11-2-2016

NOTA TÉCNICA 1 – DESCRIPCIÓN DE

LOS PRODUCTOS A ENTREGAR POR
PARTE DE LOS ESTRUCTURADORES EN
DNP
LA ETAPA DE PRE FACTIBILIDAD DEL
PROYECTO PARA LA REALIZACIÓN DE
LAS JUSTIFICACIONES DEL PROYECTO

Participación Privada en Infraestructura | Versión Preliminar

Contenido
1. Dentro de los estudios técnicos ............................................................................2
2. Dentro de los estudios legales ...............................................................................5
3. Dentro de los estudios financieros ........................................................................6
4. Dentro de las labores comerciales ........................................................................9

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Nota Técnica 1 – Descripción de los Productos a entregar por parte de los
estructuradores en la Etapa de Prefactibilidad del Proyecto para la
realización de las justificaciones del proyecto.

Esta guía busca que la estructuración de los proyectos sea “integral”, es decir que a
través de la metodología de las cinco justificaciones, el proyecto pueda ser claramente
presentado y justificado en un solo documento con una clara línea argumentativa. Sin
embargo, la calidad de estas justificaciones depende en gran medida de la calidad de
productos técnicos específicos que realiza el equipo de estructuración.

La siguiente recopilación de estos productos no es exhaustiva, no obstante los

productos mencionados son suficientes para la elaboración del documento de
justificación bajo la metodología de los cinco casos. Vale la pena resaltar que no hay
necesariamente una relación directa entre los productos de soporte y cada
justificación, en vista de que un solo producto específico puede ayudar a la
argumentación de la justificación estratégica, económica y financiera, como los
estudios de demanda.

1. Dentro de los estudios técnicos

 Definición del alcance del proyecto seleccionado

El objetivo principal de este producto es lograr una adecuada descripción del proyecto
y dar la información suficiente para lograr la elegibilidad del proyecto en iniciativas
privadas o complementar la información analizada por la entidad en iniciativas
públicas. Como mínimo deberá describir cuál es la necesidad a satisfacer, describir la
población beneficiada, y las actividades o servicios que asumiría el contratista.

Este producto es el eje fundamental del proyecto y de la justificación estratégica del

mismo, ya que define claramente temas estructurales como localización, cobertura,
necesidades técnicas, demanda, tarifas, mecanismos de explotación comercial, etc.

Adicionalmente, en proyectos muy grandes se debe establecer la conveniencia de

utilizar unidades funcionales. Para hacerlo debe tener en cuenta los principios básicos
de una unidad funcional determinados por el decreto 1082 de 2015, como monto
mínimo de inversión, que su ejecución podría haberse realizado de manera
independiente y autónoma, y que la unidad que se va a remunerar debe poder cumplir
con niveles de servicio y estándares de calidad previstos para la misma.

 Especificación de requerimientos y estándares técnicos, de

ingeniería, diseño, operación y mantenimiento del proyecto
seleccionado

Al ser una etapa inicial, ésta busca establecer posibles soluciones técnicas frente al
alcance del proyecto. Como en la mayoría de asociaciones público privadas tanto el
diseño como la construcción serán responsabilidad del socio privado quien
determinará en la etapa de preconstrucción del contrato el diseño definitivo del
proyecto, el estructurador buscará determinar una línea base de requerimientos

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mínimos sobre los estándares técnicos que el posible contratista deberá utilizar en
sus diseños.

En la etapa de prefactibilidad el estructurador como mínimo deberá realizar un

compendio de los estándares y requerimientos técnicos adecuados para el tipo de
proyecto. Esta recopilación deberá incluir los manuales técnicos que sobre la materia
hayan emitido las autoridades nacionales y territoriales, los manuales y guías
establecidas por los respectivos gremios técnicos o la academia y las mejores
prácticas internacionales que se hayan implementado en otros países.

 Definición de niveles de servicio esperado, indicadores de

desempeño y disponibilidad

El estructurador debe ayudar a la entidad pública a determinar cuál es su meta frente

al nivel de servicio que espera proveer y cómo va a medir el servicio que preste el
contratista. Para ello debe ofrecer en etapa de viabilidad una batería inicial de
indicadores que son utilizados con frecuencia en contratos similares para determinar
su pertinencia.

Dada la novedad de la Ley de Asociaciones Público Privadas, el Departamento

Nacional de Planeación apoya a las entidades públicas facilitando baterías estándar
de indicadores para los sectores de vías, aeropuertos, hospitales, edificaciones
públicas y centros educativos, todas éstas desarrolladas por consultores
internacionales con comprobada experiencia en el desarrollo de proyectos de este
tipo. Así, es labor del estructurador determinar cuáles de los indicadores propuestos
son pertinentes y se acoplan mejor a las necesidades de la entidad pública y del
proyecto.

 Desarrollo de un modelo de costos detallado del proyecto

seleccionado

En esta etapa se debe realizar una estimación inicial de los costos de inversión,
operación y mantenimiento y sus proyecciones. Al estar en una etapa preliminar, los
estructuradores deberán usar como referencia los costos de proyectos similares
recientemente desarrollados, o establecer un proyecto de referencia que permita
realizar una aproximación a los costos del proyecto.

 Desarrollo de estudios de subsuelo, geotécnicos, topográficos, de

redes, etc. relevantes

En esta etapa se debe describir y analizar la pertinencia de todos los estudios de

ingeniería necesarios para el desarrollo del proyecto. El número de los mismos
dependerá de las características técnicas del proyecto y de las responsabilidades que
el contrato trasladará al contratista. El equipo técnico del estructurador deberá contar
con la suficiente capacidad técnica para determinar de manera adecuada cuáles son
los estudios de ingeniería suficientes que requiere el proyecto para no comprometer su
viabilidad en el futuro.

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Estos estudios también están definidos por la información que el estructurador recopila
sobre las necesidades de información en su diálogo con posibles contratistas y el
inventario de estudios ya realizados para otros proyectos similares o relacionados que
son de utilidad.

 Desarrollo de estudios de demanda

Los estudios de demanda son fundamentales en proyectos financiados a través de

tarifas o de la explotación económica de la infraestructura. En etapa de prefactibilidad
se debe realizar una estimación inicial con base en la información disponible de
corredores o proyectos cercanos, la experiencia de expertos en el tema o la
información histórica disponible en bases de datos de carácter nacional o regional.

 Desarrollo de estudios de impacto social y medioambiental

requeridos (Estudio de alternativas ambientales y Estudios de
impacto ambiental)

En esta etapa se debe determinar la necesidad del proyecto de contar con licencias
ambientales, desarrollar estudios ambientales, determinar la necesidad de desarrollar
consultas previas, establecer la estrategia y necesidades de socialización del proyecto
frente a las comunidades afectadas, así como los cronogramas frente a su desarrollo y
entrega.

Para los estudios medio ambientales se deben seguir los lineamientos establecidos
por el decreto 2820 de 2010 para la obtención de la licencia ambiental del proyecto. Si
el proyecto requiere una licencia ambiental es necesario la realización de un estudio
de diagnostico ambiental de alternativas y de un estudio de impacto ambiental
los cuales idealmente serán desarrollados en la etapa de factibilidad del proyecto.

Frente a las consultas previas el estructurador deberá determinar si existe una minoría
étnica en el área de influencia del proyecto de acuerdo con los lineamientos del
Decreto 1320 de 1998, y para realizarlo deberá obtener del Ministerio del Interior y de
justicia una certificación de presencia o no de grupos étnicos. En caso de que la
certificación demuestre la presencia de una minoría, se debe establecer un
cronograma para la realización de las consultas previas con los grupos étnicos
certificados en etapa de factibilidad.

 Identificación (y si es pertinente obtención) de permisos y licencias

requeridos

Adicionalmente a los temas socio ambientales, los estructuradores deben analizar la

pertinencia de obtener otros tipos de licencias y permisos necesarios para desarrollar
el proyecto. Permisos de carácter urbanístico, normatividad de accesibilidad, permisos
sanitarios, autorizaciones de empresas de servicios públicos entre otros aspectos
deben ser identificados previo al inicio del proyecto.

 Estudio Socio económico

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El estudio Socioeconómico debe identificar y valorar los principales beneficios y costos
que el proyecto genera sobre las poblaciones afectadas por el mismo. La finalidad de
este estudio es poder determinar las ganancias para la sociedad que serían
generadas por el proyecto y que deberían ser medidas a través de indicadores como
la tasa de retorno social de la inversión y la relación beneficio costo. Se espera que
las entidades públicas prioricen proyectos con una alta relación beneficio costo y de un
importante retorno sobre las inversiones a realizar.

El estudio socioeconómico también es relevante para determinar el costo de

oportunidad para la sociedad de no realizar proyectos. Con su información se modifica
el valor por dinero obtenido a través de la metodología del Comparador Publico
Privado del DNP de acuerdo con los parámetros establecidos en la resolución 3656 de
2012.

En etapa de viabilidad se recomienda tener una caracterización inicial de la población

afectada y una identificación preliminar de los posibles beneficios socioeconómicos del
proyecto.

 Estudios de Mercado

El objetivo fundamental del estudio de mercado es determinar las preferencias de los

futuros usuarios de la infraestructura para determinar las características que requiere
el proyecto para garantizar su uso. Parte esencial de este estudio, cuando el proyecto
contemple la explotación comercial de servicios conexos o se financie a través de una
tarifa que cobrara por su uso, es determinar los precios adecuados que deberán pagar
los usuarios del servicio.

En etapa de viabilidad este estudio se nutre de información disponible de proyectos

similares y de las tarifas existentes para usuarios de servicios que competirán con el
proyecto.

2. Dentro de los estudios legales

 Minuta del contrato y apéndices

En la etapa inicial el estructurador deberá presentar como mínimo un esqueleto de los

capítulos principales de la futura minuta de contrato, utilizando como base la estructura
presentada en contratos similares realizados por otras entidades públicas que se
adecúan a las particularidades del proyecto en cuestión. A manera de ejemplo, se
presenta la estructura mínima que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señala
debe tener una Minuta de contrato:

Cláusula 1: Definiciones
Cláusula 2: Objeto del Contrato
Cláusula 3: Plazo del Contrato
Cláusula 4: De la Sociedad Contratista, su estructura societaria y obligaciones
generales

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 Cláusula 5: Regulación y alcances de la etapa previa a la Construcción
Cláusula 6: Regulación y alcances de la etapa de Construcción
Cláusula 7: Regulación y Alcances de la etapa de Explotación
Cláusula 8: Régimen Económico del Contrato
Cláusula 9: Régimen Tributario
Cláusula 10: Régimen de Seguros
Cláusula 11: Garantías del Contrato
Cláusula 12: Fiscalización del Contrato
Cláusula 13: Término del Contrato
Cláusula 14: Suspensión del Contrato
Cláusula 15: Resolución de Controversias
Cláusula 16: Mecanismos de pago
Cláusula 17: Mecanismos de seguimiento y penalizaciones
Cláusula 18: Reversión del Proyecto

Los estructuradores también pueden presentar borradores de algunas de las cláusulas

del contrato sobre las cuales tengan mayor certitud como definiciones, objeto y plazo.

 Análisis del marco regulatorio para asegurarse que el proyecto está

en línea con lo estipulado en la constitución, las leyes y los
decretos generales, específicos y sectoriales.

Este producto permite realizar un análisis jurídico de que el proyecto cumple con toda
la regulación vigente de todos los niveles. El eje de este análisis debe ser la Ley 1508
de 2012 y sus decretos reglamentarios. Sin embargo, también es necesario analizar la
regulación vigente en materia de contratación pública, valoración de riesgos, planes de
desarrollo, ordenamiento territorial, marco fiscal, entre otras disposiciones.

Vale la pena recalcar los errores comunes que se presentan en este producto como no
verificar que las solicitudes de desembolsos públicos sean inferiores al 30% en
iniciativas privadas, o entidades territoriales que no cumplen con los requisitos que la
ley dispone en materia de endeudamiento y solidez fiscal.

 Validación de la capacidad de la entidad pública licitante para

entrar en un contrato de APP de largo plazo con el sector privado

Este producto permite establecer la competencia legal de la entidad para suscribir el

futuro contrato. Se debe analizar la posibilidad de que el alcance del proyecto
involucre a otras entidades públicas, y cómo solucionar este inconveniente si llega a
presentarse.

3. Dentro de los estudios financieros

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  Diseño conceptual de la estructura de la transacción propuesta
identificando actores financieros, operativos y administrativos
involucrados.

El esquema de la estructura de una APP debe quedar claro desde el inicio de la

estructuración. Este producto permite identificar el universo de actores implicados en
la transacción y ayuda a la entidad pública a entender el rol de cada agente, sus
necesidades y obligaciones. Como una APP tiene una estructura organizacional
totalmente diferente a una obra pública tradicional, es labor del estructurador definir
claramente una estructura que dadas las restricciones del mercado garantice el éxito
del proyecto.

 Análisis de fuentes de financiamiento

Uno de los puntos fundamentales al analizar la viabilidad de un proyecto es establecer

las posibles fuentes de financiamiento del proyecto. Este análisis no se limita
solamente a proponer la óptima distribución entre recursos públicos y privados, sino
adicionalmente estudiar las diversas fuentes de financiamiento que ofrece el sector
privado, sus costos, las garantías necesarias para obtener los recursos, entre otros
aspectos.

 Estimación y definición de los ingresos operacionales del proyecto

En gran medida, el éxito de un proyecto depende de los ingresos que la infraestructura

puede proveer. En una APP de infraestructura pública los ingresos provienen de las
siguientes fuentes: (i) - Pagos de la entidad pública por la disponibilidad de la
infraestructura y el desempeño de los servicio entregados, (ii) - Pagos de los usuarios
a través de una tarifa, (iii) pagos de terceros por la explotación comercial conexa que
el socio privado alcanza por servicios adicionales que provee no vinculados con el
objeto del proyecto (arriendos comerciales, estacionamientos, publicidad, etc.), o (iv)
una combinación de estas fuentes.

Es labor del estructurador del proyecto definir la mezcla adecuada entre los tres tipos
de ingresos, determinar la viabilidad legal y financiera de sus propuestas (por ejemplo
en una iniciativa privada los pagos de la entidad pública no pueden superar el 30% del
valor del contrato), determinar las tarifas y su marco regulatorio, así como los
subsidios relacionados con la tarifa, entre otros aspectos relacionados con la
determinación de los ingresos.

 Determinación del monto de aportes públicos (vigencias futuras)

Si los estructuradores determinan inicialmente como una fuente de ingreso el pago por
el servicio de la entidad pública, es necesario adicionalmente definir su viabilidad
analizando la fuente de pago y la posibilidad de obtener vigencias futuras para
adelantar el proyecto. Como la regulación en la materia varía dependiendo si los
recursos provienen de una fuente territorial o de carácter nacional, es necesario
determinar la necesidad de cofinanciación de la nación, el uso de regalías en el
proyecto o los aportes de otras entidades públicas implicadas en el proyecto.

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  Identificación del apetito y capacidad del mercado para financiar el
proyecto

Identificar las posibles fuentes de financiamiento del proyecto es tan relevante como
determinar la estructura de ingresos. La viabilidad del mismo está altamente
determinada por la capacidad de conseguir los recursos necesarios para financiar el
proyecto a un costo que no ponga en riesgo la rentabilidad del mismo. Como en el
mercado existen una serie de alternativas de financiamiento, es labor del estructurador
analizar el mercado y proponer la mezcla de recursos que mejor se adecúa a los
plazos, la rentabilidad, las garantías, los niveles de riesgo, entre otros aspectos.

Análisis inicial de los riesgos del proyecto

Inicialmente el estructurador debe ofrecer en etapa de prefactibilidad un borrador de

identificación de los riesgos que se presentan en proyectos similares, una propuesta
de distribución de los mismos y una valoración cualitativa de sus probabilidades e
impactos. En esta etapa también se pueden sugerir medidas de mitigación para limitar
las probabilidades de determinados riesgos y los mecanismos que el mercado ofrece
como seguros y garantías.

Primer análisis de valor por dinero

Es labor del estructurador ofrecer una visión inicial sobre la capacidad del proyecto de
generar valor por dinero para la sociedad si es realizado mediante una Asociación
Público Privada. Para hacerlo deberá desarrollar la metodología del comparador
público privado del Departamento Nacional de Planeación (Resolución 3656 de 2012)
con la información recopilada en el resto de productos realizados. Esta primera visión
contempla realizar un cálculo aproximativo frente al costo base del proyecto público de
referencia, los riesgos retenidos, los riegos transferidos, los ingresos de terceras
fuentes, los aportes públicos y el costo de administración del contrato.

Este análisis debe madurar a medida que avance la estructuración; sin embargo, en
etapas iniciales es un buen instrumento para determinar la viabilidad de realizar el
proyecto a través de una Asociación Público Privada.

Análisis Multicriterio

Uno de los objetivos principales de la etapa de viabilidad es determinar la

conveniencia de realizar el proyecto bajo una determinada modalidad de contratación.
Si bien el análisis de valor por dinero del punto anterior sirve para probar el
beneficio/costo de utilizar una APP en el proyecto, existen otros aspectos relevantes a
la hora de optar por una determinada modalidad de contratación que deben ser
analizados por la entidad antes de darle viabilidad al proyecto. Así, el estructurador
debe ayudar a la entidad a desarrollar el taller para el uso de la herramienta
multicriterio del DNP, la cual permite analizar la mejor modalidad de contratación
teniendo en cuenta criterios tan disimiles como consecuencias políticas, espacio fiscal,
calidad del servicio, entre otros.

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Para el desarrollo de este taller, el DNP ha puesto a disposición de las entidades
públicas sus manuales para el desarrollo del taller multicriterio y el manual de
operación de la herramienta multicriterio, los cuales se encuentran disponibles en la
página WEB del DNP. Además, la nota Técnica 5 trata la herramienta multicriterio
para la selección de proyectos APP.

4. Dentro de las labores comerciales

 Realización de un sondeo de mercado para tener una indicación del

interés y apetito del mercado (de diseñar, construir, operar y
mantener el proyecto seleccionado)

El estructurador debe iniciar desde la prefactibilidad las labores comerciales para

identificar el apetito del mercado por el proyecto, información que deberá tener en
cuenta para el desarrollo de otros productos como las fuentes de ingreso o de
financiación. Si el estructurador es incapaz de demostrar el interés del sector privado
por participar como contratista o subcontratista la viabilidad del proyecto se reduce
considerablemente.