Resúmenes de la sentencias y lecturas de derecho administrativo ll.

1-ASODEVIPRILARA, Interés general: Magistrado-Ponente: Jesús Eduardo Cabrera

Romero.
El 21 de agosto de 2001, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
admitió la demanda de derechos e intereses difusos o colectivos ejercida por el
ciudadano César Antonio Balzarini Speranza, titular de la cédula de identidad Nº
3.858.009, en su carácter de Presidente de la Asociación Civil Deudores Hipotecarios
de Vivienda Principal (ASODEVIPRILARA) en contra del Consejo Directivo del Instituto
para la Defensa y Educación del Consumidor y el Usuario (INDECU). Señalan los
demandantes que el denominado “Crédito Mejicano” es aquél cuyas cuotas de pago
mensual son indexadas al salario y se otorga por un valor que puede representar hasta
el sesenta y cinco por ciento (65%) de la vivienda, “...o del aparato, o del vehículo que
se pretende adquirir cuyo plazo máximo de pago es de VEINTE (20) años”. el aumento
del monto de crédito es en proporción geométrica es (sic) de tal magnitud que el
préstamo inicial en vez de bajar a pesar de las amortizaciones extraordinarias
efectuadas en el semestre previsto de cada año para lo que denomina el prestamista
‘cuota balón’, ésta aumenta sostenidamente, lo cual en definitiva hace impagable el
capital cada día mayor de ese tipo de crédito (USURA)”.
Indican los demandantes, que este tipo de mecanismo se estipula en las cláusulas Tercera y
Cuarta de los contratos de adhesión que celebra la entidad financiera “Casa Propia Entidad
de Ahorro y Préstamo C.A.” con sus deudores.
En el escrito contentivo de la demanda, realizan los demandantes una serie de ejemplos
respecto al denominado “Crédito Mejicano”, en los cuales, entre otros, señalan -a manera
de ilustración- el caso de los esposos César Antonio Balsarini Speranza y María Luz Dora
Aguilar de Balsarini, a quienes se les concedió el 14 de agosto de 1997, por parte de la
entidad financiera antes señalada, un crédito para comprar un apartamento por catorce
millones de bolívares (Bs. 14.000.000,00), de los cuales han pagado diecinueve millones
setecientos cincuenta y tres mil doscientos treinta y dos bolívares (Bs. 19.753.232,00) y
todavía, para la fecha de la demanda, adeudan la cantidad de veinte y dos millones
cuatrocientos treinta mil bolívares (Bs. 22.430.000,00). El artículo 82 de la Constitución, el
cual consagra el derecho de tener una vivienda adecuada, el cual es una obligación
compartida entre los ciudadanos y el Estado. Igualmente, alegan que la presente demanda
es “un instrumento tutelar de los derechos fundamentales de la persona humana
constitucionalmente consagrados al punto que permitido ‘el control difuso de la
constitucionalidad’ amparando también a los ciudadanos en situación análoga a los
agraviados, aunque no intervinientes en un proceso en particular, como en el presente
caso, en el cual la abstención en el cumplimiento de los actos que le imponen a esos
Funcionarios Nacionales Agraviantes, como obligaciones sus leyes creativas de la
Superintendencia de Bancos y Otros Institutos de Crédito, y la del Consejo Directivo del
Instituto de Educación y Defensa del Consumidor y del Usuario (INDECU) han permitido que
los Bancos y Entidades de Ahorro y Préstamo C.A., hayan establecido el crédito mejicano
indexado, violando las Garantías y Derechos Constitucionales antes señalados y
especificados de los Prestatarios Usuarios atropellando esos Derechos y Garantías
Constitucionales”. Es con fundamento en lo anterior, que solicitan se obligue a la
Superintendencia de Bancos y Otras Instituciones Financieras el cumplimiento de los
numerales 3, 12, 14 y 15 del artículo 161 de la Ley General de Bancos y Otras Instituciones
Financieras, los cuales señalan:
Artículo 161.- “Corresponde a la Superintendencia de Bancos y otras Instituciones
Financieras
...omissis...:
3) La suspensión de operaciones ilegales, no autorizadas, o que constituyan un riesgo de
crédito de alta peligrosidad .
...omissis...
12) La inspección, supervisión y vigilancia de los bancos y otras instituciones financieras, de
los grupos financieros y de las demás empresas .
...omissis...
14) La adopción de las medidas necesarias para evitar o corregir irregularidades o faltas
que advierta en las operaciones de cualquier banco u otra institución financiera o empresa
sometida a su control que, a su juicio pudieran poner en peligro los intereses de sus
depositantes, acreedores o accionistas; la estabilidad del propio instituto, o la solidez del
sistema bancario;.
15) La prohibición o suspensión de la publicidad o propaganda que realicen los bancos,
otras instituciones financieras y demás empresas y personas sometidas a su control,
cuando a su juicio pueda confundir al público acerca de las operaciones que corresponde
realizar según esta Ley, o pueda promover distorsiones graves en el normal
desenvolvimiento y competencia de los mercados financieros...”.
Y en vista de todo ello, solicitan se ordene a los Bancos a “cesar en la celebración de esos
créditos por poner en peligro la estabilidad de los Bancos y las Entidades de Ahorro y
Préstamo C.A. y así mismo el Tribunal Supremo de Justicia ordene la paralización de todos
los procesos judiciales instaurados por los Bancos y las Entidades de Ahorros y Préstamo
C.A. contra sus deudores por créditos contratados bajo la modalidad de crédito indexado
mejicano, flexicrédito o cualquier otro nombre que se le haya dado al ofrecer dicho
producto financiero al mercado de los usuarios de esos créditos, y ordene a los
Bancos...omissis... no continuar cobrando a los Prestatarios de esos créditos las cuotas
mensuales y las especiales establecidas en los contratos contentivos de esas operaciones,
cuotas éstas que en definitiva ese Tribunal Supremo ordene subsecuentemente al Banco
Central de Venezuela fijar los montos máximos que pueden cobrarse a los usuarios de esos
créditos por el período comprendido desde el momento de la celebración de esos créditos
hasta el de su definitiva cancelación por el usuario prestatario. Asimismo, solicitamos que
el Tribunal Supremo de Justicia en Sala Constitucional ordene al Fiscal General de la
República abrir de conformidad con el Código Orgánico Procesal Penal una investigación
tendiente a determinar las responsabilidades penales a que hubiere lugar,
individualizándose, con motivo de la contratación del crédito mejicano indexado a los
Bancos y Entidades de Ahorro y Préstamo C.A., autores del Delito Económico de Usura...” .
La Defensoría del Pueblo alega: Consideran así, que la prestación del servicio bancario de
créditos hipotecarios para la adquisición de viviendas, es un servicio público, de
conformidad con el artículo 117 de la Constitución, y por los tanto, los entes económicos
debían suministrar una información adecuada y no engañosa, conforme a dicha norma
constitucional. Así, alegan que los entes económicos “no suministraron toda la información
adecuada y necesaria a los deudores hipotecarios respecto al modo, forma y condiciones
de ser otorgados y ejecutados los créditos hipotecarios indexados, ni se les informó sobre
los riesgos que correrían bajo ese sistema en una economía inflacionaria como la
venezolana. En estas condiciones se perdió un trato equitativo y digno entre el deudor y el
ente financiero que otorgó el crédito, ya que el solicitante del préstamo no tenía pleno
conocimiento de los riesgos que estaba asumiendo, siendo sorprendido en su buena fe, lo
cual permite la intervención del Estado para modificar las cláusulas contractuales y
proteger al débil jurídico de la relación, limitando el principio de autonomía de la
voluntad”.
Alegan que el derecho al libre desenvolvimiento de la personalidad (consagrado en el
artículo 20 de la Constitución) se encuentra íntimamente relacionado con el derecho a la
vivienda, y que éste se ve vulnerado cuando “el INDECU y SUDEBAN sobre la base de sus
atribuciones no ponen coto al desequilibrio y desigualdad que se causen con este tipo de
créditos indexados, no están cumplimiento con su obligación de velar, respetar y hacer
cumplir la Constitución”. La representación del INDECU, sólo se limitó a negar, rechazar y
contradecir en toda y cada una de sus partes los señalamientos alegados por los
demandantes, en lo concerniente a su responsabilidad en el presente caso. Señala así, que
“en los registros llevados por la Coordinación Regional del INDECU en el Estado Lara, no
existe una sola denuncia, hecha por la Asociación Civil de Deudores Hipotecarios de
Vivienda Principal (ASODEVIPRILARA)...”. Alegan los apoderados del Consejo Bancario
Nacional, que
“Los verdaderos intereses difusos están en este caso representados por el millón y medio
de familias que carecen de vivienda en Venezuela y que podrían tener la oportunidad de
adquirir una, mediante el mecanismo de los ‘créditos mexicanos’, pro supuesto si los
deudores que ya se beneficiaron de esos créditos los cancelan, para que esa masa
monetaria recircule y pueda beneficiar a nuevos prestatarios, cuyo derecho a la vivienda se
vería frustrado en caso de que el Tribunal Supremo de Justicia estableciera, conforme lo
piden los peticionantes, que se prohibiera la continuación de la oferta y contratación del
precitado ‘crédito indexado mexicano’ y se ordenara a los bancos cesar en la contratación
de esos créditos y no continuar cobrando a los prestatarios de esos créditos las
cuotas. Rechazan así, las afirmaciones realizadas por los demandantes, relativas a la
impagabilidad de los “créditos mexicanos”.
Estado de Derecho y Estado Social de Derecho.
Al concepto de Estado de Derecho la actual Constitución le agrega el de Estado Social, tal
como lo establece el artículo 2 constitucional, cuando establece que “Venezuela se
constituye en un Estado democrático y social de Derecho y de Justicia, que propugna como
valores superiores de su ordenamiento jurídico y de su actuación, la vida, la libertad, la
justicia, la igualdad, la solidaridad, la democracia, la responsabilidad social y, en general,
la preeminencia de los derechos humanos, la ética y el pluralismo político”.
El concepto de Estado Social surge ante la desigualdad real existente entre las clases y
grupos sociales, que atenta contra la igualdad jurídica reconocida a los individuos por la
propia Carta Fundamental (artículo 21). Refundiendo los antecedentes expuestos sobre el
concepto de Estado Social de Derecho, la Sala considera que él persigue la armonía entre
las clases, evitando que la clase dominante, por tener el poder económico, político o
cultural, abuse y subyugue a otras clases o grupos sociales, impidiéndoles el desarrollo y
sometiéndolas a la pobreza y a la ignorancia; a la categoría de explotados naturales y sin
posibilidad de redimir su situación. A juicio de esta Sala, el Estado Social debe tutelar a
personas o grupos que en relación con otros se encuentran en estado de debilidad o
minusvalía jurídica, a pesar del principio del Estado de Derecho Liberal de la igualdad ante
la ley, el cual en la práctica no resuelve nada, ya que situaciones desiguales no pueden
tratarse con soluciones iguales.
El Estado Social de Derecho en el Derecho Constitucional Venezolano.
Interés Social.- Esta es una noción ligada a la protección estatal de determinados grupos de
la población del país, a quienes se reconoce no están en igualdad de condiciones con las
otras personas con quienes se relacionan en una específica actividad, y por lo tanto se les
defiende para evitar que esa condición desigual en que se encuentran obre contra ellos y
se les cause un daño patrimonial, o se les lleve a una calidad de vida ínfima o peligrosa que
crearía tensiones sociales.”
“El Estado Social de Derecho se define a través de la conjunción de un conjunto de notas,
todas consustanciales al concepto, y que contribuyen a delimitarlo de manera clara,
precisa y distinta.
a) La nota económica. El Estado dirige el proceso económico en su
conjunto. Es un Estado planificador que define áreas prioritarias de desarrollo, delimita los
sectores económicos que decide impulsar directamente y/o en vinculación con el
empresariado privado, determina los límites de acción de éste.
b) La nota social. Es Estado Social es el Estado de procura existencial. Satisface, por
intermedio de los individuos. Distribuye bienes y servicios que permiten el logro de un
standard de vida elevado, convirtiendo a los derechos económicos y sociales en conquistas
en permanente realización y perfeccionamiento.
c) La nota política. El Estado Social es un Estado democrático. La nota democrática es
consustancial al concepto de Estado Social. La democracia entendida en dos sentidos
armónicos interrelacionados: democracia política como método de designación de los
gobernantes, y democracia social como la realización del principio de igualdad en la
sociedad.
d) La nota jurídica. El Estado Social es un Estado de Derecho, un Estado regido por el
derecho.
el Estado Social está destinado a fomentar la consolidación de la solidaridad social, la paz, el
bien común, la convivencia, el aseguramiento de la igualdad, sin discriminación ni
subordinación. Luego, la Constitución antepone el bien común (el interés general) al
particular, y reconoce que ese bien común se logra manteniendo la solidaridad social, la paz
y la convivencia. En consecuencia, las leyes deben tener por norte esos valores, y las que no
lo tengan, así como las conductas que fundadas en alguna norma, atenten contra esos
fines, se convierten en inconstitucionales.
Igualmente, los derechos individuales pierden efectividad ante derechos colectivos, tal
como ocurre con el de la libertad económica, ya que por razones de interés social (artículo
112 Constitucional), ella puede verse limitada, sobre todo -si conforme al mismo artículo
112- el Estado debe garantizar la justa distribución de la riqueza.
Así como el Estado Social de Derecho, mediante la ley o la interpretación de la misma
según los principios fundamentales de la Constitución de 1999, puede limitar la autonomía
de la voluntad en los contratos, igualmente y dentro de parámetros legales, puede
restringir la propiedad, y hasta expropiarla, si por causa de utilidad pública o interés social
fuere necesario (artículo 115 constitucional).
Hay actividades que son de interés general, de interés público o de interés social, y para
que los particulares puedan cumplir esas actividades, es necesario -por mandato legal- que
el Estado los autorice o los habilite, lo que también es necesario para prestar servicios
públicos, como los que prestan -por ejemplo- la Banca y otros entes financieros, servicio
público reconocido como tal por el artículo 7 de la Ley de Protección al Consumidor y al
Usuario, o por el artículo 3 de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social Integral, en lo
referente al subsistema de vivienda y política habitacional (artículo 52 de la última ley
citada).
Quienes reciben la autorización pueden, en principio, ejercer libremente la actividad
económica que han preferido, pero ella puede quedar sujeta -por mandato legal- a la
vigilancia, fiscalización y control del Estado. Pero, además, dentro del Estado Social de
Derecho, estos particulares autorizados cuando obren en áreas de interés social, tienen el
deber de cumplir con su responsabilidad social, lo que significa no sólo ceñirse al
cumplimiento de la ley, sino propender a la paz social, contribuir a la armonía, lo cual es un
deber de las personas -y no sólo del Estado- a tenor del artículo 132 constitucional.
Por otra parte, el Estado Social de Derecho se funda igualmente en la solidaridad, y no
admite ni en el Estado, ni en los particulares autorizados para actuar en áreas de interés
social o público, que en base a silencios de la ley, asuman conductas discriminatorias o que
propendan al empobrecimiento y explotación de clases sociales o grupos de población
considerados débiles. El fin de lucro, debe conciliarse con la solidaridad y la
responsabilidad social. . Las personas no pueden estar encaminadas a obtener ventajas
usurarias, o a realizar contratos -así las partes los acepten- donde una de ellas no corre
riesgos y obtiene todas las ganancias, mientras la otra está destinada a empobrecerse.
Hasta allí no llegan las consecuencias de la autonomía de la voluntad en un Estado Social de
Derecho, en el cual la solidaridad social es uno de sus elementos, que existe no para
explotar o disminuir a los demás, ni para premio de los más privilegiados,
Del Derecho de prestación en el Estado Social de Derecho y de Justicia.
El cumplimiento de los derechos de prestación pueden ser accionados por quienes se
consideren sus titulares, pero las formas de accionar son variables. Una de estas son las
acciones por derechos e intereses difusos; y para lograr el cumplimiento de los derechos
prestacionales la jurisdicción constitucional tiene que dar cabida a variantes del derecho de
acción, ya que de no ser así los derechos prestacionales podrían quedar sin efectividad.
El Estado debe cumplir a la población en las áreas de interés social, de acuerdo a lo que la
Constitución y las Leyes pauten, sobre todo cuando al Estado le corresponde la vigilancia y
el control de determinadas actividades propias o de los particulares. Si esa función falla, los
ciudadanos tienen el derecho de exigirle al Estado que cumpla, pero muchas veces el
incumplimiento proviene de la omisión de actividades propias de la administración o de
actos administrativos que por su naturaleza causan daños individuales mínimos, casi
imperceptibles, motivo por el cual no son reclamados por los ciudadanos (permisos
ilegales, exanciones mínimas, autorizaciones, etc.), ya que individualmente no contraen un
perjuicio que amerita acudir a la jurisdicción, o que de hacerlo resultaría muy oneroso para
el demandante, pero que si se suman o se contemplan como un universo, agravan las
necesidades sociales, como -por ejemplo- cuando con mínimos cobros ilegítimos, el
cobrador obtiene un lucro desproporcionado a la prestación debida o a su calidad. Se trata
de incumplimientos que aislados pueden crear daños leves que no vale la pena reclamarlos
individualmente, pero que observados desde una sumatoria de los mismos resultan
lesiones graves para la sociedad o partes de ella. En criterio de esta Sala, esa desviación de
poder continuada, producto de una falta en la actividad estatal o de su colusión con los
particulares, permite a las víctimas acciones por derechos o intereses difusos, o de otra
naturaleza, cuando la prestación incumplida total o parcialmente atenta contra el débil
jurídico y rompe la armonía que debe existir entre grupos, clases o sectores de población,
potenciando a unos pocos a costas del bien común. El restablecimiento o mejora de la
calidad de la vida se convierte en el objeto de las acciones por derechos o intereses difusos
o colectivos, más que la solución de un problema particular en concreto.
Efectos del control difuso.
No es posible que una ley que empobrezca a la población, o que desmejore los servicios de
salud, o que permita que se disminuya la protección de los recursos naturales, o que
debilite a sectores de la sociedad con relación a otros, no sea inconstitucional, cuando los
valores y principios constitucionales se están desmejorando o se está prescindiendo de
ellos.
Ante esta situación, puede surgir el control concentrado producto de una demanda de
nulidad, o puede quedar sin aplicación la ley o la norma inconstitucional con respecto a
determinadas situaciones, con motivo del control difuso. En esta última hipótesis, la ley
inconstitucional no se aplica al caso concreto; pero cuando el control difuso tiene lugar con
motivo de una acción por derechos e intereses difusos, puede darse el caso de una
desaplicación condicionada de la norma inconstitucional, referida a los efectos
inconstitucionales de la ley, la cual deja de aplicarse en el tiempo o en el espacio, ya que la
inconstitucionalidad se refiere a la situación concreta que produce la ley para un
determinado período de tiempo, o en un sector territorial, situación que es la que se juzga.
Pero puede ocurrir que la situación socioeconómica cese y la ley quede en desuso aunque
vigente, o que ella cambie transitoriamente y la ley, mientras dure esa nueva situación,
resulta contraria a la Constitución que proscribe tal situación. En casos como estos la
desaplicación por control difuso constitucional aplicable a las situaciones sobrevenidas,
podría suspender durante un tiempo la aplicación de la ley a las situaciones determinadas
que la hiciera inconstitucional.
En estos casos, la aplicación de la ley resulta contraria al bien público, a pesar que ella no
colide directamente con ninguna norma constitucional, y que su perjuicio es sólo
transitorio, mientras dure la nueva situación, distinta a la tenida en cuenta por el legislador
cuando la dictó. A juicio de esta Sala, cuando ello ocurre y la incompatibilidad existente
crea litigios, el control difuso que se ejerce en el caso concreto, si es que la norma o la ley
se han convertido en inconstitucionales para la época del proceso, puede originar una
desaplicación de la ley o la norma por inconstitucional, hasta que cese la eventualidad que
dejó a la ley sin efecto, o los hizo perniciosos.
GRAN OMISSIS DE LO QUE NO NOS INTERSA, Y SALTO A LAS “MOTIVACIONES PARA
DECIDIR” IMPORTANTES EN LA MATERIA.}
Motivaciones para decidir.
1.- A juicio de esta Sala dentro de un Estado Social de Derecho, la fijación de los intereses
en materia de derechos e interés social, como el de la adquisición y mejora de la vivienda
(artículo 82 constitucional), no puede quedar unilateralmente en cabeza del acreedor,
mediante parámetros establecidos por éste, máxime cuando por mandato de la ley -y no de
la convención- los intereses que regirán las operaciones de préstamo para la adquisición de
viviendas, son los del mercado, motivo por el cual un ente técnico e imparcial debe fijarlos,
como lo es el Banco Central de Venezuela, de acuerdo al artículo 21.12 de la Ley que lo rige.
2- En materia de interés social, y de derechos o intereses difusos o colectivos, pueden
existir situaciones lesivas para las comunidades, grupos o colectividades que acceden a
determinados tipos de contratos. Si los contratos se refieren a la adquisición de bienes y
servicios, ellos se ven regulados por la Ley de Protección al Consumidor y al Usuario.
Decisión
Por los razonamientos expuestos, este Tribunal Supremo de Justicia, en Sala Constitucional,
administrando justicia, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara
PARCIALMENTE CON LUGAR la demanda por derechos e intereses difusos o colectivos
ejercida por los ciudadanos César Antonio Balzarini Speranza, Presidente de la Asociación
Civil Deudores Hipotecarios de Vivienda Principal (ASODEVIPRILARA), Igor García y Juvenal
Rodríguez Da Silva, asistidos por los abogados Gastón Miguel Saldivia Dáger, Abraham José
Saldivia Paredes y José Manuel Romano, en contra de la Superintendencia de Bancos y
otras Instituciones Financieras y del Consejo Directivo del Instituto para la Defensa y
Educación del Consumidor y del Usuario (INDECU).
Voto concurrente

Quien suscribe, Magistrado José M. Delgado Ocando, se adhiere a la motivación y

disposición del presente fallo, pero hace constar sus observaciones concurrentes, en los
términos que siguen:
1. Esta causa es un amparo normativo; y no se han debatido, derechos colectivos o difusos
(los primeros son subjetivamente indeterminados, aunque puedan atribuirse a personas
colectivas o a grupos de personas, los cuales obran por representación) [N. López Calera,
¿Hay derechos colectivos?, Barcelona, Ariel 2000, pp. 121 y sgtes], sino de derechos
positivos (en el caso concreto, derecho a la vivienda [o la adquisición de un vehículo]), que
se han visto afectados por la aplicación de un régimen jurídico especial (créditos indexados
o créditos mexicanos) respecto del régimen ordinario del préstamo hipotecario.
La indeterminación subjetiva de los derechos colectivos radica en que los derechos
colectivos son derechos cuyo titular no es un individuo, un sujeto individual, sino un grupo
o conjunto de individuos. Esto significa que los derechos colectivos implican, obviamente,
la existencia de sujetos colectivos, como las naciones, los pueblos, las sociedades
anónimas, los partidos políticos, los sindicatos, pero también minorías étnicas, religiosas o
de género que, pese a tener una “estructura organizacional, social o cultural”, pueden no
ser personas jurídicas o morales en el sentido reconocido por el derecho positivo. La
indeterminación de los derechos difusos es objetiva porque el objeto jurídico de tales
derechos es una prestación indeterminada, como ocurre en el caso de los derechos
positivos, a saber, el derecho a la salud, a la educación o a la vivienda (J.M. Delgado
Ocando, Algunas consideraciones sobre el problema de los derechos positivos, texto
inédito).
Un derecho o interés individual puede ser difuso cuando es indeterminado por su carácter
más o menos general o por su relación con los valores o fines que lo informan. En la
privación de la patria potestad o en el procedimiento de adopción los derechos del niño y
del adolescente pueden ser difusos en la medida en que la tutela de la Ley Orgánica para la
Protección del Niño y del Adolescente depende de que el interés tutelable sea concretado
por el juez en cada caso. En suma, difuso no se opone a individual, ni se identifica con lo
colectivo. Difuso se opone a concreto, claro o limitado; mientras que individual y colectivo
se contrarían de manera patente.

Sentencia SACVEN (2007), Actos administrativos de autoridad.

JUEZ PONENTE: NEGUYEN TORRES LÓPEZ
“recurso contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con medida
cautelar innominada y subsidiariamente acción de amparo constitucional” por el Abogado
MANUEL ALEJANDRO RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, inscrito en el Inpreabogado bajo el Nº
98.508, en su carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil RADIO CARÚPANO
C.A., inscrita ante el Juzgado de Primera Instancia en lo Civil, Mercantil, Trabajo, Tránsito y
Agrario del Segundo Circuito Judicial del Estado Sucre en fecha 12 de enero de 1987,
anotada bajo el Nº 2, Folios 5 al 10, contra las actuaciones materiales tendientes a intimar
al cobro, por parte de la SOCIEDAD DE AUTORES Y COMPOSITORES DE VENEZUELA
(SACVEN.). la Sociedad de Autores y Compositores de Venezuela (SACVEN), dispone de la
facultad para fijar tarifas a través de las cuales procura la satisfacción de los derechos
patrimoniales derivados de la cesión de los derechos de explotación de las obras que
conforman el repertorio de los autores asociados, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 62 de la Ley sobre Derecho de Autor, que la Sociedad de Autores y Compositores
de Venezuela (SACVEN) notificó a su representada, en virtud de que presuntamente ha
utilizado y utiliza en sus programaciones diarias el repertorio de obras musicales
administradas por la Sociedad de Autores y Compositores de Venezuela (SACVEN), sin
cancelar los montos adeudados por concepto de derechos de autor, Denunció que, “…
SACVEN toma una decisión -la cual, se advierte, no reviste siquiera el carácter de acto
administrativo sino de una actuación material con ciertas formalidades- sin realizar o iniciar
ningún tipo de procedimiento administrativo previo que pudiese permitir conocer los
motivos de hecho y de derecho que la llevaron o indujeron a concluir en la imposición de
este tipo de coerción, a los efectos de cobrar una tarifa.
La incursión por parte de SACVEN, en la violación al debido procedimiento, se genera al no
iniciar un procedimiento administrativo indagatorio previo, colocando a mi representada en
un estado de indefensión total, lo cual evidentemente constituye un daño que atenta de
forma directa contra su seguridad jurídica. Solicitó la suspensión de los efectos del acto
administrativo recurrido, conforme a lo dispuesto en el artículo 263 del Código Orgánico
Tributario. Asimismo, solicitó mediante el presente recurso, medida cautelar innominada, a
fin de evitar la prosecución de los perjuicios causados.
Motivaciones para decidir.
artículo 61 de la Ley Sobre el Derecho de Autor establece que:
Artículo 61. “…Las entidades de gestión colectiva constituidas o por constituirse para
defender los derechos patrimoniales reconocidos en esta Ley, de sus asociados o
representados, o de los afiliados o representados por entidades extranjeras de la misma
naturaleza, además de tener personalidad jurídica, necesitan a los fines de su
funcionamiento una autorización del Estado y estarán sujetas a su fiscalización, en los
términos de esta Ley y de lo que disponga el Reglamento”.
Artículo 62. “…Las entidades de gestión podrán establecer tarifas relativas a las
remuneraciones correspondientes a la cesión de los derechos de explotación o a las
licencias de uso que otorguen sobre las obras, productos o producciones que constituyan
su repertorio.
Las tarifas y sus modificaciones serán publicadas conforme lo determine el Reglamento,
salvo lo dispuesto en el artículo 144 de esta Ley.
Si una organización de usuario o un organismo de radiodifusión consideran que la tarifa
establecida por una entidad de gestión para la comunicación pública de obras,
interpretaciones o producciones musicales preexistentes es abusiva, podrán recurrir al
arbitraje de la Dirección Nacional del Derecho de Autor, dentro de los diez (10) días hábiles
siguientes a la publicación de la tarifa, y sin perjuicio de la obligación de abstenerse de
utilizar el repertorio correspondiente.

Las determinaciones de este artículo se entenderán sin perjuicio de las acciones judiciales
que las partes puedan ejercer ante la jurisdicción competente…”. (Resaltado de esta Corte).
En este mismo orden de ideas, nuestro constituyente ha consagrado expresamente la
facultad que tienen las entidades de gestión colectiva para establecer las tarifas relativas a
las remuneraciones derivadas de la cesión de los derechos de explotación, licencias de uso
que otorguen sobre obras, productos o producciones que constituyan su repertorio,
Igualmente, el Legislador plasmó en el citado artículo, la voluntad de habilitar a las
Sociedades Autorales para dictar de manera unilateral Tarifas donde establecieran el monto
a pagar por las personas que usen y exploten las obras que constituyan su repertorio;
Siendo así, la Sociedad de Autores y Compositores de Venezuela (SACVEN) por expresas
delegaciones de la Ley sobre Derecho de Autor, realiza actos que están reservados al Poder
Público. En efecto, es un ente privado que en ejercicio de prerrogativas delegadas por la Ley
ejerce funciones propias de los establecimientos públicos, como es el caso de las
Universidades Privadas, que realizan actos de autoridad en el ámbito educativo.

En este mismo orden de ideas, observa esta Corte que los actos emanados de SACVEN son
actos administrativos unilaterales, en razón de que emanan exclusivamente de una
sociedad autoral, y está dirigida a todos aquellos establecimientos comerciales que utilizan
obras musicales del repertorio de dicha entidad, es de observar que los sujetos
destinatarios del acto pueden ser y serán personas distintas a los asociados en la entidad
autoral, o sea, el acto va a producir consecuencias jurídicas que evidentemente trascienden
al ámbito personal que concurre en la asociación civil que lo dicta, en consecuencia esta
sociedad autoral, es una persona jurídica de carácter privado que sin realizar convención
alguna creó derechos subjetivos novedosos, lo que se identifica con los actos
administrativos que conforme a la delegación establecida por nuestro legislador en el
artículo 62 de la Ley sobre Derechos de Autor, se habilitó a las entidades autorales para
dictar las tarifas, así como determinar el monto de las remuneraciones que deben pagar
quienes explotan económicamente las obras que constituyen el repertorio de dichos entes.
Así, la jurisprudencia de esta Corte fue extensa y reiterada en cuanto al conocimiento de los
actos administrativos emanados de entes privados, llamados por la doctrina actos de
autoridad Cabe destacar, que la teoría de los actos de autoridad tuvo su origen en las
decisiones relativas a los colegios profesionales, tanto en Francia con el arrêt Monpeurt,
como en Venezuela con la sentencia dictada por esta Corte en el caso Arturo Luís Torres
Rivero vs. Colegio de Abogados del Distrito Federal de 22 de junio de 1978, donde si bien,
no se les consideraba como personas de derecho privado en ejecución de servicios públicos
capaces de elaborar actos administrativos, algunos autores e incluso algunas decisiones
judiciales, habían advertido el carácter privado de estas corporaciones y las respectivas
consecuencias en el régimen jurídico-administrativo. el conocimiento de los actos de
autoridad, corresponde de manera indudable a las Cortes de lo Contencioso Administrativo,
en razón del criterio jurisprudencial competencial que se venía aplicando antes de la
entrada en vigencia de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República
Bolivariana de Venezuela.
(…) el abogado no ha consignado en autos documento alguno que acredite su
representación, incurriendo en grave falta de sus deberes como defensor, menoscabando la
celeridad y economía procesal, lo que se evidencia de su actitud poco diligente al no sólo
haber demandado sin presentar el poder que acredita su representación…”. En atención a
lo anterior, observa esta Corte que la falta de representación judicial del accionante, está
fundamentada en el hecho de que el Abogado MANUEL ALEJANDRO RODRÍGUEZ
GONZÁLEZ, no pudo demostrar ante esta Corte que efectivamente se encuentra facultado
para representar judicialmente a la sociedad mercantil RADIO CARÚPANO, C.A., razón por la
cual no puede validamente interponer ante este Órgano Jurisdiccional Colegiado el
presente recurso contencioso administrativo de nulidad conjuntamente con medida
cautelar innominada y subsidiariamente acción de amparo constitucional contra la
Sociedad de Autores y Compositores de Venezuela (SACVEN), por carecer de mandato o
poder para gestionar en nombre de dicha Sociedad Mercantil en el proceso que pretendía
iniciar con la presentación de tal recurso.

Así las cosas, y a la luz de lo dispuesto en el artículo 19 aparte 5 de la Ley Orgánica del
Tribunal Supremo de Justicia, debe esta Corte declarar INADMISIBLE el presente recurso
contencioso administrativo de nulidad ejercido conjuntamente con medida cautelar
innominada y subsidiariamente acción de amparo constitucional, por la evidente falta de
representación judicial del accionante. Así se decide.
DECISIÓN

Por las razones antes expuestas, esta Corte Primera de lo Contencioso Administrativo,
administrando justicia en nombre de la República Bolivariana de Venezuela y por autoridad
de la Ley, decide y declara:

1.- SU COMPETENCIA para conocer del recurso contencioso administrativo de nulidad

ejercido conjuntamente con medida cautelar innominada y subsidiariamente amparo
constitucional por el Abogado MANUEL ALEJANDRO RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, en su carácter
de apoderado judicial de la sociedad mercantil RADIO CARÚPANO C.A., contra las
actuaciones materiales tendientes a intimar al cobro, por parte de la SOCIEDAD DE
AUTORES Y COMPOSITORES DE VENEZUELA (SACVEN).

2.- INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto

conjuntamente con medida cautelar innominada y, subsidiariamente, acción de amparo
constitucional.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Déjese copia de la presente decisión.
Criollitos de Venezuela no la encontré, pero pude hallar esto: Sentencia nº 886 de
Tribunal Supremo de Justicia - Sala Constitucional de 9 de Mayo de 2002 (Extracto Acto
de autoridad)

Desde hace varios años los tribunales patrios, concretamente, la Corte Primera de lo
Contencioso Administrativo, comenzaron a desarrollar la teoría de los actos de autoridad
(vid., entre otras: sentencias dictadas por la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo
del 15 de marzo de 1984, caso SACVEN; 13 de febrero de 1986, caso Asociación de Tiro del
Distrito Federal; 24 de noviembre de 1986, caso M.J.B.; 16 de diciembre de 1987, caso
Criollitos de Venezuela; y 19 de enero de 1988, caso R.E.L.. Estos actos de autoridad surgen
de relaciones jurídicas que se traban entre particulares, por lo que emanan de entes que
fueron constituidos con formas de derecho privado. Sin embargo, dada la similitud que
tienen con los actos administrativos, y en virtud de la semejanza que presentan
determinadas relaciones de la persona jurídica que dicta el acto de autoridad, que, se
insiste, es creada con formas de derecho privado, y el destinatario del mismo, con respecto
a la interacción que ocurre entre la Administración y los Administrados, el control de los
mismos ha sido atribuido a los tribunales con competencia en materia contencioso-
administrativa.
Los autores E.G. de Enterría y T.R.F. (Curso de Derecho Administrativo, Editorial Civitas,
Tomo I, pág. 40), en relación con este asunto, hacen mención a la “llamada actividad
administrativa de los particulares”, según la cual es posible que una relación jurídica que
surja entre particulares sea de naturaleza administrativa. En efecto, los mencionados
autores exponen su criterio así:
La Administración Pública no gestiona por sí misma todos los servicios públicos de que es
titular. Bajo el imperio de la ideología liberal se impuso el dogma de la incapacidad del
Estado para ser empresario y, para satisfacer las exigencias que en ocasiones se le
presentan para la organización de servicios que suponen explotaciones industriales, se
acudió a la técnica de la concesión, por virtud de la cual la gestión del servicio se entrega a
un empresario privado bajo ciertas condiciones, reteniendo la Administración la titularidad
última del servicio concedido y con ella las potestades de policía necesarias. En ocasiones,
sin embargo, la Administración concedente delega en el concesionario el ejercicio de estas
potestades de policía sobre los usuarios del servicio. Este ejercicio del concesionario de las
potestades de policía delegadas se traduce en actos (...)cuya virtud y eficacia es la misma
que si hubieran sido dictadas por la Administración delegante. La figura de los actos de
autoridad es uno de los grandes aportes de la jurisprudencia al Derecho Administrativo
moderno, constituye una solución racional a la situación de ciertos entes que si bien, se
crean bajo forma de derecho privado, sin embargo, ejercen potestades públicas, por
disposición de una norma. Esta función pública es reconocida por el Estado: en algunos
casos en forma directa, de manera tal que algunos actos que de ellos emanan están
dotados de autonomía, y en consecuencia, constituyen reglas de conducta admitidas por el
ordenamiento jurídico interno.
La consagración de los actos de autoridad, es una de las formas a través de la cual la
jurisdicción contencioso-administrativa ha contribuido al afianzamiento del Estado de
Derecho y al control de la arbitrariedad de los entes dotados de poder, capaz de incidir
sobre la esfera jurídica de otros sujetos. No pareciera justo que los actos de los Entes
Públicos estén sometidos al control de tribunales especiales, como son los contencioso-
administrativos por el hecho de que los mismos estén dotados de fuerza ejecutoria y de
una presunción de legitimidad y son capaces de incidir sobre los derechos subjetivos e
intereses legítimos de los administrados y, otros con iguales características, pero dictados
por sujetos originalmente constituidos bajo la forma de derecho privado, no puedan ser
objeto de tal control.
Es, en base a tales premisas que la ampliación del contencioso administrativo lleva, entre
otras cosas, al reconocimiento de la existencia de que sujetos constituidos bajo la forma de
derecho privado, ejercen funciones públicas a través de actos públicos y a algunas
decisiones se tienen como actos de autoridad.
SALA CONSTITUCIONAL -Sentencia nº 438 de Tribunal Supremo de Justicia - Sala
Constitucional de 4 de Abril de 2001, SIDOR, ACTOS CUASIJURISDICCIONALES
MAGISTRADO PONENTE: JESÚS EDUARDO CABRERA ROMERO
La accionante alega que la decisión emanada del Juzgado de Primera Instancia del Tránsito
y del Trabajo del Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, la cual
declara la nulidad de la Providencia Administrativa N° 012-96 de fecha 29 de febrero de
1996, dictada por la Inspectoría del Trabajo de la Zona del H., incurrió en violación de los
derechos constitucionales al debido proceso, a la defensa y a la “tutela jurisdiccional”, de
conformidad con la Constitución de 1961, vigente para ese momento.
La accionante expresa que existe violación a los derechos fundamentales antes
referidos, en vista de que el Juzgado de Primera Instancia del Tránsito y del Trabajo del
Segundo Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, al conocer y declarar con
lugar el recurso de anulación contra la providencia administrativa antes citada, no notificó
ni emplazó a C.V.G. SIDERÚRGICA DEL ORINOCO (SIDOR) C.A. Alega la accionante que, a
pesar de haberse publicado en el Diario el Universal cartel mediante el cual el Tribunal
emplaza a los interesados, a fin de hacerse parte en el proceso, éste cartel no puede
considerarse que la dio por emplazada o notificada.
La sentencia apelada se fundamenta en lo establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia, el cual dispone:
Artículo 125. En el auto de admisión el Tribunal ordenará notificar al F. General de la
República y también al Procurador General de la República, caso de que la intervención de
éste en el procedimiento fuere requerida teniendo en cuenta la naturaleza del acto.
Cuando lo juzgue procedente, el Tribunal podrá disponer también que se emplace a los
interesados mediante un cartel que será publicado en uno de los periódicos de mayor
circulación de la ciudad de Caracas, para que concurran a darse por citados dentro de las
diez audiencias siguientes a la fecha de publicación de aquél. Un ejemplar del periódico
donde fuere publicado el cartel será consignado por el recurrente dentro de los quince días
consecutivos siguientes a la fecha en la que aquél hubiere sido expedido y de no hacerlo
dentro de dicho término, la Corte declarará desistido el recurso y ordenará archivar el
expediente, a menos que alguno de los interesados se diere por citado y consignare el
ejemplar del periódico donde hubiere sido publicado el cartel.
Ahora bien, existen procedimientos administrativos donde la Administración cumple una
función equivalente a la del juez para resolver la controversia entre dos partes. Por ello se
ha denominado a los actos que resultan de dichos procedimientos como “actos
cuasijurisdiccionales” (V.H.R. de S.. Los actos cuasijurisdiccionales. Ediciones Centauro.
Caracas, 1990). En tales actos, la Administración, en sede administrativa, no actúa como
parte en el procedimiento decidiendo unilateralmente sobre derechos que le son
inherentes, sino que actúa en forma similar a la del juez, dirimiendo un conflicto entre
particulares y cuya decisión está sometida al posterior control en sede judicial. Así sucede
en algunos procedimientos administrativos llevados a cabo por las Inspectorías del Trabajo,
tal como es el caso objeto de esta decisión. Es pues indudable que el acto administrativo
que resulta de dichos procedimientos de tipo cuasi-jurisdiccional, crea derechos u
obligaciones tanto para la parte recurrente como para aquélla o aquéllas que, tal como
consta en el expediente administrativo, estuvieron efectivamente presentes en el
procedimiento del cual resultó el acto impugnado
A pesar de lo anterior, cuando una sola de las partes interpone un recurso ante los órganos
jurisdiccionales a manera de impugnar ese acto cuasi-jurisdiccional, el tribunal que conoce
de dicho recurso, según lo establecido en el artículo 125 de la Ley Orgánica de la Corte
Suprema de Justicia, considera que no está obligado a notificar personalmente a la otra
parte o partes involucradas en el procedimiento que resultó en el acto impugnado, sino que
se limita a ordenar la publicación de un cartel de emplazamiento dirigido a cualquier
interesado, y, mediante ese único cartel, que comúnmente es publicado una sola vez, se
considera suficientemente protegido el derecho fundamental a la defensa de la otra parte o
partes intervinientes en el procedimiento previo al acto administrativo impugnado.
Es evidente que la parte directamente involucrada en el procedimiento administrativo que
produce un acto de los llamados cuasi-jurisdiccionales, no es un tercero interesado en el
juicio de anulación que se lleve a cabo contra dicho acto, sino que es persona directamente
interesada en dicho proceso. Y, a pesar de ello, de conformidad con el artículo 125 de la Ley
Orgánica de la Corte Suprema de Justicia, esta parte del proceso cuasi-jurisdiccional para
enterarse de la existencia de un juicio que definitivamente le pudiere ocasionar efectos
directos a sus intereses, requiere estar diariamente en revisión exhaustiva de todos los
periódicos de mayor circulación de la ciudad de Caracas, para así poder defender sus
derechos sobre el acto impugnado, los cuales son evidentes, de la simple lectura del
expediente, tanto para el recurrente como para el Juez que conozca del recurso de
anulación. Sin embargo, sólo cuando este interesado directo descubre que en un día y en
un diario determinado se publicó algún cartel de emplazamiento, referente al acto que
resultó del procedimiento en el cual estuvo directamente involucrado, es cuando puede
enterarse y oponerse al recurso interpuesto contra dicho acto.
Así las cosas, ¿puede considerarse el cartel de emplazamiento que establece el artículo 125
de la Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia suficiente para notificar a una parte
directamente interesada en un juicio de anulación de un acto cuasi-jurisdiccional?. Es
evidente que no, ya que el emplazamiento mediante publicación en uno de los periódicos
de mayor circulación de la ciudad de Caracas, implica la necesidad de la parte interesada de
comprar todos los periódicos de alta circulación nacional, para así dar con el diario
específico en el día específico en que se publicó el cartel, y, además, descubrir, más que
informarse, de la revisión exhaustiva del periódico, que existe un cartel relacionado con el
acto de cuyo procedimiento previo fue parte directamente involucrada, tal como consta en
el expediente llevado en sede administrativa. En otras palabras, las personas tendrían que
estar comprando a diario varios periódicos, y examinarlos prolijamente para enterarse si se
ha solicitado la nulidad del acto, proveniente del procedimiento administrativo cuasi-
jurisdiccional. De lo anteriormente expuesto, esta S. declara obligatorio para todos los
tribunales de la República, en aquellos procesos concernientes a los definidos
anteriormente como cuasi-jurisdiccionales, revisar el expediente administrativo y notificar
personalmente a aquellas personas que, según conste en dicho expediente, hayan sido
partes en el procedimiento llevado en sede administrativa, cuando el acto es impugnado en
sede jurisdiccional.
Por lo antes expuesto, y en los términos explanados, esta S. considera obligatorio, de
conformidad con la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, que se notifique,
conforme a las normas ordinarias sobre citaciones y notificaciones personales, para que se
hagan parte en el proceso de impugnación de un acto cuasi-jurisdiccional, a aquellas partes
involucradas directamente en el procedimiento del cual resultó dicho acto. Ello con base en
el derecho fundamental a la defensa establecido en los numerales 1 y 3 del artículo 49 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y con la garantía a una justicia
accesible, imparcial, idónea, transparente, responsable y equitativa, según lo establecido
en el artículo 26 del Texto Fundamental, y ASI SE DECLARA.
DECISIÓN
Por las razones antes expuestas, esta Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara SIN
LUGAR la apelación intentada por la sociedad mercantil SIDERURGICA DEL ORINOCO
(SIDOR) C.A. representada por el abogado C.M.T. contra la sentencia de fecha 14 de agosto
de 1998, dictada por el Juzgado de Primera Instancia del Tránsito y del Trabajo del Segundo
Circuito de la Circunscripción Judicial del Estado Bolívar, y declara INADMISIBLE la acción de
amparo interpuesta, y en tal sentido REFORMA la sentencia apelada en los términos
expuestos.
Actos Administrativos de efectos generales y particulares. Jesús Caballero Ortiz.
-Actos Administrativos en sentido amplio: todas las declaraciones emanadas de los órganos
del Estado actuando en ejercicio de la función administrativa, productoras de efectos
jurídicos.
-Actos administrativos en sentido restringido: En un sentido restringido solo se consideran
actos administrativos las decisiones que emanan de los órganos de la Administración
Publica.
Por otro lado, Termina definiendo al acto administrativo como las declaraciones de
voluntad, de juicio o de conocimiento emanadas de los órganos de la Administración y que
tengan por objeto producir efectos de derecho generales o individuales.
LA CARACTERIZACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO. ACTOS ADMINISTRATIVOS
GENERALES Y ACTOS ADMINISTRATIVOS PARTICULARES

El artículo 206 de la Constitución de 1961 se refería concretamente a la competencia

de la jurisdicción contencioso-administrativa para anular los actos administrativos
generales o individuales contrarios a derecho y, al precisar las atribuciones
de la Corte Suprema de Justicia, le otorgaba potestades para declarar la nulidad
de los “actos administrativos del Ejecutivo Nacional...”. la referida Constitución de 1961, y a
pesar de su
artículo 206 que comprendía dentro de los actos administrativos a los generales y a
los individuales, podía sin embargo pensarse que el concepto excluía a los actos generales.
En efecto, el artículo 215, numeral 6“señalaba, como atribución de la entonces
Corte Suprema de Justicia, lo siguiente:
“Declarar la nulidad de los reglamentos y demás actos del Ejecutivo Nacional cuando
sean violatorios de esta Constitución”.
Y en el ordinal 7“ del mismo artículo:
“Declarar la nulidad de los actos administrativos del Ejecutivo Nacional, cuando sea
procedente”.
Esta distinción entre reglamento y acto administrativo podía verse reforzada con
lo expresado en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica de la Corte Suprema
de Justicia, aun cuando utiliza el termino acto administrativo para referirse a los
reglamentos,
al precisar que el ordinal 6° del artículo 215 de la Constitución de 1961
se refería la declaratoria de nulidad de los “reglamentos y demás actos del Ejecutivo
Nacional”, de lo cual colige que esos demás actos son también actos de efectos generales.
De esta forma, bajo la vigencia de la Constitución de 1961 no podía concluirse
en que los actos administrativos configuraran solo los de carácter individual, pues su
articulo 206 incluía tanto a los generales como a los individuales, y la distinción que
parece desprenderse del articulo 215 en sus ordinales 6° y 7° está fundamentada
únicamente
en el hecho de precisar un órgano competente propio cuando se tratase de
demandar la inconstitucionalidad de un reglamento.
la Constitución de 1999, en su artículo 259, sigue la misma orientación
de la Constitución de 1961: La jurisdicción contencioso-administrativa corresponde
al Tribunal Supremo de Justicia y a los demás tribunales que determine la
ley, los cuales son competentes para anular los actos administrativos generales o
individuales contrarios a derecho y, al precisar las competencias de la Sala Político
Administrativa" le otorga potestad para declarar la nulidad total o parcial de los
reglamentos
y demás actos administrativos generales o individuales del Ejecutivo Nacional
cuando sea precedente.
El problema de la configuración de los reglamentos como actos administrativos.
A.Nociones sustantivas diferentes: En efecto, el reglamento es una fuente de
derecho, como bien lo señala Michel Stassinopoulos ; la función reglamentaria
pertenece, desde el punto de vista material, a la función normativa: crear reglas de
derecho'. García de Enterria y Tomas Ramón Fernández sostienen que del concepto
de acto administrativo deben excluirse a los reglamentos, los cuales han de
integrarse en la teoría de las fuentes y que obedecen por ello a principios muy
singulares'"
B.El régimen Jurídico distinto: La Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos,
a pesar de su definición de acto administrativo, en la cual incluye a los reglamentos,
se refiere a los actos administrativos a secas para regular los actos administrativos
particulares'’ y darle asi a ellos un tratamiento o régimen especifico. Entonces, cabe
preguntamos de nuevo ¿Qué sentido tiene en esa ley la calificación de los actos
generales como administrativos si su regulación jurídica va dirigida casi
exclusivamente a los actos administrativos particulares, a los cuales califica de actos
administrativos? la propia Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia supero el
criterio de diferenciar los procedimientos con base en el tipo de recurso que se
ejerza: el de inconstitucionalidad o el de ilegalidad. Se establece un procedimiento
único para las demandas de nulidad de los actos generales y otro procedimiento, el
del recurso contencioso administrativo para las demandas de nulidad de los actos
administrativos de efectos particulares contrarios a derecho.
C.Punto de convergencia en la Constitución de 1999: Cuando el artículo 266,
numeral 5“ de la Constitución vigente otorga competencia a la Sala Político-
Administrativa para declarar la nulidad de los reglamentos y demás actos
administrativos, sean éstos generales o individuales, le da un tratamiento uniforme
a los reglamentos y a los actos administrativos individuales, al menos, desde el
punto de vista jurisdiccional. la Constitución de 1961 lo era solo en los casos en que
los reglamentos fueron atacados por vicios de inconstitucionalidad, lo que
justificaba la competencia de la Corte Plena. En consecuencia, la Constitución de
1999 ha cambiado el sistema establecido en la derogada Constitución de 1961 para
el tratamiento del recurso contencioso administrativo por motivos de
inconstitucionalidad contra los reglamentos. En definitiva, puede considerarse que
existe un punto de convergencia entre reglamentos, otros actos generales y actos
administrativos individuales, los cuales se configuran todos como actos
administrativos de acuerdo al artículo 266, ordinal 5“.
La Jurisprudencia:
La jurisprudencia venezolana, en todo caso, no ha acogido el criterio de excluir a los
reglamentos de la categoría de los actos administrativos, pues los denomina actos
administrativos de efectos generales.
A.En su sentencia del 29 de julio de 1980 la Sala Político Administrativa de la Corte
Suprema de Justicia, ante la impugnación del nombramiento de los Magistrados
Suplentes de ese Alto Tribunal, sostuvo que dicho acto, en cuanto tiene por
finalidad favorecer la organización y funcionamiento de la Corte, le corresponde la
calificación de acto general, pero al mismo tiempo produce efectos particulares en
cuanto va dirigido a un número determinado de personas. No compartimos dicho
criterio. En efecto, un acto no puede ser a la vez general e individual. El
nombramiento de un funcionario público, sea cual fuere la connotación que quiera
dársele respecto a la organización, es un acto individual, dirigido a una o varias
personas que en el acto quedan plenamente identificadas.
B.En su sentencia del 5 de octubre de 1989 la Sala Político Administrativa de la
Corte Suprema de Justicia, ante un recurso dirigido contra un acto que establecía
una sanción de remoción y eventual demolición de construcciones hechas en el
Parque Nacional Mochima por cualquier propietario de dichas construcciones en la
citada área sostuvo: En el presente caso, el acto administrativo impugnado y sobre
el cual se argumentan razones de ilegalidad e inconstitucionalidad afecta a personas
específicas, son perfectamente identificables en la medida que se encuentren en el
supuesto de hecho del acto administrativo en cuestión. En consecuencia, esta Sala
Político Administrativa es competente para conocer tanto del recurso de amparo
como de la acción de nulidad, en razón de tratarse de un acto administrativo
emanado del Ejecutivo Nacional de efectos particulares aún cuando la forma
jurídica utilizada sea la de un Decreto y la regulación en él contenida tenga el
carácter de un acto de efectos generales.
C.En las dos últimas decisiones citadas nos encontramos frente a actos que no
identifican a sus destinatarios, la primera va dirigida a todos los propietarios que
hubiesen realizado construcciones en el Parque Mochima, y la segunda a todos los
planteles educativos privados. Se trata por tanto de actos generales sin que pueda
argüirse que las personas a las que van dirigidos sean perfectamente identificables,
pues por esa vía la mayoría de los actos normativos se transformarían en actos
individuales. Por esa misma vía llegaríamos incluso a considerar como un acto
particular el dirigido a todas las personas inscritas en el Registro Electoral, pues
todas aparecen identificadas en dicho Registro. De esta forma nos encontraríamos
frente a “actos administrativos individuales” no solo cuando en el acto se
identifique la persona a quien va dirigida, sino cuando se trate de medidas que
identifiquen a un bien en particular sin designar a su propietario, como ocurre con
los decretos de afectación y subsiguiente expropiación.
 D. Los mismos razonamientos que hemos explicado con anterioridad son aplicables
a la sentencia de la Sala Político Administrativa de la Corte Suprema de Justicia del
24 de abril de 1993. En el caso se trataba de normas reglamentarias de la actividad
de los agentes aduaneros calificados por la Sala de actos administrativos de efectos
particulares en virtud de que tales agentes son "perfectamente determinables e
identificables.
Conclusión.
Ya hemos señalado que la ley que en nuestro país regula la jurisdicción contencioso-
administrativa quiso establecer una neta distinción entre “actos administrativos
generales” y “actos administrativos individuales”, y a ambas categorías dio
connotaciones y procedimientos diferenciados. Por lo expuesto -creemos- debe
abandonarse la caracterización de actos administrativos generales de efectos
particulares o, al contrario, de actos administrativos individuales de efectos generales.
Tales categorías no estuvieron en la mente del Constituyente de 1961, y la fórmula de
reconducir a la unidad al acto administrativo de “efectos particulares” parece ser la
individualización de sus destinatarios en el texto mismo del acto. En otras palabras, la
connotación “efectos particulares” o “efectos generales” debe desaparecer en una
futura legislación. Los actos administrativos serán generales o individuales tomando
sólo en cuenta un criterio de diferenciación: si los destinatarios aparecen o no
identificados en el acto.
En fecha 11 de enero de 2017, esta Sala mediante sentencia N° 02 declaró: TSJ
DECLARA NULIDAD DE LOS ACTOS DE LA ASAMBLEA. Puntos resaltantes.
4.- DECLARA la inconstitucionalidad por omisión del Poder Legislativo Nacional al no
haber dictado las medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la
Constitución referidas al acatamiento de las decisiones dictadas por este Máximo
Tribunal de la República y, EN CONSECUENCIA, SE ANULAN el acto parlamentario
celebrado el 05 de enero de 2017, así como el acto celebrado el 09 de enero de 2017,
por la Asamblea Nacional con ocasión del nombramiento de la nueva Junta Directiva
de la Asamblea Nacional y todos los actos parlamentarios subsecuentes que se
generen por contrariar las órdenes de acatamiento a las decisiones de este Máximo
Tribunal de la República Bolivariana de Venezuela.
5.- SE ORDENA a los Diputados que conformaron la Junta Directiva del lapso vencido
asumir sus funciones directivas y secretariales de la Asamblea Nacional, para que de
forma única y exclusiva den cumplimiento a las decisiones de este Máximo Tribunal.
10.- Cualquier actuación de la Asamblea Nacional y de cualquier órgano o individuo en
contra de lo aquí decidido será nula y carente de toda validez y eficacia jurídica, sin
menoscabo de la responsabilidad a que hubiere lugar. la Sala debe declarar:
1) Que la Asamblea Nacional no tiene Junta Directiva válida, incurriendo la írrita “Directiva”
elegida el 5 de enero de 2019 (al igual que las “designadas” inconstitucionalmente durante
los años 2017 y 2018), en usurpación de autoridad, por lo cual todos sus actos son nulos de
nulidad absoluta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 138 constitucional. Así se
declara.
Es claro, además, que este ejercicio írrito del Poder Público acarrea responsabilidad
individual con motivo de la violación del texto constitucional (artículo 139 eiusdem).
2) La Sala Constitucional observa que, en fecha 15 de enero de 2019, la Asamblea Nacional
en desacato y sin Junta Directiva válidamente designada y juramentada dictó cuatro (4)
acuerdos que se denominan de la siguiente manera:
a) “ACUERDO SOBRE LA DECLARATORIA DE USURPACIÓN DE LA PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA POR PARTE DE NICOLAS MADURO MOROS Y EL RESTABLECIMIENTO DE LA
VIGENCIA DE LA CONSTITUCIÓN”.
b) “ACUERDO PARA LA AUTORIZACIÓN DE LA AYUDA HUMANITARIA PARA ATENDER
LA CRISIS SOCIAL QUE SUFRE EL PUEBLO VENEZOLANO”.
c) “ACUERDO EN SOLICITUD DE PROTECCIÓN DE ACTIVOS DEL ESTADO
VENEZOLANO ANTE LOS PAÍSES DE ARGENTINA, BRASIL, CANADÁ, CHILE, COLOMBIA,
COSTA RICA, GUATEMALA, GUYANA, HONDURAS PANAMÁ, PARAGUAY, PERÚ, ESTADOS
UNIDOS, BULGARIA, RUSIA, CHINA, TURQUÍA, EMIRATOS ARABES Y LA UNIÓN EUROPEA
ANTE LA FLAGRANTE USURPACIÓN DEL PODER EJECUTIVO POR PARTE DEL CIUDADANO
NICOLÁS MADURO MOROS”
d) “ACUERDO SOBRE LA NECESIDAD DE UNA LEY DE AMNISTÍA PARA LOS CIVILES Y
MILITARES QUE APEGÁNDOSE AL ARTÍCULO 333 DE LA CONSTITUCIÓN, COLABOREN EN LA
RESTITUCIÓN DEL ORDEN”.
Sin embargo, es tal la gravedad del contenido de los mismos, que esta Sala Constitucional
se encuentra en la obligación de señalar algunos de los vicios de inconstitucionalidad en el
cual incurren:
En efecto, desconocen al Poder Judicial al desacatar sus fallos, al Poder Electoral que realizó
el proceso electoral en el cual fue elegido, proclamado y juramentado como PRESIDENTE
CONSTITUCIONAL DE LA REPÚBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA para el período 2019-
2025, el ciudadano NICOLÁS MADURO MOROS, al Poder Ejecutivo al desconocer la
investidura de su titular y, la más grave, al titular de la soberanía, el pueblo, quien lo
escogió en comicios transparentes, mediante el sufragio universal, directo y secreto.

Este pueblo titular de la soberanía, de conformidad con el artículo 5 de la Constitución de la

República Bolivariana de Venezuela, es el depositario del poder constituyente originario y,
en ejercicio de dicho poder, eligió una Asamblea Nacional Constituyente, quien fue la
convocante de las referidas elecciones presidenciales (artículo 347 eiusdem).
Es, además, inaudito que se procure aplicar “analógicamente” las causales taxativamente
contenidas en el artículo 233 de la Constitución a los fines de justificar la pretendida falta
absoluta del Presidente de la República.
Por otra parte, esta Sala advierte que en sentencia N° 24 del 22 de enero de 2003 se realizó
la interpretación del artículo 350 de la Carta Magna “ Aparte de la hipótesis antes descrita
sólo debe admitirse en el contexto de una interpretación constitucionalizada de la norma
objeto de la presente decisión, la posibilidad de desconocimiento o desobediencia, cuando
agotados todos los recursos y medios judiciales, previstos en el ordenamiento jurídico para
justiciar un agravio determinado, producido por “cualquier régimen, legislación o
autoridad”, no sea materialmente posible ejecutar el contenido de una decisión favorable.
En estos casos quienes se opongan deliberada y conscientemente a una orden emitida en
su contra e impidan en el ámbito de lo fáctico la materialización de la misma, por encima
incluso de la propia autoridad judicial que produjo el pronunciamiento favorable, se
arriesga a que en su contra se activen los mecanismos de desobediencia, la cual deberá ser
tenida como legítima sí y solo sí –como se ha indicado precedentemente- se han agotado
previamente los mecanismos e instancias que la propia Constitución contiene como
garantes del estado de derecho”. Finalmente, nuestro régimen es eminentemente
presidencial. Y al existir separación de poderes es al Presidente de la República al que le
corresponde dirigir la acción de gobierno, administrar la Hacienda Pública Nacional,
negociar empréstitos nacionales, celebrar contratos de interés nacional y dirigir las
relaciones internacionales, es decir, que en ningún caso y bajo ningún supuesto puede
asumir un parlamento la acción de gobierno y la administración de la Hacienda Pública
(ver artículo 236 de la Constitución, cardinales 2, 11, 12, 14, entre otros).
2) En relación con el “ACUERDO PARA LA AUTORIZACIÓN DE LA AYUDA HUMANITARIA PARA
ATENDER LA CRISIS SOCIAL QUE SUFRE EL PUEBLO VENEZOLANO”, esta Sala señala que
mediante sentencia N° 460 del 9 de junio de 2016, fue declarada nula por inconstitucional
la “Ley Especial para Atender la Crisis Nacional de Salud”, aprobada por la Asamblea
Nacional el 28 de abril de 2016. Esta actuación pretende reeditar, por vía de “acuerdo”, el
aludido proyecto, por lo cual es absolutamente nulo, no solo por la reedición, sino que, en
el supuesto de que no estuviere enmarcado en un texto legal (como es el caso) estaríamos
en presencia de una acción de gobierno, por lo cual se incurriría una vez más en violación
del artículo 138 constitucional.
3) En lo que concierne al “ACUERDO EN SOLICITUD DE PROTECCIÓN DE ACTIVOS DEL
ESTADO VENEZOLANO ANTE LOS PAÍSES DE ARGENTINA, BRASIL, CANADÁ, CHILE,
COLOMBIA, COSTA RICA, GUATEMALA, GUYANA, HONDURAS PANAMÁ, PARAGUAY, PERÚ,
ESTADOS UNIDOS, BULGARIA, RUSIA, CHINA, TURQUÍA, EMIRATOS ARABES Y LA UNIÓN
EUROPEA ANTE LA FLAGRANTE USURPACIÓN DEL PODER EJECUTIVO POR PARTE DEL
CIUDADANO NICOLÁS MADURO MOROS”; esta Sala advierte una vez más que todo lo
relativo al gobierno y administración de la Hacienda Pública Nacional y la dirección de las
relaciones exteriores de la República (artículo 236 constitucional cardinales 2, 4, 11 entre
otros) le corresponde al Presidente de la República como órgano del Poder Ejecutivo.
Es inadmisible para esta Sala Constitucional la usurpación de atribuciones de otros poderes,
modificando las formas de Estado y de Gobierno. Corresponde al Ministerio Público por
órgano de su titular, determinar la correspondiente responsabilidad penal, civil y
administrativa, de conformidad con la Constitución y las leyes, todo ello en protección del
texto fundamental y de la estabilidad del Estado. Así se declara.
En esta oportunidad, el “ACUERDO SOBRE LA NECESIDAD DE UNA LEY DE AMNISTÍA PARA
LOS CIVILES Y MILITARES QUE APEGÁNDOSE AL ARTÍCULO 333 DE LA CONSTITUCIÓN,
COLABOREN EN LA RESTITUCIÓN DEL ORDEN”, no solo insiste en una amnistía por delitos
ya cometidos en los intentos de desestabilización pasados, sino en amparar hacia el futuro
cualquier acción delictiva que se cometa, siempre y cuando sea para colaborar en el
presunto restablecimiento del orden democrático en Venezuela. Es decir, que rige para
hechos futuros y/o inciertos, incluso eventualmente atentatorios de la institucionalidad
democrática o crímenes de lesa humanidad que, por sus características, están excluidos del
indulto o de la amnistía (ver artículo 29 de la Constitución); por tanto, además de su clara
nulidad, por tratarse de un acto dictado por un órgano parlamentario en desacato, debe
agregarse su incuestionable irracionalidad jurídica

4) Finalmente, la Sala Constitucional en sentencia N° 264 de fecha 11 de abril de 2016,

declaró nula una “Ley de Amnistía” absolutamente contraria a la Constitución por delitos
cometidos contra el Estado y el pueblo venezolano.
En consecuencia de lo señalado en la parte motiva de este fallo, ejerciendo la atribución
que le confiere el artículo 336 de la Constitución y en ejercicio de la jurisdicción
constitucional como máxima instancia de resguardo de la misma, así como en aras de
mantener las medidas indispensables para el restablecimiento del orden constitucional;
esta Sala, ratifica la inconstitucionalidad por omisión del Poder Legislativo Nacional referida
en múltiples sentencias, en particular en el fallo N° 2 del 11 de enero de 2017 y constata el
reiterado desacato en que sigue incurriendo la Asamblea Nacional de los fallos de este
Tribunal Supremo de Justicia y la violación expresa del contenido del texto constitucional en
los términos aquí decididos. Así se decide
RECURSO POR EXCESO DE PODER. MOTIVOS DE ANULACIÓN.DESVIACIÓN DE PODER
Fallo PARISET.
Considerando que ha quedado establecido tras la instrucción que, al ordenar el cierre de la
fábrica de cerillas del señor Pariset, en virtud de los poderes de policía que le conferían las
leyes y los reglamentos en materia de establecimientos peligrosos, incómodos e insalubres,
el prefecto no pretendía asegurar la protección de los intereses que estas leyes y
reglamentos se proponían garantizar; que actúo siguiendo instrucciones dadas por el
Ministro de Economía tras la publicación de la ley de 2 de agosto de 1872 y en beneficio de
un servicio financiero del Estado; que al actuar de este modo utilizó los poderes de policía
que le correspondían en materia de establecimientos peligrosos, incómodos e insalubres
para un fin distinto a aquél por el que le fueron conferidos, como consecuencia de una ley
que instauraba el mono-polio de la fabricación de cerillas químicas y promulgaba la
expropiación de las fábricas existentes, el Ministro de Economía encomendó al jurado de
expropiación que pagara unas indemnizaciones únicamente a los empresarios cuyas
fábricas tuvieran una naturaleza legal incuestionable. Consideró que todas aquellas fábricas
que, en el momento de la entrada en vigor de la ley, no hubieran renovado los permisos de
duración limitada, carecían de existencia legal y, por tanto, no tenían derecho a percibir una
indemnización: les ofreció una indemnización como concesión graciosa; muchos
empresarios se negaron a aceptarla. El Ministro de Economía envió entonces a los prefectos
una circular solicitando que se dictaran unas órdenes para declarar ilegal la existencia de las
fábricas cuyos permisos no se hubieran renovado y para so-licitar el cierre de las mismas
por la autoridad judicial, de conformidad con las leyes y reglamentos relativos a los
establecimientos peligrosos, incómodos e insalubres.
I.La desviación de poder –que se asocia a menudo con la teoría civilista del abuso
del derecho y se caracteriza por el ejercicio de una facultad con una finalidad
distinta a aquella por la que fue otorgada por la Ley– es una figura admitida por la
jurisprudencia en relación con tres grandes categorías de casos. – Cuando el acto
administrativo es ajeno a todo interés público. Encontramos los ejemplos más
ilustrativos de este supuesto, que constituye la forma más grave de desviación de
poder, en algunas medidas que afectan a los funcionarios públicos, el
mantenimiento del orden público, la expropiación con fines de utilidad pública y el
urbanismo. A. Cuando el acto administrativo se realiza para favorecer el interés
público, pero con un objetivo distinto a aquél por el que le fue-ron reconocidas a su
autor las facultades necesarias para realizar dicho acto. Este supuesto de desviación
de poder es menos grave que el anterior, porque el objetivo que persigue tiene que
ver con el interés público. Pero los poderes atribuidos a la Administración no le
permiten perseguir cualquier interés público, sea éste cual fuere. En particular, no
cabe utilizar estos poderes indistintamente para satisfacer intereses financieros o
para resolver un litigio o para revocar una decisión judicial. El interés financiero,
pese a ser un fin legítimo de toda buena administración, es ajeno a algunas de sus
atribuciones. Así quedó establecido en los casos Pariset y Laumonnier-Carriol: los
prefectos no estaban facultados para utilizar sus poderes de control policial sobre
los establecimientos peligrosos, incómodos o insalubres cuando lo que se pretendía
era evitar que el Estado tuviera que indemnizar a los industriales cuyas fábricas se
veían perjudicadas por la instauración del monopolio de la fabricación de cerillas.
Del mismo modo, una expropiación no puede tener como única finalidad conseguir
que el Estado ahorre (CE 20 de marzo de 1953, Bluteau, Rec. 691), o que un
municipio obtenga beneficios. los poderes financieros no pueden desviarse de sus
fines: un ministro no puede ejercer sus poderes de tutela sobre una caja de ahorros
semipública para provocar su liquidación. La Administración puede tener la
intención legítima de resolver un litigio que la enfrenta a un particular, o incluso
unos litigios entre particulares. Pero ello no significa que esté legitimada para
utilizar con esta finalidad las facultades que no le fueron otorgadas con este objeto.
II.. Cabe asimilar esta forma de desviación de poder a la desviación procesal, figura
que consiste en el uso por parte de la Administración de un procedimiento que la
Ley reserva para otros fines, y ello con el solo objeto de ocultar tras una falsa
apariencia el contenido real de un acto. De este modo se consigue eludir
determinadas formalidades o suprimir determinadas garantías. Este es el motivo
por el que, a la hora de imponer una sanción a una empresa por infracción de la
legislación económica, se consideró que la Administración no estaba facultada para
utilizar el procedimiento de confiscación de mercancías (CE Secc. 21 de febr. de
1947, Guillemet, Rec. 66), ni para proceder a la detención de personas «con objeto
de limitar, en interés de la policía, la libertad de aquellos a los que se aplica la
sanción», en particular internándolos en campos.
III.El interés general no es irreconciliable con los intereses privados: el hecho de que
una decisión se tome en beneficio de estos últimos no impide que el interés general
sea también un objetivo real. La decisión con la que se crea un organismo y se
establece el estatuto por el que ha de regirse su director no se adopta
necesariamente en interés personal de este último, aunque sea una decisión
favorable para él.
IV.la Administración satisfaga un interés de índole financiera a la hora de ejecutar
una expropiación no impide a ésta actuar con un fin de utilidad pública, habida
cuenta del objetivo principal de la operación. Es más, no cabe suponer que el
interés económico de una medida pone de manifiesto que ha habido desviación de
poder cuando los poderes ejercidos tienen en sí mismos una finalidad económica.
La desviación de la finalidad perseguida puede ser alegada, por último, para
proceder a una anulación, amparándose no en una desviación de poder, sino en una
infracción de la Ley, sobre todo cuando ha habido error en los motivos en los que se
fundamenta la decisión. A nivel contencioso el resultado es el mismo. Pero varía la
justificación en la que se basa: la censura de la Administración es menos grave
psicológicamente cuando el juez afirma que ésta alegó un motivo con el que no
cabe justificar la decisión (control objetivo), que cuando el juez comprueba que, en
el ejercicio de sus poderes, la Administración perseguía un objetivo incompatible
con dichos poderes (control subjetivo).El propio contenido de algunas decisiones
nos lleva a examinar su relación con el interés general en función de sus
 motivaciones. Por definición una declaración de utilidad pública será legal
únicamente si dicha utilidad es objetiva: de no serlo, cabría considerar ilegal la
declaración de utilidad basándose no en una desviación de poder, sino en un
defecto de motivación.
V.La aplicación del principio de igualdad está sujeta a excepciones que encuentran
justificación en el interés general cuando se producen discriminaciones que no
están suficientemente vinculadas con el interés general, éstas son objeto de censura
en virtud no de una supuesta desviación de poder, sino de una infracción de la Ley.
VI.Por último, los nombramientos a dedo —es decir, los que se producen
exclusivamente en interés del beneficiario— se sancionan no mediante una
anulación fundamentada en una supuesta desviación de poder, sino mediante el
reconocimiento de su inexistencia (declarándolos «nulos y sin efecto). La censura de
una desviación de poder sigue sien-do el último recurso del juez cuando pretende
sancionar actitudes especialmente escandalosas de la Administración o cuando no
existe otro motivo de sanción.
SALA CONSTITUCIONAL Magistrado-Ponente: J.E.C.R. DEFENSORIA DEL PUEBLO DILIA PARRA
GUILLEN.

En fecha 31 de mayo de 2000, la abogada D.P.G., en su carácter de Defensora del Pueblo

de la República Bolivariana de Venezuela, y los abogados J.N.M. y J.C.G., en su carácter
de Director General de la Defensoría del Pueblo y D. General de Servicios Jurídicos de la
Defensoría del Pueblo, respectivamente, interpusieron de forma oral acción de amparo
constitucional en contra de la Comisión Legislativa Nacional “...al existir en la
actualidad, amenaza de violación de los Derechos y Garantías Constitucionales
establecidos en los artículos 62 y 70 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, en concordancia con los artículos 293 último aparte y artículos 294 y 296
ejusdem”.
Señalan los accionantes en su exposición oral del 5 de junio, que la Comisión
Legislativa Nacional mediante acto de fecha 03 de junio procedió a designar los
miembros del Consejo Nacional Electoral, por lo cual se materializó la amenaza de
violación de los artículos 62, 70 y 296, que fuera denunciada en la exposición oral del 31
de mayo
Señalan igualmente que en el procedimiento realizado por la Comisión
Legislativa Nacional: “1) No hubo representatividad ni igualdad de oportunidades, por
cuanto en la ‘mesa de diálogo’, no se encontraban los diversos sectores de la sociedad
civil, se encontraba la iglesia católica, mas no representantes de otros credos, se
encontraban los representantes de los empresarios, mas no representantes de los
trabajadores, en consecuencia, no estaba representado el pueblo de Venezuela. 2) No
hubo igualdad de condiciones, por la dualidad de funciones de postulación y evaluación
de los miembros de mesa hacia los postulados. 3) No hubo diálogo suficiente, que
permitiera la evaluación objetiva de los postulados, conforme al perfil requerido para
ocupar el cargo”.
-De los Derechos e Intereses Difusos o Colectivos:
Como se observa, la presente acción la intenta la Defensoría del Pueblo en función del
artículo 26 de la vigente Constitución, aduciendo su derecho de acceso a la justicia para
hacer valer derechos o intereses difusos o colectivos, mediante una acción de amparo
constitucional. La querella interpuesta por la Defensoría del Pueblo, suscita dos
preguntas: 1) si la Defensoría del Pueblo en materia de Derechos Políticos está
legitimada para proteger los intereses difusos o colectivos; 2) si las personas, entre ellas
la Defensoría del Pueblo, pueden intentar un amparo con el fin de que se restablezca
una situación jurídica comunal o colectiva, que en principio no obedezca a un interés
directo y personal del actor.
El artículo 2 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela expresa
que Venezuela es un Estado Social de Derecho y de Justicia. Esto significa, que dentro
del derecho positivo actual y en el derecho que se proyecte hacia el futuro, la ley debe
adaptarse a la situación que el desarrollo de la sociedad vaya creando, como resultado
de las influencias provenientes del Estado o externas a él. Son estas influencias las que
van configurando a la sociedad, y que la ley y el contenido de justicia que debe tener
quien la aplica, deben ir tomando en cuenta a fin de garantizar a los ciudadanos una
calidad integral de vida, signada por el valor dignidad del ser humano.
Como derechos cívicos, destinados a proteger la calidad de la vida, a ellos se les pueden
resaltar varios caracteres. Uno, el que formando parte de los derechos otorgados a la
ciudadanía, mecanismos legales para precaver el bien común, cualquier miembro de la
sociedad, con capacidad para obrar en juicio, puede –en principio- ejercerlos. Dos, que
siendo ellos deferidos como parte de una interacción social, que actúan como
elementos de control de la calidad de la vida comunal, no pueden confundirse con los
derechos subjetivos individuales que buscan la satisfacción personal, ya que su razón de
existencia es el beneficio del común, y lo que se persigue con ellos es lograr que la
calidad de la vida sea óptima. Esto no quiere decir que en un momento determinado un
derecho subjetivo personal no pueda, a su vez, coincidir con un derecho destinado al
beneficio común.
Una tercera característica de estos derechos, es que al perseguir con ellos el bien
común, su contenido gira alrededor de prestaciones, exigibles bien al Estado o a los
particulares, que deben favorecer a toda la sociedad, sin distingos de edad, sexo, raza,
religión, o discriminación alguna. Ahora bien, ¿cómo se ejercen y cuáles son esos
derechos?. Ellos son varios, entre los que se encuentran los derechos e intereses
difusos o colectivos a que se refiere el artículo 26 de la vigente Constitución, así como
otros no recogidos en dicho artículo, como los que se ventilan mediante las acciones
populares o las de participación ciudadana.
El citado artículo 26 no define qué son derechos o intereses difusos, y ello lleva a esta
Sala a conceptualizarlos.
Cuando los derechos y garantías constitucionales que garantizan al conglomerado
(ciudadanía) en forma general una aceptable calidad de la vida (condiciones básicas de
existencia), se ven afectados, la calidad de la vida de toda la comunidad o sociedad en
sus diversos aspectos se ve desmejorada, y surge en cada miembro de esa comunidad
un interés en beneficio de él y de los otros componentes de la sociedad en que tal
desmejora no suceda, y en que si ya ocurrió sea reparada. Se está entonces ante un
interés difuso (que genera derechos), porque se difunde entre todos los individuos de la
comunidad, aunque a veces la lesión a la calidad de la vida puede restringirse a grupos
de perjudicados individualizables como sectores que sufren como entes sociales, como
pueden serlo los habitantes de una misma zona, o los pertenecientes a una misma
categoría, o los miembros de gremios profesionales, etc. Sin embargo, los afectados no
serán individuos particularizados, sino una totalidad o grupo de personas naturales o
jurídicas, ya que los bienes lesionados, no son susceptibles de apropiación exclusiva por
un sujeto. Se trata de intereses indiferenciados, como los llamó el profesor D., citado
por M.I.G.C. (La Protección de los Intereses Legítimos en el Proceso Administrativo. T..
M.. Valencia-España 1997). Como derecho otorgado a la ciudadanía en general, para su
protección y defensa, es un derecho indivisible (así la acción para ejercerlo no lo sea),
que corresponde en conjunto a toda la población del país o a un sector de ella. Esta
indivisibilidad ha contribuido a que en muchas legislaciones se otorgue la acción para
ejercerlos a una sola persona, como pueden serlo los entes públicos o privados que
representan por mandato legal a la población en general, o a sus sectores, impidiendo
su ejercicio individual.
Con los derechos e intereses difusos o colectivos, no se trata de proteger clases sociales
como tales, sino a un número de individuos que pueda considerarse que representan a
toda o a un segmento cuantitativamente importante de la sociedad, que ante los
embates contra su calidad de vida se sienten afectados, en sus derechos y garantías
constitucionales destinados a mantener el bien común, y que en forma colectiva o
grupal se van disminuyendo o desmejorando, por la acción u omisión de otras
personas.
Debe, en estos casos, existir un vínculo común, así no sea jurídico, entre quien acciona
para lograr la aplicación de una norma, y la sociedad o el segmento de ella, que al igual
que el accionante (así sea un ente especial para ello), se ven afectados por la acción u
omisión de alguien. Ese vínculo compartido, por máximas de experiencias comunes, se
conoce cuando existe entre el demandante y el interés general de la sociedad o de un
sector importante de ella, y por tanto estos derechos e intereses difusos o colectivos
generan un interés social común, oponible al Estado, a grupos económicos y hasta a
particulares individualizados.
El derecho o interés difuso, debido a que la lesión que lo infringe es general (a la
población o a extensos sectores de ella), vincula a personas que no se conocen entre sí,
que individualmente pueden carecer de nexo o relaciones jurídicas entre ellas, que en
principio son indeterminadas, unidas sólo por la misma situación de daño o peligro en
que se encuentran como miembros de una sociedad, y por el derecho que en todos
nace de que se les proteja la calidad de la vida, tutelada por la Constitución.
Estas ideas llevan, a su vez a la Sala a delimitar qué debe entenderse por calidad de
vida. Desde un punto de vista estricto, que es el que interesa a esta S., la calidad de vida
es el producto de la satisfacción progresiva y concreta de los derechos y garantías
constitucionales que protegen a la sociedad como ente colectivo, como cuerpo que
trata de convivir en paz y armonía, sin estar sometida a manipulaciones o acciones que
generen violencia o malestar colectivo, por lo que ella, en sentido estricto, no es el
producto de derechos individuales como los contenidos puntualmente en el Capítulo de
los Derechos Humanos, sino del desenvolvimiento de disposiciones constitucionales
referidas a la sociedad en general, como lo son –sólo a título enunciativo- los artículos
83 y 84 que garantizan el derecho a la salud; el 89, que garantiza el trabajo como hecho
social; los derechos culturales y educativos contenidos en los artículos 99, 101, 102,
108, 111, 112 y 113 de la Carta Fundamental; los derechos ambientales (artículos 127 y
128 eiusdem); la protección del consumidor y el usuario (artículos 112 y 114), el
derecho a la información adecuada y no engañosa (artículo 117) y, los derechos
políticos, en general.
Una demanda de este tipo no se subsume dentro de las acciones por intereses difusos
o colectivos, ya que éstas persiguen fines de defensa de la sociedad en general o de sus
grupos tomados en cuenta como tales y no pensando en las individualidades que los
conforman; y que con ellas (las demandas) se exigen conductas a personas
determinadas que de resultar perdidosas, deben cumplirlas en beneficio de la
colectividad general o de estos estamentos grupales. A un demandado particular no
puede exigírsele que haga extensivo un contrato en el cual él es parte, en beneficio de
quienes no han contratado con él, o de quienes no han hecho valer su derechos
subjetivos, ya que se iría contra el principio de relatividad de los contratos (artículo
1192 del Código Civil). Por ello, el mundo del cumplimiento extensivo contractual,
escapa de la esfera de los intereses difusos y colectivos, a menos que se trate de
servicios públicos que se adelantan contractualmente con los usuarios, ya que lo masivo
de la prestación del servicio necesario (a pesar de los contratos) puede lesionar a la
población en general o a un sector de ella, si el servicio atenta contra la calidad de la
vida, como prestación indeterminada a ser cumplida por quien lo preste.
(Quienes pueden intentar alguna demanda o recurso) el artículo 46, primer aparte,
del Código Orgánico Procesal Penal, debe interpretarse en el sentido que sólo es la
pretensión indemnizatoria, proveniente de lesiones a la población, la que corresponde a
un ente público: el Ministerio Público, al igual que el cobro de indemnizaciones que por
igual causa, puede ser demandada por la Defensoría del Pueblo, pero estas
legitimaciones puntuales, no impiden que las acciones que no pretendan
indemnizaciones para el pueblo o la comunidad, sean incoadas por personas naturales
o jurídicas, tal como lo previene el artículo 102 de la Ley Orgánica de Ordenación
Urbanística, aunque dicha Ley exige en el actor un interés individual, legítimo, personal
y directo. Entiende esta S., que la obtención de una indemnización para ser repartida
entre quienes no la demandan, no puede ser solicitada por una persona individual, sino
por un ente dotado de la legitimación para obrar por la sociedad en general, quien será
e En ese sentido, la Sala considera que si el artículo 26 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela contempla, sin distinción de personas la posibilidad
de acceso a la justicia para hacer valer derechos e intereses, incluso los colectivos y
difusos, tal acceso debe interpretarse en forma amplia, a pesar del rechazo que en otras
partes y en algunas leyes venezolanas, exista contra el ejercicio individual de acciones
en defensa de intereses o derechos difusos o colectivos.
Igualmente, cuando los daños o lesiones atentan contra grupos de personas vinculadas
jurídicamente entre sí, o pertenecientes a la misma actividad, la acción por intereses
colectivos, cuya finalidad es idéntica a la de los intereses difusos, podrá ser incoada por
las personas jurídicas que reúnan a los sectores o grupos lesionados, y aun por
cualquier miembro de ese sector o grupo, siempre que obre en defensa de dicho
segmento social.
Quien demanda con base a derechos o intereses colectivos, deberá hacerlo en su
condición de miembro o vinculado al grupo o sector lesionado, y que por ello sufre la
lesión conjuntamente con los demás, por lo que por esta vía asume un interés que le es
propio y le da derecho de reclamar el cese de la lesión para sí y para los demás, con
quienes comparte el derecho o el interés. Se trata de un grupo o sector no
individualizado, ya que si lo fuese, se estaría ante partes concretas.

En consecuencia, cualquier persona procesalmente capaz, que va a impedir el

daño a la población o a sectores de ella a la cual pertenece, puede intentar una acción
por intereses difusos o colectivos, y si ha sufrido daños personales, pedir sólo para sí
(acumulativamente) la indemnización de los mismos. Esta interpretación fundada en el
artículo 26, hace extensible la legitimación activa a las asociaciones, sociedades,
fundaciones, cámaras, sindicatos, y demás entes colectivos, cuyo objeto sea la defensa
de la sociedad, siempre que obren dentro de los límites de sus objetivos societarios,
destinados a velar por los intereses de sus miembros en cuanto a lo que es su objeto. El
artículo 102 de la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística, sigue esta orientación.
El citado artículo 280 encomienda de una manera general a la Defensoría del
Pueblo, la defensa y vigilancia de los intereses legítimos, colectivos y difusos de los
ciudadanos y ciudadanas.
 De esta forma y de pleno derecho, la Defensoría queda legitimada para
interponer acciones cuyo objeto es hacer valer los derechos o intereses difusos y
colectivos, sin que pueda plantearse cuestión alguna sobre si para accionar se requiere
de la aquiescencia de la sociedad que representa para que ejerza la acción. Por
mandato del Derecho Objetivo, la Defensoría del Pueblo, adquiere –además- interés
legítimo para obrar procesalmente en defensa de un derecho que le asigna la propia
Constitución, y que consiste en proteger a la sociedad o a grupos dentro de ella, en los
supuestos del artículo 281 eiusdem.
Por su parte, el artículo 281 de la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela, al señalar las atribuciones de la Defensoría del Pueblo, en sus numerales 1 y
2, le asigna el velar por el debido respeto y garantía de los derechos humanos (numeral
1), mientras que en el numeral 2 le atribuye el amparar y proteger los derechos e
intereses legítimos, colectivos y difusos de las personas, contra las desviaciones,
arbitrariedades y errores cometidos en el correcto funcionamiento de los servicios
públicos.
La invocación de la protección de los derechos e intereses difusos y colectivos en que
funda su pretensión la accionante, está acorde con lo que para esta S. son los rasgos
característicos de estos derechos e intereses, y que antes se explicaron, por lo cual, la
Defensoría del Pueblo goza de la legitimación necesaria para ejercer la presente acción,
y así se declara.
La sentencia que le ponga fin a estos juicios produce efectos erga omnes, ya que
beneficia o perjudica a la colectividad en general o a sectores de ella, y produce cosa
juzgada al respecto. Dado a que lo que está en juego es la calidad de la vida, si los
hechos que originaron las causas ya sentenciadas se modifican o sufren cambios, a
pesar de que la demanda hubiere sido declarada sin lugar, si nuevos hechos
demuestran que existe la amenaza o la lesión, una nueva acción podrá ser incoada, ya
que no existe identidad de causas.

Esta S., que según noticias de prensa, no controvertidas, y difundidas coetáneamente

por los medios de comunicación social escritos, radiofónicos y audiovisuales, por lo que
se trata de un hecho comunicacional que demuestra la veracidad de la noticia, los
electos como miembros provienen de asociaciones u organizaciones no políticas, así
como de universidades, por lo que este requisitos sobre las condiciones de los electos –
para lo cual la Comisión Legislativa Nacional no aplicó el artículo 296- sin embargo,
coincide con el espíritu de dicha norma constitucional. Se trata de personas que no
provienen de partidos políticos, ni que han sido postulados por éstos, tal como es el
espíritu del artículo 296 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Dicha norma exige que el Consejo Nacional Electoral definitivo, como desarrollo de la
constitucionalidad plena, esté conformado por tres miembros postulados por la
sociedad civil, uno por las facultades de ciencias políticas y jurídicas de las
universidades nacionales, y otro por el Poder Ciudadano.
Por todas estas razones, considera esta Sala que la Comisión Legislativa Nacional no
requería en esta oportunidad, recibir postulaciones de los entes señalados en el artículo
296 de la vigente Constitución, lo que no eliminaba, sin ser vinculante, en que al menos
los componentes del Poder Ciudadano, acudieran ante ella para ser oídos, y para
postular –si lo creyeren conveniente- candidatos a miembros del Consejo Nacional
Electoral.
Por todas estas razones, no existe infracción alguna de derechos o garantías
constitucionales que afecten a los venezolanos, representados en esta acción por la
Defensoría del Pueblo, y por tanto no podía la Comisión Legislativa Nacional atentar
contra derecho o garantía constitucional en este sentido, y por tanto -in limine litis- para
esta Sala resulta improcedente, y así se declara.
Decisión
Es por las anteriores consideraciones, que este Tribunal Supremo de Justicia, en
Sala Constitucional, en nombre de la República y por autoridad de la Ley, declara in
limine litis Improcedente, la acción de amparo interpuesta por los representantes de la
Defensoría del Pueblo, en contra del acto de nombramiento de los miembros del
Consejo Nacional Electoral, de fecha 3 de junio de 2000.