UNIVERSIDADE CATÓLICA DE PETRÓPOLIS

CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS

FACULDADE DE DIREITO

A ONU E OS REFUGIADOS: A ATUAÇÃO E SOLUÇÕES DURÁVEIS

DO ACNUR NO MUNDO E NO BRASIL

PATRICK MOLTER FONSECA

Petrópolis
2019
 UNIVERSIDADE CATÓLICA DE PETRÓPOLIS
CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS
FACULDADE DE DIREITO

A ONU E OS REFUGIADOS: A ATUAÇÃO E SOLUÇÕES DURÁVEIS

DO ACNUR NO MUNDO E NO BRASIL

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado

ao Curso de Direito do Centro de Ciências
Jurídicas da Faculdade de Direito da
Universidade Católica de Petrópolis, como
requisito parcial para obtenção do grau de
Bacharel em Direito.

Orientadora: Prof.ª Dr.ª Denise Mercedes Nuñez Nascimento Lopes Salles.

Patrick Molter Fonseca

Petrópolis
2019
 Patrick Molter Fonseca

A ONU E OS REFUGIADOS: A ATUAÇÃO E SOLUÇÕES DURÁVEIS

DO ACNUR NO MUNDO E NO BRASIL

Trabalho de Conclusão de Curso apresentado

ao Curso de Direito do Centro de Ciências
Jurídicas da Faculdade de Direito da
Universidade Católica de Petrópolis, como
requisito parcial para obtenção do grau de
Bacharel em Direito.

_________________________________________
(Prof.ª. Dr.ª DENISE MERCEDES NUÑEZ NASCIMENTO LOPES SALLES)

_________________________________________
(Prof. Me. MAURICIO PIRES GUEDES)

Nota: _________

Aprovado em: _____/_______/_______

BANCA EXAMINADORA:

_____________________________________________________________
(Nome completo, titulação e instituição a que pertence)
 Dedico este trabalho aos meus pais, que
me ensinaram a ser um migrante de ideias.
 AGRADECIMENTOS

Agradeço, primeiramente, a Deus. Como o salmista se questiona, o que darei

eu ao Senhor, pelos benefícios que me tem feito? Esta pergunta sempre foi presente
nos meus dias. Graças ao Seu amor, Sua graça e benignidade é que pude chegar
até aqui e posso ter a certeza que estou só começando. Tudo é por Ele, para Ele e,
acima de tudo, dEle. Obrigado, Pai.

Agradeço, também, aos meus queridos pais e meu pequeno irmão que,
mesmo sem me entenderem muito bem, me apoiam incondicionalmente nas minhas
aventuras. Eu não seria quem eu sou se não fosse por vocês. Obrigado.

Aos meus queridos professores que ao longo deste curso me incentivaram e

sempre me reasseguravam do caminho para o sucesso em qualquer área da vida:
esforço e estudo. Sou grato por ter tido a oportunidade de aprender com vocês.

À minha querida ilustre orientadora que, com sua compreensão e paciência,

sempre me direcionou para que eu extraísse o melhor de tudo que escrevi. Peço
perdão pelas mensagens em horas inoportunas e os escassos e-mails. Este trabalho
só veio a ser graças ao seu cuidado. Muito obrigado.

À minha namorada, por ter estado comigo pelas noites a fio em que
pesquisava, lia e escrevia, me assegurando que tudo iria se encaixar. Você me faz
ser a melhor versão de mim em tudo. Amo você.

Aos meus amigos de curso que compartilham do penoso trabalho e grandioso

esforço que tem sido esta graduação, em especial, duas delas que estiveram
comigo todas as manhãs e em todos os trabalhos. Se não fosse por vocês, pelas
risadas e pelas brincadeiras, minhas manhãs teriam sido tristes e cinzas.

A todos mais que tiveram participação, me inspiraram e me incentivaram a ser

mais, meu muito obrigado.
 “Pois tive fome, e me destes de comer,
tive sede, e me destes de beber; fui
estrangeiro e vós me acolhestes.”

Mateus, 25: 35. Bíblia King James

“Je suis tous ces enfants que la mer a pris.

Je vivrai cent mille ans, je m’appelle Mercy”
Madame Monsieur, “Mercy”.
 RESUMO

Esta Monografia tem como objetivo fazer uma análise crítica das soluções duráveis
do Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados em território pátrio, com o
cenário histórico internacional — e nacional também, no que couber —, servindo
como pano de fundo. Ao traçar uma digressão histórica do Direito Internacional dos
Refugiados, esta pesquisa analisa as convenções e tratados relativos ao instituto, o
que leva à análise do cenário nacional sob a égide do Direito dos Refugiados na
Modernidade pós-Declaração de Cartagena. Além disto, o presente trabalho de
conclusão de curso apresenta uma breve síntese histórica que possibilita a melhor
compreensão do trato dos refugiados no Brasil e, assim, proporcionar um olhar
crítico sobre as soluções duráveis implementadas no mundo e, por fim, em território
nacional. Esta pesquisa se deu mediante estudo da abundante bibliografia sobre o
tema. A partir disto, foi possível compreender o fenômeno do refúgio e o relacionar
com a atuação do longa manus da Organização das Nações Unidas no Brasil desde
sua criação.

Palavras-Chaves: ACNUR; Refugiados; ONU; Soluções Duráveis; Direito

Internacional dos Refugiados.
 ABSTRACT

This undergraduate theses aims to critically analyze the durable solutions from Unit-
ed Nations’ High Commissioner for Refugees in Brazil, along with the historical inter-
national scenario that serves as its background. When outlining a historical digres-
sion concerning the International Refugees’ Law, this paper analyzes the Conven-
tions and Treaties that relate to such institution, which follows through with the further
analysis of the national scenario under the aegis of modern Refugees’ Law, in the
post Cartagena state of affairs. Moreover, this term paper presents a brief historical
synthesis that allows us to better understand the refugees’ treatment in Brazil and,
therefore, cast a critical eye about the durable solutions that have been implemented
in the world and, thus, in Brazil. This research took place through thorough study of
the abundant bibliography apropos of such theme. Therefrom, it was possible to un-
derstand the refuge phenomenon and relate it to the procedure of United Nation’s
agency in Brazil since its inception.

Keywords: UNHCR; Refugees; UN; Durable Solutions; International Refugee Law.

 SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .......................................................................................................... 10

1. O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS ........................................... 13

1.1. O CONCEITO DE REFUGIADO NA CONVENÇÃO DE 1951 ........................... 13

1.2. A DECLARAÇÃO DE CARTAGENA SOBRE OS REFUGIADOS..................... 18

1.3. O DIREITO DOS REFUGIADOS NO BRASIL ................................................... 20

2. ORIGEM E ATUAÇÃO DO ACNUR ...................................................................... 24

2.1. O CONTEXTO DO PÓS-GUERRA E A CRIAÇÃO DA ONU ............................. 24

2.2. O ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA REFUGIADOS ...... 27

3. AS SOLUÇÕES DURADOURAS DO ACNUR PARA O REFÚGIO ...................... 33

3.1. INTEGRAÇÃO LOCAL, REASSENTAMENTO E REPATRIAÇÃO ................... 33

INTEGRAÇÃO LOCAL ............................................................................................. 33
REASSENTAMENTO ................................................................................................ 35
REPATRIAÇÃO......................................................................................................... 37

3.2. ACNUR NO BRASIL .......................................................................................... 38

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................. 45

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................... 47

 10

INTRODUÇÃO

Desde a pré-história, o ser humano já realizava migrações. Da povoação dos

nômades do continente americano pelo Estreito de Bering até às saídas europeias
para o Novo Mundo no século XVIII, seja por necessidade ou desejo, o ser humano
é inerentemente migrante. No entanto, nos dias de hoje, com uma população que
cresce diligente e exponencialmente, muros se ergueram, fronteiras foram traçadas
e os territórios foram defendidos ferrenhamente. Mas até onde pode o sentimento de
pertencimento e o senso de propriedade do território se sobreporem à alteridade e
às necessidades de outros?

Como tratado nos capítulos iniciais do presente trabalho, a proteção e

acolhimento inerentes ao refúgio precedem até mesmo a Declaração Universal dos
Direitos do Homem, mas tem nela sua gênese como campo do Direito Internacional
independente, recebendo até mesmo uma agência independente nas Nações
Unidas para tutelar este complexo tema. É na atuação desta agência, o Alto
Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (ACNUR) que este trabalho tem
seu foco principal, bem como na sua fundação, no trato com os refugiados e na
atuação e relação com o Ordenamento Jurídico pátrio.

Portanto, a questão que moveu esta pesquisa foi: quais são as soluções
duráveis propostas pelo ACNUR e como este órgão as põem em prática, tanto a
nível internacional, quanto dentro do território brasileiro e se a atuação da agência é
facilitada pelos convênios e pelo próprio órgão interno para tratar desta questão, o
Comitê Nacional para Refugiados (CONARE)?

A análise desta questão se deu ao traçar um panorama histórico do Direito

dos Refugiados, a níveis nacional e internacional, bem como escrutinizar os dados
mais atuais disponíveis e emitidos pelas agências que são foco dos estudos. Apesar
de histórico, o Direito Internacional dos Refugiados é relativamente recente, tendo
seu início com a DUDH e, portanto, este trabalho se presta a analisar a partir deste
momento, não se comprometendo em traçar uma digressão mais ampla.

No Brasil e no mundo, segundo dados do ACNUR, existem mais de setenta

milhões de pessoas forçadas a se deslocar (“displaced persons”, RAJARAM, 2002).
 11

Assim, os refugiados somam uma grande parcela da população. Entretanto, mesmo

com toda a relevância da proteção aos deslocados, seja para a sustentação e
subsistência dos Direitos Humanos como conhecemos, seja para que um Estado
tutele o direito à vida daqueles que nascem em seu território, nas últimas décadas,
uma questão vem se colocando de maneira cada vez mais consistente quando se
discutem os efeitos da concessão do refúgio.

O medo de que os imigrantes dissolvam a identidade nacional e tomem o

lugar de seus nativos, além de razões como a guerra e condições insustentáveis ao
sustento da vida dão ensejo a respostas denegatórias do refúgio, bem como a novas
diásporas e grandes movimentos de evasão. A importância da discussão sobre as
soluções duráveis que são promovidas pelo ACNUR torna-se ainda mais evidente
diante dos recentes episódios mundiais relacionados à crise de refugiados na
Europa e, mais recentemente, na América Latina.

Discutir, então, estas soluções duráveis sob a luz das Convenções e

Protocolos, bem como utilizando o Direito Comparado e o Estatuto Brasileiro do
Refugiado, e expor a atuação do CONARE e outros órgãos conveniados ao ACNUR
no Brasil, além desta atuação no cenário internacional podem ser fatores decisivos
para que futuramente o trabalho destes órgãos seja ainda mais eficaz; além de
fomentar a discussão sobre um tema tão importante. Por outro lado, negar a
relevância destas questões e ignorar tais discussões podem significar uma atuação
não fiscalizada e menos eficiente destes órgãos, que já é bem burocratizada e
extensa.

Pelo fato da produção científica ter por objetivo tomar para si a realidade para
analisa-la de uma forma melhor e, a posteriori, afetar transformações, a discussão
sobre as soluções duráveis e a aplicabilidade destas na atuação do Alto
Comissariado dentro do Estado Brasileiro, além dos dados estatísticos e do aspecto
prático, está revestida de importância e relevância para o meio acadêmico. Neste
mesmo contexto, uma produção mais extensa com um olhar para esta atuação pode
ser o reflexo de um processo de deslocamentos que já teve início, além de trazer
para o estudo jurídico as reverberações inerentes das relações interpessoais, que se
aprofundam quando passam a ser internacionais.
 12

Esta pesquisa tem por objetivo traçar uma análise teórica das soluções
duráveis aplicadas ao cenário internacional, bem como analisar as reverberações
destas soluções no ordenamento jurídico brasileiro e como elas se dão, por força da
legislação específica do Brasil. Além disso, este trabalho presta-se a expor dados
estatísticos sobre o refúgio no mundo e no Brasil, de forma a traçar uma
comparação e melhor compreender o número crescente de refugiados em território
brasileiro.

Para se chegar ao resultado, a metodologia utilizada foi a de pesquisa a

extensa bibliografia sobre o tema, bem como análise de dados expedidos pelos
órgãos oficiais. Primeiramente, foi feita uma análise histórica a fim de compreender
os movimentos mundiais a favor do refúgio e da tutela deste direito, passando por
marcos históricos cruciais, como convenções e protocolos. Então, começa-se a
detalhar a criação e o contexto do surgimento da ONU, do ACNUR e do Direito
Internacional do Refugiado da forma em que conhecemos atualmente. A divisão
linear desta maneira é a mais didática e de melhor compreensão para contextualizar
o instituto do refúgio tutelado pelo Direito Brasileiro.

O terceiro capítulo foi idealizado com o objetivo de analisar as soluções

duráveis propostas pelo ACNUR de forma individual, traçando uma progressão
lógica para a melhor compreensão da aplicabilidade de cada instituto, bem como
sua contextualização com o ordenamento jurídico pátrio. Por fim, tratou-se da lei
9.474/1997 e de como a atuação do ACNUR é auxiliada ou alvo de interferências
pela tutela da jurisdição da Lei.
 13

1. O DIREITO INTERNACIONAL DOS REFUGIADOS

A conceituação e distinção dos institutos do refúgio e do asilo, bem como
estabelecer o contexto histórico da criação de tais institutos é mister para que possa
se falar, nos capítulos seguintes, sobre a atuação do Alto Comissariado das Nações
Unidas para Refugiados (ACNUR) e da Organização das Nações Unidas (ONU)
quanto à proteção dos Refugiados e Asilados de forma a responder a problemática
motriz deste trabalho: quais são as soluções duradouras do ACNUR para o refúgio e
como elas têm sido efetivadas no Ordenamento Jurídico Pátrio?

1.1. O CONCEITO DE REFUGIADO NA CONVENÇÃO DE 1951

Contemporânea à criação do Alto Comissariado das Nações Unidas para
Refugiados, a ONU viu por bem elaborar um instrumento para que fosse plenamente
assegurada a proteção internacional aos refugiados. Realizou-se, então, uma
Conferência em Genebra no mesmo ano para que este documento fosse elaborado.
Com a participação de vinte e seis países, de acordo com dados do ACNUR.

Após diversas reuniões e discordâncias sobre a abrangência da proteção,

ficou estabelecida uma definição de refugiado que era geral, mas limitada
temporalmente e, por causa da discricionariedade do Estado assinante de escolher
de qual definição se valer ao assinar, geograficamente. Além disso, a Convenção
concedeu proteção aos que estavam sob a égide de instrumentos anteriores a esta.

No artigo 1º, a Convenção definiu refugiado no que se chama de definição

“clássica”, mais ampla:

(...) que, em consequência de acontecimentos ocorridos antes de 1º de

janeiro de 1951, e receando com razão ser perseguida em virtude da sua
raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas
opiniões políticas, se encontre fora do seu país de que tem a nacionalidade
e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção
daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do país no
qual tinha a sua residência habitual após aqueles acontecimentos, não
possa ou, em virtude do dito receio, a ele não queira voltar (ACNUR, 1996b,
p. 61).

Conforme aponta Julia Bertino Moreira (2006), em sua Dissertação de

Mestrado, esta definição criou o que se chamou de reserva temporal, ao positivar
que apenas em consequência dos acontecimentos anteriores a 1º de janeiro de
 14

1951 é que as pessoas poderiam ser chamadas de refugiados segundo esta

Convenção. Por conta da interpretação deste disposto, pode se entender que o
artigo se refere somente à Europa, conforme o próprio artigo preceitua “Para os fins
da presente Convenção, as palavras ‘acontecimentos ocorridos antes de 1º de
janeiro de 1951 (...) poderão compreender-se no sentido quer de: (a)
acontecimentos ocorridos antes de 1º de janeiro de 1951 na Europa” (ONU, 1951).
Ou, em outro caso, a todos, de uma maneira geral: “(b) acontecimentos ocorridos
antes de 1º de janeiro de 1951 na Europa ou fora desta”.

Os adeptos da qualquer interpretação deveriam, no momento de assinatura

ou ratificação, fazer “uma declaração na qual indicará o alcance que entende dar a
esta expressão no que diz respeito às obrigações por ele assumidas” (ONU, 1951).
Aqueles que assim o fizeram e entenderam por bem acolher apenas refugiados
europeus estabelecerem a chamada reserva geográfica, onde só seria protegido por
esta aqueles refugiados oriundos da Europa pós-guerra.

Caso o Estado desejasse “alargar as suas obrigações adotando a fórmula (b)”

(ONU, 1951), poderia “fazer comunicação a fazer ao Secretário-Geral das Nações
Unidas” (ONU, 1951) e levantar esta reserva geográfica, que o artigo incumbiu à
discricionariedade de cada Estado signatário.

Ainda, esta convenção acrescentou um motivo para a concessão de refúgio

que não constava no Estatuto do Alto Comissariado. Se a partir do pertencimento ou
filiação a determinado grupo social restasse perseguida, a pessoa poderia se tornar
uma solicitante do refúgio.

Pelo exposto, fica visível que se acreditava que a problemática dos refugiados
era apenas algo decorrente da guerra e que seria solucionado após esta. Esta
convenção não previa as grandes e futuras mudanças nos regimes mundiais,
levando a um aumento significativo no número de refugiados do mundo. Com a
limitação temporal e, mesmo que não universal, mas existente reserva geográfica,
quando houve as descolonizações africanas, a aplicação da Convenção se tornou
impossível.

Graças a esta impossibilidade, outro instrumento, independente mas afim à

Convenção, foi elaborado. O Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados de 1967
objetivava a extinção desta reserva temporal (MOREIRA, 2006).
 15

No mais, cabe a definição atual do ACNUR sobre os refugiados, que

estabelece que “os refugiados são pessoas que escaparam de conflitos armados ou
perseguições” (ACNUR, 2015 – NOTÍCIA), por causa de sua situação que “é tão
perigosa e intolerável que devem cruzar fronteiras internacionais para buscar
segurança a nos países mais próximos”. Para tal segurança, conforme Liliana
Jubilut, “existem regras internacionais que estipulam critérios objetivos” (2007, p. 44)
e a partir destas regras é que existe o reconhecimento do status de refugiado.

O ponto chave é a perseguição no país de origem do refugiado. As razões

desta perseguição são as forças motoras que levam aos indivíduos a procurarem
refúgio em outros países. Conforme já mencionado, as razões são a raça, a
nacionalidade, a opinião política, a religião e o pertencimento a um grupo social.
Tratá-los-emos ponto a ponto.

RAÇA

O conceito de raça é biológico, não tem mais valor científico, apenas

antropológico. O intuito de hierarquizar as raças e diferenças físicas entre os seres
humanos que deu origem ao racismo, que adveio de uma deturpação de estudos
das raças, no período das colonizações europeias, em parte, para justificar a
escravização de etnias “inferiores” aos colonizadores. O racismo é extremamente
prejudicial à evolução da raça humana, que precisa de diversidade. Além de ser um
preconceito absoluto, não tem sequer base científica.

A ONU, em 1965, patrocinou a Convenção Internacional sobre a Eliminação

de Todas as Formas de Discriminação Racial, que diz que “a doutrina da
superioridade baseada em diferenças raciais é cientificamente falsa [...], e que não
existe justificação para a discriminação racial, em teoria ou na prática, em lugar
algum” (ONU, 1965).

Com este documento, fica evidente o repúdio internacional a qualquer forma

de racismo. Este repúdio deu origem à Declaração de Durban de 08 de setembro de
2001. O ordenamento jurídico pátrio também repudia o racismo e positivou, na Lei
7.716/1989, que estabelece os crimes de preconceito de raça, de cor, e que foi
complementada pela Lei 9.459/1997.
 16

Logo, para que haja uma proteção eficaz, pautada no respeito aos Direitos
Humanos e no Direito Internacional dos Refugiados, e uma vez que o racismo é
latente na sociedade moderna, ainda, foi estabelecido que a perseguição em função
da raça devesse, então, servir de motivo para oferecer a tutela do refúgio (JUBILUT,
2007, p.117).

NACIONALIDADE

É o vínculo jurídico que une indivíduo e Estado. Este tema também encontrou
discussão longa no âmbito internacional e, apesar dos avanços, a Declaração
Universal dos Direitos Humanos (DUDH), em seu artigo 10º estabeleceu que “(1)
Todo homem tem direito a uma nacionalidade. (2) Ninguém poderá ser privado
arbitrariamente de sua nacionalidade e a ninguém será negado o direito de trocar de
nacionalidade”.

Este tema ainda é motivo de discriminação em Estados multiétnicos (por isso,

muitas leis se preocupam em preservá-la, por exemplo, a Lei 7.716/1989, que define
como crime o preconceito por causa de origem nacional) e causa a fuga de
indivíduos desses. Estes indivíduos, sem o refúgio, estariam desprovidos de
proteção. Por exemplo, a perseguição dos curdos no Iraque.

OPINIÃO POLÍTICA

É impossível, dada a complexidade da ciência, que a política seja

compreendida em seu todo e homogeneamente por todos, sem divergências. Desde
a antiguidade havia discordância e pensamentos divergentes quando o assunto era
este. Portanto, logicamente, na sociedade moderna, assegurar a livre expressão
política e a livre manifestação de sua opinião política é primordial para que seja
assegurado o estado democrático de direito, já que, por exemplo, a União Soviética
suprimia a discordância política para perpetuar o regime ditatorial desumano. Os
estudiosos políticos, embora divirjam, aparentam concordar que, para que haja
política como ciência, é preciso que haja diversidade e que esta seja meio da
organização da estrutura estatal. Portanto, a opinião política é razão para concessão
do refúgio, já que ela pode justificar a perda da vida de um ser humano, além de ser
um direito humano (JUBILUT, 2007, p.129).
 17

RELIGIÃO

É tão complexo e importante quanto o tema da política, já que é, por vezes,

ainda mais amplo. Com base neste aspecto, se distinguem três tipos de Estado: 1)
Estado religioso (Irã), onde a religião domina as relações civis; 2) Mistos, que tem
algumas separações (Líbano); 3) Laico, como o Brasil, onde a separação é total. É
com base nesta relação entre Estado e religião que se originaram diversas guerras
em nome da religião, como o Jihad. Por haver, ainda, extremistas, mesmo dentro
dos Estados, foi positivado na DUDH que a religião não poderia ser motivo de
discriminação. Logo, fica visível que, à luz da perseguição religiosa, é importante
que o refúgio seja concedido por este motivo, já que o maior número de refugiados
no mundo é, atualmente, o de afegãos por causa da perseguição religiosa ocorrida
durante o regime talibã e cerca de 60% dos refugiados sob a proteção do ACNUR
vêm dos países do Oriente Médio, onde a guerra na Síria assola a vida de diversas
famílias que ainda aguardam o refúgio (JUBILUT, 2007, p. 131).

Além disto, de acordo com Julia Bertino Moreira (2006, p.70), esta
perseguição “pode assumir várias formas”, e, portanto, pode se dar na proibição
“de fazer parte de uma comunidade religiosa, de praticar o culto em público
ou privado, de receber educação religiosa”, ou, até mesmo “ser discriminado pela
prática de uma determinada religião ou por pertencer a uma comunidade religiosa”.

FILIAÇÃO A UM GRUPO SOCIAL

Para se definir a participação de um grupo, além de outros critérios, é

importante olhar para o agente da perseguição. Se o alvo desta for determinado
grupo de pessoas, esta concessão prova-se útil. Até recentemente, quando
começaram a ocorrer perseguições a homossexuais e mulheres, não se utilizava
muito este critério.

Por fim, não basta apenas ter uma raça, opinião política divergente da do
governo, pertencer a uma comunidade religiosa ou grupo social. É necessário que
se prove que existe uma perseguição ocorrendo. Além de provar a perseguição que
justifica o temor, há que se atenderem dois outros requisitos. É preciso que o
solicitante se encontre fora do país de origem e que este solicitante não possa ou
queira, devido à insegurança ou temor, pedir a proteção de seu Estado (MOREIRA,
2006, p. 72).
 18

1.2. A DECLARAÇÃO DE CARTAGENA SOBRE OS REFUGIADOS

Por causa do surgimento de diversos regimes ditatoriais na América Latina,
houve grande deslocamento de pessoas, gerando em torno de dois milhões de
deslocados, dos quais, apenas 150 mil se encaixavam como refugiados, de acordo
com a Convenção de 1951 (MOREIRA, 2006, p. 120). Portanto, assim como a
situação da descolonização da África ensejou a criação do Protocolo de 1967, a
crise de deslocamento na América trouxe consigo uma nova necessidade de
atualizar os termos desta convenção.

Novamente, por causa da urgência da situação, não se optou por uma

emenda, já que este processo demandaria a convocação de uma Assembleia Geral
e seria demasiadamente demorado. Em 1981, no mês de maio, o Alto Comissariado
realizou um Colóquio na cidade de Cartagena das Índias, na Colômbia, com o
objetivo de “repensar a proteção internacional dos refugiados e encontrar soluções
para os desafios humanitários enfrentados por essas pessoas na América Central”
(JUBILUT, MADUREIRA, 2014). Este encontro deu origem à Declaração de
Cartagena sobre os Refugiados.

Esta declaração possui diversas conclusões que objetivam “impor avanços à

proteção dos refugiados na região, inclusive modificando os padrões universais
quando necessário” (JUBILUT, MADUREIRA, 2014).

A primeira conclusão constante na Declaração busca “promover dentro dos

países da região a adoção de normas internas que facilitem a aplicação da
Convenção e do Protocolo”, além de estabelecer procedimentos internos para a
proteção dos refugiados, caso necessário.

A segunda conclusão pedia que os Estados que ainda não tivessem ratificado
ou aderido À Convenção de 51 e ao Protocolo de 67 o fizessem, e sem reservas.
Isso se justifica porque até a elaboração da Declaração, apenas treze Estados
latino-americanos haviam assinado a estes documentos, quatro dos quais ainda
mantinham a reserva geográfica, da qual se desfizeram a partir de 1972. Os demais
países somente a retiraram após a Declaração. Em destaque, o Brasil, que apenas
levantou a reserva em oito de dezembro de 1989 (MOREIRA, 2006, p. 121).
 19

Já na sua terceira conclusão, a Declaração traz seu enunciado mais

importante: uma nova definição de refugiados, qual seja:

(...) a definição ou conceito de refugiado recomendável para sua utilização

na região é aquela que além de conter os elementos da Convenção de 1951
e do Protocolo de 1967, considere também como refugiados pessoas que
fugiram de seus países porque sua vida, segurança ou liberdade foram
ameaçadas pela violência generalizada, a agressão estrangeira, os conflitos
internos, a violação massiva de direitos humanos ou outras circunstâncias
que tenham perturbado gravemente a ordem pública (DECLARAÇÃO DE
CARTAGENA, 2001, p. 425-426).

Ficou consagrada como a definição ampliada, pois abarca àquela da

Convenção de 51, sem descartar seus motivos, mas a complementa com outros
motivos. Esta definição inovou por considerar os conflitos internos armados, o que
também fez a Convenção de OUA, mas foi além, ao incluir em seu bojo a violação
massiva dos direitos humanos. Isto demonstra o “compromisso regional” (JUBILUT,
2014) da Declaração com o refugiado.

A Declaração ratifica o princípio do non-refoulement, que se trata da não

devolução do refugiado ao Estado de origem sem que tenha cessado o temor em
que se funda a concessão do refúgio ou sem que se tenha assegurado as condições
seguras e pacíficas para seu retorno. Além disso, a Declaração apresentou, em suas
conclusões sexta e décima primeira, a necessidade da integração local, que é uma
solução durável do ACNUR.

Apesar de não ter força vinculante e ser um documento recomendatório, a

Declaração é um importante divisor de águas no Direito Internacional dos
Refugiados, com dez países signatários, quatro dos quais incorporando a definição
ampliada em seus ordenamentos jurídicos, e mais outros não signatários, como o
Brasil, que adotaram, também, a definição em seu regramento interno. Além disto,
tal definição é aplicada como regra de costume internacional (MOREIRA, 2006, p.
123), totalizando quinze países que adotaram tal definição, com ou sem
modificações. A Declaração é de adoção recomendada pela Organização dos
Estados Americanos (OEA), mas se submete à discricionariedade de cada Estado.
Ainda assim, foi amplamente utilizada e marcou o Direito dos Refugiados na
América.
 20

1.3. O DIREITO DOS REFUGIADOS NO BRASIL

A contextualização histórica do Brasil na proteção e tutela do Direito
Internacional dos Refugiados é pertinente para se falar da atuação material e dos
números do órgão da ONU, em conjunto com o Conselho Nacional para Refugiados
(CONARE), no território brasileiro, nos capítulos a seguir.

O Brasil, como já mencionado, não foi signatário da Declaração de

Cartagena. No entanto, aplicou a definição ampla nela constante a partir de 1989.
Apesar disto, o Brasil, por fazer parte do Conselho Executivo do ACNUR desde
1958, sempre esteve comprometido com a proteção dos refugiados. O Decreto-
legislativo 11, de 1960, recepcionou a Convenção de 51, sendo mais tarde
promulgada pelo decreto 50.215/1961. O Decreto 70.946/1972 promulgou a
recepção do Protocolo de 67.

O Brasil não somente adotou a reserva geográfica, mas também instituiu

reservas a outros dispositivos, a fim de personalizar o tratamento dos refugiados às
restrições que o Estado queria instituir (MOREIRA, 2012). Contudo, apenas em 1977
que o ACNUR instalou um escritório no Rio de Janeiro, em função da crise
democrática que assolava a América Latina à época, que gerou refugiados, graças a
diversos regimes que violavam os direitos humanos, mesmo no Brasil, em “em plena
ditadura militar” (ALMEIDA, 2000, p.373).

O Brasil, entretanto, no acordo com o ACNUR, se comprometia à limitação

da Convenção de 51 e, portanto, apenas acolhia refugiados provenientes da Europa.
Por isto, afirma Guilherme de Almeida (2000, p.374) que “a atividade do ACNUR
limita-se a reassentar, em um terceiro país de asilo, buscadores de asilo vindos de
países da América do Sul”. Logo, os refugiados sul-americanos foram reassentados
na América do Norte e na Europa.

Por causa das limitações, no Brasil, o Alto Comissariado contava com a

ajuda da Caritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e da Comissão Justiça e Paz, o
que rendeu à Caritas o status de observadora junto a ONU. Esta proteção oferecida
pelo ACNUR no Brasil foi ainda mais abrangente com o reconhecimento do status
de órgão do Comissariado, em 1982. (JUBILUT, 2007, p. 171-2). Em 1989, o
escritório do ACNUR foi transferido para Brasília e o governo levantou as reservas
 21

da Convenção de 1951 em 1990. O avanço histórico se deu após a

redemocratização, conforme cita Jubilut (2007, p.175):

Com a redemocratização do Brasil, a Constituição Federal de 1988 e o

crescente interesse pelos refugiados e pelos direitos humanos em geral, foi
elaborada a Portaria Interministerial 394, de 1991, que amplia o elenco de
direitos dos refugiados e estabelece procedimento específico para a
concessão de refúgio envolvendo tanto o ACNUR – que analisa os casos
individuais – quanto o governo brasileiro, que dá a decisão final.

Logo após o levantamento das reservas, o Brasil, em 1992, acolheu mais de

mil angolanos que deixaram sua pátria por causa das eleições. Apesar de não se
encaixarem categoricamente nos moldes da definição da Convenção de 1951, a
estes o Estado atribuiu o status de refugiados, aplicando, assim, a Declaração de
Cartagena, por força da guerra civil na Angola. Não tendo sido este episódio, no
entanto, a primeira acolhida de deslocados no Brasil, já que no fim da década de
1970, cerca de cento e cinquenta vietnamitas foram, também, acolhidos, sem
receber, contudo, o status de refugiados por causa da reserva geográfica
(ALMEIDA, 2000, p. 375).

Em síntese, nesta época, a concessão do refúgio se dava através de uma

entrevista com o refugiado e a posterior recomendação do ACNUR. Este parecer era
encaminhado para o Ministro de Relações Exteriores e, após isto, ao Ministro da
Justiça para decisão final, que se positiva, era publicada e o ACNUR era oficiado e a
documentação era expedida para o refugiado. Depois da chegada dos refugiados
angolanos em 1992, o Brasil flexibilizou suas políticas de refúgio.

Por causa disto, foi elaborado o Estatuto do Refugiado, a lei 9474/1997, que
positivava a definição ampliada de refugiado prelecionada na Declaração de
Cartagena de 1984. Esta lei marcou a proteção ampla do Brasil aos refugiados e é a
legislação nacional sobre o tema que vige até hoje e que serve como “base para a
elaboração de uma legislação uniforme sobre o tema no Cone Sul”. O Brasil,
atualmente, é o segundo maior acolhedor da América Latina. (JUBILUT, 2007, p.
174-6).

Com esta legislação, o Brasil implementa seu próprio processo para a

concessão do refúgio. Segundo Guilherme de Almeida (2000, p.374), a lei
 22

9474/1997 foi “a primeira lei brasileira a criar um a estrutura na Administração

Pública e um procedimento próprio” que implementava um Tratado Internacional de
Direitos Humanos. Além disto, esta lei criou o órgão administrativo para se ocupar
do tema dos refugiados em território nacional, o Comitê Nacional para Refugiados
(CONARE).

Nesta lei estão contidas ambas as definições de refugiado, a clássica da

Convenção de 1951, e a ampliada, proveniente da Declaração de Cartagena, que foi
positivada no art. 1º, inciso III:

Art. 1 ° Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:

III - devido a grave e generalizada violação de direitos humanos, é obrigado

a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país.

Por causa da inclusão destes dispositivos, o diploma legal se tornou, segundo

Guilherme de Almeida (2000, p. 375), “[...] [n] uma das leis mais avançadas e
generosas do continente americano em relação à temática do Direito Internacional
dos refugiados”. Além disto, em seu artigo 8º, a lei prevê que o ingresso irregular no
país não se torna empecilho para solicitar o refúgio. Esta previsão assegura a
segurança e a real proteção do refugiado, já que, caso exigida a entrada legal,
haveria necessidade de passaporte e visto, o que normalmente é inviável nas
situações que fazem com que as “pessoas em movimento” (“people on the move”,
BETTS, 2010, p. 361) se deslocarem efetivamente. Esta solicitação de refúgio,
segundo o art. 10, suspende a pretensão punitiva dos procedimentos criminal e/ou
administrativo que poderiam ocorrer por causa da entrada irregular.

Quanto ao CONARE, compete, conforme dispõe a lei, deliberar sobre estes

casos de solicitação de refúgio. Vale destacar que, conforme o art. 14, § 1º, o
ACNUR é sempre membro convidado, com direito a voz, sem voto. O procedimento
de concessão está disposto na lei, nos artigos seguintes.

Nos seus artigos 38 e 39, a lei traz as possibilidades de cessão e perda do

refúgio. A cessão ocorre quando “a condição de refugiado não é mais necessária,
pois o indivíduo passou novamente a contar com a proteção de seu Estado de
 23

origem e/ou de residência habitual” (JUBILUT, 2007, p.191), relacionando-se,

atualmente, com as soluções duráveis do ACNUR. Tais soluções e quanto à atuação
do ACNUR no Brasil serão tratadas em capítulo apartado adiante.
 24

2. ORIGEM E ATUAÇÃO DO ACNUR

Após o fim da Liga das Nações, cujo objetivo era impedir que um novo conflito
assolasse o cenário internacional, e no cenário pós-guerra, houve a necessidade da
reestruturação das alianças intergovernamentais de forma a estabelecer uma nova
organização que servisse de território neutro para resolução de conflitos entre
Estados e para promover a paz. Foi neste cenário que surgiu a Organização das
Nações Unidas, a positivação do Direito Internacional dos Direito dos Refugiados,
consoante com os Direitos Humanos e, por conseguinte, a necessidade da
especialização no trato destes deslocados (“displaced persons”, RAJARAM, 2002).

2.1. O CONTEXTO DO PÓS-GUERRA E A CRIAÇÃO DA ONU

A Liga das Nações, por vezes tida por insignificante, foi de grande
importância, por ter sido o símbolo do início da cooperação intergovernamental,
além de ter exercido grande influência no “fortalecimento do institucionalismo na
arena global” (BENHOSSI e CARVALHO, 2016, p. 18). Pois, assim como sua
sucessora, esta surgiu num contexto de pós-guerra e pavimentou o caminho do
reconhecimento do direito como um mecanismo de organização internacional.

Após os grandes avanços ocorridos na década de 1920, com uma vasta

produção de projetos internacionais (BENHOSSI e CARVALHO, 2016), a Grande
Depressão ocorrida nos Estados Unidos da América (EUA) e, mais tarde, no mundo,
abriu caminho para o surgimento de regimes totalitaristas e insatisfação no cenário
internacional. A inércia da Liga quanto às violações do Pacto de 1919, que regia a
paz pós-Primeira Guerra, a tornou alvo dos ataques de Hitler e da Alemanha Nazista
(BENHOSSI e CARVALHO, 2016, p.29), por fim, levando à eclosão da Segunda
Guerra Mundial e consequente declínio da influência da Liga. No entanto, o fim
oficial desta organização somente se deu com o fim dos conflitos, em 1946.

No ano de 1944, os Estados Unidos, China, União Soviética e o Reino Unido

delegavam e negociavam entre si. A Conferência das Nações Unidas sobre
Organização Internacional se deu meses após as delegações iniciais, com cinquenta
e uma nações aliadas, acontecendo no dia 25 de abril de 1945. Desta Convenção
 25

resultou a Carta da Organização das Nações Unidas, que foi posteriormente aberta
às assinaturas dos países que desejassem a ela integrar, em 26 de junho de 1945.

A organização foi oficialmente fundada em 24 de outubro de 1945, com um

Conselho de Segurança composto por cinco membros permanentes:
França, República da China, União Soviética, Reino Unido e Estados Unidos. A sede
ficou instituída em Nova York, sendo ela um território internacional. Foi retificada
pela Carta de São Francisco, do mesmo ano.

A Carta das Nações Unidas, em seu preâmbulo, preceitua seu objetivo

principal: “preservar as gerações vindouras do flagelo da guerra” por meio dos
“direitos fundamentais do homem” (ONU, 1945). O objetivo principal é preservar a
paz, através de medidas por vezes criticadas. Por ter tido sua criação atrelada à
guerra (BUGATTO, 2016, p.174), e sendo a guerra a razão do fim de sua
antecedente, a Liga das Nações, faz sentido objetivar a paz por meio de
intervenções chamadas de missões de paz. Com o fim da Guerra Fria, em que a
ONU se ocupava em mediar tal conflito, a Organização viu expandir seu número de
missões: a quinta década foi fonte de mais missões que as quatro décadas
anteriores, como por exemplo a intervenção com tropas de paz da Organização no
Sudão em meio à Guerra do Darfur.

A Organização estrutura-se da seguinte maneira:

A Assembleia Geral (AG): É a principal assembleia deliberativa da

Organização. Todos os Estados-membros a compõem, havendo membros sem
direito a voto. Nas deliberações desta assembleia sobre questões de grande
repercussão, é necessária a maioria de dois terços dos presentes e votantes. Sendo
o único órgão em que os membros têm representação igualitária, a Assembleia
Geral tem poderes para supervisionar o orçamento da Organização, nomear os
membros não-permanentes do Conselho de Segurança, entre outros. É presidida
pelo Secretário-Geral.

O Secretariado: Chefiado pelo Secretário-Geral, é o órgão administrativo da

ONU, com sede permanente em Nova York. O Secretário-Geral deve se ocupar da
resolução de conflitos internacionais, da gestão de operações de paz.
 26

A Corte Internacional de Justiça (CIJ): Localizada em Haia, nos Países

Baixos, tem por objetivo principal solucionar conflitos entre Estados.

O Conselho de Segurança (CS): Órgão que possui cinco membros

permanentes, a saber, China, França, Rússia, Reino Unido e Estados Unidos, e dez
membros temporários, com mandatos de dois anos. Os cinco membros permanentes
possuem poder de veto sobre as resoluções, que são as decisões vinculativas deste
órgão.

O Conselho Econômico e Social (ECOSOC): Possui cinquenta e quatro

membros, eleitos em Assembleia Geral para mandatos de três anos a fim de assistir
a Assembleia no fomento da cooperação socioeconômica para o desenvolvimento
internacional.

Além do Conselho de Direitos Humanos e de seus órgãos, a Organização

mantém diversas instituições especializadas, a fim de poder atuar em diversas
causas e países, com finalidades específicas. A Organização das Nações Unidas
para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), a Organização Mundial de
Saúde (OMS), o Banco Mundial e o Alto Comissariado das Nações Unidas para
Refugiados (ACNUR) são exemplos sólidos desta diversidade de atuação. É por
intermédio destas agências que a ONU promove políticas públicas, como vacinação
em massa, através da OMS, proteção das minorias em estado de deslocamento ou
apatridia, pelo ACNUR. É prerrogativa dos órgãos da Organização estabelecer
agências diversas e especializadas para cumprir suas funções.

Um dos principais objetivos da Organização, descritos na carta, além da

Manutenção da Paz, é a Defesa dos Direitos Humanos. Após a dissolução da
Comissão de Direitos Humanos, que foi formada em 1993, a fim de se ocupar dos
problemas relacionados aos Direitos Humanos da Organização, aprovou-se em 15
de março de 2006, a criação do Conselho de Defesa dos Direitos Humanos, formado
por quarenta e sete países, por meio da resolução 60/251. Este conselho submete-
se à supervisão do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos
(ACNUDH). Tem sua base em Genebra, na Suíça.

Os países devem cooperar em conjunto ou individualmente para “promover e

estimular o respeito aos direitos humanos” (CARTA DA ONU). Por este motivo, e
 27

1948 adotou-se a Declaração Universal dos Direitos Humanos, escrita por Eleanor
Roosevelt e René Cassin.

A Comissão de Direitos Humanos conseguiu muitos avanços, mas o novo

órgão e sua atuação se provaram ser ainda mais fortes que a antiga comissão. Os
membros do Conselho, ao contrário do que acontecia com a Comissão, são votados
pelos Estados-membros e assumem voluntariamente um compromisso de promoção
e respeito aos Direitos Humanos, sob pena de suspensão do Conselho, o que é
apurado pela Revisão Periódica Universal (RPU), uma revisão que analisa todos os
Estados da ONU por um período de quatro anos (ANDRADE, 2016, p.431). Assim,
perpetua a mentalidade da implementação dos Direitos Humanos.

É um órgão inclusivo que deve basear sua atuação no diálogo e ser aberto a
ajudar os Estados-membros que se encontrem em situação de crise envolvendo
Direitos Humanos. Se algum membro do conselho cometer repetidas violações
flagrantes aos direitos humanos durante seu mandato, a Assembleia Geral pode
suspender, através de votação com maioria de dois terços.

O Alto Comissariado mantém-se independente do Conselho, supervisionando

este a fim de garantir a probidade e de auxiliar o Secretariado na supervisão
executiva dos demais órgãos. Portanto, compete ao Conselho, segundo a resolução
que o instituiu, entre outras atribuições: a) promover a educação acerca dos direitos
humanos; b) servir de fórum para diálogo nas temáticas acerca dos direitos
humanos; c) fazer recomendações para a Assembleia Geral para o desenvolvimento
da lei internacional no campo dos direitos humanos etc. (RESOLUÇÃO 60/251
ASSEMBLEIA GERAL DA ONU).

Portanto, é impossível falar da ONU e de sua luta pela implementação,

salvaguarda e zelo pelos Direitos Humanos sem mencionar o atual Conselho, pois
este se relaciona intimamente com a proteção dos refugiados e com o tema a ser
tratado a seguir.

2.2. O ALTO COMISSARIADO DAS NAÇÕES UNIDAS PARA

REFUGIADOS
Apesar de a Organização das Nações Unidas e a Declaração Universal dos
Direitos Humanos terem surgido após a Segunda Guerra Mundial, já existia sob a
égide da Liga das Nações, a preocupação com a proteção das pessoas que fugiam
 28

da URSS, motivada pela crise política e econômica que assolava o começo do

regime socialista nas nações soviéticas. Inicialmente, a proteção destas pessoas se
dava pela Cruz Vermelha, que amparava os refugiados. Em 1921, a Liga das
Nações instituiu, a pedido da Cruz Vermelha, o Alto Comissariado para os
Refugiados Russos e, assim, deu início ao já referido Direito Internacional dos
Refugiados.

No ano de 1933, a Liga das Nações, em cumprimento das suas atribuições,

de assegurar a proteção dos Direitos Humanos, propôs a Convenção Relativa ao
Estatuto Internacional dos Refugiados. Esta convenção, apesar de restringir a
proteção aos grupos nela mencionados, firmou as bases para a futura proteção dos
Refugiados (RODRIGUES; SIMÕES, 2017, p. 1182).

Embora reconhecido no cenário internacional, o Alto Comissariado não se

sujeitava ao controle da Liga das Nações e esta não se responsabilizava por seus
atos. Posteriormente, este órgão alterou sua competência para abranger também os
refugiados assírios, caldeus, turcos etc. Após seu crescimento, o Alto Comissariado,
chefiado pelo Dr. Nansen, foi anexado em definitivo pela Liga das Nações e,
posteriormente, foi extinto, dando lugar então ao Escritório Nansen para Refugiados,
que elaborou a Convenção de 1933 (JUBILUT, 2007, p. 74) que estatuiu o princípio
do non-refoulement, que consiste em não devolver o refugiado ou o solicitante de
refúgio ao país onde sua vida corra perigo (ANDRADE, 1997, p.1).

Alguns anos depois, passando por alguns órgãos subsidiários que foram
criados para atuarem como longa manus do Escritório, houve a eclosão da Segunda
Guerra Mundial. Com a perda de credibilidade da Liga das Nações, a atuação do
Escritório se tornou ineficiente e em 1946, a Liga das Nações foi extinta, dando fim,
assim, também, ao Escritório.

Quando a ONU surgiu, tomou para si os deveres de proteção e tutela dos

refugiados desde sua concepção, criando a Organização Internacional para
Refugiados (OIR), que não conseguiu resolver o problema, já que ainda existiam
400 mil pessoas deslocadas na Europa à época de elaboração da Convenção de
51(MOREIRA, 2006, p. 54), cujas atuações se encerraram em 1952.

Em 1949, foi criado também o Organismo das Nações Unidas das Obras
Públicas e Socorro aos Refugiados da Palestina no Próximo Oriente (A sigla em
 29

inglês é United Nations Relief and Works Agency for Palestinian Refugees in the
Near East — UNRWA) que, segundo Júlia Bertino Moreira (2006, p.56) tinha por
objetivo “assistir refugiados palestinos que se encontrassem no Líbano, Jordão, na
Síria, Cisjordânia, e Faixa de Gaza. Em face disso, esse grupo foi excluído da
competência do ACNUR”.

Um ano depois, o Estatuto do Alto Comissariado das Nações Unidas para os

Refugiados foi aprovado, caracterizando seu trabalho como apolítico e humanitário e
listando suas funções: “proteger internacionalmente os refugiados e buscar soluções
permanentes para sua problemática, auxiliando os governos, (...), a facilitar o
repatriamento voluntário ou a integração local dessas pessoas em novas
comunidades”.

Existe, porém, uma discussão sobre o caráter apolítico do ACNUR, já que

alguns autores como Loescher e Hathaway defendem que este órgão é dependente
do financiamento dos países mais bem desenvolvidos para que possa atuar, já que
apenas em 1954 foi criado o Fundo das Nações Unidas para Refugiados, e, além
disso, tem grande caráter político em sua atuação. No entanto, o órgão justifica que
a distinção entre ação política e ação humanitária não foi esclarecida em seu
estatuto, mas que estas guardam estreita relação, já que, por diversas vezes, é
necessário negociar com países a fim de garantir a efetiva proteção dos refugiados.
No mais, o caráter apolítico está em prestar auxílio humanitário imparcial,
independente da etnia, religião ou opinião política do refugiado (MOREIRA, 2006, p.
56).

O Comissariado tem atuação independente tendo sido criado através da

resolução nº 428 da Assembleia Geral em 14 de dezembro de 1950. Em 1967, com
o Protocolo, foram removidas as barreiras geográficas que limitavam a atuação do
Comissariado à Europa e aos refugiados europeus, além de expandir seu mandato
em relação ao tempo de duração. Este protocolo unificou diversas resoluções a
respeito do ACNUR. Além disto, em 1995, a Assembleia Geral instituiu o Alto
Comissariado como responsável pelos apátridas em todo mundo (que atualmente
totalizam 10 milhões, de acordo com dados da ONU), bem como, por meio de
resolução, extinguiu, em 2003, a cláusula que instituía a renovação do mandato em
intervalos de três anos. Tem mais de quatrocentos escritórios pelo mundo, mais de
 30

doze mil funcionários e é financiado por meio de contribuições voluntárias e doações

(ACNUR, 2018).

Apesar de ser um órgão relativamente jovem, o ACNUR não poderia ter

nascido numa época mais apropriada. Em algumas décadas, cerca de sessenta e
oito milhões de pessoas deixaram seus lares por conta de violações dos direitos
humanos, conflitos e até mesmo perseguições. Destes, mais de vinte e cinco
milhões se tornaram refugiados e foram protegidos internacionalmente sob este
status, que será tratado posteriormente. No entanto, estima-se que as pessoas que
não possuem vínculo algum com nenhum país seja em torno de dez milhões. A
estes, chamam apátridas. Assim como as outras dezenas de milhões de pessoas
que conseguiram encontrar em outros países o refúgio, há, atualmente, segundo os
dados do próprio Alto Comissariado, mais de três milhões de pessoas solicitantes de
refúgio (ACNUR, 2018), conforme a figura abaixo:

Fonte: ACNUR. Dados sobre o refúgio. 19 de junho de 2018.

Conforme a figura demonstra, dos mais de vinte e cinco milhões de

refugiados, mais de um quinto destes se encontra sob a proteção da UNRWA. Além
disto, o comissariado faz a distinção entre refugiados e deslocados internos. Como
bem pontua Júlia Bertino Moreira (2006, p. 21), este grupo é composto por pessoas
que por diversos motivos como “a perseguição, conflitos armados ou outras formas
de violência”, ou mesmo por força de “desastres naturais e violações de direitos
humanos” são “obrigadas a deixar suas casas, mas permanecem dentro das
fronteiras de seu país de origem”; assim, portanto, é fácil de concluir que o grupo
dos deslocados internos não se confunde com os refugiados porque estes devem
estar fora de seu país de origem, enquanto que, para aqueles, a fuga, muitas vezes,
se revela impossível (MOREIRA, 2012, p.17). Estes também se encontram sob a
 31

proteção do Comissariado. No entanto, com sua atuação em 134 países, o Alto

Comissariado divide parte de sua jurisdição com a UNRWA, que atua, como seu
nome diz, com refugiados palestinos na Cisjordânia, Síria, Jordânia, Líbano e Faixa
de Gaza (JUBILUT, 2007, p.26).

O motivo desta proteção dos refugiados palestinos estar a cargo de um órgão

especializado e não sob a proteção do regime geral dos refugiados, como pontua
Jubilut (2007, p.26), é discutido na doutrina:

De um lado, há autores que entendem que a condição de refugiados dos

palestinos decorre da criação do Estado de Israel patrocinada pela
Organização das Nações Unidas, e em função disto, caso fossem tidos
como refugiados, estar-se-ia admitindo que a Organização das Nações
Unidas “criou” refugiados, estabelecendo-se, com isso, um paradoxo da sua
atuação: proteção versus produção de refugiados. De outro lado, há autores
que apontam a existência da reserva geográfica presente na Convenção de
1951 (...) como o principal motivo da criação de dois órgãos separados.

Por este motivo, a UNRWA não será objeto de estudo aprofundado neste
trabalho, tendo em vista não guardar relação com a proteção de outros refugiados
se não aqueles aos quais seu nome se refere.

No que tange à sua estrutura, o ACNUR é chefiado pelo Alto Comissário,

sendo assessorado pelo Comitê Executivo, órgão subsidiário da Assembleia Geral
da ONU e que se reúne anualmente em Genebra. Durante sua existência, o ACNUR
já recebeu por duas vezes o Prêmio Nobel da Paz por sua atuação nas áreas
humanitárias.

Como sua atuação é ampla, por óbvio, o ACNUR também atua no Brasil, que
concede proteção a refugiados de diversos países. O Brasil é reconhecido como
país acolhedor, mas parte da atuação dos funcionários do Comissariado no Brasil
consiste de ajudar os refugiados a integrarem-se à sociedade, já que tal processo é
dificultado por preconceito e diferenças culturais. No entanto, a atuação deste órgão
no território nacional será tratada em capítulo a parte.

A atuação do Alto Comissariado, na prática, não se resume em proteger e

integrar os refugiados ao refúgio. Apesar de ser esta sua finalidade, o ACNUR
auxilia países a revisar e/ou promulgar suas respectivas legislações a respeito dos
 32

refugiados e na implementação dos procedimentos nacionais para que seja

concedido o status de refúgio segundo as determinações legais internacionais.

Age na pesquisa e aconselhamento de nova legislação, bem como apoia

financeira e tecnicamente universidades para que seja desenvolvido o curso de
Direito dos Refugiados, além do apoio a grupos e organizações não-governamentais
que se destinam à assistir os refugiados em solo nacional.

O Alto Comissariado, como já mencionado anteriormente, tem dois objetivos:

1) providenciar a proteção dos refugiados e 2) promover a implementação de
soluções duradouras para esta questão. No seu General Information Paper, o
ACNUR (1982), no parágrafo 14, estabelece como ele cumpre estes objetivos:

In discharging the first function it seeks to promote the adoption of interna-

tional standards for the treatment of refugees and the effective implementa-
tion of these standards in such fields as employment, education, residence,
freedom of movement and safeguard against being returned to a country
where a refugee may have reason to fear persecution. In discharging the
second function, UNHCR seeks to facilitate voluntary repatriation of refu-
gees, or, where this is not a feasible solution, to assist Governments of
countries of asylum to make the refugees self-supporting as rapidly as pos-
sible.1

Neste pronunciamento, portanto, o ACNUR institui, mesmo que sem

mencioná-las, suas soluções duráveis para o refúgio, das quais trataremos no
capítulo a seguir.

1“Ao tentar alcançar o primeiro objetivo, o ACNUR busca promover a adoção de padrões
internacionais de tratamento dos refugiados e a efetiva implementação destes em campos como
emprego, educação, moradia, liberdade de ir e vir, e salvaguarda contra o retorno forçado para um
Estado em que o refugiado tenha razões para temer uma perseguição. Ao buscar o segundo, o
ACNUR procura facilitar a repatriação voluntária dos refugiados, ou, quando esta não é uma solução
possível, procura auxiliar os governos dos países de asilo para que eles possibilitem a
autossubsistência dos refugiados o mais rápido possível” (tradução nossa).
 33

3. AS SOLUÇÕES DURADOURAS DO ACNUR PARA O REFÚGIO

Via de regra, quando há a perseguição por quaisquer das razões listadas pelo
ACNUR e, por conseguinte, o refúgio, o deslocado se encontra fora de sua terra
natal. Para tais pessoas, são implementadas as chamadas soluções duráveis, que
serão tratadas a seguir.

De acordo com a própria Agência, “the three solutions are complementary in

nature and, when applied together, can form a viable and comprehensive strategy for
resolving a refugee situation”2. Logo, antes de uma análise um pouco mais
detalhada, é necessário ressaltar que todas as soluções devem ser consideradas
antes de que o reassentamento seja eleito a melhor solução (ACNUR, 2011, p. 28).

3.1. INTEGRAÇÃO LOCAL, REASSENTAMENTO E REPATRIAÇÃO

INTEGRAÇÃO LOCAL
Quando não se pode repatriar o refugiado, ao cessar o temor de perseguição,
a integração local se torna a opção mais viável. É importante ressaltar, ainda, que é
preciso que o país decida por acolher o refugiado. No entanto, esta solução, muitas
vezes, é posta em prática enquanto o solicitante aguarda o retorno sobre seu refúgio
(MOREIRA, 2006, p. 39).

Enquanto esta solução pode servir como um importante instrumento para que
o refugiado se reestruture no país acolhedor, é importante se atentar para as
ressalvas de que, muitas vezes, a cultura da sociedade em que se busca inserir o
refugiado é diferente daquela de sua origem, além da possibilidade de não haver
receptividade por parte da comunidade em que está se integrando. Como Júlia B.
Moreira (2006, p. 39) aponta, isto pode ocorrer “tanto em razão de suas diferenças
culturais, quanto em razão dos encargos sociais e econômicos que os refugiados
representam para estes países”. Por conta disso, é possível ver, nestes meios,
algumas “atitudes de intolerância, como práticas xenófobas e racistas, contra os
refugiados, nos países de acolhimento”.

2 “As três soluções são complementares por natureza e, quando aplicadas em conjunto,
podem formar uma estratégia viável e abrangente para resolver a situação dos refugiados”, tradução
nossa.
 34

Para que isto seja evitado e que a integração se dê da melhor e mais efetiva
maneira possível, o ACNUR estabelece ao menos cinco condições para que esta
integração seja bem sucedida (MOREIRA, 2006, p.39).

A primeira delas é que o país acolhedor deve estar de acordo, além de apoiar,
com os esforços que tenham por objetivo a facilitação da integração local, visto que
tal situação impõe diversas demandas ao indivíduo e à sociedade a que se integra.
A segunda condição mencionada no “A situação dos refugiados no mundo 1997-98:
um programa humanitário”, do próprio ACNUR, é a aceitação da presença dos
refugiados por parte da comunidade local à qual eles devem ser integrados, a fim de
evitar uma transição e integração problemática que gere rupturas futuras.

Além destas, o ACNUR estabelece que esta solução seja economicamente

viável, por ser um processo complexo e gradual, com reverberações nas esferas
legais, econômicas e, por óbvio, socioculturais. Consoante a isto, os programas,
conforme disciplina o órgão, devem ter financiamento externo suficiente para que
sejam, de fato, implementados (MOREIRA, 2006, p.39).

Por fim, esta integração deve se dar de maneira inteiramente voluntária e

plena. Como ápice deste procedimento, a aquisição da nacionalidade do país
anfitrião deve ser uma possibilidade. Em diversos casos, é isso que acontece.

Segundo dados do ACNUR, estima-se que mais de 1 milhão de refugiados

em todo o mundo, no decorrer da última década, se tornaram cidadãos dos países
que os acolheram, por meio da implementação desta solução.

Além disso, no Manual do Reassentamento (Resettlement Handbook,

ACNUR, 2001), no processo de reintegração local, três etapas são de grande
importância: a etapa legal, na qual, de acordo com a agência, “refugees are granted
a progressively wider range of rights (similar to those enjoyed by citizens) leading
eventually to permanent residency and, in some situations, to naturalization”3
(ACNUR, 2011, p.34). A segunda etapa deste processo é a econômica, na qual o
refugiado se torna pouco a pouco menos dependente dos auxílios das agências e do

3 “refugiados recebem uma maior gama de direitos progressivamente (similar à daqueles dos
que desfrutam os cidadãos), levando, assim, eventualmente, à residência permanente e, em salguns
casos, à naturalização”, tradução nossa.
 35

país de refúgio, ou mesmo de assistência humanitária, tornando-se, então, cada vez

mais autossuficiente e contribuinte na economia local (ACNUR, 2011, p. 35). A etapa
final deste processo deve ser a sociocultural, onde “the interaction between refugees
and the local community allows refugees to participate in the social life of their new
country without fear of discrimination or hostility while not obliged to abandon their
own culture”4 (ACNUR, 2011, p. 35).

De acordo, ainda, com o Alto Comissariado, esta solução durável é

especialmente importante para aqueles que não desejam retornar ao seu país de
origem por terem sofrido algum tipo de “trauma agudo”, ou aqueles que obtiveram
uma “integração socioeconômica” considerável no país de refúgio. Esta solução
também é a mais apropriada para os refugiados que nasceram no país de asilo, e,
portanto, não guardam relação alguma com o país de seus pais e podem correr o
risco de se tornarem apátridas (ACNUR, 2011, p.35). No mais, elos culturais,
linguísticos e étnicos podem aumentar as chances de sucesso desta forma de
reassentamento.

Para o país acolhedor, esta modalidade pode trazer alguns benefícios, como
as habilidades e diversidade cultural do refugiado. No entanto, há circunstâncias que
podem dificultar este processo, por exemplo, quando há o sentimento de que os
refugiados estão competindo pelos já escassos recursos e/ou empregos, o que pode
desencadear xenofobia (ACNUR, 2011, p.36).

REASSENTAMENTO
O reassentamento é a solução que tem lugar quando as demais não se
mostram possíveis (SAMPAIO, 2010, p.1). Como a autora preceitua, esta solução
“caracteriza-se pela transferência de refugiados, que já se encontram sob a proteção
de um país, a um terceiro país”, por causa da permanência do risco de perseguição,
morte, ameaça à liberdade, saúde e segurança “continuarem em risco neste país
onde solicitaram e receberam refúgio pela primeira vez” (SAMPAIO, 2010, p.1).

O ACNUR utiliza este instituto estrategicamente para ampliar a proteção de

refugiados em escala global. Tais esforços por parte do Comissariado se dão como

4 “A interação entre refugiados e a comunidade local possibilita que o refugiado participe na

vida social de seu novo país, sem medo de descriminação ou hostilidade, não sendo obrigado a
abandonar sua própria cultura”, tradução nossa.
 36

“várias negociações para melhorar as condições de proteção no país de primeiro

asilo, como por exemplo, mitigando o risco de refoulement” (SAMPAIO, 2011, p.2),
assegurando-se que, desta forma, os documentos adequados sejam expedidos
tanto para aqueles que solicitam o refúgio quanto para os refugiados em si. Em se
tratando de situações em que o refúgio se protrai no tempo, tal uso do
reassentamento é utilizado para promover outras soluções duradouras, a fim de
materializar o que o próprio ACNUR propõe em seu “Manual de Reassentamento”.

Segundo o próprio ACNUR, o reassentamento serve a três propósitos,

igualmente importantes, a saber: primeiramente, é “a tool to provide international
protection and meet the specific needs of individual refugees whose life, liberty, safe-
ty, health or other fundamental rights are at risk in the country where they have
sought refuge”5 (ACNUR, 2011, p. 36). Em segundo lugar, é uma solução durável
que pode atender a grupos maiores de refugiados, em conjunto com as outras duas
soluções duráveis. Finalmente, pode ser uma “tangible expression of international
solidarity and a responsibility sharing mechanism”6 que permite que os Estados
ajudem a compartilhar a responsabilidade pela proteção dos refuigados, reduzindo,
assim, problemas que impactam os países de asilo (ACNUR, 2011, p.36).

Ainda de acordo com o manual publicado pelo próprio Comissariado, para

que algum refugiado submeta o pedido de refúgio, é necessário que ele atenda
alguns requisitos exigidos pelo ACNUR, e que o tipo de proteção seja discriminada.
Há diversas categorias de proteção fornecidas, a saber: necessidade de proteção
física ou legal (baseado no princípio do non-refoulement); sobreviventes de tortura
e/ou violência; necessidades médicas, quando o tratamento não está disponível em
seu país de origem; mulheres ou garotas em risco, quando seu gênero é motivo de
perseguição; reunificação de famílias; crianças e adolescentes em risco e,
finalmente, falta de alternativas às soluções duráveis, i.e., quando o reassentamento
é a única alternativa possível pelo futuro próximo (ACNUR, 2011, p.36).

5 “[É] uma ferramenta para proporcionar proteção internacional e atender às necessidades

específicas de indivíduos refugiados cujas vidas, liberdade, segurança, saúde ou outros direitos
fundamentais estão em risco no país onde eles buscaram refúgio”, tradução nossa.
6 “[uma] expressão tangível de solidariedade internacional e um mecanismo de
compartilhamento de responsabilidade”, tradução nossa.
 37

O que deve mover esta modalidade é a transparência, consistência e

coordenação de proteções e soluções duráveis para assegurar um reassentamento
igualitário, de modo que se certo perfil for aceito para reassentamento, o ACNUR
deve estar, via de regra, disposto a submeter todos os casos com um perfil
semelhante a se instituto (ACNUR, 2011, p. 36).

Fala-se também, por fim, no uso estratégico desta modalidade de solução

durável, já que, “com o envolvimento ativo dos Estados, a sociedade civil e
refugiados, o reassentamento pode abrir avenidas para o compartilhamento de
responsabilidade” e, além de propiciar o uso das outras soluções duráveis. Ainda,
quando este instituto é utilizado de forma estratégica, ele “pode trazer resultados
positivos que vão além daqueles que são normalmente vistos como os diretamente
relacionados ao reassentamento”7 (ACNUR, 2011, p. 38).

REPATRIAÇÃO
Ainda segundo o Manual do Alto Comissariado, a repatriação trata-se do
retorno em segurança e dignidade do refugiado ao país de origem, com seu
consentimento livre e esclarecido (ACNUR, 2011, p. 31). É considerada a solução
mais benéfica, justamente por resolver de uma só vez a questão do deslocamento
(displacement, RAJARAM, 2002), além de ser a desejada, por permitir que os
refugiados retornem à vida “in a familiar setting under the protection and care of their
home country”8 (ACNUR, 2011, p. 31). No entanto, quando estas condições não são
propícias, o refugiado pode tornar a buscar proteção no país de asilo, como o
próprio manual preceitua.

O ACNUR desenvolveu o Manual da Repatriação Voluntária, que preleciona

os princípios, bem como a operação em que se deve dar este instituto. No entanto,
ao analisar esta solução, deve-se também fazer uma análise de quaisquer
indicadores de que a repatriação possa ser uma solução em algum momento do
futuro, e.g., em caso de negociações de cessar-fogo, retorno de outros refugiados
de forma espontânea etc., todos listados no Manual suprecitado.

7 “With the active involvement of States, refugees and civil society, resettlement can open avenues for
international responsibility sharing and, in combination with other measures, can open possibilities for self-
reliance and local integration. When used strategically, resettlement can bring about positive results that go well
beyond those that are usually viewed as a direct resettlement outcome”, tradução nossa.
8 “em uma condição familiar sob a proteção e cuidado do país natal”, tradução nossa.
 38

Em suma, o ACNUR preceitua que sejam verificados alguns critérios, como a

voluntariedade da repatriação, a promoção da criação de condições que permitam o
retorno do refugiado, facilitação do retorno mesmo que as condições ainda não
sejam ideais para tal (repatriamento espontâneo, MOREIRA, 2006, p. 42), assegurar
a segurança e integridade física, bem como a dignidade dos repatriados e monitorar
o estado destes e intervir em seu favor, se necessário. Ainda, segundo o manual, é
papel do ACNUR auxiliar o governo de origem dos repatriados nos programas de
reintegração e repatriamento, além de cooperar para que este instituto seja
implementado de forma mais rápida e duradoura (ACNUR, 2011, p. 32).

É importante salientar que a decisão de retornar ao país de origem deve ser

voluntária e de maneira alguma coagida, além de ser assegurado o retorno em
dignidade e segurança, que consiste de “return in, and to conditions of physical, legal
and material safety with full restoration of national protection”9 (ACNUR, 2011, p.32).
Estas condições de segurança devem ser asseguradas pela comunidade
internacional.

Para assegurar a eficácia desta solução durável, outras agências da ONU se

ocupam do que foi nomeado como “4Rs” (repatriação, reintegração, reabilitação e
reconstrução). Enquanto o ACNUR lidera as ações no âmbito da repatriação, as
outras agências, como o Banco Mundial se relacionam com os primeiros estágios do
retorno (ACNUR, 2011, p. 33).

3.2. ACNUR NO BRASIL

A atuação do Alto Comissariado no Brasil vem de algumas décadas, mas, por
conta da crise na democracia vivida à época da Ditadura Militar, sua atuação era
“quase clandestina” (JUBILUT, 2007, p.172). Por conta disso, o ACNUR contava
com alguns parceiros para atender à demanda de refugiados na América Latina que,
assolada pela crise democrática com diversas ditaduras sendo instaladas
contemporaneamente, gerava mais e mais refugiados. Neste cenário, o Brasil, que
ainda estava adstrito às limitações da Convenção de 51, apenas acolhia refugiados

9 “[...] retorno em e para condições físicas, materiais e legais de segurança, com a

restauração integral da proteção nacional”, tradução nossa.
 39

provenientes da Europa. Logo, os refugiados sul-americanos foram reassentados na

América do Norte e na Europa (JUBILUT, 2007, p. 172).

Por conta de tais limitações, no Brasil, o Alto Comissariado contava com a

ajuda da Cáritas Arquidiocesana do Rio de Janeiro e da Comissão Justiça e Paz, o
que rendeu à Cáritas o status de observadora junto a ONU. Esta proteção oferecida
pelo ACNUR no Brasil foi ainda mais abrangente com o reconhecimento do status
de órgão do Comissariado, em 1982. (JUBILUT, 2007, p. 171-2). O avanço histórico
se deu após a redemocratização, conforme cita Jubilut (2007):

Em 1989 ocorreu a transferência do escritório do ACNUR para Brasília e a

denúncia pelo Brasil da reserva geográfica estabelecida pela Convenção de
51. Em 1990 as reservas aos artigos 15 e 17 deste diploma legal foram
levantadas. Com a redemocratização do Brasil, a Constituição Federal de
1988 e o crescente interesse pelos refugiados e pelos direitos humanos em
geral, foi elaborada a Portaria Interministerial 394, de 1991, que amplia o
elenco de direitos dos refugiados e estabelece procedimento específico
para a concessão de refúgio envolvendo tanto o ACNUR – que analisa os
casos individuais – quanto o governo brasileiro, que dá a decisão final (p.
175).

O procedimento para a concessão do refúgio era complexo, consistindo de

uma entrevista, posterior recomendação ao ACNUR, emissão de um parecer que
era encaminhado ao Ministro das Relações Exteriores e, para a decisão final, ao
Ministro da Justiça que, em caso de anuência, era publicada e o ACNUR era
oficiado para que expedisse a documentação do refugiado. Por ser muito
burocrático, após a chegada de refugiados angolanos em 1992, as políticas
brasileiras de refúgio foram flexibilizadas (JUBILUT, 2007, p. 174-6).

O ordenamento jurídico pátrio também acompanhou tais mudanças e, mesmo

antes da elaboração do vigente Estatuto do Refugiado, já se tinha notado a
necessidade de uma proteção legal sobre os solicitantes de refúgio. O Decreto nº
98.602/89 levantou as reservas geográficas da Convenção de 51. Em 1997, a lei
9.474 foi promulgada e regulamentou internamente a questão dos refugiados. No
entanto, no ano seguinte, o ACNUR fechou sua representação no Brasil, para mais
tarde, em 2004, o reabrir, com o fito de “apoiar conjuntamente com a sociedade civil,
a implementação das normas de proteção internacional aos refugiados” e, em
 40

especial, “a iniciativa de achar soluções para o reassentamento, já previstas na lei

9.474/97 e no Programa de Reassentamento Solidário de 1999” (SILVA, 2012, p. 9).

O Estatuto do Refugiado é “a primeira legislação abrangente dedicada a este

tema na América Latina” (ANDRADE, 2002, p. 170). A definição de refugiado contida
na lei é abrangente e reflete as práticas adotadas pelo governo desde o início da
década de 1990. Conforme destacam Andrade e Marcolini (2002):

Outro aspecto digno de nota é a criação do Comitê Nacional para os

Refugiados (Conare), órgão formado por sete membros, que representam,
respectivamente, os ministérios da Justiça, Relações Exteriores, Trabalho,
Saúde, Educação e Esporte, o Departamento de Polícia Federal, e a
Caritas, organização não-governamental da Igreja católica parceira do
Acnur no Brasil, que oferece assistência e programas de integração aos
refugiados. O Acnur está sempre autorizado a participar das reuniões do
Conare, com voz, mas sem direito a voto (p. 171).

Dentre as competências do CONARE, se encontram a promoção e controle

de políticas necessárias para uma real proteção dos refugiados, bem como a
competência no que diz respeito à elegibilidade, o que significa que o governo faz
uso de sua própria legislação para decidir sobre a concessão do refúgio, onde é
realizada uma entrevista com um funcionário do próprio comitê. A partir desta
entrevista, elabora-se um parecer que é apresentado à apreciação do comitê que
decide pela aceitação ou não de tais solicitações. No caso de aceitação, o refugiado
é notificado pessoalmente e, em caso de recusa, cabe recurso (ANDRADE, 2002, p.
171).

Esta lei e consequente criação do CONARE resultaram, conforme pontua

Jubilut (2007, p. 190) “do Programa Nacional de Direitos Humanos de 1996 e foi
elaborada em conjunto por representantes do ACNUR e do governo brasileiro”, além
de ter-se optado pela adoção do “espírito de Cartagena” na elaboração do diploma
legal. A lei apresenta uma estrutura robusta, ampliando não só a definição de
refugiado, mas, também, o ról de cláusulas de exclusão, como o tráfico de drogas.

Além de ser uma inovação por si mesma, em se tratando de Direito

comparado, a lei também inovou a prelecionar que a entrada irregular não obstaria à
concessão de refúgio, como diz seu artigo 8º.
 41

Atualmente, o papel do CONARE é essencial para que o ACNUR atue no

Brasil, ao, por exemplo, expedir “Resoluções Normativas com o escopo de
regulamentar questões práticas relativas aos refugiados”, e.g., a Resolução
Normativa 1, que “traz em seu anexo o modelo do termo de declaração que deve
ser preenchido pelo refugiado quando de sua solicitação de refúgio” (JUBILUT,
2007, p. 192). Por ser um órgão integrado, mas independente, “o estabelecimento
do CONARE, ou seja, de um órgão encarregado exclusivamente da temática dos
refugiados, e que atua de modo adequado, é apontado por alguns estudiosos como
a maior inovação da Lei 9.474/1997”, conforme pontua Jubilut (2007, p. 192).

Apesar disso, a lei foi omissa em deixar de tratar sobre os direitos

econômicos e socioculturais dos refugiados, que têm esta segurança apenas na
Convenção de 51 e, por analogia, poderem desfrutar dos mesmos direitos que os
estrangeiros no Brasil. Este fator pode gerar certa instabilidade caso a Convenção
venha a sofrer modificações, já que não há no regramento jurídico interno, uma
proteção para este cenário. Ademais, a ausência de previsão de possibilidade do
acesso à Justiça também pode ser considerada um aspecto negativo, apesar de
justificável pela previsão constitucional do acesso ao Poder Judiciário (JUBILUT,
2007, p.195).

Após o advento desta lei, uma parceria entre as Cáritas Arquidiocesanas do

Rio de Janeiro e São Paulo, que exercem uma competência delegada, como pontua
Jubilut (2007, p. 196):

[...] (como dito, o ACNUR estabelece as regras e critérios para a ajuda, bem
como fornece as verbas para tal, cabendo a elas a função de colocar essas
diretrizes em prática). Elas atuam tanto nos aspectos sociais (como, por
exemplo, habitação, alimentação, cursos de português, medicamentos, etc.)
quando contam com a participação da sociedade civil brasileira quanto nas
questões jurídicas.

Em suma, atualmente, o procedimento para a concessão do refúgio no Brasil

se dá da seguinte forma: a solicitação é feita perante a Polícia Federal, que lavra um
Termo de Declaração que traz as razões pelas quais se solicita o refúgio no Brasil. A
Polícia Federal emite, também, documentação até que seja emitido o Protocolo
Provisório, pelo Governo. Este protocolo é o que permite a estada do refugiado até a
 42

decisão sobre sua solicitação, bem como a expedição de uma Carteira de Trabalho
provisória. Após isso, o solicitante é encaminhado aos Centros de Acolhida, para
que seja analisada sua solicitação de refúgio, já que, como pontua Jubilut (2007, p.
197), “um solicitante pode ser reconhecido como refugiado pela ONU e não o ser
pelo governo, quando então essa organização passa a ser responsável por sua
proteção, ou vice-versa, quando então o refugiado pode viver legalmente no Brasil”.

Por força da competência exclusiva do governo brasileiro para deliberar sobre

a concessão de refúgio em território pátrio, o solicitante de refúgio deve, por conta
da norma do art. 12 da lei 9.474/1997, ser submetido a uma outra entrevista com um
representante do CONARE. Todo o processo corre de maneira sigilosa, de acordo
com o procedimento descrito na lei. Após esta entrevista, o procedimento se dá da
forma como pontua Jubilut (2007, p. 197):

[...] o representante do CONARE relata a entrevista a um grupo de estudos

prévios, formado por representantes do CONARE, do Ministério das
Relações Exteriores, do ACNUR e da sociedade civil (atualmente
representada pelo Instituto de Migrações e Direitos Humanos (IMDH), que
em função de um convênio com a CASP estabeleceu um núcleo de apoio a
refugiados em Brasília). Os representantes do ACNUR e da sociedade civil
baseiam seu posicionamento no parecer elaborado pelos advogados que
atuam no convênio Cáritas/ACNUR. Esse grupo elabora um parecer
recomendando ou não a aceitação da solicitação de refúgio. O parecer é,
então, encaminhado ao plenário do CONARE, quando será discutido e terá
o seu mérito apreciado.

A decisão que concede o refúgio tem natureza declaratória, por força do

artigo 26 da lei 9.474/1997 e após proferida, o CONARE deve notificar o solicitante e
a Polícia Federal para que sejam expedidos seus documentos e seu Registro
Nacional de Estrangeiros (RNE). Por força do artigo 29 desta mesma lei, em casos
de decisão denegatória da solicitação, pode o solicitante recorrer que tem prazo de
15 dias, sendo esta a única formalidade, haja vista que o recurso pode ser escrito
pelo próprio solicitante. O recurso é endereçado ao Ministro da Justiça, e no
decorrer do prazo é permitido ao refugiado permanecer em território nacional, de
acordo com o art. 30 do Estatuto. A decisão do Ministro é irrecorrível e a notificação
ao CONARE, que posteriormente notificará o solicitante pessoalmente, deve ser
feita ao mesmo passo que à Polícia Federal para as medidas necessárias.

Por força do princípio do non-refoulement, que foi positivado na lei 9.474/97

em seu art. 32, o refugiado a quem a proteção estatal e o status de refugiado tenha
 43

sido negado por decisão irrecorrível resta sob a proteção do Estatuto do Estrangeiro,
“não devendo ocorrer sua transferência para o seu país de nacionalidade ou de
residência habitual, enquanto permanecerem as circunstâncias que põem em risco
sua vida, integridade física e liberdade” (BRASIL, 1997) a não ser, contudo, nos
casos dos incisos III e IV do art. 3º da Lei.

Portanto, o processo para a concessão ou não do refúgio trata-se de um

processo administrativo, com o fito de evitar fraudes e tendo em mente a necessária
celeridade e proteção para o solicitante de refúgio (JUBILT, 2007, p. 198).

De acordo com dados do Comitê Nacional para Refugiados (CONARE),

apenas em 2018 recebeu um total de 1086 refugiados de diversas nacionalidades,
atingindo o número de 11231 refugiados em território nacional. O ano de 2018
também foi o maior em relação o número de solicitações de refúgio, devido ao
grande êxodo venezuelano causado pela crise que assola o país. Em junho deste
ano, o Comitê reconheceu situação de “grave e generalizada violação de direitos
humanos” na Venezuela, baseando-se, então, no inciso III do artigo 1º, da Lei nº
9.474, de 1997. Essa decisão viabiliza a adoção de um procedimento mais simples e
célere no processo de análise das solicitações de refúgio. Isto se deu porque dentre
as oitenta mil solicitações de refúgio durante o ano de 2018, 61681 delas foram
protocoladas por venezuelanos. Refugiados advindos do Haiti totalizaram 7 mil
solicitações e, na sequência, os cubanos que somam 2.749, os chineses, que foram
1.450 e os bengaleses, 947 (CONARE, 2019).

Também de acordo com o ACNUR, os estados com o maior número de

solicitações de refúgio junto ao ACNUR são: Roraima, com 50.770, Amazonas, com
10.500, e São Paulo, que recebeu 9.977. O estado de Roraima recebeu quase 16
mil solicitações em 2017, o que representa um aumento de mais de 300% em
relação ao ano passado.

Ainda de acordo com o relatório do Comitê (CONARE, 2019), até dezembro

de 2018 havia 161,057 solicitações de refúgio em trâmite e a nacionalidade com
maior número de pessoas refugiadas reconhecidas é a Síria, que compõe 51% dos
refugiados no Brasil e 26% no mundo. No ano de 2018, o CONARE decidiu 13084
processos, tendo sido o refúgio reconhecido em mais de 8% deles, além de estender
 44

os efeitos da proteção para 309 pessoas. Dentre estas decisões, os solicitantes têm,
majoritariamente, entre 30 e 59 anos e são do sexo masculino (CONARE, 2019).

Ainda em 2018, o Brasil recebeu o maior número de solicitações de refúgio

dos últimos oito anos, que totalizam 206.737 solicitações, tendo sido 80.057 apenas
no último ano. Ainda assim, das 11.231 pessoas reconhecidas como refugiados,
atualmente apenas 6.554 mantém tal condição no Brasil, já que algumas se
naturalizaram brasileiros (integração local), outras retornaram ao país de origem
(repatriação), faleceram, entre outras situações, de acordo com o relatório do
CONARE.

O caso da Venezuela certamente contribui para o aumento nos números, já

que 61.681 solicitações de refúgio foram recebidas apenas em 2018 e 81% delas
foram em Roraima. O CONARE (2019) esclarece que algumas solicitações são
arquivadas ou têm seus processos extintos porque “algumas pessoas solicitaram
desistência do pedido”, enquanto “outras obtiveram residência temporária”. Nestes
casos, as solicitações são extintas. No entanto, “os que saíram do país sem
comunicar ao CONARE, ou por período superior a 90 dias, tiveram suas solicitações
arquivadas”, segundo o relatório do órgão.

Estes dados do refúgio no Brasil consolidam o país como o sexto em

recebimento de solicitações de refúgio, segundo dados do O Globo (MARTINS,
2019). No entanto, ainda há um caminho muito longo a ser trilhado, como
importantes passos a serem tomados para a integração e para a maior concessão
da proteção da lei 9.474/1997, bem como ampliação das estruturas para o crescente
número de refugiados que buscam no Brasil uma nova vida.
 45

4. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Realizar a presente pesquisa foi de altíssima importância para ampliar os

conhecimentos do autor sobre tema tão em voga no cenário jurídico internacional, e
que tem se provado uma área promissora para atuação e estudos mais
aprofundados. Discutir os aspectos relacionados aos impactos sociais, a atuação de
entidades jurídicas e externas e as medidas tomadas por elas no trato de refugiados
no Brasil é muito relevante para compreender a legislação sobre o tema e as
ramificações destas questões.

O labéu que gera a condição de ser uma pessoa deslocada estende seus
reflexos não só sobre a pessoa do refugiado e seu núcleo familiar, quando o há, mas
também sobre a sociedade como um todo.

Os estigmas gerados pela condição das pessoas deslocadas estendem seus

reflexos não só sobre o próprio refugiado ou seu núcleo familiar, mas também sobre
a sociedade como um todo. Desse modo, entender as variáveis que podem impactar
esse cenário social, pode ser muito útil para o desenvolvimento de novas práticas
que integrem o refugiado ao contexto em que ele se insere da forma menos abrupta
possível. Assim, reitera-se a importância do assunto apresentado neste trabalho
não só para as pessoas deslocadas, mas também para todo o ordenamento jurídico-
social em que se inserem.

Partindo do objetivo de analisar os dados emitidos pelo ACNUR, bem como

seus conveniados no Brasil, e.g., CONARE e as Cáritas, sobre a situação mundial e
nacional do refúgio, verificou-se que um aspecto muito relevante é a real e ativa
participação do Brasil na elaboração e proteção das políticas públicas, bem como
leis, que tutelam o Direito Internacional dos Refugiados. Observou-se que desde a
flexibilização das barreiras geográficas até a acolhida de refugiados nos dias atuais,
o governo brasileiro em si teve sua participação no pioneirismo do ACNUR na
América Latina.

Com foco em sua atuação em geral, o ACNUR promove suas soluções

duráveis de maneira relativamente efetiva, apesar da infeliz retirada de seu escritório
por um breve período de tempo do território nacional. Com o assustador número de
 46

vinte e cinco pessoas deslocadas sendo forçadas a deixarem seus lares a cada
minuto, o trabalho que o Alto Comissariado realiza se mostra cada vez mais crucial
para a proteção e tutela dos refugiados.

As soluções duráveis, a saber reassentamento, integração local e repatriação,

estão previstas na atuação do CONARE, embora não de forma explícita na lei do
Estatuto do Refugiado, que, dentre outras proteções, positiva o princípio do non-
refoulement, de extrema importância para que se assegure a efetiva integridade
física do refugiado. Além disto, as soluções aplicadas de forma efetiva no Brasil
resultam nos dados divulgados pelo CONARE, que divulgou que dos 11.231
refugiados, atualmente apenas 6.554 mantém tal condição no Brasil. E isto se dá
pela implementação da integração local, ao naturalizar diversos dos refugiados
como brasileiros, ou pela repatriação, já que parte dos refugiados em território
brasileiro retornaram aos seus lares, por já ter cessado a situação que os retirou de
lá. No entanto, parte destes faleceram, foram reassentados em outros países ou
desistiram da solicitação de refúgio.

Para finalizar, a partir dos conteúdos desenvolvidos para este trabalho, é

possível notar que a atuação da Agência da ONU, além da implementação efetiva
da legislação no Brasil, que atua em conjunto e a favor dos preceitos do ACNUR,
envolvem diferentes aspectos, que ensejam a possibilidade de novas linhas de
pesquisa sobre o mesmo tema.

É possível que se realizem pesquisas relacionadas ao tema de forma

empírica, utilizando-se de entrevistas e depoimentos, para averiguar se a atuação
dos órgãos mencionados difere da teoria na prática. Também é possível que se
pesquise sobre a atuação da UNRWA em contraste com o mandato do ACNUR e
como estas agências se relacionam e contrapõem suas atuações.
 47

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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