ENAP Texto para discussão

Reforma gerencial dos processos

de planejamento e orçamento
Fabiano Garcia Core

44
ENAP Texto para discussão

Reforma gerencial dos processos

de planejamento e orçamento
Fabiano Garcia Core

44

Brasília, DF
Outubro/2001
Texto para discussão é uma publicação da
Escola Nacional de Administração Pública

Editora
Vera Lúcia Petrucci

Coordenação editorial
Livino Silva Neto

Revisão gráfica
Rodrigo Luiz Rodrigues Galletti

Revisão
Cleidiana Cardoso N. Ferreira
Galber José Oliveira Maciel

Editoração eletrônica
Maria Marta da Rocha Vasconcelos

© ENAP, 2001

Brasil. Escola Nacional de Administração Pública

Core, Fabiano Garcia. Reforma gerencial dos processos de
planejamento e orçamento / Fabiano Garcia Core — Brasília: ENAP, 2001.
43 p. (Texto para discussão, 44).
1. Orçamento Público. 2. Processo Orçamentário
3. Lei Orçamentária. 4. Reforma Orçamentária. 5. Planejamento
Orçamentário. 6. Planejamento de Orçamento por Programas.
7. Administração Pública. 8. Plano Plurianual - PPA. I. Título II. Série.

Brasília, DF

ENAP Escola Nacional de Administração Pública

SAIS — Área 2-A
70610-900 — Brasília, DF
Telefone: (0XX61) 445 7096 / 445 7102 — Fax: (0XX61) 445 7178
Site: www.enap.gov.br
E-mail: publicacoes@enap.gov.br

3
 Reforma gerencial dos
processos de planejamento
e orçamento

Fabiano Garcia Core*

“Há quem considere coisas distintas e separadas o orçamento e o

planejamento. Erro de observação. O planejamento e o orçamento,
como processos, são incoercivelmente complementares”.
Benedicto Silva

Introdução

Os processos de planejamento e orçamento assumiram, a partir do

exercício de 2000, uma feição especial. A nova concepção de Estado, aliada à
abordagem crítica da experiência acumulada nessa área, deram ensejo a que se
introduzisse uma maneira diferente de pensar o planejamento e a orçamentação.
A esse respeito, o Manual Técnico de Orçamento da Secretaria de Orça-
mento Federal (MTO-02), relativo às instruções para elaboração da proposta orça-
mentária da União para o exercício de 2000, identifica, na origem da mudança, o
decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998, e as portarias no 117 e 51, respectiva-
mente, de 12 de novembro e 16 de novembro de 1998, ambas do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão.
Ao discorrer sobre esses dispositivos, o MTO esclarece que o decreto
o
n 2.829/98 estabeleceu normas para a elaboração e execução do Plano Plurianual
e dos orçamentos da União; a portaria no 117/98, substituída, posteriormente,
pela portaria no 42, de 14 de abril de 1999, com a preservação dos seus funda-
mentos, atualizou a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I,
do § 1o, do art. 2o e §2o do art. 8o, ambos da lei no 4.320, de 17 de março de 1964,
ou seja, revogou a portaria no 9, de 28 de janeiro de 1974 (Classificação Funcional-
Programática); e a portaria no 51/98 instituiu o recadastramento dos projetos e
atividades constantes do orçamento da União.

*
Fabiano Garcia Core é Diretor de Desenvolvimento Orçamentário da Secretaria de Orçamento Federal
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Contato: fgcore@planejamento.gov.br

4
 Na verdade, tais modificações, que em razão da portaria no 42 assumiram
uma abrangência nacional, com aplicação também para Estados, municípios e
Distrito Federal, representam a segunda etapa de uma reforma orçamentária que
se delineou pelos idos de 1989, sob a égide da nova ordem constitucional
recém-instalada.
A Constituição Federal de 1988, cumprindo a tradição das anteriores,
ocupou-se profusamente de matéria orçamentária, chegando até a definir instrumentos
de planejamento e orçamento com elevado grau de detalhe. Nesse particular, apre-
sentou substanciais alterações no tocante à concepção então vigente, constante da
Constituição de 1967, com a redação dada pela emenda constitucional no 1/69.
A atual Constituição optou por um modelo fortemente centralizado, a
partir da constatação de que havia uma excessiva fragmentação orçamentária, inclu-
sive com importantes programações e despesas inteiramente (previdência social,
por exemplo) fora da lei de meios, sem a observância, portanto, do princípio da
universalidade.
Nesse sentido, a Constituição de 1988, em seu art. 165, na seção deno-
minada “Dos Orçamentos”, introduziu o que se pode chamar de um processo
integrado de alocação de recursos, compreendendo as atividades de planejamento
e orçamento, mediante a definição de três instrumentos, a saber:
I - Plano plurianual, que estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes,
os objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de natureza continuada.
II - Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que compreenderá as metas e
prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para
o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária
Anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política
de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
III - Lei Orçamentária Anual, compreendendo o orçamento fiscal referente
aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e
indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; o orçamento
de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a
maioria do capital social com direito a voto; e o orçamento da seguridade social,
abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou
indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
Complementando essa visão integrada, a Constituição também se preocupou
com o controle e a avaliação, ao estabelecer, em seu art. 174, que os Poderes Legis-
lativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma igualmente integrada, sistema de
controle interno com a finalidade de avaliar o cumprimento das metas previstas no
plano plurianual e a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União.
Diante dessa configuração das atividades de planejamento e orçamento, que
estipula novos papéis e funções para o plano e os orçamentos, tornou-se necessária

5
uma readequação do sistema orçamentário, especialmente da sua estrutura de
classificações, que atendia às peculiaridades de um processo de planejamento e
orçamento que estava sendo profundamente modificado.
Em um processo de planejamento e orçamento integrados, ressalta a
imperiosa necessidade de que os fins e os meios orçamentários sejam tratados
de uma forma equilibrada. Considerando que, desde o decreto-lei no 200, de 25
de fevereiro de 1967, a Administração Pública Federal estabeleceu o orçamento-
programa anual como um instrumento de planejamento, a idéia de discriminar a
despesa pública por objetivo, ou seja, de acordo com os seus fins, já é bastante
familiar a todos quantos atuam nessa área.
Como forma de explicitar o objetivo e, ao mesmo tempo, estabelecer
uma linguagem única para planejamento e orçamento, instituiu-se, por intermédio
da Portaria no 9, a classificação Funcional-Programática. Como o orçamento-
programa continuou sendo a metodologia de orçamento a ser praticada, mesmo
sob a égide da nova Constituição, poderia transparecer, em princípio, que essa
classificação atenderia às exigências do processo alocativo.
Entretanto, a excessiva centralização de informações em torno da Lei
Orçamentária tornou necessária uma estrutura mais flexível para classificar ações
de tão variada procedência, e , principalmente, que não representasse um classifi-
cador prévio. Nesse sentido, enquanto no âmbito do próprio Congresso Nacional
iniciaram-se estudos visando à elaboração da lei complementar que, na forma do
art.165, § 9o, iria substituir a lei no 4.320, lei essa que, seguramente, entre os vários
assuntos, trataria das classificações orçamentárias, o Poder Executivo, em vista da
urgência da matéria, tratou, contudo, de providenciar, por intermédio da então
Secretaria de Orçamento e Finanças, o necessário ajustamento na classificação
Funcional-Programática.
Em razão da complexidade do assunto e, sobretudo, face ao interesse
contrariado de importantes usuários dessa classificação, que resistiram fortemente
às tentativas de sua alteração, não foi possível proceder-se, à época, a reestruturação
da referida classificação, o que só foi possível no ano de 1999, com a portaria no 42.
A impossibilidade de ajustar a forma de se apresentar os fins da despesa
pública, mediante a revisão da classificação Funcional-Programática, não inibiu,
entretanto, o esforço de adequação dos meios às reais necessidades do processo
orçamentário. Assim, com a lei no 7.800, de 10 de julho de 1989 (LDO), e a
portaria SOF/SEPLAN no 35, de 1 de agosto de 1989, introduziu-se uma nova
concepção de classificar-se a despesa segundo a sua natureza.
O propósito deste trabalho é apresentar os fundamentos, as dificuldades
e os desafios dessas duas reestruturações: a da natureza da despesa, vigente desde
1990 e a da classificação Funcional-Programática, a partir do ano 2000. Ambas,
inseridas no escopo maior da chamada reforma gerencial dos processos de plane-
jamento e orçamento.

6
Natureza da despesa: uma busca
permanente de maior flexibilidade

“Qualquer tolo é capaz de se manter dentro de um orçamento, mas em

toda minha vida só encontrei alguns administradores capazes de fazer um
orçamento dentro do qual valha a pena a gente se manter”.
Nicholas Dreystadt

As classificações orçamentárias de receitas e despesas são de fundamental

importância para a transparência das operações constantes de um orçamento. Toda a
informação orçamentária é organizada e veiculada segundo um tipo de classificação.
Ademais, “ é através das várias classificações, ainda, que se implementam planos, que
se explicitam os objetivos e prioridades da ação pública, ilustrando, desse modo,
sobre o direcionamento político da ação governamental.” (Tombini, 1983).
As receitas estão classificadas, segundo a lei no 4.320, de 17 de março de
1964, em dois segmentos: Receitas Correntes e Receitas de Capital, divisão essa
que obedece a um critério econômico, dentro da idéia de demonstrar a origem das
diversas fontes, conforme derivem do exercício de poder próprio do Estado, de
tributar as pessoas e agentes econômicos ou do exercício de atividade econômica.
Essas são as Receitas Correntes, sendo Receitas de Capital aquelas que procedem
do endividamento ou da transformação de ativos físicos ou financeiros em moeda.
Até a Constituição de 1967, nenhum tributo poderia ser cobrado sem pré-
via autorização orçamentária, ou seja, a receita, para ser arrecadada, teria que cons-
tar da Lei Orçamentária, o que caracterizava um orçamento de receita e despesa em
toda sua plenitude, em que receita e despesa seriam autorizadas e controladas pela
Lei Orçamentária.
Contudo, segundo Giacomoni, a emenda constitucional no 1, de 1969,
deu novo entendimento ao assunto, determinando apenas que a lei que houver
instituído ou aumentado o tributo deve estar aprovada antes do início do exer-
cício, entendimento mantido pela Constituição Federal de 1988. Essa diminuição
da importância do orçamento de receita é assim vista por José Afonso da Silva:
“Hoje precisamos convir que o chamado orçamento das receitas
não passa efetivamente de operações contábil e financeira, no sentido
de se saber qual a estimativa das receitas disponíveis para a execução
dos programas orçamentários. Essa parte não inova nada, não é lei, pois
não mais se exige prévia autorização orçamentária para arrecadação das
receitas tributárias e outras” (grifo no original).
Cabe ressaltar, entretanto, que com o advento da lei complementar no 101,
de 4 de maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) as informações de receita
assumiram uma importância fundamental. Vários procedimentos e mecanismos de
7
controle foram estabelecidos nessa lei com base em previsão e arrecadação de
receita, o que impõe a necessidade de um cuidado especial no que se refere à
qualidade dessas informações.
No tocante à despesa, as classificações, basicamente, respondem as
principais indagações que habitualmente surgem quando o assunto é gasto orça-
mentário. A cada uma dessas indagações, corresponde um tipo de classificação.
Ou seja: quando a pergunta é “para que” serão gastos os recursos alocados, a
resposta será encontrada na classificação programática ou , mais adequadamente,
de acordo com a portaria no 42/99, na estrutura programática; “em que” serão gastos
os recursos, a resposta consta da classificação funcional; “o que” será adquirido
ou “o que” será pago, na classificação por elemento de despesa; “quem” é o respon-
sável pela programação a ser realizada, a resposta é encontrada na classificação
institucional (órgão e unidade orçamentária); “qual o efeito econômico da reali-
zação da despesa”, na classificação por categoria econômica; e “qual a origem dos
recursos”, na classificação por fonte de recursos.
Ainda com base nas classificações utilizadas em um determinado processo
orçamentário, é possível identificar o estágio da técnica adotada. Assim, um
orçamento que se estrutura apenas com a informação de elemento de despesa ou
objeto de gasto (o que será gasto ou adquirido), além, naturalmente, do aspecto
institucional, caracteriza um orçamento tradicional ou clássico. Por apresentar
somente uma dimensão, isto é, o objeto de gasto, também é conhecido como um
orçamento unidimensional; já o orçamento em que, além do objeto de gasto,
encontra-se presente a explicitação do programa de trabalho, representado pelas
ações desenvolvidas (em que serão gastos os recursos), corresponderia a um orça-
mento bidimensional, também conhecido como orçamento de desempenho ou
funcional; e o orçamento tridimensional seria aquele que agregaria ao tipo anterior
uma outra dimensão, que seria o objetivo da ação governamental (para que serão
gastos os recursos), o que tipifica um orçamento-programa (Cunha, 1978).
Os orçamentos da União, até o exercício de 1990, eram estruturados
segundo dois segmentos: um programa de trabalho e uma natureza da despesa.
Em relação a cada unidade orçamentária, o programa de trabalho explicitava as
ações a serem desenvolvidas, ou seja, os projetos e atividades, agregados com base,
desde 1974, na classificação Funcional-Programática. Era a parte do orçamento que
identificava os objetivos da despesa, a informação finalística que caracteriza um
orçamento-programa.
Já a natureza da despesa exprimia os meios ou insumos necessários ao
cumprimento das ações do programa de trabalho. Essas informações eram agru-
padas de acordo com duas classificações: categoria econômica e elemento de
despesa. Embora constituam duas classificações distintas, elas se apresentavam
organizadas como se fossem uma só.

8
 Essa fusão das duas classificações vem da própria lei no 4.320/64, que
estabeleceu a vinculação prévia dos elementos às categorias, de forma que, por
exemplo, pessoal e material de consumo fossem sempre despesas correntes;
despesas de exercícios anteriores, independente da sua origem, também sempre
seria despesa corrente, e assim por diante. A propósito dessa rigidez, Teixeira
Machado esclarece:
“Houve confusão entre classificação de contas e classificação de
transações governamentais. A lei no 4.320/64 realmente classifica a
conta e não a transação, quando a ênfase deveria residir nesta e não na
primeira (...) mister se faria que o plano fosse flexível, como temos
assinalado tantas vezes, de modo que cada conta pudesse passar de uma
categoria para outra, conforme a transação específica que, na prática,
ela representa. Assim, despesas de exercícios anteriores poderiam
passar de custeio para investimentos, conforme a transação se referisse
a um fato que se devesse classificar em custeio ou em investimento.”
Além desse hibridismo das duas classificações, em que um mesmo con-
junto de informações deveria responder a dois tipos de indagações (o que será
adquirido ou pago e qual o efeito econômico do gasto), a natureza da despesa foi
acrescida, ao longo do tempo, de elementos relativos a aspectos institucionais
das transferências, o que tornava mais difícil, ainda, em um único esquema
classificatório, a correta identificação da despesa.
Como ilustrativo dessa dificuldade, vale lembrar que, para se saber quanto
seria gasto com pessoal em um determinado ano, não bastaria tomar o elemento
pessoal que aparecia em custeio, pois isso seria apenas uma parte, uma vez que
também poderia haver pessoal em transferências intragovernamentais ou mesmo
nas transferências intergovernamentais.
Com a abrangência dada à Lei Orçamentária pela Constituição de 1988,
instituindo, entre outras inovações, os orçamentos fiscal, da seguridade social e de
investimentos, tornou-se urgente a necessidade de rever-se esses instrumentos
classificatórios, que já eram deficientes para atender o modelo anterior. Como
mencionado, não foi possível à época, implementar-se o ajustamento no programa
de trabalho, mas, no tocante à natureza da despesa o ajuste foi efetivado, com
fundamento na lei no 7.800/89 e na portaria no 35/89.
A primeira preocupação no tocante à reestruturação da natureza da despesa
foi no sentido de dar mais flexibilidade à execução orçamentária. A lei no 4.320/64
introduziu na administração orçamentária brasileira o chamado orçamento sinté-
tico, considerando que, até então, vigorava o orçamento analítico, em que a despesa
era detalhada, na Lei Orçamentária, em elementos, subelementos, rubricas, alíneas,
verbas etc., o que conferia uma enorme rigidez de execução. Com seu art. 15, a lei
no 4.320/64 permitiu uma agregação maior dessas despesas, ao estabelecer que, na

9
Lei Orçamentária, a discriminação da despesa far-se-á, no mínimo, por elementos,
informação essa que dizia respeito ao conjunto das ações constantes da unidade
orçamentária.
Posteriormente, uma vez aprovada a Lei Orçamentária, o Poder Executivo
publicava o Quadro de Detalhamento da Despesa (QDD), que consistia na distri-
buição desses elementos de despesa, às vezes desdobrados em subelementos, por
ação (projeto e atividade), com a identificação das fontes de recursos. Como a
fonte de recurso passou a constar da Lei Orçamentária, o QDD perdeu o sentido,
deixando de existir a partir de 1998, sendo os elementos detalhados diretamente
na execução, uma vez que é obrigatória a sua especificação por ocasião do
empenhamento da despesa.
Em que pese essa maior flexibilidade de execução, tal mecanismo,
principalmente se atentarmos para o fato de que , com a Constituição de 1988,
a Lei Orçamentária aumentou a sua complexidade, ainda se revelava extremamente
inadequado para propiciar uma execução orçamentária ágil e condizente com um
processo integrado de planejamento, orçamento e controle.
Dessa maneira, havia necessidade de que a elementação se apresentasse,
ainda, mais agregada na Lei Orçamentária, a fim de que o gestor pudesse deslocar a
sua maior preocupação dos meios para os fins, conforme requer a boa prática de
um orçamento-programa. Assim, como os elementos de despesas, de uma certa
forma, representam uma agregação de objetos de gastos, surgiu a idéia de se
promover também uma agregação dos elementos de despesas, constituindo-se os
grupos de despesas.
Tais agregações seriam formadas de acordo com a afinidade entre os
elementos. Por exemplo: os elementos que se referissem à despesa com força de
trabalho, comporiam um grupo de pessoal; a despesa com o pagamento de juros,
comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas, um grupo
de juros e encargos da dívida, e assim por diante.
Essa medida, contudo, exigiria a alteração da lei no 4.320/64, mais preci-
samente, do seu art.15, que estabelece, para a Lei Orçamentária, o detalhamento,
no mínimo, por elemento de despesa. Considerando-se a dificuldade de, à época,
iniciar-se um processo independente de alteração da referida lei; porquanto o
Congresso já dera a partida para a elaboração da Lei Complementar a que se refere
o art. 165 da Constituição, e admitindo-se que a urgência requerida para a matéria
descartava a possibilidade de esperar-se essa lei, entendeu-se que melhor seria que
essa modificação, em um primeiro momento, se restringisse ao âmbito federal, em
caráter experimental, mediante a utilização do instrumento da Lei de Diretrizes
Orçamentárias, já em sua primeira edição, relativa ao exercício de 1990 (lei no
7.800/89, art.42, item II, § 1o) e com a especificação constante da portaria
SOF/SEPLAN no 35, de 1 de agosto de 1989.

10
 Caberia, ainda, resolver o problema do hibridismo das classificações.
Nesse sentido, procurou-se uma maneira de separar-se em blocos estanques as
informações econômicas, administrativas e contábeis, apropriando-as segundo uma
classificação específica. Assim, o efeito econômico da despesa, de interesse para
as análises e compatibilizações macroeconômicas, constaria da classificação por
categoria econômica (despesas correntes e despesas de capital) e a informação
contábil, de utilização mais para a execução orçamentária, constituiria a classifi-
cação por elemento de despesas.
Já as informações administrativas diziam respeito, basicamente, às diversas
transferências, principalmente aquelas entre os níveis administrativos (transferên-
cia intragovernamental, transferência intergovernamental etc.). A esse respeito,
prevaleceu o entendimento de que tais informações, na realidade, não traduzem
natureza de despesa, e sim um aspecto gerencial, que identifica uma descentrali-
zação executiva por parte do titular da ação em relação ao seu programa de trabalho.
Para essa identificação introduziu-se , então, o conceito de modalidade de
aplicação. Quanto às transferências efetivas, destinadas a instituições e pessoas,
conforme especificação da lei no 4.320/64, seriam entendidas como elementos
de despesas (contribuições, auxílios, subvenções etc.).
Visto dessa forma, a natureza da despesa seria composta de quatro blocos
de informações, a saber:
a) Categorias Econômicas;
b) Grupos de Despesa;
c) Modalidades de Aplicação; e
d) Elementos de Despesa.
Nesse contexto, o ato classificatório começa de “baixo para cima”, isto é,
o ponto de partida para a classificação são os elementos de despesa, que eviden-
ciam as coisas e os serviços que são adquiridos, tendo em vista o cumprimento
dos objetivos e metas constantes do programa de trabalho. Caso a despesa com o
elemento (pessoal, material de consumo, serviços de terceiros etc.) contribua ou
não para a aquisição ou formação de um bem de capital, a categoria econômica será
despesa de capital ou despesa corrente; se a aquisição desse elemento for efetivada
diretamente pelo órgão ou entidade responsável pela programação, teremos uma
aplicação direta e se houver uma descentralização executiva, quando esse elemento
for adquirido por terceiros, estaremos diante de uma transferência (modalidade de
aplicação). E o grupo de despesa representa uma agregação de elementos de
despesas, segundo uma lei de formação implícita, que vincula os diferentes ele-
mentos aos diversos grupos, consoante as suas afinidades.
Contudo, cabe ressaltar que o conceito de modalidade de aplicação encon-
tra-se modificado em relação à sua concepção original, desde a LDO do exercício
de 1998, ocasião em que tanto as descentralizações quanto as transferências efeti-
vas (auxílios, subvenções etc.) passaram a constituir modalidade de transferência,
procedimento esse que, praticamente, elimina a eficácia do conceito.

11
 No que se refere à classificação econômica da despesa, é importante que
sejam ressaltados alguns aspectos, relacionados com as perspectivas que se abrem
a partir de uma necessária revisão do conceito de despesas de capital. Nesse tipo
de despesa, são considerados, basicamente, os gastos voltados para a geração ou
aquisição de um bem de capital, materializado fisicamente, ou seja, um ativo real,
além das inversões financeiras. Os demais gastos constituiriam despesas correntes.
Trata-se de uma classificação internacional.
Contudo, nos tempos atuais, parece não existirem mais dúvidas quanto a
importância estratégica representada pelo chamado capital humano, que é obtido,
principalmente, mediante o investimento direto no ser humano. São gastos, por
exemplo, com saúde e educação, que em termos de contas públicas, constituem,
entretanto, despesas correntes. Paradoxalmente, quanto mais se gasta com saúde
e educação, menor é a conta de investimento.
A propósito dessa “redução” de investimentos, é interessante ressaltar que
os orçamentos da União, principalmente nas décadas de 1960 e 1970, destinavam
significativos recursos provenientes de vinculações de impostos para a área de
infra-estrutura econômica (transportes e energia), recursos esses classificados,
predominantemente, como despesas de capital. Contudo, com a lei no 6.093, de
29 de agosto de 1974, que criou o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND),
alterada, posteriormente, pelo decreto-lei no 1.754, de 31 de dezembro de 1979,
introduziu-se uma estratégia de desvinculação desses recursos, de forma que, a
partir do exercício de 1983, passariam os mesmos a integrarem a Lei Orçamentária
de uma forma desvinculada, podendo, assim, serem destinados a outras áreas, sem
qualquer vinculação a órgão, fundo ou despesa.
Essa desvinculação orçamentária, porém, pouco durou, uma vez que a emenda
constitucional no 24, de 1 de dezembro de 1983 (Emenda Calmon), ao estabelecer a
obrigatoriedade de aplicação anual pela União, Estados, Distrito Federal e municípios
de percentuais de suas receitas na manutenção e desenvolvimento do ensino, reini-
ciou um novo ciclo de vinculações, que atingiu o seu auge na Constituição de 1988,
com as destinações prévias de receitas, não só para educação, que foram bastante
incrementadas, mas também para a área de seguridade social.
Esse novo ciclo de vinculações marcou uma importante reorientação nas
prioridades de despesas, em favor da área social, em detrimento da área de infra-
estrutura econômica. Em termos de classificação de contas públicas, isso implicou
aumento significativo nas despesas correntes, considerando que os gastos sociais
são majoritariamente correntes, com a conseqüente redução de investimentos, o
que, inclusive, fortaleceu a idéia muito comum de identificar-se, a partir desse
período, uma situação de “despoupança” orçamentária.
Na verdade, os gastos finalísticos com saúde e educação (professor em sala
de aula, médico em hospital, material didático, medicamentos etc.) deveriam ser con-
siderados investimentos e como tal incorporados à conta de capital, geradores que
12
são do mais importante dos ativos intangíveis, o capital intelectual, representado pelo
grau de conhecimento existente em uma instituição, que deveria, inclusive, ser
agregado aos balanços.
A grande dificuldade reside em se estabelecer uma forma de mensuração,
preocupação essa que vem mobilizando os estudiosos de contabilidade do mundo
inteiro. Contornada essa dificuldade, poderíamos, então, ter uma despesa de capital
que discriminasse, com valores, os gastos com capital físico e capital humano, o
que seria fundamental para a avaliação efetiva de uma política de desenvolvimento.
Em vista do caráter temporário da LDO e enquanto tais modificações não
forem incorporadas a uma legislação permanente, existe a necessidade de que as
sucessivas LDOs repitam os dispositivos que tratem dessa matéria, como forma,
inclusive, de permitir fundamentação legal para as correspondentes portarias
regulamentadoras.
Em que pese a reestruturação da natureza da despesa ter validade apenas
para a União, vários Estados e municípios, ora com base em suas próprias LDOs ou
mesmo em outros atos legislativos, passaram a utilizá-la espontaneamente, tendo
em vista a sua enorme funcionalidade no trato com a classificação da despesa
pública. Dessa forma, passou-se a observar regimes diferenciados entre as unidades
da federação: alguns seguiam a lei no 4.320/64, alguns adotavam os grupos de des-
pesa à semelhança da União e outros misturavam os elementos de despesa da lei no
4.320/64 com os grupos da União.
Com a Lei de Responsabilidade Fiscal, tornou-se obrigatória a consoli-
dação nacional das contas públicas, cometimento esse atribuído ao órgão central de
contabilidade da União (Secretaria do Tesouro Nacional). Assim, considerando que,
em termos racionais, seria inviável uma consolidação de contas com cada ente da
federação utilizando um sistema classificatório em seus orçamentos, editou-se a
portaria interministerial no 163, de 4 de maio de 2001, que, com o respaldo legal da
lei complementar no 101/2000, dispõe sobre normas gerais de consolidação das
contas públicas no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e municípios.
Em essência, com essa portaria, a natureza de despesa em vigor no
governo federal foi estendida para os Estados e municípios, propiciando, assim,
a uniformização de procedimentos indispensável à padronização requerida e, não
menos importante, conferindo estabilidade legal e abrangência nacional à reestru-
turação da natureza da despesa, como parte integrante da reforma gerencial dos
processos de planejamento e orçamento.

13
Reforma gerencial dos processos de
planejamento e orçamento: segunda etapa

“A ciência tem disciplinas, a universidade tem departamentos, o

governo tem setores, porém a realidade tem problemas.”
Carlos Matus

Antecedentes da reforma

Com o decreto no 2.829/98 e a portaria no 42/99 materializou-se o que,

neste trabalho, está sendo apresentado como a segunda etapa da reforma gerencial
dos processos de planejamento e orçamento, que tem, como característica mais
marcante, a reorientação do processo alocativo dos recursos públicos para a busca
de resultados, avaliados em termos de impactos reais na sociedade.
Em sua concepção, é um tipo de reforma que não difere muito dos esfor-
ços despendidos por vários países, como conseqüência dos estudos realizados no
sentido da reavaliação do papel do Estado nas sociedades modernas, e que aponta
para uma administração pública gerencial, em substituição à burocrática.
No caso do Brasil, a reconfiguração do Estado verificou-se a partir de
1995, com uma reforma gerencial que, em seus aspectos organizacionais, intro-
duziu, na estrutura administrativa brasileira, três novas instituições: agências
reguladoras, agências executivas e as organizações sociais. Esse desenho tem como
princípio o fato de que, nos Estados modernos existem, fundamentalmente, três
setores, a saber: o setor das atividades exclusivas de Estado, os serviços sociais e
científicos e o setor de produção de bens e serviços para o mercado.
Cabe ao setor das atividades exclusivas de Estado, onde se encontra o
chamado núcleo estratégico, o desenvolvimento das ações voltadas ao cumprimento
das leis e das políticas públicas. Já os serviços sociais e científicos (educação,
saúde, cultura e pesquisa científica) não são exclusivos, mas em função das externa-
lidades e dos direitos humanos envolvidos, contam com significativo financiamento
do Estado e o setor de produção de bens e serviços para o mercado é constituído
pelas estatais.
Segundo Bresser Pereira, e considerando as atividades exclusivas
de Estado:
“(...) as agências reguladoras serão entidades com autonomia para
regulamentar os setores empresariais que operem em mercados não
suficientemente competitivos, enquanto as agências executivas ocupar-
se-ão principalmente da execução das leis. Tanto em um caso como no
outro, mas principalmente nas agências reguladoras, a lei deixará espaço
para a ação reguladora e discricionária da agência, já que não é possível

14
 nem desejável regulamentar tudo através de leis e decretos. No campo
dos serviços sociais e científicos, ou seja, das atividades que o Estado
executa mas não lhe são exclusivas, a idéia é transformar as fundações
estatais hoje existentes em ‘organizações sociais’. As agências execu-
tivas serão plenamente integradas ao Estado, enquanto as organizações
sociais incluir-se-ão no setor público não-estatal. Organizações Sociais
são organizações não-estatais autorizadas pelo Parlamento a receber
dotação orçamentária. Sua receita deriva integral ou parcialmente
de recursos do Tesouro.” (Negrito não é do original).
Ainda o mesmo autor, discorrendo sobre a reforma do Estado de 1995,
acrescenta que o núcleo estratégico usará para controlar as atividades exclusivas e
as não exclusivas o instrumento do contrato de gestão. E que:
“As agências executivas, nas atividades exclusivas, e as organizações
sociais, nos serviços não-exclusivos, serão descentralizadas. (....)
Os contratos de gestão deverão prover os recursos de pessoal, materiais
e financeiros com os quais poderão contar as agências ou as organiza-
ções e definirão claramente — quantitativa e qualitativamente — as
metas e respectivos indicadores de desempenho: os resultados a serem
alcançados, acordados pelas partes.”
Como se pode observar, no desenho básico da reforma não existe menção
à estrutura que o orçamento dessas entidades deve assumir no contexto da Lei
Orçamentária da União. Na verdade, as reformas ou modernizações administrativas
não prescindem, para sua efetiva implantação, de uma definição precisa da forma de
orçamentação, principalmente quando, como no caso presente, é necessário a
transformação de todo o processo orçamentário, de uma orientação de controle
de gastos para uma orientação voltada à busca de resultados específicos.
Nesse sentido, é oportuno lembrar a importância que representou a
implantação do orçamento-progama pelo governo federal, no que se refere à
implementação da reforma administrativa realizada pelo decreto-lei no 200/67.
A orçamentação por programas foi considerada um instrumento poderoso de ação
administrativa, com base no qual, inclusive, era exercida a supervisão ministerial
da administração descentralizada.
Da mesma forma, a relevância da orçamentação tem sido destacada, no
tocante às reformas recentes da administração pública em vários países, que não
têm ficado somente nas reformas administrativas e organizacionais, que estão
fadadas a desfazerem-se em curto prazo, se não utilizarem, como ponta de lança da
reforma, uma série de procedimentos que tenham como finalidade transformar um
dos mecanismos de ação principais de qualquer governo: a orçamentação. Os pro-
cessos de orçamentação surgem como um elemento indispensável das reformas
administrativas quando se quer dirigir os governos para atuar com base na obtenção
de resultados, além do controle de recursos e despesas (Arellano Gault,1999).

15
 Ao estabelecer que as organizações sociais seriam autorizadas a receber
dotação orçamentária e que o contrato de gestão deveria prover os recursos de
pessoal, materiais e financeiros, sem um maior aprofundamento, a reforma de 1995
introduziu enormes dificuldades quanto ao enquadramento dessas instituições na
estrutura de gastos do orçamento. Posto dessa forma, não só as organizações
sociais como as agências executivas, que também são objeto de contrato de gestão,
deveriam merecer tratamento diferenciado em relação às demais unidades orça-
mentárias, tratamento esse que possibilitasse maior flexibilidade de execução, o
que poderia ser conseguido, talvez, por uma alocação menos discriminada dos seus
recursos na Lei Orçamentária.
Cabe ressaltar, entretanto, a dificuldade desse tratamento diferenciado,
porquanto a Constituição de 1988 não possibilita nenhuma exceção nesse sentido,
atribuindo, inclusive, o mesmo tratamento orçamentário tanto para a administração
direta quanto para a indireta. Ou seja: na Lei Orçamentária estão igualmente orça-
dos o departamento da administração direta, por exemplo, e uma autarquia ou em-
presa dependente.
Tal rigidez foi, provavelmente, uma reação do constituinte ante à situação
anterior, em que proliferavam as entidades descentralizadas (autarquias, empresas,
fundações, fundos etc.) dotadas de autonomia administrativo-financeira e enorme
flexibilidade orçamentária, diferentemente de outros países alvos de reformas
recentes, que estavam emergindo de sistemas centralizados.
Nesse contexto, a autonomização dos serviços públicos, mediante a insti-
tuição de órgãos governamentais descentralizados, como as agências executivas e
organizações sociais, não tem tido uma abordagem orçamentária adequada, o que
ocasiona rigidez na utilização de seus recursos, prejudicando, assim, a implemen-
tação desse aspecto importante da reforma.
Além da reforma de 1995, um outro antecedente importante, no que se
refere à reestruturação dos processos de planejamento e orçamento, foram os
estudos realizados em torno dos anteprojetos e projetos referentes à lei comple-
mentar encarregada de substituir a lei no 4.320/64, de que trata o art. 165, § 9o da
Constituição Federal.
Com esses estudos, recuperou-se a discussão em torno da necessidade de
uma reestruturação nos processos de planejamento e orçamento, material esse que
foi de fundamental importância para se chegar à reforma consubstanciada no Avança
Brasil, mediante um novo plano plurianual e um novo orçamento a partir do ano 2000.
O primeiro projeto de lei sobre essa matéria foi de autoria do então deputa-
do José Serra, ainda em 1990, identificado como 222/90. Seguiram-se o 166/93,
do deputado Benedito Figueiredo; o 273/95, do senador Lúcio Alcântara; 135/96,
do senador Waldeck Ornellas; e o substitutivo ao 135/96, de autoria do deputado
Augusto Viveiros (135/97). Algumas instituições públicas e privadas também
apresentaram suas sugestões, sob a forma de anteprojetos, como a Associação

16
Brasileira de Orçamento Público (ABOP), o Conselho Federal de Contabilidade
(CFC), o Instituto Brasileiro de Administração Municipal (IBAM) e a Secretaria do
Tesouro Nacional (STN).
O Poder Executivo, mediante a portaria interministerial no 270, de 14
de outubro de 1997, instituiu um grupo de trabalho para, com base nos projetos
e anteprojetos existentes, elaborar uma proposta sobre a matéria. Desse grupo
fizeram parte representantes dos principais órgãos do governo federal que se
ocupam de planejamento, orçamento, controle, contabilidade e estatística, bem
como alguns representantes da sociedade civil. Os trabalhos foram finalizados
em 17 de dezembro 1997 e suas conclusões influenciaram fortemente na con-
cepção da reforma dos processos de planejamento e orçamento, consubstanciada
no decreto no 2.829/98 e na portaria no 42/99.

Fundamentação teórica

O primeiro aspecto a ser observado em um trabalho de reorganização,

sobretudo nas áreas de planejamento e orçamento, é a necessária distinção entre
sistema e processo. Fazendo uma analogia com o campo biológico, Robert Anthony
(segundo Cunha, 1978) argumenta que é importante distinguir entre “sistema” e
“processo”. Em síntese, um sistema facilita um processo; é a forma pela qual um
processo ocorre. A distinção é similar à distinção entre anatomia e fisiologia.
A anatomia lida com estruturas — o que é — enquanto a fisiologia lida com
processo — como funciona. O sistema digestivo facilita o processo de digestão.
Em administração, essa distinção é até mais importante do que para a biologia:
“Em biologia, a estrutura determina o processo; o oxigênio entra na
corrente sangüínea por causa da estrutura dos pulmões, e essa estrutura
deve ser aceita como dada. Numa organização, em contraste, a estrutura
pode ser modificada para atender ao que parece ser o melhor processo;
dentro de certos limites, o processo, mais que a estrutura, é o determi-
nante. Seria ainda menos realístico divorciar a discussão do sistema da
discussão sobre o processo a que se relaciona, do que discutir o sistema
digestivo sem mencionar o processo de digestão.(...) Em sentido geral,
estamos interessados em ambos, a estrutura e processo, desde que a
estrutura possa ser melhor entendida, em termos de como opera.
A discussão das formas, procedimentos e regras, que constituem a
estrutura considerada à parte das funções que pretendem desempenhar,
seria uma discussão estéril.”
Visto dessa forma, o processo orçamentário, basicamente, diz respeito
aos papéis e funções do orçamento e o sistema orçamentário às estruturas,
instrumentos, procedimentos e classificações necessárias ao cumprimento
dessas funções e papéis.

17
 Em que pese o processo seja o determinante em uma análise administra-
tiva, às vezes os elementos estruturais assumem maior relevância, sobretudo, face
à enorme interdependência entre processo e sistema. Assim, em um tema como
reforma do processo de planejamento e de orçamento, focaliza-se ora o processo,
ora o sistema, o que se pode observar no desenvolvimento deste trabalho, que,
inclusive, teve o seu núcleo básico, não a partir, apenas, do questionamento do
processo, mas fundamentado nas reestruturações das classificações da natureza da
despesa e Funcional-Programática.
Segundo Allen Schick, todo sistema orçamentário, mesmo o mais rudi-
mentar, compreende as funções de planejamento, gerência e controle:
“Na operação dos sistemas orçamentários, raramente o planejamento,
a gerência e o controle recebem igual atenção. Na prática, planejamento,
gerência e controle tenderam até a ser processos competitivos no orça-
mento, sem haver uma clara divisão de funções entre os diversos partici-
pantes. (...) o mais importante talvez sejam as diferenças nas exigências
de informação dos processos de planejamento, controle e administra-
ção. As necessidades informativas diferem em termos de períodos de
tempo, níveis de agregação, ligações com as unidades organizacionais e
operacionais e no enfoque insumo-produto (....) tem havido uma forte
tendência a homogeneizar as estruturas de informação e a contar com
um único esquema de classificação, para servir a todas as necessidades
do orçamento. Em sua maior parte o sistema informativo foi estruturado
para atender aos objetivos de controle.”
“Em 1949, a Comissão Hoover exigiu alterações nas classifica-
ções do orçamento, para que este ficasse em consonância com a orien-
tação para a gerência. Recomendou que ‘todo o conceito orçamentário
do Governo Federal deveria ser remodelado por meio da adoção de um
orçamento baseado em funções, atividades e projetos’. Objetivando
inovar, a comissão deu um novo rótulo — orçamento de desempenho —
para o que havia sido conhecido durante muito tempo como orçamento
de atividades ou funcional. Cabe acrescentar que o orçamento-programa
foi adotado pelo governo federal norte-americano somente a partir de
1965, no contexto do PPBS (The Planning Programming Budgeting
System), mediante a extensão, para toda administração pública, de uma
prática do Departamento de Defesa, introduzida com a assistência
técnica e concepção da Rand Corporation.”
No entendimento de Schick, toda reforma altera o equilíbrio entre planeja-
mento, gerência e controle, mediante a atribuição de maior ênfase a alguma dessas
funções. A predominância da função controle, por exemplo, acarreta um desloca-
mento para o segundo plano das funções de planejamento e gerência, que, no entan-
to, continuam presentes. A questão-chave é o balanceamento entre essas três

18
orientações ou funções com a atribuição de pesos para cada uma delas. Assim, todo o
sistema orçamentário contém características de planejamento, gerência e controle.
No orçamento tradicional, que caracteriza os primeiros estágios evolutivos
da técnica orçamentária, a orientação predominante é a do controle. Prevalece a
preocupação com o cumprimento dos tetos orçamentários e o estabelecimento de
limites para as unidades orçamentárias no que se refere a tipos de despesas (pessoal,
serviços de terceiros, equipamentos etc.) e as classificações de despesas são estru-
turadas com base em itens pormenorizados de objeto de gastos.
A predominância da orientação gerencial no processo orçamentário
traduz uma preocupação maior com o trabalho a ser feito e as realizações a serem
alcançadas. As informações são estruturadas segundo funções, projetos e atividades,
evidenciando-se o trabalho ou serviço a ser cumprido, com os respectivos
custos. As categorias orçamentárias são classificadas em termos funcionais, com
mensurações que possibilitem a avaliação do desempenho das atividades previstas.
Essas características identificam o orçamento funcional ou de desempenho.
A orientação para o planejamento marca o advento do orçamento-programa,
que tem como característica dominante a racionalização do processo de fixação de
políticas, mediante o manuseio de dados sobre custos e benefícios das formas
alternativas de se atingir os objetivos propostos e a mensuração dos produtos
para propiciar eficácia no atingimento desses objetivos.

O processo orçamentário brasileiro

Procedendo-se a uma avaliação com base nas categorias de análise

apresentadas por Allen Schick, poder-se-ia inferir que o processo orçamentário
brasileiro adota uma orientação para o planejamento, uma vez que, desde 1967 no
governo federal e em alguns Estados até antes (Rio Grande do Sul e Guanabara, por
exemplo) encontra-se em vigor a prática do orçamento-programa. Contudo, em
verdade, isso não ocorre, pois essa prática representa apenas um ritual que, quase
sempre, pouco interfere nas etapas decisórias de alocação dos recursos.
Com a lei no 4.320/64, a administração orçamentária brasileira experi-
mentou reforma significativa, quando passou a predominar um processo orçamen-
tário orientado para a gerência da despesa pública. Até então, o que comandava era a
preocupação com os aspectos ligados ao controle jurídico, financeiro e contábil
dos orçamentos.
O orçamento anterior à lei no 4.320/64 era um orçamento analítico, no
sentido de que discriminava a despesa segundo verba, consignação, subconsignação,
elemento, subelemento, rubrica, alínea, subalínea etc. Ou seja: era um tipo de orça-
mento que se integrava fundamentalmente à contabilidade, da qual era a peça final,
e que tinha como escopo principal a prestação de contas, muito embora já houvesse
tentativas para se chegar a uma abordagem da despesa por funções, principalmente a

19
partir do decreto-lei no 2.416, de 17 de julho de 1940. Quanto ao aspecto gerencial,
é importante ressaltar, nesse período, mesmo não estando intimamente associado
ao processo orçamentário, os esforços voltados ao estudo dos “problemas relacio-
nados com a organização, gerência e os processos de trabalho das repartições exe-
cutivas, apresentando planos e sugestões fundamentados, no sentido de melhorá-las
e torná-las mais eficientes.”(Moojen,1959).
Essa orientação gerencial observada no processo orçamentário dessa época
foi marcada pela criação dos conhecidos órgãos de O&M, que teriam a função de:
“(...) manter planejamento contínuo e sistemático dos processos e
métodos de trabalho e da organização estrutural das unidades governa-
mentais, tendo em vista as mudanças de organização, de políticas, de
métodos e de supervisão, que afetam o pessoal, o equipamento, e os
materiais, a fim de eliminar o desperdício e aumentar a eficiência das
operações.” (Teixeira Machado, 1958).
No que se refere ao planejamento, as experiências verificadas na adminis-
tração pública brasileira, antes de 1964, tiveram como característica a desvinculação
com o processo orçamentário, bem como a ausência de maiores considerações
macroeconômicas. Os planos eram voltados, ou para determinados tipos de gastos
específicos (Plano Especial de Obras Públicas e Reaparelhamento da Defesa
Nacional — 1939, Plano de Obras e Equipamentos — POE-1943) ou para aspectos
setoriais e regionais (Plano SALTE-1948-50, Plano de Metas-1956-60, Plano
Diretor de Desenvolvimento do Nordeste). Em ambas as situações, o tratamento
orçamentário era bastante deficiente, ficando claro a inadequação das fontes e usos
dos recursos que, ademais, não integravam, na sua totalidade, a Lei Orçamentária.
Com o advento da lei no 4.320/64, o processo orçamentário brasileiro
apresenta, então, uma orientação mais gerencial e menos de controle. A classifi-
cação funcional da despesa foi aperfeiçoada em relação ao esquema do decreto-lei
no 2.416/40 e as informações econômicas assumiram maior importância, com a
transformação das despesas ordinárias e extraordinárias, respectivamente, em
despesas correntes e de capital, o que deu um outro sentido às análises macroeco-
nômicas da despesa. O orçamento deixa de ser analítico e passa a ser sintético, isto
é, o gasto, na Lei Orçamentária, é discriminado apenas até elemento de despesa.
Em vista dessa orientação gerencial, a receita e a despesa são estruturadas
de uma forma que evidencie a política econômico-financeira do governo e as ações
passam a ser explicitadas segundo um programa de trabalho contendo as funções,
atividades e projetos. Existe a preocupação no sentido de que o orçamento realmente
contenha todas as despesas de governo, restringindo-se, ao máximo, os chamados
regimes especiais de despesa, mediante a obediência aos princípios da unidade,
universalidade e anualidade.

20
 O orçamento da lei no 4.320/64 é, portanto, um orçamento funcional ou de
desempenho e como tal deixa transparecer uma forte preocupação com a eficiência
e eficácia na realização das atividades constantes do seu programa de trabalho,
conferindo, para tanto, autonomia administrativa e financeira às entidades descen-
tralizadas. Assim, a Lei Orçamentária compreendia todas as despesas da adminis-
tração centralizada, sendo que as entidades autárquicas ou paraestatais e as empresas
com autonomia administrativa e financeira teriam os seus orçamentos aprovados
pelo Poder Executivo (Orçamentos Sintéticos), salvo determinação legal em
contrário, orçamentos esses que se comunicavam com o orçamento central em
função do resultado financeiro de suas operações.
Dessa forma, seriam incorporados à Lei Orçamentária, como receita, o
resultado positivo previsto entre os totais das receitas e despesas da administração
descentralizada, e como despesa, sob a forma de subvenção econômica, o saldo
negativo. Quanto aos serviços públicos comerciais e industriais realizados pela
administração central, teriam os mesmos uma contabilidade especial para determi-
nação de custos, ingressos e resultados, sem prejuízo da escrituração patrimonial e
financeira comum.
Um aspecto importante a destacar é o fato de que esse modelo de estrutura
orçamentária preconizado pela lei no 4.320/64, praticamente não foi implementado,
uma vez que sobreveio logo em seguida à sanção da lei, uma nova ordem constitucio-
nal que não recepcionou essa parte. Ou seja: a decantada longevidade dessa lei deve-
se mais aos seus pontos periféricos do que ao núcleo inovador da sua concepção.
Cabe ressaltar que, em face da longa gestação da lei no 4.320/64 (dez anos,
só no Congresso Nacional), o seu processo de elaboração foi contemporâneo de
importantes reformas orçamentárias em outros países, especialmente no que se
refere ao movimento que marcou o advento do orçamento-programa nos Estados
Unidos. Assim, o seu texto, às vezes, absorveu terminologias que mais se ajustam a
um processo orçamentário orientado para o planejamento do que para a gestão, o
que tem levado alguns estudiosos a admitir a referida lei como introdutora do
orçamento-programa na administração pública brasileira.
Neste trabalho, contudo, o entendimento é que a experiência brasileira
com o orçamento orientado para o planejamento verificou-se independentemente
da lei no 4.320/64, que deve ser considerada, apenas, como um competente estágio
preparatório para a implementação posterior de um orçamento-programa.

Orçamento-programa: um breve
relato da experiência brasileira

Cabe, inicialmente, deixar claro o que se está entendendo como aplicação

da metodologia do orçamento-programa na administração pública brasileira.
Conforme vimos, o orçamento-programa foi adotado pelo governo federal norte-
21
americano somente a partir de 1965, no contexto do PPBS. Contudo, temos
registros de que alguns Estados brasileiros, mesmo antes da lei no 4.320/64, já
desenvolviam experiências com esse tipo de orçamento, o que denota uma certa
inconsistência temporal.
Na verdade, o conhecimento das novas técnicas relacionadas com adminis-
tração, planejamento e orçamento tiveram enorme difusão na América Latina por
intermédio dos sucessivos manuais publicados pela ONU, sobretudo nas décadas
de 50 e 60 do século passado. Um fato que talvez explique essa precocidade de
alguns Estados brasileiros na prática do orçamento-programa é que essas novidades
também eram difundidas nos diversos cursos e treinamentos de pessoal patroci-
nados pelas organizações internacionais, onde era discutido, seguramente, o conhe-
cimento ainda em fase de gestação nos países líderes das técnicas de planejamento
e orçamento. De volta a seus países, esse pessoal estaria em condições de promover,
por exemplo, a antecipação de uma prática de orçamento-programa anteriormente
ao próprio país que a concebeu.
No prefácio de um desses manuais (A Manual For Programe and
Perfomance Budgeting), traduzido pelo então Ministério do Planejamento e
Coordenação Geral com o título de “Manual de Orçamento por Programas e
Realizações”, consta que:
“Os sistemas orçamentários de muitos países em via de desenvolvi-
mento não têm acompanhado a pressão da demanda que sobre os
mesmos exerce o enorme aumento do escopo de atividade do setor
público e, em particular, carecem de uma metodologia de planejamento
para lidar com os problemas do desenvolvimento econômico. Assim,
surge, em primeiro lugar, a necessidade de elaboração de novos tipos
de informações sobre os fatos essenciais do setor público para a prepa-
ração de planos de desenvolvimento a longo termo e, em seguida, a
necessidade de mudanças em conceitos e procedimentos no processo
orçamentário dos governos, de modo a que o orçamento anual se torne
um instrumento efetivo para implementação dos planos e das políticas
de desenvolvimento.”
Muito embora fique relativamente claro que esse tipo de orçamento
preconizado pela ONU obedeceria uma orientação para o planejamento, próximo,
portanto, de um orçamento-programa, em várias partes do referido manual fica a
impressão de que estaríamos diante de uma concepção de orçamento funcional ou
de desempenho. Nesse sentido, e como ilustração dessa ambigüidade, o Manual
observa que:
“Ao adotar-se o método do orçamento por programas e realizações,
o melhor é fazê-lo de forma gradativa e ordenada. Para tanto, caberia,
inicialmente, distinguir o que parece ser esclarecedor, entre o

22
 orçamento por programa e o orçamento por realizações (ou por desem-
penho, dúvida do tradutor). No orçamento por programas, a importância
principal reside na classificação orçamentária em que se estabelecem
funções, programas e suas subdivisões para cada unidade administrativa
e se correlacionam esses elementos com dados financeiros exatos e
lógicos. O orçamento por realizações supõe, por seu turno, a aplicação
de instrumentos administrativos mais aperfeiçoados, tais como custos
unitários, medição do trabalho e padrões de desempenho. Desde logo,
cumpre notar que a medição do trabalho, física e financeiramente,
pressupõe uma série de unidades de trabalho já devidamente formuladas
que podem determinar-se uma vez que os programas e suas subdivisões
tenham sido estabelecidos. Sob tal ótica, o orçamento por realizações,
em seu conceito completo, encerra a formulação de programas tanto
quanto a mensuração do rendimento do trabalho na realização dos
objetivos do programa.”
Com a ressalva dessa imprecisão terminológica, o fato é que os Estados
do Rio Grande do Sul, Guanabara e, posteriormente, Minas Gerais vivenciaram
importantes reformas nos seus processos orçamentários, sob o escopo de introduzir
em suas administrações, a prática do orçamento-programa. Coerente com esse
princípio, a União também teve sua iniciação por essa época. Mais precisamente, a
primeira Lei Orçamentária da União a se apresentar sob a forma programada foi a
de 1967, sendo que em 1966, o Executivo elaborou duas propostas orçamentárias:
uma, na forma tradicional e outra, a título de experimentação, obedecendo uma
estrutura programática.
No decorrer desses primeiros anos de orçamento programado, os Estados
e a União utilizavam classificações diferenciadas para suas ações. Em vista dessa
diversidade de critérios, que dificultava a avaliação consolidada da despesa pública,
e no intuito de propiciar uma linguagem única para planejamento e orçamento, a
União resolveu promover a padronização das classificações programáticas então
existentes, bem como a introdução dos conceitos de projetos e atividades,
mediante a edição da portaria no 9, de 28 de janeiro de 1974.
Ocorre que, com essa padronização, o programa assumiu a característica,
apenas, de mais uma categoria de classificação ligada à estrutura da organização,
perdendo a flexibilidade necessária para que, como instrumento de programação,
concorresse para o atingimento de um determinado objetivo. Aliás, o orçamento-
programa tem, como preocupação básica, a identificação dos custos dos programas
propostos para alcançar os objetivos. Nesse sentido, primeiramente deveria identi-
ficar os objetivos e quantificar as metas, e em seguida formalizar os programas para
atingir as metas e alcançar os objetivos. Assim, um programa consistiria em um
conjunto de meios e ações, direcionados para realizar metas e alcançar os objetivos.

23
 O próprio Manual de Orçamento por Programas e Realizações, de uma
certa forma, induz a esse procedimento exacerbadamente classificatório, não só
pela importância que atribui ao programa como base de classificação, mas,
principalmente quando estabelece que o programa deve expressar um produto final
que, quantificado como meta, representaria o objetivo no intervalo de um exercício
financeiro. O objetivo que deveria determinar o curso de ação, ou seja, o programa,
passou a integrar o próprio conceito de programa.
Nesse contexto, passou-se a fundamentar:
“(...) a estrutura orçamentária independentemente do produto espe-
rado, utilizando o programa, o subprograma, o projeto e a atividade
como simples categorias de classificação, possivelmente estanques, tal
como se utilizava antigamente pessoal, material de consumo, material
permanente, serviços de terceiros e encargos diversos ou como se usa,
com base na lei no 4.320/64, as categorias econômicas. Na verdade,
perdeu-se a noção de que o produto final esperado, ou seja, o objetivo
quantificado em meta, é o cerne do orçamento-programa.” (Teixeira
Machado).
Talvez em razão dessas distorções conceituais, a portaria no 9/74 não pôde
cumprir a sua missão principal que era propiciar condições para a integração plane-
jamento/orçamento. A linguagem única anunciada pouco contribuiu para esse
objetivo, tanto que, nos sucessivos congressos e seminários técnicos realizados
após a sua vigência, a integração planejamento/orçamento continuou sendo um tema
recorrente e apresentado como problema ainda a carecer de solução. Ou seja:
planos e orçamentos permaneciam em espaços de atuação que não se comunicavam.
Contudo, uma inovação importante introduzida pela portaria no 9/74 foi a
que se refere aos conceitos de projeto e atividade. Pelo manual da ONU, a idéia de
projeto está diretamente ligada a despesas de investimento para a formação de bens
de capital, ou seja, à realização de despesas de capital. Conseqüentemente, a ativi-
dade abrangeria as despesas correntes, o que denota uma mistura da classificação
econômica com a classificação programática. A portaria no 9 foi mais feliz no trato
desses conceitos, ao desvincular essas duas informações, estabelecendo que o
projeto seria o conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um
produto final que concorre para expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo
e a atividade o conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e perma-
nente, necessárias à manutenção da ação do governo. Assim, ambos podem ter
despesas correntes e de capital.
O manual da ONU estabeleceu como passo decisivo na implantação de
um sistema de orçamento-programa, a introdução do que seria um subsistema de
mensuração da marcha e do rendimento dos serviços. Nesse sentido, aponta que
algumas unidades de medidas podem corresponder a produto final, enquanto que
outras podem ser simples índices de trabalho necessários à obtenção do produto final.

24
 A propósito desse tema, e ao abordar a falta de integração entre planeja-
mento e orçamento, o Relatório Final da Comissão Geral de Coordenação do Plano
de Reforma da Administração Pública, em dezembro de 1985, discorreu:
“Assim, enquanto a atividade orçamentária ficar restrita aos aspectos
financeiros, sem um comprometimento maior com o lado real e sem
observar a seqüência metodológica que a partir dos objetivos, programas,
subprogramas, chega aos projetos e atividades, essa integração se tornará
extremamente difícil, pouco adiantando manter as instituições que cuidam
do planejamento e do orçamento sob uma mesma orientação, Secretaria
ou Ministério.”
“Essa preocupação com o lado real da ação pública, que deve passar a
prevalecer no processo orçamentário, irá significar a incorporação da
dimensão física aos orçamentos, de forma que os mesmos deixem de
representar meras versões financeiras de programas de trabalhos, em
relação aos quais não existe a mínima convergência.”
Vale lembrar que, em termos de orçamento da União, essa dimensão física
só foi incorporada a partir do exercício de 1987, ou seja, dez anos após o início da
marcha em busca de um orçamento-programa, sendo que até hoje não podemos
afirmar que exista um subsistema de mensuração, conforme preconizado pelo
manual. O que se observa, ainda, no processo orçamentário é a dificuldade em se
saber o que deve ser mensurado e a ausência de uma idéia mais clara do que é efeti-
vamente medida de insumo, carga de trabalho, volume de trabalho ou produto.

O novo Plano Plurianual e

um novo orçamento

Como vimos, um sistema orçamentário moderno, fundamentalmente, é

composto por três funções: planejamento, gerência e controle. Em relação a cada
processo orçamentário, existe um balanceamento entre essas três funções, o que
determina as características predominantes do orçamento praticado. Tomando-se o
processo orçamentário brasileiro em vigor até o exercício de 1999 e percorrendo,
rapidamente, as suas funções, verificamos alguns aspectos esclarecedores da nossa
realidade de planejamento e orçamento.
A função controle sempre predominou na prática orçamentária brasileira,
em que pese as reformas e modernizações ocorridas ao longo do tempo, mas que
sempre se restringiram a rótulos, sem modificar a essência do processo decisório,
que continuou a ser alimentado de informações típicas para decisões relacionadas
aos meios e não aos fins da despesa. O próprio advento da Lei de Responsabili-
dade Fiscal reforça o entendimento de, dentre as funções orçamentárias, a de
controle continua a ser a de maior relevância.
25
 Quanto à gerência, a lei no 4.320/64 apresenta pontos significativos rela-
cionados com a realização das atividades das organizações públicas, atribuindo
obrigações mais modernas aos sistemas de contabilidade, principalmente no que
diz respeito à determinação de custos e resultados. O conceito de eficiência
passou a preocupar os administradores, levando à necessidade de se estabelecer
unidades de medida para as atividades. Isso representou um enriquecimento do
processo orçamentário, visto agora como instrumento de gerência de todos os
meios com que conta a administração e não apenas no papel de propiciar a verifica-
ção da probidade da administração, a guarda e o legal emprego dos dinheiros públicos.
No processo orçamentário brasileiro, a função de planejamento talvez
seja a que mais perdeu substância no passado mais recente. A verdade é que a falta
de integração entre planejamento e orçamento resistiu a todas as tentativas de
equacionamento, o que foi agravado pelo aumento da resistência ao próprio ato de
planejar que se observou, sobretudo, na última década do século passado. O orça-
mento-programa, que seria a pedra de toque dessa integração, também distanciou-se
dos seus fundamentos, experimentando o que se chamou de “movimento de
tradicionalização” (volta ao orçamento tradicional).
É bem verdade que a Constituição Federal, em termos de instrumentos,
evidencia uma grande preocupação integradora de planejamento com orçamento:
“Na ordem anterior, caberia ao Orçamento Plurianual de Investi-
mentos (OPI) propiciar a integração dos planos de médio e longo
prazo com o orçamento. Contudo, o aspecto parcial do OPI, porquanto
referia-se a tipos de despesa e não a objetivos programáticos, além
de um inadequado esquema de atualização, impediam que o mesmo
cumprisse esse papel. Por outro lado, a ausência de um planejamento
operativo anual fazia com que os objetivos, recursos e metas constantes
dos planos de desenvolvimento (PNDs) ficassem, metodologicamente,
muito distantes das especificações do orçamento, que era visto, tão-
somente, como uma versão financeira, e assim mesmo, parcial do plano.
(...) Com a lei de diretrizes orçamentárias, aquele vazio metodológico
entre os objetivos e metas do plano e as especificações do orçamento fica
coberto, pois cabe a ela priorizar os objetivos e metas estabelecidos no
plano plurianual para fins de inclusão na lei orçamentária.” (Core, 1992).
Ante esse quadro, e com base naqueles antecedentes já mencionados,
procurou-se uma maneira de se revitalizar as funções do processo orçamentário,
aproveitando a oportunidade da elaboração do Plano Plurianual 2000-2003 e do
Orçamento da União para o exercício financeiro de 2000.
No que se refere ao planejamento, o esforço deveria ser no sentido de
recuperar o prestígio dessa função, mas não no mesmo escopo em que a mesma
foi exercitada, por exemplo, na década de 1970. Ao que se sabe, a voz predominante

26
entre os especialistas em planejamento, seja público ou empresarial, é de que o
planejamento moderno é estratégico e centrado em problemas. Quanto a ser
estratégico, independentemente do entendimento desse termo, o que se observa é
que a Constituição Federal não pensou dessa forma, ao estabelecer, em seu art. 174,
que como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá,
na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado. Ou seja:
uma concepção antiga de planejamento, que ainda via como possível a existência de
determinismo em processos de decisão administrativa.
Ainda sobre planejamento, a Constituição Federal, ao discorrer sobre o plano
plurianual, em seu art. 165, § 1o, estabelece que o mesmo conterá, de forma regio-
nalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de
duração continuada. Ora, despesas de capital não devem ser informações para organi-
zar nem orçamento, quanto mais um plano. Ademais, em razão dos complementos
que integram o artigo, depreende-se que todas as despesas integrariam o plano, o que,
em princípio, dele retiraria qualquer possibilidade de ser estratégico. Conforme
ensina Matus, é bom não esquecer do “caráter seletivo do plano, em contraste com
o caráter extensivo do orçamento. Todo plano estratégico é um plano seletivo.”
Entretanto, em que pese esses óbices constitucionais, o Plano Plurianual
2000 incorporou na sua metodologia uma visão estratégica, dela derivando obje-
tivos estratégicos que possibilitam o delineamento de uma imagem de sociedade
que se quer atingir (Projeto de Governo).
O outro aspecto do planejamento moderno é trabalhar com uma realidade
problematizada. Isso significa que o problema passa ser a categoria central para
a estruturação do plano, e não, como no planejamento tradicional, em que é apenas
elemento do diagnóstico. Como é uma categoria de fácil intuição, pois em relação ao
ator social produz mal-estar ou representa oportunidade que surge, ou mesmo ameaça
que se avizinha, ainda que o seu processamento comporte importantes sofisticações,
coloca o ato de planejar ao alcance de qualquer comunidade. Ou seja: o senso comum
e a ciência se unem na percepção do problema como categoria de análise, permitindo,
assim, gradações diferenciadas de complexidades.
No que toca à integração planejamento e orçamento, procurou-se uma
forma de abordagem um pouco mais radical em comparação com as propostas
habitualmente apresentadas. Os avanços recentes do planejamento estratégico
público têm apontado que a integração plano/orçamento só se torna viável nos
casos em que esses documentos sejam estruturados de uma forma modular. E que
os módulos sejam diferenciados, preservando a especificidade de cada documento,
mas que explicitem uma correspondência precisa entre os dois níveis de atuação
(planejamento e orçamento). Considerando-se a estrutura constante do Planeja-
mento Estratégico Situacional (PES), teríamos, por exemplo, como módulos de
ação, os problemas, subproblemas, projetos de ação, operações, ações e subações.

27
 Ao ser indagado sobre qual a metodologia orçamentária ideal para a inte-
gração com o modelo do PES, Matus respondeu terminantemente: um bom orça-
mento-programa. E o que seria um bom orçamento-programa? Muito provavelmente,
na sua concepção, seria aquele que se orientasse no sentido da consecução de
produtos e resultados e que se estruturasse segundo módulos bem definidos.
Conceitualmente, o orçamento-programa já obedece a uma estrutura modular,
representada, no caso brasileiro, pelos programas, subprogramas, projetos, ativi-
dades, subprojetos, subatividades. Contudo, com a tradicionalização do orçamento,
esses módulos transformaram-se mais em itens de classificação do que em
propostas de ação, o que tornaria extremamente difícil a conversa desses
“módulos” com os correspondentes do plano, tanto na forma do planejamento
tradicional, como, principalmente, em relação à estrutura modular do PES.
Na verdade, mesmo naquelas experiências mais avançadas de prática de
orçamento-programa e de planejamento estratégico público, não se conhece
registro de que tenha sido possível fazer a integração entre módulos diversificados
e diferenciados constantes dos planos e dos orçamentos. Ante essa dificuldade, o
que se observa é a importação por um dos sistemas de módulos do outro, confor-
me, inclusive, ocorreu entre nós, com a utilização do suprograma, um módulo
orçamentário, como estruturador dos planos plurianuais de 1991/95 e 1996/99.
Nesse contexto, e admitindo-se que, efetivamente, essa integração só
ocorre entre estruturas modulares, percebeu-se, no entanto, a necessidade de uma
simplificação dessas estruturas, mediante, por exemplo, a utilização de apenas um
módulo, que transitasse do plano para o orçamento, sem precisar de estabelecer
qualquer exercício de correspondência. Tal módulo seria, então, o programa, que
surgiria no plano, e, migrando para os orçamentos, daria origem à especificação da
despesa orçamentária.
Em vista dessa concepção, um importante elemento do sistema orçamen-
tário teria que ser revisto: a classificação Funcional-Programática. Ela teve origem
na junção da classificação funcional prevista pela lei no 4.320/64 com as estruturas
programáticas utilizadas pela União e alguns Estados que já tinham os seus orça-
mentos sob a forma de programas. Era, portanto, uma classificação híbrida, que se
propunha a responder a dois tipos de pergunta: “em que” e “para que” seriam gastos
os recursos. Como toda classificação híbrida, a sua operacionalização continha
certas dificuldades quanto ao entendimento do seu objeto, além do distanciamento
que apresentava em relação às necessidades de cada ente da federação e de uma
acentuada rigidez, por se tratar de uma estrutura previamente estabelecida pelo
governo central.
Nestas condições, prevaleceu o espírito classificador, e a Funcional-
Programática passou a ser utilizada, apenas, como uma classificação, em que as
ações eram distribuídas mais no escopo de um plano de contas do que no intuito
de, dinamicamente, registrar a característica da transação orçamentária, do ponto
de vista da sua finalidade.

28
 O que a portaria no 42/99 pretendeu foi eliminar essa mistura de informa-
ções, separando a classificação funcional da estrutura programática. A primeira,
retomando a sua concepção original da lei no 4.320/64, como classificador que é,
com validade para todos os entes da federação e assumindo o papel de consolidar as
áreas de despesas de todas as ações públicas. E as estruturas programáticas foram
remetidas para o âmbito dos planos, em que seriam definidas de acordo com as
necessidades de cada ente. Teríamos, assim, uma classificação funcional e várias
estruturas programáticas definidas ad hoc.
Outro ponto de sistema extremamente importante é a reconceituação de
atividade e a introdução de uma nova figura representada pela “operação especial”.
Com um planejamento estratégico e centrado em problemas e apresentando um
único módulo, que é o programa, módulo esse mensurado por indicadores e que
propicia a base para a estruturação do orçamento, resta explicitar que, nesse pro-
cesso integrado, o orçamento deve ser por produtos (bens e serviços). Dito de
outra forma, podemos afirmar que, em essência, o orçamento é um instrumento de
alocação de recursos para produzir bens e serviços (metas).
Ocorre que, muito embora esse comprometimento com a produção pública
seja princípio fundamental do orçamento-programa, a idéia de produto é ainda
muito incipiente em nossa prática orçamentária. Até em termos formais pode-se
perceber essa deficiência, uma vez que a portaria no 9/74, ao conceituar “atividade”,
não considera como seu resultado a geração de produto, que ficou reservado só
para projeto. Com a portaria no 42/99, procedeu-se ao necessário ajuste, incorpo-
rando-se também na atividade a necessidade de se identificar produto.
Um orçamento que tem como preocupação básica a visualização dos bens e
serviços para os quais os recursos estão sendo destinados, deve, por isso mesmo,
tratar de identificar, com o máximo de precisão, o ciclo produtivo que está sendo
objeto da orçamentação. Ao buscar essa identificação, deparamos com uma série de
despesas que não estão ligadas a um processo produtivo no nível orçamentário, não
constituindo, portanto, uma relação, ainda que aproximada, de insumo/produto.
No entanto, são gastos que devem ser realizados e como tal, incorporados às leis
orçamentárias. Na nossa conceituação, não seriam projetos nem atividades, mas na
falta de uma opção neutra, vêm sendo considerados, ao longo dos anos, quase
sempre como atividades.
A esse propósito, Matus e Makon afirmam que a gestão administrativa
de um órgão ou entidade não exige que essas instituições produzam sempre bens e
serviços:
“Em alguns casos, a consignação financeira de recursos constitui uma
cessão de fundos para que em outro âmbito orçamentário se realize o
processo de gestão produtiva.

29
 Em outros, existem consignações financeiras de recursos que não
têm como objetivo prover os meios para um processo de gestão produ-
tiva e constituem uma forma, sem intermediação produtiva, de contribuir
para o alcance de uma política. Por exemplo, o aporte a um organismo
descentralizado é uma consignação de recursos para que neste último
âmbito se realizem ações orçamentárias (primeiro caso). A consignação
financeira para o serviço da dívida pública não tem como objeto um
processo de gestão produtiva por parte da entidade receptora dos fundos
e está em função direta do cumprimento de obrigações fiscais emanadas
da política de dívida pública (segundo caso). Concluindo, nem todo o
âmbito orçamentário se compõe de ações orçamentárias, já que existem
consignações orçamentárias que não têm relação com o processo de
gestão produtiva da instituição ou setor.”
Assim, a necessidade de uma categoria neutra que abrigasse as despesas
não vinculadas a determinado ciclo produtivo tem sido preocupação antiga daqueles
que trabalham com orçamento-programa. Em vista disso, a portaria no 42/99 insti-
tuiu na administração orçamentária brasileira a categoria neutra das “operações
especiais”, para agregar as despesas que não contribuam para a manutenção das
ações de governo, das quais não resulta produto, e não geram contraprestação
direta sob a forma de bens e serviços.
Vale ressaltar que, ao contrário do que possa parecer à primeira vista, as
“operações especiais” não se confundem com transferências, mesmo porque são
informações de natureza distinta: estas exprimem categoria econômica e aquelas
são relacionadas com a finalidade da despesa. Toda transferência orçamentária
(menos as transferências financeiras decorrentes de descentralizações de execu-
ção) é uma operação especial, mas nem toda operação especial constitui uma trans-
ferência orçamentária.
A expressão-chave para se caracterizar a operação especial é o “ciclo
produtivo” a que se refere o orçamento. Assim, se no caso do orçamento federal, o
gestor não combina fatores de produção e nem, conseqüentemente, tem sob sua
responsabilidade a materialização de um produto, essa despesa, que está fora,
portanto, do seu ciclo produtivo, constitui uma operação especial. O produto vai
se realizar em outro ciclo, que pode ser um Estado, município ou entidade externa
ao orçamento. Cabe observar que é preciso não confundir as “metas” que, às vezes,
são apresentadas por operações especiais, com produtos, pois tratam-se de mensu-
rações de volume ou carga de trabalho. Dessa forma, além das transferências a
instituições ou pessoas (inclusive os encargos da dívida), teríamos, como exemplos
de despesas que se enquadrariam nas “operações especiais”, os financiamentos,
refinanciamentos, indenizações, ressarcimentos e ações de fomento.
Quanto à função gerência, a preocupação centrou-se, principalmente, na busca
de mecanismos que possibilitassem uma gerência com cobrança de resultados e

30
responsabilidades definidas. Ou seja, uma gerência mais de fins do que de meios e
uma responsabilidade que não se restringisse a entidades ou instituições, mas que fosse
personalizada.
O caminho encontrado pelos vários países que experimentaram, nesses
últimos anos, reformas gerenciais em suas administrações (Inglaterra, Nova Zelândia,
entre outros) foi o de promover a autonomização dos órgãos governamentais, com
a criação de agências controladoras e agências executivas, que atuariam com base
em contratos de gestão, e que teriam como instrumento fundamental um orçamento
por produtos e resultados (output e outcome). As agências executivas, mediante a
assinatura dos contratos de gestão, seriam responsáveis pela geração dos produtos
(bens e serviços) e as agências controladoras, integrantes da administração central,
se responsabilizariam pela aferição dos resultados (impactos) na sociedade.
A autonomização de organismos governamentais, pelas razões já expostas,
não obteve o sucesso desejado entre nós. Contudo, ao retomar a idéia do orçamento
por produtos e resultados e considerando as modificações verificadas na função
planejamento do processo orçamentário, essa autonomização passa ser possível
mediante a utilização do módulo programa. Para tanto, é necessário uma incursão
no campo do planejamento estratégico corporativo, mais precisamente, no que se
refere à administração estratégica e empreendedora.
O planejamento empresarial ou corporativo tem apresentado acentuado
desenvolvimento nas últimas décadas:
“Inicialmente consistia no orçamento anual a ser cumprido, poste-
riormente passou a incluir projeções de tendências, resultando no
planejamento de longo prazo. Somente em meados dos anos 70 surgiu o
planejamento estratégico como um método estruturado para determinar
o futuro.”
“A evolução mais recente do planejamento empresarial se deu nos
anos 80, caracterizando a administração estratégica. Segundo Fischmann,
a administração estratégica tem como objetivo máximo o desenvolvi-
mento dos valores da corporação, sua capacidade gerencial, suas
responsabilidades como organização inserida na sociedade e seus siste-
mas administrativos que interligam o processo de tomada de decisão
estratégica, tática e operacional, em todos os níveis hierárquicos, tanto
entre os diversos negócios quanto entre as diferentes linhas de autori-
dade funcional. (...) A crítica mais comum à administração estratégica
refere-se à dificuldade de prever a melhor estratégia de longo prazo em
um ambiente com alto nível de turbulência ambiental. As empresas
situadas em países que enfrentam grande instabilidade econômica, com
predomínio de inflação constante, costumam negligenciar o planeja-
mento estratégico, enfatizando as decisões de curto e médio prazos.

31
 (...) Todavia, os principais autores e pesquisadores nessa área são
unânimes em afirmar que o planejamento estratégico surgiu como uma
ferramenta para se enfrentar os desafios de um ambiente em turbulência
tanto política quanto social ou econômica e que a administração estraté-
gica não é tão somente um novo método para pensar sobre o problema,
mas requer também novas competências e culturas gerenciais
capazes de traduzir o pensamento em ação estratégica.” (Ferreira, Reis
e Pereira, 2000).
Dentre essas novas competências, assume enorme importância o surgi-
mento das Unidades Estratégicas de Negócios (UENS), cuja proposição inicial é
atribuída a Ansoff:
“(...) que as definia como o resultado de subdivisões da realidade dos
negócios da organização (...) As unidades de negócios são relativamente
independentes e possuem características próprias para negociação e
aproveitamento das oportunidades que apresentam no mercado.
(...) Uma vez que se estruture a organização em torno desse modelo de
gestão, a formulação das estratégias empresariais passa a ser pensada
em termos de cada unidade de negócios autônoma.” (Ferreira, Reis
e Pereira, 2000, sendo que os destaques não são do original).
Na reforma gerencial dos processos de planejamento e orçamento, na
impossibilidade de se proceder à autonomização dos serviços públicos via descen-
tralização organizacional, entendeu-se que os programas poderiam exercer essa
função, na medida que passassem a representar verdadeiras unidades autônomas
de gestão. A partir dos problemas, seriam identificados os objetivos e delineados
os programas necessários ao atingimento desses objetivos que levariam à solução
dos problemas. Os programas, como unidades autônomas de gestão, estariam sob
a responsabilidade de gerentes, pessoalmente identificados, que teriam o poder e
autoridade para mobilizar os recursos requeridos para o desenvolvimento e
execução de sua missão. Como aos gerentes são atribuídos poder e autoridade,
é fundamental que se repensassem as estruturas administrativas dos órgãos e enti-
dades públicas , de uma maneira que se compatibilizasse a distribuição de funções
já consolidada com as novas responsabilidades dos gerentes.
A idéia básica seria que os órgãos públicos fossem estruturados de acordo
com os programas que estivessem insertos em suas áreas de atuação. Os órgãos
existiriam em razão dos programas que executassem, que, por sua vez, vigorariam
enquanto necessários à solução dos problemas que motivaram a sua criação. Assim,
ao passo que na administração estratégica, uma organização corporativa é estrutu-
rada segundo unidades de negócios, em uma organização pública seria de acordo
com os programas. Dentro desse princípio, foi editado o decreto no 3.134, de 10
de agosto 1999, que ao dispor sobre diretrizes para a revisão das estruturas dos

32
Ministérios, determina que os mesmos deveriam adequar-se para o melhor desem-
penho na execução do plano purianual, organizando-se por programas.
Dessa forma, com a autonomização por meio dos programas, estão criadas
as condições para que se estabeleça um sistema de cobrança de resultados com
responsabilidades definidas no setor público, entendendo-se o resultado do pro-
grama como a aferição, junto ao cidadão, se aquele problema foi resolvido ou
minimizado, tarefa essa não a cargo de um órgão ou instituição, mas de uma pessoa
perfeitamente identificada, que é o gerente do programa.
Na medida em que foram revitalizadas as funções de planejamento e
gerência do processo orçamentário, a função controle também assumiu uma
enorme relevância. Ante as novas exigências, o controle que, inicialmente,
centrava-se nos aspectos ligados à eficiência do gasto e, posteriormente, também
na eficácia, agora incorpora definitivamente as três dimensões da avaliação da
despesa: eficiência, eficácia e efetividade.
No contexto dessas três dimensões, destaque-se a falta que faz o subsis-
tema de mensuração das ações orçamentárias. Como já salientamos, essa é uma
carência antiga do processo orçamentário brasileiro, que irá exigir, nesses
próximos anos, um esforço significativo de superação:
“Quando o objeto do controle é a efetividade das ações da organi-
zação, isto é, o controle sobre o cumprimento dos resultados previa-
mente definidos a nível de planejamento, o sistema de mensuração
deve proporcionar os indicadores e os padrões que permitam o exer-
cício desse tipo de controle. Quando falamos de resultados previamente
definidos, cabe esclarecer que acreditamos que a pré-definição desses
resultados, na atividade de planejamento, dependerá, a médio e longo
prazos, das próprias informações geradas pelo exercício desse controle,
principalmente quando consideramos que a mensuração da efetividade
das ações de uma organização inclui a preocupação com os efeitos
secundários ou colaterais dessas ações.” (Lyra, 1978).
Visto de uma forma esquemática, essa nova maneira de pensar e fazer
planejamento e orçamento, com base no MTO-2000, assim se apresenta:
a) Visão estratégica, com o estabelecimento de objetivos;
b) Identificação dos problemas a enfrentar ou oportunidades a aproveitar,
objetivando tornar realidade essa visão estratégica;
c) Concepção dos programas que deverão ser implementados, com vistas
ao atingimento dos objetivos que implicarão na solução dos problemas
ou aproveitamento das oportunidades;
d) Especificação das diferentes ações do programa, com identificação dos
respectivos produtos, que darão origem, quando couber, aos projetos e
atividades;

33
 f) Atribuição de indicadores aos objetivos, e aos produtos, metas;
g) Programas como unidades autônomas de gestão; e
h) Responsabilidades personalizadas com a designação de gerentes para
os programas.
Assim, utilizando-se o modelo das três funções do processo orçamentário
(Allen Schick), incorporando-se os avanços mais recentes do planejamento
estratégico público e do planejamento estratégico corporativo, e procedendo-se a
uma simplificação da ritualística do orçamento-programa, chega-se à concepção
do processo de planejamento e orçamento introduzida na Administração Pública
Federal a partir do PPA 2000-2003 e do Orçamento 2000.

Conclusões

A literatura especializada registra com prodigalidade que as reformas

administrativas fracassam menos pela concepção e muito mais por falhas na
implementação. Naturalmente, essa evidência aplica-se ao caso da reforma objeto
deste trabalho, não pelo fato de que não tenham ocorridos equívocos na sua concep-
ção, mas pelos riscos que ainda estão presentes nos procedimentos relacionados
com a sua implementação.
Aliás, talvez seja, ainda, um tanto prematuro o ajuizamento da implementação
da reforma dos processos de planejamento e orçamento, principalmente quanto aos
seus possíveis efeitos na sistemática de alocação dos recursos públicos. As atividades
de planejamento e orçamento obedecem a uma temporalidade perversa no que se
refere a avaliações de mudanças. Só para se ter uma idéia, nos primeiros meses do
exercício de 2001, já estão sendo decididas as bases para a elaboração da LDO para
2002, sem que se tenha uma avaliação do que ocorreu em 2000. E o exercício de
2000 foi o primeiro ano de vigência do novo plano plurianual e do novo orçamento.
Entretanto, alguns pontos merecem ser observados, na medida em que representaram
desvios em relação à concepção da reforma.
Embora o planejamento devesse ser estratégico e por problemas, constata-
se uma débil vinculação entre os programas e os problemas que realmente devem
ser enfrentados. Isso se deu, provavelmente, pelo fato de que, em sua maior parte,
os programas foram herdados da situação anterior, desvinculados, portanto, do
contexto de elaboração do plano, além da pouca experiência no tocante à identificação
e processamento de problemas. Em conseqüência, ocorreu enorme dificuldade na
escolha, por exemplo, de indicadores que fossem representativos da realidade dos
problemas e importantes para a gerência dos mesmos.
Cabe ressaltar, entretanto, que essas dificuldades devem ser superadas
na medida em que os componentes da reforma forem sendo assimilados e a lei
da inércia diminuir a sua influência. Mesmo em condições de normalidade, é bom
lembrar que a determinação de indicadores é sempre tarefa complexa, com
34
significativo viés acadêmico, e, como é fundamental para a avaliação da ação
pública, constitui-se, às vezes, em uma escolha politicamente delicada. Assumir
compromisso de resultado em um contexto de elevada incerteza em que o governo
é apenas parte da solução, é sempre uma decisão difícil.
Outro aspecto importante é quanto ao modelo adotado para a autonomi-
zação da ação pública. Como vimos, ante as dificuldades institucionais relacionadas
com a adoção da estratégia de autonomização via descentralização organizacional,
conforme proposto pela reforma do Estado de 1995, optou-se pelo caminho de
autonomizar-se mediante a transformação dos programas em unidades autônomas
de gestão. Para tanto, a estrutura administrativa do governo deveria ser modulada
em função dos programas a serem executados, conforme preconizado pelo decreto
no 3.134/99, o que, efetivamente, ainda não ocorreu no grau e profundidade desejados.
Na autonomização com descentralização organizacional, instrumentalizada
pela adoção de um processo orçamentário por produtos e resultados (outputs e
outcomes), às agências executivas caberiam a geração dos produtos e às agências
controladoras a verificação dos resultados, isso com base na assinatura de contratos
de gestão. Como produtos, entendendo-se os bens e serviços e como resultados os
impactos desses bens e serviços na sociedade. Essa, com pequenas variações, tem
sido a orientação naqueles países pioneiros em reformas gerenciais, e que são
paradigmáticos nesse campo de experiência.
Em nosso caso, os produtos necessários ao atingimento dos objetivos esta-
belecidos para a solução dos problemas seriam gerados no âmbito dos programas e
discriminados nos orçamentos. Ao ministro de Estado correspondente, caberia,
com o auxílio dos gerentes de programas, aferir o impacto desses bens e serviços
na sociedade, em termos de problemas resolvidos. Como não houve o ajustamento
na estrutura administrativa, a atuação dos gerentes em relação aos produtos tem
conflitado, em várias oportunidades, com as atribuições de unidades e núcleos de
poder já existentes.
A saída talvez seja, dentro do princípio de um orçamento por produtos e
resultados, enxergar, por enquanto, o gerente como aquele preposto do ministro
com a responsabilidade pela cobrança dos resultados (outcomes) dos programas,
avaliados em função de problemas resolvidos e com ajuda dos indicadores estabe-
lecidos. É uma figura nova, exercendo função também nova, que não se confunde,
portanto, com as habituais funções das estruturas dos ministérios.
Visto dessa forma, não entraria em conflito com as estruturas vigentes,
porquanto a essas caberia a responsabilidade pela geração dos produtos (outputs)
constantes do orçamento. Assim, não seria uma preocupação preponderante do
gerente correr atrás dos produtos do orçamento, mas apenas monitorá-los para que os
mesmos efetivamente contribuam para a consecução dos resultados dos programas.
Um outro ponto importante é a necessidade de se ampliar o conteúdo
estratégico do plano plurianual, com a seleção dos problemas que realmente devem

35
ser enfrentados. Considerando o seu incontornável caráter exaustivo, significaria
concentrar-se em um subconjunto do seu universo, o que, de uma certa forma,
assemelha-se à bem-sucedida experiência do Brasil em Ação.
Um instrumento adequado para proceder a essa seleção é a LDO, que
tem como incumbência, entre outras, a de estabelecer as metas e prioridades da
administração que irão constar da Lei Orçamentária. Os programas integrantes desse
subconjunto seriam efetivamente unidades autônomas de gestão, com designação de
gerentes plenamente capacitados a agirem em busca dos resultados comprometidos.
Os demais programas seriam integrados ao fluxo de produção normal do ciclo orça-
mentário, de responsabilidade das estruturas habituais dos ministérios.
No que diz respeito ao sistema orçamentário, tem-se observado uma
certa dificuldade de assimilação da figura das “operações especiais”, não por óbices
conceituais, mas porque, equivocadamente, passou-se a considerar que uma insti-
tuição que tenha mais operações do que projetos e atividades, seria vista em
posição de inferioridade no quadro organizacional. Isso explica, muitas vezes, o
fato de se encontrarem ações na Lei Orçamentária, com características nitidamente
de operações especiais, classificadas como atividades. O maior ou menor volume
em operações especiais, é bom sempre reafirmar, indica, tão somente, a forma de
atuação da unidade, sem qualquer conotação apriorística quanto a sua importância
no contexto de um órgão ou ministério.
Por último, cabe ressaltar a necessidade de se aprofundar os estudos, tal
como já vem ocorrendo em vários países, para se chegar a uma reclassificação das
despesas de capital, com vistas a incorporar, nessa categoria, os gastos com o
capital humano. É uma medida importante que, se levada a termo, entre outros
benefícios, poderá evitar uma série de distorções que se observam freqüentemente
nas análises macroeconômicas, que não consideram, como investimentos, os gastos
estratégicos em saúde e educação.

36
 Referências bibliográficas

BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. (2000), “A reforma gerencial do Estado de 1995”.

Revista de Administração Pública. FGV, jul./ago.
CORE, Fabiano. (1992), “O Processo Orçamentário Brasileiro”. Revista ABOP,
vol. 13, no 5, mai./set.
CUNHA, Armando Moreira da. (1978), Manual da Disciplina: Planejamento,
Programação e Orçamentação. FGV/EBAP/CIPAD.
FERREIRA, Ademir; REIS, Ana Carla; PEREIRA, Maria Isabel. (2000), Gestão
Empresarial: de Taylor aos nossos dias. Pioneira Administração e
Negócios.
GAULT, David Arellano; GIL, José Ramón; MACIAS, Jesus Ramires; ROJANO,
Angeles. (1999), Nueva gerência pública en acción: procesos de
modernização presupuestal. Un análisis inicial en términos organizativos
(Nueva Zelanda, Reino Unido, Australia y México).
GIACOMONI, James. (1998), Orçamento Público. Editora Atlas, 8a edição.
MANUAL TÉCNICO DE ORÇAMENTO. (2000), Secretaria de Orçamento Federal.MTO-02.
MATUS, Carlos. (1993), Política, Planejamento & Governo. Brasília: IPEA, vol. 2.
MATUS E MAKÓN. (1980), “Bases Teóricas do Orçamento por Programa”.
Revista ABOP, vol.5, no 1, jan./abr.
MOSHER, Frederich C. (1954), Program Budgeting Theory and Pratice (Public
Administration Service. Chicago.
NAÇÕES UNIDAS. (1971), Manual de Orçamento por programa e realizações.
Rio de Janeiro: Ministério do Planejamento e Coordenação Geral.
SCHICK, Allen. (1966), “The road to PPB. Public Administration Review”, vol.26,
no 4, dez. Segundo Manual de Textos do CIPAD, sob o título. O caminho para
o PPO: os estágios da reforma orçamentária.
TEIXEIRA J., Machado Jr. (1967), Classificação das Contas Públicas. Fundação
Getúlio Vargas.
. (1973), “O Orçamento-Programa no Brasil”. Revista do Serviço
Público, vol. 108. no 1, jan./abr.
TOMBINI, Tildo. (1983), “Aspectos Econômicos das Classificações das Fontes e
dos Usos Orçamentários”. Revista ABOP, 1o quadrimestre.

37
 Normas para
colaboradores

1. A série Texto para discussão divulga artigos em fase de pré-publicação, com o

objetivo de fomentar o debate direto entre o leitor e o autor.

2. Os trabalhos, sempre inéditos no Brasil, devem conter em torno de 25 laudas

de 30 linhas de 65 toques.

3. Os originais devem ser encaminhados ao editor, em arquivo digital, em

programa de uso universal. Usar apenas as formatações padrão e enviar para
publicacoes@enap.gov.br.

4. Na primeira página deve constar informação sucinta sobre formação e

vinculação institucional do autor (em até duas linhas).

5. Notas, referências e bibliografia devem vir ao final do trabalho, e não ao

pé da página. Notas e referências, sendo o caso, devem vir devidamente
numeradas.

6. Os originais enviados à editora de Texto para discussão não serão

devolvidos. O editor compromete-se a informar os autores sobre
a publicação ou não de seus trabalhos.

38
 Texto para discussão
Números publicados

43 - Os Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental: avaliação

de sua contribuição para políticas públicas e trajetória profissional
Zairo B. Cheibub e Wânia Amélia Belchior Mesquita
Maio/01, 71p.

42 - Experiências internacionais voltadas para a satisfação dos usuários-

cidadãos com os serviços públicos
Pesquisa ENAP
Maio/01, 65p.

41 - Gestão de custos no setor público

Pesquisa ENAP
Março/01, 26p.

40 - Entre o público e o privado: o modelo de gestão de resíduos

sólidos adotado pela SLU de Belo Horizonte
José Wanderley Novato Silva
Allan Claudius Queiroz Barbosa
fevereiro/01, 27p.

39 - A percepção das chefias sobre a capacitação nos cursos da ENAP

Pesquisa ENAP
dezembro/00, 20p.

38 - Perfil dos dirigentes de recursos humanos da Administração

Pública Federal
Pesquisa ENAP
novembro/00, 28p.

37 - Planejamento estratégico municipal no Brasil: uma nova abordagem

Peter Pfeiffer
outubro/00, 37p.
36 - Relatório de Avaliação do curso Elaboração de indicadores de
desempenho institucional
Pesquisa ENAP
outubro/00, 36p.
39
35 - Modelo para informatização das administrações públicas municipais
Maria José Ferreira Foregatto Margarido
agosto/00, 21p.
34 - Perfil dos gestores de recursos humanos da Administração Pública
Pesquisa ENAP
agosto/00, 20p.
33 - A imanência do planejamento e da gestão: a experiência de Curitiba
Luiz Carlos de Oliveira Cecilio
Carlos Homero Giacomoni
Miguel Ostoja Roguski
agosto/99, 22p.
32 - Sociedade civil: sua democratização para a Reforma do Estado
Luiz Carlos Bresser Pereira
novembro/98, 57p.
31 - Custos no serviço público
Marcos Alonso
outubro/98, 34p.
30 - Demissão por insuficiência de desempenho na reforma
gerencial: avanços e desafios
Marianne Nassuno
setembro/98, 21p.
29 - Reforma da previdência: negociações entre os poderes
Legislativo e Executivo
Marcelo James Vasconcelos Coutinho
agosto/98, 24p.
28 - Diagnóstico da situação da mulher na Administração Pública Federal
Franco César Bernardes,
Marcelo Gameiro de Moura e
Marco Antônio de Castilhos Acco
julho/98, 25p.
27 - Capacitação de recursos humanos no serviço público:
problemas e impasses
Francisco Gaetani
junho/98, 27p.
26 - Análise de macroprocessos na Secretaria de Recursos
Humanos do MARE: uma abordagem sistêmica
Marcelo de Matos Ramos
maio/98, 23p.

40
25 - Desafios e oportunidades no setor de compras governamentais
na América Latina e Caribe: o caso brasileiro
Carlos César Pimenta
abril/98, 23p.
24 - Reconstruindo um novo Estado na América Latina
Luiz Carlos Bresser Pereira
março/98, 19p.
23 - Reforma administrativa e direito adquirido
Paulo Modesto
fevereiro/98, 25p.
22 - Utilizando a internet na administração pública
Cláudio Seiji Sato
dezembro/97, 25p.
21 - Burocracia, capacidade de Estado e mudança estrutural
Tereza Cristina Cotta
novembro/97, 13p.
20 - A reforma administrativa francesa: da crise da função pública a
uma nova racionalidade da ação coletiva, uma difícil transição
Valdei Araújo
outubro/97, 26p.
19 - Formação e capacitação na construção de um novo Estado
Evelyn Levy
setembro/97, 15p.
18 - Agências Executivas: estratégias de reforma administrativa
Marcos Alonso
agosto/97, 37p.
17 - Controle interno e paradigma gerencial
Sheila Maria Reis Ribeiro
julho/97, 27p.
16 - Novos padrões gerenciais no setor público: medidas do governo
americano orientadas para o desempenho e resultados
Bianor Scelza Cavalcanti e Roberto Bevilacqua Otero
junho/97, 31p.
15 - Cidadania e Res publica: a emergência dos direitos republicanos
Luiz Carlos Bresser Pereira
maio/97, 45p.
14 - Gestão e avaliação de políticas e programas sociais:
subsídios para discussão
Francisco Gaetani
abril/97, 15p.
41
13 - As escolas e institutos de administração pública
na América Latina diante da crise do Estado
Enrique Saravia
março/97, 18p.
12 - A modernização do Estado: as lições de uma experiência
Serge Vallemont
dezembro/96, 16p.
11 - Governabilidade, governança e capacidade governativa
Maria Helena de Castro Santos
dezembro/96, 14p.
10 - Qual Estado?
Mário Cesar Flores
novembro/96, 12p.
09 - Administração pública gerencial: estratégia e estrutura
para um novo Estado
Luiz Carlos Bresser Pereira
outubro/96, 20p.
08 - Desempenho e controle na reforma administrativa
Simon Schwartzman
setembro/1996, 22p.
07 - Brasil século XXI - A construção de um Estado eficaz
Virginio Augusto Ferreira Coutinho e
Maria Teresa Oliva Silveira Campos
agosto/1996, 24p.
06 - A tecnologia da informação na reforma do Estado
Ricardo Adolfo de Campos Saur
julho/1996, 15p.
05 - Reforma administrativa e direito adquirido ao regime da função pública
Paulo Modesto
outubro/1995, 14p.
04 - Estado, aparelho do Estado e sociedade civil
Luiz Carlos Bresser Pereira
outubro/1995, 31p.
03 - Reflexões sobre a proposta da reforma do Estado brasileiro
Gleisi Heisler Neves
outubro/1995, 28p.

42
02 - A questão da estabilidade do serviço público no Brasil:
perspectivas de flexibilização
Érica Mássimo Machado e
Lícia Maria Umbelino
julho/1995, 21p.
01 - A reforma do aparelho do Estado e a Constituição brasileira
Luiz Carlos Bresser Pereira
maio/1995, 24p.

43
 Assine a
Revista do Serviço Público
RSP
Revista do Serviço Público Conhecimento atualizado em
A capacidade de regulação estatal na Argentina
Administração Pública
Oscar Oszlak & Ruth Felder

Um modelo para a nova gerência pública

Lawrence R. Jones & Fred Thompson

O Quadro Lógico: um método para

A RSP Revista do Serviço Público é uma publicação
planejar e gerenciar mudanças
Peter Pfeiffer
voltada para a divulgação e debate de temas relacionados ao
O Estado e os planos de saúde no Brasil
Carlos Octávio Ocké Reis Estado, à administração pública e à gestão governamental.
Participação e desenvolvimento em
assentamentos humanos recentes
Reúne artigos de autores brasileiros e estrangeiros que apon-
Paulo Henrique Lustosa
tam as tendências contemporâneas no debate sobre a área.

ENAP
Publicada desde 1937, a RSP passou por uma
profunda reforma editorial em 1996, inspirada pela
consciência da necessidade crescente de manter a
função pública em contato regular com análises dos gran-
des temas atuais.

Conheça o Catálogo de Publicações ENAP visitando o

nosso site: www.enap.gov.br

○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○

Cartão de Nome/Instituição:

assinatura Profissão/Cargo:
da RSP
CPF/CGC:
Endereço:

Cidade: UF:
Para assinar a RSP, preencha este CEP: Caixa Postal:
cartão e envie para o endereço Telefone: Fax:
abaixo por fax ou correio.
E-mail:
Periodicidade: trimestral
Assinatura anual: R$ 40,00 Tipo de solicitação:
Exemplar avulso: R$ 12,00
Assinatura RSP Ano 52 - 2001
Exemplar anterior a 1997: R$ 8,00
Alteração de cadastro
ENAP Escola Nacional de Formas de pagamento:
Administração Pública 1. Cheque nominal à ENAP Fundação Escola Nacional de
Diretoria de Informação e Administração Pública
Conhecimento em Gestão
2. Enviar ordem de pagamento (anexar cópia do depósito) em nome de:
SAIS — Área 2-A
ENAP — Fundação Escola Nacional de Administração Pública, através
70610-900 — Brasília - DF do Banco do Brasil S/A — Agência Ministério da Fazenda 3602-1,
Tel.: (0XX61) 445 7096 / 445 7102 Conta Corrente: 170500-8 Depósito identificado (código - dv) finalidade:
Telefax: (0XX61) 445 7178 11470211401002-2.
E-mail:publicacoes@enap.gov.br
3. Enviar nota de empenho (anexar original) em nome de:
ENAP — Fundação Escola Nacional de Administração Pública — UG:
114702 — Gestão: 11401

44