Historia Da Administracao Publica Brasileira PDF

Universidade do Sul de Santa Catarina
História da Administração
Pública Brasileira
Disciplina na modalidade a distância
4ª edição revista e atualizada
Palhoça
UnisulVirtual
2008
hist_amd_publ_bras.indb 1 3/12/2007 15:03:13

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Apresentação
Este livro didático corresponde à disciplina História da

Administração Pública Brasileira.
O material foi elaborado visando a uma aprendizagem autôno-

ma, abordando conteúdos especialmente selecionados e adotando
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Equipe UnisulVirtual.

Ruth Terezinha Kehrig
História da Administração
Pública Brasileira
Disciplina na modalidade a distância
Design instrucional
Márcia Loch
Flávia Lumi Matuzawa
4ª edição revista e atualizada
Palhoça
UnisulVirtual
2008

Copyright © UnisulVirtual 2008
Nenhuma parte desta publicação pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prévia autorização desta instituição.
Edição – Livro Didático
Professora Conteudista
Ruth Terezinha Kehring
Design Instrucional
Márcia Loch
Flávia Lumi Matuzawa
Luiz Henrique Queriquelli (4ª edição revista e atualizada)
ISBN 978-85-7817-056-1
Projeto Gráfico e Capa

Equipe UnisulVirtual
Diagramação
Alex Sandro Xavier
Revisão
Revisare
351.0981
K35 Kehrig, Ruth Terezinha
História da administração pública brasileira : livro didático / Ruth
Terezinha Kehring ; design instrucional Márcia Loch, Flavia Lumi Matuzawa,
[Luiz Henrique Queriquelli]. – 4. ed. rev. e atual. – Palhoça : UnisulVirtual,
2008.
210 p. : il. ; 28 cm.
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7817-056-1
1. Administração pública – Brasil. 2. Política urbana – Brasil. 3. Estado

– Brasil. I. Loch, Márcia. II. Matuzawa, Flavia Lumi. III. Queriquelli, Luiz
Henrique. IV. Título.
Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul

Sumário
Palavras da professora. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Unidade 1 - Antecedentes histórico-conceituais

da administração pública . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Unidade 2 - Origens da administração pública brasileira:
até o início do Século XX . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
Unidade 3 - República Federativa do Brasil:
Estado, governo e os três poderes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
Unidade 4 - Administração Pública Brasileira no século XX
(após 1930) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
Unidade 5 - Introdução aos princípios e funções públicas
e a competência e atribuições da União,
estados e municípios . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .127
Unidade 6 - Fatores culturais e administração pública. . . . . . . . . . . . . . . . .151
Unidade 7 - A modernização do Estado: entre concentração,
descentralização e flexibilização . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1167
Para concluir o estudo da disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195

Referências . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .197
Sobre a professora conteudista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .203
Comentários e respostas das atividades de auto-avaliação . . . . . . . . . . . .204

Palavras da professora
Prezado aluno, prezada aluna

Você está iniciando agora seus estudos de uma nova disciplina,
fundamental para a formação que você se propôs. Conhecer a
história da administração pública brasileira é pré-requisito para
você, enquanto administrador público, saber onde você está inse-
rido no seu mundo do trabalho e social.
Quem não conhece a história está fadado a repetir erros histori-
camente superados ou a permanecer no passado. E assim, colo-
car-se em um presente irreal e superficial, porque a-histórico.
A administração pública brasileira existe e não caiu do céu. Mes-
mo que em suas origens aqui tenha sido aportada quando não
deportada. Pois trouxe sua bagagem histórico-social, que aqui foi
processada e continua sendo reelaborada, superada e recriada.
A atualidade dos conceitos-chave, mecanismos e instrumentos da
administração pública são o produto da sua história, processadas
no contexto da realidade brasileira.
Inserida a administração pública nas práticas de governo e sendo
a relação entre governo e Estado mediada pela política, é huma-
namente impossível dissociar a administração pública das políti-
cas públicas que lhe cabe realizar. Apenas por motivos pedagógi-
cos, aqui você vai estudar a constituição da administração pública
no Brasil e na nossa próxima disciplina como operar a gestão das
políticas.
Como você já deve ter se dado conta, esta disciplina é a sua ini-
ciação no mundo da administração pública brasileira. Juntos va-
mos decifrá-lo.
Bons estudos!
Com o abraço da Professora Ruth

Plano de estudo
Ementa
Origens do governo e da administração pública no Brasil. A

organização dos poderes. Estado e Governo. Fundamentos,
princípios e funções do setor público. Estrutura e funciona-
mento. Fatores culturais e administração pública. A moderniza-
ção do Estado. Concentração e desconcentração federal, estadu-
al e municipal.
Objetivos da disciplina
Resgatar o conhecimento da História da Administração

Púbica Brasileira.
Entender a origem da Administração Pública.
Entender a organização dos poderes.
Compreender os fundamentos, princípios e funções do
setor público.
Estudar a estrutura e funcionamento, fatores culturais.
Identificar a modernização do Estado.
Entender a concentração e desconcentração federal,
estadual e municipal.

Unidades de estudo
A disciplina História da Administração Pública Brasileira foi

dividida em seis unidades. Veja a seguir o que você vai estudar em
cada uma delas:
Unidade 1: Antecedentes histórico-conceituais da administração pública

Nesta primeira unidade você vai entender a origem da Admi-
nistração Pública, sua inserção nos primórdios da história da ad-
ministração e relação com os conceitos de Estado e governo. Vai
poder reconhecer os antecedentes da administração pública na
Antiguidade e Idade Média e suas bases patrimoniais em relação
com as noções de Estado feudal e estamental. E ainda as expres-
sões da administração pública no absolutismo e ao nascer do
Estado moderno, podendo assim compreender as bases histórico-
conceituais da administração pública.
Unidade 2: Origens da administração pública brasileira: até o início do Século XX

Na nossa segunda unidade você vai estudar como foi se consti-
tuindo a administração pública no Brasil, desde o momento do
descobrimento das terras tupiniquins pelos colonizadores por-
tugueses (1500) até o período em que se formou a nossa Velha
República (1989-1930). Quer dizer, vai conhecer as caracterís-
ticas da administração pública brasileira como desdobramento
dos seus antecedentes históricos. Nessa perspectiva você será
convidado a refletir sobre as formas de organização social que
antecederam a chegada do homem branco ao Brasil, a reconhecer
o caráter patrimonialista de administração pública trazido pelos
colonizadores portugueses, a identificar as origens coloniais que
serviram de base para a administração pública brasileira, e, a ca-
racterizar as formas de administração pública assumidas no sécu-
lo 19, do Brasil imperial à Primeira República.
12

Unidade 3: República Federativa do Brasil: Estado, governo e os três poderes
Nesta unidade você vai compreender o que é o Estado Federal;
entender as diferentes formas de governo, reconhecendo a im-
portância do sistema democrático e o significado do princípio
republicano em suas implicações na administração pública; e,
reconhecer os três poderes de governo – Executivo, Legislativo e
Judiciário – como parte da administração pública.
Unidade 4: Administração Pública Brasileira no século 20 (após 1930)

Na quarta unidade da nossa disciplina você vai perceber a inser-
ção dos antecedentes da Revolução de 1930 para a história da
administração pública brasileira, podendo compreender melhor
alguns acontecimentos ocorridos no Brasil após a década de 30
do século passado até os dias atuais. Serão identificadas as princi-
pais características da administração pública brasileira durante os
primeiros quinze anos de governo Vargas (1930-1945), no perí-
odo do pós-guerra ao governo populista de Vargas (1946-1954),
no desenvolvimentismo e frente aos esforços de uma democracia
nascente (1954-1963), atropelada pela administração pública da
ditadura militar brasileira (1964-1984), e, ainda nas últimas déca-
das desde a Nova República até o final do século 20.
Unidade 5: Introdução aos princípios e funções públicas e a competência e

atribuições da União, estados e municípios
Nesta unidade você vai compreender o que é regime jurídico ad-
ministrativo; no que consubstancia a correta gestão dos negócios
públicos e o manejo dos recursos públicos; a repartição de com-
petência e as atribuições dos Poderes da União, do Distrito Fede-
ral, dos estados e dos municípios.
Unidade 6: Fatores culturais e administração pública

Na nossa penúltima unidade você vai estudar os fatores culturais
que contribuem para a Administração Pública brasileira, compre-
endendo a relação do desenvolvimento do País com a necessidade
de crescimento dos serviços públicos; a Administração Pública a
partir da reestruturação do sistema de administração financeira, da
modificação do contexto político e da evidência de uma cultura de
corrupção; apontando para um contraponto na perspectiva de me-
lhorias na competência, capacitação e cultura no serviço público.
13

Unidade 7: A modernização do Estado: entre concentração, descentralização e
flexibilização
Na última unidade dessa nossa disciplina você vai aprender a
conceituar reforma administrativa dentro da história da organiza-
ção pública brasileira, compreendendo o conceito de controle so-
cial nesse movimento. E vai conhecer as principais diretrizes in-
troduzidas na modernização do Estado, entendendo aspectos da
desconcentração e descentralização administrativa, e, das formas
de administração direta e indireta, como as autarquias, fundações,
sociedade de economia mista, empresas públicas e organizações
sociais.
Cronograma da disciplina
Atividades
Avaliação a Distância
Avaliação Presencial
Avaliação Final
Demais atividades (registro pessoal)
14

1
UNIDADE 1
Antecedentes
histórico-conceituais da
Administração Pública
Objetivos de aprendizagem
Ao final desta unidade você será capaz de:

Situar a administração pública nos primórdios da
história da administração.
Diferenciar os conceitos de Estado, Governo e
Administração Pública.
Conhecer os antecedentes da Administração Pública
na Antigüidade e Idade Média.
Reconhecer quais são as bases patrimoniais da
Administração Pública e as noções de Estado feudal e
Estamental.
Identificar expressões da Administração Pública no
absolutismo e ao nascer do Estado moderno.
Compreender as bases histórico-conceituais da
Plano de estudo
Nesta unidade você vai estudar as seguintes seções:
Seção 1 Dos primórdios da história da administração
à Administração Pública.
Seção 2 Estado e governo como fundamentos da
administração pública.
Seção 3 Antecedentes da Administração Pública na
Antigüidade e Idade Média.
Seção 4 Bases patrimoniais da Administração Pública
e o Estado estamental.
Seção 5 A organização pública no absolutismo e ao
nascer do Estado moderno.

Para início de conversa
Já que conceitos têm história e autores, você vai começar o apren-

dizado sobre a história da administração pública brasileira bus-
cando seus antecedentes longínquos.
Partindo das expressões da administração pública nos primórdios

da própria administração e das concepções de Estado e Governo
na Antigüidade e Idade Média, você vai poder compreender os
primeiros fragmentos que vão compor a tessitura da administra-
ção pública européia, que vem aportar em nosso continente.
A característica histórica mais marcante da administração pública

brasileira e que está difícil de romper é o patrimonialismo, que
você vai compreender como uma marca consolidada pelo Estado
estamental português. E ainda vai entender a concepção de Es-
tado absolutista do início da idade moderna, que também man-
teve algumas reminiscências na administração pública brasileira.
SEÇÃO 1
Dos primórdios da história da administração a
administração pública
A história da administração pública acompanha a formação do

pensamento administrativo. Os antecedentes históricos da admi-
nistração a configuram como resultado de contribuições cumula-
tivas das obras e teorias de muitos precursores, destacando-se os
filósofos, físicos, economistas, estadistas e empresários.
As estruturas orgânicas piramidais, que são amplamente incor-

poradas na estruturação do conhecimento em administração, há
muito tempo já vinham pautando a realização de empreendimen-
16

História da Administração Pública Brasileira
tos militares, sociais, políticos, econômicos e religiosos de todo

tempo, concentrando-se no topo da pirâmide as funções de auto-
ridade e poder de decidir, cabendo à base as funções de execução.
Um exemplo clássico do uso da estrutura piramidal, como for-

ma de organização utilizada há muitos séculos e alguns milênios
(há mais de dois mil anos), pode ser encontrada no Antigo Tes-
tamento (Êxodo, cap.18, v.13-27). Naquela ocasião o sogro de
Moisés lhe aconselhava a delegar suas funções para chefias in-
termediárias como forma de organização para conseguir atender
toda a multidão que lhe procurava cotidianamente.
Segundo Chiavenato (1983), os antecedentes da administração

na Antigüidade podem ser encontrados nas obras monumentais
que revelam a existência, por muitos séculos, de dirigentes capa-
zes de planejar e guiar pessoas para conseguir efetivar realizações
daquela magnitude.
Como exemplos que demonstram a importância da

administração das coisas públicas naqueles diversos
contextos históricos destacam-se (CHIAVENATO, 1983):
EGITO – os papiros: importância da organização po-
lítica.
BABILÔNIA – controle escrito e salário mínimo.
CHINA – Parábolas de Confúcio: práticas para a boa ad-
ministração pública.
PÉRSIA – Ciro: estudo de movimentos físicos, relações
humanas e manuseio de materiais.
ROMA – descrição de funções (Cato).
A influência da organização da Igreja Católica traz a marca da

importância de existir uma unidade de propósitos e objetivos,
princípio fundamental da organização eclesiástica, como orien-
tação das normas administrativas, da hierarquia de autoridade (o
seu Estado Maior) e da coordenação funcional. Sempre próxima
do Estado, quando não fazendo parte diretamente dele, ou se
constituindo como tal – o Estado do Vaticano, o modelo de orga-
Unidade 1 17

nização da Igreja Católica tem sido referência tanto da adminis-

tração pública como da privada.
Da influência da organização militar para a administração em

geral destacam-se: organização linear, o princípio da unidade de
comando, escala hierárquica (por níveis de comando), autoridade
e responsabilidade, ampliação da escala de comando frente ao vo-
lume de operações, novos princípios de organização, planejamen-
to e controle centralizados e a instituição de operações descentra-
lizadas (CHIAVENATO, 1983).
A influência dos filósofos nos antecedentes da formação do pen-

samento administrativo pode ser demonstrada a partir das se-
guintes contribuições (CHIAVENATO, 1983):
Sócrates: habilidade pessoal, conhecimento técnico e

experiência.
Platão: A República: administração dos negócios
públicos.
Aristóteles: Política: organização do Estado.
Bacon (séc. XVI): método experimental e indutivo.
Descartes (séc. XVII): o poder da RAZÃO.
Hobbes (séc. XVII): o homem é o lobo do homem.
Rousseau (séc. XVIII): o Contrato Social.
Marx (séc. XIX): dominação econômica do homem pelo
homem.
As teorias de administração têm aplicação gentérica

nos mais diversos tipos de organização, cabendo a cada
setor de produção absorver referenciais e modelos de
gestão, segundo sua disponibilidade de acesso e opor-
tunidades.
Somente no século XIX, e anteriormente ao nascimento da cha-

mada “administração científica”, houve produções específicas de
diferentes problemáticas sociais. Um movimento de diferenciação
entre a administração pública e empresarial que possa ter existido
em alguns momentos tem dado espaço para o reconhecimento
das posições originais da teoria da administração, a exemplo de
Fayol e Weber, autores clássicos da formação do pensamento ad-
ministrativo no início do século XX, que claramente indicavam a
aplicação da teoria das organizações para qualquer esfera.
18

Desde as abordagens acima citadas, pesquisas realizadas por di-

versos autores da teoria organizacional, com destaque para os de
formação mais estruturalista, e após estes os de abordagens con-
tingenciais, como também autores mais atuais (PETTIGREW,
1992), todos têm reafirmado que a teoria da administração é ge-
nérica, ou seja, aplicável aos mais diversos setores de produção de
bens e serviços para a sociedade.
Apenas adaptações do seu corpo teórico organizacional são

demandadas nas suas aplicações setoriais. Pois, as peculia-
ridades do processo produtivo nos diferentes setores e áreas
de produção são equacionadas por administradores do pró-
prio setor, referenciados nas produções pertinentes a cada
contexto específico.
A complexidade, mudanças e incertezas contidas na socie-

dade implicam o aumento de demandas da administração
como sendo atividade humana. A tarefa básica da admi-
nistração é fazer as coisas por meio das pessoas. Portanto,
basicamente gerir pessoas em cooperação, visando a alcançar
objetivos com eficiência dos recursos. Para tanto, são desenvolvi-
dos modelos e estratégias adequadas à solução dos problemas en-
contrados no mundo organizacional.
Como ciência, a administração tem um objeto próprio e seus

princípios são formulados pela experiência científica. A adminis-
tração estuda e investiga para conhecer e compreender, essencial-
mente, a estrutura e funcionamento das organizações. Elabora
teorias e leis baseadas em hipóteses, modelos e postulados. Pode-
se lhe atribuir a existência por dois campos:
o explicativo: que aporta o conhecimento e indica

técnicas para operar e transformar organizações;
o avaliativo: da aplicação de suas explicações, com o

que realimenta e guia a explicação científica.
Unidade 1 19

SEÇÃO 2
Estado e Governo como fundamentos da
Houve uma radical transformação do significado da administra-

ção desde sua origem etimológica. Ad significa direção ou ten-
dência para, enquanto que minister traz a idéia de subordinação
e obediência. A tarefa central da administração é interpretar os
objetivos organizacionais e transformá-los em ação coordenada
entre esforços de todas as áreas e níveis da organização, realizan-
do suas funções.
Ao assumir o adjetivo pública, a administração volta-se para as

organizações públicas. Quer dizer, pertencentes à estrutura de
Estado, ou seja, as instituições governamentais.
A Administração Pública compreende a estrutura e as atividades

essenciais que possibilitam ao Estado o cumprimento de seus
fins. E como o Estado opera por meio do governo, é por inter-
médio desta última instituição que a administração pública se
processa.
Você sabe o que é Estado?
Um conceito bem sintético e recorrente entre vários

autores para o Estado define-o como uma nação po-
liticamente organizada.
Também é bastante conhecida, inclusive nos currí-

culos de segundo grau, a chamada teoria tradicio-
nal dos três elementos do Estado:
. coletividade (povo);
. território;
. poder político (soberania).
Existem diferentes variações e definições para cada um destes

elementos, mantendo-se a mesma estrutura conceitual.
20

É comum encontrar para o Estado uma definição como

a seguinte: é um conjunto humano, um território e um
poder político juridicamente orientado para objetivos
de interesse público (VERBO, 1968).
Como se pode depreender a respeito do conceito acima, “o Esta-

do inclui o governo e os governados, abrangendo todas as pessoas
dentro de um território definido, como membros de um governo
soberano, (os) cidadãos [...], cujas ações são controladas por ele.”
(LAKATOS e MARCONI, 1988, p.188). E assim tem sido his-
toricamente.
Conforme explicitam as autoras acima, “o conceito de Estado

implica a inclusão do elemento governo, que mantém a ordem e
estabelece as normas relativas às relações entre os cidadãos” (ibid).
Pois, o governo representa oficialmente o poder político do Esta-
do e simboliza a sua soberania.
Então, o que é Governo?
Governo é o aparelho de Estado. É a estrutura de funcionamento

por meio da qual o Estado se organiza.
Quer dizer: O governo é formado pelos órgãos

e instituições que constituem os seus poderes -
Executivo, Legislativo e Judiciário.
E, sendo um país federado como ocorre no Brasil, o governo se

organiza em cada nível da federação: seja isso em nível federal,
estadual ou municipal.
Um exemplo atual que permite perceber melhor a

diferença entre Estado e Governo é a Inglaterra, com
sua monarquia constitucional. Em função do seu regime
parlamentarista, naquele país existe, por um lado, o
Estado da Inglaterra, que tem por chefe um monarca, a
Rainha; e, por outro lado, o seu governo que é liderado
pelo primeiro ministro. Ou seja, existe um chefe de
Estado e um chefe de Governo. No caso do Brasil, como
nos Estados Unidos da América, o chefe de Estado
assume também a função de chefe de governo.
Unidade 1 21

Agora que você já estudou uma definição de Estado por referên-

cia e sabe diferenciar Estado de Governo, vamos entender onde
entra a administração pública.
O que é Administração Pública?
Pode-se entender a administração pública como um conjunto de

pessoas que compõem os órgãos e serviços do aparelho de Estado, ou,
que desenvolvem a atividade ou função da administração dos órgãos
de governo.
Assim como a concepção de Estado muda através dos tempos
e dos continentes, também o conceito de administração pública
tem história e seu significado será construído durante toda esta
disciplina.
SEÇÃO 3
Antecedentes da Administração Pública na
Antigüidade e Idade Média
– Você sabe qual a concepção de Adminiﬆração Pública na

Antigüidade Grego-Romana?
Você lembra dos filósofos clássicos estudados na disciplina

de Filosofia e Ética? Os gregos Sócrates, Platão e Aristó-
teles nos deixaram os primeiros registros históricos de uma
filosofia política sobre o Estado.
Na Grécia Antiga, berço das sociedades européias atuais,

Fonte: http://www.correntedapaz.com/ nasce a filosofia, os jogos olímpicos (educação física) e a demo-
platao.html 03/08/04 cracia (ciência política), entre muitas outras disciplinas, aqui en-
tendidas como áreas do conhecimento. Por exemplo, a medicina.
Existiram dois importantes períodos na antiguidade grega, nos

quais se pode antever algumas características das organizações
políticas:
22

1) Genos, o período pré-homérico e a época de Homero, em

torno de 2000 anos a.C., onde se destacavam:
os agrupamentos familiares extensos;
o poder centralizado em apenas um chefe, com toda
autonomia política;
divisões da sociedade em núcleos menores, as
chamadas fratias e tribos.
2) Polis, o período arcaico (800 a 600 anos a.C.):
havia a cidade-estado, já com uma certa

regulamentação;
expansão e colonização dirigidas para toda a Península

Itálica;
o poder político na cidade de Esparta compreendia

uma diarquia, com Conselho e Assembléia;
o poder político na cidade de Atenas compreendia

a uma monarquia, onde, enquanto diminuía a
aristocracia, aumentava a democracia.
Um espaço privilegiado da organização política em

Atenas era a ágora, a grande praça pública no centro
da cidade, berço da democracia, onde se reuniam os
cidadãos exercendo seu papel político.
Na Roma Antiga também existiram dois grandes momentos de

organização política:
a clássica Monarquia Romana (até  anos a.C.),

assim constituída: Rei, Conselho de Anciãos, Senado
(chefes de família e sacerdotes) e Assembléia dos
patrícios;
a clássica República Romana, resultado de um golpe

do Conselho de Anciãos na Monarquia Romana,
criando-se uma aristocracia que conservava tanto
elementos monárquicos (com suas Magistraturas),
como elementos aristocráticos (através do Senado), e
elementos democráticos (com suas Assembléias).
Unidade 1 23

A Roma Antiga é a grande referência histórica clássica

do nascer e desenvolver-se da cidadania e do direito.
Para um cidadão romano, culturalmente, o Estado estava acima de

tudo, o que se refletia na coragem e lealdade dos romanos a servi-
ço da res pública (“coisa pública”), concepção original de Estado.
A vida do cidadão era regida por leis, que representam a origem

do direito em suas duas formas clássicas:
Direito Público, tratando dos costumes (Direito Civil) e

das conquistas (Direito Estrangeiro);
Direito Privado, trazendo os ordenamentos legais para a

vida nas famílias.
A Administração Pública no período Feudal

Na disciplina de Sociologia das Organizações, você estu-
dou que o feudalismo foi um sistema social, econômico e
político típico da Idade Média.
Este grande período negro da história compreende nada menos

que 10 séculos, ou seja, aproximadamente 1.000 anos que vão
desde o século V até o século XV: da queda do Império Romano
do Ocidente até a tomada de Constantinopla pelos turcos.
Você sabe por que a Idade Média é conhecida como a

Idade das Trevas?
Porque o domínio dos senhores feudais e do clero da
época fez perder-se todo o desenvolvimento artístico,
intelectual, filosófico e institucional construído na
Antigüidade. Passaram a reinar os dogmas da Igreja
Católica e se destacavam as invasões germânicas, a
partir das quais os valores militares passam a orientar
as concepções do chefiar para os senhores feudais.
Também na Idade Média se destacam dois grandes períodos his-

tóricos:
a Alta Idade Média (séculos V a IX), em que nasce o

sistema feudal na Europa e cresce o Império Bizantino
24

(Romano do Oriente) e se instaura a forma de Estado

Teocrático na Península Arábica (o Islão);
a Idade Média (dos séculos X a XV), em que os

modelos acima se consolidam.
No sistema feudal, o modo de organização econômica, política,

social e cultural é baseado na posse da terra. Nesse contexto nasce
a obrigação servil em relação aos seus próprios proprietários. Se-
gundo Faoro (2001, p.34):
O feudalismo, fase necessária no ocidente europeu, seria
um momento da divisão do trabalho, que se projeta em
formas diversas de propriedade. Sucedeu ao primeiro
estágio, o tribal, o período estatal e comunal, alcançando
o sistema feudal, prelúdio da era capitalista. Cidade e
campo, polarizados com a propriedade territorial e cor-
porativa, respectivamente, se identificam numa ordem
patriarcal e hierárquica. Feudalismo e economia natural
seriam termos correlatos.
A importância de estudar e compreender um pouco deste tema

é porque o feudalismo deixou um lastro que perpassa os tempos,
persistentemente, dentro dos rumos diversos que seguiu a socie-
dade e sua administração pública.
No sistema feudal conservam-se, tanto elementos do mundo

romano, como a vila, os colonos precários ou clientes e o poder
político; e também, valores culturais dos povos germânicos, como
a economia natural, a imobilidade social, um sistema político sem
Estado e o comitatus, seus guerreiros defensores dos feudos. Des-
tacam-se as seguintes bases do sistema feudal:
o regime de propriedade da terra, havendo a área de

domínio ou senhorio, a posse considerada coletiva dos
bosques e pastos e as reservas privadas ou na forma de
co-propriedade;
as relações sociais, onde quem nasce servo ou senhor,

assim se manterá por toda a vida (a imobilidade social
antes referida), pertencendo exclusivamente ao senhor
o poder militar e político, havendo ainda, outras
classes sociais intermediárias - os vilões, escravos e
ministeriais, sendo que estes últimos podiam ascender
excepcionalmente até à condição de cavaleiros;
Unidade 1 25

o regime de trabalho típico da época, denominado

corvéia, que significava trabalho forçado, pagamentos
do trabalho por redevances, consentimento de uso de
alojamentos e similares e as respectivas prestações de
serviços como contrapartida.
Como era o Estado Feudal?

Havia uma soberania piramidal e fragmentária na
estrutura da sociedade feudal. Esse modelo de
organização pode ser caracterizado em três tipos:
. poder político local, descentralizado em relação ao rei;
. proteção dos senhores feudais, obtida pelo juramento

de fidelidade a outros senhores, tornando-se estes
últimos suseranos (superiores) dos protegidos
que passam a ser seus vassalos (outros senhores
subordinados aos senhores feudais seus protetores);
. estrutura hierárquica piramidal, com o rei no topo,

num status que se relaciona exclusivamente com seus
vassalos diretamente ligados a ele, como duques,
marqueses e condes, sucessivamente, ficando no espaço
central da estrutura os barões como suseranos dos
cavaleiros que formam a base da pirâmide hierárquica.
É nas estruturas dessa natureza que têm origem os reinados e a

conhecida nobreza na organização da sociedade ocidental.
A idéia mais próxima de Estado feudal, sintetiza um exercício

acumulativo das suas funções diretivas pelos senhores feudais por
um lado, e, a fragmentação do poder central entre os diversos
feudos, por outro.
Segundo Faoro (2001, p.36), não se pode considerar a organiza-

ção política da sociedade feudal como um Estado propriamente,
como entendemos este conceito hoje. Nas suas palavras:
[...] O feudalismo, fenômeno não somente europeu, sig-
nifica, portanto, um acidente, um desvio na formação da
nação politicamente organizada (o nosso conceito de Es-
tado até aqui assimilado). [...] O incremento do comércio,
de outro lado, acelera o aparecimento do sistema patri-
monial, contrário à ordem feudal (ibid).
26

Assim pode-se afirmar que: “O feudalismo não cria, no

sentido moderno, um Estado. [...] apenas concilia, na
realização da homogeneidade nacional, os privilégios,
contratualmente reconhecidos, de uma camada
autônoma de senhores territoriais.” (p.36).
SEÇÃO 4
Bases patrimoniais da Administração Pública e o
Estado Estamental
Estado Estamental e Monarquias Absolutistas

Com o final da Idade Média, passam a existir algumas formas
intermediárias que vêm anteceder a futura organização do Estado
Moderno – o Estado Estamental é a primeira dessas formas que
se configura naquele momento da história.
A seguir virá um outro desenho de Estado que você vai estudar

na próxima seção - as Monarquias Absolutistas. Essas são apenas
formas transitórias e bem menos conhecidas que as três grandes
divisões históricas: o Estado na Antigüidade, sua fragmentação
na Idade Média e o Estado na Modernidade.
Porém, do ponto de vista da administração pública brasileira, por

suas marcas profundas na organização das coisas públicas em
nosso país, muitas delas presentes até hoje, o estamento, assim
como o Estado absolutista, são da maior importância na compre-
ensão da nossa história.
O que foi o Estado Estamental?
Como decorrência das características do sistema feudal, em que

se destacava a produção auto-suficiente em cada feudo, e o po-
der político local independente, os movimentos que levaram à
formação do Estado, foram criando uma espécie de comunidade
privilegiada para os senhores feudais, que passavam a constituir
estamentos, como se fossem castas superiores, que foram se ins-
talando na organização do Estado.
Unidade 1 27

O Estado Estamental compreende uma tipologia

intermediária entre o Estado feudal e o Estado
Absoluto.
Segundo Bobbio (2001), significa um Estado de estamentos em

torno do Príncipe, formado por instituições que representam os
interesses da própria categoria.
Etimologicamente stände significa órgãos colegiados, pelos

quais se organiza o Estado Estamental. Sua instituição repre-
senta os interesses da própria categoria, protegendo os grupos
daquela mesma posição social. Seus direitos e privilégios se
consolidavam por meio das assembléias deliberativas, a exemplo
da Câmara dos Lords (nobres e clero) e da Câmara dos Co-
muns (estamento burguês).
O exemplo histórico de Portugal, segundo Faoro (2001, p.37),

é um caso típico da, por um lado, não existência do feudalismo
propriamente dito e, por outro lado, de configuração típica de um
Estado Estamental que ultrapassou séculos:
O elemento militar do regime feudal caracteriza a situa-
ção de uma camada (o estamento) – vinculada ao sobera-
no por um contrato – um contrato de status, calcado na
lealdade, sem subordinação incondicional. Sob o aspecto
econômico-social, aos senhores está reservada uma renda,
resultante da exploração da terra. Politicamente, a ca-
mada dominante, associada ao rei por convívio fraternal
e de irmandade, dispõe de poderes administrativos e de
comando, os quais, para se atrelarem ao rei, dependem
de negociações e entendimentos. Dos três elementos, que
somente reunidos constituem o feudalismo, resulta, com
respeito ao soberano, a imunidade armada capaz de se
extremar na resistência, elevada à categoria de um direito
Situado teórica e historicamente o conteúdo do sistema

feudal, ressalta do enunciado a sua incompatibilidade
com o mundo português, desde os primeiros atos do
drama da independência e da reconquista. [...] Portugal
não conheceu o feudalismo. Não se vislumbra, por mais
esforços que se façam para desfigurar a história, uma
camada, entre o rei e o vassalo, de senhores, dotados de
autonomia política.
Agora, o estamento, esse sim pode ser considerado um fenômeno

da organização do Estado, governo e administração pública, que
ganha maior expressão no modelo assumido por Portugal no pe-
28

ríodo das grandes navegações e que vai atravessar mares até suas
colônias.
Segundo Faoro (2001, p.39-40):

[...] Entre o comércio medieval, de trocas costeiras, e o co- No estamento estão reunidos os
mércio moderno, com as navegações longas, há o apareci- funcionários administrativo-econômicos
mento da burguesia desvinculada da terra, capaz de finan- que comandam os interesses do rei.
ciar a mercancia. Há, sobretudo, o aparecimento de um
órgão centralizador, dirigente, que conduz as operações
comerciais, como empresa sua: o príncipe. [...] O Estado
torna-se uma empresa do príncipe, que intervém em tudo,
empresário audacioso, exposto a muitos riscos por amor à
riqueza e à glória: empresa de paz e empresa de guerra.
Para a gestão desse empreendimento o Estado português precisa

de governo e de administração pública. O estamento é a forma
utilizada. Como órgãos de Estado, o estamento do final da Idade
Média e início da Idade Moderna, pode ser considerado um an-
tecessor do conceito de governo hoje adotado na sociedade.
SEÇÃO 5
A organização pública no absolutismo e ao nascer do
Estado Moderno
O que foi o Absolutismo?
Você vai estudar nesta seção a passagem do Estado feudal para

a forma de monarquias absolutas e a formação gradativa de
aparatos administrativos é importante para acompanhar um
processo também histórico de formação do Estado moderno e
contemporâneo.
Durante o século XVI, se estabelecem estados absolutistas na

França, Inglaterra e Espanha. Esta era uma forma de Estado sem
quaisquer intermediários, pois o soberano reinava absoluto sobre
todos os demais integrantes do reino. Os absolutistas criticam a
doutrina do governo misto, pois tudo que lhes interessa é o poder
absoluto do soberano sobre o povo, sem nenhuma intermediação.
Unidade 1 29

O Estado absolutista buscava manter um equilíbrio entre a velha

nobreza feudal e a nova burguesia urbana que ia se formando
pelo desenvolvimento do comércio, modo econômico que consti-
tui a sociedade mercantil ou comercial da época (ainda não exis-
tiam indústrias). O mercantilismo deriva-se das rápidas expan-
sões do comércio emergente nas relações entre países e regiões.
Foi na região italiana do Mar Mediterrâneo que o mercantilismo
se desenvolveu mais rapidamente.
Como características de sua organização política, nas monarquias

absolutistas havia exércitos e burocracias, impostos nacionais e
legislação codificada em torno de um mercado unificado no inte-
rior de cada país e não mais segmentado em diversos feudos.
O Estado absoluto era uma forma de concentrar e centralizar o

poder, sendo que os costumes se adaptavam às leis toleradas pelo
rei. Este Estado, além do poder de usar a força com exclusividade,
tinha o poder de impor tributos e um poder central sobre as cida-
des, corporações e sociedades particulares (Bobbio, 2001).
A evolução das Monarquias Absolutistas, frente ao surgimento

da sociedade industrial, que se consolida sob a lógica liberal ca-
pitalista, vai desembocar em uma nova forma de Estado até hoje
existente – o Estado Moderno.
O que foi o Estado Moderno?
Você sabe desde quando estamos na Idade Moderna?
Apesar de não haver nenhuma relação direta, para facilitar

nossa localização nesses tempos, pode-se afirmar que vi-
vemos a Idade Moderna aproximadamente desde a era
dos descobrimentos, ou para nós, a época do chamado
descobrimento do Brasil pelos portugueses. Indireta-
mente, foi na época das grandes navegações, quando
o mapa mundi se modificou, com a inclusão das
Américas.
Bobbio (2001) desenvolve uma tipologia tipica-

mente histórica pós Antigüidade, segundo a qual se
pode categorizar quatro tipos de Estado: feudal, esta-
30

mental e absoluto, já estudados, e o Estado representativo, forma

predominante do Estado Moderno.
O Estado representativo (como representante do povo de uma

nação) pode se constituir por revolução, guerra civil ou caminhos
democráticos. Nessa concepção, cabe ao Estado representar os
interesses em nome dos direitos políticos e direitos individuais.
Essa fase de transformação do Estado dura até agora.
Segundo Bobbio (2001, p.116), o Estado representativo surge ini-

cialmente “[...] sob a forma de monarquia, primeiro constitucional
e depois (monarquia) parlamentar. Na Inglaterra, após a ‘grande
rebelião’, no resto da Europa após a revolução francesa, e sob a for-
ma de república presidencial nos Estados Unidos da América”.
A divisão histórica dos tipos de Estado já estudados é somente

uma das tipologias possíveis entre outras que podem ser
estabelecidas para classificar as formas de Estado. Bobbio
(, p.-) nos explica que, para elaborar uma tipologia
conseqüente sobre as formas de Estado precisam ser considerados
os seguintes elementos:
as relações entre a organização política do Estado e a
sociedade;
as diferentes finalidades do poder político organizado

conforme as respectivas épocas históricas e as
diferentes sociedades.
Em síntese, existem dois critérios principais para definir

formas de Estado:
1) o critério histórico e a expansão da relação entre
Estado e sociedade;
2) a ideologia que sustenta essa relação entre Estado e
sociedade.
Na forma de monarquia parlamentar tem-se um Estado onde

existe um compromisso entre o poder do príncipe, legitimado
pela tradição e o poder dos representantes do povo, composto
pela burguesia e legitimado por consenso.
Nas relações entre governantes e governados, há que se respei-

tar as declarações de direitos segundo as quais (BOBBIO, 2001,
p.118): “[...] o indivíduo vem antes do Estado; e, o indivíduo não
Unidade 1 31

é pelo Estado, mas o Estado pelo indivíduo”. Portanto, a pessoa

humana é o mais importante, a proteção da vida do indivíduo
como razão de ser do Estado.
O que fundamenta a concepção acima são as idéias de Aristóteles

e reconhecidas por Hegel, segundo as quais “as partes são ante-
riores ao todo e não o todo anterior às partes”. Trata-se da refe-
rência ao “[...] pressuposto ético da representação dos indivíduos
considerados singularmente e não por grupos de interesse” (ibid),
sendo pressuposta a igualdade entre os homens.
O estudo do Estado pode ser feito em diferentes

planos: na ciência jurídica, na ciência política, onde
se enfatiza a visão filosófica e ideológica do Estado, e,
também nas ciências sociais, na sociologia política.
Para os objetivos da nossa disciplina, vamos procurar
entender melhor o Estado na sua abordagem mais
sociológica.
As principais modificações introduzidas na reestruturação da vida

política na forma estatal na Era Moderna deram-se a partir das
conseqüências sociais e políticas da Revolução Industrial, por
meio da criação das instituições democráticas, e da ascensão so-
cial e política das massas de trabalhadores.
Temos a continuidade do nosso estudo sobre o Estado

Moderno nas seções seguintes, lembrando que mesmo
sem especificar o adjetivo moderno, essa é a forma
histórica de Estado até hoje existente.
O que foi o Estado de Direito?

Qualquer tipo de Estado, desde que esteja constituído
por Lei, pode ser considerado como um Estado de
Direito. Tem como fundamentos básicos (VERBO,
1968):
estar moldado sobre os direitos individuais naturais

(liberdade, segurança e propriedade);
estar subordinado a normas jurídicas.
32

O Estado de Direito existe basicamente para delimitar

e tutelar as esferas pessoais de ação e organização
dos seus dirigentes, evitando-se assim o arbítrio e o
despotismo da autoridade (VERBO, 1968).
Como algumas terminologias para ilustrar as diferentes formas

possíveis de um Estado de direito temos:
Estado material de direito

Estado liberal de direito
Estado burguês de direito
Estado nacional socialista
Estado fascista de direito
Estado de legalidade.
Por mais imprescindível que seja a condição de Estado de Direi-

to, cuja manutenção deve ser defendida, ela não define o caráter
ideológico ou moral e nem sequer a efetiva legitimidade desse
Estado, apenas sua legalidade.
Uma vez estabelecida a Constituição de um país, sem discutir a

sua legitimidade política ou democrática, pode-se chegar mesmo
a ter modelos de Estado totalitários ou autoritários que se au-
todenominam como Estados de Direito. São Estados que assim
se constituíram por instrumentos da legislação do país, mesmo
quando tenha sido modificada em condições excepcionais e por
desrespeito à legislação anterior, mas mesmo assim são reconhe-
cidos inclusive por outros países.
Como exemplo tivemos um Chile democrático, com um

governo socialista até 1973, que por um golpe militar
foi derrubado. Os militares derrubaram assim também
a constituição vigente e logo após foi decretada uma
nova constituição pelo governo militar do general
Augusto Pinochet. Este Chile pós 1973, depois de um
primeiro momento do período de exceção, até a ela-
boração de uma outra constituição, mesmo sendo uma
ditadura, tornava-se assim um “Estado de direito” (le-
galmente amparado), como o anterior Estado socialista
democraticamente instituído também o fora.
Unidade 1 33

A qualificação de Estado de Direito trata de uma graduação

referida a uma condição política-administrativa, como ocorreu
também nos totalitarismos ou autoritarismos do século 20, após a
Segunda Guerra Mundial, o mesmo contexto em que, por outro
lado, também surgem ou se fortalecem os Estados Sociais (VER-
BO, 1968), que vamos estudar na seção subseqüente.
Como exemplo pode-se citar no primeiro caso, o Estado

totalitário na Espanha de Franco, e, no segundo caso, a
França social democrata.
O princípio democrático exige uma preocupação constante em

reafirmar e garantir os direitos fundamentais da população. Isso
se efetiva pela via da melhor submissão dos órgãos do Estado às
normas jurídicas, com reforço de sistemas de fiscalização e das
regras constitucionais (VERBO, 1968). É por isso que se consta-
ta, conforme foi previsto por Weber no início do século 20, que a
democracia implica aumento da burocracia estatal.
Por outro lado, para o desenvolvimento do princípio democrático

é preciso que a legislação seja efetivamente a expressão da vonta-
de soberana do povo, o que historicamente se representa através
do Parlamento (VERBO, 1968). Sabe-se que nas sociedades
atuais não tem sido assim a história da representação política de
direito.
A rigor, para um uso legítimo da qualificação de Estado de Di-

reito, implicaria reconhecer e assegurar: os direitos fundamentais
do Homem, a independência dos tribunais, a legalidade da admi-
nistração (VERBO, 1968). Contudo, na realidade este princípio
nem sempre tem sido respeitado.
Entre as tantas expressões possíveis de um Estado de Direito, nos

interessa estudar uma configuração específica, por ser a existente
em nosso país – um Estado Federal. Este tema você estudará na
unidade 3.
Antes, porém, você irá recuperar historicamente em quais bases

históricas – social, política, econômica e cultural –, vai se consti-
tuir o Estado brasileiro, o que você começará a estudar na próxi-
ma unidade.
34

Atividades de auto-avaliação
Leia com atenção os enunciados e responda:

1) O Estado Moderno
Vamos primeiro lembrar o que antecedeu à chegada do Estado
Moderno: com a perda das formas de Estado desenvolvidas na
Antigüidade Clássica, o que foi decorrência sobretudo da substituição
dos vínculos políticos por vínculos pessoais e pela “privatização”
da autoridade conforme ocorreu durante a Idade Média, foi o
desenvolvimento de uma economia de caráter mercantil e de base
monetária, que destruiu as raízes econômicas dos vínculos feudais.
Assim se libertaram as sociedades políticas de serem tão dominadas
pela Igreja ou clero, além do seu atrelamento aos senhores feudais.
Passou, então, a existir uma acentuada concentração da autoridade
nas mãos do príncipe, o que ocorre mais nitidamente nas monarquias
absolutas. Lentamente, foi o despertar da consciência nacional, que
permitiu encontrar um fundamento e um fim mais despersonalizado
para o poder, começando a ser gestado, já na época do início da
revolução industrial, um modelo de Estado apoiado no liberalismo
econômico. Tudo isso conduziu, pela Europa, nos princípios da idade
Moderna, à reestruturação da vida política na forma estatal, dando
origem à figura do chamado Estado Moderno.
Agora assinale todas as alternativas corretas como sendo a
caracterização do Estado Moderno:
a) ( ) Inicia com a Idade Moderna surgida, a partir dos descobrimentos
no século 16.
b) ( ) A partir do séc. 18, este modelo se irradiou da Europa para todo
o Mundo e existe até hoje.
c) ( ) Representa profundas modificações introduzidas pela revolução
industrial, pela generalização das instituições democráticas e
pela ascensão social e política das massas, que modificaram a
concepção predominante do Estado no mundo moderno.
d) ( ) Assume como sua característica básica a forma jurídica de
Estado de direito.
Unidade 1 35

2) Nas monarquias absolutas tem-se uma forma de Estado típica da

expressão da sociabilidade alienada do povo, pois o monarca tudo
domina, como se o povo não existisse. Logo, nesse tipo de Estado,
existe uma absoluta subordinação da sociedade à razão do Estado.
Já fizemos algumas referências à democracia até este momento. Cite
duas características do Estado moderno que negam a permanência de
Estados absolutos na atualidade.
3) O que é Administração Pública?
36

Síntese
Nesta unidade você estudou sobre a história da administração
pública brasileira buscando seus antecedentes longínquos. Par-
tindo das suas expressões nos primórdios da própria administra-
ção, as concepções de Estado e governo na Antigüidade e Idade
Média nos trouxeram os primeiros fragmentos que vão compor
a administração pública européia, que vem aportar no nosso
continente.
A característica histórica mais marcante da administração pública

brasileira e que está difícil de romper é o patrimonialismo, deri-
vado do Estado Estamental português. E ainda, a concepção de
Estado absolutista, que também manteve algumas reminiscências
na administração pública brasileira foi aqui apresentada.
Para finalizar esta unidade de estudo aprendemos o significado

da expressão Estado moderno, o tipo de Estado até hoje vigente
em nossa sociedade, caracterizado sobretudo por seu caráter re-
presentativo e de Estado de direito.
Unidade 1 37

Saiba mais
Existe no Brasil uma extensa obra (FAORO, 2001), que pode ser
extremamente útil para quem quiser conhecer profundamente
a história da administração pública brasileira, desde o
descobrimento até o início do século 20 (temática específica da
nossa próxima unidade).
Ou seja, Faoro (2001) demonstra amplamente como na esteira do

Estado Estamental português que fez incólume sua transição da
Idade Média para a Idade Moderna, situam-se os antecedentes
histórico-conceituais que nos permitem entender por que a
administração pública brasileira herdada dos colonizadores tem
tido um caráter tão patrimonialista.
Assim é que, como você vai poder entender melhor na próxima

unidade, o caráter estamental patrimonial de origem do Estado
brasileiro antecede e se superpõe a qualquer concepção mais
burocrática da administração pública no Brasil.
Dada a importância para esta disciplina da obra de Faoro (op cit),

e a impossibilidade operacional de sintetizar tantas contribuições,
optamos por recomendar que você busque numa biblioteca a
sua obra e experimente um contato com a mesma, cuja primeira
edição é de 1957:
FAORO, Edmundo. Os donos do poder: formação

do patronato político brasileiro. 3a ed. rev. São Paulo:
Globo, 2001. 913p.
Durante o desenvolvimento da nossa disciplina no ambiente
virtual de aprendizagem vamos disponibilizar algumas amostras
da a contribuição de Faoro (2001) na forma de um “fichamento”,
uma forma muito útil para estudar um texto mais extenso e ou
complexo. A seleção das citações restringiu-se às concepções do
Estado português, do seu governo e sua administração pública,
que acompanharam a formação feudal, estamental e absolutista
de Estado, cada uma a seu modo contribuindo com a construção
histórica de uma administração pública de caráter patrimonial em
nossa sociedade.
38

UNIDADE 2
Origens da Administração
Pública Brasileira: até o
Início do Século XX
2
Compreender as características da administração

pública brasileira como desdobramento dos seus
antecedentes históricos.
Refletir sobre as formas de organização social que
antecederam a chegada do homem branco ao Brasil.
Reconhecer o caráter patrimonialista de administração
pública, trazido pelos colonizadores portugueses.
Identificar as origens coloniais que servem de base
para a administração pública brasileira.
Caracterizar as formas de administração pública,
assumidas no século XIX, do Brasil imperial à
República Velha.
Plano de estudo
Seção 1 Primórdios de uma administração pública no

Brasil.
Seção 2 Administração do Brasil Colônia.
Seção 3 Administração Pública no Período Imperial
(1822-1889).
Seção 4 Administração da Primeira República (1889-
1930) .

Com o objetivo de conhecer os antecedentes histórico-conceitu-

ais da Administração Pública brasileira, nesta segunda unidade
você vai estudar suas origens até o século XIX, o que inclui o nas-
cimento da República em 1889 até o ano de 1930, quando termi-
na a Primeira República, também chamada República Velha.
Você vai começar esta unidade compreendendo a Administração

Pública brasileira por meio de uma retrospectiva sobre a organi-
zação das coisas públicas durante os quatro primeiros séculos que
se seguem à chegada do homem branco ao nosso continente.
Ortega y Gasset (apud MATUS, 1993) afirmavam que a história

está viva na situação presente, inclusive reconhecendo que se atua
apenas no presente. A referência aos antecedentes aqui recupera-
dos é importante por suas expressões nas práticas atuais.
SEÇÃO 1
Primórdios de uma Administração Pública no Brasil
Antes do seu descobrimento pelos colonizadores, no Brasil, os

povos nativos viviam organizados na forma de comunidade pri-
mitiva, o que segundo Alencar et al (1985, p.5) significa que:
A terra pertence a todos e cada casal faz uma roça, de
onde extrai alimentos para si e seus filhos. Quando aque-
le pedaço de terra é abandonado, outros podem utilizá-lo.
Arcos, flechas, machados de pedra e outros instrumentos
de trabalho [...] são de propriedade individual. A divisão
das tarefas de sobrevivência é natural [...]. Uma socieda-
de organizada dessa maneira não tem classes sociais. O
trabalho para a sobrevivência também cabe aos chefes de
aldeias, unidades políticas independentes que compõem
40

as tribos. O índio é tão consciente de sua função social

que muitos velhos preferem isolar-se do resto do grupo,
para não atrapalhá-lo.
A potencialidade de uma organização da sociedade baseada na

liberdade e igualdade se perde em nosso país antes de se concre-
tizar. Com a chegada do homem branco, o Brasil vai se tornar
colônia portuguesa
O Brasil do ponto de vista dos navegadores que chegam - o Tratado de

Tordesilhas e o descobrimento do Brasil
Portugal e Espanha foram os primeiros países a sair ao
mar em busca de novas rotas para o comércio entre o
Ocidente e o Oriente.
Pouco tempo após a descoberta da América, com o pa-

trocínio dos reis espanhóis, e descoberta por Cristóvão
Colombo em 1492, “Portugal e Espanha fizeram um
tratado que dividia as novas terras encontradas (Novo
Mundo) em duas partes” (MAIA, 1999, p. 246).
Fonte: http://intra.vila.com.br/sites/
Em 1494, os representantes dos reis da Espanha (Fernando e
povolatino/paginas/8a/questao1/
Isabel) e de Portugal ( João II) reuniram-se na cidade espanhola mapa2.htm
de Tordesilhas e assinaram o famoso tratado que dividia o mundo
em dois hemisférios, um espanhol e outro português.
O tratado estabelecia uma linha imaginária no Mapa, sendo que

todas as terras descobertas ao lado leste da linha, pertenciam à
Portugal e todas as terras descobertas, ao lado oeste da linha, per-
tenciam à Espanha. Pelo Tratado de Tordesilhas, mesmo o Brasil
ainda não tendo sido descoberto, o atual Rio Grande do Sul e
boa parte da região Nordeste e Norte ficariam do lado espanhol.
Em 1498 o Estado absolutista de Portugal era governado por

Dom Manuel I, cujos títulos “[...] exprimiam a grandeza do ex-
pansionismo luso: ele era o Venturoso Senhor da Conquista, Na-
vegação e Comércio da Etiópia, Arábia, Pérsia e Índia.” (ALEN-
CAR et al, 1985, p.9).
Segundo Camões (apud ALENCAR et al., 1985, p.10), “os inte-

resses econômicos e ideológicos dos portugueses – a dilatação da
Fé e do Império – não estavam voltados exclusivamente para o
Oriente das ricas especiarias, das sedas, dos objetos de valor como
Unidade 2 41

tapetes e perfumes, dos produtos medicinais”, pois também bus-

cavam novas terras, rotas e portos.
Desde o retorno de Vasco da Gama da Índia, em “[...] seu Diário

de Viagem ele contava ter percebido sinais seguros da existên-
cia de terras a oeste de sua rota. A Espanha já tinha descoberto
novos mundos na sua tentativa de chegar ao oriente navegando
para ocidente. E Portugal já tinha assegurado para si uma parte
desse bolo, com a Capitulação da Partição do Mar Oceano, mais
conhecida como Tratado de Tordesilhas, assinado entre as duas
potências de então, em 1494” (ibid).
Essas considerações contrariam a tese de que o descobrimento do

Brasil foi casual. Pois, aqueles fatos acima permitem “[...] supor que
Cabral recebera orientação no sentido de afastar-se ao máximo da
costa africana, podendo confirmar a existência dessas terras e delas
tomar posse”. Essa pode ter sido uma outra tarefa da sua expedição,
apesar de não explicitada nos registros históricos que conhecemos.
Comandando uma frota original de 13 naus, Pedro Álvares

Cabral avança mar adentro a serviço do Estado, da nobreza e
da nascente burguesia do comércio para “[...] impor o domínio
comercial e marítimo lusitano no litoral malabar, (e) [...] con-
trolar Calicute, centro de trocas das valiosas especiarias orientais”
(ALENCAR et al., 1985, p.9).
Assim, em 22 de abril de 1500, após 44 dias de viagem, uma fro-

ta de Pedro Álvares Cabral vislumbrava a terra - mais com alívio
e prazer do que com surpresa ou espanto. Pode-se considerar o
descobrimento do Brasil apenas como mais um episódio da ex-
pansão marítima européia.
A chegada ao Brasil, desembarque, e a carta de Caminha

Dois mundos diferentes se encontravam: o dos nativos indí-
genas e o dos navegadores portugueses.
Depois de ancorada a armada, Cabral ordenou a Nicolau

Coelho que, em um batel (barco de pequeno porte), fosse
reconhecer a embocadura do rio e estabelecer contato com
Brasão de armas de Pêro Vaz de
Caminha. História da Colonização os indígenas avistados.
Portuguesa do Brasil, vol. II, Porto, 1922.
Nos nove dias seguintes, nas enseadas generosas do sul da Bahia,
42

os 13 navios da maior armada já enviada às Índias pela rota des-

coberta por Vasco da Gama permanecem reconhecendo a nova
terra e seus habitantes.
Em sua longa carta, Pêro Vaz de Caminha relata a grande novi-

dade que os portugueses ancorados no litoral sul da Bahia pre-
senciaram naquele final de abril de 1500 nas terras
encontradas: ali viviam ameríndios (os índios da
América).
De acordo com Arroyo (apud ALENCAR et

al, 1985, p.10), assim os índios brasileiros foram
descritos por Caminha: “gente bestial e de pouco
saber, cuja feição é serem pardos, um tanto averme-
lhados, de bons rostos e bons narizes, bem feitos”
(de corpo).
Tendo por costume tingir seus corpos nus, e vi-

vendo com naturalidade, seus hábitos eram muito
estranhos para os aportados. Alencar et al (1985,
p.10) afirmam que, “para os enroupados portugue-
Pêro Vaz de Caminha, Carta a el-rei dom
ses, eram curiosos os habitantes da (então denominada) Ilha de Manuel sobre o achamento do Brasil.
Vera Cruz”, e logo após, Terra da Santa Cruz. A cruz foi o pri- (Porto Seguro, 1 de Maio de 1500).
meiro símbolo que prenunciava a colonização portuguesa. Lisboa, Torre do Tombo.
As mulheres, também inteiramente nuas, foram consideradas be-

las. Tingiam-se de igual maneira que os homens, tinham os cabe-
los compridos e arrancavam os pêlos.
Os homens portavam arcos e flechas. Chegando em terra, Nico-

lau Coelho fez-lhes sinal para que pousassem as armas, o que foi
prontamente obedecido.
Como eram dois mundos, dois povos e duas linguagens entre si

desconhecidas, não pôde haver entendimento por fala, mas foram
efetuados os primeiros contactos por via gestual. Houve troca
de presentes, recebendo os ameríndios barretes vermelhos, uma
carapuça de linho e um sombreiro preto; em troca deram aos por-
tugueses um sombreiro de penas de aves e um cocar de penas ver-
melhas e pardas, bem como um colar de contas miúdas, que foram
levados para bordo e posteriormente enviados a Dom Manuel.
Unidade 2 43

Nas três primeiras décadas após o descobrimento, sem avistar

possibilidades mercantis na nova terra, existe um relativo desin-
teresse da Coroa Portuguesa pela mesma, em um período que se
considera como pré-colonizador. Neste espaço de tempo Portugal
continua voltado para o comércio oriental.
Quando prossegue sua viagem para as Índias, a esquadra de Ca-

bral entrava em guerra nos mares contra quem se opusesse à ex-
clusividade de Portugal nas transações mercantis com a Índia, fi-
cando a frota original reduzida a seis embarcações. “Mas navegar
importava mais que viver” (ALENCAR et al., 1985, p.9).
Por ocasião do descobrimento, aquelas terras pareciam apenas

oferecer alguns portos seguros para os navios portugueses na cor-
rida para as Índias. E havia a preocupação em garantir a posse do
território recém conquistado frente às continuadas investidas de
outros países europeus.
Então, começaram a se organizar oficialmente novas expedições

para saber o que havia nessa terra. Quando Américo Vespúcio
constata aqui a existência de grande quantidade de pau-brasil nas
matas atlânticas, a sua exploração passa a ser monopólio estatal.
Era o estanco estabelecido por Portugal.
Inicia-se a atividade econômica européia na nova terra. E “nas-

cem os brasileiros, denominação dada aos comerciantes do pau-
brasil. [...] e a paz dos (originais) donos da terra estava ameaçada
...” (ALENCAR et al, 1985, p.12).
A exploração extrativa daquela matéria-prima usa o trabalho do

nativo indígena. “Por meio do escambo (troca) os indígenas re-
alizavam o corte e o transporte da madeira e recebiam por isso
objetos vistosos, mas de pouco valor, como espelhos e miçangas”
(VICENTINO e DORIGO, 2001, p.181). Os conflitos come-
çaram com os índios quando os portugueses tentaram utilizá-los
como escravos.
Para se proteger dos contrabandistas estrangeiros, Portugal en-

viou expedições militares ao litoral brasileiro, em 1516 e 1526.
Na seqüência, a primeira expedição colonizadora chegou aqui em
1531, comandada por Martim Afonso de Souza, que havia sido
nomeado capitão-mor da esquadra e das terras coloniais pelo rei
de Portugal (ibid). Assim, deu-se início a uma secular dependên-
cia da colônia aos senhores europeus.
44

O projeto colonial serviu a que interesses?
Segundo Vicentino e Dorigo (2001, p.180):

A montagem da colônia portuguesa na região que hoje
é o Brasil foi parte de um projeto que se integrava à di-
nâmica política, social e econômica do desenvolvimento
europeu da época. Os protagonistas do processo tinham
interesses articulados com o desenvolvimento capitalista,
orientando prioridades políticas e econômicas e definin-
do valores e comportamentos individuais e sociais. As
vantagens da estruturação colonial ficaram evidentes:
muito poder e riqueza para uma minoria; clientelismo e
vantagem limitada para alguns; suor e sofrimento para a
maioria.
Quando se inicia a administração patrimonial no

Brasil? Com o descobrimento do Brasil, o que,
de administração pública, nos trouxeram os
colonizadores?
A descoberta do Brasil é fruto da expansão marítima de Portugal,

que se dava atendendo a interesses feudais e da nascente
burguesia comercial do final da Idade Média e início da Idade
Moderna.
Como ainda ressoam no século XX aspectos dessas origens, va-

mos entender um pouco como começou a se desenhar o caráter
da administração pública brasileira.
– Afinal, quando começa a adminiﬆração pública brasileira?
Para responder esta questão é preciso recuperar o fio de uma

administração patrimonial, marca das origens históricas da admi-
nistração pública brasileira.
O Brasil é herdeiro de fundamentos sociais e espirituais advindos

da cultura portuguesa, e que deram origem naquele país a um Es-
tado patrimonial. Quer dizer, um Estado baseado no patrimônio,
derivado este da posse das terras conquistadas por invasões. Des-
de as navegações comerciais da Idade Média essa característica
vai se moldando e se expressa mais amplamente quando passa a
existir uma realidade econômica pautada no advento da economia
Unidade 2 45

monetária e na ascendência do mercado nas relações de troca. É

nesse contexto que surge o Estado Moderno, que antecede à for-
mação do capitalismo industrial projetado sobre o ocidente.
A idéia de um Estado patrimonial está atrelada a uma idéia “[...]

que parte da guerra e amadurece no comércio, com o príncipe se-
nhor da espada e das trocas” (FAORO, 2001, p.33).
Assim o Estado português se caracteriza como patrimonial e não

feudal, como o foi o
[...] mundo português, cujos ecos soam no mundo bra-
sileiro atual, as relações entre o homem e o poder são
de outra feição, bem como de outra índole a natureza da
ordem econômica, ainda hoje persistente, obstinadamente
persistente. (FAORO, , p.).
Considerando que o feudalismo não cria um Estado como o en-

tendemos em seu sentido moderno, o que ocorre é a corporifica-
ção de
[...] um conjunto de poderes políticos, divididos entre a
cabeça e os membros, separados de acordo com o objeto
do domínio, sem atentar para as funções diversas e pri-
vativas, fi xadas em competências estanques. (FAORO,
, p.).
No feudalismo se
[...] desconhece a unidade de comando – gérmen da so-
berania -, que atrai os fatores dispersos, integrando-os;
apenas concilia, na realização da homogeneidade nacio-
nal, os privilégios, contratualmente reconhecidos, de uma
camada autônoma de senhores territoriais. (ibid).
É muito importante compreender por que é uma administração

de tipo patrimonial que se instaura no Brasil, haja vista que, la-
mentavelmente, até os dias de hoje lutamos contra suas conseqü-
ências negativas na organização política e administração pública
existentes na sociedade brasileira. Para isso é preciso entender o
caráter da organização do Estado português que torna o Brasil
sua colônia.
As seguintes palavras de Faoro (2001, p.38) são bastante elucida-

tivas para caracterizar o patrimonialismo do Estado de Portugal
que veio aportar no Brasil:
46

Estado patrimonial, portanto, e não feudal, o de Portugal

medievo. [...] A velha lição de Maquiavel, que reconhece
dois tipos de principado, o feudal e o patrimonial, visto,
o último, nas usas relações com o quadro administrati-
vo, não perdeu o relevo e a significação. Na monarquia
patrimonial, o rei se eleva sobre todos os súditos, senhor
da riqueza territorial, dono do comércio – o reino tem
um dominus, um titular da riqueza eminente e perpétua,
capaz de gerir as maiores propriedades do país, dirigir o
comércio, conduzir a economia como se fosse empresa
sua. O sistema patrimonial, ao contrário dos direitos,
privilégios e obrigações fi xamente determinados do feu-
dalismo, prende os servidores numa rede patriarcal, na
qual eles representam a extensão da casa do soberano.
Mais um passo, e a categoria dos auxiliares do príncipe
comporá uma nobreza própria, ao lado e, muitas vezes,
superior à nobreza territorial.
Enquanto domina o patrimonialismo, a essa característica da

administração pública se agrega um estamento e uma ordem
burocrática, segundo a qual o soberano se sobrepõe ao cidadão,
assumindo a qualidade de chefe dos funcionários, aos quais se
estende essa condição.
É preciso ter claro o que significa uma administração

patrimonialista...
Segundo Pereira (1998, p. 241) na administração patrimonialista
a norma significava empreguismo, nepotismo, uso privatizado
dos bens e recursos públicos e corrupção. Nesse contexto, os pa-
trimônios público e privado se confundem, e assim o Estado era
entendido como propriedade do rei. No patrimonialismo existe
incapacidade ou relutância do príncipe em distinguir o patrimô-
nio público e os seus bens privados.
SEÇÃO 2
Administração do Brasil Colônia
O longo período colonial atravessa mais de três séculos no Brasil

após o seu descobrimento, o que tem sérias implicações na con-
formação histórica do caráter assumido pela administração públi-
ca brasileira.
Unidade 2 47

Foi a partir de 1530 que se iniciou a colonização do Brasil, pro-

priamente dita: “Foram organizadas expedições colonizadoras,
sendo a primeira delas a comandada por Martin Afonso de
Souza, que aqui chegou em 1531” (VICENTINO e DORIGO,
2001, p. 181).
O Rei de Portugal de posse da nova terra, dando ênfase ao pro-

cesso de colonização, resolveu em 1532 enviar uma carta a Mar-
tin Afonso que se encontrava em São Vicente, anunciando o
povoamento do Brasil pela criação das capitanias hereditárias.
Esse sistema já havia sido utilizado com êxito nas possessões Por-
tuguesas das ilhas do Atlântico (Madeira, Cabo Verde, São Tomé
e Açores).
Para organizar melhor a colonização, as terras brasileiras foram

então divididas “[...] em lotes, que passaram a ser chamados de
capitanias. Elas foram distribuídas entre alguns membros da
pequena nobreza portuguesa, chamados de capitães-donatários”
(MAIA, 1999, p.247).
Em apenas dois anos, entre 1534 e 1536, o Brasil foi dividido em

15 capitanias hereditárias, e posteriormente mais duas insulares,
nas ilhas de Trindade e de Itaparica. Eram faixas lineares de terra
que, ignorando os acidentes geográficos, se prolongavam do lito-
ral até a linha do Tratado de Tordesilhas. Seus donatários teriam
os seguintes direitos e deveres:
jurisdição civil e criminal sobre os índios, escravos, e

colonos;
autorização para fundar vilas e doar sesmarias (lotes de
terra);
cobrar impostos, dízimos;
cobrar direitos sobre as passagens dos rios;
ter o monopólio das salinas e moendas de águas;
escolher, nomear e cobrar pensão de tabeliães,
escrivães, ouvidores e juízes;
prestar contas aos representantes enviados pelo rei para
arrecadar as rendas reservadas à coroa;
escravizar nativos e enviar para Portugal até 
escravos indígenas por ano, livre de impostos;
exigir serviços militares dos colonos, quanto
necessário;
reservar para seu uso próprio  léguas de terra;
48

exportar para o reino qualquer produto da terra sem

imposto, exceto o pau-brasil, de cuja exportação
o donatário recebia apenas a redizima (retorno da
décima parte do valor do “pau brasil” que retornava ao
donatário como pagamento sobre seus direitos);
ouro, prata, pedrarias, pérolas, chumbo e estanho
também pertenciam à coroa, mas o donatário receberia
um vigésimo do quinto destinado ao rei;
o dízimo sobre todo o pescado era reservado à
Ordem de Cristo, uma organização militar-religiosa
portuguesa;
o soberano assegurava que seus corregedores e juízes
jamais entrariam nas
capitanias;
o donatário nunca seria
suspenso de seus direitos
nem sentenciado sem ter sido
antes ouvido pelo próprio
rei, a não ser em caso de
comprovada traição à coroa
ou heresia.
Assim sendo, tanto a propriedade como

a conformação de Estado na época, se-
guiam relativamente os mesmos moldes
dos domínios feudais europeus, pois
grandes extensões de terras eram entre-
gues a senhores que assumiam poderes
absolutos sobre as pessoas e coisas.
A este respeito afirmam Alencar et al

(1985, p.21): “baseado em donatárias
cujos capitães tinham poderes judici-
ários, políticos e administrativos, esse
processo de colonização é tido por
Fonte: http://www.josevalter.com.
alguns como de características medievais”. Apenas se diferencia- br/trabalhos/imagem%20mapa%20Hist
vam em sua base econômica aqui estruturada sobre a produção oria%20sergipe.jpg
escravista e exportadora.
Estando praticamente falida a coroa portuguesa, a principal con-

dição para receber um lote era possuir recursos financeiros para
colonizá-lo às próprias custas, com suas próprias riquezas. Como
não se tinha notícia de riquezas nestas terras, já que o pau-brasil
Unidade 2 49

foi reservado à coroa, não houve maior interesse dos nobres im-
portantes em receber as imensas e selvagens extensões.
Em 1535 o Rei Dom João III declarou que as Capitanias do

Brasil eram território de couto e homízio, ou seja, um local onde
qualquer crime cometido anteriormente em outros lugares ficava
instantaneamente perdoado. Mandou também que os degreda-
dos, até então enviados para as Ilhas de São Tomé e Príncipe,
passassem a vir para cá formando naquela época a nação que ini-
ciou o processo de colonização do País.
Você sabia?
Os donatários foram forçados a trazer centenas de
degredados em suas viagens. Entre eles, alguns
apenas haviam sido punidos por questões fiscais e se
dedicavam a atividades produtivas; enquanto outros,
marcados com ferro em brasa ou desorelhados (com as
orelhas arrancadas) por causa de perversões, quando
chegavam ao Brasil apelavam para a pirataria e tráfico
de escravos indígenas.
Com tantos problemas, e, entendido como uma forma de

incentivo ao processo colonizador, pode-se afirmar que o sistema
de capitanias fracassou, especialmente devido à falta de recursos e
interesse dos donatários.
Quem foram os governos-gerais?
Frente às dificuldades em administrar as capitanias, a Coroa

portuguesa resolveu criar uma forma de governo-geral da colônia
para coordenar o sistema das capitanias hereditárias: “[...] a
instauração do governo-geral em 1548 possibilitava ao rei de
Portugal um maior controle sobre a colônia e sobre os capitães-
donatários, que possuíam grande autonomia de governo” (MAIA,
1999, p.248). Essa foi a forma encontrada pela Coroa para
centralizar a administração colonial.
Vários governos-gerais se sucederam:
Tomé de Souza (1549-1553), promoveu grandes

ocupações de terras e os primeiros colégios jesuítas;
50

Duarte da Costa (1553-1558) apoiou a “catequização”

pelos jesuítas no interior;
Men de Sá (1558-1572) criou as “missões”, expulsou os
franceses e organizou o comércio.
Então, após 1549, havia um governador geral para as capitanias
outrora independentes, e as capitanias abandonadas passaram a
ser governadas por capitães-mor nomeados, em mandato. Dessa
forma, no início da colonização brasileira, a Coroa Portuguesa
dominava quase todas as ações de Estado, que eram amplamente
determinadas pela monarquia.
A administração colonial portuguesa e os poderes locais

O governador-geral tinha muitos poderes e outras tantas obriga-
ções, cabendo-lhe (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.189):
[...] neutralizar a ameaça constante dos indígenas comba-
tendo-os ou fazendo alianças com eles, reprimir os corsá-
rios, fundar povoações, construir navios e fortes, garantir
o monopólio real sobre o pau-brasil, incentivar o plantio
de cana-de-açúcar, buscar metais preciosos e defender os
colonos. Seus auxiliares, encarregados das finanças, da
defesa do local e da justiça, eram, respectivamente, o pro-
vedor-mor, o capitão-mor e o ouvidor-mor.
No desenho gráfico, a seguir, pode-se ter uma esquematização ge-

ral da estrutura organizacional da administração pública da época.
FONTE: Adaptado de ALENCAR etalli

(1985, p.23).
Somente em 1559 foi extinto o monopólio estatal do pau-brasil,

quando ocorre o denominado estanco:
Durante todo o período colonial, o extrativismo foi reali-
zado mediante concessões da Coroa portuguesa a grupos
particulares, que muitas vezes se comprometiam a pagar
uma quantia determinada ao Erário Régio. Para codificar
toda a legislação vigente sobre a exploração da madeira
Unidade 2 51

e tentar evitar o desaparecimento das matas, que a ativi-

dade intensa no litoral estava determinando, decretou-se,
em , o Regimento do Pau-Brasil. (ALENCAR et alli,
, p.).
Iniciando-se o cultivo da cana-de-açúcar com os seus

senhores de engenho inaugura-se a base econômica
da colonização portuguesa no Brasil. Inclusive os fa-
zendeiros da cana haviam recebido as terras da Coroa
como recompensa por serviços prestados, o que lhes
assegurava prestígio social e influência política. Assim,
foi se constituindo e expandindo pelas vilas um poder dessa
aristocracia, “[...] dominando as câmaras municipais e quase
toda a vida colonial” (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.184).
As câmaras eram privativas dos donos de terra, milícias guer-

reiras e clero, formadas por aqueles que eram designados como
“homens bons”. Assim se configurava, segundo Alencar et alli
(1985, p.13): “o mundo da cruz, que impunha com a espada sua
civilização”.
Eram aquelas câmaras que

[...] decidiam sobre a administração dos municípios, so-
bre as missões de guerra ou de paz com os índios, sobre
o abastecimento, a fi xação de salários, os impostos. Nas
câmaras municipais estava o verdadeiro poder político co-
lonial, disperso, local, mas sempre de acordo com a força
mais determinante da nossa vida social, a metrópole (ibid).
Aquela era uma sociedade tipicamente patriarcal, o que se reflete

na estruturação, onde os escravos africanos, sem opção e conside-
rados como simples mercadorias, davam sustentação econômica
àquela organização social.
As capitanias hereditárias e os governos-gerais continuaram con-

vivendo até o século 18. Depois de 1640, tornou-se cada vez mais
comum usar o título de vice-rei em lugar de governador-geral.
Isso porque gradativamente foram criadas as “[...] capitanias da
Coroa, como a da Bahia de Todos os Santos e São Sebastião do
Rio de Janeiro. Administradas por um governador nomeado pelo
rei, foram substituindo as capitanias hereditárias particulares
[...]”. (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.191).
52

O que foi o pacto colonial?
A relação mercantilista entre a metrópole portuguesa e a colônia,

cuja economia tinha um caráter exportador (do que fosse possível
extrair daquelas terras), foi regulamentada pelo chamado pacto
colonial, que garantia a ampla importação de mercadorias
européias (roupas, alimentos e objetos de decoração) para os
senhores de posses que aqui viviam.
Segundo Alencar et alli (1985, p.24), o pacto colonial “[...] esta-

belecia uma área econômica complementar, cuja classe proprietá-
ria se ligava às classes que mais vantagem tiravam da política mo-
nopolista-mercantilista, executada pelo Estado metropolitano”.
Por outra parte, internamente, em muitas partes da colônia, no

final do século XVII começaram a se formar os quilombos, que
representavam uma ameaça à ordem colonial escravagista. O
Quilombo dos Palmares (Alagoas) era, sem dúvida, o mais co-
nhecido. Representavam um constante chamamento à fuga, à re-
belião, à luta pela liberdade (ALENCAR et alli, 1985, p.24).
O Bandeirantismo
Com o fracasso na instalação de uma economia exportadora,
Portugal vai perdendo gradativamente seu interesse na colônia. E
a área abandonada vai empobrecendo devido à falta de recursos.
“A essa pobreza correspondia o isolamento político”
(ALENCAR et alli, 1985, p. 49).
Os paulistas da Capitania de São Vicente deixam sua

região à procura de outras atividades mais compensado-
ras.
Assim surgem os bandeirantes, responsáveis pela atu-

al configuração territorial do Brasil, em suas incursões
mata adentro, sobrepondo-se ao Tratado de Tordesilhas.
Esses desbravadores se colocavam em uma posição de au-
tonomia em relação aos governantes.
Unidade 2 53

A descoberta do ouro desencadeia, durante todo o século XVII,

uma grande movimentação na colônia. A importância do ciclo
do ouro de lavagem “[...] é atestada pela própria medida admi-
nistrativa tomada pela metrópole, instalando entre 1608 e 1612
a repartição Sul e decretando o Código Mineiro [...], pelo qual
o governo garantia para si a quinta parte da produção” (ALEN-
CAR et alli, 1985, p.49). Então o pólo cultural e econômico se
transfere do nordeste da cana para a região da mineração.
Em 1680 foram criadas as juntas Fazendárias das Capitanias e do

Rio de Janeiro, jurisdicionadas a Portugal.
Durante o século XVIII houve uma verdadeira crise colonial. A

Coroa não perdia oportunidades para ampliar as obrigações fis-
cais dos brasileiros. “Tanta exploração, somada à crise dos produ-
tos de exportação – baixos preços do açúcar, declínio da produção
aurífera – levará ao enfraquecimento do pacto colonial” (ALEN-
CAR et alli, 1985, pp70-71).
Por outro lado, segundo Vicentino e Dorigo (2001, p.191):

Diante do esgotamento progressivo das jazidas minerais,
a Coroa criou mecanismos para ampliar a arrecadação
de impostos. Os governos absolutistas da dinastia de
Bragança resolveram, então, aumentar as restrições mer-
cantilistas sobre a colônia, (novamente) reforçando o
pacto colonial. Desde o século XVII intensificaram-se os
arrendamentos de setores da economia, exploração direta
do Estado sobre diversas atividades e também compa-
nhias privilegiadas de comércio.Ao mesmo tempo que
procurava ampliar seus negócios e extrair o máximo de
seus domínios, o Estado absolutista estava comprometido
e articulado com as elites nacionais e internacionais.
Enquanto o liberalismo econômico e estatal vai conquistando

espaço nas sociedades européias e as colônias inglesas da Améri-
ca do Norte tinham sido independentes, começam a soprar seus
ventos em algumas partes das terras brasileiras. Iniciavam-se
algumas conspirações frente à aparente impossibilidade de refor-
mar o sistema colonial, cujas bases começam a ser questionadas:
seu Estado centralizador fora da colônia, uma economia especia-
lizada e dependente e o monopólio comercial.
Ainda no século XVIII, “[...] enquanto a metrópole portuguesa

reforçava o controle fiscal e administrativo e a espoliação da co-
lônia, por meio de casas de fundição e da derrama”, na Europa e
54

algumas regiões da América nasciam idéias contrárias ao colonia-

lismo mercantilista” (VICENTINO e DORIGO, 2001, p.237).
As revoltas coloniais
Entre as várias rebeliões separatistas, contra as normas impostas
por Portugal para controlar a colônia, nessa condição, de Norte a
Sul, destacaram-se:
Revolta de Beckman, .

Guerra dos Mascates, .
Conjuração Baiana, .
Revolta de Vila Rica, .
Inconfidência Mineira, .
Guerra dos Emboabas, .
No caso de “Tiradentes, desde moço ele fazia críticas abertas ao
governo, apresentando o contraste entre a terra rica e sua popula-
ção oprimida, além de sonhar com a liberdade do Brasil” (MAIA,
1999, p.257).
Mesmo derrotadas, as rebeliões separatistas demonstravam o grau

de insatisfação existente com a exploração e a opressão metropo-
litana, o que acabou inviabilizando o sistema colonial no Brasil.
O mundo vivia naquela época uma era de revoluções. E a burgue-
sia industrial em formação derrubava as barreiras feudais ao seu
desenvolvimento.
A chegada da família real no Brasil e seus reflexos
Chegada da família real portuguesa

à Bahia. Fonte: http://www.
casadeportinari.com.br/cronologia/
chegada.htm
Unidade 2 55

No início do século XIX, com o grande império que Napoleão

Bonaparte formou na Europa, fecharam-se “[...] todas as entra-
das dos países do continente europeu para os ingleses” (MAIA,
1999, p.258).
A Corte de Portugal estava dividida entre suas boas relações com

a Inglaterra e as pressões de Napoleão para aderir ao bloqueio, um
dia antes da chegada das tropas francesas à Lisboa, a Família Real
deixa Portugal em direção ao Brasil. A Corte se muda para a colô-
nia, em fuga, depois de vários incidentes com a invasão de Napo-
leão, deixando Portugal às pressas no dia 29 de novembro de 1807.
Vários nobres morrem afogados ao tentar alcançar a nado os navios

superlotados. Nas 36 embarcações, o príncipe-regente dom João, a
família real e seu séqüito (comitiva), estimado em 15 mil pessoas,
trazem jóias, peças de ouro e prata e a quantia de 80 milhões de
cruzados, o equivalente à metade do dinheiro circulante no reino.
A esquadra real parte de Lisboa escoltada por navios de guerra

ingleses. Como condição da sua ajuda, a Inglaterra faz Portugal
assinar o Tratado do Comércio e Navegação, dando-lhe poderes
de controle absoluto sobre todo o comércio colonial.
Em janeiro de 1808, a frota lusa chega à Bahia para o desembar-

que da Família Real. Assim, o Brasil passa a ser sede da monar-
quia portuguesa.
A corte no Rio de Janeiro

Em 7 de março de 1808, a corte se transfere para o Rio de Janei-
ro. No primeiro momento, a mudança provoca grandes conflitos
com a população local. A pequena cidade, com apenas 46 ruas, 19
largos, seis becos e quatro travessas, não tem como acomodar de
uma hora para outra os 15 mil novos habitantes. Para resolver o
problema, os funcionários reais recorrem à violência, obrigando
os moradores das melhores casas a abandoná-las a toque de cai-
xa. A senha P.R. (príncipe-regente), inscrita nas portas das casas
escolhidas, passa a ter para o povo o sentido pejorativo de “po-
nha-se na rua”. Apesar dos contratempos iniciais, a instalação da
realeza ajuda a tirar a capital da letargia econômica e cultural em
que estava mergulhada.
56

Novas instituições
Toda a burocracia administrativa do Estado português é remon-
tada no Brasil. Para fazer frente às novas despesas é criado, em
1808, o primeiro Banco do Brasil. Sua função é obter fundos para
cobrir os gastos suntuosos da Corte, pagar os soldados e promo-
ver transações comerciais.
Muitas instituições públicas são criadas: instala-se o Erário Ré-
gio, depois transformado em Ministério da Fazenda; o Conselho
de Estado; a Junta de Comércio; a Intendência Geral da Polícia;
o Desembargo do Paço; a Mesa de Consciência e Ordens (ou
tribunal) e a Junta Real de Agricultura e Navegação. E, com a
abertura dos portos às nações amigas, foi se abolindo o monopó-
lio comercial luso.
De acordo com (MAIA, 1999, p.259),
[...] muitos historiadores, a abertura dos portos às Nações
amigas em  significou o fim do pacto colonial, ou
seja, Portugal já não detinha mais o monopólio comercial
sobre a colônia. Com o livre comércio, a colônia encon-
trava-se a um passo da independência.
A vida econômica muda radicalmente. O séqüito real amplia a

demanda de bens de consumo e aumenta as despesas públicas. O
comércio se diversifica com a inundação de produtos estrangeiros
e o príncipe toma medidas de incentivo à indústria.
Como estímulo às manufaturas, Dom João revoga o alvará de
1785, que proibia as manufaturas brasileiras e autoriza a
instalação de tecelagens, fábricas de vidro e de pólvora,
moinhos de trigo e uma fundição de artilharia. Tam-
bém facilita a vinda de artesãos e profissionais liberais
europeus, inclusive médicos e farmacêuticos.
Dez anos depois da chegada da corte ao Brasil,
a população do Rio de Janeiro aumenta de 50 mil para
100 mil habitantes.
Com a corte no Brasil, Dom João toma várias iniciativas
para estimular a educação, a ciência e as artes na colônia.
Promove várias missões culturais, com a vinda de cientistas
e artistas franceses, alemães e ingleses: o pintor e escritor
francês Jean-Baptiste Debret, o botânico francês Auguste
Saint-Hilaire, o naturalista alemão Karl Friedrich von Mar-
tius, o pintor alemão Johann Moritz Rugendas e o natura-
lista e geólogo britânico John Mawe.
Unidade 2 57

Centros culturais
Ainda no ano de 1808 são criados importantes centros culturais
no Rio de Janeiro: a primeira escola superior, a Médico-Cirúrgi-
ca, em Salvador, a Academia da Marinha e a Academia Militar.
A primeira Biblioteca Pública (atual Biblioteca Nacional), tam-

bém no Rio de Janeiro, é criada em 1811. A cultura e as ciências
são ainda estimuladas com a criação do Jardim Botânico e da Es-
cola Real de Ciências, Artes e Ofícios (depois Academia de Belas
Artes), em 1810.
Imprensa
O príncipe Dom João instala a primeira tipografia do Brasil e
inaugura a Imprensa Régia, em maio de 1808. Em setembro
do mesmo ano começa a circular A Gazeta do Rio de Ja-
neiro. Publicada três vezes por semana, a Gazeta não
chega a ser um jornal, mas um periódico que publica
anúncios e atos oficiais da Coroa.
A imprensa brasileira nasce efetivamente em Londres, com

a criação do Correio Braziliense, pelo jornalista Hipólito
José da Costa. Apesar de favorável à monarquia, o jornal tem
cunho liberal, defende a abolição gradual da escravidão e propõe
em seu lugar a adoção do trabalho assalariado e o incentivo à
imigração. O Correio Braziliense circula entre 1808 e 1822, sem
interrupções.
O Estado brasileiro é patrimonialista desde sua origem, onde,

os seus representantes legais estão representando sobretudo os
seus próprios interesses. E o rei dirige o capital comercial do país,
como se fosse uma empresa privada de sua propriedade.
E mesmo com tantas mudanças, pouco se pode falar da

existência de uma Administração Pública efetivamente
brasileira até 1822.
58

SEÇÃO 3
Administração Pública no Período Imperial (1822-1889)
Você sabia?
Dia do Fico: atento aos movimentos no Brasil, Dom
João VI ordena que Dom Pedro volte a Portugal. Em
29 de dezembro de 1821 o príncipe-regente recebe
um abaixo-assinado pedindo sua permanência no
Brasil. Ele anuncia sua decisão de ficar dia 9 de janeiro
de 1822, episódio que passa a ser conhecido como Dia
do Fico.
A Independência do Brasil e o Império
Independência do Brasil (quadro a

óleo sobre tela, pintado em 1888)
– Renée Moreaux. Fonte: http://www.
novomilenio.inf.br/festas/1822e.htm
Portugal continua a tomar medidas para manter o Brasil sob

seu domínio: anula a convocação da Constituinte, ameaça
enviar tropas e exige o retorno imediato do príncipe-regente.
Dom Pedro está nos arredores de São Paulo, perto do riacho
do Ipiranga, quando recebe, em 7 de setembro de 1822, os
despachos com as exigências da Corte. Também recebe car-
tas de dona Leopoldina e de José Bonifácio incentivando-o a
proclamar a independência. Foi a pressão dos brasileiros que
forçou Dom Pedro I a proclamar a independência da colônia,
o que se colocava como forma de assegurar o favorecimento
das elites brasileiras. Pois, para a maioria da população e dos
escravos a situação não mudou.
Unidade 2 59

O dilema que estava colocado era: submissão ou separação?

“De Portugal não temos o que esperar senão escravidão e horrores”, diz
José Bonifácio. Dom Pedro I proclama, então, a independência.
É aclamado imperador em 12 de outubro e coroado em 1º de de-
zembro do mesmo ano.
Três anos após a Proclamação da Independência, D. Pedro II

nasceu no Palácio de São Cristóvão (Quinta da Boa Vista), Rio
de Janeiro/RJ, a 2 de dezembro de 1825 e faleceu em Paris, a 5 de
dezembro de 1891. Filho de D. Pedro I e sua mulher, a Impera-
triz Leopoldina, recebeu na pia batismal o nome de Pedro de Al-
cântara João Carlos Salvador Bebiano Xavier de Paula Leocádio
Miguel Gabriel Gonzaga.
Dom Pedro I e na seqüência seu filho Dom Pedro II, considera-

dos heróis da denominada Independência do Brasil, reproduzem
neste país quase à deriva, o que aprenderam e viveram com seus
conterrâneos da Corte Portuguesa.
Ao mesmo tempo em que se reconhece que “[...] o interesse na

independência era o de manter a liberdade econômica e admi-
nistrativa” (MAIA, 1999, p.259), é preciso refletir sobre os seus
limites.
Segundo sugerem Vicentino e Dorigo (2001, p.312), nos parece

mais adequado usar aspas ao falar na “independência” do Brasil.
Isso pelas dúvidas que o verdadeiro significado dessa expressão
carregam na nossa história. Daí a oportunidade das seguintes in-
dagações:
Quando um país ou território se torna efetivamente

independente? O que significa para um país ser
independente? Independente de que e de quem?
Em 1822 o Brasil apenas “[...] formalizou sua separação política

de Portugal. Mas será que, a partir de então (e até hoje), somos
verdadeiramente independentes, no sentido de apenas nós, brasi-
leiros, tomarmos as decisões que dizem respeito ao nosso futuro?”
(VICENTINO e DORIGO, 2001, p.312).
Inicia-se em 1822 o período monárquico brasileiro que vai gover-

nar o país durante quase todo o século 19, em toda a sua existên-
cia pré-republicana, ou seja, até 1889.
60

Caracterizando o Primeiro Reinado (1822-1831)

Ao invés de adotar um regime republicano (por que não?), no
Brasil recém independente de Portugal e sem inserção no sistema
internacional, foi rapidamente instituído o regime monárquico,
em função de que aqui habitava a monarquia lusitana com expo-
entes que haviam liderado a pretensa libertação colonial.
De acordo com Vicentino e Dorigo (2001, p.368):
A fragmentação político-territorial observada na América espa-

nhola e a ampla participação da população nas guerras de liberta-
ção não se fizeram notar na ex-colônia portuguesa, que manteve
a integridade territorial e política e delegou às elites um papel
predominante na luta pró-independência.
Dom Pedro I iniciou uma política de livre câmbio esten-
dendo a acessível tarifa alfandegária de  anteriormente
concedida à Inglaterra para vários outros países. Assim
começaram a ingressar no Brasil mercadorias importadas
que inviabilizavam o desenvolvimento de uma produção
industrial interna e provocaram um crescente e persisten-
te déficit no nosso comércio internacional.
Nessa situação se iniciaram os recursos a freqüentes empréstimos

que endividavam o país, consolidando-se sua dependência eco-
nômica: “[...] o Brasil abastecia o mercado internacional de pro-
dutos primários e permanecia dependente do núcleo econômico
capitalista, liderado pela Inglaterra” (VICENTINO e DORIGO,
2001, p. 370).
Em 1823 foi formada uma primeira Assembléia Constituinte

composta por deputados pertencentes à aristocracia formada
pelos grandes proprietários, representantes da Igreja e alguns
juristas. Sua proposta que recebeu o apelido de “Constituição
da Mandioca”, além de impedir o acesso da grande maioria da
população brasileira à participação política, excluía também os
comerciantes e limitaria o poder de Dom Pedro I, que então dis-
solve aquela Assembléia, abortando o seu projeto.
Em 1824 foi outorgada a primeira constituição elaborada por um

Conselho de Estado nomeado, coerentemente com o autoritaris-
mo do imperador, explicitando-se os verdadeiros interesses que
geraram a independência.
Unidade 2 61

A Constituição de 1824 estabeleceu a monarquia hereditária no

país e a divisão dos poderes do Estado em: executivo (impera-
dor e ministros de Estado), legislativo (Câmara de Deputados e
Senado), o judiciário (juízes e tribunais), e, o poder moderador
“(atribuição exclusiva do imperador, que regularia os outros pode-
res), combinando o constitucionalismo a elementos absolutistas”
(VICENTINO e DORIGO, 2001, p.371).
A abdicação de Dom Pedro I

O autoritarismo de Dom Pedro I, que até 1826 governou sem
legislativo, descontentava a elite agrária e os grupos urbanos, des-
gastando-se as relações políticas (VICENTINO e DORIGO,
2001):
A Confederação do Equador já havia reacendido

os ideais revolucionários da denominada Revolução
Pernambucana de .
A imprensa passa a criticar deliberadamente o

autoritarismo do imperador, destacando-se os
jornalistas líbero Badaró e Evaristo da Veiga.
No Rio de Janeiro a oposição dos brasileiros

levou a vários conflitos de rua, simbolizados na
chamada Noite das Garrafadas, de // com os
manifestantes munidos de paus e garrafas.
Tentando reconciliar-se com as lideranças locais, Dom Pedro II

nomeia então um ministério liberal de brasileiros, mas que logo
é demitido frente às agitações constantes, sendo nomeado “[...]
outro composto por colaboradores de tendência absolutista, o
chamado ministério dos marqueses” (VICENTINO e DORIGO,
2001, p.375).
As elites nacionais apoiadas por tropas do exército e crescente

movimentação popular exigem a demissão daquele ministério, o
que leva Dom Pedro I a abdicar do trono brasileiro na madruga-
da de 7 de abril de 1831, finalizando com a sua renúncia o perío-
do do primeiro reinado. Seu retorno à Portugal afastava a ameaça
recolonizadora e consolidava a independência brasileira da colo-
nização portuguesa.
62

O período regencial
Como Dom Pedro de Alcântara tinha apenas 5 anos de idade,
teve por tutor José Bonifácio de Andrada e Silva. Fizeram-se ne-
cessários alguns governos regenciais, entre 1831 e 1840. Esse foi
um dos períodos mais agitados da história brasileira.
Houve uma divisão entre as lideranças moderadas, o que originou

os partidos Conservador e Liberal, ambos defendendo pratica-
mente os mesmos interesses. Apenas os liberais desejavam maior
independência das províncias enquanto os conservadores defen-
diam a maior centralização do poder.
As revoltas do Período Regencial

Em decorrência das péssimas condições de vida a que estava
submetido o povo brasileiro e a conseqüente desconsideração
desta realidade pela administração das coisas públicas vigente,
eclodiram várias revoltas populares neste período, destacando-se
(MAIA, 1999, pp.263-264):
a Cabanagem, no Pará, -;

a Sabinada na Bahia, -;
a Balaiada no Maranhão, -;
a Guerra dos Farrapos, ou Revolução
Farroupilha, no Rio Grande do Sul, -.
O Segundo Reinado no Brasil

Devido à instabilidade política e social, os grupos libe-
rais fundam em 1838 o Clube da Maioridade, visando
apoiar a coroação precoce do menino e dom Pedro II.
Proclamado maior de idade a 23 de julho de 1840, dom
Pedro II foi coroado a 18 de julho do ano seguinte, com
menos de 15 anos.
Por seu apoio os liberais exigiam o fim do poder mode-

rador, novas eleições e a instauração do parlamentarismo, D. Pedro II Fonte: http://www.brasilcult.
para a Assembléia participar das decisões do imperador. As novas pro.br/fascinio/catalogos/painel_07.htm
eleições com esta plataforma foram violentas, ficando conhecidas
como eleições do cacete, pois os eleitores eram obrigados a votar
Unidade 2 63

nos candidatos sob a ameaça de pauladas (MAIA, 1999, p. 265).
Atendendo interesses da Inglaterra, no período de 1865 a 1870,

o Brasil integra a Tríplice Aliança juntamente com Argentina e
Uruguai, participando ativamente da sangrenta Guerra do Para-
guai. Ao final da guerra se fortalecem os movimentos abolicionis-
ta e republicano.
Durante meio século, duas gerações de brasileiros viveram sob a

autoridade do reinado de dom Pedro II, que terminou com a sua
deposição a 15 de novembro de 1889, com a Proclamação da Re-
pública.
SEÇÃO 4
Administração da Primeira República (1889-1930)
Frente à notória decadência do Império e sua impotência para

conter tanto as forças políticas (abolicionistas e militares) quan-
to as econômicas dos cafeicultores, o Visconde de Ouro Preto,
Primeiro Ministro, apresenta para a Câmara dos deputados um
programa de reformas que é rejeitado. Diante disso, a Câmara foi
dissolvida e aumenta a força do movimento republicano.
Ironicamente, foi o golpe militar do Marechal Deodoro da Fon-

seca, um não-republicano que, sem qualquer resistência, pôs fim à
monarquia e assumiu o governo provisório.
Não houve participação popular no movimento republicano, pois

a idéia de república como forma de governo era desconhecida do
povo que, chega a se espantar com a deposição do seu imperador
em 15 de novembro de 1889, quando é proclamada a República
Federativa no Brasil.
Com a Proclamação da República, um dos primeiros atos do

governo provisório foi o banimento da família imperial. Um dia
após a proclamação da República, D. Pedro II recebeu uma men-
sagem mandando-o sair do país. Dom Pedro II cedeu à ordem
e saiu do país com toda a sua família no dia seguinte (17 de no-
vembro).
64

Você sabia?
Estas foram as últimas palavras deixadas por D. Pedro II:
‘“Ausentando-me pois, com todas as pessoas de minha
família, conservarei do Brasil a mais saudosa lembrança
fazendo os mais ardentes votos por sua grandeza e
prosperidade.”
Rio de Janeiro, 16 de novembro de 1889.
Dom Pedro de Alcântara.
As primeiras reformas
A proclamação da República veio instituir a união perpétua e
indissolúvel das suas antigas províncias em Estados Unidos do
Brasil. Estes foram os termos do artigo primeiro da Constituição
da República de 1891 (TREMEL, 2001).
Com a proclamação da República foram dissolvidas as Assem-

bléias Provinciais e Câmaras Municipais. Governadores foram
nomeados para os Estados (antigas províncias) que compunham
o novo sistema de governo. Intendentes seriam as primeiras auto-
ridades municipais.
Embora a Constituição de 1891 determinasse que o Presidente

da República seria eleito pelo voto direto da população, afirmava
também que, após a sua promulgação, o primeiro presidente seria
eleito excepcionalmente pelo Congresso. Foi isso que ocorreu.
Candidataram-se ao cargo de Presidente o Marechal Deodoro

da Fonseca e o Presidente do Congresso, Prudente de Morais;
à vice-presidência concorreram o ex-ministro da Marinha Al-
mirante Eduardo Wandenkolk e o ex-ministro da Guerra, Mal.
Floriano Peixoto. Foi vitoriosa a chapa dos dois marechais, em- A Constituição prescrevia que,
diferentemente de hoje, se candidatam
bora a votação de seus concorrentes demonstrasse a existência em chapas separadas o Presidente e o
de uma ponderável força política oposta ao governo. A oposição Vice.
a Deodoro formou-se durante o Governo Provisório, chegando
mesmo a transformar-se em séria dissidência entre aqueles que
haviam criado o novo regime.
Iniciava-se, assim, no Brasil o período hoje denominado como a

República da Espada, por sua característica militar autoritária.
Unidade 2 65

Eleito em 1º de março de 1894, tomou posse a 15 de novembro

nosso primeiro Presidente civil: Prudente José de Morais e Barros.
Ele assumiu a presidência da República em uma época de crise:

forte depressão econômica resultante do encilhamento, sérias so-
brevivências do antagonismo político que ensangüentara o qua-
driênio anterior e a desordem administrativa avultavam entre os
grandes problemas que teria de solucionar.
Rui Barbosa (1849-1923) foi um importante jurisconsulto, ora-

dor, escritor e político brasileiro, que teve uma destacada partici-
pação no cenário político da Primeira República Brasileira (ibid).
Sob a proteção do estado de sítio, rapidamente autorizado pelo

Congresso, pôde então Prudente de Morais, com razoável ener-
gia, dedicar seu último ano de governo aos problemas da Admi-
nistração Pública.
A administração pública brasileira durante as três primeiras

décadas do século XX, de acordo com Dario (2004, p.16), “[...]
atendeu a necessidade de absorver o excedente de mão de obra
que o insipiente sistema administrativo do país não podia ocupar.
Dentro dessas condições as atividades administrativas eram bas-
tante simples, não exigindo preparo especial de seus executores, o
que leva a inferir que o modelo de produção primária refletia-se
também na administração pública.”
A seguir você estudará a concepção de Administração

Pública na República Velha?
A consolidação da Administração Pública no Brasil

Desde a Proclamação da Independência até 1930, a Administra-
Os cargos públicos, sinônimo de ção Pública é marcada por um “Estado Policial” ou “Absoluto”.
nobreza, eram transferidos de pai para Nesse período, impera o exercício da legalidade. A administração
filho. A corrupção e o nepotismo são era autocentrada e a sociedade não tinha a menor possibilidade
características marcantes dessa fase
de inferir nos destinos dos recursos públicos. O Estado assegu-
(Guerreiro Ramos, 1983).
rava posição e função a pessoas letradas, o que contribuía para a
formação de uma classe média no País. A Administração Pública
era marcada pelo patrimonialismo.
O controle da Administração Pública no Brasil se faz presente
66

na Lei nº 4.536, de janeiro de 1922, que organiza o Código de

Contabilidade da União, e no Decreto 15.783 também de 1922,
que aprova o regulamento da Contabilidade Pública (CASTRO,
1997).
A crise econômica mundial derivada da conhecida Queda da

Bolsa de Valores (New York, 1929), determinou a redução do
comércio internacional e isso impulsionou o Brasil a produzir
parte dos produtos que antes importava, modificando significati-
vamente, sua estrutura de produção.

1) O que foi o Tratado de Tordesilhas e o que representou para o Brasil?
2) Qual foi a forma que Portugal encontrou para colonizar o Brasil a partir
de sua descoberta?
Unidade 2 67

3) Em que ano foi a chegada da Família Real e quais foram os reflexos

ocorridos no Brasil?
4) Tente imaginar o que foi a Independência do Brasil em 7 de setembro

de 1882, o país passou a ter um Regime Imperial dentro do modelo
Administrativo Português. Então responda: Quais foram os Imperadores
do Brasil e de que período foi seu império e o que levou ao fim deste
regime e ainda tente descrever qual era a forma administrativa em que
era desenvolvida a Administração Pública?
68

5) Descreva como foi a consolidação da Administração Pública no Brasil?
6) Qual a forma de governo foi predominante no último século, do

período que o Brasil foi colônia portuguesa?
a) ( ) patriarcado
b) ( ) patrimonialismo
c) ( ) república
d) ( ) monarquia
e) ( ) autoritarismo
7) Qual a característica predominante da administração pública brasileira

durante todo o período que o Brasil foi colônia portuguesa?
a) ( ) patriarcado
b) ( ) patrimonialismo
c) ( ) república
d) ( ) monarquia
e) ( ) autoritarismo
Unidade 2 69

Síntese
Nesta unidade você pôde conhecer quais os antecedentes histó-
ricos da Administração Pública no Brasil. Destacou-se nesse tra-
jeto, desde o descobrimento, as origens coloniais da configuração
do caráter patrimonialista de nossa administração pública. Foi
constatado que a monarquia se constituiu na forma de governo
vigente no Brasil durante praticamente todo o século 19 (1822-
1889), especificamente após a independência brasileira da colônia
portuguesa. Na sua entrada no século 20, a forma do governo
brasileiro já é a república em seus primeiros ensaios.
A retrospectiva histórica realizada revela que o nosso país em sua

evolução político-administrativa desde o descobrimento, durante
um longo período de colonização, passando pelo imperialismo e
chegando à República, sofreu e sofre até hoje influências cultu-
rais e políticas portuguesas entre outras da colonização européia.
Desde os costumes até o direito que norteia a sociedade e, por
conseqüência, a administração pública. Essa influência permanece
historicamente mais nítida e explícita até o início do século XX.
É de suma importância que você resolva as atividades de auto-

avaliação, as atividades de avaliação a distância e participe do
fórum, para que fixe os assuntos ora estudados e possa observar
como eles têm efetiva influência na formação da administração
pública brasileira.
Na próxima unidade você irá estudar mais conceitualmente a

Forma de Governo e dos Poderes, que na realidade histórica bra-
sileira você já pôde identificar.
70

Saiba mais
Para aprofundar seus conhecimentos existem importantes livros e
compêndios sobre a História Geral do Brasil, nos quais você pode
pesquisar com a indicação de estudantes e o uso de bibliotecas da
sua cidade.
Recomendamos, também, a pesquisa em sites oficiais do governo,

que recuperam a memória e história institucional brasileira,
principalmente a partir do Brasil República, como por exemplo:
http:/www.planalto.gov.br
http:/www.senado.gov.br
Unidade 2 71

UNIDADE 3
República Federativa do Brasil:

Estado, Governo e os
Três Poderes
3
Compreender o que é o Estado Federal.

Entender as diferentes formas de governo,
reconhecendo a importância do sistema democrático
e o significado do princípio republicano em suas
implicações na administração pública.
Descrever a estrutura organizacional básica da
administração federal brasileira.
Reconhecer os três poderes de governo – Executivo,
Legislativo e Judiciário – como parte da administração
pública.
Plano de estudo
Nesta unidade você vai estudar os seguintes assuntos:
Seção 1 O Estado Federal.

Seção 2 Formas de Governo.
Seção 3 Os Três Poderes: Executivo, Legislativo e Ju-
diciário.

Nesta unidade você vai começar entendendo o que significa o

Brasil ser um Estado Federal e na seqüência estudar as formas de
governo e identificá-las no processo histórico da administração
pública brasileira – monarquia, aristocracia e república.
O Brasil, após ser colônia de Portugal, teve um regime monár-

quico – na época do Brasil Imperial – e, por fim, chegou à forma
republicana. Desde 1889 veio sofrendo influência das transfor-
mações políticas e sociais ao longo de todo o último século. Você
vai conferir esta evolução perpassando as transformações ocorri-
das no Brasil ao longo desse período. Somos todos responsáveis
pela formação de uma sociedade mais justa e igualitária.
Além da discussão federativa, é fundamental você estudar as

Formas de Governo e dos Três Poderes – Executivo, Legislativo
e Judiciário –, que têm evoluído historicamente, e, as suas impli-
cações na formação da Administração Pública brasileira. Como
também, assimilar os significados da história brasileira como
ferramenta social para o exercício da cidadania nos dias atuais, de
forma comprometida com o caráter assumido pela Administração
Pública no nosso país.
Convido-o a iniciar o estudo da próxima unidade e saiba o que

é um Estado Federal, e na seqüência as Formas de Governo e a
divisão dos Poderes que estão relacionados, intimamente, com a
Administração Pública brasileira.
74

SEÇÃO 1
O Estado Federal
Quais são as formas básicas de Estado?
São reconhecidas duas formas típicas de Estado: “a unitária ou

simples e a composta” (FUHRER, 1999, p. 67).
O Estado é simples ou unitário quando forma um todo indivisí-

vel, e soberano em relação aos outros Estados (países ou nações)
diante dos quais mantém a sua independência. Nessa forma de
Estado, o governo assume a direção exclusiva de todos os negó-
cios públicos.
O Estado unitário não é divisível internamente em partes que

mereçam o nome de Estado. Somente existe um Poder Executivo,
um Poder Legislativo e um Poder Judiciário, com sede na capital
do país.
Todas as autoridades executivas ou judiciárias que existem dentro

do território são delegações do Poder Central, residindo nele sua
força. É esse poder central que nomeia as autoridades e fixa as
atribuições de todas as unidades e serviços executivos e judiciá-
rios da nação. O Poder Legislativo de um Estado Simples é único
naquele território.
“Era o Caso do Brasil quando Império, e é o caso da

França, Itália, Espanha e Portugal” (FUHRER, 1999, p. 67).
Conforme Brancato (1998, p. 63), o Estado Composto, como a

própria expressão indica, é formado por “[...] dois ou mais Es-
tados que se unem por motivos diversos, sob o mesmo governo,
formando uma união pela qual se exerce o governo central e a
soberania na ordem internacional”.
É o caso da República Federativa do Brasil, atualmente,

bem como dos Estados Unidos da América do Norte,
do México, da Argentina, da Suíça (depois de 1848), da
Alemanha de após guerra etc.
A forma mais típica de Estado complexo é a federativa.
Unidade 3 75

Que é o Estado Federal?

O Estado Federal é uma criação norte-americana, ou mais pre-
cisamente, dos Estados Unidos da América (EUA). Nas últimas
décadas do 18º século da nossa sociedade, passou a existir uma
determinada forma de Estado, não conhecida até então. Estamos
tecnicamente nos referindo a um tipo de estruturação do Estado,
o que não se pode confundir com o sentido genérico da palavra
federação como uma “aliança de estados”, segundo entendimento
do senso comum.
Dallari (1986, p.7) esclarece que “[...] as federações que alguns

autores pretendem ver na Antigüidade, na Idade Média ou nos
primeiros séculos da era moderna foram apenas alianças tempo-
rárias, com objetivos limitados”, sem uma Constituição comum,
como tampouco com governos compostos “[...] por todos e com
autoridade plena, máxima e irrecusável sobre todos” (ibid).
O desenho do Estado Federal pelos Estados Unidos está marca-

do pelo contexto histórico-social em que foi desenvolvido. Refle-
te assim, em suas características, objetivos, funcionamento e evo-
lução, os valores daquela sociedade. Na época tratava-se de “[...]
idéias predominantes entre os líderes das colônias inglesas da
América, com as adaptações exigidas para a conciliação de diver-
gências e para o atendimento de circunstâncias de ordem prática”
(DALLARI, 1986, p.7), específicas daquele contexto histórico.
Em 1776, as 13 colônias inglesas na América do Norte em con-

junto declararam solenemente ser livres e independentes em
relação à Coroa britânica, assumindo “[...] a condição jurídica de
ESTADOS, regendo-se por suas próprias leis” (ibid), adquirindo
soberania, isto é, passando a ter condições para decidir todos os
seus assuntos, internos e externos. Necessitando resolver pro-
blemas de interesse comum àqueles Estados, criaram então uma
Confederação dos novos Estados.
Em 1781, foi assinado um tratado que ficou conhecido como Ar-

tigos de Confederação. Em seguida tornou-se necessário aperfei-
çoar sua organização, e esse “[...] congresso intercolonial passou
a denominar-se Os Estados Unidos Reunidos em Congresso,
evoluindo alguns anos depois para Estados Unidos da América”
(DALLARI, 1986, p.7), que hoje conhecemos como os EUA.
A transformação acima mencionada ocorreu quando, reunidos
76

em uma Convenção na cidade de Filadélfia no ano de 1787, fren-

te àqueles Estados que queriam apenas aperfeiçoar os Artigos
da Confederação, destacou-se um grupo de adeptos da idéia de
transformá-la em Federação, propondo “[...] que todos os Esta-
dos adotassem uma Constituição comum e se submetessem, para
determinados assuntos, a um governo central, que teria suas atri-
buições definidas na própria Constituição e, para desempenhá-
las, teria suas próprias fontes de recursos financeiros, sem depen-
der [...] dos Estados (componentes).” (DALLARI, 1986, p.13).
Cria-se assim um Estado Federal, inspirado em idéias antiabso-

lutistas que foram defendidas por Locke (apud DALLARI, op
cit), como também nas recomendações de Montesquieu para a
contenção do próprio poder de Estado, no sentido da sua divisão
entre os estados-membros (ibid).
No Estado Federal são preservadas as diversidades dos

vários estados-membros e a sua unificação facilita a
cooperação entre os mesmos.
Projetando os objetivos do Estado Federal, encontramos uma

boa fundamentação desse tipo de Estado na seguinte afirmação
de Wheare (citado por DALLARI, 1986, p.5), e que continua
atual após duas décadas:
Um dos mais urgentes problemas do mundo de hoje é
preservar as diversidades, tanto onde vale a pena preser-
vá-las por si mesmas como onde elas não podem ser er-
radicadas, mesmo que não sejam desejáveis, e ao mesmo
tempo introduzir medidas de unificação que previnam
conflitos e facilitem a cooperação. O federalismo é um
meio para conciliar esses dois objetivos.”
Afinal, o que quer dizer “Estado federal”?
Dallari (1986, p.13) destaca as seguintes características do Esta-

do Federal:
Unidade 3 77

a Constituição como base jurídica, que os estados-

membros não podem deixar de obedecer, tendo apenas
os poderes nela assegurados;
nasce um novo Estado (nacional) e os estados-
membros integrantes perdem essa condição (somente
como artifício jurídico se mantém o nome estado para
os entes federados);
proibição de secessão, ou seja, as unidades federadas
não podem se desligar da Federação;
soberania da União e autonomia dos estados-membros;
competências próprias e exclusivas de cada âmbito;
autonomia financeira da União e dos Estados;
desconcentração do poder político;
nascimento de nova cidadania, entendida como a
ligação jurídica entre uma pessoa e seu determinado
Estado. Somente em , por meio de emenda
constitucional, todas as pessoas nascidas ou
naturalizadas nos Estados Unidos da América
passaram a ser consideradas cidadãos estadunidenses.
O Brasil segue o mesmo modelo de federação elaborado pelos

Estados Unidos da América (EUA).
Em síntese, também o Brasil é um Estado Federal!
SEÇÃO 2
Formas de Governo
Que é Governo?
Como você já estudou na primeira unidade, convém lembrar:
Governo é o aparelho de Estado. É a estrutura de

funcionamento pela qual o Estado se organiza. Quer
dizer: o Governo é formado pelos órgãos e instituições
que constituem os poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário. E, em um país federado como o Brasil, seja
isso em nível federal, estadual ou municipal.
78

Quais as formas e regimes de governo?
As formas de governo são estabelecidas segundo as relações de

classe existentes na sociedade, as relações entre o(s) sistema(s)
de poder existente(s) e essa mesma sociedade, as ideologias e
os fins que movem a sociedade, e ainda, as suas características
sociológicas.
As formas ou regimes de governo são elementos essen-

ciais do Estado.
Mais uma vez retomando a história para compreender o presente,

sabe-se que existem três tipologias clássicas sobre as formas de
governo: a de Aristóteles, a de Maquiavel e a de Montesquieu,
que aqui são apresentadas esquematizando o seu entendimento.
Segundo Aristóteles
Na obra de Aristóteles, denominada Política, estão alinhadas as Legítimas porque tinham o bem geral
três formas de governo por ele definidas como legítimas. como meta a ser alcançada (FUHRER,
1999, p.70).
A teoria da forma de governo sempre preocupou o cientista
político. Foi a partir das seguintes perguntas que Aristóteles
diferenciou as três formas de governo:
Quantos mandam?
Para quem manda?
Podem mandar muitos e podem mandar com objetivos

distintos. As formas de Governo para Aristóteles são
definidas segundo o número de governantes (BOBBIO,
 e FUHRER, ).
Monarquia, governo de uma só pessoa,
quando um manda.
Aristocracia, governo de poucos, quando um
grupo manda, tratando de um grupo de pessoas
consideradas como melhores. Este grupo pode ser
desde o menor grupo - que é de duas pessoas - até o
maior grupo possível num conjunto, que é formado por
todos menos um.
Unidade 3 79

Democracia, governo de muitos, que é o governo de

todos, do povo. Ou seja, quando a maioria manda,
pressupondo-se que em benefício de todos.
Uma das primeiras definições de democracia de que se

tem notícia foi feita por Aristóteles, ao estabelecer as
três possíveis formas de governo.
Todavia, ainda segundo Aristóteles, cada uma dessas três formas

acima correspondem também a formas ilegítimas, pois podem
degenerar-se. Para essas formas degeneradas de governo o bem
da coletividade figura em plano secundário.
Ao lado daquelas formas “puras” ou legítimas apresentadas, esta-

riam as seguintes formas impuras:
a monarquia quando degenera em tirania, governo

de um só. Na tirania, o poder é exercido em benefício
próprio ou de um grupo;
a aristocracia quando degenera em oligarquia, governo
de uma minoria poderosa, quando exercido em favor
próprio ou por um grupo pequeno;
a democracia quando degenera em demagogia,
governo com predomínio de facções pretensamente
populares. Na demagogia pode ocorrer um governo
de maioria, para a maioria, esquecendo-se porém das
minorias.
O Brasil ao longo de sua história já viveu sua fase de monarquia e

aristocracia até chegar na democracia.
Segundo Maquiavel
Maquiavel, um italiano que viveu na época do Estado absolutista
e faz a sua explicação e crítica dos modos de governar, de certa
maneira referenda as formas clássicas de governo antes apresen-
tadas, dividindo-as apenas em:
monarquia, governo de um;

república, governo de um coletivo conforme
REGRAS da maioria e que pode assumir a forma
80

aristocrática (segundo o modelo romano), ou

democrática (segundo o modelo grego).
Maquiavel também considera como forma de governo o despo-

tismo, como governo de um só, mas diferentemente da monar-
quia, sem quaisquer leis ou freios de nenhuma espécie.
Segundo Montesquieu
Segundo Dallari (1986, p.25): “Revivendo as lições de Aristóteles
a respeito da democracia ateniense, rejeitando o absolutismo dos
monarcas e os privilégios da nobreza, autores como Locke, Mon-
tesquieu e Rousseau indicavam o caminho para a nova ordem,
que podia ser sintetizada em duas palavras: democracia e repúbli-
ca”.
O francês Montesquieu foi um importante estudioso das formas A tipologia de Montesquieu também foi
de governo, baseando seu critério de classificação nos princípios adotada por Hegel, o que lhe deu mais
de funcionamento da máquina de Estado: visibilidade.
a honra nas Monarquias;

a virtude nas Repúblicas;
o medo no Despotismo.
Durante o século 18, quase todos os governos do mundo eram

monarquias, cujos governantes tinham poderes absolutos. Foi a
época das monarquias absolutas. Com o abuso de seus poderes a
nobreza se compunha basicamente de parasitas, o povo era obri-
gado a suportar aqueles governos.
Como exemplo do tipo déspota de governo, pode-se

citar a fase primitiva dos grandes Estados Orientais.
Formas mistas de governo

Os governos mistos compreendem tanto a monarquia moderna
quanto o moderno Estado de direito burguês, reunindo os diver-
sos princípios e elementos da monarquia, aristocracia e demo-
cracia, conservando-se o poder religioso separado do poder laico,
ou seja, sem a religião, e o poder econômico separado do poder
político (BOBBIO, 2001).
Unidade 3 81

República ou monarquia?
Segundo Piccoli (2004, p. 35),

[...] na monarquia, o rei exercia sua relação de poder
para com os governados de forma absoluta e irresponsá-
vel, caracterizando-se pela vitalidade do monarca que,
via de regra, transferia seu poder a um sucessor, através
de laços hereditários. A república surgiu em oposição à
forma de governo monárquica, na medida que retirava o
poder das mãos do rei, passando-o à nação, [...] portanto,
possuiu um designativo de coletividade política, opon-
do-se à tirania e ao absolutismo, pois onde há um tirano
(monarca) toda organização vicia e desvirtua o sentido
originário de coisa pública.
“A Alemanha é um exemplo de República, os Estados

Unidos da América também” (BOBBIO, 2001, p.111) .
Na atualidade os países geralmente assumem a forma de mo-

narquia e/ou república. No Estado monárquico temos o modelo
típico do grande Estado territorial moderno. A República é o
modelo geralmente assumido pelos mais antigos e por boa parte
dos Estados modernos, forma inicialmente assumida pelos pe-
quenos Estados.
No caso brasileiro, como você estudou na primeira unidade, nosso

país iniciou sua vida política organizada por meio de uma mo-
narquia e no transcorrer da nossa história a república foi a forma
de governo que veio se contrapor à monarquia.
O que é mais freqüente encontrar são as formas mistas, onde se

pode ter uma metade monarquia (o Rei) e uma metade república
(o Parlamento).
O melhor exemplo da configuração de formas mistas é

a Inglaterra.
82

Democracia é a melhor forma de governo?
Do ponto de vista da administração pública, que é o que interessa

discutir aqui, não temos dúvidas: o sentido apropriado para a
nossa realidade é a democracia.
No caso do Brasil, que é um Estado de direito e democrático,

pode-se pressupor que a administração pública deveria subordi-
nar-se aos preceitos democráticos. Para tanto, vamos então estu-
dar o conceito de democracia.
Democracia é o governo de todos, ou na expressão de

Abraham Lincoln, “é o governo do povo, pelo povo, e
para o povo” (discurso de Gettysburg, em 19.11.1863).
Na forma democrática de governo se reconhece que o poder

emana do povo e em seu nome é exercido (BRASIL, 1988,
Constituição Federal, art. 1º, parágrafo único), o que significa
repelir o predomínio de classes ou grupos.
Segundo o grau das relações entre o Poder Executivo e o Legis-

lativo, a democracia é um regime de governo, que pode assumir
duas formas diferentes: o regime presidencial, ou o regime parla-
mentar e de assembléia.
Presidencialismo ou parlamentarismo?
Presidencialismo
Caracteriza-se por ser um regime de separação entre os poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário. Suas relações devem ser ao
mesmo tempo harmônicas e independentes. A chefia do Estado
e de governo cabe a um órgão unipessoal, a Presidência da Repú-
blica, sendo que os chefes dos grandes departamentos da admi-
nistração são auxiliares da confiança do Presidente.
Exemplo: Brasil e EUA.
Unidade 3 83

Parlamentarismo
Também é um regime de divisão dos poderes - Legislativo, Exe-
cutivo e Judiciário, mas se caracteriza pela interdependência entre
o Executivo e o Legislativo, pois para manter-se no poder o go-
verno depende do apoio da maioria parlamentar.
Ainda o Executivo tem uma estrutura dualista, sendo que o rei,

ou o Presidente da República, é o chefe de Estado, com funções
de representação e cerimonial; enquanto o Gabinete exerce o Po-
der Executivo, à testa do qual está o primeiro-ministro, verdadei-
ro chefe de governo.
O Parlamento tem poderes de aprovar o Conselho ou Gabinete,

ou de o desfazer se obtiver um voto de desconfiança.
Exemplos: Inglaterra, Itália, França etc.
Quais são as formas jurídicas de Estado?

Entendido como ordenamento jurídico o Estado é classificado
por Kelsen (apud BOBBIO, 2001, p. 110) em:
autocracia, como um ordenamento a partir do alto

baseado em normas autônomas (uma definição de
Kant). O ordenamento autocrático do Estado se
expressa nas monarquias e no despotismo oriental,
(conforme analisado por Hegel), situação em que
apenas um é livre;
democracia, como ordenamento a partir de baixo,
baseado em normas heterônomas (segundo Kant). O
seu exemplo conceitual é a república de Rousseau.
Nas classes políticas autocráticas o poder vem do alto e nas de-

mocráticas o poder vem de baixo, ou melhor, do povo. Nos go-
vernos autocráticos existe o monopólio do governo por uma elite;
e nos democráticos muitas elites concorrem entre si pelo governo
(BOBBIO, 2001). Os Estados Unidos da América são considera-
dos um exemplo contemporâneo de democracia.
Para subsidiar melhor a compreensão das formas jurídicas de

Estado acima apresentadas, Bobbio (2001, p.112) define 4 tipos
ideais de sistema político:
84

baixa diferenciação dos papéis e baixa autonomia dos

subsistemas (sociedades primitivas);
baixa diferenciação dos papéis e alta autonomia dos
subsistemas (sociedade feudal);
alta diferenciação dos papéis e baixa autonomia dos
subsistemas (grandes monarquias pós-sociedade feudal);
alta diferenciação dos papéis e alta autonomia dos
subsistemas (estados democráticos contemporâneos).
SEÇÃO 3
Os Três Poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário
Estrutura da Federação Brasileira

Veja a seguir como a estrutura do Governo pode ser representada.
Fonte do Organograma: http://www.

brasil.gov.br/estrutura.htm
A doutrina da separação dos poderes

No contexto do Estado Federal surgem os fundamentos da sepa-
ração de poderes, como resultado do combate ao absolutismo dos
primeiros séculos da Idade Moderna.
Vários pensadores políticos, “[...] convencidos de que o go-

verno nas mãos de um só ou de poucos é o começo da tirania”
(DALLARI, 1986, p.29), retomaram as idéias políticas de Aris-
tóteles e revisaram a contribuição de Maquiavel, e, juntamente
com pensadores como Locke e o italiano Vincenzo Gravina, vie-
ram influenciar Montesquieu, um importante pensador sobre o
Estado e que até hoje ainda é bastante utilizado.
Unidade 3 85

Foi Montesquieu que escreveu uma doutrina de separação dos

poderes. E sua obra alimentava os criadores do Estado norte-
americano, que pretendiam estabelecer “[...] um governo eficiente
e que, ao mesmo tempo, protegesse e não pusesse em perigo as
liberdades republicanas” (DALLARI, 1986, p.30).
A idéia de Montesquieu era distribuir as funções de Estado entre

três ramos do governo, de forma “[...] que nenhum pudesse pre-
valecer sobre os demais e cada um se constituísse numa barreira
para conter excessos de outro” (ibid). Efetivamente, um Legisla-
tivo, um Executivo e um Judiciário funcionam como um sistema
de freios e contrapesos (ibidem).
O Estado de direito, que já estudamos, se organiza pela via da

separação dos poderes (VERBO, 1968): subordinação da Ati-
vidade Pública (Executivo), à Lei (Legislativo), colocando-se à
serviço do Direito (Judiciário).
O que é Poder Executivo, Legislativo e Judiciário?

Atualmente, a base da organização do governo brasileiro está
assentada na divisão dos Poderes, nos termos do art. 2º da Cons-
tituição Federal de 1988: “São Poderes da União, independentes e
harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Os Poderes vêm a ser os órgãos que realizam as

diversas funções atribuídas ao Estado, que são: as
funções legislativas, funções administrativas e funções
jurisdicionais.
Essa clássica tripartição dos Poderes surgiu com Montesquieu,

na sua famosa obra “O Espírito das Leis” em meados do século
XVIII, que alcançou repercussão universal e passou a constituir
um dos pontos básicos sustentados pelos pensadores daquele sé-
Montesquieu culo.
Fonte: http://www.thoemmes.com/
gallery/image442.htm 27/07/04 Na obra acima citada, Montesquieu demonstrou a necessidade de
separar as várias atribuições do Estado, de maneira que pudessem
ser melhor cumpridas e distribuídas.
86

O Executivo
O Poder Executivo é exercido por um conjunto de órgãos incum-
bidos de executar as leis e administrar o respectivo país.
Na área Federal, o Poder Executivo é exercido pelo Presidente

da República, na Estadual pelo governador e na municipal pelos
prefeitos.
O Legislativo
O Poder Legislativo é o órgão incumbido de fazer as leis, pelas
quais deve reger-se todo o país.
Na área federal, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso

Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados e do Senado
Federal. No âmbito estadual é exercido pela Assembléia Legisla-
tiva com seus deputados estaduais e no municipal, pelas Câmaras
de Vereadores.
Você sabia?
No Poder Legislativo de âmbito federal, a distinção
entre a Câmara dos Deputados e Senado Federal
é que a Câmara dos Deputados representa o povo
(daí ser proporcional à população de cada estado o
número de seus representantes), enquanto o Senado
Federal representa os estados-membros e o Distrito
Federal (daí ser igual à representação deles por
estado, ou seja, o número de senadores é o mesmo
para cada unidade federada).
O Judiciário
O Poder Judiciário é o órgão incumbido de aplicar o Direito, di-
rimindo litígios e controvérsias trazidos à sua apreciação.
O órgão máximo do Poder Judiciário, com sede na Ca-

pital Federal e jurisdição em todo o território nacional
é o Supremo Tribunal Federal.
No nível estadual o Poder Judiciário é exercido pelo

Tribunal da Justiça com seus desembargadores e no
âmbito local pelas Comarcas com seus juízes de direito.
Unidade 3 87

Acompanhe com atenção os enunciados e responda:
1) Assinale as afirmações verdadeiras como caracterização do Estado
Federal:
a) ( ) As unidades da federação são pessoas jurídicas de direito
constitucional interno.
b) ( ) Em relação aos estados-membros, somente o Estado Federal
tem soberania, somente o Estado Federal é pessoa jurídica de
direito internacional.
c) ( ) A única nacionalidade é a Federal, pois, não há nacionalidade
estadual ou municipal.
2) Comente a oportunidade social da República, como forma de governo

no mundo atual
3) Nas monarquias absolutas tem-se uma forma de Estado típica da

expressão da sociabilidade alienada do povo. Pode-se associar a
esta visão a proposta de Hegel de que houvesse a subordinação da
sociedade à razão do Estado. Um contraponto a esta concepção seria:
a) ( ) O Estado vive no seio da sociedade civil.
b) ( ) Através da sua vida política a sociedade civil organizada
participa do Estado.
c) ( ) Assim como o Estado é parte da sociedade, a sociedade faz parte
do Estado.
88

4) Defina os regimes Monarquia e República
5( Quais são as formas de Estado? Pesquise pelo menos 10 países que

adotam estas formas.
6) Quais as três formas ou regimes de governo, condensando as tipologias

de Aristóteles e de Maquiavel, em suas expressões atuais?
7. Quais são as duas formas de governo mais comuns?
Unidade 3 89

8.)Dê dois exemplos de governos mistos, justificando cada exemplo

apresentado.
9) Quais são as divisões de Poderes e como funcionam entre si?
10) O que é o Poder Executivo e qual órgão tem a atribuição em seu

comando?
90

11) O que é o Poder Legislativo e qual órgão tem a atribuição em seu

comando?
12) O que é o Poder Judiciário e qual órgão tem a atribuição em seu

comando?
Unidade 3 91

Síntese
Após estudar o que é um Estado Federal, nesta unidade apren-
demos o que é governo. Partindo das suas formas históricas de
existência, destacamos a importância de um governo democrático
e fizemos uma rápida introdução sobre a sua estrutura e papel na
administração pública.
Você verificou como são as formas de governo que o Brasil já

possuiu e as que ainda possui hoje em dia. E, ainda, a significação
dos três poderes na nossa sociedade.
A Administração Pública é papel fundamental do Poder Execu-

tivo, mas o Poder Legislativo e o Judiciário também exercem a
Administração Pública dentro de seus poderes.
Conhecer a estrutura dos três poderes é de fundamental impor-

tância para você compreender como o Estado funciona.
92

Saiba mais
Você poderá aprofundar seus conhecimentos consultando livros

de Direito Constitucional e Teoria Geral do Estado e Instituições
do Direito Público e Privado, constantes no item Referências, ao
final do livro.
Recomendamos também a pesquisa em sites oficiais do governo:

http:/www.planalto.gov.br e http:/www.senado.gov.br
e a leitura de artigos nos seguintes endereços na Internet:
http://www.conamp.org.br/artigos/medina.htm
http://www.academia.org.br/cads/3/anibal2.htm
http://www.infojus.com.br/area3/lucioronaldo2.html
http://www.cjf.gov.br/revista/numero9/artigo9.htm
Acabamos de compreender, na última seção estudada, como

é a divisão dos Poderes e como está representada a estrutura
organizacional do governo. Apresentamos, a seguir, como
ilustração, uma Galeria de Fotos para que você possa relembrar
quais foram os Presidentes da República Federativa do Brasil
desde o atual Presidente da República (Luiz Inácio Lula da
Silva, que assumiu o governo em 01/01/2003), até o Presidente
da Primeira República (Marechal Deodoro da Fonseca, que
assumiu em 15/11/1889).
Galeria de Fotos dos Presidentes da República
Luiz Inácio Lula Fernando H. Fernando H. Itamar Franco

da Silva Cardoso Cardoso 02.10.1992 a
1º.01.2003 a 1º.01.1999 a 1º.01.1995 a 1º.01.1995
1º.01.2003 1º.01.1999
Unidade 3 93

Fernando Collor José Sarney João B. Ernesto Geisel

15.03.1990 a 15.03.1985 a Tancredo Neves Figueiredo 15.03.1974 a
02.10.1992 15.03.1990 15.03.1979 a 15.03.1979
15.03.1985
Emílio G. Médici Márcio Melo Augusto Aurélio Lyra Costa e Silva

30.10.1969 a 31.08.1969 a Radamaker 31.08.1969 a 15.03.1967 a
15.03.1974 30.10.1969 31.08.1969 a 30.10.1969 31.08.1969
30.10.1969
Castello Branco Paschoal R. João Goulart João Goulart Paschoal R.

15.04.1964 a Mazzilli 24.01.1963 a 24.01.1963 a Mazzilli
15.03.1967 02.04.1964 a 1º.04.1964 1º.04.1964 02.04.1964 a
15.04.1964 15.04.1964
Jânio Quadros Juscelino Nereu de O. Carlos Luz Café Filho

31.01.1961 a Kubitschek Ramos 08.11.1955 a 24.08.1954 a
25.08.1961 31.01.1956 a 11.11.1955 a 11.11.1955 08.11.1955
31.01.1961 31.01.1956
94

Getúlio Vargas Gaspar Dutra José Linhares Getúlio Vargas Getúlio Vargas
31.01.1951 a 31.01.1946 a 29.10.1945 a 10.11.1937 a 20.07.1934 a
24.08.1954 31.01.1951 31.01.1946 29.10.1945 10.11.1937
Getúlio Vargas Augusto Fragoso Isaías de Noronha Menna Barreto Júlio Prestes
03.11.1930 a 24.10.1930 a 24.10.1930 a 24.10.1930 a
20.07.1934 03.11.1930 03.11.1930 03.11.1930
Washington Luís Arthur Bernardes Epitácio Pessoa Delfim Moreira Rodrigues Alves
15.11.1926 a 15.11.1922 a 28.07.1919 a 15.11.1918 a
24.10.1930 15.11.1926 15.11.1922 28.07.1919
Wenceslau Braz Hermes da Fonseca Nilo Peçanha Affonso Penna Rodrigues

15.11.1914 a 15.11.1910 a 14.06.1909 a 15.11.1906 a Alves
15.11.1918 15.11.1914 15.11.1910 14.06.1909 15.11.1902 a
15.11.1906
Campos Salles Prudente de Floriano Peixoto Deodoro da Deodoro da

15.11.1898 a Moraes 23.11.1891 a Fonseca Fonseca
15.11.1902 15.11.1894 a 15.11.1894 25.02.1891 a 15.11.1889 a
15.11.1898 23.11.1891 25.02.1891
Unidade 3 95

UNIDADE 4
Brasileira no século 20
(após 1930)
4
Reconhecer a importância dos antecedentes da
Revolução de 1930 para a história da administração
Compreender os principais acontecimentos ocorridos
no Brasil após a década de 30 do século passado até
os dias atuais.
Identificar os principais aspectos que se consolidaram
na administração pública brasileira da Nova República
até o final do século 20.
Plano de estudo
Seção 1 Antecedentes da Revolução de 30.

Seção 2 Administração da Segunda República - O
Brasil de Vargas, 1930 - 1937.
Seção 3 Administração Pública no Estado Novo
(Vargas, 1937-1945).
Seção 4 Administração via dependência e no
populismo de Vargas (1946-1954).
Seção 5 Administrando o desenvolvimentismo e
uma democracia nascente (1954-1963).
Seção 6 A Administração Pública sob a ditadura
militar brasileira (1964-1984).
Seção 7 Da administração da Nova República até o
final do século 20.

Nesta unidade você vai estudar um período fundamental na his-

tória da administração pública brasileira: trata-se do tempo com-
preendido após a República Velha até o final do século 20.
Essa revisão histórica torna-se indispensável para que você possa

compreender as dificuldades ainda existentes na administração
Você sabe quais foram os principais acontecimentos

ocorridos neste período? Aproveite o espaço a seguir,
e anote o que você sabe sobre o assunto!
Seção 1
Antecedentes da Revolução de 30
No clímax atingido pela ordem imperial com a centralização pa-

recia imperar, em meados do século 19, um monarquismo sem
contestações e uma sociedade toda dominada pelo Estado.
Nesse contexto houve um momento histórico em que, inclusi-

ve os partidos liberais e conservadores demonstravam coexistir
98

entre uma relativa identidade de interesses. Isso se tornava mais

evidente quando os liberais assumiam postos de poder e no seu
exercício abandonavam os ideais liberais.
Na perspectiva acima, inclusive, o império conseguiu articular um

denominado Ministério da Conciliação no ano de 1853, o que
fez com que os partidos então entrassem “em recesso, permane-
cendo calados e reverentes, freados pela Conciliação”, que perdu-
rou até 1857 (FAORO, 2001, p. 503).
Na falta de idéias para permitir a indispensável coesão, persistiam

os movimentos desencontrados, cujas influências antagônicas se
“[...] imprimiam ao mesmo corpo político. [...] nenhum dos lados
apresentava sintomas de hostilidade ao governo, se bem que fosse
o intuito, em cada um, de fundar a sua preponderância política”
(CAMPOS SALES, apud FAORO, 2001, p.640).
Entre as forças políticas liberais havia o “bacharel reformista, o

militar devorado de ideais, o revolucionário intoxicado de retóri-
ca e de sonhos, todos modernizadores nos seus propósitos, (mas
que) têm os pés embaraçados pelo lodo secular. [...]”(FAORO,
2001, p.697). A experiência política no Brasil ainda estava im-
pregnada do patrimonialismo e absolutismo da coroa portuguesa.
Como no nível federal havia algum movimento republicano se

desenhando, foi “[...] no campo, no distrito, no município, (que)
o chefe político, o coronel tardo e solene, realista e autoritário
(ibid)” permaneceu dirigindo os espaços de governo provincial.
Aqueles dirigentes políticos amorteciam, “na linguagem corrente,
o francês mal traduzido e o inglês indigerido” (ibidem). Quer di-
zer, eles adaptavam culturalmente a linguagem erudita dos políti-
cos formados na Europa, a exemplo dos liberais, e municipalizam
ou popularizavam suas expressões.
Fracassados os sistemas partidários, a realidade incontrastável foi a

do presidente da República, conjugada aos governadores, em um in-
fluxo recíproco, que acentua a força do primeiro, no qual um grande
Estado se encarnava. O velho estamento imperial se dissolveu,
[...] desta sorte, num elitismo de cúpula, regredindo a
estrutura patrimonialista para o âmbito local, local no
sentido de entrelaçamento de interesses estaduais e mu-
nicipais. [...] A elite, descomprometida da fidelidade a
idéias e programas (FAORO, , p.-), só viveu
Unidade 4 99

dependente do apoio das bases estaduais, favorecidas pela

benevolência presidencial. (FAORO, , p. ).
Antes e durante o primeiro período militar da República Velha,

todas as explosivas esperanças utópicas, latentes na propaganda re-
publicana, que haviam florescido nos grupos acadêmicos e liberais,
entre as camadas médias e proletários, foram atropeladas para
[...] o centro constituído pelos jovens militares, intoxica-
dos de positivismo, para uma ação mal definida, difusa,
sem objetivos claros. [...] Dominando todas as posições
políticas, ocupando todos os cargos superiores da admi-
nistração (herança do jacobinismo), introduziu e conquis-
tou também o funcionalismo. As repartições foram trans-
formadas. Do antigo pessoal foi posta à margem aquela
parte que não comungava nos delírios extremados dos
vencedores do dia. E a intransigência política, na escala
do exclusivismo, se apurou ainda, em uma dinamização
extrema. (FAORO, , p. -).
Você sabe o que foi o jacobinismo?
Já desde o início da República Velha, sobretudo durante a

presidência de Floriano Peixoto, o modo de governar exercido foi
bastante ditatorial. Essa característica fez o período presidido por
Floriano Peixoto ficar conhecido como a República da Espada.
As reações ao governo de Floriano Peixoto eclodiram em 1893

no Rio Grande do Sul com a Revolução Federalista e também no
próprio Rio de Janeiro com a Revolta da Armada. O então presi-
dente não teve dúvidas em reprimir duramente ambos os movi-
mentos, comandando muitas atrocidades e vários fuzilamentos.
Apesar de agir como um ditador, Floriano gozava de muita

popularidade, sendo reconhecido como o Marechal de Ferro,
quem conseguiu consolidar a República do Brasil. Assim se
legitimava a sua ditadura e Floriano conquistava uma efetiva
liderança nacional.
O componente militar da ditadura de Floriano, voltou-se então

para um centralismo de caráter antifederal, assumindo as cores do
jacobinismo, movimento de apoio a Floriano que se tonou ativo,
sobretudo no último ano do seu governo.
100

O jacobinismo representou uma corrente de apoio político que

se estabeleceu ao redor do então Presidente da República, razão
pela qual ficou conhecida como jacobinismo florianista.
A expressão jacobinismo inspirou-se no movimento que cor-

respondeu à ala mais radical da Revolução Francesa. No Brasil
reunía grupos de militares, com uma formação bastante posi-
tivista, que com o apoio de funcionários públicos atrelados ao
governo de Floriano, ou os que continuavam descontentes com
o que havia sido o governo de Deodoro da Fonseca, e ainda
alguns setores da população que vivia na pobreza e procurava
alguma esperança.
Segundo Arruda e Pilleti (2000, p.324), os grupos jacobinistas

no Brasil representaram uma espécie de ideologia nacionalista de
caráter “violentamente antilusitano e a crença em que Floriano
era o salvador da República.”
Inclusive circulava nas ruas da capital federal da época, o Rio

de Janeiro, um jormal denominado “O Jacobino”, o qual pre-
gava “[...] a redenção do proletariado nacional, por meio do
nacionalismo popular, voltado contra o português. (FAORO,
2001, p.621).
Coexistindo com o poder da força armada, as decisões políti-

cas da República Velha, tiveram no jacobinismo o nascer de um
movimento bem brasileiro no contexto do governo de Floriano
frente à “[...] cidadela republicana: a missão revolucionária, na
sociedade, sob o escudo militar.” (FAORO, 2001, p. 624).
A ainda recém-nascida federação brasileira, permanecia presa

aos conluios ou conchavos centralizadores, isto é, arranjos entre
os “amigos do rei” que promoviam as emissões de moeda e avil-
tamento cambial. A nova organização política federal teve que
enfrentar, sobretudo, os paulistas e grupos gaúchos.
Em meio ao remanso imperial e conservador, já na década se-

guinte à proclamação da República do Brasil, formaram-se novas
ondas, primeiro de forma discreta e depois frenética. “[...] O
fermento da rebeldia não fora aniquilado (no período imperial);
cavara apenas, um leito subterrâneo, onde continuou a fluir, sufo-
cado.” (ibid).
Unidade 4 101

Com a morte de Floriano Peixoto, ao final do século 19, “o ins-

tável sistema que sustenta(va) Prudente de Morais, [...] e a paci-
ficação do sul, não encontra(vam), no jogo político das forças no
poder, a linha necessária de equilíbrio.” (FAORO, 2001, p.633).
Após o término da primeira guerra mundial, em 1918, o Bra-

sil encontrava-se em um mundo bastante mudado. Os Estados
Unidos se consolidavam como uma nação poderosa, a União So-
viética buscava construir a primeira sociedade socialista. Como
também, “ao longo das décadas de 1920 e 1930, muitos países eu-
ropeus sucumbiram a regimes ditatoriais” (ARRUDA e PILET-
TI, 2000, p.364).
Enquanto isso, o Brasil fazia sua entrada no século 20 com o seu

comando sendo disputado entre as oligarquias locais do café (São
Paulo) com as do leite (Minas Gerais). Por isso aquele período,
após os primeiros governos militares – a República da espada ,
ficou conhecido como a República do café com leite. A sustenta-
ção econômica predominante era do café, que, segundo Arruda e
Piletti (2000, p.364) em 1926 produzia “três de cada cinco sacas
de café que o mundo consumia”.
A década de 20, do século passado, foi de muita instabilidade

política no Brasil. Essa situação de certa forma havia perpassado
todo o período da República Velha.
Quais as principais mudanças ocorridas em nosso país
até a década de 1930? Não esqueça de comparar o
que você sabe com os conhecimentos que você vai
adquirir nesta disciplina!
O Brasil também estava mudado. Houve um relativo crescimen-

to industrial, com as derivadas concentrações urbanas de uma
população trabalhadora e seus familiares sobrevivendo em
péssimas condições de vida. Os movimentos operários co-
meçavam a se manifestar, mesmo sendo sempre reprimidos
pela força policial do Estado. Naquele início do último sécu-
lo passou a existir também uma camada média em ascensão.
Os “jovens oficiais voltavam-se contra a política tradicional,
baseada no domínio das oligarquias, no autoritarismo e na
fraude eleitoral.” (ibid).
A instabilidade política tornou-se mais visível com o

movimento tenentista, cuja revolta por um exército aban-
donado os colocou em posição de querer moralizar a vida
102

política brasileira e vencer a corrupção eleitoral. Acreditando que

os militares eram os únicos capazes de salvar a pátria, a motiva-
ção de suas rebeliões era conservadora.
O que foi o movimento tenentista?
Este foi um movimento de revolta política que se manifestou

durante os anos de 1922 e 1924, portanto, dentro da República
Velha, e que contribuiu significativamente para que a Revolução
de 1930 se efetivasse: a insatisfação dos jovens oficiais tenentes
contra o governo chegou às ruas da cidade do Rio de Janeiro.
Naquela época “apenas os altos oficiais do Exército estavam satis-

feitos com seus soldos e promoções” (MAIA, 1999, p.274).
Descontentes com a oligarquia do café com leite na liderança do

governo brasileiro, com as fraudes eleitorais, com a corrupção e
com a instabilidade econômica iniciaram os tenentes a organiza-
ção de sua revolta.
Antecedendo à eleição fraudulenta que elegeu o governo do mi-

neiro Artur Bernardes na presidência do Brasil (1922-1926), o
jornal carioca publicou diversas cartas em que o então candidato
sob anonimato criticava o exército, afirmando existir corrupção e
imoralidade naquela instituição.
Frente à vitória de Bernardes, numa reação que tentava impedir

a sua posse, em 5 de julho de 1922 houve a Revolta do Forte
de Copacabana, com a qual começou o movimento tenentista
“[...] quando 17 militares e 1 civil – os 18 do Forte – tomaram o
controle do Forte de Copacabana. Essa rebelião foi rapidamente
controlada” (MAIA, 1999, p.274).
Todavia, o primeiro desafio explícito daqueles jovens oficiais ao

governo instituído marcou o começo do chamando tenentismo
no Brasil, que veio abalar o domínio oligárquico na administração
federal brasileira.
Após aquela sua primeira eclosão em 1922, o movimento dos

tenentes continua a desgastar com suas rebeliões ao regime
oligárquico. A isso se somavam uma crise interna do governo,
“multiplicando-se as dissidências oligárquicas nos níveis federal e
estadual” (VICENTINO e DORIGO, 2003, p.492).
Unidade 4 103

Em 1923 explodiu a denominada Revolução Gaúcha con-

tra o governo interventor, por meio da qual se abre espaço
para uma nova geração de políticos gaúchos, dentre os
quais Getúlio Vargas.
Conforme afirmam vários autores (MAIA, 1999, p.274), após a

primeira rebelião: “Exatamente dois anos depois, em 5 de julho
de 1924, ocorreu uma nova revolta de tenentes, desta vez em São
Paulo (a Revolução Paulista). Após um mês de combate, os revol-
tosos se retiraram para o interior do estado, influenciados pelos
ideais socialistas e nacionalistas.”
Apesar de pretender um caráter nacional, o movimento permane-

cia limitado a alguns conglomerados. O tenentismo tratava-se de
um movimento elitista por excelência, que rejeitava a participação
popular (VICENTINO e DORIGO, 2003, p.492): “À população
pedia-se apoio, compreensão e, principalmente, passividade fren-
te a uma revolução que seria feita sem a sua ajuda. Além disso,
a preocupação maior estava em garantir os interesses das elites,
tudo se fazendo para retabelecer a vida normal, e não necessa-
riamente criar algo novo.” Também em São Paulo a rebelião foi
violentamente reprimida pelo governo federal.
Enquanto isso, “nesse mesmo período, um outro grupo de tenen-

tes rebelou-se em Santo Ângelo (RS). Liderados por Luís Carlos
Prestes, juntaram-se aos tenentes paulistas e saíram em caminha-
da pelo país. Os dois movimentos buscavam apoio e tentavam
conscientizar a população sobre a situação brasileira.” (MAIA,
1999, p.274).
Todavia, “por onde passavam, os tenentes eram perseguidos pela

polícia. Após terem percorrido quase todas as regiões do país, os
tenentes exilaram-se na Bolívia, retornando à cena política nacio-
nal apenas em 1929.” (ibid).
De acordo com Vicentino e Dorigo (2003, p.492), em 1925: “[...]

rebeldes tenentistas paulistas e gaúchos encontraram-se próximo
à Foz do Iguaçu, sempre fustigados por forças governamentais.
Adotando uma sugestão do tenente Luís Carlos Prestes, os revo-

lucionários se dividiram em dois grupos: um se refugiava na Ar-
gentina e no Paraguai e outro continuava a luta (VICENTINO e
DORIGO, 2003, p.492):
104

Originou-se assim a Coluna Prestes, que, [...] iniciou sua

marcha pelo interior. Durante quase dois anos, isto é, até
fevereiro de , a coluna percorreu algo em torno de 
mil quilômetros, passando por onze estados, e sempre
evitando o confronto direto com as tropas governamen-
tais, geralmente em maior número.
A travessia da Coluna Prestes pelo Brasil fez nascer um mito em

torno do seu líder denominado – o cavaleiro da esperança (ibid).
Com a crise da república oligárquica, o fim da política dos go-

vernadores, as crises políticas intermediadas por estados de sítio
e intervenção nos estados, as insurreições tenentistas, as lutas por
reformas institucionais, e, a formação da Coluna Prestes (1924-
1927), o último governo da República Velha (Washington Luís,
1926-1930) foi ainda abalado política e economicamente pela
queda da Bolsa de Nova Iorque de 1929 no âmbito externo e pela
crise cafeeira no âmbito interno.
O movimento de 30 se consolida durante o governo de Washing-

ton Luís, que tinha por lema: “Governar é construir estradas”,
expressando-se em um descontentamento geral, sendo a corrup-
ção apontada como o principal problema de governo (Arruda e
Piletti, 2000).
Todo o cenário acima, complementado com o

agravamento da situação econômica ao final da década
de 20, forma o solo de várias revoltas que vão culminar
na Revolução de 30.
De acordo com a política café com leite, sendo Washington Luís

paulista, deveria ser sucedido por um mineiro. Mas o presidente
indica um outro paulista, rompendo o acordo com os mineiros.
Estes se articulam com a Paraíba e o Rio Grande do Sul forman-
do a Aliança Liberal.
Como se configura o Estado Republicano no Brasil?
O Estado republicano precisava assumir a sua configuração. Con-

forme registra Faoro (2001, p.607):
Unidade 4 105

[...] Para a reconquista do tempo perdido, seria necessário

reformular o Estado – os protestantes reclamam um rei,
não o Pedro Banana nem um líder sem sabor, saudosos
do patrimonialismo que provê, vigia e conduz. [...]. A
influência deletéria dos interesses anti-sociais, criados e
alimentados em torno do poder público, desde os muni-
cípios até a União, sobre a vida brasileira, é um fato cujo
alcance não foi ainda atingido pelos observadores das
nossas cousas públicas.
Naquele contexto de tantas inquietações econômicas, espera-

va-se que o Estado se transformasse em um Leviatã, que “[...]
novamente ameaça sair das águas, não para dar nova fisionomia
jurídica ao mecanismo institucional, mas para salvar o Brasil”.
(FAORO, 2001, p.607).
A realidade imposta pela depressão mundial derivada da queda

da Bolsa de Nova Iorque em 1929 fez acordar “[...] o obstinado
Segundo a mitologia dos fenícios
recuperada da Bíblia, Leviatã era um sonhador, com os freios de controle funcionando para precipitar a
monstro marinho, que apareceu como queda, sem que ninguém entenda que só um Estado reformulado
causador de desgraças. Segundo Hobbes poderá tomar as decisões necessárias ao momento, momento, na
(apud VERBO, 1971), Leviatã representa o verdade preparado longamente, dentro da própria estrutura do
símbolo do Estado absoluto.
poder.” (FAORO, 2001, p.604-605).
Após a luta sucessória, em uma eleição à bico de pena, quer di-

zer, assinando com caneta de pena, em um livro cada voto, com
a derrota de Getúlio Vargas, que representava a Aliança Liberal,
com forte apoio nos centros urbanos e estados nordestinos, além
da importante atuação do movimento tenentista, um grupo de
generais forma uma junta pacificadora que depõe Washington
Luís e entrega o poder a Getúlio.
Com a revolução de 1930, encerrou-se o período do Estado de

Polícia, que esteve presente no início e final da República Velha,
dando-se início, então, a uma nova fase na organização pública
brasileira.
Inicia-se no Brasil a chamada Era Vargas (1930-1945)
106

SEÇÃO 2
Administração da Segunda República - O Brasil-Novo
de Vargas, 1930-1937
Nesta seção você vai estudar que o moderno Estado administrati-
vo brasileiro estruturou-se inicialmente a partir da década de 30,
prosseguindo nos anos 40.
Acompanhe a seguir como ocorreu este processo.
O governo provisório (1930-1934)
Iniciado em 03/11/1930 o governo provisório, Vargas viria

dominar a cena política brasileira por mais um quarto
de século.
O primeiro governo de Vargas já foi um quadriênio de regime

totalitário em todos os níveis da federação brasileira, dissolvendo-
se o Congresso Nacional, as Assembléias estaduais e as Câmaras
municipais. Com isso o Executivo dispensa o Legislativo.
Em 1932 a burguesia paulista reage por seu afastamento do

poder, com uma revolução constitucionalista (de 1932). Preten-
dendo a reconstitucionalização do país, os paulistas colocaram-se
contra os interventores nomeados pelo presidente.
Iniciava-se um crescimento do aparelho de Estado que passou a

ser a marca da administração pública na era Vargas. Assim a pre-
sidência se equipava, coerentemente com seu caráter autoritário,
para aumentar as intervenções na economia e setores sociais, fos-
se direta ou indiretamente.
Foi ainda durante seu “governo provisório” que Vargas

fez criar-se um Ministério do Trabalho no Brasil. E na
seqüência, destacou-se a criação do Ministério da
Educação e Saúde Pública e do Conselho Nacional do
Café.
Unidade 4 107

O curto governo constitucional e o estado de sítio (1934-1937)

Convocando rapidamente uma constituinte para equacionar a
crise política, Getúlio se reelege por eleição indireta, iniciando a
partir de 1934 o seu curto governo constitucional.
Nesse período enfrentavam-se duas organizações

político-partidárias antagônicas: a Aliança Nacio-
nal Libertadora e a Ação Integralista Brasileira. O
levante comunista liderado por Luís Carlos Prestes
em 1935, abria uma prática de repressão comunista
que justificou um golpe e a instauração de um regi-
me ditatorial, o Estado Novo que você vai estudar na
próxima seção.
Vargas continua a incrementar sua máquina de

Estado com novos órgãos e instituições públicas,
destacando-se: o Conselho Nacional do Petróleo, a
Superintendência da Moeda e do Crédito, a Com-
panhia Siderúrgica Nacional e ainda o SESI (Serviço Nacional
da Indústria).
Ainda durante 1937, Vargas promove o que Marcelino (2003,

p.642 e 643) definiu como a primeira reforma administrativa
planejada que o país conheceu, iniciando-se todo um esforço de
inovação e renovação do aparato governamental.
SEÇÃO 3
Administração Pública no Estado Novo
(Vargas, 1937-1945)
A ditadura de Vargas se consolidou após o golpe de Estado de

1937. O governo de Getúlio centralizou o poder totalmente nas
próprias mãos, anulando a autonomia federalista dos Estados e
passando a contar “com apoio de amplos setores do exército e dos
grupos dominantes e, em parte, inspirado no nazi-fascismo, ele
passou a conspirar para se perpetuar no poder” (ARRUDA e PI-
LETTI, 2000, p.369).
Em novembro de 1937, aproximando-se o fim de seu mandato,

Vargas suspende as eleições marcadas para 03/01/1938 e com
108

seus colaboradores elaboraram um falso plano de uma pretensa

revolução comunista (o Plano Cohen), para “justificar” um Esta-
do de guerra então decretado. Getúlio governou o Estado Novo
sem leis e por meio de decretos.
Praticamente sem resistência Getúlio prosseguiu, e, com um

frustrado golpe dos integralistas, tentando tomar o Palácio Gua-
nabara em 1938, até a Ação Integralista Brasileira que apoiava
Getúlio se dissolveu.
Administração burocrática
Entre os séculos 18 e 19 com o advento do capitalismo industrial,
a administração de caráter patrimonialista foi se tornando in-
compatível com o liberalismo econômico e começaram a surgir as Trata-se de um dos três tipos de
autoridade e legitimação do poder
democracias parlamentares após o século 19. identificados por Weber: hereditária,
carismática e racional-legal.
A forma de autoridade racional-legal defendida por Weber (apud
CAMPOS, 1978), passou a fazer parte dos esforços de organiza-
ção do aparelho de Estado. Quer dizer, uma autoridade baseada
em regras oficiais legais.
Na primeira reforma administrativa ocorrida no Brasil, “as pre-

missas fundamentais eram a reforma do sistema de
pessoal, a implantação de sistemas administrativos e
das atividades de orçamento, para, de acordo com o
modelo weberiano, dar maior eficiência à administração
pública federal.” (MARCELINO, 2003, p.643).
Modernizou-se o aparelho burocrático brasileiro com a

criação do DASP (Departamento do Setor Público), em
1938, e a subseqüente criação do Departamento de Im-
prensa e Propaganda que provê a censura à imprensa
e a propaganda governamental por meio do jornal “A
Noite” e do programa de rádio “A voz do Brasil”.
A criação do DASP foi o grande marco de introdução

do modelo clássico ou racional-legal, como nova forma
de Administração Pública, informada pelos princípios
do tipo ideal de burocracia de Max Weber: a impessoa-
lidade, o formalismo, a profissionalização, a idéia de
carreira e a hierarquia funcional.
Unidade 4 109

O DASP se constituiu na “grande agência de modernização do

primeiro processo planejado de reforma administrativa” (MAR-
CELINO, 2003, p.643). Segundo prossegue o mesmo autor:
Assim, a característica mais marcante desse período foi
a de conferir maior ênfase à reforma dos meios (ativi-
dades de administração geral) do que à reforma dos fins
(atividades substantivas). Essa reforma obedeceu a uma
orientação autocrática e impositiva por ocorrer num pe-
ríodo ditatorial (-), o que contribuiu para que a
administração assumisse características de um sistema
fechado.
Essa forma de administrar foi denominada por Marcelino (op cit)

como o modelo clássico da administração pública brasileira.
O interesse público e o controle a priori passaram a

determinar essa fase denominada como administração
burocrática (MARE, 1995; GUERREIRO RAMOS, 1983).
O Brasil entra na Guerra (1942)

Os aliados influenciaram na democratização da organização pú-
blica brasileira. Criaram-se novos partidos, que, a exceção do PCB
(Partido Comunista Brasileiro), continuaram existindo por duas
décadas: o PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), o PSD (Partido
Social Democrático), e a UDN (União Democrática Nacional).
SEÇÃO 4
Administração via dependência e no populismo de
Vargas (1946-1954)
Após 1945 o impulso reformista do Estado Novo de Vargas en-

trou em colapso.
Administrando a dependência no Pós-Guerra

(Gaspar Dutra, 1946-1951)
Findo o Estado Novo, com o apoio das oligarquias latifundiárias
assumiu o governo Eurico Gaspar Dutra atacando os comunistas
e com uma política econômica importadora e inflacionária.
110

Na administração pública levada a cabo por aquele governo des-

tacou-se a realização do Plano SALTE (Saúde, Alimentação,
Transporte e Energia) e a instalação da Companhia Hidrelétrica
do São Francisco (NOBEL, 2001, p. 32).
O governo popular de Vargas (1951-1954)

Com sua volta ao poder pela via eleitoral, Getúlio fez
desse seu último governo, o espaço do populismo.
De acordo com sua política econômica Vargas defendeu

a nacionalização do petróleo e sob o lema “o petróleo é
nosso”, criou a Petrobrás e foi expandida a Siderúrgica
de Volta Redonda (NOBEL, 2001, p.32).
Somente a partir de 1952 o governo Vargas começou a

esboçar um novo ciclo da administração pública brasi-
leira, “[...] que se estendeu por 10 anos, durante os quais
se realizaram estudos e se elaboraram projetos que não chegaram,
entretanto, a se concretizar” (MARCELINO, 2003, p.643).
Por oposição da classe média ao seu governo populista, Vargas foi

acusado pela Aeronáutica como mandante de um atentado contra
o líder de direita Carlos Lacerda (da ex-UDN), preparando-se
um golpe para depô-lo, ao que Vargas responde com o suicídio.
A presidência de Café Filho (1954-1955)

Como transição entre dois ícones da história da administração
pública brasileira, Getúlio Vargas e Juscelino Kubitschek, o nome
de Café Filho apenas preencheu um curto espaço no calendário
de organização do Executivo federal.
No próximo momento sucessório, Juscelino Kubitschek e João

Goulart haviam sido eleitos presidente e vice-presidente, res-
pectivamente. Carlos Lacerda tenta o impedimento dos eleitos,
levando Café Filho a passar o governo para Carlos Luz que ao
tentar o golpe, foi deposto pelo legalista general Lott.
Unidade 4 111

SEÇÃO 5
Administrando o desenvolvimentismo e uma
democracia nascente (1954-1963)
A administração desenvolvementista do governo JK (1955-1960)

Em um contexto internacional de reconstrução do desenvolvi-
mento capitalista, a partir da segunda metade da década de 1950
começou a se configurar também no Brasil um projeto nacional
de desenvolvimento. Era chegado o momento de consolidar o de-
senvolvimento industrial e derivado dele o crescimento econômi-
co no Brasil. Para tanto, era necessária a intervenção do Estado.
Então, “[...] foi a partir dessa época que se constatou a profunda
ineficiência do instrumental administrativo que pretendia respal-
dar a ação do Estado brasileiro.” (MARCELINO, 2003, p. 644).
Para sustentar o projeto desenvolvimentista havia necessidade

de uma “reorganização geral dos serviços públicos para o cum-
primento de metas ambiciosas em termos de prazos e resulta-
dos” (ibid).
Estes objetivos foram explicitados no Plano de Metas

de Juscelino Kubitschek (1955-1960), período em que
Juscelino queria fazer no Brasil 50 anos em 5.
O modelo de administração para o desenvolvimento (MAR-

CELINO, 2003, p.644), iniciado por JK conseguiu persistir até o
início dos governos militares em 1964. Essa forma de administrar
o país voltava-se “fundamentalmente para a expansão da inter-
venção do Estado na vida econômica e social e para a substitui-
ção das atividades de funcionários estatutários por celetistas (com
contratos regidos pela CLT – Consaolidação das Leis Trabalhis-
tas) e a criação de entidades da administração descentralizada
para realização da intervenção econômica do Estado.” (ibid).
112

Administrando uma democracia nascente (1961-1963) - A breve

presidência de Jânio Quadros
Para a sucessão de Juscelino o PSD e o PTB apoiaram o general
Lott (com a espada por símbolo) e a UDN apoiou Jânio Quadros
(com a sua vassoura). Este último foi eleito, mas como vice-presi-
dente se elegeu João Goulart, do PTB.
Não se tem registro de ações que tivessem tido implicações mais

diretas na administração pública brasileira durante aquele gover-
no tão passageiro. Entre as ações mais conhecidas de Jânio Qua-
dros pode-se citar a decretação da ilegalidade das rifas, o combate
às brigas de galo e a sua tentativa frustrada de tornar o traje tipo
safári uniforme dos funcionários públicos.
Em uma tentativa de golpe, Jânio renunciou após sete meses de

governo, e, sendo famoso por suas práticas extravagantes, decla-
rou à imprensa que o fez por influência de “forças ocultas”.
Por que será que Jânio Quadros renunciou?
As forças secretas alegadas por Jânio para sua renúncia nunca

obtiveram uma explicação convincente. É mais comum
atualmente interpretar-se o ocorrido como uma possível
artimanha do presidente, que acreditava que para não entregar o
poder ao vice João Goulart, nem o Congresso nem os militares
aceitariam sua renúncia e que os seus seis milhões de eleitores
também se mobilizariam a seu favor. O que não ocorreu.
A presidência de João Goulart (Jango, 1961-1964)

Nas tentativas políticas militares de impedir a posse de Jango, e
para evitar uma guerra civil, ao iniciar o seu período de governo,
instituiu-se o parlamentarismo no Brasil. “Até 1963 o país viveu
um período instável, com três primeiros-ministros em menos de
um ano e meio. A 6 de janeiro de 1963, foi realizado um plebis-
cito”, que revogou o parlamentarismo seguindo a decisão de 74%
dos votos (ARRUDA e PILETTI, 2000, pp.428-429).
Unidade 4 113

Com João Goulart o trabalhismo de Vargas retorna ao poder

e seu governo lutou por reformas de base, com destaque para a
reforma agrária. O governo Jango recebeu oposição sistemática
das Forças Armadas. Houve ainda uma revolta dos sargentos,
agravando mais a situação política. Quando a oposição se estende
para setores das camadas médias, completa-se a condição política
que vai apoiar o golpe das Forças Armadas que depõem Goulart
em 31 de março de 1964.
Entre as causas alegadas para o golpe militar destacavam-se: a

subversão da ordem, denúncias de corrupção no governo, inflação
descontrolada e a falta de credibilidade política.
Hoje existe um consenso de que a causa real foi o medo do so-

cialismo, para o que obviamente os militares estavam de acordo
e foram apoiados pelos Estados Unidos, que facultaram recursos
financeiros para a conspiração interna organizada na sociedade
civil e promoveram “[...] pressões político-democráticas e atuação
de agentes secretos e agitadores, em nome dos imperativos da
guerra fria” (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.430).
Você já pode ir refletindo sobre este assunto: os esfor-

ços democratizantes do governo de João Goulart reper-
cutiram na administração pública de então?
SEÇÃO 6
A Administração Pública sob a ditadura militar
brasileira (1964-1984)
A administração de Castelo Branco (1964-1967)

Além do seu caráter ditatorial, o primeiro governo militar, dessa
que esperamos haver sido sua última incursão na história política
brasileira, era sustentado militarmente por atos institucionais
(NOBEL, 2001, p.33):
) A.I. 1: cassa mandatos, suspende direitos políticos, extingue

a UNE (União Nacional dos Estudantes), a CGT (Central
Geral dos Trabalhadores) e a Liga dos Camponeses entre
outros movimentos políticos comprometidos com a luta social,
e impõe, ainda, o nome de Castelo Branco como presidente.
114

) A.I. : cassa mandatos, determina eleições indiretas para

governadores (o que se mantém até ), extingue o
pluripartidarismo e cria as duas frentes: ARENA (Aliança
Renovadora Nacional) e MDB (Movimento Democrático
Brasileiro).
) A.I. : cassa mandatos, determina eleição indireta para
presidente e cassa mandato dos presidenciáveis.
) A.I. : cassa mandatos e estabelece novas regras para votação
da Constituição (de ).
No Governo de Castelo Branco foram criadas as seguintes em-

presas públicas: a Telebrás, a Saltebrás e a Intelbrás.
A partir de 1967, o modelo clássico de administração autoritária

cede lugar a uma busca de arranjos para efetivar uma administra-
ção para o desenvolvimento.
Na década de 1960 houve tentativas claras de modernização do

aparelho de Estado, o que “[...] teve como conseqüência a mul-
tiplicação de entidades da administração indireta: fundações,
empresas públicas, sociedades de economia mista e autarquias”.
(MARCELINO, 2003, p.644).
A lógica da expansão de novos centros de administração indireta

estava pautada na busca de maior agilidade, flexibilidade de atu-
ação e autonomia institucional, propiciando facilidades no aporte
de recursos e gestão financeira, como também na administração
de pessoal.
Essa forma de organizar o aparelho de Estado foi consolidada

pelo Decreto-Lei número 200/1967, que introduziu profundas
mudanças na organização e funcionamento do Estado adminis-
trativo que vinha se mantendo desde a Segunda República.
O Decreto-Lei 200 veio contribuir com um processo de mudan-

ça já em andamento, ao estabelecer alguns preceitos adequados à
evolução da administração federal, consolidando-se um modelo
de administração para o desenvolvimento que, segundo Marce-
lino (2003, p.645), “[...] marcou até hoje a evolução da adminis-
tração pública brasileira. [...] o Decreto-Lei nº 200 constituiu-se
mais em um plano indicativo ou carta de intenções, estabelecen-
do conceitos e princípios, do que em uma norma determinística”.
Unidade 4 115

O governo Costa e Silva (1967-1969)

O fortalecimento do regime militar é consolidado através do A.I.
5, que continuava cassando mandatos, e se incorporou à Consti-
tuição, atribuindo poder total para o presidente.
Com a morte do presidente Costa e Silva, a Junta Militar deu um

novo golpe, que impediu o vice de assumir e fortaleceu a ditadu-
ra, tornando a administração pública ainda mais centralizadora e
os anos seguintes mais sombrios.
O governo de Médici (1969-1974)
Em meio à luta armada de alguns grupos de esquerda, o exército

brasileiro se aparelha com dois órgãos especiais (ARRUDA e PI-
LETTI, 2000, p.435):
o Departamento de Operações Internas (DOI) e o Cen-
tro de Operações de Defesa Interna (CODI). O modelo
desses dois órgãos foi a Operação Bandeirantes (OBAN),
grupo clandestino de São Paulo, formado por agentes
do DOPS (Departamento de Ordem Política e Social),
da Política Federal e dos serviços secretos da marinha
(o CENIMAR) e do exército. A OBAN contava com
tecnologia de tortura que foi útil ao recém-criado DOI-
CODI. A montagem desse circo de horrores contou com
a ajuda em dinheiro de empresas multinacionais.
Para o crescimento econômico do Brasil, bancos estrangeiros ofe-

reciam empréstimos a juros relativamente baixos, como era práti-
ca dos países centrais em relação aos países em desenvolvimento.
Aquele foi um período de fortalecimento e aumento do

controle de governo sobre a economia brasileira. A área
preferida para os investimentos do Estado era a siderur-
gia, porém, tendo em vista a preocupação com a depen-
dência em relação ao petróleo, em 1973 foi firmado o
acordo com o Paraguai para a construção de Itaipu.
O I PND (primeiro Plano Nacional de Desenvolvimen-

to) foi uma marca da administração de Médici. Houve
um importante crescimento da indústria de construção
civil com os financiamentos derivados da criação do Banco Na-
cional de Habitação (BNH).
116

Em clima de milagre econômico, cantos e refrões encomendados

divulgavam expressões como: “Ninguém segura este país!” e “Bra-
sil, ame-o ou deixe-o!”. Todavia, “ao lado da riqueza, a miséria
também crescia. E ainda mais, havia o desrespeito aos direitos
humanos” (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.436).
Com a crise internacional do petróleo, o milagre econômico bra-

sileiro começava a ser desmascarado. E ainda, “[...] ocorreu um
aumento excepcional dos juros no sistema financeiro internacio-
nal, o que elevou a dívida externa brasileira. Para pagar seus com-
promissos, o governo tomava novos empréstimos [...]. A inflação
subiu e os trabalhadores ficaram mais pobres” (ibid).
A administração de Geisel (1974-1979)

Formado pela “Escola Superior de Guerra, Geisel assumiu o go-
verno prometendo retornar o crescimento econômico e restabe-
lecer a democracia. [...] (Propunha uma) distensão lenta, segura
e gradual. A mensagem era clara: o regime militar podia até pro-
mover a abertura política, mas sem deixar o processo escapar ao
seu controle.” (ARRUDA e PILETTI, 2000, p.437).
Como o milagre econômico estava “se esgotando, o governo Gei-

sel aumentou de modo substancial a participação do Estado na
economia, graças à expansão das empresas estatais e ao planeja-
mento econômico” (ibid).
Nos investimentos daquele governo na área de infra-estrutura

“destacavam-se: a Ferrovia do Aço, em Minas Gerais; o Progra-
ma Nacional do Álcool (conhecido como Pró-Álcool) [...]; a
construção de oito usinas nucleares para geração de energia [...]”.
(ibidem).
Segundo Santos et alli (2003), a consolidação do desenvolvimen-

to industrial no Brasil segundo o modelo produtivo do Estado
capitalista deu-se entre os anos 30 e 70 do século 20, mas o seu
relativo êxito está atrelado ao projeto nacional-desenvolvementis-
ta iniciado por Vargas e finalmente concluído por Geisel. Naque-
les contextos o Estado brasileiro assumia o papel de locomotiva
na promoção do desenvolvimento nacional.
Unidade 4 117

O governo de Figueiredo (1979-1984)

Escolhido por Geisel e eleito indiretamente, João Baptista Fi-
gueiredo (então chefe do SNI, o Sistema Nacional de Informa-
ção) foi o último general do período militar da administração
Já no início do seu governo, Figueiredo enfrentou uma greve de

180 mil metalúrgicos do ABC paulista, tendo que negociar com
seus dirigentes, o Lula inclusive, que foram destituídos. Ainda
em 1979 foi sancionada a lei da anistia e implantado o pluripar-
tidarismo no Brasil, surgindo assim o PMDB, PDT, PT e PDS
(ARRUDA e PILETTI, 2000).
Os anos 80 foram marcados por muita recessão, além

da maior explicitação da enorme dívida social acumula-
da e aumento das dívidas interna e externa.
A partir da luta sindical e mobilização da sociedade civil, a aber-

tura política foi ganhando cada vez mais espaço.
Para fazer frente a pressões externas e ao esgotamento do modelo

de financiamento público e gestão adotado pelos governos milita-
res, ainda no governo Figueiredo “foram desenhadas e implemen-
tadas [...] as primeiras tentativas de contenção da ampliação do
setor estatal através, fundamentalmente, da subordinação das esta-
tais ao Ministério do Planejamento” (SANTOS et alli, 2003, p.5).
Essa tendência de diminuir o aparelho de Estado prosseguiu

durante a Nova República até se consolidar na última década do
século 20.
Em resposta a uma espécie de campanha internacional contra

a intervenção do Estado no domínio econômico, foi criada em
1981 uma Comissão de Privatização, coordenada pela equipe
econômica de Figueiredo com Delfin Neto na liderança.
O processo de desestatização do setor produtivo estatal

iniciou-se com o Decreto 86.215/1981, “que fixava as
primeiras diretrizes para a transferência e desativação de
empresas controladas pelo governo federal” (ibid).
118

Também foi naquele mesmo período que se criou o Programa

Nacional de Desburocratização, coordenado pelo então mi-
nistro extraordinário Hélio Beltrão.
Outro braço da reforma iniciada no governo Figueiredo

foi o processo de terceirização de serviços nos órgãos
públicos. Como serviços terceirizados destacavam-se os
de limpeza e manutenção, segurança, informática e a
organização dos concursos públicos.
Em 1983, apesar de um amplo movimento popular

nacional pela campanha das Diretas Já, visando à aprova-
ção da emenda Dante de Oliveira que propunha eleições diretas
para presidente da República, a proposta não conseguiu obter os
dois terços necessários de votos.
Ao final da ditadura militar, as eleições para o novo presidente

civil deram-se à moda antiga, pela via indireta, sendo o mesmo
escolhido pelo Colégio Eleitoral: Tancredo Neves pela Frente
Liberal e como vice José Sarney, sendo derrotado o candidato ofi-
cial, Paulo Maluf.
Tancredo Neves morreu antes de assumir, gerando-se uma co-

moção nacional. Novamente assume um vice, em um momento
deveras estratégico para a administração pública brasileira.
SEÇÃO 7
Da administração da Nova República até o final do
século 20
O governo Sarney (1985-1989)

O clima político-institucional dos governos militares deixou
como herança para a Nova República “um modelo organizacional
que se caracterizou pela centralização através de um complexo
aparelho burocrático” (MARCELINO, 2003, p.645).
Iniciada uma era de liberdades democráticas, havia que reverter

o quadro institucional, “transformando o aparelho administrativo
em ente reduzido, orgânico, eficiente e receptivo às demandas da
sociedade” (ibid).
Unidade 4 119

Para o mesmo autor acima: “A reforma administrativa propos-

ta pelo governo Sarney pretendia resgatar o compromisso com
as mudanças a serem implantadas na reorganização do Estado,
que se encontrava com a máquina governamental desarticulada,
anacrônica, desestimulada e cada vez mais distante da sociedade
[...]”. (ibidem).
Logo no início de seu governo, Sarney “[...] estava resolvido a

intensificar o programa de desestatização iniciado por Figueiredo.
As pressões dos credores externos exigiam mudanças rápidas, vi-
sando a diminuição do déficit fiscal” (SANTOS et alli, 2003, p.6).
Assim a despatrimonialização social do Estado brasileiro dava
importantes passos (ibid).
Entre as distorções administrativas, destacava-se uma imagem

assimilada pela sociedade do serviço público como sendo fonte
geradora de privilégios e ineficácia (MARCELINO, 2003).
O governo Sarney instituiu uma Comissão Geral do Plano de

Reforma Administrativa (BRASIL, 1985, apud MARCELINO,
2003, p.646) que tinha por princípios:
restauração da cidadania, com universalidade dos seus

direitos;
democratização da ação administrativa em todos os
níveis de governo;
descentralização e desconcentração da ação
administrativa;
revitalização do serviço público e valorização dos
serviços;
melhoria dos padrões de desempenho.
Como órgãos de governo que se destacaram no processo acima

estavam a SEDAP (Secretaria de Administração Pública) e a
ENAP (Escola Nacional de Administração Pública). Cabe ainda
mencionar a elaboração do CNPC (Cadastro Nacional do Pes-
soal Civil), “um instrumento essencial para a reforma do serviço
civil” (ibid).
A condução do processo constituinte foi um enorme

desafio político para o governo Sarney, em cujo gover-
no ainda foi promulgada a Constituição de 1988.
120

A reforma administrativa durante o governo Collor (1990-1992)

Derivada de compromissos da campanha presidencial, com a crí- Funcionários com altos salários e que
tica ao funcionalismo considerado como congregação de marajás, viviam às custas do patrimônio público,
“a busca da superação da crise em que se encontrava o setor pú- sem qualquer produção para a sociedade
blico levou o novo governo a propor e implementar ampla refor-

ma administrativa, já em 15 de março de 1990”. (MARCELIO,
2003, p.648).
Aquela reforma visava à “racionalização do setor público, recu-

perando-se a capacidade de gestão e controle de suas atividades”
(ibid). Conforme consta no documento intitulado Diretrizes de
Ação do governo Collor, “a apropriação do Estado por segmentos
de sua própria burocracia contrapõe-se aos interesses globais da
sociedade” (ibidem).
Apoiado por um visível marketing da imagem do presidente, o

governo Collor promoveu um importante achatamento salarial e
pela via da reestruturação ministerial a extinção de diversos ór-
gãos e ministérios. Houve um verdadeiro desmonte da adminis-
tração federal.
Mas se sobrepõem escândalos, corrupção e perda do apoio popu-

lar. E com o recrudescimento da manifestação popular liderada
pelos jovens de caras pintadas, efetivou-se o processo de impeach-
ment e a condenação de Collor no Senado.
Governo Itamar Franco (1992-1994)

Na qualidade de vice de Collor, o governo de Itamar Franco não
deixou destaques para a administração pública brasileira.
O período de seu governo foi uma transição que permitiu “a en-

carnação da ideologia de mercado inaugurada no governo Collor
e consolidada no governo Fernando Henrique.” (SANTOS et alli,
2003, p.5).
Os dois governos de FHC (1994-2002)

Em 1995, a presidência da República apresenta à nação o seu
Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL,
1995), onde está desenhada a nova concepção de Estado e de
Unidade 4 121

seu funcionamento que foi assumida pelo governo de Fernando

Henrique Cardoso (FHC). Aquela proposta foi promulgada ape-
nas em 1998, estando em curso ainda a sua implementação.
A proposta de reforma administrativa gerou bastante polêmica,

pela revisão das regras de estabilidade do servidor público e pela
então denominada publicização. Esta significava terceirização
dos serviços, cuja ação não se constituía em ação exclusiva do Es-
tado, mas que antes eram estatais, para a execução no setor priva-
do através de organizações sociais financiadas pelo setor público.
Exemplos de ações que se enquadram nessa

terceirização dos serviços são a educação e a saúde.
Nos governos de Fernando Henrique Cardoso:

do ponto de vista administrativo, as principais medidas
visavam aprofundar as políticas de ajuste que o Estado
deveria assumir (após o Consenso de Washington) para
equilibrar as suas contas, as chamadas políticas de estabi-
lização que objetivavam reduzir drasticamente os custos/
gastos públicos. (SANTOS et alli, , p.).
A recuperação operacional do aparelho de Estado tinha por

pressupostos assumir as seguintes três direções (SANTOS et alli,
2003, p.9):
moralização da máquina pública [...];

ênfase absoluta no atendimento de um patamar de prestação de
serviços que dignifique o cidadão e
profissionalização do servidor público.
os anos  pode-se ainda identificar três fases que marcaram
o processo de transferência do patrimônio estatal para o setor
privado (ibid):
O programa de privatização iniciado em  estava
direcionado para as empresas produtoras de bens industriais
dos setores siderúrgico, petroquímico e de fertilizantes;
a partir de  iniciaram as mudanças institucionais nas
regras para a estatização (por exemplo, a aceitação de “moedas
podres”);
iniciada em , esta última fase trata também da concessão de
serviços públicos, além de consolidar as anteriores.
122

O caráter assumido pela reforma do aparelho de Estado após

1995 foi de substituição da gerência burocrática/patrimonial pela
gerencial/profissional (SANTOS et alli, 2003, p.10).
De acordo com o novo modelo de administração públi-

ca assumido, surgem novos arranjos institucionais que
passam a ser assumidos por uma administração profis-
sional de especialistas (ibid).

1) Entre os antecedentes da Revolução de 30, identifique duas
características que vieram incidir na configuração da administração
pública brasileira a partir de então.
2) Quando começou o movimento de fazer crescer o aparelho de Estado

brasileiro? Comente sua resposta comparando alguns diferentes
governos (dois ou três).
Unidade 4 123

3) Qual foi a primeira reforma administrativa planejada por um governo

brasileiro e quais suas principais características?
4) Como se configurou o início da administração burocrática na

organização governamental brasileira?
5) Como se constituiu o modelo de administração para o

desenvolvimento no Brasil?
124

6) Apresente três características do movimento da administração pública,

sob a ditadura militar brasileira.
7) Comente a oportunidade social da República como forma de governo

no Brasil do século 20.
8) Caracterize a principal formatação da administração pública brasileira

da Nova República até o final do século 20.
Unidade 4 125

Síntese
Nesta unidade você aprendeu a importância dos antecedentes da
Revolução de 1930 para a história da administração pública bra-
sileira, e dos principais acontecimentos ocorridos no Brasil, após
a década de 30 do século passado até os dias atuais.
Durante os primeiros quinze anos de governo Vargas (1930-

1945) iniciou-se os primeiros esforços de uma reforma adminis-
trativa no País (1937), situando-se como um marco do nascimen-
to da administração pública brasileira.
As inovações havidas na administração pública brasileira do pós-

guerra ao governo populista de Vargas também foram discutidas
e ainda as implicações geradas pelo desenvolvimentismo e esfor-
ços de uma democracia nascente na administração pública brasi-
leira entre 1954 e 1963.
Foram apresentadas as principais características de formatação da

administração pública no país durante os governos da ditadura
militar brasileira (1964-1984).
E para finalizar a unidade, foram identificados os principais as-

pectos que se consolidaram na administração pública brasileira da
Nova República até o final do século 20.
Saiba mais
Você poderá aprofundar seus conhecimentos sobre a história da
República brasileira, consultando sites oficiais que abordam este
tema, destacando-se:
www.brasil.br
www.senado.br
126

UNIDADE 5
5
Introdução aos princípios e
funções públicas e a
competência e atribuições
da União, estados e municípios

Compreender o que é regime jurídico administrativo.
Estudar no que consubstancia a correta gestão dos
negócios públicos e o manejo dos recursos públicos
(dinheiro, bens e serviços).
Estudar a repartição de competência entre as
entidades componentes do Estado Federal.
Compreender a competência da União, dos estados e
dos municípios e Distrito Federal.
Compreender as atribuições dos Poderes da União,
Distrito Federal, estados e municípios brasileiros.
Plano de estudo

Seção 1 Introdução aos Fundamentos, Princípios e
Funções do Setor Público.
Seção 2 Formação constitucional de competência e
princípio da predominância do interesse.
Seção 3 Quais as competências da e atribuições dos
Poderes da Unição?
Seção 4 Quais as competências e atribuições dos
Poderes dos estados federados?
Seção 5 Quais as competências e atribuições dos
Poderes municipais?

Nesta unidade você vai compreender como é a estrutura básica

administrativa do Estado e quais são os Princípios que norteiam
as atividades do Estado por meio da Administração Pública, para
atingir e satisfazer os interesses da coletividade.
Você vai estudar, também, as competências e atribuições dos Po-

deres da União, dos estados e dos municípios.
É importante que você saiba que as questões de predominante

interesse geral, são tratadas em nível nacional. Nos estados são
tratados os assuntos de predominante interesse regional, e nos
municípios, tratam-se os assuntos de interesse local.
SEÇÃO 1
Introdução aos Fundamentos, Princípios e Funções do
Setor Público
Conforme Piccoli (2204, p. 72) é de se observar, “antes de estu-

darmos qualquer instituto do direito administrativo, por questão
de coerência metodológica, que precisamos conhecer os prin-
cípios e as regras jurídicas que informam esse ramo do direito
público, e que são delineados pela Constituição Federal. Não se
pode vislumbrar o desenvolvimento de atividades pela adminis-
tração pública, quando apartadas de um interesse público”.
Como esta matéria você vai conhecer na disciplina de Direito

Constitucional, no momento vamos apenas ter uma visão mais
genérica do assunto, por referência à área mais específica da pró-
pria Administração Pública.
128

A gestão pública traz em seu bojo as regras de direito administra-

tivo, que irão conferir prerrogativas à administração para limitar
a autonomia da vontade – fundamento do direito privado – me-
diante atos unilaterais do Estado. Os princípios que assoalham o
regime jurídico administrativo, por vigorarem segundo determi-
nadas condições, regulamentações e limites, admitindo variantes
e qualificações singulares, desempenham o papel de guia, condu-
zindo à compreensão dos diversos institutos do direito adminis-
trativo.
De outro lado, as atividades administrativas não são diferentes aos

valores que fundam a sociedade e que se manifestam no direito
por meio de princípios jurídicos. A função desempenhada, em
última análise, pelo agente administrativo não se desenvolve de
modo arbitrário. Ao contrário, os parâmetros do interesse público
estão incorporados na rede principiológica, que sustenta o exercí-
cio da atividade administrativa com a estrita observância da lei.
Dessa forma, no desempenho das atividades administrativas, o

agente público não tem a liberdade de procurar outro objeto, se-
não aquele que dá o exclusivo fim prescrito em lei para a atividade.
À título de exemplo, podemos identificar toda e qualquer ativi-

dade desempenhada pelo agente público (funcionário público)
investido de seu cargo e funções, seja sua atividade qual for, o
mesmo deverá conduzir com todo empenho o que sua função lhe
atribui, independente para quem ou para qual seja a finalidade.
Por que isso ocorre?

Isso ocorre porque a consagração dos princípios
da supremacia e indisponibilidade do interesse
público denota a subordinação das atividades
administrativas à lei.
Seção 2
Formação constitucional de competência e princípio
da predominância do interesse
A Constituição Federal assegura autonomia aos estados federa-

dos, o que se consubstancia na sua capacidade de auto-organi-
zação, de auto-legislação, de auto-governo e auto-administração
(arts. 18 e 25 a 28 da C.F. citados por SILVA, 2001).
Unidade 5 129

Conforme as matérias expressamente previstas na Constituição,

é importante salientar que há ocasiões em que se torna
problemático discernir quando estamos diante de um interesse
geral ou nacional ou de um interesse regional ou local.
No linguajar popular quando temos que achar o pai da

criança, existe uma certa dificuldade para identificar
o responsável, mas quando achamos um tesouro
enterrado no quintal, aparecem diversos interessados
reclamando sua posse ou seu direito sobre ele.
Assim a Constituição busca realizar o equilíbrio dos estados

federados, por meio de uma repartição de competência que se
fundamenta na técnica da enumeração dos Poderes da União,
(arts.  e  da C.F.), com Poderes remanescentes aos estados
federados (art. , § º da C.F.), e Poderes definidos para os
municípios (art.  da C.F.) , e no art. Parágrafo Único.
A Lei complementar poderá autorizar os estados a legislar sobre
Fonte: http://www.escolavesper.com.
questões específicas das matérias relacionadas no artigo acima.
br/mapa
Nas áreas de interesse comum da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios (art.  da C.F.), e nas áreas de âmbito
da legislação concorrente, a competência da União limita-se a
estabelecer normas gerais.
Veja a seguir o mapa com a divisão política dos Estados-
Membros que juntos formam a União Federativa do Brasil.
130

SEÇÃO 3
Quais as competências e atribuições dos
Poderes da União?
Competências da União
As competências materiais exclusivas da União estão estabe-
lecidas no art. 21, incisos de I a XXV, da Constituição Federal;
portanto observamos que a União recebeu, com preponderância
sobre os demais entes federativos - os estados e municípios -, a
maior parcela dessa repartição de competências.
Está indicado no art. 21 da Constituição Federal: manter re-

lações com Estados estrangeiros e participar de organizações
internacionais; declarar a guerra e celebrar a paz; assegurar a
defesa nacional; permitir, nos casos previstos em lei completar,
que forças estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele
permaneçam temporariamente. Cumpre mencionar, de passagem,
que essas relações vão atender os princípios consignados
no art. 4º (Silva, 2000).
Competência política
Como atribuição de natureza política, de competência ex-
clusiva da União, são enumeradas as seguintes:
o seu poder de decretar o estado de sítio, o estado

de defesa e a intervenção federal nos estados e
municípios dos territórios;
o seu poder de conceder anistia;
o seu poder de legislar sobre direito eleitoral.
Outra atribuição é a competência administrativa como, por

exemplo: autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de ma-
terial bélico, administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar
as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito,
câmbio e capitalização, bem com as de seguros e previdência pri-
vada, organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Públi-
co e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territó-
rios; além de organizar a estrutura de seu funcionalismo, seus
serviços e órgãos como Polícia Federal, as polícias Rodoviá-
Unidade 5 131

ria e Ferroviária Federal, bem como outro de caráter essencial.
Competência da prestação de serviços, além da exploração e exe-

cução de serviços públicos decorrentes de sua natureza estatal, a
Constituição conferiu à União, em caráter exclusivo, a competên-
cia para explorar determinados serviços que reputou público, tais
como, manter o serviço postal e o correio aéreo nacional, teleco-
municações, explorar a concessão e os serviços de radiodifusão,
sonora e de sons e imagens, energia elétrica, serviços de infra-es-
truturas aeroportuário, portos marítimos, serviços de instalações
nucleares, lavras de minérios entre outros mais detalhados no art.
21 da Constituição Federal.
A competência urbanística atribui à União elaborar e executar

planos nacionais e regionais de ordenação de territórios; instituir
diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação,
saneamento básico e transporte urbano.
Na competência econômica, cabe à União: elaborar e executar

planos nacionais e regionais de desenvolvimento econômico;
estabelecer áreas e as condições para o exercício da atividade de
garimpagem, em forma associativa; intervir (sem exclusividade)
no domínio econômico, explorar (sem exclusividade) atividade
econômica e reprimir abusos do poder econômico; explorar dire-
ta ou indiretamente a pesquisa e a lavra de recursos minerais e o
aproveitamento dos potenciais de energia hidráulica; e tudo mais
que promova a economia social.
Na competência financeira e monetária a Constituição Federal

de 1988 define exclusividade sob o comando da União, já que lhe
cabe legislar sobre normas gerais de Direito Tributário e finan-
ceiro e sobre orçamento e o sistema monetário, emitir moeda,
administrar reservas cambiais e fiscalizar as operações de nature-
za financeira, de crédito, de câmbio e de capitalização. Instituir
os tributos previstos nos artigos 145, 153 e 154 da Constituição
Federal.
Você deve ter percebido que, até aqui, apresentamos

as competências de caráter exclusivo da União. O art.
23 da Constituição Federal dispõe da competência
comum, pois dá possibilidade de estados, Distrito
Federal e municípios compartilharem com a União
a prestação de serviços em especialmente naqueles
ligados ao setor social.
132

Na competência legislativa os artigos  e  especificam

seu campo de competência legislativa, que consideramos
em dois grupos: a privativa e a concorrente.
Na competência legislativa privativa, a União tem
poderes de legislar sobre Direito Administrativo,
desapropriação, licitações e contratação, em todas as
modalidades, para a administração pública, direta e
indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas
pelo poder público, nas diversas esferas de governo
e empresas sob seu controle (inciso XXVII) e sobre
Direito material não-administrativo, civil, comercial (incluindo
comércio exterior e interestadual, e propaganda comercial)
penal, político-eleitoral, incluindo nacionalidade, cidadania
e naturalização, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do
trabalho; populações indígenas; condições para o exercício de
profissões, seguridade social.
Na competência concorrente compete à União, aos Estados
e ao Distrito Federal, pelo art. , inciso I a XVI, as regras
ordenadas de seu exercício, para delimitar o campo próprio a cada
ordenamento e impedir o conflito de competências. Assim sendo
a Constituição Federal define quatro regras:
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competên-
cia da União limitar-se-á estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre nor-

mas gerais não exclui a competência suplementar dos
Estados.
§ 3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Es-

tados exercerão a competência legislativa plena, para
atender a suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas ge-

rais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for
contrário.
Quais os funcionamentos e atribuições dos Poderes da

União?
Unidade 5 133

O Poder Legislativo é composto pela Câmara dos Deputados

e pelo Senado Federal. Deputados e senadores desenvolvem
suas atividades por legislatura, sessões legislativas ordinárias
ou extraordinárias, sessões legislativas ordinárias e sessões
legislativa extraordinária.
sessões legislativas sessões legislativas

ordinárias extraordinárias
São sessões que ocorrem em São sessões que ocorrem em

dias e horas normais durante horários e datas que excederão
o calendário estabelecido aos dias e horas normais com
pela casa legislativa. a finalidade de urgência das
matérias em discussão por meio
de convocação de seus membros.
A principal competência do Poder Legislativo é a elaboração de

leis. A duração do mandato é de quatro anos e corresponde ao
período que vai do início do mandato dos membros da Câmara
dos Deputados a até o seu término (art. 44, parágrafo único). Isso
porque o Senado é contínuo por ser renovável apenas parcial-
mente em cada período de quatro anos (art. 46, § 2º).
Quanto às atribuições do legislativo, deliberativas, de fiscalização

e controle, julgamento de crimes de responsabilidade e atribuições
constituintes, elas podem ser classificadas em cinco grupos:
1. As atribuições do legislativo consiste em elaborar as leis sobre

todas as matérias de competência da União, conforme especi-
fica o art. 48, o que é feito segundo o processo legislativo, esta-
belecido no arts. 61 a 69 da Constituição Federal;
2. as atribuições meramente deliberativas envolvem a prática de

atos concretos, de resoluções referendárias, de autorizações, de
aprovações, de sustação de atos, de fixação de situações e de
julgamento técnico, consignados no art. 49, o que é feito por
via de decreto legislativo ou resoluções, segundo procedimento
deliberativo especial de sua competência exclusiva, vale dizer,
sem participação do Presidente da República, de acordo com
as regras regimentais;
3. as atribuições de fiscalização e controle são exercidas por meio

de vários procedimentos. Veja a seguir quais são:
134

pedidos de informações, por escrito, encaminhados

pelas Mesas aos Ministros ou quaisquer titulares
de órgãos diretamente subordinados à Presidência
da República (art., § º), importante em crime
responsabilidade à recusa, ou o não-atendimento
no prazo de trinta dias bem como a prestação de
informações falsas;
comissão Parlamentar de inquérito, nos termos do art.
, §º;
controle externo com auxílio do Tribunal de Contas
e da Comissão mista a que se refere o art. , § º,
que compreenderá toda a gama de medidas constantes
dos arts.  e , culminando com o julgamento das
contas que anualmente o Presidente da República
há de prestar (art., IX);
fiscalização e controle dos atos do Poder
Executivo, incluídos os da administração
indireta (art. , X);
tomada de contas pela Câmara dos Deputados,
quando o Presidente não as prestar no prazo
que a Constituição assinala, ou seja, dentro
de sessenta dias após a abertura da sessão
legislativa, então até  de abril (arts. , II e ,
CCIV).
4. Atribuições de julgamento de crimes de responsabilidade,

com a particularidade de que, no julgamento do Presidente
da República ou Ministros de Estado, a Câmara dos Deputa-
dos funciona como órgão onde inicia o processo sobre crimes
de responsabilidade sobre qualquer um que ocupe cargos
eletivos destinados acima desde que haja indícios e o Senado
Federal como tribunal político sob a presidência do Supremo
Tribunal Federal (arts. 51, I,52,I e 86). No julgamento dos
Ministros do Supremo Tribunal Federal, do Procurador-Ge-
ral da República e do Advogado-Geral da União, o Senado
Federal funcionará a um tempo como tribunal do processo
do julgamento (art. 52, II).
5. atribuições constituintes mediante elaboração de emendas à

Constituição Federal (art. 60), onde o Congresso cria e altera
normas constitucionais.
Unidade 5 135

O Poder Executivo
A função executiva é exercida pelo Presidente da República, au-
xiliado pelos Ministros de Estado (art. 76). Temos então um Exe-
cutivo monocrático, isto é o Poder exercido por um só (mono).
Monocrático, característico do sistema
de governo presidencialista, já que o Portanto, o Presidente da República possui três funções básicas
Presidente da República, como Chefe inerentes ao Poder Executivo da União como classificação das
do Poder Executivo, atua nas funções
de chefe de Estado e as de Chefe de
atribuições. Veja, a seguir, os detalhes de cada uma destas funções.
Governo.
a) Chefia de Estado, sua função está presente no art. 84, incisos
VII, VIII, XVIII, XIV XV, XVI, XIX, XX, XXI e XXII, sendo
de sua competência, por exemplo, celebrar tratados, conven-
ções e atos internacionais; seus representantes diplomáticos
mantêm relações com estados estrangeiros, convocar e presidir
o Conselho de Defesa Nacional, nomear, após aprovação do
Senado Federal, os ministros do Supremo Tribunal Federal, do
Tribunal Superior do Trabalho e do Tribunal Superior Eleito-
ral, declarar a guerra e celebrar a paz.
b) Chefia de Governo, sua função está presente no art. 84, incisos

I, III, IV, V, IX, XI, XII, XV, XVII, XXIII, XXIV e XXVII,
sendo de sua competência, por exemplo, nomear e exonerar os
ministros de Estado, sancionar, promulgar e fazer publicar leis,
expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução, enca-
minhar o processo legislativo na forma e nos casos previstos na
Constituição, enviar ao Congresso Nacional o plano plurianu-
al, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas
de orçamento previsto na Constituição.
c) Chefia da Administração Federal, sua função está presente no

art. 84, incisos II, VI, XVI, XXIV e XXV, sendo de sua com-
petência, por exemplo, editar medidas provisórias com força de
lei, nos termos do art. 62. Exercer, com o auxílio dos ministros
de Estado, a direção superior da administração federal, dispor
sobre a organização e funcionamento da Administração fede-
ral, prover e extinguir cargos públicos federais.
O Poder Judiciário
Corresponde ao terceiro Poder atribuído à União no Estado Fe-
deral. O Poder Judiciário, encontra-se organizado nos artigos 92
a 126, e tem a função jurisdicional ou simplesmente jurisdição,
136

que realiza por meio de um processo judicial. Ele é um sistema de

composição de conflitos de interesses ou sistema de composição
de interesse coletivo, juridicamente tutelados, ou seja amparados
pelos princípios e regras do direito, mediante o estabelecimento
de ordens concretas dirigidas às partes.
Você sabia?
A jurisdição hoje é monopólio do Poder Judiciário do
Estado (art. 5º, inciso XXXV). Anteriormente ao período
moderno havia jurisdição que não dependia do Estado.
Os senhores feudais tinham jurisdição dentro de seu
feudo: encontravam-se jurisdições feudais e jurisdições
baronais. Lembre-se de que os donatários das
Capitanias Hereditárias no Brasil colonial dispunham
da jurisdição civil e criminal nos territórios de seu
domínio. No período monárquico brasileiro, tínhamos
a jurisdição eclesiástica, especialmente em matéria de
direito de família, a qual desapareceu com a separação
entre Igreja e Estado. Agora só existe jurisdição estatal,
confiada a certos funcionários, rodeados de certas
garantias: os magistrados.
A função jurisdicional é exercida pelos seguintes ór-

gãos do Poder Judiciário:
Supremo Tribunal Federal;

Superior Tribunal de Justiça;
Tribunais Regionais Federais e Juízes
Federais;
Tribunais e Juízes do Trabalho;
Tribunais e Juízes Eleitorais;
Tribunais e Juízes Militares;
Tribunais e Juízes dos Estados, do Distrito Federal e
dos Territórios.
Temos aí a ordem judiciária do País, que compreende:

um órgão de cúpula, como guarda da Constituição
e tribunal da Federação, que é o Supremo Tribunal
Federal;
um órgão de articulação e defesa do direito objetivo
federal, que é o Superior tribunal de Justiça;
Unidade 5 137

as estruturas e sistemas judiciários, compreendidos

pelos Tribunais e juízes federais, do trabalho, eleitoral
e militar;
os sistemas judiciários dos Estados, Distritos Federal e
Territórios.
O artigo 92 da Constituição Federal faz outra distinção, inclui

os Órgãos da Justiça Estadual entre os que exercem o Poder Ju-
diciário. Observa-se, assim, que a Constituição Federal acolheu
a doutrina que vem sustentado, pacificamente aliás, a unidade da
jurisdição nacional, ao contrário que ocorre com os Poderes Exe-
cutivo e Legislativo, cuja tônica é marcada pela autonomia ditada
pelo princípio federativo.
Você sabia?
O Distrito Federal surgiu da transformação do antigo
Município Neutro, que era a sede da corte e capital
do Império. A Constituição Federal nos arts. 1º e 18º,
o inclui como um dos componentes da República
Federativa do Brasil, considerado sempre como
unidade federativa ou unidade da federação, onde
essas expressões foram usadas.
Nas seções anteriores você estudou as funções a atribuições dos

poderes da União, ou seja, dos poderes Legislativo, Executivo
e Judiciário. Nas próximas seções você vai estudar quais são as
competências dos Estados e dos Municípios do Brasil.
SEÇÃO 4
Quais as competências e atribuições dos Poderes dos
estados federados?
Competências dos estados federados

A Constituição Federal assegura autonomia aos Estados federa-
dos que enumera os poderes (competências) na sua capacidade
de auto-organização, de auto-legislação, de auto-governo e de
auto-administração (arts. 18, 25 a 28).
138

A capacidade de auto-organização e de auto-legislação está

consagrada no art. 25, segundo o qual os Estados organizam-se
e regem-se pelas Constituições e leis que adotam, observados os
princípios desta Constituição.
A capacidade de auto-governo encontra seu fundamento explí-

cito nos arts. 27, 28 e 125, ao disporem sobre os princípios de
organização dos poderes estaduais, respectivamente: Poder Legis-
lativo, que expressa por Assembléias Legislativas; Poder Executi-
vo, exercido pelo Governador; e Poder Judiciário, que repousa no
Tribunal de Justiça e outros tribunais e juízes.
A capacidade de auto-administração decorre das normas que

distribuem as competências entre União, Estados e Municípios,
especialmente do art. 25, § 1º, segundo o qual são reservadas aos
Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta
Constituição, que contém, como se nota, o princípio de que, na
partilha federativa das competências, aos Estados cabem os po-
deres remanescentes, aqueles que sobram da enumeração dos po-
deres da União (arts. 21 e 22, especialmente) e dos indicados aos
Municípios (art. 30).
No Brasil por meio da Constituição Federal, o Estado unitário

descentralizou-se em Unidades federadas autônomas, enumeran-
do para o governo central (federal) os poderes que se entenderam
convenientes, deixando o resto, a sobra, para os Estados. Por
isso, para o sistema federativo brasileiro, a expressão poderes (ou
competências) remanescentes é mais indicada do que poderes (ou
competências) reservados. Mas esta foi a terminologia adotada
pela Constituição, no seu art. 25, § 1º, que dispõe: São reservados
aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta
Constituição.
As vedações implícitas à competência dos Estados, decorrem de

tudo que já tenha sido enumerado apenas para a
União (art. 20, 21 e 22) e para os municípios (arts.
29 e 30).
Também a Constituição Federal, além das vedações,

estabelece algumas competências exclusivas nos arts.
18, § 4º, 25, § 2º e 3º, tais como, explorar direta-
mente, ou mediante concessão, os serviços locais de
gás canalizado, na forma da lei entre outros.
Unidade 5 139

Visto isso, compreendemos que a área de competência dos Esta-

dos federais se limita à seguinte classificação:
competências econômica;
competência social;
competência administrativa;
competência financeira e tributária.
Respeitadas essas normas, incumbe-lhes elaborar leis e diretrizes

orçamentárias, seus orçamentos anuais e planos plurianuais, reali-
zar despesas e aplicar recursos como melhor lhes parecer, segundo
as necessidades de sua administração e população mediante pla-
nos e programas de desenvolvimento econômico e social (Silva:
2002, 602).
Na competência legislativa, não existe autonomia federativa sem

capacidade normativa sobre determinada área de competência.
Os Estados federados dispõem dessa capacidade, agora mais que
antes, mas sempre nos limites que a Constituição Federal lhes
traçou. O campo de incidência de sua legislação, no entanto, não
vai muito além do terreno administrativo, financeiro, social (com-
petência comum), de administração gestão de seus bens, alguma
coisa na esfera econômica nos limites já apontados, e quase nada
mais, tais como:
elaborar e votar leis complementares à Constituição

Estadual;
votar o Orçamento e Planos Plurianuais;
legislar sobre seus tributos, arrecadação e aplicação de
suas rendas;
dispor sobre a dívida pública estadual e autorizar a
abertura de crédito;
criar e extinguir cargos públicos, ficando-lhes os
vencimentos e vantagens;
dispor sobre a divisão administrativa e jurídica de seu
território;
dispor sobre a organização do seu Ministério Público,
da Defensoria Pública e da Procuradoria ou Advocacia
Geral do Estado;
legislar plenamente ou suplementarmente sobre as
matérias relacionadas no art. , como a observância
de sues parágrafos (Silva, ).
140

Agora que você estudou a competência material e legislativa dos

Estados, determinadas pela Constituição Federal, acompanhe na
próxima seção as atribuições de cada Poder dos Estados federados.
Quais as atribuições dos Poderes dos estados?

Todos os Estados têm idêntica estrutura governamental. E os po-
deres estaduais – Legislativo, Executivo e Judiciário – competem
a três órgãos distintos, de acordo com o princípio fundamental da
divisão de poderes (art. 2º), respectivamente:
Assembléia Legislativa,
Governador do Estado e
Poder Judiciário (Tribunal de Justiça e outros tribunais
e juízes).
Segundo Silva (2002, p. 603) a “Assembléia Legislativa é o órgão

do Poder Legislativo estadual, que, nos Estados, é unicameral,
não se admitindo a criação de Senado estadual. Compõe-se de
Deputados, representantes do povo do Estado, eleitos diretamen-
te pelo sistema proporcional, para um mandato de quatro anos.”
O Governador do Estado é o Poder Executivo Estadual. É exer-

cido por um Governador do Estado, eleito para um mandato de
quatro anos, por sufrágio universal e voto direto e secreto em
eleição que se realiza, em primeiro turno, no primeiro domingo
de outubro e, no segundo turno, se houver, no último domingo
de outubro, do ano anterior ao término do mandato em curso,
tomando posse no dia 1º de janeiro do ano subseqüente, observa-
do o princípio da maioria absoluta tal como está previsto para o
Presidente da República no art. 77.
Quais são as atribuições do Governador?
Serão definidas na Constituição do Estado, mas não com autono-

mia absoluta, já que o princípio da divisão de poder é que rege a
distribuição de matérias entre os Poderes estaduais, de sorte que
ao Governador não poderá ser entregue senão matéria de nature-
za executivo-administrativa, semelhantes às que cabem ao Presi-
Unidade 5 141

dente da República, tais como:
representar o Estado nas suas relações jurídicas,

políticas, administrativas e sociais;
exercer, com auxílio dos Secretários de Estado, a
direção superior da Administração estadual;
sancionar e vetar os projetos de lei;
promulgar e fazer publicar as leis;
exercer o poder regulamentar;
exercer o poder hierárquico e disciplinar sobre todos os
serviços do Executivo, na forma que a lei estabelecer;
prover e extinguir cargos públicos do Estado, com as
restrições da Constituição do Estado e na forma da lei;
nomear e exonerar livremente as Secretárias de Estado
e demais ocupantes de cargos de provimento em
comissão;
nomear e exonerar os dirigentes de autarquias,
observadas as condições estabelecidas na Constituição
do Estado;
decretar e fazer executar a intervenção municipal, na
forma da Constituição;
solicitar intervenção federal no Estado, nos termos da
Constituição Federal;
enviar à Assembléia Legislativa proposta orçamentária,
prestar contas da administração do Estado à
Assembléia Legislativa até a data fixada;
apresentar à Assembléia Legislativa, na sua sessão
inaugural, mensagem sobre a situação do Estado,
solicitando as medidas que julgar de interesse do
governo;
iniciar o processo legislativo nos casos previstos na
Constituição estadual;
prestar as informações solicitadas pelos Poderes
Legislativo e Judiciário;
praticar, enfim, os demais atos de administração, nos
limites da competência do Executivo.
A Jurisdição Estadual, como você já estudou, inclui os Tribunais

e Juízes estaduais entre os órgãos do Poder Judiciário nacional (e,
por essa razão, não puramente federal, art. 92, VII), mas declara
que os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios
estabelecidos na Constituição. É o acolhimento da tese da juris-
142

dição nacional e descentralização judiciária.
O Tribunal de Justiça é o órgão de cúpula da Organização Judi-

ciária Estadual. Chamado também de Segunda Instância Juris-
dicional, o Tribunal de Justiça é composto por desembargadores.
O número de desembargadores e as atribuições determinadas na
Constituição e nas leis do estado.
O Tribunal de Justiça tem competência para propor ao Poder Le-

gislativo Estadual a alteração da organização e da divisão judiciá-
ria do Estado. A divisão judiciária é a norma que rege a criação, a
alteração e a extinção das seções, circunscrições e comarcas, assim
como sua respectiva classificação. A organização judiciária com-
preende a constituição, a estrutura, as atribuições e a competência
dos tribunais, bem como de seus órgãos de direção e fiscalização;
constituição, classificação, atribuições e competências dos juízes;
organização, disciplina e atribuições dos serviços auxiliares da jus-
tiça, inclusive tabelionatos e oficiais de registro públicos; criação
e extinção de cargos nos próprios tribunais, de juízes, de serviços
auxiliares e de varas.
Você sabia?
O Distrito Federal não é Estado. Não é Município. Em
certo aspecto é mais do que o Estado, porque lhe cabe
competências legislativas e tributárias reservadas aos
Estados e Municípios (arts. 32º, § 1 e 147º)
O Poder Legislativo do Distrito Federal é exercido
pela Câmara Legislativa que compõe-se de Deputados
Distritais.
O Poder Executivo do Distrito Federal é exercido pelo
Governador.
O Poder Judiciário no Distrito Federal, em verdade,
não é dele, pois, nos termos do art. 21, XIII, compete à
União organizar e manter o Poder Judiciário do Distrito
Federal.
Unidade 5 143

SEÇÃO 5
Quais as competências e atribuições dos
Poderes municipais?
O governo Municipal é constituído de duas atribuições básicas: a

função legislativa, exercida pela Câmara Municipal, composta de
vereadores representantes dos eleitores, e a função do executivo,
exercida pelo Prefeito.
Os Municípios não têm, e não terão, órgãos

Jurisdicionais próprio, justiça própria, pois o Poder
Judiciário que atua nos Municípios é o Estadual cuja,
função é atribuída às comarcas.
O Poder Executivo Municipal é exercido pelo Prefeito. Este é o

chefe do Poder Executivo e chefe da administração local. Cabe-
rá à Lei Orgânica de cada Município discriminar as funções do
Prefeito, que, de grosso modo, se distinguem em função de gover-
no e função administrativa.
As funções de governo municipal compreendem:
a representação do município;
direção geral dos negócios municipais e relações com
outras autoridades;
sancionar, promulgar e fazer publicar leis, vetar
projetos de lei;
planejamento da administração local.
Dentre as funções administrativas, cabe ao prefeito nomear e

exonerar seus auxiliares, prover cargos públicos municipais, ar-
recadar e guardar as rendas municipais, tomando providências
sobre sua aplicação, autorização de pagamentos, gestão do patri-
mônio e bens municipais, supervisionando e executando serviços
e obras públicas reclamadas para o desenvolvimento da comuni-
dade local.
O Poder Legislativo Municipal é exercido pela Câmara Municipal

e organizado pela Lei Orgânica Municipal. As atribuições discri-
minadas pela lei orgânica do respectivo Município as quais se des-
dobram em quatro grupos (SILVA, 2002, p. 626).
144

função legislativa: é ato de legislar sobre as matérias

de competência do município, estabelecendo-se as leis
municipais;
função meramente deliberativa: a Câmara exerce as
atribuições de sua competência privativa que envolvem
a prática de atos concretos de resoluções refendárias, de
aprovação, e de autorização;
função fiscalizadora: exercício da relevante atribuição
de fiscalizar as finanças e os orçamentos do município,
mediante controle externo, com o auxílio do Tribunal
de Contas do Estado ou do Conselho ou Tribunal
de Contas do Município (onde houver). A Câmara,
exercendo sua atividade fiscalizadora, poderá pedir
informações ao prefeito, convocar auxiliares diretos
deste, investigar através de Comissão Especial
de Inquérito, tomar e julgar as contas do prefeito,
podendo rejeitar o parecer prévio do Tribunal de
Contas competente apenas por voto de dois terços de
seus vereadores;
função julgadora: a Câmara Municipal exerce essa
função, cabendo-lhe julgar o prefeito e, os vereadores
por infrações político-administrativas, ou seja, por
meio de um juízo político.
Unidade 5 145

Leia com atenção os enunciados e responda as questões que seguem.

Após responder as perguntas, confira no item Anexos, ao final do livro,
as respostas e/ou comentários sobre as questões e compare com as
respostas que você deu.
1) Você acaba de estudar os princípios que regem o dia-a-dia do
desenvolvimento da Administração Pública. Agora é necessário
que você pesquise e anote um exemplo sobre o qual já tomou
conhecimento que aconteceu ou acontece na Administração Pública, a
fim de fazer uma relação da teoria com a prática.
2) Qual o princípio adotado pela Constituição Federal para a repartição de

competência e o que ele significa?
146

3) Qual a técnica adotada pelo Brasil para a repartição de competências?
4) A Constituição Federal reparte as competências expressamente ou

implicitamente? Explique.
5) Qual a diferença entre competência exclusiva e competência privativa?
Unidade 5 147

6) Sabemos que tanto nos Municípios como na União e nos Estados temos
os três Poderes definidos na Constituição, porém quem exerce ou
representa cada um deles nos Municípios?
7) No Distrito Federal a quem é atribuído a representação do Poder

Executo, Poder Legislativo e Poder Judiciário?
148

Síntese
Nesta unidade você verificou que o desenvolvimento de ativi-

dades pela administração pública deve sempre ocorrer em con-
sonância com um interesse público, conforme estabelecido na
Constituição Federal, pois a gestão pública traz, em seu conteú-
do, as regras de direito administrativo que irão conferir prerroga-
tivas à administração para limitar a autonomia da vontade, fun-
damento do direito privado, mediante atos unilaterais do Estado.
Você viu também que os princípios que assoalham o regime
jurídico administrativo, por vigorarem segundo determinadas
condições, regulamentações e limites, admitindo variantes e qua-
lificações singulares, desempenham o papel de guia, conduzindo à
compreensão dos diversos institutos do direito administrativo.
O agente administrativo não desenvolve de modo arbitrário suas

atividades, mas em virtude dos referenciais do interesse público que
estão incorporados à rede principiológica que sustenta o exercício
da atividade administrativa com a estrita observância da lei.
O art. 37 da Constituição Federal (BRASIL, 1988) consagra o

regime jurídico administrativo por meio dos princípios da legali-
dade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da efici-
ência. Os demais princípios assumidos pela administração públi-
ca brasileira derivam de outros dispositivos, ou são considerados
implícitos a esses que acabamos de citar.
Você também aprendeu que a competência é a faculdade juridi-

camente atribuída a uma entidade ou órgão ou agente do Poder
público para emitir decisões. As competências são as diversas
modalidades de poder de que se servem os órgãos ou entidades
estatais para realizar suas funções.
Ao definir critérios de classificação das competências material e

legislativa, a Constituição Federal demonstra claramente o modo
como as funções são distribuídas entre os diversos órgãos de cada
um dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
A União recebeu, com preponderância sobre os demais entes

federativos (estados e municípios), competências materiais
exclusivas estabelecidas no art.  da Constituição Federal. Além
do que os poderes definidos são indicados para cada esfera de
governo com atribuições e jurisdições claras.
Unidade 5 149

Saiba mais
Você poderá, ainda, aprofundar os temas estudados consultando
livros constantes da bibliografia desta disciplina e recomendo que
consulte com freqüência a Constituição Federal.
Recomendamos também a pesquisa em sites oficiais do governo e

a leitura de artigos na Internet disponíveis nos endereços abaixo
relacionados:
http://www.ambito-juridico.com.br/aj/da0041.htm
http://www.fada.adm.br/aprincipios.htm
http://www.fada.adm.br/bcontrole.htm
http://www.infojus.com.br/area5/danielle_lenzi_3.htm
http:/www.esmape.com.br/revista/revista14/
walbermauro.htm
150

UNIDADE 6
Fatores culturais
e administração pública
6
Estudar os fatores culturais que contribuem para a

Compreender a relação do desenvolvimento do
País com a necessidade de crescimento dos serviços
públicos.
Entender a Administração Pública a partir da
reestruturação do sistema de administração
financeira, modificação do contexto político e a
evidência de uma cultura de corrupção.
Estudar a melhoria da capacitação e cultura no serviço
público.
Plano de estudo
Seção 1 O século XX e sua influência na Administra-

ção Pública.
Seção 2 A presença do DASP e outros organismos na
formação da cultura burocrática da adminis-
tração pública brasileira.
Seção 3 O crescimento do Estado e sua administração
Seção 4 A modificação do contexto político.
Seção 5 A evidência da cultura de corrupção.
Seção 6 A cultura democrática no Brasil.

Seção 7 A melhoria da capacitação e da cultura no serviço público
Nesta unidade você vai estudar e identificar os fatores culturais

desde os primeiros acontecimentos na vida de nosso País, por
meio do movimento que originou esforços no sentido de uma
busca da modernidade do Estado no que diz respeito à qualidade
e eficiência dos serviços públicos.
Você vai conhecer o crescimento do Estado, refletir sobre a Criação

do DASP – Departamento de Administração do Serviço Público,
a resistência do nepotismo à reestruturação de todo o sistema ad-
ministrativo, as modificações do contexto político, a intenção da
Constituição de 1988 sobre a Administração Pública e a evidência
da cultura de Corrupção e, ainda, a cultura democrática no Brasil.
Inicie agora a próxima seção, e fique sabendo quais os primeiros

fatores culturais da Administração Pública.
SEÇÃO 1
O século XX e sua influência na Administração Pública
O século XX foi, sem dúvida nenhuma, a época de

maior conquista e influência da sociedade e atividades
privadas sobre a Administração Pública.
As atividades industriais surgiram a partir de 1930, face a um

progresso e desenvolvimento dos grandes centros como São Pau-
lo e Rio de Janeiro, quando na década de 1950 se consolidavam
as atividades industriais por meio das empresas multinacionais
152

automobilísticas que se instalaram no Brasil. Durante a ditadura

militar e o seu pretenso “milagre econômico”, período das gran-
des construções públicas.
À título de exemplo podemos falar da construção de

nossa Capital Federal, cujo projeto foi definido muito
antes (1950) como um local central no Brasil para a sua
construção, que ocorreu durante o governo do Presi-
dente Juscelino Kubitschek (1956-1961) e continuou ao
longo de décadas. Além do que, o país era muito mal
servido de rodovias federais, o que atualmente não pa-
rece estar muito diferente, após praticamente 50 anos
de desenvolvimento. Esta afirmação pode ser ilustrada
com a construção da Usina Hidroelétrica de Itaipu.
Aos olhos dos brasileiros parecia que realmente o Brasil estava no

caminho do desenvolvimento, e realmente estava, porém às custas
da dívida externa, que a sociedade brasileira tem pago muito caro
até os dias de hoje.
Na metade do século 20 o Estado brasileiro começava a desen-

volver a indústria de base, passando a ter uma função mais inter-
vencionista, com resultados empresariais, e, daí surge a necessida-
de da introdução de uma administração mais gerencial, utilizan-
do-se princípios e técnicas da iniciativa privada, mas com ênfase
no interesse público. De 1945 a 1964, começava a surgir um ideal
de planificação do Estado (RAMOS, 1983).
Em 1964, surgiu a Lei Complementar 4.320 que instituiu nor-

mas de direito financeiro para elaboração e controle dos orça-
mentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal.
SEÇÃO 2
A presença do DASP e outros organismos na formação
da cultura burocrática da administração pública
brasileira
O DASP (Departamento de Administração do Serviço Público)

tinha como finalidade estabelecer um padrão de eficiência no ser-
viço público federal e criar canais mais democráticos para o re-
crutamento de recursos humanos para a Administração Pública,
Unidade 6 153

por meio de concursos de admissão.
Na época, a idéia da criação desta instituição foi bem acolhida

pelo então presidente da República, Getúlio Vargas, que autori-
zou o DASP a promover um estudo de princípios e métodos da
organização racional do trabalho, visando à preparação de pessoal
qualificado para a administração pública e privada. Tal entidade
surgiu pelo Decreto nº 6.933, próxima do pólo dominante dos
campos do poder político e econômico.
Em 1934, foi criada a Universidade de São Paulo (USP), pela

da aglutinação de faculdades já existentes e da abertura de novos
centros de ensino. Em 1946, foi criada a Faculdade de Economia
e Administração (FEA), que tinha por objetivo formar funcioná-
rios para os grandes estabelecimentos de administração pública e
privada.
O fator que veio repercutir na criação da FEA foi, principal-

mente, o grande surto de industrialização, quando surgi-
ram empresas movimentando altos capitais, as quais
exigiram, para sua direção, técnicas altamente espe-
cializadas.
Martins (1989) afirma que foram os interesses públicos

e privados que influenciaram na criação da FEA. Segundo o
autor, o objetivo era prestar colaboração às empresas privadas e
a todos os órgãos do serviço público. Desde o seu início, procu-
rou criar relações principalmente com a administração pública
local. Estabeleceu contato com a Federação das Indústrias, com
a Associação Comercial do Estado e com a iniciativa privada.
Tais relações permitiram que o quadro de professores acumulasse,
além de suas funções didáticas, um trabalho de assessoria junto a
organismos privados e à administração estatal.
SEÇÃO 3
O crescimento do Estado e sua administração
O crescimento do Estado como empresário provocava a necessi-

dade de se tomar providências para melhorar a eficiência e a efi-
cácia da Administração Pública. Para atender a essas demandas,
foi editado o Decreto-Lei nº 200, em 1967, que se constituiu no
154

primeiro passo em direção do modelo chamado pós-burocrático

ou gerencial. Esse Decreto-Lei foi, assim, a primeira tentativa
de superação da rigidez da administração burocrática, estabele-
cendo os conceitos de planejamento, descentralização, delegação
da autoridade, coordenação e controle na Administração Pública
brasileira. A partir desse período, houve um grande crescimento
do Estado brasileiro, explicitado no aumento do seu aparelho de
Estado, até a década de 80 (PEREIRA, 1996).
Como você já viu nas seções 1 e 2, nosso país passou por trans-
formações muito acentuadas, por meio de um crescimento po-
pulacional e por conseqüências de ordem social, cultural, e fi-
nanceira. Desta forma o crescimento de índices destas naturezas
fez o Estado perceber a necessidade de criar uma gestão profis-
sional, para atender as necessidades sociais e serviços essenciais
ao Estado.
Em algumas áreas é mais visível o crescimento do Estado brasi-

leiro, como ocorreu na área de administração dos recursos finan-
ceiros da Federação.
A reestruturação do sistema de administração financeira

Somente em  ocorreu a criação da Secretaria do Tesouro
Nacional, por meio do Decreto . e, ainda a reestruturação
de todo o sistema de administração financeira, contabilidade,
auditoria e sistema de programação financeira, estabelecendo-se
então um sistema de controle de acordo com o Decreto-Lei nº
/ (CASTRO, ).
Em 1988, foi promulgada a Constituição Federal que

consolidou e estruturou o novo sistema de controle da
Administração Pública, sistema esse fundamentado nos
princípios constitucionais de legalidade, moralidade,
finalidade pública, motivação, impessoalidade e
publicidade.
O sistema de controle, esboçado na Constituição Federal de

1988, se baseou nos sistemas de freios e contrapesos operado por
meio da separação dos Poderes, no sistema de controle interno de
cada Poder, no sistema de controle exercido pelo legislativo com
auxílio dos Tribunais de Contas e, ainda, em todas as possibili-
dades de atuação da sociedade que permitiriam novas formas de
Unidade 6 155

controle social da sociedade civil sobre a administração pública,

por meio de conselhos, recursos administrativos e judiciais.
A Administração Pública brasileira relacionada com a
intenção da Constituição de 1988
A Administração Pública brasileira ainda mantinha resquícios
patrimonialistas que se superpunham ao modelo burocrático, ra-
cional-legal, que foi ainda a intenção da Constituição de 1988. O
governo brasileiro não dispunha de estrutura e recursos - inclusive
de informação - adequados à atividade de controle previsto e ne-
cessário, fato que foi amenizado no decorrer da década de 90.
E muito daquela situação explicitada após a promulgação da

Constituição de 1988 ainda se mantém: falta integração entre os
órgãos de controle interno de cada órgão, instituição e Poder e
entre esses e o controle externo a cargo das entidades fiscalizado-
ras. Como exemplo, os Tribunais de Contas e o próprio Legisla-
tivo sobre as ações do Executivo.
Por outra parte, ainda faltam agilidade e rigor dos Tribunais de

Contas no julgamento das contas dos gestores públicos o que
é ocasionado, muitas vezes, por ingerências políticas; mas, es-
sencialmente, por falhas na instrução dos processos de contas
analisados.
A política do “jeitinho” e a ineficácia da aplicação da Lei tornam

a possibilidade de responsabilização do gestor público pouco pro-
vável no Brasil, criando um ambiente favorável ao descontrole.
Todos esses fatores associados contribuem para a

pouca eficácia dos controles formais e a Administração
Pública continua prestando serviços de pouca
qualidade e com baixa eficiência.
A racionalidade legal pretendida pela Constituição de 1988 ca-

recia de instrumentos e mecanismos de gestão pública para a sua
operacionalizalização. A gradativa introdução de uma nova filo-
156

sofia de administração pública, durante o final da última década

do século 20, busca responder a esse desafio.
SEÇÃO 4
A modificação do contexto político
A partir de 1990, pela transição democrática, a eleição direta

do Presidente da República, além de outros fatores, como a ne-
cessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços
em um mercado cada vez mais competitivo, o desenvolvimento
tecnológico, a globalização das economias mundiais, a introdução
de conceitos neoliberais e a grande rigidez dos princípios estabe-
lecidos na Constituição Federal de 1988, traduzem a necessidade
do estudo de um novo padrão para a Administração Pública no
Brasil (BRASIL, 1995).
Foi nos anos 90 que surgiram as primeiras tentativas de

reforma administrativa: privatização de estatais, regu-
lamentação da descentralização do Sistema Único de
Saúde (SUS), extinção de órgãos, cortes de pessoal,
inovação de modelos por contratos de gestão.
Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso, em

1994, foi criada a Secretaria de Reforma do Estado
(SARE), no âmbito do Ministério da Administração
e Reforma do Estado (MARE), a qual estabeleceu no Plano Di-
retor da Reforma do Aparelho do Estado uma série de diretrizes
a serem desenvolvidas dentro da Administração Pública brasilei-
ra.
SEÇÃO 5
A evidência da cultura de corrupção
A corrupção é um fenômeno social presente nas organizações pú-

blicas e privadas mesmo em nações politicamente mais desenvol-
vidas e com controles mais elaborados e eficazes (KLITGAARD,
1994). A corrupção, por ser uma ameaça potencial de desprestí-
gio das instituições, muitas vezes é relevada a um segundo plano
Unidade 6 157

(PINHEIRO e VIEIRA, 1993). Entretanto, como você já viu, no

Brasil, a formação patrimonialista da administração é fundamen-
tada com base na formação histórica de nosso Estado e sociedade
civil (PINHO, 1998 e 1998a) e isto tem resultado predominante-
mente em possibilidades efetivas de corrupção.
Os casos que freqüentemente circulam na imprensa e têm sido

motivo de inúmeras Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’
s) nos últimos anos indicam que a sociedade não mais tolera os
casos de corrupção pelo menos nos níveis que tem ocorrido no
Estado brasileiro.
Exemplo
Minas Gerais: a Câmara cassa prefeito de Alfenas numa
sessão com oito horas de duração; a Câmara de Alfenas
(335 km de Belo Horizonte) aprovou anteontem,
por unanimidade (15 votos), a cassação do prefeito
afastado José Wurtemberg Manso (sem partido).
Manso foi filmado em seu gabinete distribuindo maços
de dinheiro a sete vereadores. Em março, uma ex-
funcionária da prefeitura divulgou as gravações, feitas
em 2002. Para a polícia e a Promotoria, ele negociava a
aprovação de projetos na Câmara. Manso, que cumpria
Fonte: http://www.consciencia.net/
seu terceiro mandato na prefeitura de Alfenas, não foi
cidadania/corrupcao.html Acesso em:
localizado ontem. (Folha de S. Paulo - 3/7/2004).
11/8/2004.
Santa Catarina: mais de 400 gestores têm suas contas
julgadas irregulares. O Tribunal de Contas de Santa
Catarina encaminhou, nesta segunda-feira (5/7), ao
Tribunal Regional Eleitoral a relação dos 415 gestores
públicos com contas julgadas irregulares ou que
receberam parecer prévio pela rejeição de suas contas
nos cinco anos anteriores às eleições municipais deste
ano (Consultor Jurídico - 6/7/2004).
Talvez o clímax dos processos de patrimonialismo e de corrupção

se tenha dado no Governo de Fernando Collor e culminou no
seu impeachment. A corrupção, como fenômeno social presente de
forma marcante no Brasil, deve ser estudada e considerada com
cuidado no processo de reforma administrativa, quando se deseja
estabelecer mecanismos de controle que possam coibir e/ou redu-
zir essas práticas.
158

Você sabia?
Omissão do agente público nas licitações: a
presença do corrupto na celebração desses diversos
instrumentos pode se transformar, ainda, na omissão
de controle nas concorrências.
SEÇÃO 6
A cultura democrática no Brasil
O controle social da Administração Pública por meio da cidada-

nia ativa é a ação da sociedade pertinente a uma inserção social
na Administração Pública capaz de garantir o cumprimento de
programas do governo, viabilizando os projetos sociais e de inte-
resse da nação. Entretanto, o que se percebe no Brasil é a cidada-
nia não implantada. Os problemas decorrentes da crise econômi-
ca atrelada à corrupção e ao clientelismo incorporados à prática
corrente na Administração Pública se sobrepõem às iniciativas
inovadoras de governos locais, ou mesmo iniciativas do Governo
Federal, a exemplo do mecanismo de cidadania (como os Servi-
ços de Atendimento ao Cidadão), fazendo com que essas iniciati-
vas não tenham resultados em elevar o grau de cidadania no País
e ou em promover um controle efetivo dos recursos públicos.
A cidadania, como entidade presente da democracia, se baseia no

lastro legal da segurança dos direitos constitucionais. Entretanto,
há caminhos que podem ser trilhados, reconhecendo-se as difi-
culdades existentes e perseguindo-se o ideal democrático. Nesse
sentido, o ponto de vista prático da reforma administrativa não
permite que medidas mais agressivas e estratégicas de ação dire-
cionadas para introduzir um processo consigam viabilizar o con-
trole social adequado em um Estado realmente moderno.
Unidade 6 159

SEÇÃO 7
A melhoria da capacitação e da cultura no
serviço público
A cultura de clientelismo e patrimonialismo dentro das

organizações públicas, associada a uma falta de capaci-
tação de servidores, é um problema para o estabeleci-
mento de flexibilidade na sua administração.
Segundo Schwartzman (1996), a visão moderna da adminis-

tração que parte do princípio de que o administrador é honesto
até provar em contrário, dá ampla flexibilidade de ação para os
dirigentes das organizações e substitui os controles formais pela
avaliação de resultados. Porém, os controles formais continuam
existindo pelo fato de que a simples eliminação das restrições e
controles burocráticos não é suficiente para garantir o bom de-
sempenho e a correção no uso dos recursos públicos por parte das
instituições governamentais.
Nesse problema, têm-se dois pontos-chave: o desempenho e o

controle.
Desempenho: é marcado pela cultura e depende do

mercado e das profissões que se exerce. Mercado e
profissões dentro do jogo econômico são mais fáceis de
se criar, enquanto cultura faz parte de um processo de
longa duração.
Controle: esse problema diz respeito ao controle, cujos
órgãos oficiais, Tribunais de Contas e Secretarias
de Controle Interno, pecam pela falta de capacidade
técnica e legitimidade para exercer a função. Na
perspectiva do controle, os contratos de gestão e
os conselhos compõem importantes instrumentos
de coordenação e acompanhamento das ações
governamentais.
Por seu caráter de controle social da sociedade sobre as ações do

aparelho de Estado, esses conselhos devem satisfazer os critérios
de representatividade de pessoas da sociedade e devem ter um
forte componente profissional que lhes possa dar apoio técnico,
prestígio, respeitabilidade e capacidade de trabalho coordenado.
O problema da cultura só pode ser resolvido em longo prazo.
160

Enxergam-se, nesse campo, pelo menos dois caminhos que po-

derão viabilizar uma transformação na cultura da Administração
Pública brasileira:
um deles é decorrente dos programas de capacitação e

treinamento internos;
o segundo decorre da modificação na cultura pelos
ingressos de novos servidores mediante concurso
público e a reestruturação das carreiras públicas. A
renovação de pessoal provoca uma verdadeira alteração
de costumes e condutas dentro da administração,
porém, esse é um processo lento. Durante muito
tempo se privilegiou o apadrinhamento e o nepotismo
na administração brasileira. Isto criou uma verdadeira
chaga difícil de extirpar, porque se reproduz
ao contaminar outros servidores que se tornam
impotentes em um sistema tão complexo.
O que você pensa sobre esta questão?

O desempenho depende de capacitação e condições que o merca-
do ou organismo público oferece na busca contínua do desenvol-
vimento, e o controle é o meio pelo qual identificamos o grau de
desempenho, portanto um é parte do outro. Por meio do controle
identificamos a necessidade de maior e melhor desempenho da
administração.
Unidade 6 161


1) Quais foram os primeiros fatores culturais que influenciaram o
desenvolvimento da Administração Pública no Brasil?
2) Como você pode identificar, no desenvolvimento de nosso País, o que

originou a criação do Departamento de Administração do Serviço
Público (DASP)?
3) O que caracterizou o crescimento do Estado brasileiro?
162

4) A partir da modificação do contexto Político, explique qual a influência

para a Administração Pública Brasileira?
5) Como você interpreta a evidência da cultura de corrupção?
Unidade 6 163

Síntese
Nessa lógica houve a necessidade de criação do Departamento de

Administração do Serviço Público (DASP) e outros organismos,
com o objetivo de amparar o crescimento do Estado, suprindo
suas necessidades e definindo uma reestruturação para o setor.
A Constituição Federal de 1988 demonstrou conter a melhor das

intenções para com a Administração Pública brasileira, mas na
realidade o que falta é controle, pessoal qualificado e o contexto
político. Muitas vezes esse conjunto se confunde e não consegue
fazer o que está determinado para realizar.
A evidência da cultura da corrupção ainda é um mal que assola

este País; sendo assim estamos todos imbuídos do sentimento
da melhor e mais eficiente maneira de acabar com este tipo de
ocorrência pela da melhoria da capacitação e cultura do serviço
público.
Na nossa próxima e última unidade desta disciplina, você irá es-

tudar a modernização do Estado, a concentração e a desconcen-
tração Federal, Estadual e Municipal.
164

Saiba mais
Você poderá aprofundar este tema consultando bibliografias com
abordagem para a Administração Pública, a Reforma do Estado,
a Cidadania e a Burocracia.
Recomendamos, também, a pesquisa em sites de organismos

oficiais para ampliar sua visão quanto à eficiência das informações
prestadas:
IBGE - http://www.ibge.gov.br
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - http://www.ipea.

gov.br
Leia mais informações no site da SARE do Estado de

Pernambuco http://www.sare.pe.gov.br/
E ainda visite o seguinte site:
http://www.cpdoc.fgv.br/nav_historia/htm/anos37-45/ev_
poladm_dasp.htm
Unidade 6 165

7
UNIDADE 7
A modernização do Estado: entre

concentração, descentralização
e flexibilização
Conceituar reforma administrativa dentro da história da

organização pública brasileira.
Compreender o conceito de controle social em sua relação com a
reforma administrativa.
Identificar as diretrizes introduzidas na modernização do Estado.
Entender os aspectos principais da desconcentração e
descentralização administrativa.
Compreender o que é administração direta e indireta.
Rever os conceitos de autarquias, fundações, sociedade de
economia mista, empresas públicas e organizações sociais.
Plano de estudo
Seção 1 Controle social e reforma administrativa.

Seção 2 As diretrizes introduzidas na modernidade do Estado.
Seção 3 A concentração e desconcentração da administração
Seção 4 Centralização versus Descentralização.
Seção 5 O que é administração pública direta?
Seção 6 A administração pública indireta: autarquias, fundações,
sociedades de economia mista e empresas públicas.
Seção 7 Concessões, permissões e organizações sociais.
Seção 8 Atividade econômica, serviços públicos e a criação de
valor público.

Nesta última unidade você vai estudar a modernização do Estado,

tendência que tem refletido diretamente na conformação históri-
ca da Administração Pública Brasileira.
Após compreender a reforma administrativa e controle social,

você também vai aprender a relacionar os conceitos de concentra-
ção e descentralização com as formas de Administração Pública
direta e indireta, nas suas mais diferentes e atuais expressões na
realidade brasileira.
SEÇÃO 1
Controle social e reforma administrativa
A necessidade e contribuição do controle social na reforma

administrativa
A sociedade brasileira e a classe política não têm se dado conta
da grande necessidade de implementação de mudanças nos siste-
mas de controle sobre os recursos públicos e sua gestão, amplian-
do-se os meios de controle social. Esse aumento do controle
não pode, entretanto, significar a imobilização da ação do gestor
público, mas a garantia de uma utilização mais racional, eficiente,
transparente, regular e compatível com o esforço da sociedade
para responder aos níveis de tributação impostos pelo Estado.
Segundo Silva (2001, p.21) “o cenário atual de ampla disputa

política, diante das transformações sociais do final do século XX
168

e início do século XXI, tem exposto as fragilidades dos modelos

existentes. As mudanças necessárias no controle devem caminhar
na direção de ampliação e consolidação da democracia no Brasil”.
O controle social sobre a gestão pública e mais destacadamente

sobre a aplicação dos “recursos públicos colocados à disposição do
Estado é um tema extremamente importante para ser discutido.
As transformações decorrentes de reformas administrativas têm
caminhado na direção de ampliação do controle social, entretanto
ainda são tímidos os meios disponíveis para a sociedade, além do
despreparo do cidadão” (ibid).
Nos últimos anos, o País tem se defrontado com inúmeros casos

de desvios e impropriedades na execução do gasto público. As
Comissões Parlamentares de Inquérito (CPI’ s) têm sido cada
vez criadas com maior freqüência e para atender novas neces-
sidades colocadas por práticas questionáveis de administração
pública, visando investigar e coibir casos de corrupção e desman-
do, que Silva (2001, pp. 21-22) denomina como “práticas neopa-
trimonialistas. Esses fatos impõem a urgência de uma discussão
profunda sobre o tema controle, pois se acumula um elevado cus-
to social pela má utilização de recursos Públicos”.
A modificação estrutural derivada da reforma gerencial, intro-

duzida no Brasil nos anos 90, altera as formas de controle da Ad-
ministração Pública, ao visar a uma maior ênfase nos resultados
e assumir como base as possibilidades do controle social. Porém,
num País como o Brasil, onde ainda existe uma grande parcela da
população que vive à margem dos direitos sociais e políticos, falar
em controle social parece um pouco prematuro.
O controle social atuante pode representar o elemento essencial

para assegurar que o governo atinja os objetivos estabelecidos
para os órgãos públicos e para os programas de longa duração
com eficiência e efetividade e dentro dos preceitos legais da or-
dem democrática.
Na questão do controle social é fundamental uma análise crite-

riosa, considerando não só os aspectos da administração, mas,
principalmente, os aspectos políticos e sociais envolvidos. Assim,
Unidade 7 169

há de se levar em conta as dificuldades da sociedade e a existên-

cia de distorções como a corrupção e nepotismo, que são práticas
ainda presentes no funcionamento do Estado brasileiro.
Que é corrupção?
A corrupção é um fenômeno social presente mesmo
em nações mais desenvolvidas e com mecanismos
de controle do Estado bastante elaborados. É
necessária uma reavaliação nas formas de controle da
Administração Pública com o objetivo de coibir a sua
ocorrência.
A imprensa, exercendo um papel relevante para transparência das

ações públicas, tem se encarregado de tornar público uma série
de acontecimentos que resultaram ou parecem resultar na perda
de grandes volumes de recursos arrecadados pelo governo. Os
Tribunais de Contas e o Ministério Público têm tido uma ação
fundamental na condução desses casos, mas isso não parece ser
suficiente para inibir novos abusos.
Considerando os fatos acima e o conteúdo que se segue, você

analisará as formas e dispositivos de controle da Administração
Pública e as tendências decorrentes das mudanças que vêm sendo
implantadas para ampliar as possibilidades de controle social a
partir dos encaminhamentos da reforma administrativa brasilei-
ra, vigente desde 1995.
A partir do que você estudou até o momento,

reflita sobre a seguinte questão: tente lembrar dos
acontecimentos de corrupção e rombos que foram
manchetes nacionais nos últimos anos. Entre as
causas, vantagens e desvantagens de uma reforma
administrativa, o quanto e de que forma o controle
social faz parte da mesma?
170

O que é controle social?
Antes de continuar, tente definir o que é controle

social. Mesmo que você ainda não saiba exatamente
o que significa, deve ter, pelo menos, alguma idéia
sobre o assunto. Anote a seguir sua definição.
Para conceituar controle social nos reportamos inicialmente

a uma análise do ponto de vista semântico, outra dentro do
processo administrativo e também apresentamos o seu significado
atual dentro da administração pública, concepção subsidiada
legalmente no Brasil pela sua Constituição Federal de 1988.
O sentido da palavra “controle” assume diversas conotações

dependendo da forma e do contexto em que é utilizada.
A palavra controle é de origem francesa (controle) e foi

introduzida no Direito brasileiro por Seabra Fagundes em sua
monografia O Controle dos Atos Administrativos pelo Poder
Judiciário em 1941 (MEIRELLES, 1995).
O significado semântico da palavra controle

Na língua portuguesa, a palavra tem um sentido de dominação
e, talvez por essa causa, o controle é muitas vezes visto como um
procedimento inconveniente e inoportuno. Ninguém gosta de ser
controlado, porém todos entendem que o controle é necessário.
Seria, assim, o controle para os outros, quer dizer, sobre outros.
Unidade 7 171

O controle é freqüentemente confundido com burocracia

no sentido negativo, ou seja, burocratização, onde o
aparelho burocrático só serve para emperrar ou dificultar o
andamento dos processos da administração. Para ilustrar a
diferença entre controle e burocratização, veja a seguir um
exemplo.
O processo de informatização é um instrumento utilizado

para aumentar o controle. Sendo assim, é um exemplo
de como ocorre uma ampliação do controle, tornando o
resultado da administração mais eficiente, viabilizando
processos mais ágeis e controlados, sem, entretanto, ser
uma medida de burocratização.
O controle na gestão
Fayol, autor clássico da Teoria Geral da Administração (TGA),
em 1916, definiu administração como: prever, organizar, coorde-
nar, comandar e controlar. Para o mesmo autor essas se consti-
tuem nas funções administrativas.
Os autores neoclássicos, preocupados com a prática da adminis-

tração, destilaram os conceitos e princípios clássicos. Definiram
que o processo administrativo compreende apenas quatro fun-
ções: planejamento, organização, direção (condensando coorde-
nação e comando), e, controle.
O controle significa, basicamente, o acompanhamento e

avaliação da execução das ações que sofrem um processo
de planejamento, organização e direção.
Na Administração Pública, o controle é imprescindível. Quando

se junta à palavra controle o termo “social”, dá-se um sentido
da origem e finalidade do controle. Portanto, o controle tem sua
origem na sociedade e devem reportar todos os entes que o repre-
sentam.
172

E então, foi possível compreender o que é controle

social?
O que você acabou de estudar se parece com o
conceito que você definiu no início da seção?
Leia novamente o que você escreveu e realize esta análise.
Controle social da administração pública

Ainda, mais um aspecto fundamental a ser destacado no signifi-
cado do controle social sobre a administração pública:
[...] Como as decisões dos gerentes públicos se aplicam a

todos os cidadãos, suas iniciativas devem ser supervisio-
nadas muito mais de perto do que as decisões dos gesto-
res do setor privado [...] (MOORE, , p.).
A sociedade civil organizada elabora e exerce formas para efetivar

o seu controle e acompanhamento sobre as ações realizadas pelas
diversas instâncias de governo e que dizem respeito, direta ou in-
diretamente, à vida da população em geral.
Quais são os objetivos do controle social?
Na Administração Pública em especial podem-se indicar cinco

objetivos principais dos sistemas de controle:
. o primeiro objetivo é o de proteger

os ativos da organização dos erros
intencionais ou não e das irregularidades
que se possam produzir. Podem ocorrer
diversas formas de omissões nos procedimentos,
inadequações, cálculos errados etc. Além disso,
em toda organização existe a possibilidade
permanente de fraudes, uso indevido de bens ou
qualquer ato de abuso dos bens da organização, tanto
por terceiros como por funcionários;
Unidade 7 173

. como segundo objetivo, tem-se a obtenção de

informações corretas e seguras que permitem a
tomada de decisões acertadas tanto no âmbito interno
quanto no externo. Na Administração Pública, isto
visa à realimentação de informações para a correção de
políticas públicas;
. o terceiro objetivo é o de conseguir adesão às políticas

gerais da organização. É preciso que os recursos e
as pessoas estejam engajados nas políticas gerais da
organização, promovendo uma melhor combinação de
esforços;
. o quarto objetivo visa a atingir as metas e programas

da organização, ou seja, o controle deve procurar
levar a organização a atingir os fins que justificam a
sua existência como instituição. Na Administração
Pública, esse fim é o interesse público manifestado via
sistema democrático;
. finalmente, o quinto e último grande objetivo é

promover a eficiência e eficácia nas operações da
organização, por meio de uma utilização racional
dos recursos disponíveis. Esse objetivo está vinculado
com todos os anteriores. A proteção dos ativos da
organização, aliada a um conjunto de informações
corretas e seguras, a adesão às políticas gerais e o
cumprimento de metas e programas levam a uma
utilização mais racional e, portanto, mais eficiente dos
recursos.
SEÇÃO 2
As diretrizes introduzidas na modernidade do Estado
Ao analisar a evolução histórica da Administração Pública brasi-
leira no plano das reformas administrativas, podem-se identificar
muitos elementos incorporados no modelo gerencial que são
174

derivados dos princípios e diretrizes constantes do decreto-lei nº

200/67. Esse decreto é freqüentemente citado como um avanço
em termos de Administração Pública no país.
Entretanto, no enfoque dado no plano da reforma administrativa

do governo FHC, a Constituição Federal de 1988 tem sido enca-
rada como um retrocesso burocrático por pressupostas limitações
ao crescimento do Estado via descentralização, imposição de Lei
para a criação de entidades autárquicas e fundacionais, e, prin-
cipalmente, pelas restrições impostas à admissão de servidores,
criação do regime jurídico único e, ainda, pelos privilégios conce-
didos ou mantidos a determinadas categorias que elevam o custo
da máquina pública.
Aliás, reduzir o custo da máquina pública parece ser o principal

objetivo inserido na reforma administrativa em curso no Brasil,
seguindo a lógica do Fundo Monetário Internacional (FMI), pre-
ocupado com o ajuste fiscal dos países com dívida externa.
A elevação do custo da máquina pública é diagnosticada como

sendo resultado dos benefícios a servidores públicos e pelos ex-
cessivos controles, controle a priori característicos da administra-
ção burocrática. Esses benefícios e controles estariam emperran-
do e reduzindo a eficiência da administração, fazendo com que o
Estado se voltasse para si mesmo e para os interesses corporativos
dos funcionários públicos.
O que você pensa sobre esta questão?
A reforma administrativa do Estado também é colocada como se

pudesse produzir uma elevação do controle social da Adminis-
tração Pública quando descentraliza e busca uma maior partici-
pação da sociedade. A descentralização ou alimento do poder
local leva a um aumento do processo democrático que está em
curso (Pereira, 1998). E, ainda, a Reforma procura desenvolver a
governança no Estado, tornando o Estado o articulador de recur-
sos de diversas instituições públicas e privadas, visando ao desen-
volvimento de atividades públicas.
Unidade 7 175

É necessária uma combinação entre mecanismos de

mercado, democracia direta ou controle social, devendo
haver uma participação maior na fiscalização como uma
forma de controle externo da sociedade.
A necessidade de estabelecimentos de mecanismos automáticos,

difusos e eficientes de controle da administração coloca em
evidência as possibilidades do controle social (PEREIRA, 1998).
Assim, por meio de medidas ligadas ao Plano de Reforma
Administrativa (BRASIL, 1995), a possibilidade de controle
social passa a incorporar cada vez mais o ordenamento jurídico
brasileiro.
Em diversas leis e na própria Constituição Federal, foram incluí-
dos dispositivos que introduzem possibilidades de maior controle
social dos recursos públicos. É o caso do § 3º do artigo 37 da
Constituição Federal, introduzido pela Emenda n.º 19, conforme
segue:
§ º A lei disciplinará as formas de participação do

usuário na Administração Pública direta e indireta,
regulando especialmente:
I – as reclamações relativas à prestação dos serviços

públicos em geral, asseguradas a manutenção de
serviços de atendimento ao usuário e a avaliação
periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II – o acesso dos usuários a registros administrativos

e a informações sobre atos de governo, observado o
dispositivo no art. º, X e XXXIII;
III – a disciplina da representação contra o exercício

negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na
Além disso, outras medidas ligadas à possibilidade de controle

social são incorporadas nos diversos instrumentos legais: Leis,
Decretos e Portarias de estrutura na reforma administrativa. Em-
bora não haja evidências ou indicadores de que a sociedade tenha
176

condições de exercer esse controle, a reforma introduz alguns

instrumentos legais que objetivam a participação da sociedade na
fiscalização dos recursos envolvidos.
A sociedade civil tem realizado esse controle? De que

maneira isso acontece? Faça uma pesquisa em jornais
ou revistas (impressos ou na internet) e busque, pelo
menos, duas experiências nesse sentido. Disponibilize sua
pesquisa na ferramenta EXPOSIÇÃO do Ambiente Virtual de
Aprendizagem.
O que é e-governo?
Na perspectiva de encontrar melhores formas de instrumentalizar

a administração pública e seu funcionamento, de modo a
corresponder aos anseios da população, desde a década de 90
a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP) vem
buscando soluções tecnológicas para contribuir com a facilitação
da relação do governo, via eletrônica, para o atendimento pronto
ao cidadão.
Trata-se do e-governo (ou e-gov), a forma eletrônica

de comunicação do governo com a população, uma
tendência bastante atual e em acelerado crescimento
na nossa sociedade.
A adoção dos mecanismos de governo eletrônico pode facilitar

a reestruturação da administração pública, pois tais medidas
estão voltadas para reforçar a eficiência governamental e a
transparência das suas ações para com a sociedade civil. Um
artigo de Ruediger (2003, p.1257) traz essa abordagem,
destacando especialmente o impacto da tecnologia de informação
sobre os custos para agregar essa informação às ações de governo.
Seu texto aponta para a diminuição de incentivos negativos
derivados do “engajamento da sociedade civil na discussão da
agenda pública”.
O autor acima “argumenta que mecanismos de governo eletrôni-
co poderiam, potencialmente, reforçar a participação cívica, que,
por extensão, poderia dialeticamente facilitar a reestruturação do
Unidade 7 177

governo, influenciando mudanças organizacionais no aparato de

governo” (ibid).
No caso brasileiro, as iniciativas de governo eletrônico ainda são

bastante recentes, mas é cada vez mais evidente essa tendência. O
e-governo é mais uma ferramenta que vem responder à crescente
necessidade de maior controle da sociedade civil sobre a ação dos
governantes.
O governo eletrônico é uma importante forma de promover, por

meio da Internet, a divulgação das informações sobre as atuações
da administração pública, destacando-se as informações orça-
mentárias do governo. Viabiliza a utilização da informação por
diferentes grupos sociais, apontando os diversos meios para sua
utilização.
De acordo com Andreoli (2002), o governo eletrônico contribui

com o aumento da responsabilização dos governantes. Essa foi
uma das evidências encontradas por esse autor em pesquisa re-
alizada pelo site da Secretaria da Fazenda, analisando o caso do
Governo do Estado de São Paulo.
O site http://www.brasil.gov.br/emquestao/ pode ser considera-

do um exemplo de e-governo atualmente em operação no Brasil.
Acessando-o qualquer cidadão pode solicitar seu envio regular
para sua caixa postal (e-mail). E, pelo e-mail “emquestao@secom.
planalto.gov.br” você pode interagir com o governo federal.
SEÇÃO 3
A concentração e desconcentração da administração
pública brasileira
Conforme Mukai (2000), a Administração Pública, face às inú-

meras e complexas tarefas que são afetas ao Estado, funciona com
base no princípio da divisão do trabalho. E, nessas condições, ou
os serviços administrativos são delegados ou atribuídos a órgãos
inferiores dentro do mesmo aparelho orgânico, ou são transfe-
178

ridos a órgãos ou entidades locais, ou são atribuídos a entidades

situadas fora do aparelho central.
Assim, temos a:
administração concentrada e centralizada:

Presidente da República e Ministérios, em nível
Federal;
administração desconcentrada: Departamentos e

Divisões, órgãos de execução, que diferem dos de
direção;
administração descentralizada: Serviços realizados

por entidades autônomas, como as autarquias estatais e
fundações.
Como diferenciar desconcentração e

descentralização?
A desconcentração se dá quando a distribuição de

poderes acorre dentro do mesmo aparelho administrativo,
entre órgãos sujeitos à hierarquia, chamando-se também de
burocrática, hierárquica ou orgânica, ou seja, a distribuição
de competência é interna, dentro da mesma pessoa jurídica,
gerando relações de subordinação e coordenação.
A descentralização se dá quando há a transferência

de serviços da administração central para outros entes
ou pessoas de direito público ou privado. Nela o Estado
atribui personalidade jurídica a determinado serviço que,
nas palavras de Cavalcanti, “se destaca do conjunto das
atividades do Estado” (1973, p.223).
Unidade 7 179

SEÇÃO 4
Centralização versus Descentralização
A descentralização na administração pública, entendida

como uma estratégia de organização governamental, tem
sido assumida como forma do governo se aproximar da
população.
A Administração Pública brasileira é organizada de acordo com

a estrutura antes mencionada. Normalmente, obedece a uma fi-
losofia comum, que se baseia na idéia de que haja direção, plane-
jamento e controle, por meio dos órgãos centrais, e execução, por
órgãos desconcentrados e entidades descentralizadas.
Cabe então, agora, distinguir, dentro da descentralização admi-

nistrativa, os seus diversos tipos: territorial, funcional e por cola-
boração.
A descentralização territorial ou geográfica

ocorre quando uma entidade local geograficamente
delimitada é dotada de personalidade jurídica de
direito público, com capacidade administrativa
genérica (capacidade de gerir os próprios negócios,
mas com subordinação a leis postas pelo nível central
da adminsitração) para gerir a maior parte dos serviços
públicos de interesse da coletividade, tais como
segurança, saúde e justiça.
A descentralização funcional é a que se verifica

quando o Poder Público cria, mediante lei, uma pessoa
jurídica e a ela atribui a titularidade e a execução de
determinado serviço público, dotando-o de patrimônio
próprio necessário para a consecução de seus fins e
sujeitando-a ao controle administrativo ou tutela.
Consiste em criar uma entidade autônoma para
executar o serviço, com personalidade jurídica própria
(ainda de direito público). O exemplo típico é a forma
jurídico-organizacional chamada de autarquia. Como
a entidade mantém a titularidade do serviço público,
180

há uma forte independência em relação à entidade

central que a criou.
A descentralização por colaboração consiste em

delegar a pessoas jurídicas de direito privado, por
meio de contrato ou ato administrativo unilateral
(concessão, autorização ou permissão), a execução de
determinados serviços públicos, conservando o Poder
Público a titularidade dos serviços.
O Estado necessita organizar-se para atingir suas finalidades.

Neste sentido, a Constituição faz uma divisão orgânica mediante
o reconhecimento de três Poderes nas duas esferas da federação:
Executivo, Legislativo e Judiciário, tanto no âmbito federal
quanto no estadual.
Aí se encontram os eixos principais onde estão atrelados os de-

mais órgãos estatais. Em todas as esferas e nos três Poderes,
encontramos funções administrativas que requerem, para a sua
realização, um aparato de Direito administrativo adequado.
A partilha de competência entre União, estados-membros

e municípios consubstancia uma descentralização política:
governo federal, estadual e municipal.
SEÇÃO 5
O que é Administração Pública Direta?
Podemos definir a Administração Pública Direta como o con-
junto de órgãos vinculados a um dos entes da federação (União,
Estados, Municípios ou Distritos Federal) que desempenha ativi-
dade administrativa. Assim afirma Bastos (1994, p. 75),
a Administração direta é aquela que integra os próprios

Poderes que compõem as pessoas jurídicas de direito pú-
blico com capacidade política. São órgãos, pois, que in-
tegram as pessoas jurídicas a que pertencem, uma vez que
tais Poderes não são dotados de personalidade. Vamos,
pois, encontrar órgãos da Administração tanto no Poder
Unidade 7 181

Legislativo, no Judiciário, quanto no Executivo, embora

eles estejam, de forma esmagadoramente predominante,
neste último.
Toda a Administração direta é composta de órgãos

vinculados hierarquicamente à pessoa jurídica a que
pertence.
No Brasil, a organização administrativa federal já era disciplinada

pelo decreto-lei nº 200, de 25/02/1967, em suas grandes linhas.
Aquele diploma legal, ainda se encontra em vigor, respeitadas as
suas alterações. Dispõe sobre a reforma administrativa federal, e
classifica a administração federal em direta e indireta, sendo:
a primeira (direta) a que se constitui dos serviços
integrados na estrutura administrativa da Presidência
da República e dos Ministros;
a segunda (indireta), a que é composta pelas diversas

categorias de entidades nela compreendidas, sendo
que cada uma tem personalidade jurídica própria
e é vinculada ao Ministério dentro de cuja área de
competência se enquadrar, gozando de autonomia
administrativa e financeira.
A seguir, você vai conhecer melhor o que é a administração pú-

blica indireta.
SEÇÃO 6
A Administração Pública Indireta: autarquias,
fundações, sociedades de economia mista e empresas
públicas
A Administração não é suficiente para executar com eficiência

todas as suas tarefas, tendo de recorrer à descentralização ad-
ministrativa, que nada mais é que a passagem da gestão de ati-
vidade pública para uma entidade, pública ou privada, diversa da
pessoa jurídica pública política original (União, Distrito Federal,
estados e municípios) e dos órgãos vinculados que a integram.
182

Face à dilatação da esfera de atuação do Estado contemporâneo,

o conceito de Administração também se dilatou, posto que o Es-
tado foi descentralizando suas atividades (descentralização insti-
tucional) para atender às suas múltiplas finalidades, criando entes
autônomos (entidades paraestatais). Nesse sentido, afirma Mei-
relles que se opera “[...] no Brasil a descentralização institucional,
meramente administrativa, com distribuição de funções públicas
e de interesse coletivo a entes autárquicos e paraestatais” (1990, p.
688).
A organização administrativa estadual também segue estrutura

idêntica à federal, sendo que neste âmbito a Administração cen-
tralizada é exercida pelo Governador e Secretários de Estado, e
a descentralizada, por autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista. O mesmo ocorre com relação ao
Município, onde o prefeito e secretários municipais compõem a
Administração centralizada e as autarquias e entes paraestatais, a
descentralizada.
Você vai conhecer, agora, as formas clássicas de estruturação da

administração pública indireta no Brasil: as autarquias, fundações,
sociedades de economia mista e empresas públicas. Mais recen-
temente, inseridas no Plano Diretor de Reforma Administrativa
do Aparelho de Estado tem-se ainda as organizações sociais, que
você estudará na próxima seção.
As autarquias
As autarquias são entes administrativos autônomos com

personalidade jurídica de direito público, criadas por lei,
com patrimônio próprio e atribuições típicas do Estado. Não
possuem autonomia política, isto é, o poder de editar as
suas próprias leis.
Autonomia política somente têm a União, o estado-membro, o

município, conforme dado pela Constituição.
As autarquias possuem apenas autonomia administrativa ou

auto-administração: administram-se a si mesmas sob controle
meramente legal das entidades que as criaram, exercido sob a
Unidade 7 183

forma de correção finalística do serviço autárquico. Não há su-

bordinação hierárquica com a entidade a que pertencem, apenas
vinculação, que justifica o referido controle legal.
São criadas por Lei para exercerem somente serviços públicos.
Podemos citar como exemplo em nível federal o Banco

Central do Brasil, que tem todas estas características, e,
quanto à sua criação e ao seu pessoal, tem estatuto próprio.
As fundações
Enquanto as sociedades ou associações caracterizam-se pela
união de pessoas para atingir fins comuns em benefício próprio,
as fundações e institutos, ao contrário, são personificadas. São pa-
trimônios administrados cuja existência de personalidade é uma
abstração. Os fins da fundação ultrapassam o âmbito da entidade;
beneficiam terceiros.
Fundação governamental é um patrimônio, universalidade de

bens total ou parcialmente públicos, dotado de personalidade
jurídica de direito público ou privado, que visa a um fim público
determinado.
Como a fundação dirige-se a fim de que beneficie terceiros, é co-

mum que as fundações governamentais dirijam-se aos fins públi-
cos com essas características, que são as atividades sociais: saúde,
educação, cultura, maio ambiente, assistência etc.
Nos Municípios podemos citar como exemplos as

fundações municipais de esportes. É o caso existente no
município de Florianópolis-SC, com características de
fundação governamental, para prática de fins nunca alheios
aos próprios interesse do Estado, pois a fundação é uma
das formas de descentralização escolhida para se atingir
determinadas finalidades públicas.
184

A sociedade de economia mista

A doutrina brasileira, ao enfocar a sociedade de economia mista
e a empresa pública, tem sublinhado sempre o seu aspecto formal
de entidades com personalidade jurídica de Direito privado, regi-
das pelo Direito comercial e civil.
O decreto-lei nº 200/67, com redação dada pelo decreto-lei nº

900/69, já definia a sociedade de economia mista como a enti-
dade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada
por lei, para a exportação de atividade econômica, sob a forma de
sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertencem à
União ou à entidade da administração indireta (art. 5º, III).
A sociedade de economia mista entra para o mundo jurídico após

ter sido autorizada sua criação por lei e terem sido registrados
seus atos constitutivos no órgão de registro público competente,
sob a forma de S.A. O capital social fixado no respectivo estatuto
tem suas ações subscritas pelo Estado e por particulares.
Em nível federal podemos citar a Petrobrás e em nível

estadual podemos citar como exemplo no Estado de Santa
Catarina a CELESC.
As empresas públicas
A doutrina se preocupa com o perfil da figura, não atinando mui-
to para a atividade que esta exerça (serviço público ou atividade
econômica). É conceituada como pessoa jurídica de direito priva-
do, autorizada por lei a se constituir, com capital exclusivamente
público, para realizar atividades comerciais ou industriais, poden-
do revestir qualquer forma de organização empresarial.
O decreto-lei nº 200/67, alterado pelo decreto-lei nº 900/69, já

definia a empresa pública como “entidade dotada de personalida-
de jurídica de direito privado, com patrimônio público e capital
exclusivo da União, criada por lei para a exploração de atividade
econômica” (art. 5º, II).
Da mesma forma, podemos elencar os traços distintos que se cin-

gem à forma de organização e à composição do capital.
Unidade 7 185

A sociedade de economia mista deve assumir a vestimenta

de sociedade anônima, enquanto a empresa pública pode
assumir quaisquer das formas admitidas em direito.
Assim, a primeira sempre será sociedade comercial, enquanto a

segunda poderá ser comercial ou civil. Por outro lado, a socieda-
de de economia mista é composta de capital público majoritário
e privado minoritário; já a empresa pública, somente de capital
público.
Como Empresa Pública, podemos citar no Estado de Santa

Catarina uma empresa constituída totalmente com capital
público, a CODISC – Companhia do Distrito Industrial do
Estado de Santa Catarina.
SEÇÃO 7
Concessões, permissões e as organizações sociais
Concessões e permissões
Concessão: em regra, deve ser conferida sem exclusividade,

para que seja possível sempre a competição entre os
interessados, favorecendo, assim, os usuários com serviços
melhores e tarifas mais baratas. (MUKAI, 2000, p.29).
Nas últimas décadas o Estado brasileiro passou a efetuar a des-

centralização por outras formas distintas das formas clássicas já
estudadas: a delegação de serviços públicos a particulares (con-
cessões ou permissões) e pela outorga de serviços a entidades pú-
blicas (autarquias) ou privadas (paraestatais: fundações, socieda-
des de economia mista e empresas públicas), criadas mediante lei.
Qual a diferença básica entre a outorga e a delegação?
186

Somente no caso de outorgas estaremos diante da Administra-

ção Pública indireta. No caso de delegação, as entidades conti-
nuam a ser particulares, e não entidades governamentais: portan-
to não podem ser tidas como Administração indireta.
As organizações sociais
Após sua proposição inicial, no Plano de reforma administrativa
do aparelho de Estado (BRASIL, 1995), começaram a ser regula-
mentadas e criadas no cenário da administração pública brasileira
as organizações sociais.
Que são organizações sociais?
Tratam-se de órgãos criados e ou financiados pelo setor público,

a última condição sempre presente, que realizam atividades de
interesse público, mas que não fazem parte do aparelho estatal.
Estamos nos referindo aos diferentes tipos existentes das hoje de-
nominadas OSCIPs:
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse

Público
OSC – Organização da Sociedade Civil
OS – Organizações Sociais
SEÇÃO 8
Atividade econômica, serviços públicos e a criação de
valor público
Atividade econômica como serviço público

Os serviços industriais ou comerciais se diferenciam, ontologica-
mente, das atividades simplesmente econômicas do Estado.
Unidade 7 187

Conforme MUKAI (2000, p. 30) “a doutrina (poucas vezes) faz

distinção entre serviços públicos ou comerciais e atividades eco-
nômicas. Os primeiros são enquadrados como espécie das segundas.”
Contudo, por referência à participação do Estado na economia,

não adotamos essa indistinção. Julgamos que é necessário a dife-
renciação, pois somente por meio dela chegamos ao conceito exa-
to dessas duas espécies de atividades do ponto de vista do Estado.
Dessa forma, podemos afirmar que serviço público

industrial ou comercial é a atividade exercida pelo Estado
que, somente vai elegê-lo como tal quando se caracteriza
a presença de um interesse público objetivo na sua gestão;
ou seja, o Estado a exerce por si ou por interpostas pessoas
para atender uma necessidade essencial da coletividade.
A criação do valor público

Existe uma literatura relevante para compreender o contexto, fi-
nalidades, teorias e técnicas utilizadas por executivos, consultores
e professores da área da administração pública. Diferentes áreas
e sub-áreas do conhecimento contribuem com tais produções:
sociologia, ciência política, economia, teoria organizacional, direi-
to administrativo, gerenciamento de negócios e a gestão pública
especificamente.
A teoria organizacional trabalha com diferentes imagens orga-

nizacionais que permitem esclarecer porque as organizações do
setor público e do setor privado “se conduzem como o fazem”
(MOORE, 2002, p.25). Busca também “explicar por que (sic) as
organizações têm dificuldades em adotar e manter inovações e
porque os gerentes encontram obstáculos ao procurar melhorar
seu desempenho” (ibid).
Consideramos necessária a formulação de uma teoria da gestão

pública em uma democracia. Nessa perspectiva Moore (2002,
p.25 ) refere-se a uma nova filosofia de gestão pública, buscando
“assegurar o efetivo controle democrático das organizações do
setor público e a obtenção tanto de consistência como de eficácia
nas iniciativas do setor público”.
188

A obra de Moore (2002), denominada Criando Valor Público se

propõe a responder as seguintes questões:
“como devem os gerentes lidar com incumbências

políticas irregulares e inconsistentes? [...]
como podem os gerentes experimentar, inovar e

reproduzir experiências de sucesso em organizações
públicas em seus cenários sempre em transformação?”
A resposta a essas e outras questões similares constitui “um com-

plexo conjunto de idéias a respeito de como os gerentes públicos
devem orientar-se em suas funções. [...] Esta nova abordagem
[...] pode ajudá-los a ser bem-sucedidos em ajudar a sociedade,
[...] principalmente em definir e produzir valor público com os
recursos que lhes são confiados” (MOORE, 2002, p.34).
Na realidade, o destaque para a obra de Moore (op cit) deve-se a

que foi o seu autor quem deu um nome para esta nova orientação
da adminsitração pública e o submeteu à crítica especializada e
testes empíricos: a criação do valor público.
O que quer dizer criar valor público?
Tomando por empréstimo a referência construída na área de ges-

tão competitiva de negócios privados de agregar valor ao produto,
o que, em última instância, vai derivar em maiores lucros para os
empresários e sociedade, fica mais fácil pensar em valor público.
Os serviços públicos oferecem como produto um serviço à so-

ciedade – um bem público. A este bem cabe ao gestor público
fazer agregar valor público. Quer dizer, torná-lo tão valioso para a
sociedade, que os recursos gastos na sua produção se justifiquem
amplamente na sociedade.
Inicialmente o valor do bem público para a sociedade é direta-

mente proporcional à necessidade social a que o serviço público
vem responder.
Unidade 7 189

Cabe às organizações públicas e sobretudo a seus gerentes e pro-

fissionais um sentimento de responsabilidade perante a sociedade.
Por isso devem sempre estar se questionando sobre como podem
fazer a sua organização pública ter um impacto nas condições que
existem ao seu redor? Ou seja, como criar valor para os cidadãos
da cidade?
O objetivo do trabalho gerencial precisa estar claro para se poder

avaliar a ação gerencial. Moore (2o02, p.55) propõe “uma idéia
simples: o objetivo do trabalho gerencial no setor público é criar
valor público, assim como o objetivo do trabalho gerencial no se-
tor privado é criar valor privado”.
Nessa perspectiva não se pode considerar o governo como setor

improdutivo, como a sociedade liberal entende, pois, de acordo
com a noção aqui defendida o governo pode criar valor.
Moore (2002, p.55) assim define o governo como setor produtor

de valor: “[...] Para os gerentes públicos, é óbvio que o governo
cria valor para a sociedade. Esse é todo o sentido do seu trabalho”.
Alguns exemplos de valores públicos:
proteger o país contra inimigos estrangeiros;
manter ruas limpas e seguras;
proteger o cidadão de desastres produzidos;
e, por que não (?), ainda: saúde, educação, moradia,

renda, cidadania...
Como entender o papel dos gerentes públicos de um

modo diferente e mais útil?
Moore (2002, p.45) vê os gerentes públicos
como exploradores que, com outros, tratam de descobrir,

definir e produzir valor público. Em vez de simplesmente
inventar os meios para alcançar os objetivos estabelecidos,
os gerentes públicos se tornam agentes importantes para
auxiliar a descobrir e definir o que seria proveitoso fazer.
Em vez de serem responsáveis apenas para garantir conti-
nuidade, os gerentes públicos se tornam importantes ino-
vadores, mudando o que fazem, as organizações públicas
e a forma como o fazem.
190

Assim entendidos, os gerentes públicos se tornam mais estra-

tegistas que técnicos. Pois, “[...] se preocupam, para fora, com o
valor do que estão produzindo, como também para baixo, com a
eficácia e com a adequação de seus instrumentos. Utilizam a po-
lítica na qual a organização está imersa para ajudar a definir valor
público e a organizar como as organizações podem operar.” (ibid).
Com base nas ponderações acima vamos concluir a última seção

e unidade da nossa disciplina afirmando que é impossível separar
administração pública e política, tanto em teoria quanto na prática.
Segundo Moore (2002, p.48) cabe aos gerentes, percebendo o

valor público, encontrar um modo de integrar políticas, conteúdo
e gestão”.
1) O que é a reforma administrativa e quando este processo começou no

Brasil?
Unidade 7 191

2) Na modernidade do Estado, surgiram alguns conceitos como

desconcentração, centralização e descentralização. Defina e
exemplifique cada um deles, destacando o que é mais importante nos
mesmos e explicitando em que níveis de governo acontecem.
3) Por meio das formas e regimes jurídicos que existem para o Estado
atingir seus objetivos e desenvolvimento das atividades públicas em
favor da sociedade, procure relacionar exemplos que existem em seu
município, estado ou país de organizações que são regulamentadas
conforme os conceitos existentes de autarquia, fundação, sociedade de
economia mista, empresa pública e organização social.
a) Autarquias:
b) Fundações:
192

c) Sociedades de economia mista:
d) Empresas públicas:
e) Organizações sociais:
Unidade 7 193

Síntese
Nesta unidade você estudou como ocorreu a modernidade do

Estado a partir da Reforma Administrativa da União, introduzida
a partir de 1967 com o Decreto-lei nº 200 e as implicações deri-
vadas na busca dos objetivos do controle social consagrado pela
Constituição de 1988.
Você viu o que é desconcentração e descentralização administra-

tiva e pôde construir um panorama sobre como está estruturada
e organizada a administração pública brasileira, destacando-se os
seus aspectos de administração direta e administração indireta,
nos diversos níveis – federal, estadual e municipal.
Além das formas clássicas de administração indireta – autar-

quias, fundações, sociedades de economia mista e empresas pú-
blicas –, que possuem características próprias e muitas vezes se
confundem o que não podemos fazer, você conheceu também as
formas existentes de concessões, permissões e organizações so-
ciais no Brasil.
Finalmente, na lógica da relação entre atividade econômica e

serviços públicos, você aprendeu o que é valor público e a sua im-
portância como uma nova tendência a ser trilhada pela adminis-
tração pública brasileira.
Saiba mais
Recomendamos também a pesquisa em sites oficiais do governo.

Estes sites da Presidência da República e do governo, como um
todo, estão interligados com todos os ministérios e órgãos da
administração direta e administração indireta. Consulte-os:
http://www.planalto.gov.br/
http://www.brasil.gov.br/
194

Para concluir o estudo da disciplina
Aqui você conclui o estudo da disciplina “História da Adminis-

tração Pública Brasileira”. Temos a certeza que por meio dos es-
tudos das unidades, da realização das atividades de auto-avaliação
e da interação no Ambiente Virtual de Aprendizagem, você pôde
entender como iniciou esse processo histórico da administração
pública em nosso país e seu desenvolvimento ao longo de cinco
séculos de existência.
Você também estudou como ocorre a administração pública bra-

sileira nos diversos níveis de governo direto e indireto; federal,
estadual e municipal, por meio de um processo de profissionaliza-
ção dos serviços públicos na busca da eficiência, eficácia e efetivi-
dade dos serviços executados pelo Estado e mantidos pela via do
controle e organização burocrática, típica do aparelho de Estado.
Você poderá aprimorar seus conhecimentos sobre a Adminis-

tração Pública primeiramente compreendendo sua origem e
influência e, depois, entender a hierarquia das leis que norteiam
a Administração Pública a partir da Constituição Federal e seus
princípios.
Sucesso a todos!
Profª Ruth

Referências
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A Obra-Prima de Cada Autor V.80. São Paulo: Martin Claret
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Para saber mais
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tempos: o desafio da exclusão para uma gestão social eficiente.
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Nova Cultural, 1990.
201

Sobre a professora conteudista
Ruth Terezinha Kehrig
Graduada em Administração de Empresas pela FURB – Funda-

ção Universidade Regional de Blumenau (1977). Especialista em
Administração Pública pela ESAG/UDESC (1978). Licenciada
em Saúde Pública em nível de pós-graduação pela Universidade
do Chile (1979). Mestre em Saúde Pública com menção em Ad-
ministração de Saúde pela Universidade do Chile. Doutora em
Saúde Pública com área de concentração em Políticas, Planeja-
mento e Administração de Serviços.
Experiência profissional de 27 anos junto à Secretaria de Estado

da Saúde onde desempenhou diversas funções, destacando-se:
Coordenadora de Regional de Saúde, Assessora de Planejamento,
Diretora de Serviços Básicos de Saúde e Chefe de Desenvolvi-
mento de Recursos Humanos.
É professora do Mestrado em Saúde Coletiva da UNOESC de

Joaçaba, e na graduação nos Cursos de Administração Pública
e Gestão de Cidades da FASSESC, onde trabalha com as dis-
ciplinas de Teoria Organizacional, Políticas Públicas e Tópicos
Emergentes em Gestão Pública, como também na graduação a
distância da UNISUL VIRTUAL.
É pesquisadora e tem trabalhos publicados na área de políticas

públicas, administração de saúde e teoria organizacional.

Respostas e comentários das
atividades de auto-avaliação
Unidade 1
1. Todas as alternativas estão corretas.
2. Referir-se a características democráticas, por exemplo:

a existência de um parlamento representativo da vontade do povo;
a participação da cidadania no controle externo da administração
pública, como preconizado na nossa Constituição Federal.
3. Um conceito que não contrarie o que se estudou na disciplina, por

exemplo:
“Pode-se entender a administração pública como um conjunto de
pessoas que compõe os órgãos e serviços do aparelho de Estado, ou,
que desenvolvem a atividade ou função da administração dos órgãos
de governo.”
Unidade 2
1. Refira-se a conhecimentos trabalhados na disciplina:

O Tratado de Tordesilhas foi um acordo famoso assinado entre os
representantes dos reis da Espanha e de Portugal em 1494 que,
reunidos na cidade espanhola de Tordesilhas, dividiram as novas terras
encontradas (Novo Mundo) em dois hemisférios, um espanhol e outro
português. Traçaram uma linha imaginária no Mapa Mundi, sendo
que todas as terras descobertas ao lado leste da linha, pertenciam
a Portugal e, todas as terras descobertas ao lado oeste da linha,
pertenciam à Espanha.
Segundo o que o Tratado de Tordesilhas estabelecia, mesmo o Brasil
ainda não tendo sido descoberto, o atual Rio Grande do Sul e boa parte
da região Nordeste e Norte ficariam do lado espanhol.

A colonização portuguesa das terras brasileiras dividiu o país nas

capitanias hereditárias, que eram faixas lineares de terra que,
ignorando os acidentes geográficos, se prolongavam do litoral até a
linha do Tratado de Tordesilhas.
Só com o bandeirantismo dos paulistas que suas incursões mata
adentro das terras do oeste, buscando atividades mais compensadoras,
a exemplo da procura do ouro, que o Brasil chegou à sua atual
configuração territorial. A autonomia desses desbravadores em relação
aos governantes da Coroa contribui culturalmente para se chegar
posteriormente ao federalismo no país.
2. Segundo o Pacto Colonial:

A relação mercantilista entre a metrópole portuguesa e a colônia, cuja
economia tinha um caráter exportador (do que fosse possível extrair
daquelas terras), foi regulamentada pelo chamado pacto colonial,
que garantia a ampla importação de mercadorias européias (roupas,
alimentos e objetos de decoração) para os senhores de posses que aqui
viviam.
Segundo Alencar et alli (1985, p.24), o pacto colonial “[...] estabelecia
uma área econômica complementar, cuja classe proprietária se ligava
às classes que mais vantagem tiravam da política monopolista-
mercantilista, executada pelo Estado metropolitano”, da coroa
portuguesa.
3. Desde 1808 se estrutura no Brasil a administração pública de Portugal,

o que lhe traz condições de buscar a sua independência da Coroa
portuguesa.
4. Consulte a história da Administração Pública durante o Primeiro e o

Segundo Império, incluindo o período regencial:
Com a Independência do Brasil em 7 de setembro de 1822, o país
passou a ter um Regime Imperial dentro do modelo Administrativo
Português.
Os Imperadores do Brasil foram:
Dom Pedro I durante o denominado Primeiro Império, ou seja, o
Primeiro Reinado, de 1822 a 1831;
Os governos regenciais, entre 1831 e 1840; e,
Dom Pedro II no Segundo Império, de 1840 até 1889.
Foi a proclamação da República que levou ao fim do regime imperial
no Brasil.
A forma administrativa em que se desenvolvia a Administração Pública
no Brasil imperial foi o patrimonialismo.
205

5. Do período qie vai da Proclamação da República, até 1930 a

administração pública é marcado por um “Estado Absoluto”. A
administração era marcado pelo patrimonialismo.
6. Patrimonialista.
7. Monarquia.
Unidade 3
1. Todas as alternativas são verdadeiras.
2. Relacionar a oportunidade social da República com a forma

democrática de governo no mundo atual.
3. Todas as alternativas são verdadeiras.
4. Segundo as definições apresentadas neste livro didático:

Monarquia é o governo de uma só pessoa, quando um manda, sendo
esse dirigente pertencente à nobreza (o rei, ou o príncipe).
República é o governo de um coletivo conforme REGRAS da maioria e
que pode assumir a forma aristocrática (segundo o modelo romano),
ou democrática (segundo o modelo grego).
5. Dados da realidade:
Exemplos de Estado Unitário: “Era o Caso do Brasil quando Império, e
é o caso da França, Itália, Espanha e Portugal”.
Exemplos de Estado Composto: “é formado por [...] dois ou mais
Estados que se unem por motivos diversos, sob o mesmo governo,
formando uma união pela qual se exerce o governo central e a
soberania na ordem internacional”. Como exemplos tem-se o caso da
República Federativa do Brasil, atualmente, bem como dos Estados
Unidos da América do Norte, do México, da Argentina, da Suíça
(depois de 1848), da Alemanha de após guerra etc.
6. Monarquia, República e Democracia.
7. Monarquia e República.
206

8. Dados da realidade atual:

O exemplo mais conhecido de governo misto é a Inglaterra, onde
existe uma metade monarquia (o Rei) e uma metade república
(o Parlamento). Na Espanha também persiste um governo misto
monárquico republicano.
9. Referir-se ao sistema de pesos e contrapesos, ou de controle de um

poder sobre o outro, entre o Executivo, Legislativo e Judiciário.
10. Referir-se à Presidência da República.
11. Referir-se ao Senado e Câmara Federal.
12. Referir-se ao Supremo Tribunal Federal.
Unidade 4
1. Por exemplo: a participação de oficiais militares em cargos da

administração pública e o questionamento das lideranças oligárquicas
na administração pública brasileira.
2. Desde o primeiro governo de Vargas, a expansão continua no seu

segundo governo, no populismo e no desenvolvementismo.
3. A reforma administrativa de Vargas em 1936, que gerou a criação do

DASP em 1938.
4. Com a criação do DASP.
5. Com a abertura internacional e o Estado subsidiando o capital

industrial.
6. Por exemplo: os primeiros esboços privatizantes, o planejamento

normativo (os PNDs), e o aumento da dívida externa.
7. Com a República finaliza a monarquia imperial, abre-se o

pluripartidarismo e se institui o Estado Federal.
8. Descentralização, reforma administrativa, a busca do equilíbrio fiscal e

do enxugamento do aparelho de Estado.
207

Unidade 5
1. Dados da realidade atual:

A Lei de Responsabilidade Fiscal é um bom exemplo de exigência da
probidade administrativa do Poder Executivo Municipal.
Ou, o caso do funcionário público que investido de seu cargo e funções,
seja sua atividade qual for, deverá conduzir com todo empenho o que
sua função lhe atribui, independente para quem ou para qual seja a
finalidade.
2. A Constituição Federal adota o princípio da predominância do

interesse para a repartição de competência nos três níveis de governo:
as questões de predominante interesse geral, são tratadas em nível
nacional; nos estados são tratados os assuntos de predominante
interesse regional; e nos municípios, tratam-se os assuntos de interesse
local.
3. Baseada na formação constitucional de competência, a Constituição

busca realizar o equilíbrio dos estados federados, por meio de
uma repartição de competência que se fundamenta na técnica da
enumeração dos Poderes da União, com Poderes remanescentes aos
estados federados, e Poderes definidos para os municípios.
4. A Constituição Federal reparte as competências expressamente, em

Lei. Nas áreas de interesse comum da União, dos estados, do Distrito
Federal e dos municípios (art. 23 da C.F.), e nas áreas de âmbito da
legislação concorrente, a competência da União limita-se a estabelecer
normas gerais.
5. A competência exclusiva não dá a possibilidade de estados, Distrito

Federal e municípios compartilharem com a União a prestação
daqueles serviços. A competência legislativa privativa é exclusiva da
União.
6. O governo municipal é constituído basicamente do Poder Legislativo,

exercido pela Câmara Municipal, composta de vereadores, e o Poder
Executivo, exercido pelo Prefeito.
Os Municípios não têm órgão jurisdicional próprio, justiça própria, pois

o Poder Judiciário que atua nos Municípios é o Estadual cuja função é
atribuída às comarcas.
208

7. O Distrito Federal não é Estado. Não é Município. Em certo aspecto é

mais do que o Estado, porque cabe a ele competências legislativas e
tributárias reservadas aos Estados e Municípios.
O Poder Legislativo do Distrito Federal é exercido pela Câmara
Legislativa que compõe-se de Deputados Distritais.
O Poder Executivo do Distrito Federal é exercido pelo Governador.
O Poder Judiciário no Distrito Federal, em verdade, não é dele, pois
compete à União organizar e manter o Poder Judiciário do Distrito
Federal.
Unidade 6
1. Os primeiros fatores culturais que influenciaram o desenvolvimento da

Administração Pública no Brasil foi a submissão à Coroa e a reprodução
do patrimonialismo português.
2. A criação do Departamento de Administração do Serviço Público

(DASP) buscava a introdução de algum nível de racionalidade
burocrática na administração pública brasileira.
3. A expansão do Estado brasileiro caracterizou-se inicialmente como

oferta de empregos, capitalismo de Estado, e após pela intervenção
do Estado na economia para apoiar o crescimento do capitalismo
industrial.
4. Sob a ditadura a administração pública é mais rigidamente

centralizadora.
5. Dados da realidade:
6. Na década passada o povo brasileiro interpretou negativamente a

evidência da cultura de corrupção no governo Collor, levando ao seu
impeachment. O que você ou a população de sua cidade, estado ou
país faz com as notícias da persistência de uma cultura da corrupção na
adminsitração pública brasileira. Desenvolva um reflexão própria a este
respeito.
209

Unidade 7
1. A reforma administrativa começou no Brasil no primeiro governo de

Vargas, visando a adequar a estrutura organizacional de governo às
funções do Estado.
2. Desconcentração é repartir tarefas sem delegar autoridade. Exemplo: o

repasse da responsabilidade pela execução dos serviços de saúde para
os municípios,mas sem lhes permitir autonomia financeira.
centralização é concentração de poder, recursos e decisão. Exemplo:
a centralização dos recursos financeiros na União, o que a Reforma
Tributária pretende romper.
descentralização é distribuição para os níveis estaduais e municipais
do poder, recursos e decisão da administração pública. Exemplo: A
reforma administrativa do Estado brasileiro vem produzindo uma
maior participação da sociedade e aumento do controle social da
população sobre a Administração Pública.
3. Exemplificando:
f) Autarquias – por exemplo, o Banco Central.
g) Fundações – por exemplo, a Fundação Oswaldo Cruz.
h) Sociedades de economia mista – por exemplo, a Eletrosul.
i) Empresas públicas – por exemplo, a Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos (EBCT).
j) Organizações sociais – por exemplo, as OSCIPs (Organização
da Sociedade Civil de Interesse Público), como uma Associação
Comunitária de Bairro.
210

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Universidade do Sul de Santa Catarina

4ª edição revista e atualizada

hist_amd_publ_bras.indb 1 3/12/2007 15:03:13

Campus UnisulVirtual Coordenação dos Cursos Design Visual Monitoria e Suporte

hist_amd_publ_bras.indb 2 3/12/2007 15:03:21

Este livro didático corresponde à disciplina História da

O material foi elaborado visando a uma aprendizagem autôno-

Bom estudo e sucesso!

hist_amd_publ_bras.indb 3 3/12/2007 15:03:28

4ª edição revista e atualizada

hist_amd_publ_bras.indb 5 3/12/2007 15:03:28

Edição – Livro Didático

Projeto Gráfico e Capa

1. Administração pública – Brasil. 2. Política urbana – Brasil. 3. Estado

Ficha catalográfica elaborada pela Biblioteca Universitária da Unisul

hist_amd_publ_bras.indb 6 3/12/2007 15:03:28

Unidade 1 - Antecedentes histórico-conceituais

Para concluir o estudo da disciplina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .195

hist_amd_publ_bras.indb 7 3/12/2007 15:03:28

Prezado aluno, prezada aluna

hist_amd_publ_bras.indb 9 3/12/2007 15:03:28

Origens do governo e da administração pública no Brasil. A

Resgatar o conhecimento da História da Administração

hist_amd_publ_bras.indb 11 3/12/2007 15:03:29

A disciplina História da Administração Pública Brasileira foi

Unidade 1: Antecedentes histórico-conceituais da administração pública

Unidade 2: Origens da administração pública brasileira: até o início do Século XX

hist_amd_publ_bras.indb 12 3/12/2007 15:03:29

Unidade 4: Administração Pública Brasileira no século 20 (após 1930)

Unidade 5: Introdução aos princípios e funções públicas e a competência e

Unidade 6: Fatores culturais e administração pública

hist_amd_publ_bras.indb 13 3/12/2007 15:03:29

Demais atividades (registro pessoal)

hist_amd_publ_bras.indb 14 3/12/2007 15:03:30

Ao final desta unidade você será capaz de:

hist_amd_publ_bras.indb 15 3/12/2007 15:03:30

Já que conceitos têm história e autores, você vai começar o apren-

Partindo das expressões da administração pública nos primórdios

A característica histórica mais marcante da administração pública

A história da administração pública acompanha a formação do

As estruturas orgânicas piramidais, que são amplamente incor-

hist_amd_publ_bras.indb 16 3/12/2007 15:03:31

tos militares, sociais, políticos, econômicos e religiosos de todo

Um exemplo clássico do uso da estrutura piramidal, como for-

Segundo Chiavenato (1983), os antecedentes da administração

Como exemplos que demonstram a importância da

A inﬂuência da organização da Igreja Católica traz a marca da

hist_amd_publ_bras.indb 17 3/12/2007 15:03:31

nização da Igreja Católica tem sido referência tanto da adminis-

Da inﬂuência da organização militar para a administração em

A inﬂuência dos ﬁlósofos nos antecedentes da formação do pen-

Sócrates: habilidade pessoal, conhecimento técnico e

As teorias de administração têm aplicação gentérica

Somente no século XIX, e anteriormente ao nascimento da cha-

hist_amd_publ_bras.indb 18 3/12/2007 15:03:32

Desde as abordagens acima citadas, pesquisas realizadas por di-

Apenas adaptações do seu corpo teórico organizacional são

A complexidade, mudanças e incertezas contidas na socie-

Como ciência, a administração tem um objeto próprio e seus

o explicativo: que aporta o conhecimento e indica

o avaliativo: da aplicação de suas explicações, com o

hist_amd_publ_bras.indb 19 3/12/2007 15:03:32

Houve uma radical transformação do signiﬁcado da administra-