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La construcción de la agenda como un proceso político comparativo

Autor (es): Roger Cobb, Jennie-Keith Ross, Marc Howard Ross
Fuente: The American Political Science Review, vol. 70, núm. 1 (marzo de 1976), págs. 126-
138
Publicado por: Asociación Americana de Ciencias Políticas
URL estable: http://www.jstor.org/stable/1960328 .
Acceso: 10/07/2011 08:30
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Creación de agenda como proceso político comparativo *
ROGER COBB
Brown Universiiy
JENNIE-KEITH Ross
Colegio Swarlhinore
y
MARC HOWARD Ross
Bryn Mawr College
Una característica esencial de cualquier gobierno es
forma en que diferentes grupos participan en el proceso
de formación de políticas. Análisis previo de estrategias
por influir en la política pública se ha concentrado en
El éxito y el fracaso de los intentos de influir
opciones de los tomadores de decisiones entre alternativas de políticas
Tives. Más recientemente, la fuente de estas alternativas
tives y los procesos por los cuales se definen
para quienes toman decisiones han sido identificados como cruciales,
si es menos visible, determinantes de la política pública ".
En la mayoría de las comunidades, la cantidad de potencial
los problemas públicos exceden con creces las capacidades de decisión
instituciones formadoras de siones para procesarlos.2 Cuestiones
o sus defensores deben competir en consecuencia
para un lugar en la agenda de toma de decisiones. los
proceso por el cual las demandas de varios grupos en el
la población se traduce en artículos que compiten por el
la atención seria de los funcionarios públicos puede apropiarse
Se llamará con todo el desarrollo de la agenda.
La construcción de la agenda es un proceso ideal para
análisis comparativo. Todas las comunidades deben des
decidir qué asuntos serán la preocupación de la decisión
fabricantes. Al mismo tiempo, hay una gran variedad en
las formas en que esto se logra, y en la proporción
ción de posibles problemas que eventualmente son serios
Considerado por los líderes de la comunidad. Nuestro
El objetivo es desarrollar un modelo y propuestas útiles
tanto a través como dentro de las políticas, que pueden representar
para la variación en la forma en que los temas se ponen en la agenda
y en las tasas de éxito en el logro del estado de la agenda.
* Queremos agradecer a Barney Brown por su ayuda en la recolección
ing y análisis de los materiales del caso para este proyecto.
1 Por ejemplo, ver Roger W. Cobb y Charles D.
Anciano, participación en la política estadounidense: la dinámica de
Agenda Building (Baltimore: The Johns Hopkins Press,
1975); y Peter Bachrach y Morton S. Baratz, "Dos
Caras de poderes, " American Political Science Review, 56
(Septiembre de 1962), págs. 947-952.
2 Como resultado, un sistema debe desarrollar filtros o gatekeeping
mecanismos que determinarán qué problemas alcanzarán
visibilidad. Ver David Easton, A Systems Analysis of Politi-
Cal Life (Nueva York: John Wiley, 1965), págs. 87-96. los
problema se agrava aún más por problemas que continúan
sobrevivir en diferentes formas una vez que el problema inicial ha sido
resuelto. Ver Charles E. Lindblom, La formulación de políticas
Proceso (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-Hall, 1968).
La perspectiva de construcción de agenda
El estudio de la construcción de la agenda requiere una
Situación de las formas en que diferentes subgrupos
en una población tomar conciencia y eventualmente
participar en conflictos políticos, ya sea
los problemas son iniciados por grupos del público en general
o por líderes políticos. El modelo también debe
contar para las estrategias utilizadas para evitar el éxito de
grupos iniciadores.
Se pueden distinguir dos tipos de agendas: la
agenda pública consiste en temas que tienen
logrado un alto nivel de interés público y visibilidad
ity la agenda formal es la lista de elementos que
los tomadores de decisiones han aceptado formalmente para serios
consideración. Se puede encontrar en lugares como un
calendario de la corte, un expediente legislativo o la lista de
casos a ser escuchados por un consejo tribal. No todos los articulos
en la agenda formal recibir seria atención
de los tomadores de decisiones, sin embargo. Por ejemplo,
muchos proyectos de ley presentados en el Congreso de los Estados Unidos tienen
atractivo simbólico para los constituyentes, pero nunca son
considerado en comités y en consecuencia nunca
llegar al piso Nuestro interés en los temas formales de la agenda.
se limita a aquellos problemas que reciben atención seria
de tomadores de decisiones, y no incluye
"pseudo-agenda" puntos.4 Acuerdo de que un problema
merece una consideración seria, por supuesto, no
implica que el resultado de este conflicto corregirá
responder al objetivo de los proponentes del problema o
incluso que el resultado será acción en cualquier forma ".
3 ejemplos de estrategias utilizadas para la contención de conflictos
incluyen: Michael Lipsky, "Protesta como recurso político"
American Political Science Review, 62 (diciembre de 1968),
1144-1158; Jack L. Walker, "Una crítica del elitista
Teoría de la democracia, "American Political Science Re-
view, 60 (junio de 1966), 285-295; y Arthur J. Vidich y
Joseph Bensman, Small Town in Mass Society, (Jardín
Ciudad: Doubleday, 1960).
4 Cobb y Elder, pp. 14-16.
Ver Peter Bachrach y Morton S. Baratz, Power and
Pobreza (Nueva York: Oxford Univ. Press 1970); Raymond
E. Wolfinger, "Nondecisions and the Study of Local
Política, "American Political Science Review, 65 (diciembre-
ber, 1971), 1063-1081; y Frederick W. Frey, "Com-
ment, "American Political Science Review, 65 (diciembre,
1971), 1081-1102.
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La agenda pública consta de todos los temas que
(1) son objeto de atención generalizada o en
menos conciencia; (2) requieren acción, en la vista de un
proporción considerable del público; y (3) son los
preocupación apropiada de alguna unidad gubernamental,
en la percepción de los miembros de la comunidad. Un
el problema requiere el reconocimiento de solo una parte importante
ción de la política, no de todos sus miembros. Ópera-
referentes nacionales de términos tales como "generalizado"
"considerable" y "gran parte" no variarán
solo transculturalmente; pero también de comunidad a
community.6 Cada comunidad local tendrá un
agenda pública Si esta comunidad está incluida en un
sistema político más amplio habrá cierta superposición
de artículos de las agendas públicas de las comunidades
en niveles superiores
Los problemas suelen surgir en pequeños grupos. Estas
los grupos siempre se preocupan por expandirse
conciencia del problema, ya sea porque quieren
promover la expansión o porque quieren pre
ventilarlo.7 Características tales como el estatus social, eco-
movilidad nominal, duración de la residencia en una empresa
comunidad y grado de separación residencial son
recursos latentes que, dadas las condiciones adecuadas,
puede usarse para promover el interés grupal, la unidad y
action.8 Dadas las diferentes bases de recursos, grupos
trabajar para poner un tema en la agenda en diferentes
formas.
La posibilidad de redefinir el problema es una ventaja adicional.
fuente de poder nacional inherente al proceso de
problema de expansión. La redefinición implica la sustitución
solución de un problema para otro, generalmente un
problema específico que se redefine en una forma más general
one.9 Es probable que un proceso de expansión extendido
incluir varias redefiniciones de los problemas, como
grupos cada vez más diversos se involucran .'0
6 Véase Matthew A. Crenson, The Un-Politics of Air Pollu-
ción (Baltimore: Johns Hopkins Press, 1971), págs. 88-91;
y Cecile Trop y Leslie L. Roos, Jr., "Opinión pública
y el medio ambiente, "The Politics of Ecosuicide ed.
Leslie L. Roos, Jr., (Nueva York: Holt, Rinehart y Win-
Ston, 1971), págs. 53-63.
'EE Schattschneider, el pueblo semi-soberano
(Nueva York: Holt, Rinehart y Winston, 1960), capítulo 1.
8 Para énfasis en una amplia variedad de características, ver:
Robert L. Crain y otros, The Politics of Community Con-
flict: La disputa de la fluoración (Indianápolis: Bobbs-
Merrill, 1969); Joseph Gusfield, Cruzada simbólica: estado
Política y el movimiento americano de la templanza (Urbana:
University of Illinois Press, 1963); Norman H. Nie,
G. Bingham Powell, Jr. y Kenneth Prewitt "Social
Estructura y participación política: desarrollo
Relaciones, Parte I, "American Political Science Review,
63 (junio de 1969), 361-378; "Parte II", 63 (septiembre de 1969),
808-832; y Sidney Verba, Norman H. Nie y Jae-on
Kim, "Los modos de participación democrática: una cruz-
Comparación nacional, "Sage Professional Papers in
Política comparada, 2, No. 01-013 (Beverley Hills, California,
Sage Publishers, 1971).
Schattschneider, capítulo 4.
10 Ibid., Capítulo 4; James Coleman, Comunidad Con-
flict (Glencoe, Ill .: Free Press, 1957); Peter Bachrach y
Elihu Bergman, Poder y elección: la formación de
La expansión está lejos de ser automática. Los opositores
intentará activamente contener la expansión, en parte
ticular si el status quo es para su ventaja. Segundo-
Además, aquellos inicialmente comprometidos con una causa pueden ser-
ven desilusionados cuando perciben el conflicto
ser redefinido lejos de "sus" intereses.
Finalmente, los proponentes de un problema en muchas políticas
los sistemas de cal enfrentan grandes probabilidades de apatía y
inercia entre los que buscan involucrar ".
La construcción de la agenda, entonces, es un problema particularmente
apropiado para análisis comparativo. Ocurre en
cada sistema político desde el más pequeño hasta el
más grande, desde el más simple hasta el más complejo,
mientras que al mismo tiempo hay variaciones importantes
iones en su forma y estructura. A pesar de lo genial
variación posible en la historia de cualquier particular
problema, sugerimos cuatro etapas principales que dan forma
todas las carreras temáticas: iniciación, especificación, expansión
sion y entrada. Tres modelos de construcción de agenda
ing también se propone describir la variación en
origen de problemas dentro o fuera del gobierno
ment, y en el grado y dirección de los esfuerzos para
expandir los problemas más allá de los grupos iniciadores. En el
En la sección final, presentamos dos tipos de proposiciones:
(1) proposiciones transculturales sobre la construcción de la agenda
ing que identifican diferencias en el proceso a través de
políticas, y (2) proposiciones intrasocietales que
Identificar los efectos en la construcción de la agenda de diferentes
posiciones sociales, estructurales y políticas dentro del
misma sociedad
Modelos de construcción de agenda
Analíticamente identificamos tres modelos diferentes
de la construcción de la agenda dependiendo de la variación en el
cuatro características principales de carreras profesionales: iniciación
ción, especificación, expansión y entrada. 12 El
primero, el modelo de iniciativa externa, representa el
proceso a través del cual surgen problemas en organizaciones no gubernamentales
grupos mentales y luego se expanden lo suficiente
alcanzar, primero, la agenda pública y, finalmente, el
agenda formal El segundo, la movilización
modelo, considera los problemas que se inician dentro
gobierno y consecuentemente lograr formal
estado de la agenda casi automáticamente. Exitoso
la implementación de estos problemas a menudo requiere,
sin embargo, que se coloquen en una agenda pública como
Política de población estadounidense (Lexington, Ma: Heath, 1973);
Lewis A. Coser, Las funciones del conflicto social (Glencoe,
Ill .: Free Press, 1956); y Paul Peterson, "Interés británico
Teoría de grupo reexaminada, "Política comparada, 4
(Abril de 1971), 381-402.
'Crain, La política del conflicto comunitario, pp. 226-
227.
12 Nelson Polsby también ha investigado las fuentes de
inicio exitoso del problema y encontró dos estrategias generales
que él ha llamado patrones "internos" y "externos" de
acceso. Nelson W. Polsby, "Iniciación de políticas en los Estados Unidos
can Political System, "en El uso y abuso de la ciencia social
ence, ed. Irving Louis Horowitz (Nuevo Brunswick, NJ:
Transaction Books, 1971), págs. 296-308.

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bien. El modelo de movilización representa la
formas en que los tomadores de decisiones intentan implementar una
política ampliando un tema de lo formal a lo
agenda pública El tercero, la iniciativa interna
modelo, describe los problemas que surgen dentro del
esfera gubernamental y cuyos partidarios no
intenta expandirlos al público masivo. En lugar
estos partidarios basan sus esperanzas de éxito en
su propia capacidad de aplicar suficiente presión para
asegurar el estado formal de la agenda, una decisión favorable
e implementación exitosa. En este modelo,
los grupos iniciadores a menudo desean específicamente prevenir
un problema de expansión al público masivo; ellos
No lo quiero en la agenda pública. Un más de-
discusión detallada de cada uno de estos modelos en términos
de las cuatro características generales de iniciación,
especificación, expansión y entrada, pro-
vide un marco para la investigación intercultural
de estas variaciones importantes en la formulación de políticas
procesos.
Modelo de iniciativa exterior.
(1) La iniciación es la primera fase de este modelo. Es
la articulación de una queja en general
términos por un grupo fuera del gobierno formal
estructura. Por ejemplo, para personas de muchos años.
en Estados Unidos se quejó de su pobreza en general
condición financiera, y en particular sobre el
crisis financieras causadas por enfermedades prolongadas. los
grado de organización de un grupo que considera
en sí mismo agraviado es muy variable. Individuos que
compartir preocupación sobre un problema puede o no ser
unidos por otras preocupaciones. También pueden ser más
o menos visible para otros en la sociedad como un distintivo
categoría. El grado de visibilidad puede estar relacionado con
La experiencia previa y el éxito del grupo en
articulando problemas. 13
(2) Especificación. Las quejas generales pueden ser
traducido en demandas específicas en una variedad de
formas. La articulación de la demanda puede o no ser el
base de un rol especializado. En bosquimano o pigmeo
sociedad, por ejemplo, ningún especialista individual tiene
la función de traducir quejas difusas en
demandas específicas, 4 un papel que los líderes laborales, para
ejemplo, actuar en muchas sociedades industriales.
Los miembros de grupos que comparten quejas pueden o
no pueden estar unidos en su articulación de ellos.
Diversas demandas pueden derivarse de un común
13 Por ejemplo, ver James B. Christoph, Capital
Castigo y política británica (Chicago: Universidad de
Chicago Press, 1962) págs. 26-33; Jennie-Keith Hill [Ross]
"La cultura de la jubilación" (tesis doctoral, De-
parte de la antropología,
Northwestern University,
1968); y Jennie-Keith Ross, "Fronteras sociales: definición-
iones de diversidad, "Current Anthropology, 16 (marzo,
1975), 53-72.
14 Ver Lorna Marshall, "Compartir, hablar y dar:
Alivio de las tensiones sociales entre! Kung Bushmen, "
África, 31 (1961), 231-246; y Colin Turnbull, The
Forest People (Nueva York: Simon y Schuster, 1961).
agravio y puede ser expresado por varios miembros
bers de un grupo.15
La precedencia para demandas específicas de un grupo puede
tener más de una fuente. El grupo mismo puede
o puede no tener experiencia con la articulación
de demandas; y la sociedad más amplia a la que
los mands se expresan pueden o no haber escuchado
problemas similares expresados por otros grupos. En la mayoría
Los países africanos durante la década de 1950, por ejemplo,
a menudo había muchos grupos diferentes que presentaban
demandas similares de independencia política y
compitiendo entre sí por el apoyo público.16
(3) Expansión. Para tener éxito en conseguir
En la agenda formal, los grupos externos deben
crear suficiente presión o interés para atraer
atención de los tomadores de decisiones. Normalmente esto se hace
al expandir un problema a nuevos grupos en la población
ción y vinculando el problema con los preexistentes.
El dilema para el grupo que originalmente ini-
El problema es que, si bien la expansión es crucial para
éxito, puede llevar a perder el control del problema
enteramente como grupos más poderosos entran en conflicto
y los participantes originales se vuelven menos importantes.
Al discutir la expansión del problema, Cobb y Elder
identificar cuatro grupos diferentes que pueden convertirse en
involucrado en un conflicto a medida que un problema se expande más allá de su
participantes originales Se necesitan diferentes estrategias
deseamos involucrar a cada uno de estos grupos en el debate
troversia, ya que tienen diferentes niveles de ingreso inicial
interés en los problemas particulares y los diferentes niveles
de participación e interés en los asuntos públicos en
general. 7 7
Los primeros individuos que probablemente se involucren
en un problema a medida que se expande más allá de lo inmediato
los participantes iniciales son los miembros de la identidad
grupo de comunicación, aquellas personas que sienten fuertes lazos con
los creadores de un problema y que ven el suyo
interés vinculado al de quienes plantean el problema.
Los miembros del grupo de identificación no son
solo los primeros en movilizarse pero también son los más
probable para apoyar la posición de los creadores.
Al mismo tiempo, el grupo de identificación no es
es probable que sea particularmente grande, y el éxito en el alcance
Invertir en la agenda pública por lo general requiere más problemas
expansión. Un ejemplo típico de la expansión de
un problema para los miembros de un grupo de identificación es
la definición de una controversia en términos de regional,
intereses étnicos o religiosos.
15 Véanse Crenson, La no política de la contaminación del aire, págs. 42-44;
Josephs Himes, "Las funciones del conflicto racial", Social
Efectivo,
45 (septiembre de 1966), 1-10; y Ronald Ingle
Hart, "La revolución silenciosa en Europa: intergeneracional
Cambio en las sociedades postindustriales, " política estadounidense
Science Review, 65 (diciembre de 1971), 991-1017.
16 Por ejemplo, ver Dennis Austin, Política en Ghana:
1946-1960
(Nueva York: Oxford Univ. Press, 1964), y
Richard Sklar, partidos políticos nigerianos (Princeton:
Princeton University Press, 1963).
17 Cobb y Elder, participación en política estadounidense,
pp. 103-109.

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Los grupos de atención son grupos de la población.
que probablemente sean conscientes de un conflicto desde el principio,
y que puede movilizarse relativamente rápido
cada vez que un problema ingresa a la esfera de con-
cern. Considerando que la participación del grupo de identificación
se centra en las afiliaciones grupales de los combatientes,
La participación del grupo de atención tiende a ser más
pendiente de los asuntos involucrados en un conflicto18.
porque los grupos de atención están muy interesados en
problemas públicos, a menudo se involucran en
travesías independientemente de los deseos de la identidad
grupo de ficación. Así, por ejemplo, una agricultura
grupo de protección en Francia puede convertirse rápidamente
involucrado en un conflicto que comienza con un conflicto
grupo de sumers argumentando que la protección agrícola
El nacionalismo aumenta los precios de los alimentos. Desde la perspectiva
tive del grupo de consumidores la participación de
El grupo agrícola es una bendición mixta. Su
La entrada en la controversia es, no hace falta decir,
Por otro lado. Al mismo tiempo, su interés.
y la participación es útil para atraer la atención
al problema y al aumento del conocimiento público
al respecto En algunas controversias, la expansión de un
problema a varios grupos de atención en la población
es suficiente para alcanzar el estado formal de la agenda y
seria consideración de los tomadores de decisiones. En
otras situaciones, mayor expansión a la masa
público puede tener lugar primero.
Dentro del público masivo, Cobb y Elder discuten
tinguish entre el público atento y el gen-
eral public. Los primeros generalmente comprenden un pequeño
minoría de la población e incluye a las personas
quienes están más informados e interesados en
problemas públicos Si bien tienen fuertes puntos de vista sobre
muchos temas públicos, miembros del pub atento
lic puede estar lejos de estar unido. Por lo tanto, como un problema ex-
Pands y atrae más atención y como más
miembros del público atento se involucran,
es probable que sean atraídos a ambos lados del
controversia. Además, porque tienen
fuertes puntos de vista sobre la mayoría de los asuntos públicos, son
es probable que se encuentre entre los elementos menos persuadibles
de la población una vez que un problema se define en una
de manera particular, cualesquiera que sean los esfuerzos de la
primeros participantes
En contraste, el público en general es el último grupo.
involucrarse en controversias. Su interés en
es probable que la mayoría de los problemas sean de corta duración; eficaz y
participación sostenida del público en general en un
El problema es relativamente raro. Al mismo tiempo, cuando
los problemas pueden definirse de manera suficientemente amplia, la participación
El público en general es a menudo crucial en la ejecución
ing tomadores de decisiones para colocar un elemento en la formal
agenda.20
18 Ibíd., P. 106)
19 Peterson, "Teoría del grupo de interés británico Re-ex-
Amined, "págs. 381-402.
20 Cobb y Elder, participación en política estadounidense,
pp. 107-108.
Un buen ejemplo de un problema que fue efectivo
expandido activamente al público en general es el de
dependencia en muchos países africanos y asiáticos
en la década de 1950 y principios de 1960. En muchos países,
movimientos de independencia dirigidos por relativamente pequeños,
las élites educadas tuvieron éxito en forzar el
poderes coloniales para considerar seriamente la posibilidad
la independencia política solo después de un gran número
bers del público en general se involucraron en misa
movimientos.21
En muchas sociedades tradicionales, surgen disputas
entre los miembros de la comunidad proporcionan un gran número
ber de cuestiones que compiten por un lugar en lo formal
agenda y estudios del proceso legal por parte de
los tropólogos proporcionan una amplia gama de casos para
análisis comparativo. Entre los Arusha en
Tanzania, por ejemplo, los individuos no suelen
llevar casos directamente a toda la comunidad para
asentamiento. En cambio, deben expandir su problema a
otros miembros de la comunidad que puedan apoyar
su lado en una disputa o presentar su caso a un
tribunal formal; estos grupos de atención pueden ser
grupos de edad o grupos de parentesco.
Entre los Arusha, la resolución de un caso depende
sobre la relación entre los disputantes.
Los casos que involucran a compañeros de edad se escuchan antes de un
enclave de grupos de edad, disputas dentro de la parroquia son pre
enviado a la asamblea parroquial, mientras se disputan
los miembros del mismo linaje son escuchados por un
Cónclave de linaje. Finalmente, cuando las disputas permanecen
sin resolver en todos los niveles inferiores, pueden
eventualmente ser llevado a los tribunales.22 Hay un
Número de arenas potenciales en las que una disputa puede
ser escuchado y resuelto, o en nuestros términos, dentro de
Sociedad Arusha hay una serie de formales
agendas Una vez que un problema está en la agenda pública,
puede alcanzar fácilmente la agenda formal también,
probablemente en parte porque hay varios de estos
disponible.
(4) Entrada. El éxito en la expansión del problema puede
colocar un tema en la agenda pública. Entonces se-
viene un problema que concierne a un relativamente grande
cantidad de personas que lo ven como apropiado
enfoque para la acción formal. La entrada representa
movimiento de la agenda pública a lo formal
agenda, donde la consideración seria del tema
por los tomadores de decisiones pueden tener lugar.
La dificultad de hacer esta transición varía
ampliamente en todos los sistemas políticos. Para los Arusha, como
hemos visto, el estado de la agenda pública hace altamente
probable consideración formal de un problema. Entre
la entrada de los bosquimanos es un problema mínimo
que la distinción público-formal casi desvanece
21 Por ejemplo, vea FM Bourret, Ghana: El camino hacia
Independencia 1919-1957 (Stanford: Universidad de Stanford
Prensa, 1960).
22 Ver Philip H. Gulliver, Control social en un africano
Society (Boston: Boston University Press, 1963), págs.
173-275.

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peras. Un individuo hablando en voz alta sobre algunos
preocupación puede atraer la atención de otros en un
grupo de chozas; y a menudo se unirán de inmediato
Intentar resolver el problema.23
En muchas sociedades industriales, por otro lado,
el movimiento entre las dos agendas está lejos de
automático, ya que algunos problemas pueden permanecer estancados
entre los dos por largos períodos de tiempo. Particularmente
en situaciones donde cualquier decisión pueda despertar
gran oposición del público, gobiernos
a menudo se niegan a dar una cuestión seria
ción alguna. En efecto, hay una decisión de
no tomar ninguna decisión, o lo que Bachrach y Baratz
describir como una no decisión.24 La idea de un no-
la decisión, en nuestra opinión, es más aplicable a los problemas
que logran una agenda pública, pero no formal,
estado. Cuestiones que no alcanzan ni público ni
el estado formal de la agenda también se puede ver como no
decisiones en el sentido de que Bachrach y Baratz
use el término, pero en efecto representa trivial y no
ejemplos interesantes Preguntas como el trato
ment de indios americanos por los Estados Unidos
gobierno durante muchos años representa el último,
no en términos de la importancia intrínseca del problema.
pero porque nunca se expandió lo suficiente para
la agenda pública y por lo tanto nunca se requiere
cualquier decisión de no tomar una decisión. A diferencia de,
cuestiones de derechos civiles o financiación pública de servicios médicos.
seguros estaban en la agenda pública en América
muchos años antes de los intentos de colocarlos en el
La agenda formal tuvo algún éxito. Estos dos tipos de
problemas presentan problemas muy diferentes en el estudio
de construcción de agenda. En el caso de los indios, el
pregunta es por qué la expansión a la agenda pública
no tuvo éxito, mientras que en el caso de los derechos civiles
o seguro médico público estaríamos interesados
en el problema de pasar de lo público a lo formal
agenda. Aunque no tenemos el espacio para con-
Si consideramos este problema aquí, dicho análisis debe incluir
incluir los recursos, intereses y estrategias no
solo de los proponentes de un problema, pero también de
oponentes que buscan contener la expansión del problema
y para mantener el tema fuera de la agenda formal.
Estrategias. Las estrategias de expansión de conflictos son
crucial para grupos externos que buscan colocar su
tema en la agenda formal. Dos problemas generales
de estrategia son evidentes en las etapas que tenemos
identificado: (1) el movimiento de un problema desde un
pequeño núcleo asociado con las etapas de identificación
ción y especificación a un público más grande asociado
con la etapa de expansión y (2) el movimiento
De expansión a entrada. A menudo lo mismo
Las estrategias se utilizan en ambas etapas, aunque esto es
no siempre es el caso, y a veces es útil
23 Marshall, "Sharing", págs. 231-246.
24 Bachrach y Baratz "Dos caras del poder", pp.
947-952.
distinguir entre estrategias de expansión (también
ciado con [1]), y estrategias de entrada (asociadas
con [2]). La expansión a nuevos grupos mejora la
posibilidad de alcanzar el estado de agenda pública, que
se espera que cree suficiente presión sobre el
Thorities para forzar su seria consideración de la
problema. Grupos que buscan expandir su problema
debe competir con otros grupos que exigen
atención para otros asuntos, así como con oposición
fuerzas que intentan limitar la expansión.
Las estrategias de expansión pueden apuntar a las relaciones existentes
Grupos relativamente pequeños en la población, como
grupos más interesados, o pueden trabajar directamente para
movilización del público de masas. Otra variante
es crear grupos pequeños particulares cuyo objetivo es
la promoción de un tema específico en general
público. La principal ventaja de tal grupo es
que no está asociado en la mente pública con
cualquier otro problema que pueda producir oposición
por asociación. Al mismo tiempo, porque es
no asociado con otros problemas preexistentes, su
las posibilidades en términos de expansión de problemas también son
más limitado ya que no se basa en preexistentes
escotes y combatientes.
Al tratar de lograr la expansión del problema, un grupo
con una queja tiene dos activos principales: (1) el
características del problema en sí, y (2) el
recursos financieros y materiales, así como
compromiso sonal de los miembros del grupo y sus
organización. Cada uno ofrece diferentes oportunidades
a grupos que buscan colocar un problema en el
agenda pública
Cobb y Elder ofrecen una serie de proposiciones
sugiriendo cómo es probable que las características del problema
afectar la expansión Sugieren que cuanto más am-
biguosamente definido, cuanto mayor es el significado social
cance, cuanto más extendida es la relevancia temporal,
cuanto menos técnico y menos disponible, cualquier claro
precedente, mayor es la posibilidad de que un problema
expandirse a una población mayor25.
declaraciones públicas, así como debates privados,
líderes del grupo de reclamos, particularmente en el
inicio del conflicto, tener mucha libertad
en su definición del problema y en la determinación de
sus caracteristicas
Al mismo tiempo, no hay garantía de que
grupos secundarios o el público aceptarán plenamente el
definición del problema del grupo de quejas. Ahi esta
prácticamente siempre algún cambio en la definición de
el problema a medida que se expande a grupos públicos.26 Uno
Un buen ejemplo en los últimos años es la liberación de las mujeres.
movimiento de movimiento que usualmente ha intentado
caracterizar su causa en términos de igualdad, po- tencia humana
tential y libertad. Al mismo tiempo, los oponentes.
negarse a aceptar esta definición y sustituirla
25 Cobb y Elder, participación en política estadounidense,
pp. 112-113.
26 Crenson, "La no política de la contaminación del aire", págs. 58-75.

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símbolos específicos y negativos como "lesbianas".
Una estrategia importante en la expansión del problema es
asociar un problema particular con una carga emocional
símbolos que tienen una amplia aceptación en el
sociedad.27 En América tanto los derechos civiles como
los movimientos de liberación de las mujeres han enfatizado la
símbolos de igualdad; en Irlanda, grupos que buscan
La dependencia de Ulster ha hecho hincapié en la noción de una
"país libre unido".
El uso de estos relativamente familiares y positivos
los símbolos relacionados con un nuevo problema ayudan a
desarrollar una reacción inicial favorable en la masa
público, que de otro modo podría ser hostil o
escéptico. Al mismo tiempo, esta es una forma de decir
a las autoridades establecidas que el grupo hace
no plantear ninguna amenaza particular al gobierno
y de hecho está trabajando dentro del contexto de
marco existente Es una forma de prevenir el gobierno
acoso y oposición a la vez
cuando el apoyo público para el grupo o problema no es
muy fuerte.28
Además de las características del problema y emo-
Los símbolos nacionales utilizados para definir un problema, una queja
Grupo ANCE tiene a su disposición el material de recuperación
fuentes, así como la energía y el compromiso de
Sus miembros. Cómo un grupo utiliza estos recursos
en la búsqueda de alcanzar el estado de la agenda pública puede variar
muy. Algunos optarán por invertir una gran cantidad de
sus recursos para tratar de obtener una amplia difusión
atención pública a través de los medios de comunicación, mientras
otros tienen más probabilidades de trabajar en privado para
apoyo de grupos de atención existentes. El uso de
las estrategias de expansión están determinadas en parte por el
tipos de intereses que refleja un grupo. Un grupo con un
mínimo de recursos financieros pero con un gran
siguiente tiende a utilizar la iniciativa externa
estrategia. Sin otros recursos, su única esperanza
es atraer suficiente apoyo externo para reforzar
su propia posición.29
En general, esperaríamos que cuanto mayor sea
recursos que un grupo gasta, mayores son sus posibilidades
del éxito. Al mismo tiempo, es importante recordar
reconozca que el éxito no es probable que sea una función simple
ción de recursos gastados, y de hecho, a menos que el
las características del problema también se consideran, grandes re
El gasto fuente puede producir pequeños retornos. UNA
Un ejemplo sorprendente de esto son las Naciones Unidas
27 Véase Murray Edelman, Los usos simbólicos de la política.
(Urbana: Univ. De Illinois Press, 1964); y política como
Acción simbólica: excitación y quietud en masa, (Chicago:
Markham, 1971); y Richard Merelman, "Aprendizaje y
Legitimidad, "American Political Science Review, 60 (junio,
1966), 548-561.
28 Por ejemplo, ver William A. Gamson, Power and
Descontento (Homewood, Ill .: Dorsey, 1968); y "Estable
Representación en la sociedad estadounidense, "American Be-
Havioral Scientst, 12 (noviembre-diciembre,
1968), 15-21.
29 Michael Lipsky, Protesta en la política de la ciudad: huelgas de alquileres,
La vivienda y el poder de los pobres (Chicago: Rand Mc-
Nally, 1971), pág. 7)
campaña lanzada en Cincinnati en 1947. A pesar de
una gran cantidad de mensajes en todos los medios, encuesta
los resultados mostraron que prácticamente nadie en la ciudad
incluso sabía que la campaña estaba siendo
librado, mucho menos cambiado sus puntos de vista sobre el
30
organización
Una de las debilidades más frecuentes de or-
las organizaciones que buscan expandir un problema es que su
campañas "convencer a los convencidos", en lugar de
trayendo nuevos grupos que no tienen opinión sobre el
problema o quien no ve ninguna conexión entre el problema
y sus propias preocupaciones. Con frecuencia el compromiso
Mente y entusiasmo de los miembros del grupo de quejas
cegarlos a la. símbolos que serían más
eficaz para atraer seguidores adicionales.
Elecciones estratégicas, no siempre hechas conscientemente,
también son importantes como grupos de reclamos, o más
adecuadamente, coaliciones trabajando para expandir un problema a
la agenda pública, también busca la entrada a lo formal
agenda. Al mismo tiempo, deben ser conscientes de que
La estrategia utilizada para entrar en la agenda formal
puede afectar la forma en que se decide el problema.
Aunque discutimos cuatro estrategias diferentes para
alcanzando la entrada, estos también pueden ser utilizados en el
etapa de expansión; en algunos casos la distinción es
entre las etapas es analítico más que temporal,
es decir, pueden ocurrir simultáneamente. Cuatro básicos
Las estrategias son: (1) violencia y amenazas de violencia
lence; 31 (2) sanciones institucionales, tales como:
con votos, dinero o trabajo ; 32 (3) trabajando
a través de corredores como partidos políticos e inter-
grupos est; y (4) acceso directo.33 Método (s)
un grupo elige dependerá de sus posiciones) en
la sociedad, la importancia del tema para el
grupo, el tiempo que ha transcurrido un problema
mantenido en la agenda pública sin pasar a
la agenda formal; y la estimación del grupo de la
probabilidad de alcanzar una posición en lo formal
agenda como resultado de cada estrategia.
Al evaluar el modelo de iniciativa externa, tres
Las consideraciones clave son: el tipo de problema que se dis- pone
maldecido (por ejemplo, qué tan amenazante es para el establecido
grupos en el poder), la medida en que un grupo es
aislado al hacer sus reclamos (por ejemplo, ¿se está agotando?
de opciones para avanzar su causa?), y la longitud
de retraso de tiempo para alcanzar el estado de agenda formal una vez
Está en la agenda pública. En general, esperamos
que a) cuanto más importante es el tema, b) más
aisló el grupo de queja original, c) cuanto más tiempo
30 Shirley A. Star y Helen MacGill Hughes, "Informe
en una campaña educativa: el plan de Cincinnati para
Naciones Unidas, "American Journal of Sociology, 55
(Enero de 1950), 389-400.
31 Véase HL Nieburg, "Violencia, derecho y lo informal
Polity, "Journal of Conflict Resolution, 13 (junio de 1969), 192-
209.
32 Ver, por ejemplo, Lipsky, Protest in City Politics,
pp. 175-181.
3 Cobb and Elder, Participation, págs. 151-159; y
Crenson, Un-policy, pp. 133-158.

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The American Political Science Review
Vol. 70
el tema ha estado en la agenda pública, y d) la
Disminuir la probabilidad de que las autoridades
de lado el problema por su cuenta, es más probable que
Las estrategias de entrada incluirán el uso de
violencia o amenazas de violencia junto con instituciones
sanciones nacionales, y menos probable que formal
el estado de la agenda se logrará mediante el uso de
corredores y acceso directo.
Un buen ejemplo para ilustrar estos puntos es el
conflicto político en Francia que culminó en
el levantamiento de mayo de 1968. Estudiantes, algunos trabajadores,
y otros grupos políticos de izquierda habían exigido
una serie de reformas en la sociedad francesa, particularmente
en su sistema educativo, por varios años.
El gobierno del general de Gaulle, que a su vez
había instituido una serie de cambios y reformas en
Francia desde que llegó al poder en 1958, se estaba mudando
demasiado lento o nada en lo que respecta a estos grupos
preocupado. Después de la violencia y la restauración.
ción de orden en 1968, el gobierno francés
movido rápidamente para iniciar reformas en numerosos
áreas de política social. Mientras los alborotadores y sus
tácticas fueron ampliamente denunciadas, había una gran distancia
mayor aceptación de la necesidad de una amplia difusión
reformas internas que destacó el levantamiento.
Así, la violencia y las amenazas de su continuación fueron
exitoso en colocar en la agenda formal un
cantidad de problemas que habían estado en el público
agenda durante años, pero nunca antes había recibido
seria atención del gobierno, a pesar de muchos anteriores
intentos a través de corredores y acceso directo.34
Modelo de iniciativa exterior: resumen. El exterior
modelo de iniciativa se aplica a la situación en la que un
grupo fuera de la estructura gubernamental 1) articu-
se presenta una queja, 2) trata de expandir el interés en el
emitir a suficientes otros grupos de la población para
ganar un lugar en la agenda pública. para 3)
crear suficiente presión sobre los tomadores de decisiones para
forzar el tema a la agenda formal para su
consideración seria.35 Este modelo de agenda
es probable que el edificio predomine en más igualdad
ian sociedades. Estado formal de la agenda, debería ser
reconocido, sin embargo, no necesariamente significa
que las decisiones finales de las autoridades o la
implementación de la política real será lo que el
grupo de quejas originalmente buscado. Bastante el cons
trary, ya sea rechazo directo de la queja
posición del grupo o su modificación generalizada
no solo son posibles sino que ocurren con frecuencia.
3
Para una revisión de los eventos, ver Bernard E. Brown, The
Revuelta francesa: mayo de 1968, (Nueva York: McCaleb-Seiler
Editorial, 1970).
3
Las etapas que identificamos en cada modelo son analíticas y
no necesariamente temporal. Por ejemplo, esfuerzos para lograr
De hecho, la entrada puede ocurrir antes de la expansión, aunque
la entrada exitosa generalmente requiere que la expansión tome
colocar delante de ella. Este argumento es similar al de Smelser.
modelo de "valor agregado" para estudiar el comportamiento colectivo. Ver
Neil J. Smelser, Teoría del comportamiento colectivo (Nueva York:
Prensa libre, 1962).
Modelo de movilización. El modelo de movilización de-
escribe políticas y programas cuya decisión
los fabricantes quieren pasar de lo formal a lo público
agenda. Estos problemas se han colocado en el
agenda formal ya sea por los tomadores de decisiones ellos-
ellos mismos, o por personas con acceso directo a ellos:
no ha habido expansión preliminar a varios
públicos Esta expansión se hace necesaria, después
algunas decisiones, para implementarlas. los
modelo de movilización, empleando las mismas etapas
como modelo de iniciativa externa, describe el pro-
a través del cual los tomadores de decisiones intentan promover
El interés y el apoyo necesarios para la implementación
ción de estos temas. La movilización es necesaria.
cuando una política requiere una amplia y voluntaria
conformidad. Los tomadores de decisiones pueden carecer de
fuentes, institucionales o financieras, o ambas, para
implementar su política sin movilización. Móvil
Puede ser necesaria una ización porque en una cultura dada
contexto, coerción en forma inapropiada, poco práctica o
Simplemente demasiado caro. En una imagen especular de la
modelo de iniciativa exterior, entonces, la movilización
proceso muestra a los tomadores de decisiones tratando de expandirse
un tema de una agenda formal a una pública.36
(1) Iniciación. Cuando un nuevo programa o política es
anunciado por un destacado líder político, es
automáticamente en la agenda formal; en muchas políticas
sistemas tácticos este anuncio también representa
el final de la fase formal de toma de decisiones, ya que
el nuevo programa también es gobierno oficial
política. Si bien puede haber mucho debate
dentro del gobierno antes del anuncio de
el nuevo programa, generalmente hay poco público
interés o conocimiento. La fuente de la iniciativa.
Es el líder político. Este modelo a menudo se encuentra en
países donde hay una gran distancia social entre
líderes y seguidores se expresan por diferencias en
educación, habla, estilo de vida y visión del mundo, o por
atribución de poderes sobrenaturales a la autoridad
Thority
Ejemplos obvios son los procesos iniciados por el gobierno
programas de velocidad encontrados en la mayoría de los países en
África y Asia Del presidente Julius Nyerere
Declaración de Arusha en Tanzania en 1966 pre
sembró tanto al partido político gobernante como a la na-
ción en su conjunto con un amplio conjunto de propuestas
que, en efecto, se convirtió en política oficial del gobierno
en el momento en que fueron anunciados. Nyerere
argumentó que el desarrollo industrial en Tanzania
no podría lograrse en el futuro cercano. En lugar
el partido y el gobierno necesitaban reconocer que
La mayor necesidad y el mayor potencial del país
estaban en el desarrollo del pueblo.37 Programas de autocontrol
36 Para las ilustraciones, ver Everett M. Rogers, Difusión de
Innovaciones (Nueva York: Free Press of Glencoe, 1962); y
Modernización entre campesinos: el impacto de la comunicación
ción (Nueva York: Holt, Rinehart y Winston, 1969).
3
Para una presentación de sus puntos de vista, ver Julius Nyerere,
"La Declaración de Arusha y la Política de Socialismo de TANU

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1976
La construcción de la agenda como un proceso político comparativo
133
dependencia tanto de la nación como de las comunidades locales
eran necesarios y habría restricciones severas
nciones sobre acumulación de capital y riqueza, particu-
principalmente por políticos. Grandes bancos y empresas
dentro de la nación iban a ser nacionalizados y el
capital que produjeron utilizado en el financiamiento de la deuda local
velopment.38 "Otras naciones apuntan a la luna,
mientras Tanzania apunta a la aldea ", concluyó
el presidente.
Otro tema que requiere la movilización de
El público es la planificación de la población. A menudo hay
ignorancia generalizada de un plan incluso después de que es
Anunciado. El problema para el líder de la nación.
el barco está haciendo que el plan sea visible para grandes segmentos
de la población.39
(2) Especificación. El anuncio de un nuevo
política, como la Declaración de Arusha en Tan-
zania o la guerra contra la pobreza en los Estados Unidos,
generalmente proporciona pocos detalles concretos. Siguiendo
el anuncio inicial de los líderes políticos y
sus asociados comienzan a explicar lo que se espera
del público en términos de cooperación o apoyo,
recursos materiales, trabajo o cambios en el comportamiento
patrones. A través de la especificación, los líderes esperan
para hacer que el programa sea más claro para el público, en el
Al mismo tiempo, tanto construyendo apoyo como dejando
los zen saben lo que se requiere de ellos. En un estudio de
Tswana en Sudáfrica, Schapera informa que
jefes a menudo presentados a las leyes de asamblea pública
elaborado en consulta previa con su anuncio
visers.40 En un caso particular, Isang, jefe de la
Kgatla, sintió que había un exceso de bebida de cerveza.
En g. Llamó a una reunión de sus asesores cercanos y
los jefes de barrio que votaron para apoyar el
La propuesta del jefe para frenar la cerveza y la bebida.
La decisión fue presentada al público,
aunque no se le pidió a la asamblea popular que
discutir y aprobar la ley. Se suponía que
su aceptación por los líderes de barrio representados
aprobación pública.41 Cumplimiento de la ley
depende de las acciones locales de los jefes de barrio como
el jefe solo no puede implementar una nueva ley
eficazmente. Así, en esta situación, una política
el líder coloca un tema en la agenda formal y
asegura que se escuchará. Entonces, ante un grupo
de las autoridades políticas inferiores, la especificación pública
Se lleva a cabo la acción. Su implementación, sin embargo,
y Autosuficiencia ", en African Politics and Society ed.
Irving Leonard Markovitz (Nueva York: Free Press, 1970).
3
Ver John Hatch, Tanzania: A Profile (Nueva York:
Praeger, 1972), págs. 195-197.
3
Para una descripción de tal campaña, gee Jason
Finkle, "Política, estrategias de desarrollo y familia
Estrategia de planificación en India y Pakistán, "Journal of
Comparative Administration, 3 (diciembre de 1971), 259-295.
40 Ver Isaac Schapera, Tribal Innovators: Jefes de Tswana
y cambio social, 1795-1940 (Nueva York: Humanidades
Prensa, 1970).
41 Schapera, pág. 27)
además dependen de acciones locales y apoyo público
Puerto.
(3) Expansión. Aunque los nuevos programas
puede convertirse en política gubernamental tan pronto como
se anuncian, la implementación a menudo es contingente
sobre aceptación pública y cambios de comportamiento,
que puede variar desde el pago de nuevos impuestos
a la donación de mano de obra a la comunidad. Debajo
Programa de Nyerere, comunidades rurales en Tan-
se pidió a zania que celebrara reuniones para discutir formas
en el que podrían implementar pro
gramos de autosuficiencia.42 Reuniones rurales y re
los programas de sulting requerían un soporte previo para
programa en general, y un entendimiento, en
menos por los líderes locales, de las formas en que podría ser
implementado. El problema no es en absoluto trivial, porque
causar una de las barreras más importantes para
implementación de programas generales de desarrollo
en el nivel más local es que nadie está muy seguro
lo que significan en términos locales. Puede haber varios
reuniones políticas erales donde todos aplauden
los líderes por su nueva política, pero no consecuente
cambios tangibles a nivel del pueblo.
Para intentar combatir este problema, político
los líderes que iniciaron el nuevo programa intentan ex
enviar el tema a nuevos grupos de la población en
de la misma manera que los grupos de quejas externos buscan
expansión de su problema en la iniciativa externa
modelo. El propósito es el mismo. Es un intento
para atraer participantes adicionales en el esfuerzo de
implementar el programa, ya que grupos particulares son
muestra cómo el programa es relevante para ellos. los
el problema comienza con el grupo de identificación, que
en este caso está formado por líderes políticos que
anuncia el nuevo programa. Primero toman el tema
a grupos de atención, buscando su estado público
medios de apoyo, así como explicando en un
entorno privado lo que significa el nuevo programa, y
cómo debe participar el grupo en su implementación
Mentación. Intentos de colaboración informal y formal
La elección de los líderes de las élites especializadas es a menudo
parte de los esfuerzos de movilización.43
Este aspecto de la movilización también puede ser ilusorio.
traficado en Tanzania. En el período inmediatamente
tras el anuncio del Arusha Dec-
laration, ramas locales del partido político, como
así como organizaciones de mujeres, sindicatos,
grupos étnicos y otros grupos existentes en el
la sociedad prometió tanto su público como privado
apoyo al programa y comenzó a tomar medidas para
Impleméntalo. Esto no es para sugerir que no hubo
oposición. Debido al control de Nyerere del
partido y gobierno, así como su generalizado
popularidad, sin embargo, la oposición era más privada
que público Por ejemplo, muchos funcionarios políticos.
42 Hatch, Tanzania, pp. 197-198.
43
Por ejemplo, ver Frederick J. Fleron Jr., "Coopta-
ción como mecanismo de adaptación al cambio, "Polity, 2
(Invierno, 1969), 176-201.

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en privado se quejó de sus recortes salariales y la
restricción de la propiedad de la vivienda. Sin embargo,
apoyaron públicamente la política y personalmente
cumplió con ello.44
A menudo, la oposición de una atención crucial
grupo puede significar el fracaso de una movilización
esfuerzo. En el caso del control de la natalidad, la posición
de grupos religiosos clave, particularmente los católicos
Iglesia, puede determinar el destino del programa. Iglesia
oposición en Malasia condujo al fracaso final
del programa a fines de la década de 1960, aunque menos
más del 2% de la población era católica. los
La iglesia estaba muy movilizada, tenía un liderazgo articulado.
ers y fue fuerte en las zonas urbanas donde el pro-
Gramo estaba enfocado. Incluso la oposición de un importante
grupo de atención, sin embargo, no garantiza
derrota por un programa. En Filipinas, un nacimiento.
campaña de control también lanzada a finales de 1960
tuvo más éxito a pesar de que la Iglesia lo hizo
No respaldar el esfuerzo. Mientras que el porcentaje de
Los católicos eran más altos en Filipinas que en
Malasia, la Iglesia estaba experimentando una serie de
luchas de poder que significaron que todos los demás temas
estaban subordinados en importancia. El gobierno
ment fue capaz de explotar un vacío de poder mediante
alentando a diferentes facciones en la Iglesia a competir
por el poder mientras implementa su población
programa.45
Un segundo objetivo para la expansión del problema es el
público de tienda. En situaciones donde las políticas son
iniciado por líderes políticos, como hemos esbozado
en el modelo, expansión a un bien informado
El público atento es relativamente fácil. El anuncio
El ment de un nuevo programa casi siempre atrae
atención e interés de los miembros del atento
público. Los funcionarios prominentes tienen un acceso mucho más fácil
a la agenda de discusión pública que fuera
grupos de quejas. ¿Qué es más problemático?
sin embargo, es cómo reaccionará el público atento a
El nuevo programa. El ministro de educación francés
sabe que una serie de propuestas educativas
la reforma será un tema de discusión y preocupación
entre el público atento, mientras que al mismo tiempo
está mucho menos seguro de su apoyo a sus propuestas.
La presentación del nuevo programa a la
público atento, así como a diversas atenciones
grupos, es crucial, porque en efecto se convierten
los vínculos entre los líderes políticos y la masa
público. Es probable que estas personas sean una opinión clave
líderes que canalizan no solo información, sino
aún más importante, sus opiniones sobre el
valor del programa para el resto de la población
ción Para que se implemente el programa del gobierno
con éxito, esfuerzos tanto por atención
44 Hatch, págs. 199-205.
45 Por ejemplo, ver Gayl Ness y Hirofumi Ando,
"La política de planificación de la población en Malasia y el
Filipinas, "Journal of Comparative Administration 3
(Diciembre de 1971), 296-329.
grupos y por el público atento son necesarios.
Su aceptación del programa seguido de
la acción es el equivalente de una no decisión a ignorar
las prioridades del gobierno y, en efecto, matar al
programa.
(4) Entrada. El problema de la entrada es uno de
pasar de la agenda formal a la pública, como un
Una parte importante del público viene a reconocer
Nize el programa del gobierno como tratar
con un problema importante (incluso si no están de acuerdo
con las formas específicas en que el gobierno
propone abordar este problema) .46
Estrategias. Los mismos activos estratégicos están disponibles.
al gobierno, ya que busca expandir el problema
a la agenda pública, ya que están abiertos a la queja
grupos en el modelo de iniciativa exterior: (1) tema
características y (2) recursos materiales.
Mientras que los recursos materiales de gobierno
los grupos que inician una política son casi siempre más grandes
que los de grupos de quejas externos, la característica
características de los problemas tal como se presentan a la
público sigue siendo un elemento crucial en si
La política se implementa con éxito. De gran
importancia es la asociación del nuevo programa
con símbolos emocionales conocidos y aceptados
mientras que, al mismo tiempo, se convence al público
que el nuevo programa "no es más que
lo mismo de siempre ". Debe ser lo suficientemente nuevo como para ser
emocionante, pero lo suficientemente tradicional como para ser entendido
y para producir afecto positivo en la población.
En India y Pakistán, los intentos de ganar público
Apoyo a un esfuerzo de control de la población en la década de 1960
no tuvieron éxito en gran medida debido al tipo de
campaña utilizada El problema se definió en términos de
ganancias de largo alcance centradas en estadísticas complejas
lo que dificultó la aceptación del público.47
Lo que pudo haber sido necesario fue la definición de
emisión en términos de beneficios más inmediatos, como
mejor nutrición para un número menor de niños.
Además del problema de la definición del problema,
los esfuerzos de movilización pueden fallar debido a fallas
planificación. A menudo, los burócratas en varias partes de
el país no tiene suficiente información sobre
asuntos nacionales para acceder a las agendas públicas en
El nivel local. Los burócratas también pueden convertirse
celoso de sus prerrogativas y mantener su
poder a toda costa. Los esfuerzos de movilización pueden fallar si
si hay un intercambio de información deficiente y si
los líderes nacionales no pueden convencer a la oficina
crats que la implementación de programas a nivel local
estarían en su propio interés.48
46 Expansión de la agenda formal a la pública en la nación
El nivel nacional puede ser seguido o acompañado por un público
al proceso formal de construcción de la agenda a medida que se coloca el tema
agendas de nivel inferior.
44
Finkle, "Estrategias de desarrollo" págs. 259-295.
44
Ver Aaron Wildavsky, "Por qué falla la planificación en
Nepal, "Administrative Science Quarterly, 17 (diciembre,
1972), 508-528.

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La construcción de la agenda como un proceso político comparativo
135
La estructura organizacional también influye en
hasta qué punto los esfuerzos de movilización son exitosos.
Si hay algún mecanismo estructural que
Ables líderes para reunirse con representantes de
los diversos grupos o regiones con frecuencia, puede
ayudar a cerrar la brecha entre el anuncio formal
y conciencia pública. En Liberia, el gobierno.
anunció una Política de Unificación a fines de la década de 1960
y fue capaz de llegar a las agendas públicas locales en
en parte porque los jefes locales tenían acceso al gobierno
Gobierno a través del Consejo Ejecutivo frecuente
reuniones y sirvió como un puente entre nacional
y funcionarios locales. La campaña también hizo hincapié en el
uso de símbolos positivos como "igualdad" y
símbolos negativos que se refieren a los enemigos que
se opusieron al Programa de Unificación.49
Modelo de movilización: resumen. La movilizacion
modelo describe el proceso de construcción de agenda en
situaciones donde los líderes políticos inician una política,
pero requieren el apoyo del público masivo para su
implementación. Anuncio de un nuevo pro-
gram coloca automáticamente un problema en lo formal
agenda, y de hecho puede representar el resultado final
de toma de decisiones gubernamentales también. los
problema crucial es mover el problema de la
agenda formal a la agenda pública. La movilización
es más probable que el modelo de acción aparezca con frecuencia en
sociedades más jerárquicas, y en aquellas donde
poderes sobrenaturales atribuidos al líder em-
sincronizar la distancia entre él y ella
seguidores
Modelo de acceso interior. Un tercer modelo describe el
situación en la que es más fácil tener éxito en
lograr tanto el estado formal de la agenda como su implementación
Mención de la política propuesta con la menor cantidad
cambios En este modelo, la política se origina dentro de un
agencia gubernamental, o dentro de un grupo que tiene
Acceso fácil y frecuente a la decisión política.
fabricantes. Como en el modelo de movilización, el problema
alcanza la agenda formal con relativa facilidad porque
de la posición del grupo iniciador.
El modelo de acceso interno difiere significativamente
del modelo de movilización, sin embargo, en que el
grupo originalmente articulando la política no lo hace
tratar de ampliar el tema a la agenda pública, es decir,
no trata de obligar a los tomadores de decisiones a colocar
en la agenda formal (como en la iniciativa externa
modelo) o para generar soporte para su implementación
(como en el modelo de movilización). En cambio expansión
está dirigido a grupos influyentes particulares que pueden
ser importante en el pasaje y la implementación
de la política, mientras que al mismo tiempo, los iniciadores
tratar de limitar la expansión del problema al público porque
4 Thomas P. Wrubel, "Liberia: la dinámica de
Continuidad, "Journal of Modern African Studies, 9 (julio
1971), págs. 189-204.
ellos no quieren el tema en la agenda pública.
En su lugar, buscan una decisión más "privada" dentro de
el gobierno y, en general, están para ser
cuando el problema se expande lo suficiente como para
incluir grupos públicos que puedan oponerse a él.
Los burócratas también a menudo temen que el público
entenderá mal un problema técnico si es-
surge un tema de debate público.5
Esta estrategia, por ejemplo, se usó al principio
fases del transporte supersónico estadounidense
(SST) conflicto en 1971 y a menudo es intentado por
grupos que buscan una defensa potencialmente controvertida
contratos en los Estados Unidos. Del mismo modo, altamente
colocar burócratas en los países en desarrollo a menudo
adopta esta actitud. Sugieren que el público
no (y no puede) entender la técnica
problemas relacionados con la planificación del desarrollo; desarrollar-
entonces es mejor dejarlo en manos de esas personas
quienes saben lo que está pasando (ellos mismos) .5 "
(1) y (2) Iniciación y especificación. Un
"dentro" del grupo, lo que significa un grupo o agencia dentro
el gobierno, o un grupo con estrechos vínculos con
líderes gubernamentales, pueden articular una queja
o una nueva propuesta de política. Siguiendo la inicial
declaración de un problema, cuyo objetivo principal es
en otros líderes gubernamentales y toma de decisiones
ers, el grupo o agencia de origen hace un
serie de propuestas concretas. A pesar de su cercanía
vínculos con los tomadores de decisiones, el grupo de origen
aún no está asegurado el éxito, por lo general, más
los problemas se presentan a los principales líderes que ellos
Posiblemente puede considerar. Por lo tanto, para dar su
emitir una prioridad más alta, sus defensores iniciales buscan
Expansión limitada del problema. Grupos que usan el interior
el modelo de acceso tiende a ser más homogéneo que
grupos que intentan avanzar su causa usando el
otros dos patrones Por su privilegio
posición, los grupos internos tienden a estar más unidos
antecedentes, costumbres y objetivos; tal congruencia
es un activo en los intentos de atraer apoyo.52
(3) Expansión. Expansión limitada de los medios
que los iniciadores de políticas podrían tratar de involucrar a un
grupo de identificación y grupos de atención seleccionados,
ambos pueden ayudar a crear la sensación de urgencia
Cy e importancia necesaria para lograr una rápida y
respuesta favorable de los tomadores de decisiones. Esto es
hecho en un entorno relativamente privado como el atento
50 Por ejemplo, ver Lewis Anthony Dexter, "Congreso-
hombres y la formulación de la política militar ", en Nueva Perspectiva
noticias sobre la Cámara de Representantes, ed. Robert L. Pea-
cuerpo y Nelson W. Polsby (Chicago: Rand McNally,
1963), págs. 305-324.
1 Véase, por ejemplo, Lucien W. Pye, Política, Personalidad.
y construcción de la nación: la búsqueda de identidad de Birmania (nuevo
Haven: Yale University Press, 1962); y James Scott
Ideología política en Malasia (New Haven: Yale Univ.
Prensa, 1968).
52 G. William Domhoff, Los círculos superiores: el
Governing Class in America (Nueva York: Vintage Books,
1970), pp. 111-155.

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The American Political Science Review
Vol. 70
público puede ser apenas consciente de que el problema es
siendo considerado en absoluto, y el público en general es
totalmente inconsciente de su existencia. Los partidarios
de la propuesta siente que la presión selectiva de
los grupos cercanos a los tomadores de decisiones son preferibles
a la presión pública, que puede crear una situación en
que pierden el control sobre el tema ".
En un sistema parlamentario, por ejemplo, uno
el ministerio puede involucrarse fácilmente en un problema
que concierne a uno o más ministerios adicionales.
Funcionarios de alto rango, o incluso ministros.
ellos mismos, luego pueden acercarse a los funcionarios en el
otros ministerios que buscan apoyo para sus propuestas
als. Un segundo ejemplo son los esfuerzos de un interés.
grupo que busca favores especiales del gobierno para
acercarse a los funcionarios en un ministerio donde tiene
vínculos particularmente estrechos o miembros de la legislatura
¿Quién se puede esperar que trabaje detrás de escena?
en su interés
(4) Entrada. La entrada significa alcanzar formal
estado de la agenda. No significa que el problema esté encendido
La agenda pública. En general, la entrada no es especificada
Tacular y público. Violencia y amenazas de violencia.
Lance casi nunca se emplea. El preferido
las estrategias para alcanzar la entrada son a través de
Acceso directo oa través de corredores. Institucional
las sanciones pueden ser utilizadas contra individuos que se resisten
el programa, aunque lo más probable es que
uso de favores especiales y el pago de dinero a
los que cooperan.54
Estrategias. Las estrategias de expansión están dirigidas a
traer grupos de identificación y atención
que puede ser crucial para asegurar el apoyo a
programa, y al mismo tiempo, evitando la expansión
sion a los publicos atentos y masivos. El camino a
la agenda formal no es a través del público
agenda. En Illinois, por ejemplo, el Cuerpo de
Los ingenieros planearon construir un sitio de presa que
requeriría demoler ciertas propiedades valoradas
por conservacionistas. Los conservacionistas descubrieron
sobre las intenciones del Cuerpo e hizo el
emitir en público, destacando que otras alternativas eran
no explorado, que los beneficios no anulan el
costos, y que la presa propuesta no era ecológica
nomicamente justificado. Como consecuencia, el Cuerpo
se retiró y propuso una alternativa más limitada.
Ordinariamente, aquellos que intentan alcanzar una agenda formal
Por ejemplo, ver Cobb y Elder, pp. 71-77.
4 Esto se parece mucho a la literatura sobre política
corrupción; por ejemplo, ver James C. Scott, Comparativo
Corrupción política (Englewood Cliffs, NJ: Prentice-
Hall, 1972), "Política cliente-cliente y cambio político
en el sudeste asiático, "American Political Science Review, 66
(Marzo de 1972), 91-113; Arnold Heidenheimer, "El
Análisis de la corrupción administrativa ", en Corrupción política
ruptura: Lecturas en análisis comparativo, ed. Arnold J.
Heidenheimer (Nueva York: Holt, Rinehart y Winston
1970); y Jeremy Boissevain, "Patrocinio en Sicilia", en
Heidenheimer
a través de canales internos no les irá tan bien si el
el problema se hace público, independientemente de lo simbólico
estratagemas a su disposición.55
En comparación con las estrategias de expansión bajo
la iniciativa exterior y los modelos de movilización, el
modelo de acceso interno pone mayor énfasis en
recompensas tangibles, en lugar de simbólicas, para
aquellos grupos e individuos que apoyan el pro-
posals.56 Al atraer apoyo, el grupo iniciador
emplea lenguaje de negociación y administrativo
estilos, a diferencia de los hortatorios y legales.
Al mismo tiempo, puede haber una organización a gran escala.
compromiso nacional con la acción detrás de escena
ción para obtener apoyo para la propuesta. Logroll-
ing, o acuerdos entre grupos para apoyar
las propuestas de cada uno también ocurren.57 No todas
políticas que se originan dentro del gobierno
Las unidades se ajustan necesariamente a este modelo. Cuando gobierna
Los líderes mentales, así como los funcionarios públicos, creen que
el paso y la implementación solo pueden ocurrir si
se ejerce suficiente presión desde el exterior sobre otra
líderes políticos, intentarán involucrar a los
público en un problema a través de los procesos descritos
en el modelo de iniciativa exterior.
Modelo de acceso interior: resumen. El tercer modelo
describe un patrón de construcción de agenda y política
formación que intenta excluir la participación
Pación del público. Las propuestas surgen dentro del gobierno
unidades fundamentales o en grupos cercanos al gobierno
ment. El problema luego se expande a la identificación
y grupos de atención para crear suficiente
presión sobre los tomadores de decisiones para colocar el artículo en
La agenda formal. En ningún momento es el público
muy involucrados, y los iniciadores no hacen ningún esfuerzo
para llevar el tema a la agenda pública. Sobre el
al contrario, intentan mantenerlo alejado. El acceso interior
modelo ocurrirá con mayor frecuencia en
sociedades caracterizadas por una alta concentración de
riqueza y estatus.
Niveles de agenda y combinaciones de construcción de agenda
modelos. En la discusión anterior, y en el
proposiciones que siguen, los modelos son tratados
por separado. Estos son más conceptuales que em-
modelos piricos; la mayoría de los casos de agenda
el edificio seguramente será más complejo, combinando
5 Ver Bruce Hannon y Julie Cannon, "The Corps
Out-Engineered, "en The Politics of'Ecosuicide, pp. 220-
227.
56 Para ejemplos de tales casos, ver Andrew Hacker,
"La política de presión en Pensilvania: los camioneros contra los
Ferrocarriles ", en Los usos del poder. 7 casos en América
Política, ed. Alan Westin (Nueva York: Harcourt, Brace &
Mundo, 1962); y Edward Furash, "El problema de
Transferencia de tecnología ", en El estudio de la formación de políticas,
ed. Raymond Bauer y Kenneth Gergen (Nueva York:
Prensa libre, 1968).
55
Peterson, "Examen de Teoría del Grupo de Interés Británico-
ined, "págs. 381-402.

Página 13
1976
La construcción de la agenda como un proceso político comparativo
137
ing modelos, así como niveles de agendas. En la mayoría
sociedades, un problema puede aparecer potencialmente en
muchas agendas Intentos de alcanzar el estado de la agenda
para cualquier problema puede estar dirigido a una de estas agendas
a la vez, en diferentes secuencias posibles, o en
algunos o todos a la vez. Desde el
tres modelos de construcción de agenda también pueden ocurrir
en varias combinaciones durante la historia de cualquier
problema, muchas permutaciones de agendas y agenda
La construcción es posible. Un problema que llega
tomadores de decisiones de alto nivel por dentro
acceso o iniciativa externa, por ejemplo, puede en un
segunda etapa será transmitida por ellos, a través de
movilización o esfuerzos de acceso interno, a nivel inferior
agendas de comunidades o asociaciones locales.
Muchos problemas toman la ruta opuesta, desde abajo
agendas de nivel a nivel superior; y algunos grupos
intentan poner sus preocupaciones ante varios diferentes
conjuntos de tomadores de decisiones al mismo tiempo.
III. Creación de agenda y política comparada
La iniciativa exterior, la movilización y el interior.
los modelos de acceso describen tres formas en que el
público puede influir en la estructura de la política
agendas Inicialmente, planteamos la hipótesis de que los ejemplos
de los tres modelos se pueden encontrar en cualquier sociedad,
aunque habrá tendencias claras para algunos
tipos de política para favorecer a uno de los modelos sobre el
otros. Una segunda área para el análisis comparativo es
variación en las tasas de éxito para lograr
estado de la agenda en diferentes sistemas políticos, un
variable que también esperaríamos relacionar
al modelo de construcción de agenda predominante en un
sistema. Un tercer problema importante en la agenda
la construcción es una variación en el proceso dentro de un solo
sistema político, que luego se puede comparar con
patrones en otras políticas. Aquí la investigación podría
centrarse en las estrategias que utilizan los diferentes grupos
dependiendo de su posición en la estructura social
Ture. Una cuarta área de preocupación es el desarrollo de
generalizaciones sobre el proceso de construcción de agenda
a través de políticas y modelos para identificar
factores comunes que influyen en la expansión del conflicto,
movilización de intereses grupales y éxito final
cess o fracaso en alcanzar el estado de la agenda. Algunos
Ejemplos de estos cuatro tipos de proposiciones
bajo.
La aparición de los modelos en todas las sociedades.
¿Hay estilos de construcción de agenda que tienden a
dominar en diferentes sistemas políticos? Nosotros pensamos
entonces, aunque estamos menos seguros acerca de la exacta
naturaleza de este dominio. Además, si existe,
este dominio probablemente estará más marcado en
distinguir los intentos exitosos de lograr para-
mal estado de agenda que los que fallan. Como hombres-
mencionado anteriormente, uno de los grupos más importantes
de variables es la estructura de riqueza y estado
en una sociedad; Se espera que el acceso a la agenda varíe con
patrones de estratificación:
(1) Cuanto más igualitaria sea una sociedad, más probable es que
predominará el patrón de iniciativa exterior;
(2) Cuanto mayor es la concentración de riqueza y estatus
en una sociedad, es más probable que el acceso interno
predomina el patrón:
(3) Cuanto mayor sea la distancia social entre los políticos
líderes y seguidores, o los líderes más políticos
son vistos como dotados de una visión especial o super-
poderes naturales, más probable es que la movilización
predomina el patrón de acción:
(4) Cuanto más compleja es la estructura social y la economía
omy de una sociedad, menos probable que cualquier
El patrón predominará.
Variación en las tasas de éxito entre sociedades
El éxito se refiere a colocar un problema en lo formal
agenda para la atención seria de los tomadores de decisiones,
no necesariamente a salir victorioso después de la
etapa de toma de decisiones. Hasta ahora nuestra lectura del caso
materiales sugiere que lograr el estado de la agenda es
más problemático en las naciones modernas que en las pequeñas
comunidades cara a cara. Adicionalmente:
(1) Cuanto mayor es la homogeneidad social de una comunidad
ity, cuanto más altas son las tasas de éxito en el logro de la agenda
estado;
(2) Cuanto mayor sea la tasa de migración interna y
aumento de la población en una comunidad, cuanto más
difícil será alcanzar el estado de la agenda;
(3) Cuanto mayor sea el número de posibles agendas en
qué problema se puede colocar, es más probable que
las tasas de éxito serán altas;
(4) Los problemas menos potenciales requieren la redistribución de
recursos materiales en una sociedad, el mayor éxito
las tarifas serán
Variación intergrupal en patrones dentro de las sociedades
Algunas de las variaciones más importantes en el
proceso de construcción de agenda son el resultado de diferencias
en posiciones sociales y políticas entre grupos
dentro de cualquier sociedad. Como resultado, estos grupos utilizan
diferentes medios para tratar de alcanzar el estado de la agenda.
(1) Grupos que son relativamente débiles en material re
fuentes, pero son potencialmente más grandes en número
Es probable que tenga éxito en el uso de la iniciativa externa
modelo:
(2) Cuanto más aislado esté el grupo de quejas original
(es decir, grupo de identificación), es más probable que
grupo será utilizar violencia o amenazas de
violencia al tratar de colocar el tema en la agenda;
(3) Cuanto mayor sea el grado en que las regiones o vecinos
los barrios son económica o étnicamente homogéneos
generoso, cuanto más movilizables serán sus residentes
estar en conflictos de agenda.
(4) Cuanto más representa un grupo intereses de menor estatus
en una sociedad, es más probable que use el exterior
patrón de iniciativa; cuanto más representa superior
intereses de estado, es más probable que use el
patrón de acceso lateral.

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The American Political Science Review
Vol. 70
Generalizaciones de modelos cruzados
Finalmente, hay aspectos de la construcción de la agenda.
proceso que se mantiene en todos los modelos y en toda la sociedad
corbatas.
(1) Los problemas pueden pasar de la agenda pública a la
agenda formal después de un lapso de tiempo bajo el exterior
modelo de iniciativa. La relación entre el
período de tiempo que un problema está en la agenda pública y
la probabilidad de que llegue a la agenda formal es
con línea no recta;
(2) Cuanto mayor sea la proporción de problemas fallidos
(cuestiones que no alcanzan el estado formal de la agenda), el
mayor nivel de descontento e insinuación política
estabilidad en una comunidad;
(3) Cuanto mayor sea la brecha de tiempo entre el logro
del estado de la agenda pública y el logro de
estado de la agenda formal, cuanto mayor sea el nivel de
Inestabilidad política en una comunidad.
Estas hipótesis sobre la construcción de la agenda permanecen
no probado hasta ahora, aunque esperamos que lo hagan
finalmente se examinará a través de dos estratos principales
gies El primero es la codificación de casos existentes de
un amplio número de sistemas políticos que van desde
sociedades tradicionales estudiadas por antropólogos para
estudios de pequeñas comunidades en sociedades occidentales, para
estudios de formulación de políticas nacionales. Construyendo un
una muestra grande permitirá una confirmación relativamente rápida
ción o refutación de las relaciones hipotéticas
en nuestro esquema Segundo, el desarrollo de un
comprensión adecuada del desarrollo de la agenda
requiere la recopilación de datos originales en un amplio
variedad de configuraciones elegidas para hacer posible el desarrollo
Opción de generalizaciones en ambos transculturales
y niveles intrasocietales.
Aunque el esfuerzo necesario es grande, es importante
portante Estudios previos de participación en políticas.
la formación se ha centrado en el éxito o el fracaso
de intentos de varios grupos en una población para
influir en las decisiones de los tomadores de decisiones entre las políticas
alternativas. El concepto de construcción de agenda
posibilita la investigación de la participación en
los procesos menos visibles pero cruciales por los cuales estos
Se definen alternativas para los tomadores de decisiones. los
estrategias utilizadas por varios grupos que compiten para
colocar temas en la agenda y los factores que
influir en su éxito o fracaso revelar patrones de
participación en la formación de políticas oscurecidas por un
centrarse solo en el proceso de toma de decisiones