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Como enfrentar o contrabando na fronteira Brasil/Paraguai:
reduzir tributos ou investir em cooperação internacional?
» Apresentação
A Portaria 263, do Ministério da Justiça e
Segurança Pública instituiu, em 23 de março
de 2019, um Grupo de Trabalho (GT) “para
avaliar a conveniência e oportunidade da
redução da tributação de cigarros fabricados
no Brasil, e, assim, diminuir o consumo de
cigarros estrangeiros de baixa qualidade, o
contrabando e os riscos à saúde dele
decorrentes”. Trata-se de especificamente do
cigarro produzido no Paraguai, na região da
Tríplice Fronteira, que ingressa como
contrabando no Brasil.
Desde 2016, no âmbito da Universidade
Federal da Integração Latino-Americana, o
Grupo de Pesquisa Tríplice Fronteira e
Relações Internacionais3 se dedica a estudar
temáticas vinculadas fronteira, à região e à
criminalidade transnacional. Este documento
apresenta os resultados parciais de uma
pesquisa intitulada “A Tríplice Fronteira e os
Crimes Transnacionais”. A seguir, após
descartar as “teses abstratas”, argumentar-se-á
que há duas tendências na análise do
problema do contrabando de cigarros
envolvendo o Brasil e o Paraguai: redução de
tributo e investimento em cooperação
internacional. Ao final do texto, foram
apontadas quatro recomendações ao GT.
Micael Alvino da Silva1
Alexandre Barros da Costa2
» As teses abstratas
No mercado nacional do seguimento de
cigarros de baixo custo, há um grande
concorrente: o cigarro produzido no Paraguai.
O motivo é o preço, já que um maço do
cigarro contrabandeado é vendido a um preço
médio de R$2,40,4 enquanto que o
equivalente da marca brasileira custa em
torno de R$5,75. Quem observa os dois
valores, pode concluir que a diferença de
preço é fruto da concorrência desleal
proporcionada pelo contrabando. Portanto, é
razoável que se busque alternativas para a
solução do problema.
Contudo, antes do contrabando ser um
problema, é preciso lembrar que o cigarro em
si é um problema de saúde em todo o mundo.
Dentre os esforços dos Estados e de
organismos internacionais como a
Organização Mundial da Saúde (OMS),5 o
aumento de impostos sobre o cigarro é
considerado a forma mais eficaz de se
dificultar o acesso ao produto.
De acordo com a Revista Forbes, em países
de primeiro mundo, uma carteira de cigarro
chegou a custar 20 dólares em 2018. Nos
Estados Unidos, o preço médio foi de 7
dólares, próximo do valor praticado na
Alemanha. No Reino Unido, o maço de
cigarro custou 12,2 dólares e, no Brasil, o
preço foi de 2,2 dólares (em Israel o preço foi
de 9,7 dólares).

O Brasil não inventou a taxação alta
para o cigarro com a finalidade de
diminuir o consumo. Trata-se de uma
prática reconhecida e recomendada por
especialistas e organismos internacionais.
Mesmo assim, graças ao cigarro de baixo
custo, o Brasil é um dos países do mundo
onde o produto é altamente acessível às
classes populares. Dentre as dez maiores
economias internacionais, o país comercializa
cigarro a um dos menores preços. Além disso,
a indústria nacional não descobriu uma
fórmula para um “bom” cigarro. No Brasil e
no mundo, ainda não há cigarro que não traga
consequências nefastas para a saúde do
fumante.
O discurso de que o “mau cigarro” (indústria
paraguaia) “mata mais rápido” que o “bom
cigarro” (indústria brasileira) é muito cruel
para uma sociedade que perde 7 milhões de
pessoas por ano para o tabagismo. Seriam as
próprias vítimas as culpadas por “morrer mais
rápido” ao optar pelo produto mais barato?
Dos mortos em 2018, pais, mães, filhos,
esposos, etc. estariam entre nós por mais
tempo, caso mudassem a marca do cigarro?
Teria a sociedade brasileira perdido menos de
57 bilhões de reais com despesas médicas e
perda de produtividade econômica? Se
aceitássemos a tese do “mau” e do “bom”
cigarro, sendo que esse prolongaria a vida do
fumante, só nos restaria a alternativa de
combater o contrabando a qualquer custo.6
O contrabando (junto com o descaminho) é
um problema que deve ser enfrentado pelo
Estado. Mas, não a qualquer custo como seria
a redução drástica nos tributos, por exemplo.
Especificamente no que se refere ao cigarro
produzido no Paraguai, há duas estratégias
que merecem atenção.
Por um lado, está a abordagem nacional que é
defendida por setores da indústria brasileira e
apoiada na simpatia indiscriminada da
sociedade com qualquer medida de redução
da carga tributária. Esta abordagem considera
o alto tributo como um problema. Por outro
lado, está a abordagem internacional que é
não é imediata, mas respaldada pela
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comunidade internacional e capaz de
apresentar resultados no longo prazo. Esta
abordagem trata o consumo de cigarro como
um problema de saúde pública e de comércio
internacional.
Tese relativizada
» O cigarro no Brasil é caro por
conta da alta carga tributária
brasileira.
Tese descartada
» Há o “bom” (indústria
brasileira) e o “mau” cigarro
(indústria paraguaia).
» A abordagem nacional
O cigarro do Paraguai é produzido na Região
Metropolitana de Ciudad del Este, área da
Tríplice Fronteira entre Brasil, Argentina e
Paraguai. A diferença na carga tributária
nacional é o principal motivo pelo qual o
preço do cigarro paraguaio é mais barato que
o brasileiro. O Instituto de Desenvolvimento
Econômico e Social de Fronteiras (IDESF),
usou dados de importação de tabaco pela
indústria paraguaia para estimar sua
capacidade. Como resultado, se conclui que,
em 2014, um maço de cigarro custava em
média R$0,85 e a capacidade máxima de
produção foi de 2,65 bilhões de reais.7
De acordo com a OMS, em 2012 o
Brasil ocupava a 15ª posição entre os
países que mais taxam o cigarro no
mundo.

No continente americano, Chile, Uruguai,
Argentina, México e Canadá ficaram à frente
do Brasil.8 Naquele ano, a carga tributária
sobre o cigarro no Paraguai foi de 17% e no
Brasil de 63,15%. A proximidade física e a
atuação de contrabandistas levam a formação
de grupos criminosos com a finalidade de
explorar esta diferença e vender produtos
mais baratos e potencializar seus lucros.9
Nesta lógica, a indústria nacional brasileira
fica em desvantagem. Observada de maneira
simples, a fórmula mais eficiente para
proteger a indústria nacional e combater o
contrabando seria reduzir o tributo do
produto. No Brasil, há dois níveis de tributos
para o cigarro: o federal (IPI,
PIS/PASEP/COFINS) e o estadual (ICMS).
Calculando a tributação pelo Regime Especial
ou Misto, sobre o preço de venda do maço do
cigarro incide uma carga tributária de
79,13%. O percentual é a soma de 36,17% de
IPI, 11% de PIS/PASEP/COFINS e 32% de
ICMS, no caso do estado de São Paulo.
Diante dos argumentos expostos pelo
Ministério da Economia na proposta de
reforma da Previdência, é preciso medidas
para aumentar a receita daquela área no longo
prazo. Então, é razoável que o Grupo de
Trabalho do Ministério da Justiça não
considere alteração da alíquota do
PIS/PASEP/COFINS (11%), que são tributos
relacionados à seguridade social. Já o ICMS
(32%) é de responsabilidade dos Estados da
Federação, e, portanto, não compete à esfera
federal avaliar sua redução.
A avaliação da redução do tributo deverá
considerar, portanto, somente o IPI (36%).
Neste caso, se a recomendação ao governo for
para que se reduza a 0% este tributo, o cigarro
do Paraguai continuaria a custar R$2,4 e o do
Brasil reduziria para R$3,67. Logo, a redução
de preço não representaria, por si, um
estímulo ao fim do contrabando. Para a
arrecadação do país, se o IPI fosse 0% em
2018, o Brasil teria deixado de arrecadar
R$5,12 bilhões.
3
Descartados os tributos que
impactam na Previdência, o
Governo Federal possui margem
para reduzir somente o IPI.
Se os atuais 36% forem
reduzidos a 0%, o preço do
cigarro será R$3,67 contra
R$2,40 do cigarro
contrabandeado.
Conclusão: nenhum impacto no
contrabando; impacto negativo
de R$5,12 bilhões nas contas
públicas.
» A abordagem internacional
Desde que o Governo do Brasil concedeu ao
Paraguai uma saída para o mar, o grande
mercado do Sudeste do Brasil foi conectado
ao Leste do Paraguai. Assim como os fluxos
lícitos, há um histórico de comércio ilícito de
ambos os lados. De acordo com o IDESF, os
números de exportação brasileira de tabaco
revelam que 44% da matéria prima dos
cigarros paraguaios é fornecida
legalmente pelo Brasil.
O contrabando na fronteira é um problema
compartilhado. Até os anos 1980, o
contrabando era majoritariamente de produtos
do Brasil em direção ao Paraguai. O Regime
de Turismo do Paraguai levou ao sucesso
comercial de Cidade do Leste. Somente nos
últimos dez anos, os produtos importados
exclusivamente para triangulação rumo ao
Brasil, registraram uma média anual de
US$3,81 bilhões. Deste valor, 89% ingressou
no país como descaminho, totalizando 7,9
bilhões de reais, em média, por ano, sem
contar o contrabando de armas e drogas.10

Se o ponto focal for a indústria nacional, a
triangulação comercial (R$7,9 bilhões) é mais
prejudicial à indústria, em geral, do que o
contrabando de cigarro (R$2,5 bilhões –
considerando 95% da capacidade de
produção) em relação à indústria do tabaco.
Se reduzir tributos para combater
o contrabando fosse eficiente,
poderia se avaliar sua aplicação
para outros produtos.
Em suma, reduzir o IPI do cigarro abriria
margem para se pleitear a redução do tributo
para outros itens comercializados em Ciudad
del Este, como perfumes, eletrônicos,
informática, dentre outros. Nesses casos,
ainda se poderia argumentar que tais produtos
não trazem malefícios à saúde. Este não é o
caminho mais adequado.
Se um problema é transnacional, seu
enfrentamento só será efetivo por meio de
cooperação internacional.11 Para enfrentar o
descaminho e o contrabando que vem do
Paraguai, é preciso implementar a Tarifa
Externa Comum (TEC) do Mercosul em sua
totalidade. O que permite o comércio de
Ciudad del Este em larga escala é a lista de
exceção à TEC. Tornar o Mercosul uma união
aduaneira de fato poderia ser uma das metas
do governo para reduzir o descaminho.
Obviamente enfrentaria resistência, já que o
comércio de triangulação, foi responsável por
17% do PIB do Paraguai nos últimos 10 anos.
No que se refere ao contrabando de cigarros,
o Brasil e o Paraguai não os únicos países do
mundo que enfrentam o problema. Em 2003,
os países membros da Organização Mundial
da Saúde adotaram a Convenção-Quadro
sobre Controle do Uso do Tabaco. A maior
parte dos problemas que Brasil e Paraguai se
deparam hoje, já possuem diretrizes
apontadas naquele protocolo internacional, o
qual apenas o Brasil ratificou.12 Nos últimos
anos, o Paraguai se recusava até mesmo a
discutir o assunto. Mas, em 2018, o governo
de Abdo Benítez voltou para a Conferência
das Partes da Convenção-Quadro para o
Controle do Tabaco (COP8).
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A disposição do Presidente Benítez é
oportuna porque a primeira medida eficiente
para o enfrentamento do contrabando de
cigarro é o Paraguai aumentar o tributo sobre
o cigarro. Se houver uma alíquota de em torno
de 77% (média de Brasil e Argentina) em
todos os países membros do Mercosul, o
cigarro do Paraguai no Brasil custaria R$3,84.
Ajuda, mas não resolve. A segunda medida
teria de ser o enfrentamento conjunto das
autoridades de ambos os países ao comércio
ilícito.
A boa disposição do governo paraguaio
também coincide com um evento previsto
para ocorrer a cada 50 anos. O Paraguai e o
Brasil precisam renegociar o Anexo C do
Tratado de Itaipu. O Paraguai conta com
consultoria internacional de alto nível para
atingir seus objetivos. Dentre eles, a justa
demanda por negociar ao preço de mercado e
com quem quiser o excedente da energia
elétrica. Igualmente justa é a demanda
brasileira por eliminar o descaminho e o
contrabando nas regiões de fronteira.
Relações Brasil-Paraguai
» Energia
R$15,5 bilhões (50% para cada).
» Triangulação
R$7,9 bilhões (descaminho).
» Cigarro
R$2,5 bilhões (contrabando).
 5
» Recomendações

• A tarefa de enfrentar o contrabando e • Se recomenda incentivar o Paraguai a

o descaminho é um dever do Estado. É
necessário abandonar as teses abstratas
como “o cigarro do Paraguai faz mal à
saúde” e “reduzir a carga tributária
diminuirá o contrabando”.
• A cooperação internacional é uma
estratégia historicamente eficiente
para a resolução de problemas
transnacionais. Se recomenda a
criação de um Grupo de Trabalho para
diagnóstico e aprimoramento as
relações Brasil-Paraguai.
ratificar Convenção-Quadro sobre
Controle do Uso do Tabaco e seguir as
normas internacionais que implicarão
no aumento da carga tributária
nacional e combate ao comércio
ilícito.
• O Governo Brasileiro pode utilizar a
oportunidade de renegociação do
Anexo C do Tratado de Itaipu para
aprimorar a cooperação, construir
consensos e compartilhar vantagens
com o Paraguai.

» Notas

1
Micael Alvino da Silva é Doutor em História Social pela Universidade de São Paulo (USP), Professor Adjunto da
Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA). Pesquisador do Grupo de Pesquisa Tríplice Fronteira
e Relações Internacionais (CNPq). Possui experiência de pesquisa com financiamento da Coordenação de
Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) e da UNILA, com estágios de pesquisa no National Archives
(Washington, Estados Unidos), no Arquivo Histórico do Itamaraty (Rio de Janeiro) e no Arquivo Público do Paraná
(Curitiba). Atualmente pesquisa a inserção internacional da Tríplice Fronteira no contexto pós-Guerra Fria,
prioritariamente as implicações da criminalidade transnacional com foco no comércio ilícito e no terrorismo. E-mail:
micael.silva@unila.edu.br
2
Alexandre Barros da Costa é Economista pela Universidade Federal do Paraná (UFPR), Mestrando pelo Programa de
Pós-Graduação em Políticas Públicas e Desenvolvimento (UNILA), Especialista em Relações Internacionais
Contemporâneas (UNILA). Pesquisador do Grupo de Pesquisa Tríplice Fronteira e Relações Internacionais (CNPq).
3
O Grupo de Pesquisa Tríplice Fronteira e Relações Internacionais (GTF) é o primeiro centro no Brasil dedicado a
ensinar, pesquisar e formar recursos humanos aptos a atuar e compreender as questões da fronteira mais importante da
América do Sul (Argentina, Brasil e Paraguai). O GTF é um grupo de pesquisa cadastrado no Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e certificado pela Universidade Federal da Integração Latino-
Americana (UNILA). https://triplicef.org/
4
IDESF. O custo do contrabando. 2015.
5
Organização Mundial da Saúde.
6
Ministério da Saúde.
7
IDESF. Com base em dados do Ministério da Indústria e do Comércio.
8
Organização Mundial da Saúde.
9
Ver: Fernando Masi. Paraguai-Brasil e o projeto Mercosul. Política Externa, São Paulo, 14, n. 3, 2006. 23-32.
10
Ver: Micael Alvino da Silva; Alexandre Barros da Costa. Tributando o consumo: uma análise sobre as políticas
tributárias do Brasil e do Paraguai. Orbis Latina, 8, n. 2, dez 2018; Micael Alvino da Silva; Rafael Dolzan; Alexandre
Barros da Costa. O custo triangular: reexportação e descaminho nas relações Brasil-Paraguai. In: BARROS, L.;
LUDWIG, F. (Re)Definições das Fronteiras: os desafios para o Século XXI. Foz do Iguaçu: IDESF, 2019.
11
Ver: Rodrigo Carneiro Gomes. O crime organizado na visão da Convenção de Palermo. Belo Horizonte: Del Rey,
2008. Ver também: G. C. Werner. O Crime organizado transnacional e as redes criminosas: presença e influência nas
Relações Internacionais Contemporâneas. São Paulo, 2009. 241 f. Tese (Doutorado em Ciência Política), Universidade
de São Paulo; e A. Roder. A agenda externa brasileira em face aos ilícitos transnacionais: o contrabando na fronteira
entre o Brasil e o Paraguai. 2007. 107 f. Dissertação (Mestrado) – Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas,
Universidade de São Paulo, São Paulo, 2007.
12
Brasil. Decreto nº 5658/2006.