-
nes, o diferenciarlas netamente del conjunto de los varones ignorando la diver-
sidad interna en cada grupo genérico.12 Consecuentemente, esta postura con-
tribuiría a segregar a unos y otras, y a repetir estereotipos empobrecedores, aun-
que en este caso se recubra con la idealización de la sensibilidad femenina. Es
importante poner bajo la lupa afirmaciones tales como "las mujeres son más
buenas", "más sensibles", "menos corruptas", "más prácticas", "menos deseosas
del poder", etcétera. ¿Son así todas las mujeres o solamente algunas? ¿Hay varo-
nes con esas características?
Y más importante aún, ¿quiénes, en qué contextos y por cuáles razones exal-
tan las cualidades femeninas apropiadas para el trabajo solidario?
En igual sentido, qué ha hecho que ciertos rasgos de personalidad tiendan a
manifestarse y expresarse más por uno de los géneros, y en qué medida esta situa-
ción es beneficiosa para quienes deben demostrar que los poseen para ser acepta-
dos o valorados, y para quienes deben demostrar que no los poseen también
para ser valorados.
También nos hace pensar que el involucrarse en actividades sociales contie-
ne una serie de potencialidades para las mujeres tanto en términos del propio
12
Algunos estudios sobre masculinidad demuestran el sufrimiento de muchos varones que
se apartan de los estereotipos masculinos que reniegan de la sensibilildad, la afectividad y las
inseguridades (Valdés y Clavaria, 1998).
desarrollo personal, pues suele ser una fuente de "empoderamiento" en cuanto

a habilidades sociales, cognitivas y de socialización política, como para las orga-

nizaciones que se nutren de un valioso capital simbólico, se dinamizan con un

flujo de experiencias, vínculos, saberes y deseos de este colectivo social.
Sin embargo, en la medida en que ellas, sus necesidades y, sobre todo, sus
propuestas y capacidades no estén realmente en el centro de las decisiones que
se tomen en materia de iniciativas sociales, seguirán siendo un recurso barato y
utilizable para fines que ignoran, cómplices involuntarias de metodologías que
no transforman de raíz muchas de las causas que nos impiden construir una
sociedad donde derechos, justicia y cuidado interpersonal sean aspiraciones y
satisfacciones para todos y todas.
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Enseñar la ética y el desarrollo
en la universidad en la era planetaria*

Franfois Vallaeys"

UN RETO ÉTICO
Nuestra era de acciones globales con repercusiones sistémicas de las decisiones

y acciones emprendidas pide manejar una visión sistémica de la responsabili-
dad. Ya no estamos en un mundo de acciones meramente locales con interlocu-
tores copresentes y consecuencias limitadas en el tiempo y espacio. La responsa-
bilidad ya no se puede limitar a la persona o al pequeño grupo y la visión al
futuro y entorno inmediatos. La responsabilidad, en la era de la tecnociencia
planetaria, no es sólo individual sino social y global, porque muchos de los
daños lo son, como es el caso de los daños ecológicos, los riesgos nucleares, las
crisis financieras, etcétera.
Esta nueva responsabilidad pide una nueva sensibilidad ética por lo ajeno y
abstracto (sensibilidad frente a lo que puede suceder en otra parte del mundo,
sensibilidad frente a lo que las cifras estadísticas significan). El progreso ético,
durante los últimos siglos, condujo a la superación de la moral particular de
grupo y dependiente de una visión religiosa del mundo, hacia un universalismo
humanista, laico y transcultural. Hoy en día, se trata de hacer de este humanis-
mo universalista una nueva sensibilidad al mundo, vasto y complejo, entreteji-
do de estructuras y reacciones en cadena que, por muy abstractas que puedan
aparecer cuando uno las explica, deben de tener la misma capacidad de llamar-
nos la atención y la compasión como lo que sucede en nuestra casa o nuestro
barrio. El espíritu ilustrado del siglo xvm enfrenta aquí un nuevo reto de hacer-
se cercano y empático a lo más alejado y abstracto.
* Montevideo, 18 de diciembre del 2003.

" Responsable del curso de Ética y Gerencia Social en la Maestría en Gerencia Social de la
Pontificia Universidad Católica del Perú.
357
UN PROBLEMA FILOSÓFICO

Esto no puede sino significar una superación de la visión cientificista y positi-

vista del mundo que nos trajo la Revolución Industrial, y que hace del entorno
un mero conjunto inanimado de cosas objetivadas en el cual se movilizan los
sujetos humanos, únicos dueños de atributos valorados como son el pensa-
miento y la voluntad. Se trata de reenseñar el respeto por "los seres" en una
época no animista ni religiosa. Se trata de abandonar una visión técnica del
mundo como un algo "a disposición" del poder de la tecnología y del querer
humano, un algo neutral "manipulable" a voluntad. Proyecto difícil en la era de
la ciencia que ha elevado el ser humano al rango de "sujeto libre" de su vida,
transformando por esta misma razón lo que rodea ese sujeto en objetos.
¿Cómo, sin abandonar la visión humanista del sujeto, reencontrar un vínculo
con el mundo como algo más y diferente que un mero objeto manipulable, y sin
volver a figuras premodernas de la realidad (cosmovisiones mítico-religiosas) con-
denadas como obsoletas por la misma ciencia? He aquí el problema filosófico fun-
damental que yace debajo del reto ético contemporáneo, y que, por ejemplo, está
detrás de las problemáticas de la ética ecológica cuando reivindica la posibilidad de
pensar un "derecho" para las plantas o los animales, lo que conlleva la idea de una
limitación de la libertad humana a favor del respeto de seres no humanos (plantas o
animales, ecosistemas, etcétera). ¿Sobre qué fundar un tal respeto? ¿Las generacio-
nes futuras? ¿La compasión por la existencia del árbol o de la nutria? ¿La visión
astuta y utilitarista del máximo provecho de la vida gracias al desarrollo sostenible?
Y ¿qué contestar a aquel que nos responde: "A mí, todo esto no me importa"?
UN PROBLEMA UNIVERSITARIO
La universidad, en su doble papel de formación de las futuras élites de la socie-

dad y de ilustración de los decidores del presente, tiene que poder relevar y
resolver este desafío. Pero ¿qué tan preparada está la universidad para asumir
esta evolución? No podemos sino constatar que las fuerzas reactivas que quie-
ren mantener el statu quo son todavía muy poderosas en la universidad, que
tiene de por sí la desventaja de ser una institución que asocia poder y saber, lo
que no facilita las dinámicas de cambio.
Dentro de estas fuerzas reactivas, es preciso notar:
La fragmentación de los saberes, basada en una organización universitaria

por carreras y especialidades, que dificultan mucho la práctica de la ínter- y
ENSEÑAR LA ÉTICA Y EL DESARROLLO EN LA UNIVERSIDAD... 359
trans-disciplinariedad, que necesita el enfoque de capital social, ética y desa-

rrollo.

La presión mercantilista de la sociedad actual que sólo vende a los jóvenes el

éxito personal del competidor contra los demás como modelo de vida. (En la
época en que nunca antes como hoy, la potencia humana hace que las conse-
cuencias de los actos locales sean globales, vivimos la paradoja de que nunca
antes como hoy se ha criado a los niños y jóvenes en un individualismo tan
feroz y ciego.) Este modelo dominante termina haciendo pasar el hecho de
ganar dinero de necesidad a único deseo, y de medio a fin, en concordancia
con la monetización creciente de casi todos los aspectos de la vida cotidiana.
La colaboración de la mayoría de las universidades con este modelo mercan-
tilista que terminan, a fin de atraer a los estudiantes ahora "clientes", diri-
giendo los esfuerzos académicos y de investigación hacia la colocación de la
mayoría de sus estudiantes en los mejores puestos de trabajo. Cuando es el
mercado el que fija el prestigio de una universidad, es difícil resistir a la
tendencia de transformar la investigación en consultorías y mantener un
enfoque humanístico y solidario en la formación de los futuros profesionales
en feroz competencia.
¿Cómo promover una acción educativa que dé al joven la conciencia global y

compleja, podríamos decir "ecológica", que él necesita para comprender lo que
significa el desarrollo equitativo, y que le dé además el afán de participar como
ciudadano responsable y solidario en su ámbito local para resolver los proble-
mas e injusticias a su alcance?
Sin pretender responder del todo a esta difícil y urgente pregunta, quisiera
resaltar los siguientes cinco puntos:
1. Es imprescindible, tanco a nivel epistemológico como organizacional, ense-

ñar lo que E. Morin llamó el pensamiento complejo, una visión sistémica no
simplificadora de la realidad, y esto necesita rediseñar la institución universi-
taria para lograr este propósito. Es preciso "desfragmentar" los saberes, que
los estudiantes puedan trabajar más a partir de problemas interdisciplinarios
como son los del "desarrollo sostenible". Es necesario ser honesto y afirmar a
los estudiantes que, hoy en día, cualquier especialidad que no sabe colaborar
con otras no es más que "saber ciego", es decir, un nuevo tipo de ignorancia
sabia y experta, potencialmente dañina para el mundo.
2. Es imprescindible, en un mundo multicultural, y especialmente en países
latinos donde conviven muchos grupos étnicos, raciales, socioeconómicos
muy dispares, enseñar a los estudiantes "el otro", quién es él o ella, cómo cons-
truye su propia realidad (al igual que nosotros la construimos sin darnos
cuenta) y cómo el otro nos trata como su otro. La relativización de la propia

cultura y la lucha contra el etno-socio-centrismo a través de la promoción de

una visión plural "etnológica" de las diversas maneras de ser e inventarse
humano, es una necesidad para que los jóvenes puedan ser agentes del desa-
rrollo solidario y no reproduzcan más el imperialismo cultural disfrazado
detrás de la ambigua noción de "progreso" y la sospechosa sobrevaloración
de lo que se llama vulgarmente "la ciencia". No hay riesgo de caer con esta
relativización cultural en un relativismo epistemológico, sino que se trata de
hacer concebir la "razón" no como un ente sustancial y separado, sino como
un proceso colectivo intersubjetivo de diálogo y consensos, tal como la filo-
sofía del siglo XX nos invitó a pensarlo.
3. Es provechoso trabajar con los estudiantes a partir de ejemplos y situaciones
lúdicas virtuales, como para demostrarles en la práctica la inefectividad de
los juegos de suma nula a nivel social y global, es decir de estos juegos en los
cuales si yo gano, tú pierdes y viceversa. El juego del desarrollo es al contrario
un juego solidario por excelencia, en el cual el afán de querer ganar contra el
otro hace perder a todos, y sólo si el otro gana también puedo considerarme
como ganador. Es muy útil, en este sentido, hacer ver al estudiante cómo la
ética y la promoción del capital social son, al final, el único método eficaz y
racional de organización social. Así la ética deja de ser un conjunto de bellas
palabras utópicas y se transforma en estrategia eficiente de progreso social.
4. Es importante también, desde el aula y la vida cotidiana estudiantil, hacer de
la universidad misma una escuela de democracia y ciudadanía responsable. Más
que de cursos específicos de ética y democracia, lo que necesitamos son jóve-
nes acostumbrados desde temprano a la democracia y participación interactiva
en la construcción del saber, del aprendizaje y de la opinión, jóvenes ciuda-
danos con hábitos democráticos de diálogo, consenso y preocupación por el
destino global del planeta, adquiridos desde la escuela.
5. Finalmente, last but notleast, es posible como profesores tener una influencia
pedagógica directa sobre la sensibilidad ética de los estudiantes, que pasa por
métodos y enfoques más corporales y psicoemocionales que intelectuales y
mentales. Sin duda, buena parte de las dificultades actuales de educación de
los jóvenes viene de una visión reduccionista de la enseñanza escolar, bajo un
paradigma "logocrático" (poder al solo logos), olvidando y caricaturizando
al cuerpo humano como mera máquina tras siglos de cartesianismo. Sin
embargo, la problemática ética depende de la sensibilidad y la emoción más
que del entendimiento, precisa capacidad empalica para que el individuo
ENSEÑAR LA ÉTICA Y EL DESARROLLO EN LA UNIVERSIDAD... 361
pueda "extender" su sensibilidad ética (como decía el filósofo chino Mencio)

a todo lo que, por ignorancia o falta de sensibilidad, sigue soportando sin

sentir pena ni compasión. Tal desarrollo personal pasa por trabajar con y

desde el cuerpo (relajación, meditación, dinámicas somáticas en grupo, ejerci-
cios de escucha y plenitud de conciencia, etcétera). Al contrario, vivimos
actualmente una dramática desensibilización y virtualización frente a los pro-
blemas éticos, que se acompaña de una sobrecarga de informaciones
mediáticas, alejamiento de los problemas reales y falta de vínculo personal
con ellos.
El debate está abierto, no puede dejar de estarlo, porque se trata de nuestro

futuro común y de nuestro presente de seres humanos. Implica muchos cam-
bios en la universidad, y como todo cambio da miedo, implica muchas resisten-
cias y, lo peor, resistencias disfrazadas detrás de discursos morales muy estéticos
pero poco eficaces, salvo para poder darnos buena conciencia de modo barato.
Quizás es por eso que, a nosotros los dirigentes y docentes universitarios, nos
vendría bien una pequeña crisis de mala conciencia, como para empezar a em-
prender el camino hacia la formación de verdaderos profesionales éticos com-
prometidos con el desarrollo de su país.

índice

Presentaciones
Los nuevos desafíos éticos 9
Enrique V Iglesias
Ética, valores humanos y desarrollo: una perspectiva noruega 13
Kjell Magne Bondevik
Prólogo. La construcción de una visión integrada del desarrollo 25
Ricardo L. Santiago
Introducción. ¿Por qué la ética? 27
Bernardo Kliksberg
Parte I
Ética y economía en el mundo contemporáneo
Reanalizando la relación entre ética y desarrollo 35
Amartya Sen
Vulnerabilidad, dignidad y justicia:
valores éticos fundamentales en un mundo globalizado 43
SturlaJ. Stalsett
Etica de la economía 57
Fernando Montes S. J.
Parte II
Dilemas éticos de América Latina
Un tema ético central: el impacto
de la pobreza sobre la familia en América Latina 69
Bernardo Kliksberg
363
Economía y democracia 95
José Antonio Ocampo

La desigualdad en las oportunidades

en América Latina: una revisión crítica de los resultados
de las últimas dos décadas 137
Rebeca Grynspan
Desigualdades ocultas 149
Mirto. Roses
Desafíos de la educación para el desarrollo humano integral 155
Daniel Filmus
Ética para el buen oficio político 167
Joan Prats
La lucha contra la corrupción 213
Carlos Mesa Gisbert
Parte III
Prácticas ejemplares
El nuevo escenario de las políticas sociales en la Argentina 221
Alicia Kirchner
Responsabilidad social en el poder público.
Un camino para la democracia 239
Cézar Busatto
Desarrollo humano y calidad democrática:
experiencias innovadoras de participación ciudadana 251
Carmelo Ángulo
Participación de la ciudadanía en la lucha contra la corrupción 259
Orlando A. Reos
El presupuesto participativo y el Estado 281
Tarso Genro
Combate global contra la pobreza.
Las soluciones existen. La experiencia de Villa Salvador 291
Michel Azcueta
Capital social, metas del milenio y desarrollo local:
el caso de la iniciativa de "Carapeguá en desarrollo", Paraguay 309
José Malinas y Bruno O, Martínez
ÍNDICE 305
Juventud y acción voluntaria: una ecuación con sentido 341

Martín Hopenhayn

Mujeres y voluntariado: faceta de una relación histórica 345

Gloria Bonder
Enseñar la ética y el desarrollo en la universidad en la era planetaria 357
Franjáis Vallaeys

La Agenda Etica Pendiente de America Latina...

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LA AGENDA ÉTICA PENDIENTE

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Asimismo, sabemos que las comunidades pobres pueden no tener bienes

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Ésta es mi tercera visita al Brasil, y mucho me complace haber regresado. Para

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INTRODUCCIÓN: ÉTICA Y DESARROLLO

Soy un teólogo y he sido ordenado como ministro en la Iglesia Luterana norue-

a toda la población a reflexionar sobre preguntas como éstas: ¿cómo se define

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Latina. Se me ha dicho, asimismo, que ese elevado número de usuarios repre-

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¿A QUÉ OBEDECE LA DEMANDA DE ÉTICA?

La primera respuesta es que las tendencias del desarrollo reflejan persistentes

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MOTIVACIÓN DE LOS DIVERSOS PROTAGONISTAS

problema. En este continente no puede erradicarse la pobreza desde fuera. El

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protagonistas, como los pueblos indígenas y otros grupos vulnerables, en los

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EL NUEVO CONJUNTO DE OBJETIVOS

El gobierno noruego ve con satisfacción la renovada importancia que la socie-

Segundo, no basta movilizar a las empresas y a los gobiernos para aliviar el

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las empresas y los sindicatos de trabajadores, y suscita singulares beneficios, que

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dar acceso más expedito a sus mercados;

Mi país, Noruega, realizará una activa contribución. ¡Nos hemos comprometi-

Espero que esta conferencia de Belo Horizonte contribuya en forma tangi-

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