Polis

Revista Latinoamericana
12 | 2005
Individualismo y bien común: los límites de las
instituciones

¿Son gobernables las democracias

latinoamericanas?
Les démocraties latino-américaines sont-elles gouvernables?
Are they controllable Latin American democracies?

Georges Couffignal

Editor
Centro de Investigación Sociedad y
Politicas Públicas (CISPO)
Edición electrónica
URL: http://polis.revues.org/5547 Edición impresa
ISSN: 0718-6568 Fecha de publicación: 17 décembre 2005
ISSN: 0717-6554

Referencia electrónica
Georges Couffignal, « ¿Son gobernables las democracias latinoamericanas? », Polis [En línea],
12 | 2005, Publicado el 16 agosto 2012, consultado el 30 septiembre 2016. URL : http://
polis.revues.org/5547

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 ¿Son gobernables las democracias latinoamericanas? 1

¿Son gobernables las democracias

latinoamericanas?
Les démocraties latino-américaines sont-elles gouvernables?
Are they controllable Latin American democracies?

Georges Couffignal

1 Después de la “década perdida” de los ochenta*, seguida de otra con un fuerte crecimiento
económico (los noventa), ¿será la primera década del nuevo siglo en América Latina,
aquella de “la ingobernabilidad”?1. Hace diez años, la mayoría de los análisis señalaban la
ejemplaridad de la conjunción entre democratización y crecimiento económico. Después
de la “transición” exitosa a la democracia, los ingredientes necesarios para su
“consolidación” parecían haberse reunido: adopción de nuevas constituciones, creación
de instituciones independientes para controlar los procesos electorales, reforma de los
aparatos judiciales, sometimiento de las fuerzas armadas al poder civil, emergencia de
nuevas elites, transformación durable de las estructuras económicas, puesta en marcha de
las recomendaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI) y de la banca mundial. Sin
embargo, la región –por el contrario– aparece hoy inestable política y económicamente,
no habiendo logrado deshacerse de sus viejos demonios populistas ni entrar en el círculo
virtuoso de desarrollo.
2 Desde el retorno a la democracia, durante los años 1980 y el 2003, ocho países han visto a
su(s) presidente(s) obligado(s) a abandonar el cargo antes del fin de su mandato, como
consecuencia de procedimientos de destitución o de manifestaciones de desconfianza
expresadas en la calle: Guatemala, Venezuela, Ecuador, Perú, Bolivia, Paraguay, Brasil y
Argentina. Todas estas crisis, hecho inédito, se resolvieron aplicando los procedimientos
previstos por las constituciones, a veces con fuertes presiones internacionales (en
particular latinoamericanas) para impedir el abandono del modelo democrático. Por el
contrario, el golpe de Estado abortado en los inicios del año 2002 contra Hugo Chávez en
Venezuela señala, posiblemente, un cambio de actitud. Los Estados Unidos casi lo
aprobaron, mientras que Europa y la mayoría de países latinoamericanos se mostraron a
la vez molestos y comprensivos respecto de los golpistas.

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3 Asimismo, desde hace una década, las crisis económicas se sucedieron con una amplitud
creciente: México en 1994-1995. Brasil, 1998, Argentina en 2001-2002, Venezuela en 2003,
cada vez con repercusiones negativas para los países vecinos. Esas crisis siempre se
resolvieron con un empobrecimiento de las clases medias y las capas populares, con
fenómenos de exclusión que, desde mediados de la década pasada, llegaron a ser
inquietantes para la gobernabilidad de esos países.
4 ¿Cómo sorprenderse entonces que el apoyo masivo a la democracia de los primeros años
que siguieron a la caída de los regímenes autoritarios, sea hoy tan débil? Una encuesta
realizada en el 2001 por Latinobarómetro2a 18.135 personas, resulta reveladora. Hasta el
año 2000, más del 60% de la población expresaba su apoyo a la democracia. En el 2001, ese
porcentaje cae al 48%. En cuanto al “grado de satisfacción” con la democracia no era más
que el 37% en 2000, y del 25% en 2001. Ciertamente, conviene tomar esas cifras con
precaución ya que las expectativas respecto de la “democracia” varían grandemente de
un país a otro. Pero es necesario, sin embargo, preguntarse sobre este desafecto
generalizado.
5 Muchas hipótesis pueden ser formuladas para comprender sus razones. Ellas se refieren,
en primer lugar, a las tensiones que han surgido de manera generalizada entre
conducción democrática y reformas económicas. A esto se agrega la dificultad que
experimentan las elites (antiguas o nuevas) para deshacerse de prácticas políticas
tradicionales, especialmente, el clientelismo y su prolongación populista. Por último,
numerosos países, a pesar de la voluntad expresada en los textos legislativos o
constitucionales, han tenido dificultades para administrar la diversidad de las mutaciones
en curso y establecer nuevas relaciones entre el Estado y la sociedad3.

Gobernabilidad, reformas económicas y reformas

institucionales
6 El desafío de tener que (re)democratizar sistemas recientemente surgidos de experiencias
militares, realizando al mismo tiempo reformas económicas adecuadas para hacer entrar
a los países de América Latina en los procesos de mundialización, ha sido subrayado
muchas vecesi. A ritmos más o menos rápidos, estos países han realizado –en los años
noventa– las reformas estructurales exigidas por los acreedores (de acuerdo al “Consenso
de Washington”), especialmente la apertura de fronteras, la privatización de empresas
públicas, el equilibrio financiero, la disminución del peso del Estado, la prioridad dada al
mercado como instrumento de regulación económica. Estas reformas estaban destinadas
a permitir el retorno del crecimiento y –como consecuencia– la reducción de la pobreza.
El crecimiento, efectivamente, volvió, pero se desaceleró significativamente a partir del
fin de 1997. La pobreza había comenzado, de hecho, a disminuir entre 1990 y 1997,
pasando de 41% a 36% de los hogares. Sin embargo, en la mayoría de los países,
nuevamente comenzó a aumentar (sólo Chile fue la excepción, que muestra una tendencia
regular a la disminución del número de pobres). Los niveles de pobreza (relativa y
absoluta) eran, en el conjunto de América Latina, más elevados en el 2000 que en 1980. En
cuanto a la desigualdad (América Latina es la región con mayor desigualdad del mundo),
ésta no ha registrado –en ningún país– ni la más mínima tendencia a la reducción desde
hace tres deceniosii. En este aspecto, América Latina no constituye un caso aislado. Hoy se

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sabe que uno de los efectos de la globalización es el crecimiento de las desigualdades

entre países del norte y del sur, pero también al interior de cada país4.
7 Ante los riesgos de la ingobernabilidad, los promotores de estas reformas, después de
haber satanizado al Estado, vuelven a rehabilitarlo. Desde 1997 la Banca Mundial, seguida
por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el FMI, hicieron sonar la campana de
alarma frente a los efectos perversos de la política de “menos Estado”, que había sido su
principal caballo de batalla, y llamaba a repensar el Estado a escala mundial iii. Se hizo
necesario “reforzar las instituciones para acrecentar la capacidad de acción del sector
público” y construir un “Estado más próximo al ciudadano”. De igual modo, había llegado
a ser urgente diseñar y realizar políticas sociales, preocuparse de la salud, la educación y
la justicia, y realizar reformas institucionales que permitieran ser más eficaz en la acción
pública. El “Centered Market State”iv, el Estado limitado exclusivamente al rol garante del
buen funcionamiento de la economía de mercado, no era suficiente. Se redactaron una
serie de recomendaciones dispersas y a menudo poco claras, que algunos han llamado la
“Washington Confusion”v. Recientemente, el Premio Nóbel de economía del 2001, Joseph
Stiglitz, fue objeto de un verdadero entusiasmo irreflexivo en América Latina, a
consecuencia de sus críticas feroces al rol jugado por el FMI (del cual fue integrante), en el
debilitamiento de los Estados.
8 Las reformas económicas que se podrían calificar de primera generación, han
desmantelado el Estado corporativo, instaurado en la mayoría de los países durante la
primera mitad del siglo XX. Ellas han permitido, a menudo, el retorno al crecimiento
económico y el fin de la hiperinflación, obteniendo de este modo un fuerte apoyo de la
población. Los dirigentes que las llevaron a cabo (Salinas de Gortari en México, Menem en
Argentina, Fujimori en Perú, Cardoso en Brasil, Sánchez de Losada en Bolivia), por otra
parte, se beneficiaron de una considerable popularidad5, en la medida que su rechazo al
antiguo modelo de desarrollo –centrado en el Estado– había agonizado durante la última
gran recesión. En los regímenes políticos identificados tradicionalmente con una fuerte
concentración del poder ejecutivo6, esta enorme popularidad ha contribuido a acrecentar,
por una parte, el poder presidencial y, por otra, su personalización en la figura de un jefe
dotado (provisoriamente) de todas las virtudes.
9 Estas reformas económicas han sido concebidas e implantadas por elites tecnocráticas
que no tenían que rendir cuentas más que al presidente. Ni los débiles parlamentos, ni los
partidos en crisis o en completa recomposición, ni los sindicatos ignorados, o
considerablemente debilitados, ni las organizaciones de la sociedad civil, con escasa
presencia en el campo político, han estado en condiciones de obligar a las elites a
gobernar de otra manera. Formado en las mejores escuelas americanas, “el experto” no
podía más que tomar buenas decisiones, y –puesto que la decisión era buena–, influir en la
adhesión de la población. Mientras la recuperación del orden económico y la vuelta del
crecimiento se reencontraron, la legitimidad de aquellos que se la apropiaron no fue
puesta en cuestión.
10 Los problemas surgieron una vez que el crecimiento se desaceleró, a partir de 1997. Dos
rasgos característicos del período aparecieron progresivamente. Por una parte, la
elección gubernamental de privilegiar la regulación macro-económica había
menospreciado el hecho de que las políticas sociales son los instrumentos esenciales de la
cohesión social. Por otra parte, el modelo de desarrollo defendido había, es cierto,
permitido crear empleos, pero el 70% de ellos lo habían sido en el sector informal, es
decir, en un sector no calificado, desprovisto de toda protección social. Las consecuencias

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negativas de las reformas económicas aparecieron a partir de ese momento: disolución de

los tejidos sociales tradicionales, crisis de los sistemas educativos, de la salud y explosión
de la delincuencia.
11 Se ha impuesto, desde entonces, la urgencia de las reformas institucionales, que se
pueden llamar reformas de segunda generación: educación, salud, protección social,
aparatos judiciales, mantención del orden. Casi todos los países se han comprometido así
en la vía de estas reformas, en tanto que la “demanda de Estado” permanece viva, a pesar
de la pérdida total de legitimidad del mismovi. Sin embargo, el Estado ya no posee los
medios financieros para invertir eficazmente en esos campos. La comparación de la
recaudación fiscal entre países de la OCDE y los de América Latina es reveladora. Mientras
para los primeros, ésta representaban, en 1997, el 37% del PIB (fuente OCDE), alcanzaba
apenas un 15.4% en América Latina (fuente CEPAL), o sea menos de la mitad. La
comparación con países que han conservado un fuerte sector público, es también muy
significativa. En 2000, representaba, en la media, 43,8% del PIB en los países de la OCDE.
En América Latina, con la excepción de los dos países que han conservado un Estado
fuerte (Brasil y Uruguay, con 42,7% y 34,1%, respectivamente) las cifras eran muy débiles:
Argentina 22%, Chile 24%, Perú 17,7%, Venezuela 27%7. Aquí, de nuevo, alrededor de dos
veces menos de gasto público que en los países de la OCDE.
12 A pesar de esa falta de recursos, y para hacer frente a la crisis de gobernabilidad a la cual
estos estaban confrontados, los Estados se comprometieron, sin embargo, en profundas
reformas administrativas: justicia, policía, educación, salud, protección social, políticas
fiscales. Un gran número adoptó políticas audaces de descentralización, persiguiendo
múltiples objetivos: acercar el poder del ciudadano, desenganchar el Estado central de
cargas políticas y financieras que no podía asumir y modernizar la administración.
13 El balance de estas reformas no es despreciable. En muchos países, ellas han permitido la
emergencia de nuevas demandas: exigencia de transparencia y eficacia de la acción
pública, rechazo a la corrupción, protección de los derechos del hombre. La
descentralización ha hecho surgir nuevas elites (Colombia, México). Pero estas reformas
han tenido –a menudo– su contraparte. Ellas han resultan demasiado tímidas respecto de
las propias expectativas que habían inspirado, y han provocado efectos inducidos
inesperados. Por ejemplo, la descentralización –en Bolivia– ha reforzado el poder de los
caciques locales8. En otras partes, como en Argentina o Brasil, ella ha vuelto mucho más
difícil la tarea del ejecutivo.
14 Al contrario del objetivo buscado, todas esas reformas no han conducido hacia una buena
gobernabilidad. La razón se encuentra, en parte, en la forma como ellas han sido
elaboradas y puestas en marcha. No se pueden reformar las instituciones de igual manera
que la economía. Llevar a buen término la segunda generación de reformas requiere de
modos de toma de decisiones radicalmente diferentes a los de la primera generación. Lo
que se debe buscar es menos la adhesión o la participación popular que la adhesión y la
participación de las elites, las que forman la opinión en los campos políticos, económicos
y sociales. El rol de la deliberación9 llega a ser esencial actualmente. Sobre todo, en el
campo de la economía, la decisión gubernamental exige construir alianzas políticas,
movilizar apoyos, buscar consensos, es decir, construir una legitimidad fundada menos
sobre la justicia de la decisión que sobre el compromiso de los principales actores de su
elaboración.
15 En la crisis de gobernabilidad que conocen numerosos países de América Latina hoy, Chile
es la excepción. Ciertamente los “datos básicos” de la economía (endeudamiento, ahorro

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nacional, equilibrio fiscal, pluralidad de socios comerciales) son más sanos ahí que en el
resto de la región. Pero sobretodo, desde la difícil transición iniciada en 1988 con el no al
referéndum plebiscitario de Pinochet, los gobernantes no cesan de debatir, buscar
apoyos, encontrar compromisos en el seno de la Concertación10, con los partidos de
oposición, con los actores que cuentan en la sociedad, especialmente la Iglesia Católica,
los militares, los empresarios, las asociaciones sindicales o corporativistas. Después de
una docena de años, los tres gobiernos sucesivos de Patricio Aylwin, de Eduardo Frei
(demócrata cristianos) y de Ricardo Lagos (socialista), no han cesado de avanzar
prudentemente en todos los sectores11 en razón de esta obligación de buscar el apoyo a la
decisión. Chile ilustra, a nuestro parecer, perfectamente la definición de “buen gobierno”
dada por Przeworski: el buen gobierno es aquel que “se autoriza a inventar en la
economía, permite a los hombres políticos controlar a los burócratas y permite a los
ciudadanos controlar al gobierno”vii.
16 Sobre estos tres terrenos, el balance de los últimos años en el conjunto de los países,
resulta muy débil (exceptuando Chile), pero no debe –sin embargo– ser descuidado. Casi
por todas partes la noción de control de la acción gubernamental progresa, viniendo a
limitar la excesiva concentración del poder ejecutivo. Más significativa aún es la
evolución actual del presidencialismo latino-americano, que muestra la progresión de
gobiernos de coalición en la mayoría de los países, como lo muestran los estudios de casos
reunidos por Jorge Lanzaro. Este autor, a partir de sus estudios, propone una interesante
tipología, mostrando que el “presidencialismo de compromiso” y el “presidencialismo de
coalición” progresan innegablemente en la regiónviii.

Gobernabilidad, elites políticas y neo-populismo

17 En América Latina, como en todas partes, la cuestión de la implantación de una buena
gobernabilidad es indisociable de la naturaleza de la clase política de cada país. Por cierto,
en la cima de los Estados, se ha visto –a menudo– el arribo de hombres que no han surgido
de lógicas partidarias tradicionales (Cardoso en Brasil, Fox en México, Fujimori o Toledo
en Perú, Chávez en Venezuela, Uribe en Colombia). Pero, curiosamente, la mayoría de las
veces, esta emergencia de nuevas elites no ha sido acompañada de cambios similares en
las prácticas gubernamentales. Éstas, muy a menudo, han permanecido conformes a la
más pura tradición del clientelismo populista, el cual permanece anclado desde la época
de la colonización ibérica. Para comprenderlo, es indispensable hacer un breve retorno al
pasado.
18 Los representantes de las monarquías españolas o portuguesas asentaban su poder y
recolectaban los impuestos enviados a la metrópoli gracias a representantes locales
remunerados a partir de sus administrados. Ellos mantenían la paz social combinando el
poder coercitivo y la protección clientelista. El cacique, figura emblemática de América
Latina, era temido o amado, bueno o tirano. Tenía todos los poderes sobre sus súbditos y
mantenía con ellos relaciones de tipo feudal.
19 La instauración de las repúblicas en el siglo XIX no cambió en nada estas prácticas. Los
criollos que conquistaron o decretaron las independencias de la América española,
redactaron constituciones cuyo fin no era poner en marcha nuevos mecanismos del
ejercicio del poder, sino reservarlos a una elite restringida12. El único cambio –pero de
importancia– es que desde ese momento las elites, para gobernar, han necesitado de la

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legitimación popular, aquella que nace de las elecciones y que, por perdurar, necesita de
una relación constante con el mandante. Es el mantillo del clientelismo13.
20 La creación de partidos, a fines del siglo XIX y a principios del siglo XX, responde
generalmente a la misma preocupación de las elites: encasillar a la población para
conquistar y conservar el poder, gracias al control del Estado. Las profundas
transformaciones que él experimenta –en numerosos países– durante el siglo XX, no
modifican este dato en lo fundamental. El Estado corporativista, que se establece en los
años treinta en México, está al servicio de la “familia revolucionaria”, que ha creado en
este esquema un partido en el cual la función primera es la de controlar al Estado y a la
población (El actual PRI, Partido revolucionario institucional) con la ayuda de poderosas
estructuras de encasillamiento sindical. La Argentina de Perón procede de manera
idéntica a fines de los años cuarenta, con la creación del partido justicialista y de la CGT
(Confederación General de Trabajadores). Este tipo de Estado se generalizará en la región
después de la segunda guerra mundial, con la implantación del modelo de desarrollo
“hacia adentro”, donde el Estado juega un rol esencial en la producción. Cuando los
sindicatos escapan de su dominio, como en los países andinos, estos últimos, a diferencia
del caso europeo o norteamericano, no llegaran jamás a encontrar una verdadera salida
en la escena política.
21 Para el modelo de desarrollo adoptado después de la segunda guerra mundial, bajo la
égida de la CEPAL, el Estado es concebido como el agente primero del desarrollo. Debía
producir directamente en todos los sectores donde la iniciativa privada estaba
desfalleciendo, con el objetivo de desarrollar un mercado interno protegido por barreras
aduaneras fuertes14. Partiendo de esas premisas, él se hipertrofió en numerosos países,
interviniendo en todos los sectores. Este Estado, por otra parte, ha tenido éxito en
muchos países (especialmente Brasil y México) para sentar las bases del desarrollo
económico y ser un agente esencial de integración.
22 Pero el Estado sobredimensionado fue también un fantástico instrumento de poder
clientelar y de enriquecimiento personal. Para controlarlo, los caciques, que estaban a la
cabeza de los partidos, no dudaron en emplear –cuando fuese necesario– las armas en
contra de las facciones adversas. Es así como a fines de los años cincuenta, los dos grandes
partidos colombianos y venezolanos ponen fin a sus enfrentamientos armados, adoptando
un “pacto” de repartición del poder y de sus prebendas en función de sus resultados
electorales. Esto permitió a estos dos países beneficiarse de una gran estabilidad
institucional y de escapar a la ola de gobiernos autoritarios y dictatoriales de los años
1970. Pero el cierre del espacio político en provecho de estos partidos, fue –posiblemente–
una de las causas del desarrollo ulterior de guerrillas en Colombia, o del advenimiento del
populista Chávez en Venezuela.
23 La nueva clase dirigente, que llega al poder después del fin de las dictaduras militares, no
cambia fundamentalmente de actitud y continúa considerando al Estado como un
instrumento de enriquecimiento personal. La novedad es que desde aquel momento se lo
rechaza. Muchos artesanos de las reformas económicas (Fujimori, Menem, Salinas de
Gortari) han sido perseguidos por corrupción tras abandonar el poder. Otros han debido
dimisionar oficialmente por la misma causa, aunque la razón primera de la erosión de su
legitimidad haya sido la de ir demasiado rápido en la vía de las reformas. Fue el caso de
Fernando Collor de Mello en Brasil, que había perdido el apoyo de los jefes de empresas
(que habían, sin embargo, asegurado su elección frente a Lula), pues él abrió demasiado
rápido las fronteras y fragilizó un capitalismo nacional fuertemente protegido, o de

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Carlos Andrés Pérez, en Venezuela, que debió dejar el poder bajo la presión de la calle (el
caracazo), después de que decidió implantar el modelo neo-liberal a marcha forzada.
24 La corrupción ha existido siempre en América Latina. Ella era considerada como normal,
puesto que el poseedor del poder era a la vez el protector, el patrón y el jefe. Raros fueron
los países que escaparon del flagelo15. Ella se convirtió en un problema político una vez
que los detentores del poder no tuvieron más los medios de mantener la relación
clientelar. Sin embargo, a pesar del rechazo actual de ese tipo de práctica, dinero y
política continúan siendo una dupla atractiva. Los políticos gastan sumas considerables
para ser elegidos, puesto que allí hay mucho que ganar. Argentina está en este punto
emblemático. Las centenas de elegidos federales (diputados, senadores) y locales
(gobernadores, diputados provinciales, alcaldes) reciben, por ejemplo, indemnizaciones
funcionarias entre tres y diez veces superiores a las de sus homólogos franceses. El
presidente Toledo, “candidato del pueblo” peruano, ha casi duplicado sus emolumentos,
apenas elegido, y es hoy el presidente mejor pagado de América Latina (cerca de tres
veces más que su homólogo chileno). La compra de votos, bajo diversas formas (dinero,
contrapartidas materiales o simbólicas), es utilizado tanto para hacerse elegir como para
hacer votar un texto por un parlamentario. En los dos países donde el federalismo es
llevado al extremo, Brasil y Argentina, esta práctica es considerada como normal 16.
25 Se comprende, por lo tanto, el retorno generalizado del populismoix. Él es, como en
numerosos países desarrollados, una forma de respuesta al sentimiento creciente de
inseguridad que genera el difícil manejo de las mutaciones económicasx. Pero en América
Latina, resulta también de la conjunción del mantenimiento del clientelismo (en tanto
que práctica política) con su incapacidad nueva de mantener, de manera durable, la
relación de cambio que la funda. El populismo se había desarrollado completamente en
las economías cerradas y fuertemente estatizadas. De manera sorprendente, hoy en día se
conjuga perfectamente con la apertura de fronteras y el ambiente neoliberal. Funciona –
en efecto– como sustituto al clientelismo, buscando la adhesión de poblaciones y
dirigentes, para que sus colaboradores puedan tranquilamente operar las reformas.
Fujimori ayer, o Chávez hoy, han llevado a su grado extremo el arte de consagrar su
tiempo a inaugurar todo tipo de inversiones públicas en los barrios populares o en las
villas pobres. Lo que no es más que la realización normal de un Estado bien administrado,
llega a ser un llamado de atención llevado por el dirigente a las capas desfavorecidas. Pero
si este discurso y esta ostentación populista sirven aún para hacerse elegir, las acciones
gubernamentales no son ya suficientemente sustanciales como para satisfacer la espera
de poblaciones confrontadas a una multiplicidad de problemas y habiendo perdido sus
reconocimientos materiales y simbólicos tradicionales (paternalistas, familiares o
comunitarios).
26 Todas las encuestas realizadas estos últimos años muestran un desinterés creciente por la
política, que se traduce en un aumento de la abstención electoral; observable casi por
todas partes. Esto bien puede ser el producto de un signo de aceptación pasiva del
funcionamiento de las instituciones (como en los Estados Unidos), o por el contrario, una
manifestación de distanciamiento voluntario o incluso de rechazo. En América Latina, se
está de preferencia en presencia de esta segunda interpretación. De ahí el riesgo creciente
del voto populista, del voto en favor de aquellos que se presentan bajo la bandera de lo
antipolítico.
27 Entre los políticos tradicionales, de una parte, y populistas, del otro, numerosos países de
la región sufren de graves problemas de gobernabilidad. Esto no ha impedidoa algunos,

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sin embargo, acrecentar la “calidad de la democracia” (Costa Rica, Uruguay) 17 o a otros de

mostrar una sorprendente capacidad para superar crisis graves (Brasil, México). El valor
de la clase política de los países concernidos es aquí, como en el caso chileno, para mucho.

Crisis de gobernabilidad y mutaciones políticas

28 El proceso de modernización económica que ha conocido América Latina ha generado, en
las democracias emergentes como en las del primer mundo, una profunda transformación
en la relación entre el Estado y la sociedad civil, entre lo político y la sociedad. Ha llegado
a ser un lugar común constatar que los márgenes de maniobra de lo político se reducen en
todas partes. Las sociedades actuales, mucho más diferenciadas y policéntricas que ayer,
responden menos a los impulsos de los centros políticos. Las constituciones o
legislaciones adoptadas durante los años 1990 lo atestiguan. Ellas reconocen, por ejemplo,
el pluralismo cultural (Brasil) o los derechos específicos de las comunidades indígenas
(Colombia, Bolivia, Venezuela, México, Ecuador, América Central. La “indianidad” en
tanto tema de reivindicación, ha llegado a ser un problema político serio en muchos
países (México, Guatemala, Nicaragua, Ecuador, Bolivia, Chile). Más allá de la
reivindicación, y encontrando su fundamento en una pertenencia étnica o una creencia
religiosa, es la base de las identidades colectivas las que son cuestionadas por los procesos
de diferenciación social en curso. Se asiste a “una fragmentación de las bases materiales y
de las representaciones simbólicas que servían de anclaje a las identidades colectivas” 28.
El comunitarismo de ayer se sustituye a menudo por un individualismo radical, aquel de
los excluidos como también aquel de los competidores de la economía neo-liberal. En
América Latina, como en los países desarrollados, la política ha perdido su centralidad y
ha cesado de ser el nudo duro a partir del cual se ordenaba el conjunto de la sociedad xii.
29 La buena gobernabilidad depende, entonces, de la capacidad política de tomar la
dimensión de tal repliegue funcional y de la transformación de los comportamientos. La
disolución de los tejidos sociales tradicionales, que no han sido remplazados por otras
estructuras de sociabilidad, ha producido individuos que se sienten solos, con o sin razón,
respecto de los procesos de modernización y de mundialización (precariedad del empleo,
desigualdades, pobreza).
30 Este fenómeno se amplifica por el hecho de que la mayoría de países latino-americanos
tienen sociedades civiles débiles, poco estructuradas18. Es necesario entonces que los
gobernantes pongan en función los mecanismos y las instituciones aptas para
administrar, por una parte, el pluralismo de las demandas, y por otra, la conjunción de un
individualismo pesimista y de sociedades civiles débiles.
31 El tema de la “democracia participativa”, muy presente en el discurso político latino-
americano, es una tentativa para construir nuevos modelos de gobernabilidad. Este nuevo
calificativo asociado a la palabra democracia, expresa la voluntad de los elegidos de
comprometer a los ciudadanos en los asuntos de la ciudad, en particular el medio urbano.
Algunos experimentos interesantes se han desarrollado en este tema. La ciudad de Porto
Alegre elabora, desde hace varios años, su presupuesto anual en un proceso de discusión
con la población, el cual toma numerosos meses. Esta experiencia ha sido posteriormente
extendida al presupuesto del estado de Río Grande do Sul, después a la ciudad de Sao
Paulo. Bolivia ha adoptado una ley de “participación popular” extremadamente audaz. La
“constitución bolivariana” ratificada por referéndum en 1999, en Venezuela, afirma este
mismo principio de “democracia participativa”. Estos ejemplos son, en muchos sentidos,

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esclarecedores. Cada vez, en efecto, es el poder público el que ha estado en el origen de la

puesta en marcha de estos mecanismos participativos, pues la sociedad no ha conseguido
producirlos por ella misma. Los resultados no están siempre a la altura de las
expectativas.
32 Estas tentativas, finalmente bastante limitadas, no resuelven por supuesto todo y no
llegan a suplantar las redes de solidaridad antiguas, que se han disuelto. De ahí la
aparición de uno de los problemas mayores de las sociedades latino-americanas hoy, el de
la seguridad. El Estado, habiendo restringido su campo y sus posibilidades de acción, y los
individuos habiendo perdido sus referentes tradicionales de sociabilidad, abren la puerta
a la delincuencia, que se ha generalizado bajo las formas más variadas 19. Las encuestas de
la CEPAL20subrayan, desde muchos años, la progresión de sentimientos de vulnerabilidad
social y de incertidumbre sobre el futuro. Este encierro en un universo egocéntrico es
preocupante. En las sociedades fragmentadas, la gobernabilidad democrática depende
ciertamente de instituciones democráticas sólidas. Pero ella depende también de una
sociedad civil dinámica, capaz de ofrecer alternativas nuevas para la participación
política, capaz de anudar las transacciones tanto con el sector público como con el sector
privado. Ahora bien, no existen países donde la sociedad civil alcance tal grado de
estructuración.
33 Finalmente, lo más curioso, en la crisis de gobernabilidad actual, es que el modelo
democrático no haya sido –en ninguna parte– puesto seriamente en cuestión.
Probablemente, es necesario ver aquí uno de los efectos del cambio completo de las
izquierdas latino-americanas respecto del modelo político, que ellas defienden
actualmente al unísonoxiii. Probablemente, también el factor internacional (apoyo a la
democracia) pesa muchoxiv. Pero si la ingobernabilidad comenzara a expandirse, no sería
evidente que la región permanezca al abrigo de nuevas opciones autoritarias, revestidas
de una marca electoral.
34 Como lo hace notar Jean Leca, “las tentaciones anti-democráticas revelan un rasgo
fundamental de la democracia: su indeterminación, su apertura respecto de un futuro
incierto, que supone un abandono tácito del espíritu de unanimidad política”. Y agrega
esta observación: “La democracia introduce en el corazón mismo de la política el rechazo
a creer y saludar una política sacralizada”xv. Sobre este punto de la sacralización (o de la)
política, las democracias latino-americanas aparecen todavía como democracias muy
frágiles.

BIBLIOGRAFÍA
Couffignal, Georges (dir.) (1992), Réinventer la démocratie: le défi latino-américain, Presses de
Sciences-Po, Paris.

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Schedler (Andreas), Diamond (Larry), Plattner (Andreas) ed. (1999), The Self-Restraining State:
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Cf. Lanzaro, Jorge, coord. (2001), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina,
Buenos Aires, CLACSO: 22 - 29.

Couffignal, Georges, Ramírez Roa, Rosaly (2002), «Le retour du populisme en Amérique latine», en
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Caciagli, Mario, Jun’ichi, Kawata (2001), “Heurs et malheurs du clientélisme. Étude comparée de
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Leca, Jean (1985), “Perspectives démocratiques”, en Jean Leca y Roberto Papini (dir.), Les
démocraties sont-elles gouvernables?, Paris, Economica: 191.

NOTAS
*. Una primera versión de este texto fue publicada en Pierre Favre, Jack Hayward, Yves Schemil
(dir), Être gouverné. Mélanges en l´honneur de Jean Leca, Paris, Presses de Sciences Po, 2003, 225-242.
Ella se benefició de las observaciones amistosas y pertinentes de Pierre Favre, Hubert Gourdon,
Alfredo Joignant, Norbert Lechner e Yves Schemeil, las cuales agradezco. Esta segunda versión es
una actualización de la publicada en Francia. Este artículo fue traducido por el Dr. Augusto
Bolívar Espinoza, profesor asociado de la Universidad Bolivariana.
1. Utilizamos la palabra “gobernabilidad” según la definición del excelente Diccionario de Política,
(Norberto Bobbio, Nicola Matteucci, Gianfranco Pasquino ed., edición española, Madrid, Siglo
XXI, 1998, primera edición en español, 1981), pp. 703-704. Inventariando los trabajos consagrados
a este concepto el autor señala que se habla de “ crisis de gobernabilidad ”; cuando existe una
sobrecarga excesiva de demandas que el Estado no puede responder (O’Connor); cuando las
diversas instituciones democráticas no son suficientemente autónomas y legítimas (Hungtinton);
por último, cuando se conjugan una crisis de racionalidad del sistema administrativo (que no
alcanza a poner en función los mecanismos de control que exige la economía) y una crisis de
legitimidad de los gobernantes (Habermas). Para una presentación analítica muy clara de las
diversas posturas teóricas del concepto Cf., Alcántara Sáez, Manuel (1995), Gobernabilidad, crisis y
cambio, México, Fondo de Cultura Económica: 23 – 42.

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2. Este organismo, ubicado en Santiago de Chile, efectúa regularmente encuestas sobre el grado
de satisfacción respecto de la democracia al nivel del conjunto de la región.
3. Las líneas que siguen intentan explicitar un cierto número de fuertes tendencias observables
sobre el conjunto del bajo-continente. Es, por supuesto, evidente que para cada país, estudiado
aisladamente, convendría introducir numerosos matices, señalar las excepciones y las
singularidades. Todo esfuerzo de síntesis es necesariamente reductor de la complejidad y la
diversidad de situaciones. Pero la presente tentativa se apoya sobre muchos trabajos empíricos
concernientes a los países de la región, deseando que ella pueda ser útil para los estudios más
puntuales futuros.
4. La literatura es abundante sobre esta cuestión. Tratándose de América Latina, ver por ejemplo
los estudios comparativos reunidos por Joseph S. Tulchin, en particular el capitulo introductorio
de Bolívar Lammounier (2002) “Globalización. Social Inequality and Democracy”, in Joseph S.
Tulchin (ed,). Democratic Governance and Social Inequality, Boulder, Lynne Rienner: 1-10.
5. Éstas han permitido modificar las constituciones (Argentina, Brasil), o de elaborar otras
(Perú), para permitir a los dirigentes que han puesto en práctica esas reformas presentarse
nuevamente para un segundo mandato.
7. Estas cifras pertenecen a documentos internos de la CEPAL en Santiago, y no habían sido
publicadas en el momento de redactar este texto.
8. Las leyes de descentralización bolivianas han a menudo puesto en evidencia su audacia en
materia de transferencia de competencias y de transferencias financieras en beneficio de las
comunas.
9. Nos referimos aquí a las investigaciones recientes que subrayan la importancia de la
deliberación para construir y mantener la legitimidad de los gobernantes en los sistemas
democráticos. Sobre esta cuestión, se puede recurrir al conjunto de textos reunidos por James
Bohman y William Regh, eds. (1997), Deliberative Democracy. Essays on Reason and Politics, MIT,
Cambrige University Press, especialmente los artículos de J. Cohen (67-93 et 407-439).
1. 0 Acuerdo político que va de la Democracia Cristiana al Partido Socialista y que gobierna desde
1990. La constitución en vigor, elaborada por Pinochet y adoptada por referéndum en 1980, ha
puesto en marcha para las elecciones parlamentarias un sistema electoral mayoritario bi-
nominal que tiene por objeto alejar todo riesgo de ver un fuerza política llegar a ser dominante y
por lo tanto poder modificar la constitución ella sola. Todas las grandes decisiones políticas
deben necesariamente ser el fruto de negociaciones inter partidos.
1. 1 Para una buena presentación de la excepción chilena en materia de política económica Cf.,
French Davis, Ricardo (2001), “Comment réformer les réformes en Amérique latine”, Mondes en
développement, tome 29: 31 a 34, y Entre el neoliberalismo y el crecimiento con equidad, Siglo XXI,
Buenos Aires y México DF, 2004.
1. 2 La literatura es abundante sobre esta cuestión. En francés se podrá referir a la obra de
François Chevalier (1977), L’Amérique latine de l’indépendance à nos jours, Paris, PUF, que constituye
en nuestra opinión la mejor historia de este periodo (ver especialmente 314-327), y la obra de
Alain Rouquié (1998), Amérique latine, introduction à l’Extrême-Occident, Paris, Seuil (première
édition 1987) : 261-280.
1. 3 Cf., sobre este punto François-Xavier Guerra (1992), Modernidad e independencias. Ensayos sobre
las revoluciones hispánicas, México, Mapfre-América.
4
1. La Comisión Económica para América Latina, organismo regional de la ONU basada en
Santiago de Chile, ha tenido un rol considerable en los años cincuenta y sesenta, bajo la
influencia de su secretario general Raúl Prebish, para difundir en el conjunto de la región ese
modelo llamado “sustitución de importaciones”
1. 5 Es el caso especialmente de Chile, uno de los primeros países en haber implantado un Estado
de derecho. Este país, en el informe 2002 de la ONG Internacional Transparency ocupa el lugar 17°

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de los menos corruptos. Justo después de los Estados Unidos, lejos atrás Perú (45°), Colombia y
México (57°), Argentina (70°), Venezuela (81°), Paraguay (98°).
1. 6 En estos dos países la ingobernabilidad resulta en primer término de una incapacidad del
centro de hacer aceptar sus decisiones por la periferia. La crisis argentina de 2002 provenía del
exceso de poder, a la vez político y económico, de los gobernadores de provincia. Cardoso en el
Brasil se enfrentó al mismo problema, debiendo buscar permanentemente compromisos con los
gobernadores sordos a los problemas concernientes al conjunto del país.
7
1. El PNUD promueve numerosas investigaciones sobre esta cuestión de la «calidad de la
democracia». En un documento de trabajo presentado a principios del 2002, en ese cuadro,
Guillermo O’Donnell realiza una clasificación de los Estados latino-americanos en función del
reconocimiento y ejercicio de los derechos políticos (libertad de expresión, de asociación, acceso
a los medios) y de la capacidad del Estado a garantizarlas sobre el conjunto del territorio. El
primer grupo está compuesto por tres países: Costa Rica, Uruguay y Chile. Cf. O’Donnell,
Guillermo (2002), «Human Developpment, Human Rights and Democracy», PNUD / Estado de la
nación, mimeo: 38 - 39.
1. 8“La sociedad civil (…) ha llegado a ser, en el imaginario contemporáneo un actor completo”,
nota Béatrice de Pouligny. Pouligny, (2001), en la presentación del dossier “Une société civile
internationale?”, Critique internationale», n° 13. Sin querer entrar en el debate sobre lo vago que
resulta actualmente ese concepto, nosotros lo empleamos en el sentido originario que le daba
Hegel, a saber, el lugar, distinto del Estado y de la familia, donde se puede perpetuar la relación
comunitaria.
1. 9 Aquí, otra vez, Chile es un excepción, en gran medida porque el estado de derecho existe
después de mucho tiempo, con una justicia y una policía eficaz, porque las políticas económicas
puestas en marcha después de la gran crisis de 1982, lo han puesto (por el momento?) al abrigo de
las turbulencias que han conocido sus vecinos.
2. 0 La CEPAL publica cada año un Panorama social que es una fuente mayor de datos y de análisis
sobre el reparto de ingresos, la pobreza, las políticas de empleo, de la educación, de la salud, de la
familia. Ver también sobre las relaciones entre desarrollo, políticas sociales y ciudadanía, la obra
Equidad, desarrollo y ciudadanía (CEPAL, Santiago de Chile, 2000), que presenta análisis muy
interesantes en cuanto a la relación entre pobreza y ciudadanía en América Latina.

RESÚMENES
La transición exitosa a la democracia en los últimos decenios en América Latina ha sido
acompañada de profundas reformas económicas, de transformación y creación de significativas
instituciones políticas. Pero, la gobernabilidad no ha abandonado algunos de los antiguos
mecanismos heredados de la colonia. Un neopopulismo se ha instalado en el continente
entorpeciendo gravemente el proceso democrático en ciernes. La intermediación de los
mecanismos populistas en la puesta en obra de los cambios propuestos, con la solitaria excepción
de Chile, constituye una práctica generalizada. En este país, se ha privilegiado el acuerdo entre
las elites, excluyendo la negociación populista; y el consenso político logrado explica sus logros.
Este caso contrasta con la situación del continente, donde la fragilidad de la gobernabilidad de la
mayoría de las nuevas democracias ha hecho revivir alternativas autoritarias.

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 ¿Son gobernables las democracias latinoamericanas? 13

La transition réussie vers la démocratie au cours des dernières décennies en Amérique latine
s’est accompagnée de profondes réformes économiques, de transformation et création
d’institutions politiques significatives. Mais, la gouvernabilité n’a point abandonné certains de
ces anciens mécanismes hérités de la Colonie. Un néo-populisme s’est établi sur le continent
affectant gravement le processus démocratique en cours. L’intermédiation des mécanismes
populistes dans la mise en œuvre des changements proposés, mise à part la solitaire exception du
Chili, constitue une pratique généralisée. Dans ce pays, l’accord entre les élites a été privilégié,
excluant la négociation populiste ; et le consensus politique obtenu explique ses réussites. Ce cas
contraste avec la situation du continent, où la fragilité de la gouvernabilité de la majorité des
nouvelles démocraties a fait ressurgir des alternatives autoritaires.

The successful transition to democracy during the last decades in Latin America, has been
accompanied by deep economic reforms, transformation and creation of significant political
institutions. Nevertheless, governability has not left behind some of the old mechanisms
inherited from the colony. A Neopopulism has settled in the continent having seriously
obstructed the democratic process in blossoming. The intermediation of the populist
mechanisms in the framework of the proposed changes, with the only exception of Chile,
constitutes a generalized practice. In this country, the agreement between elites has been
privileged, excluding the populist negotiation; and the obtained political consensus explains its
gains. This case contrasts with the situation in the rest of the continent, where the fragility of
governability in most of the new democracies, has made authoritarian alternatives reborn.

ÍNDICE
Palabras claves: democracia, gobernabilidad, transición, populismo, consenso
Keywords: democracy, governability, transition, populism, consensus
Mots-clés: démocratie, gouvernabilité, populisme

AUTOR
GEORGES COUFFIGNAL

Politólogo francés, doctor en ciencia política de la Universidad de París, profesor

investigador de la Universidad de París 1, y del Instituto de Altos Estudios de América
Latina de París. Fue director del Instituto Chileno-Francés de Santiago.

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