Posmodernidad y gestión pública: revisión a la teoría

neoinstitucionalista para el estudio de la cultura en

organizaciones públicas latinoamericanas

Alex Ricardo Caldera Ortega,

Universidad Autónoma de Aguascalientes,
(Centro de Ciencias Sociales y Humanidades, Dpto. de Sociología y Antropología)

Av. Universidad # 940, Aguascalientes, Ags.

Tel. (449) 910 74 00, ext. 303, 304.
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Alex Ricardo Caldera Ortega/Posmodernidad y Gestión Pública

Posmodernidad y gestión pública: revisión a la teoría
neoinstitucionalista para el estudio de la cultura en
organizaciones públicas latinoamericanas

Alex Ricardo Caldera Ortega•

Universidad Autónoma de Aguascalientes

El trabajo es una revisión al problema que enfrentan actualmente las

organizaciones públicas latinoamericanas en cuanto a su retraso al modelo
innovador, ágil y flexible de organización y trabajo exigido por lo que se conoce
como la era de la “posmodernidad”. El modelo ideal burocrático weberiano de
racionalización y sistematización propio de las organizaciones “modernas” se ha
quedado atrás, siendo el reto actual, trasformarlas radicalmente hacia
organizaciones mas acorde a contextos más conflictivos y complejos, y tratándose
de organizaciones públicas, es necesario además de hacerlas cada vez más
eficientes y eficaces, más legítimas. Dicha legitimidad no puede ser otra más que
la propia de regimenes políticos más democráticos y plurales.
Las organizaciones públicas latinoamericanas enfrentan un reto importante
al no haber consolidado ni siquiera el anterior modelo e organización, por lo que
el análisis del cambio institucional requerido para lograr la coherencia con las
nuevas exigencias, pasan por el estudio de la cultura y el papel de las
instituciones propias de cada contexto. Las herramientas intelectuales se
encuentran en lo que se conoce como la Nueva Gestión Pública apoyada en el
enfoque neoinstitucionalista, estas son pues, algunas consideraciones al
respecto.

•
Politólogo por la UAA, estudios de maestría en Administración y Políticas Públicas por el Colegio de San
Luis, A.C. Actualmente profesor-Investigador de la U.A.A.

1
Posmodernidad y gestión pública: revisión a la teoría
neoinstitucionalista para el estudio de la cultura en
organizaciones públicas latinoamericanas

Introducción
El presente trabajo, es un esfuerzo por abordar el tema del estudio y la teoría

organizacional de la cultura en las estructuras gubernamentales. El trabajo es a la

vez, una reflexión de la interrelación de herramientas analíticas de las disciplinas

de los estudios organizacionales en los estudios de la gerencia pública. Se

presenta un especial interés en los nuevos enfoques neoinstitucionalistas, que en

general considero, ayudan a un mejor entendimiento de los fenómenos

organizativos gubernamentales.

Se aborda la diferencia de la cultura organizacional en países con

características específicas como la latinoamericana, y particularmente la

mexicana, en relación a los países en los que se ha dado origen a estos

desarrollos analítico y fomentado primera e intensamente las premisas de la

llamada Nueva Gestión Pública (NGP).

De manera a priori, se puede decir que estas diferenciaciones entre

particularidades contextuales y la forma como se asume el desarrollo

organizacional en cada uno de estos tipos de países, justifican, de entrada, el

estudio de la cultura en las organizaciones y la influencia a partir de la

configuración de marcos institucionales de los sistemas políticos particulares y

diferenciados.

2
 La manera como se presenta este trabajo es a partir de dos apartados

generales, comienza con una reflexión general acerca de la correlación entre

exigencias del nuevo orden mundial y su complejidad, señalado por algunos de

transición de un orden moderno a otro de postmodernidad, y con ello la exigencia

de abordar el estudio de la cultura, la configuración de significados y de símbolos

en la forma de estructurar la acción organizada, particularmente concentrándonos

en la esfera política y de gobierno de la sociedad, dando origen así, a la NGP.

Para ello se describe la correlación existente —ubicada especialmente en el siglo

XX— entre desarrollo político específico del Estado, situación de las esferas

política, social y económica, la estructura organizacional-adminstrativa dominante

y la forma de abordar el estudio de esta relación (origen y evolución de los

estudios organizacionales).

En la segunda parte del trabajo, se aborda el cómo los nuevos desarrollo

analíticos en el estudio de las organizaciones públicas, en especial desde

propuesta provenientes de la ciencia política, como es el caso de la propuesta

neoinstitucionalista, han considerado el estudio de la cultura y la construcción de

significados lo que proporciona un mejor entendimiento de las particularidades de

las organizaciones públicas y políticas, además de tomar en cuenta el papel de

los contextos o los marcos institucionales específicos.

La exigencia de la posmoderniadad

Los cambios en la vida de la sociedad en el último siglo son significativos e

innegables. La vertiginosidad con la que han ocurrido los hizo más visibles hasta

3
para los más incrédulos. Vivamos o no en una nueva época —modernidad o

postmodernidad—, los cambios con respecto a lo que anteriormente dieron

identidad y cohesión a las formas organizativas de la sociedad en las que vivimos

ahora son importantes. Estas formas organizativas básicas, como el Estado, la

comunidad, la empresa o la familia, cuentan con significados y valoraciones

diferentes por parte de quienes las integran. Esos individuos, comparten símbolos

y percepciones del mundo que los rodea mucho más complejas.

La conciencia del “yo” y la del “resto del mundo” es mucho más significativa

para una gran parte de de quienes conforman la comunidad mundial. Una

dinámica de apertura, que empezó por lo económico, y que se sigue por lo

cultural, exige cambios en la forma de estructurar a nuestras sociedades y en los

mecanismos de organizar nuestra convivencia diaria, lo cual ineludiblemente pasa

por la forma de estructurar nuestra organización política y de gobierno.

Se está dando una intersección entre lo económico global, lo geopolítico

mundial y materializándose en un nuevo modo de producir, comunicar, gestionar y

producir, es decir, estamos observando el surgimiento de una nueva estructura

social (Castells, 1996).

Lo anterior se puede ejemplificar, con los significativos cambios

estructurales de los procesos sociales básicos de la sociedad. En este último

siglo, ha habido cambios tanto en el modo de producción, principalmente

consolidando el modelo capitalista de mercado (y ahora financiero), y cambios

significativos a los que Manuel Castells (1996: 40) nos refiere como modelos de

4
desarrollo, pasando de un modelo basado en el industrialismo, y

transformándose, sobre todo el último cuarto de siglo, especialmente en uno

basado en el “informacionalismo”.1

Este modo de desarrollo informacional, se caracteriza principalmente por la

consideración de que la fuente de la productividad estriba en primera instancia en

”la tecnología de la generación de conocimiento, el procesamiento de la

información y la comunicación de los símbolos” (Castells, 1996: 43). En la

diferenciación con el anterior modo de desarrollo, el industrialismo, el cual se

orientaba principalmente en el crecimiento económico (maximización del

producto), el informacionalismo se orienta hacia el desarrollo tecnológico

(acumulación de conocimiento y grados complejos del procesamiento de la

información).

El mundo está viviendo un proceso globalizador, el cual no hubiera sido

posible sin el desarrollo de las nuevas tecnologías de comunicación y la

valoración de ese desarrollo tecnológico; y es inminente que el mundo está

viviendo un “resurgimiento” del capitalismo —principalmente en su modalidad

financiera—, también facilitado por ese desarrollo tecnológico.

Los procesos de “racionalización” que caracterizaban el modo de

desarrollo industrial, ha sido cambiado por la necesidad de procesos de

“innovación” en el informacionalismo. La dirección es hacia nuevos ciclos de alta

tecnología y servicios cuyo motor sea la misma innovación generada a partir de

1
Los “modos de desarrollo” (Castells, 1996) son los dispositivos tecnológicos mediante los cuales el trabajo
actúa sobre la materia para generar producto, determinado en definitiva la cuantía y la calidad del

5
procesos más flexibles y abiertos a los actores involucrados en cada proceso

social (Crozier, 1996).

Los valores que están posicionando como reguladores de los cambios

estructurales mencionados en lo político, van con una idea generalizada de

institucionalización de regímenes democráticos, abiertos a la participación

ciudadana cada vez más amplia, de reconocimiento de la diferencia y respeto a

las minorías, así también de aparatos gubernamentales mediadores de la nueva

relación Estado-sociedad, guiados por principios de responsabilidad hacia con los

ciudadanos y abiertos en los procesos de toma de decisiones; estos valores son

englobados en lo que algunos llaman cultura de la Nueva Gestión Pública.

Esta correlación entre cambios en los signos de los tiempos que vivimos y

la necesidad de cambios en las estructuras y marcos institucionales de la política

y organizacionales de la sociedad, Michel Crozier (1996:1) los expresa con

claridad:

Estamos viviendo una verdadera revolución, no solamente en las

actividades humanas —materiales e inmateriales, desde las actividades del
trabajador asalariado hasta las del empleado oficinista— sino también en el
funcionamiento de las sistemas de relaciones de poder. El sistema
burocrático que originó la estructura de nuestro aparato colectivo de toma
de decisiones ha tenido un gran impacto sobre nuestro sistema industrial,
pero no logra ajustarse a las exigencias del presente, la cual es totalmente
nueva y diferente. Ahora nos obligamos a funcionar dentro de un nuevo
paradigma que pudiéramos llamar la cultura de la gestión pública.
Nuestro razonamiento tradicional, con la figura central del servidor público
obediente, que ejecutaba las decisiones adaptadas mediante el debido
proceso democrático, no se ajusta a la nueva realidad. El orden de capas
burocráticas superpuestas resulta demasiado engorroso para ser aplicado
a la complejidad del mundo moderno.

excedente.

6
 Otra razón más específica que da Crozier para el cambio de paradigma, a

parte de la exigencia de los nuevos tiempos, es el crecimiento de todas las

actividades administrativas —públicas, semipúblicas y aún las privadas—, las

cuales están sobrecargando de manera extraordinaria los recursos asignables,

financieros y humanos, y por lo tanto, es imposible seguir administrando dichos

recursos con las herramientas tradicionales de la jerarquía administrativa. 2

Crozier (1996: 4) apunta una contradicción básico de nuestro tiempo, a

decir, que éste se caracteriza especialmente por la complejidad de nuestras

actividades la cual otorga libertad de los agentes, y por el contrario, dicha libertad

aumenta la complejidad. El paradigma de la gestión pública nos deberá ayudar,

dice el sociólogo francés, mediante el otorgar mayor capacidad de cooperar de

los agentes, superar dicha contradicción.

La clave para que ocurra lo anterior será pues, la revolución en el

comportamiento de quienes tienen la posibilidad de decidir, es decir, de los

“gerentes públicos”, quienes para responder a la complejidad deberán cambiar su

modo de razonar, en vez de pasar a una mayor especialización, deberán

desarrollar la sencillez de las estructuras y de los procesos.3

La necesidad de regenerar la acción gubernamental y los procesos

políticos desde una nueva lógica basada en referentes simbólicos de mayor

2
Enrique Cabrero (1999) ha este fenómeno lo llama “crisis de eficiencia y eficacia” de las organizaciones
públicas, lo que deriva en algo peor, en crisis de “legitimidad” de los gobiernos.
3
Otra forma nueva de razonar de los gerentes públicos, tal y como lo específica el mismo Crozier (1996: 5),
es no pensar en forma tradicional: adecuar medios a fines; sino una forma de trabajar más flexible, mediante
una forma de traingular los elementos en una manera más real: los fines, los recursos, las restricciones.

7
apertura y responsabilidad democrática, obedecen también, a la crisis de

valoración generada hacia las mismas estructuras institucionales y a los actores

políticos mismos, debida al desfase entre exigencias del ambiente (nuevos

referentes institucionales de la sociedad) y las formas “racionalizadas” y rígidas

de actuar de dichos agentes políticos que últimamente las había hecho parecer —

y hacerse en efecto— ineficientes e ineficaces.

Dicha crisis de eficiencia, eficacia y legitimadas del gobierno (Cabrero,

1997, 1999) ha hecho de la gerencia pública un término relevante, pues se ha

visto la posibilidad de modernizar las agencias gubernamentales, abriendo

espacios a una concepción de ejercer la función pública de manera responsable y

encontrar una menara alternativa a la desmantelización o “ahuecamiento del

Estado” y realmente encontrar un cambio institucional profundo y con resultados

positivos reales.

La idea de gerencia pública muchas veces ha dado origen a

interpretaciones erróneas en cuanto a su significado y fines. Estas mal

interpretaciones han identificado a la gerencia pública con una visión

”empresarial” del ejercicio de la función pública, con privatizaciones, achicamiento

del Estado, alejamiento de la política y con la orientación hacia procesos de

mercado (Jamil, 1998: 69), pero en realidad desde su origen, la gerencia pública

principalmente a buscado un mejoramiento de los sistemas operativos del

gobierno, el manejo del ambiente externo y sus restricciones (lo político), y la

maximización de las capacidades de los gerentes (funcionarios de carrera y

políticos) en el manejo de los asuntos públicos. Rainey (1999: 239) lo dice así: “...,

8
el crecimiento del interés y de la actividad [de la gerencia pública] simboliza un

supuesto, incluso por algunos que lo negarían abiertamente, en el sentido de que

el Gran gobierno ha llegado para quedarse y que la gerencia es crucial.”

Política y administración en muchos sentidos sigue siendo uno de los

temas centrales de la gerencia pública (Rainey, 1999: 240-241), aunque es

indudable la distinción entre criterios políticos y criterios técnicos u operativos, el

problema es que siempre van mezclados en formas complejas, “a veces

razonablemente distintas, a veces dialécticas, a veces interactivas”. El enfoque

analítico de la gerencia pública destaca la cuestión del desempeño de las

funciones gerenciales en un ambiente político.

Este conciencia de un desarrollo analítico particular para el tratamiento de

los problemas específicos de los aparatos gubernamentales, dado la complejidad

de su entorno en cuanto a variable intervinientes y vertiginosidad de los cambios,

está presente en las diferentes maneras de abordarlos por los distintos enfoques

que han correspondido a diferentes estadios del desarrollo de las estructuras

gubernamentales y correlativas al grado de complejidad interpretativa que

presentan.

Es así, que por ejemplo como nos lo indica Enrique Cabrero (1999), al

estadio del Estado Gendarme (forma correspondiente a casi todo el siglo XIX y

principios del XX), en donde su función primordial no era en absoluto interventora

—particularmente en lo económico—, sino regido únicamente por lo que le estaba

asignado por la norma jurídica, el estudio del marco legal, es decir de las

9
instituciones formales, era suficiente. La posibilidad de entender estos fenómenos

la daba el derecho administrativo, la cual bajo estos términos, pretendía abarcar

para su comprensión casi en su totalidad el conjunto de la acción del gobierno

reconocidas a él.

Para la década de los treinta aproximadamente, en que la transición se da

hacia una concepción del Estado Providencia (primera fase del Estado

Benefactor), y en donde se da una ampliación de las funciones estatales,

principalmente hacia la oferta de bienes públicos básicos (como educación, salud

y vivienda), el resurgimiento de la ciencia o estudios de la administración pública

saca a flote como debate central la dicotomía entre política y administración, dado

el desarrollo de esta última como disciplina particular y a la percepción por parte

de los estudiosos de la materia que los procesos administrativos del Estado (y en

particular de la función ejecutiva) adquirían relevancia.

Ya en a presencia de un Estado Omnipresente (década de los cincuenta

aproximadamente), la alta y excesiva participación del Estado en la esfera pública

complejizó el estudio de esta realidad, dado que los grupos, tanto de la esfera

económica como de la civil, empiezan a buscar espacios de autonomía y a

demandar mayor participación. También nos encontramos ante una lógica

gubernamental que se fragmenta, sus estructuras empiezan a generar identidades

particulares, lo cual hace que se encuentre en una situación de enfrentamiento

interno lo que problematiza aún más el entendimiento de dichos procesos. Es en

este marco en el que surge la Escuela de las políticas públicas, donde el análisis

fundamental, ve la necesidad de enfocar los problemas de manera situacional, a

10
concentrarse en el análisis de la política pública en cuestión y el proceso

decisiorio al rededor de ellas, todo ello debido a esa lógica particular surgida en

sus propias estructuras y de los problemas surgidos bajo la lógica múltiple

impresa por cada uno de los actores involucrados, tanto gubernamentales como

no gubernamentales (grupos de interés, partidos, empresas, organizaciones

civiles, etcétera).

A finales de la década de los sesenta y más intensamente en la década de

los setenta, la crisis del paradigma estatalizador, y la transición a lo que se ha

dado en llamar el Estado Modesto (o regulador), así como ante la percepción

mayor de la compljización al interior del gobierno y sus procesos, se pasa a una

concepción del aparato gubernamental como una “red de organizaciones”, las

cuales constituyen sus propias reglas y obedecen su propia lógica,

problematizando aún más tratar de entender esta realidad, dado el juego de

actores al interior de estas agencias y su interacción con el entorno, lo cual obliga

a estudiar por separado la acción específica del gobierno (y sus organizaciones)

con una nueva óptica, principalmente dirigida a corregir los aspectos controlables

de esa acción del gobierno. Es en éste marco en el que surge la perspectiva de la

Nueva Gerencia Pública.

Esa misma corresponsabilidad parecen haber seguido los estudios

organizacionales; estructura política, social y económica se ha correspondido con

formas organizativas-administrativas de la sociedad en los distintos espacios

(públicos y privados), así como la forma de tratar de percibirlos y estudiarlos.

11
 El continium también ha sido entre formas correspondientes a una lógica

“racional” propia de un desarrollo que ayudó a la instauración de la modernidad

con una lógica “simbólica” particular, que la percepción del cambio en ellas ayuda

a entender por qué esa modernidad ha transformado o se ha superado.

Propio de la primera etapa que apuntamos aquí del desarrollo social de

finales del siglo XIX y principios del XX, en el que el que el tratar de comprender

la acción de los individuos en los diferentes espacios de interacción social, era

entenderla a partir de una correspondencia entre medios y fines, máxima

expresión de la lógica racional propia de la modernidad, los estudios

organizacionales dieron sus primeros aportes al entendimiento de lo que se

consideraría la acción organizada por naturaleza, la acción realizada entorno al

trabajo.

Lo que hoy suele llamársele la teoría clásica de la organización, ésta

basada en la interpretación mecanicistas, de las aportaciones pioneras de Taylor

y Fayol, donde los aspectos formales y operativos del trabajo, se ven como los

únicos pertinentes para comprender a la organización en su conjunto y mejorar la

eficiencia de la organización.

Las estructuras organizacionales reproducen también el modelo ideal

burocrático weberiano, en el que la racionalidad de la estructuración del trabajo, y

la forma de organizar el trabajo son la base de la organización misma.

Los intereses de todos estos estudios colocan su atención en una visión

mecánica y formalista que quiere restringir el fenómeno organizativo en los

12
confines del organigrama (Freddi, 1979: 1088). La especialización, el control, y el

orden jerárquico son sus temas primarios.

La teoría neoclásica de la organización, sobre toda aquella considerada

una respuesta al tipo anteriormente descrito, en función de su desarrollo e interés

por comprender los procesos de grupo y de las exigencias emocionales y

psicológicas, tal y como lo hiciera la llamada Escuela de las Relaciones Humanas

(E. Mayo), es más bien una interpretación natural y organicista de la organización,

y adquiere singular relevancia por dos principales motivos (Freddi, 1979: 1089):

en primer lugar, desde el punto de vista metodológico, en cuanto destacó la

función primaria que la psicología, la psicología social, la antropología y la

sociología pueden desempeñar en el estudio de las instituciones organizativas, en

segundo lugar, se le debe reconocer los resultados sustantivos, de carácter

cognoscitivos, que ha producido este movimiento; se evidencia sistemática a los

aspectos sociales, informales y motivacionales del funcionamiento organizativo.

Pero aún estos primeras consideraciones de los aspectos culturales en las

organizaciones, estarían lejos de significar el esfuerzo hecho por los estudios

organizacionales posteriores de comprender a la cultura como un elemento

sustancial no sólo en el funcionamiento de las propias organizaciones, sino de los

marcos institucionales en el que se desenvuelven estas y los individuos en su

conjunto.

Es necesario apuntar, que el desarrollo hasta aquí aportado por los

estudios organizacionales había sido significativamente mayor por parte de los

13
estudios hechos en organizaciones pertenecientes a la esfera privada, pues el

principal motor de todos estos desarrollos ha sido el de la efiecientización y

mejoramiento de los procesos productivos de la empresa.

Mientras tanto, los estudios de organizaciones públicas habían estado más

vinculados a los estudios de las estructuras organizativas principalmente en

función de las aportaciones de la escuela burocrática, que siguiendo la

inspiración weberiana, continuaron considerando los estudios de las estructuras

formales el centro de sus esfuerzos. Ya con una orientación más sociológica, los

aportes hacia mediados de los sesentas de estudiosos como Michel Crozier o

Merton fueron significativos para poder ir entendiendo la lógica de las estructuras

burocráticas gubernamentales e ir entendiendo las visibles transformaciones de

los aparatos gubernamentales y procesos de reforma administrativa los cuales

habían estado ocurriendo por esos años.

El antecedente de las consideraciones de los elementos culturales en la

configuración de la acción organizada dentro de las organizaciones públicas,

tiene antecedentes anteriores a los últimos descritos aquí, pero que no siguen

una línea directa necesariamente con los estudios organicistas derivados de las

teorías neoclásicas antes mencionados. Primero hacia fines de los cuarenta, hubo

que madurar otras ideas, como las aportadas a partir de los modelos decisionales

en las organizaciones (Hebert Simon) que más bien corresponden a la tradición

racionalista en el estudio de las organizaciones aportado y desarrollados desde la

ciencia política. Estas aportaciones específicas, en las que la consideración de el

nivel filosófico-metodológico de la racionalidad humana tiene que ver con la

14
acción organizada, y de la consideración de la vinculación entre hecho y valor con

respecto a medios y fines hizo posible adoptar empíricamente estas aportaciones

por enfoques analíticos como el de las políticas públicas dado el interés central

mostrado en el proceso de formación de las decisiones de políticas (policy

decision making).

Dentro de esta última tendencia, hubo dos significativos desarrollos los

cuales fueron perfilando lo que posteriormente sería el resurgimiento de las

instituciones en la consideración como ellas como nodales en la explicación tanto

del comportamiento individual como el de transformación misma de las

organizaciones, y por ende del conjunto de reglas, valores y creencias que

proporciona el marco institucional. Uno de estos desarrollos es el de la escuela

conductista, la cual concentró su atención en la estructura de las opiniones

públicas y de las actitudes ideológicas de los burócratas, además de esos datos

sociográficos que más directamente influyen en los procesos de socialización

política, su principal interés recayó en la forma como estas variables influían en el

sentido de la toma de decisiones y los efectos que producían.

Crítica a este posicionamiento conductista, una veta que se conformo

primero como estructuralista surgió para poner relieve a una serie de condiciones

estructurales, institucionales y culturales sobre la eficacia de la prestación

administrativa (Freddi, 1979: 1094). Los primeros representantes de esta

orientación básica, de lo que después devendría en el surgimiento de la corriente

neoinstitucionalista en la ciencia política, observaron por ejemplo, que con el

objetivo de una prestación eficaz, a tipos distintos de función pública —de las que

15
se distinguen tres: funciones autoritativo-garantes, de intervención económico-

social, y de intermediación entre intereses— deberán corresponder modalidades

diferentes de decisión, cada una dotada de una racionalidad administrativa

específica y clara.

Éste último desarrollo teórico descrito (que ve a la política como

competencia racional), corresponde claramente a una consecución de la corriente

“racionionalista limitada” elaborada por Hebert Simon en los cincuenta, el cual se

basa, ya decíamos, en tratar de explicar el proceso filosófico-metodológico de los

tomadores de decisiones, y la consideración primaria de que estas decisiones no

tratan de optimizar los recursos organizacionales al tomar una de cisión, sino sólo

encontrar acción que les proporcione resultados aceptables (satisfactorios).

Posterior a este desarrollo, pero en clara consecución, también March,

Olsen y Cohen a partir de un modelo que considera el elemento temporal en el

estudio de las decisiones organizacionales (política como distribución temporal),

proponen que hay una coincidencia temporal entre problemas y soluciones en las

instancias decisiorias de la organización como principal elemento en el proceso

de toma de decisiones. A este modelo lo llaman “el modelo del bote de basura”

(garbage can model), el cual presupone que las soluciones no son diseñadas

para resolver un problema en particular, sino por el contrario, toda organización

tiene permanentemente disponible un abanico de soluciones que “flotan” en sus

instancias decisorias, es decir, cuando surge un problema en la agenda de la

organización, le es asignada una solución ya existente (Vergara, 1997: 15).

16
 Estos dos desarrollos teóricos son, los que de manera directa enriquecerán

la propuesta del neoinstitucionalismo en ciencia política, en la que las

instituciones (marco institucional), es decir, el conjunto de reglas, normas y

tradiciones que existen en las distintas organizaciones que conforman el sistema

político son las que realmente presiden las preferencias, actitudes y las acciones

de los integrantes de esas organizaciones, en este sentido estamos hablando de

la cultura en la extensión de la palabra.

El enfoque neoinstitucionalista en la ciencia política se nos muestra como

una perspectiva analítica pertinente para abordar los problemas de la cultura en

las organizaciones gubernamentales, no sólo por que su surgimiento haya sido

particularmente en este campo, sino por que percibe y explica la estabilidad y el

cambio institucional en los procesos sociales, en términos culturales y

organizacionales. Por ejemplo, ve en la existencia de una cultura organizacional

homogénea la posibilidad que los miembros de la institución interpreten

correctamente las acciones e intenciones de sus colegas y facilita la cohesión

organizacional al uniformar las preferencias de sus miembros; y segundo, ve a la

estabilidad como resultado de la obediencia de los individuos a las normas de la

institución (Vergara, 1997: 26). Otra razón de su pertinencia, es su percepción de

que el cambio institucional, tiene la posibilidad de ser operado por los propios

actores políticos del sistema con lo que se visualiza las estrategias de reforma

administrativa como posible, y no dependiente exclusivamente de los aventares

del contexto y del destino, sino más bien una reforma en la cual los principios de

un sistema democrático y abierto opere para la ciudadanía y genere una cultura

17
de la gerencia pública entre los integrantes de las organizaciones

gubernamentales dirigida intencionalmente, llevando a cabo acciones específicas

para lograr ese fin. Enseguida, proponemos una revisión más amplia de esta

propuesta.

La propuesta neoinstitucionalista en ciencia política

La principal consideración por el ascenso de los estudios institucionalistas, es el

hecho de que uno de los principales actores de los sistemas modernos políticos

son particularmente las organizaciones formales (March y Olsen, 1997 [1989]:

41). El principal objetivo de los neoinstitucionalistas políticos, es el explorar el

cómo las instituciones políticas (en especial las administrativas), ponen en orden

e influyen en el cambio político.

Como ya habíamos referido en el apartado anterior, la enfoque

neoinstitucionalista en ciencia política es producto a la crítica a dos corrientes

principalmente, dentro de los estudios organizacionales, una de ellas es la de la

política como competencia racional y la otra a la de la política como distribución

temporal.

El primero de ellos lo referíamos como el predecesor directo de la tradición

racionalista, en la cual el actor es totalmente conciente de su posición en el juego

político, y por lo tanto es totalmente racional en su acción, buscando maimizar en

todo momento su interés y beneficio; el segundo, corresponde a la propuesta

específica del modelo del bote de basura, en el que se ve como las

organizaciones amortiguan eficientemente el proceso de pensamiento y decisión

18
derivados de los procesos de acción, la idea medular es la de que estructuras

sustituyen el orden temporal por uno consecuente, más explícitamente, se hace

que problemas, soluciones, responsables de decisión y oportunidades de acción

coinciden simultáneamente en un orden temporal, lo que hace que problemas que

surgen al instante encuentre de inmediato solución y quien decida por ello. En

este modelo, tal cual, se considera una ausencia de restricciones estructurales,

pues este proceso de vinculación es independiente en cada uno de sus corrientes

y exógeno que fluye por el sistema, por lo que la correposabilidad entre

elementos —problemas, soluciones, responsables de tomar decisiones y las

oportunidades— se vinculan únicamente por su simultaneidad. “Como resultado,

la toma de decisiones se constituye en ocasiones para ejercitar problemas y

soluciones más que para vincularlas, así como para mostrar la toma de decisiones

más que para aprovecharla, y de exhibir más que de usarla.” (, 1997 [1989]: 58)

Pero en realidad lo que aparece dicen March y Olsen (, 1997 [1989]: 62),

es que ni nos encontramos ante modelos puros de competencia racional, ni

modelos de pura distribución temporal; lo que ocurre está influido por ambos, pero

además, por el marco institucional en el cual ocurre. Pero la simplificación que

proporcionan las instituciones, tienen consecuencias políticas.

El comportamiento de los individuos se ve afectado por los mismos marcos

institucionales —políticos, sociales y económicos—, esto hace que la atención se

centre más en los procesos de toma de decisiones, que en los resultados mismos

de los procesos políticos, es decir, el proceso interno de todas las instituciones

19
políticas en la producción de las políticas públicas, más que en sus efectos

(Vergara, 1997: 36).

El comportamiento de los individuos se explica más eficientemente,

principalmente con base en los roles asignados en la organización y en las reglas

institucionales que los norman, más que en el presupuesto de que son agentes

racionales que buscan maximizar sus intereses. A esto ellos lo llaman la lógica de

los apropiado. Esto lo único que nos indica, es que los individuos obedecen las

normas institucionales, principalmente, no por que este sea una forma

incoherente e inconsciente de actuar, sino que es una estrategia eficaz para

reducir la incertidumbre y simplificar la toma de decisiones.

Otro elemento igualmente eficiente para entender la importancia del marco

institucional en el comportamiento de los individuos, es la respuesta que se le da

a lo novedoso desde la estructuras mismas de las instituciones políticas, estas

respuestas normalmente no obedecen a meticulosos cálculos racionales, sino que

más bien se siguen reglas simples basadas en la experiencia y en los

procedimientos operativos estándar (March y Olsen, 1997 [1989]: 89).

De esto también se deriva, que los valores y las preferencias de los actores

políticos no son exógenos a las mismas instituciones políticas, sino que más bien

se producen en su seno; pero el entorno se percibe como moldeable de forma

incremental mediante procesos de adaptación, y al cual necesariamente le

seguirá mecanismos de igualación de las instituciones apropiadas con los

entornos creados de manera exógena. Al crear los nuevos entornos, las

respuestas consecuentes no se dejan esperar; los cambios producidos al interior

20
de las instituciones políticas, sólo podrán entenderse en función de esos cambios

ocurridos a nivel exógeno. Lo que si se puede observar en procesos de este tipo

es de que existe una marcada tendencia a que “los grandes y poderosos actores

determinen sus entornos, obligando así a los demás a adaptarse a ellos. Los

grupos dominantes crean entornos a que deben ajustarse los otros, sin que ellos

mismos convivan con el resto. (March y Olsen, 1997 [1989]: 102).

Para entender lo anterior, esta propuesta analítica, se propone el

abanderamiento de la política generadora en sí misma de símbolos, no en el

sentido de manipuladora de los símbolos en tanto dispositivos del poderoso para

confundir al débil, sino más bien en el sentido de los símbolos como instrumento

de orden interpretativo (March y Olsen, 1997 [1989]: 104) Los procesos de

decisión son vistos como rituales sacros y a la toma de decisiones se le ve ligada

a importantes preocupaciones simbólicas y afirmativas de las decisiones, los

cuales son aspectos importantes del modo en que las instituciones desarrollan la

cultura y visión comunes, y que se constituyen en mecanismos primarios para la

acción, control e innovación efectivos.

Los procesos decisorios vistos como rituales a seguir por quien tiene

responsabilidad sobre ellos, tienen como su principal fin el de funcionar como

creadores de significado. Dicho significado es el de la legitimidad. Por ejemplo, en

el marco de un régimen democrático, las decisiones deben justificarse no sólo por

el hecho de sus resultados, sino de la forma como se toman, por lo tanto, una

buena decisión política, será aquella que es capaz de demostrar que se

respetaron todos los puntos de visita de los involucrados y las posiciones, y por

21
ende al decisión se considera tomada por un liderazgo político existente y ha sido

ejercido de manera apropiada, de acuerdo con los valores y las normas de la

institución (Vergara, 1997: 28).

El tomar estos símbolos de orden interpretativo, tiene como fin: 1) Mostrar

que la opción se realizó de manera inteligente, que refleja planeación,

pensamiento análisis y uso sistemático de la información; 2) mostrar que la opción

es sensible a las preocupaciones de las personas importantes y que en el

proceso de ha prestado oído a los intereses legítimos; 3) mostrar que el sistema

político está controlado por su dirección, de manera apropiada.

March y Olsen (, 1997 [1989]: 106) nos dicen que las actividades en las

instituciones políticas y, en particular las de la decisión, son parte de una serie de

ritos mediante los cuales la sociedad se asegura a sí misma que la existencia

humana se construye en torno a la opción (inteligente) —propia de la ideología

moderna—, lo cual confirma que las instituciones humanas son manifestaciones

del control inteligente del destino del hombre por medio de la acción intencional.

A manera de conclusión

Tal y como lo dicen March y Olsen (1997 [1989]: 109):

“..., es difícil imaginar una sociedad de ideología occidental moderna que

no necesite un mito de elección intencional, bien elaborado y reforzado, por
medio de la política, tanto para sustentar una semblanza de ordenamiento
social y significado, como para facilitar el cambio.”

El carácter de las instituciones políticas, y e general de sus organizaciones, en

tanto sistemas de reglas y estructuras de significado, tienen un papel esencial en

22
la construcción e instauración de una cultura de la gestión pública en los sistemas

políticos contemporáneos.

En los países que como México, y en general de Latinoamérica, debe

adecuarse estos aprendizajes, pues es ahí donde la gerencia pública tiene mucho

por hacer (Cabrero, 1999: 29). La cultura debe estar dirigida a crear marcos

institucionales donde la cultura de la responsabilidad y la apertura democrática

sea el principal eje para la consolidación de estructuras organizacionales y

políticas más sólidas y coherentes con esos valores y principios.

El grado alcanzado por las estructuras organizativas políticas y

gubernamentales por los países desarrollados es totalmente diferente con

respecto al de los países en vías de desarrollo. En estos últimos la

profesionalización, formalización de procesos, rigidez normativa y estructural

propia del paradigma burocrático de la modernidad (Crozier, 1996) ni siquiera a

llegado a consolidarse ampliamente en sus estructuras, pareciera que la

posmodernidad y sus exigencias hacia la forma de estructurar las organizaciones

y su funcionamiento (agilidad y flexibilidad) ha tratado de alcanzar nuestras

propias estructuras organizacionales o sin todavía haber asumido y alcanzado los

anteriores compromisos de racionalidad, formalización y sistematización.

Las diferencias —incluso abismales— con los países desarrollados, los

cuales viven sus tiempos acorde a contextos de complejidad y libertad individual,

no son sólo en lo que respecta al nivel de desarrollo y maduración de los sistemas

económicos, sociales y políticos, sino que son principalmente de orden cultural e

histórico (Cabrero, 1999: 31). Pero aún así, el compromiso no es consolidar

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estructuras rígidas y formalizadas, sino saber sortear el doble compromiso de

institucionalizar instituciones y estructuras organizacionales acordes con esos

contextos que a la vez también se viven en nuestros países por el proceso de

globalización y competencia.

También en nuestros países se exigen procesos innovadores, pero para

ellos se requieren otros procesos innovadores básicos y estructurales, como lo es

la existencia personas culturalmente comprometidas con ellos (Crozier, 1996: 8).

Los gerentes públicos son quienes deben ser los detonadores del cambio

institucional profundo; la difusión de valores democráticos y la implantación de

procesos abiertos y flexibles. El acento se debe poner en la capacitación y

formación de gerentes públicos comprometidos con esos valores. Las estructuras

y los procesos formales deberán seguir el influjo que le impone entornos

exigentes en esos aspectos.

La particularidad para nuestros países está en la consideración en

nuestros propios referentes institucionales políticos, particularmente en las

tradiciones culturales y simbólicas de nuestros contextos, si se deja de lado esto

estaremos errando la estrategia y los procesos de reforma gubernamental, los

cuales seguirán siendo “huecos” y sin efectos profundos en la democratización de

la sociedad.

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Bibliografía
Cabrero Mendoza, E. (1997), Del Administrador al Gerente Público, México,
Instituto Nacional de Administración Pública.
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1996
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La base organizativa de la política, México, Fondo de Cultura
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Cultura Económica: 221-255.
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organización a la ciencia política”, March, James G. Y Olsen, Johan P.
(1997 [1989]), El redescubrimiento de las instituciones. La base organizativa
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Ciencias Políticas y Administración Pública.

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