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CAPITOLO 10: DEBITO PUBBLICO

10.1 FINANZIAMENTO DELLE SPESE PUBBLICHE MEDIANTE EMISSIONE DI


DEBITO PUBBLICO
Il debito pubblico, attualmente, è visto negativamente come modalità di finanziamento delle spese pubbliche.
Ne sono segno evidente le limitazioni costituzionali all’indebitamento: art. 81 co. 2 Cost. e art. 119 ult. co. (per
Regioni ed Enti locali). Questo per il rapporto tra debito e PIL, che per l’Italia attualmente supera il 130%.

Il debito pubblico è una modalità di finanziamento che, al pari di altre, secondo le teorie economiche può
svolgere diverse funzioni rispetto al sistema economico e all’andamento del ciclo economico, di per sé non
negative. Anzi, vi è una linea di pensiero che parte dall’economista inglese David Ricardo (1772-1823) e che,
con varie sfumature, considera il finanziamento mediante l’indebitamento pubblico equivalente o non
dissimile ad altre tipologie di entrate.

Lo stesso rapporto tra debito pubblico e PIL annuale, per il quale il diritto Ue pone il vincolo di non superare il
60%, non è di per sé, secondo gli economisti, un indicatore univoco di crisi, anche se è corretto affermare che
più tale rapporto è elevato più si riduce la capacità di un’economia nazionale di sopportare shock economici
improvvisi (cioè le crisi economiche e finanziarie).

Il debito pubblico può essere volontario o forzoso, redimibile o non redimibile (in quest’ultimo caso non
prevede la restituzione del capitale, ma solo il pagamento degli interessi, ovvero una rendita: il debito
redimibile può essere trasformato dallo Stato in debito irredimibile attraverso la c.d. consolidazione del
debito). Il prestito forzoso e non redimibile è una fattispecie eccezionale (l’Italia ne ha fatto ricorso nel ’900 ai
tempi della prima e della Seconda guerra mondiale, per finanziare le spese militari senza poi restituire più il
capitale prestato dai cittadini sottoscrittori). Il debito pubblico di cui ci occupiamo è quello volontario e
redimibile, basato su prestiti allo Stato verso il pagamento di un tasso di interesse (che deve essere tale da
attrarre gli investitori).

La garanzia tradizionalmente rappresentata dal carattere pubblico del debitore (lo Stato) è progressivamente
entrata in crisi, nella percezione delle masse e dei mercati, perché il principio secondo cui nelle economie
sviluppate lo Stato non può fallire (“lo Stato onorerà sempre i propri debiti pagando tutti gli interessi” o “lo
Stato è troppo grande per fallire”) è stato messo in discussione dalle recenti crisi economiche (i casi
dell’Argentina nei Paesi sudamericani all’inizio del millennio, la Repubblica Ellenica in Europa a cavallo tra il 1°
e il 2° decennio del XXI secolo).

L’aspettativa dei risparmiatori sul grado di “tenuta” e di stabilità di un dato Paese è il fattore che induce a
“fidarsi” e prestare denaro allo Stato, accettando un suo rischio di insolvenza basso (ancorché non nullo). In
effetti lo Stato è l’unico debitore esistente nell’ordinamento che potrebbe attivare poteri coercitivi
(l’imposizione fiscale) per reperire le entrate necessarie a rimborsare i prestiti (ciò in linea teorica, dal
momento che un incremento di imposizione unicamente finalizzato al pagamento del debito pubblico
potrebbe avere effetti negativi sulla crescita economica e concorrere a un impoverimento generale che
causerebbe iniquità redistributive ingiustificabili).

Un ulteriore fattore da tenere in considerazione è il tempo. I titoli del debito pubblico possono essere:

→ a breve scadenza (Buoni ordinari del Tesoro, BOT, con scadenza normalmente inferiore all’anno);
→ a media-lunga scadenza (come i Certificati di Credito del Tesoro o CCT).

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Nei BOT a breve scadenza gli interessi vengono pagati insieme al rimborso del capitale: il titolo viene emesso
ad un valore nominale inferiore al suo valore di rimborso (ad es. viene emesso a 90 e rimborsato a 100, la
differenza misura la redditività del titolo). I titoli che hanno una scadenza inferiore all’anno, costituiscono il
c.d. debito pubblico fluttuante.

I CCT sono caratterizzati dal fatto che, per invogliare gli investitori a fare prestiti a media-lunga scadenza allo
Stato, il tasso di interesse è variabile: in parte è predeterminato in misura fissa (non inferiore a un certo livello
minimo) in parte è determinato “indicizzandolo” all’inflazione (se aumenta l’inflazione aumenta così anche
l’interesse: in tal modo si cerca di neutralizzare il timore che l’investitore potrebbe nutrire in ordine al fatto
che un aumento dell’inflazione nel corso del tempo potrebbe far perdere di valore e redditività l’investimento
pluriennale effettuato). Accanto ai CCT ci sono anche i BPT (Buoni Pluriennali del Tesoro, di durata da 3,5,7,10
anni ecc., fino a 50), con pagamento degli interessi periodico (semestrale) ma a “cedola fissa” per tutta la
durata del titolo. Il rendimento dipende dal prezzo di acquisto.

Quindi, l’emissione di titoli del debito pubblico implica la nascita oggi di crediti e di entrate finanziarie al
bilancio corrente e, normalmente, un debito e spese future nei bilanci degli anni successivi (per pagare gli
interessi e per rimborsare ai risparmiatori il capitale prestato). L’unica forma di debito pubblico che non genera
spese future per i rimborsi (ma in ogni caso “costa”, perché genera spesa per interessi) è costituita dal c.d.
“debito pubblico fluttuante”, cioè dai titoli di Stato che hanno una scadenza di pochi mesi, inferiore all’anno (i
BOT), e che vengono emessi soprattutto per garantire liquidità monetaria allo Stato e supplire ai temporanei
disavanzi di cassa della gestione di Tesoreria.

I titoli di Stato vengono collocati attraverso delle aste pubbliche (aste primarie) cui possono partecipare sono
intermediari istituzionali autorizzati (ad es. banche, intermediari finanziari, per sé o per conto dei risparmiatori
privati cittadini). Il loro prezzo si determina in base alle domande e alle offerte pervenute. Poi, una volta emessi
e collocati sul mercato primario, i titoli di Stato possono essere venduti e comprati in appositi mercati finanziari
regolamentati di natura secondaria (sono titoli finanziari come le obbligazioni, e quindi possono essere
negoziati e scambiati).

Alcuni aspetti del funzionamento del mercato dei titoli pubblici sono:

→ il rendimento del titolo non è prefissato dallo Stato: lo Stato determina solo il quantitativo di titoli
volta in volta emesso, ma il prezzo e il conseguente rendimento dipendono dall’andamento del
mercato (domanda e offerta) e dal livello del tasso generale di interesse per il denaro fissato dalla
Banca Centrale (oggi Banca Centrale Europea, BCE);
→ se nell’anno N viene emesso un titolo pluriennale con rendimento di 10 (si compra a 90 e si ha diritto
al rimborso di 100) e poi nell’anno successivo N+1 vengono emessi nuovi titoli che rendono 5 (si
compra a 95 e si ha diritto al rimborso di 100), il valore dei vecchi titoli, già emessi e in
circolazione, aumenta per i loro proprietari, e sarà conveniente venderli sul mercato secondario (più
appetibili perché hanno un rendimento maggiore);
→ viceversa, se nell’anno N viene emesso un titolo pluriennale con rendimento di 5 e poi nell’anno
successivo N+1 viene emesso un nuovo titolo che rende 10, il valore dei vecchi titoli, già emessi e in
circolazione, si riduce per i loro proprietari, e venderli sul mercato secondario può generare perdite
(si è comprato il titolo a 95 ma se vuole renderlo competitivo rispetto ai nuovi titoli occorrerà
rivenderlo a meno di 90);
→ nelle situazioni di crisi economica e di incertezza circa la sostenibilità finanziaria di un dato Paese,
come è avvenuto per l’Italia, il rendimento dei titoli di Stato tende ad aumentare (aumenta
lo “spread”, cioè la differenza di rendimento, a parità di capitale investito, rispetto ai migliori titoli del
debito pubblico di altri Paesi dell’Area Euro, quelli emessi dal Paese con l’economia più stabile, ad
esempio – nella valutazione degli analisti finanziari e delle principali Agenzia di rating – la Germania);
→ il paradosso del debito pubblico è che più aumenta il “rischio” di instabilità finanziaria e di “insolvenza”
di uno Stato (ad es. perché aumenta il deficit di bilancio), più aumenta l’interesse sui titoli del debito

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pubblico che lo Stato emette: quanto più lo Stato necessita di debito pubblico per finanziarsi, tanto
più gli costerà ricorrere a questo mezzo di finanziamento, e l’acquisto in titoli di Stato sarà più
redditizio (perché più rischioso) per gli investitori, cioè per il mercato;
→ un tasso di interesse basso significa che l’investimento si presenta sicuro, e ciò potrà incidere sul
numero e sulla qualità di risparmiatori disposti a investire in titoli di Stato a basso rendimento e poco
rischiosi (ad es. maggiore attrattività per piccoli risparmiatori). Può accadere che se il tasso di interesse
rimane troppo basso una parte del quantitativo dei titoli di Stato che lo Stato emette rimanga
incollocato: gli investitori cercano opportunità a maggiore rendimento (sul mercato dei capitali
privati);
→ ma anche un tasso di interesse molto elevato, proprio perché significa alto rischio, può attrarre i
risparmiatori disposti a effettuare investimenti speculativi, ma disincentivare quelli invece con bassa
propensione al rischio. Anche in tal caso, può accadere che una parte dei titoli di Stato emessi dal
Tesoro risulti incollocato mediante le aste pubbliche (quindi lo Stato può avere difficoltà a realizzare
quelle entrate da “accensione di prestiti” che ha programmato nella propria Legge di Bilancio
previsionale, proprio quando ne avrebbe maggior bisogno).

10.2 RAPPORTO TRA DEBITO PUBBLICO E DISAVANZO (DEFICIT) DI BILANCIO


Che cosa induce lo Stato ad indebitarsi? L’indebitamento è la conseguenza di una politica di bilancio che crea
disavanzo o deficit. Il deficit, o disavanzo di bilancio, e il debito pubblico non sono sinonimi e identici, ma
comunque sono strettamente correlati.

Il disavanzo deriva dalla differenza tra le entrate finali e le spese finali: le entrate finali sono quelle correnti
(tributarie ed extra-tributarie) e le entrate straordinarie (quelle derivanti dall’alienazione del patrimonio
pubblico), mentre le spese finali sono date dalla somma di tutte le spese correnti e tutte le spese di
investimento: dal calcolo sono escluse le spese necessarie per rimborsare il debito pubblico in scadenza in un
dato anno, ma si tiene conto degli interessi sul debito pubblico dovuti nello stesso anno ai risparmiatori (gli
“oneri per il servizio del debito”, cioè gli interessi, sono una spesa corrente, ma per la loro importanza vengono
indicate separatamente dalle altre spese correnti).

Il saldo primario (che può essere un avanzo o un disavanzo) deriva dal medesimo calcolo, ma senza conteggiare
gli interessi sul debito pubblico: se il saldo primario è un avanzo, vuol dire che lo Stato riesce a coprire tutte le
spese finali di un dato anno con tutte le entrate correnti e straordinarie, e che va poi in deficit a causa della
spesa per interessi. Quindi se il bilancio chiude in deficit a causa degli interessi sul debito pubblico, vuol dire
che si è innescato un circolo vizioso: lo Stato è costretto ad indebitarsi non solo per rimborsare i debiti in
scadenza, ma anche per pagare gli interessi sul debito, e quanto più questi aumentano nel corso del tempo,
tanto più lo Stato dovrà indebitarsi.

Il disavanzo o deficit (quello che nel nostro bilancio corrisponde al “saldo netto da finanziare” o, meglio,
all’“indebitamento netto”, che è il valore preso in considerazione ai fini europei) misura quindi il “nuovo”
debito pubblico generato da un determinato esercizio finanziario.

Il c.d. ricorso al mercato è l’ultimo saldo del bilancio, ed è di ammontare uguale, anche se con segno negativo,
al 4° titolo delle entrate, ovvero l’accensione di prestiti, che ha invece segno positivo. Il ricorso al mercato
indica l’ammontare (massimo) di debito pubblico previsto in emissione per un dato anno del bilancio. Lo Stato
può dover ricorrere al mercato, cioè indebitarsi, proprio per rimborsare il “vecchio” debito in scadenza. Di
tutto il “ricorso al mercato”, cioè di tutta la quantità di debito pubblico “acceso” o da accendere nell’anno in
questione, solo una parte infatti corrisponde a “nuovo” debito, quella cioè costituita dal deficit o disavanzo,
mentre il resto dei titoli del debito pubblico emessi va a sostituire i vecchi titoli del debito pubblico. Non viene
compreso nel ricorso al mercato il c.d. debito pubblico fluttuante. annualmente la legge di bilancio stabilisce il
limite massimo di emissione di titoli del debito pubblico a breve scadenza.
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Senza disavanzo (cioè senza indebitamento), o in una condizione di pareggio, o addirittura di avanzo, lo Stato
sarebbe costretto ugualmente a indebitarsi per rimborsare i titoli in scadenza, ma si tratterebbe soltanto di
una “sostituzione” del vecchio debito col nuovo, e il debito complessivo non aumenterebbe. Ciò però a
condizione che il nuovo debito non “costi” nel tempo più del vecchio, perché se gli interessi tendono ad
aumentare, la sostituzione tra debito nuovo e pregresso non è più “virtuosa” e può generare di nuovo
un deficit, se non aumentano altre entrate o non si riducono altre spese.

Indebitarsi per sostituire il pregresso indebitamento non è quindi un fatto positivo, ma di per sé neppure
assolutamente negativo: lo Stato si limita a far “scorrere in avanti” il momento di estinzione del debito. Se in
tutti gli anni successivi lo Stato chiudesse poi il bilancio in avanzo, ciò porterebbe progressivamente a dover
indebitarsi sempre meno per rimborsare il debito pubblico in scadenza, comportando una progressiva
riduzione dello stock complessivo di tutto il debito pubblico (secondo i dati disponibili nella prima metà del
2019, il debito pubblico contratto da tutte le amministrazioni pubbliche italiane, non solo dello Stato,
ammonta a circa 2400 miliardi di euro).

Tale ragionamento comincia a spiegare, quindi, le ragioni dell’enfasi che viene posta sulla riduzione del debito
pubblico in combinazione con l’obiettivo del pareggio o dell’avanzo di bilancio stabilito dal diritto Ue. Il Diritto
Ue oggi impone agli Stati membri di avere un debito pubblico non superiore al 60% del PIL, e per gli Stati che
eccedono (come l’Italia), di ridurre quell’eccedenza con un ritmo di 1/20 all’anno (l’obbligo di far rientrare il
debito entro il 60% del PIL in 20 anni): il che, per un Paese come l’Italia, appare già prima facie pressoché
impossibile (un divario di oltre il 70% del PIL [135%-60%], come quello attuale, per essere recuperato in 20
anni avrebbe bisogno:

a. di una crescita economica del PIL ventennale sostenuta e costante e non solo che i bilanci non si
chiudano mai più in deficit, ma neppure in pareggio: occorrerebbe un avanzo di bilancio permanente;
b. oppure di una riduzione vertiginosa delle spese pubbliche e di un aumento significativo delle entrate
correnti, cioè da imposizione fiscale, con una politica restrittiva che avrebbe in verità l’effetto di
ridurre ulteriormente il PIL).

L’obiettivo di riduzione del debito e i vincoli europei sullo stock quantitativo del debito, pertanto, devono
essere considerati obiettivi e vincoli “tendenziali” e non assoluti (hanno in ogni caso significativi effetti giuridici
sull’assetto dell’intera finanza pubblica nazionale).

10.3 QUALITÀ DI DISAVANZO DA FINANZIARE CON L’EMISSIONE DI DEBITO


PUBBLICO E LE POLITICHE ESPANSIVE MEDIANTE IL DEFICIT SPENDING
Il deficit ha “qualità economiche” differenti, secondo che derivi da un aumento di spesa e da una riduzione di
entrate fiscali, e secondo la tipologia di spese o di tributi considerati. A seconda della tipologia di misure
adottate e della loro combinazione varia l’effetto espansivo sull’andamento dell’economia che può avere la
manovra finanziaria e quindi l’eventuale disavanzo di bilancio.

Per stimolare i consumi può rivelarsi più efficace aumentare direttamente le spese di consumo della PA, o
ridurre le imposte indirette, piuttosto che effettuare trasferimenti di risorse alle famiglie o ridurre le imposte
sul reddito (infatti non è certo che le sovvenzioni o il maggior reddito a disposizione dei cittadini siano impiegati
per i consumi da parte dei singoli, o meglio lo Stato non ha il controllo su questi accadimenti).

Dovrebbe essere ancora più evidente che un disavanzo che derivi da un aumento delle c.d. spese di
investimento (ad es. lavori pubblici per grandi opere infrastrutturali, gestione diretta o indiretta di società che
operano in settori strategici dell’economia, sostegni alle imprese per l’ammodernamento e il potenziamento
dell’apparato produttivo, ecc.), può avere un maggiore e più duraturo effetto di sviluppo del PIL e non limitarsi
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a un’espansione temporanea dell’economia, come invece può accadere quando essa abbia origine da un
aumento della spesa corrente per consumi intermedi della PA o per finanziare degli ammortizzatori sociali.

Quindi, per valutare la qualità, più o meno positiva o negativa, che possiamo riconoscere alla scelta di creare
deficit di bilancio e di finanziarlo con il debito pubblico, occorre tenere in considerazione gli effetti economici
che la manovra complessiva che genera il deficit stesso ha (o punta ad avere) sulle entrate e sulle spese.

Se il deficit può servire per espandere il ciclo economico, allora potrà garantire negli anni successivi un
aumento del PIL reale (e non solo nominale, quando l’incremento deriva solo dall’aumento dei prezzi a causa
dell’inflazione). Al maggiore PIL corrisponderanno maggiori entrate fiscali: l’effetto espansivo del bilancio in
disavanzo può consentire di finanziare il disavanzo stesso attraverso l’aumento delle entrate tributarie (circolo
virtuoso), senza necessità di inasprire (o di aumentare eccessivamente) la pressione fiscale.

Ciò però vale soltanto in presenza di un deficit non prolungato nel tempo (di carattere quindi congiunturale,
non cronico o strutturale) e vale solo se il tasso, o la percentuale, di crescita del PIL che consegue
all’espansione dell’economia finanziata col deficit di bilancio è maggiore del tasso di crescita degli interessi sul
debito pubblico (ad es. se il PIL cresce di 1,5 punti percentuali all’anno, mentre gli interessi del debito pubblico
contratto per finanziare il deficit sono ad es. al 5%, l’effetto espansivo non si realizza ed anzi si può innescare
un circolo vizioso, in cui all’indebitamento iniziale seguono di necessità altri indebitamenti che servono per
coprire il costo crescente degli interessi del debito pubblico).

10.4 DEFICIT, DEBITO PUBBLICO ED EMISSIONE DI MONETA


Sono importanti i rapporti intercorrenti tra deficit e debito pubblico da una parte, e moneta (e quindi
inflazione), risparmio privato e tassazione dall’altra. Un modo per finanziare in deficit la spesa pubblica può
essere l’emissione di moneta. Gli Stati europei che hanno adottato l’Euro non possono più ricorrere a tale
modalità di finanziamento della spesa pubblica, mentre possono naturalmente farlo gli altri Stati europei non
appartenenti all’Eurozona, e naturalmente gli altri Stati estranei all’UE.

Per coprire il disavanzo è equivalente emettere moneta o emettere titoli del debito pubblico? Equivalente
all’emissione di moneta (da parte della Banca Centrale nazionale, sul conto corrente intestato allo Stato)
è l’acquisto, sempre da parte della Banca Centrale (per noi la Banca d’Italia) di titoli del debito pubblico emessi
dallo Stato, perché per acquistarli la banca deve emettere “base monetaria”. Emettere moneta, od obbligare
la Banca Centrale ad acquistare titoli del debito pubblico dello Stato, significa far aumentare l’inflazione. Più
moneta è in circolazione, più essa vale meno, quindi ha minore potere d’acquisto, e i prezzi di conseguenza
aumentano. Il circolo vizioso che una spirale inflazionistica può generare può arrivare ad essere estremo: la
spesa pubblica potrebbe aumentare proprio a causa dell’inflazione (costano di più beni e servizi acquistati
dalla PA) e per finanziare l’aumento del deficit si emetterebbe ancora più moneta (innesco di un circolo
vizioso).

Da tale punto di vista indebitamento ed emissione di moneta non si equivalgono, perché il finanziamento
del deficit del bilancio con emissione di debito pubblico avrà conseguenze (tendenzialmente) meno
inflazionistiche rispetto all’aumento della moneta in circolazione. L’aumento dell’inflazione opera come una
sorta di “tassazione occulta”, perché riduce il potere d’acquisto della moneta. Anche l’aumento del debito
pubblico può portare ad un incremento dell’imposizione in senso proprio, perché per rimborsare il debito di
oggi, il legislatore di domani potrebbe introdurre un’imposizione straordinaria. Ma “l’imposta da inflazione”, a
differenza dei veri tributi, è occulta e non è decisa attraverso le stesse procedure e con le stesse garanzie di
“democraticità” della legge tributaria. L’emissione di moneta, infatti, non richiede che sia decisa per legge (con
legge deve essere approvato solo il bilancio in deficit). Inoltre, essa può operare in modo non equo, colpendo
ad es. maggiormente i possessori di redditi più bassi e con propensione al consumo più elevata.

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10.5 EMISSIONE DI DEBITO PUBBLICO E RIFLESSI SUL RISPARMIO PRIVATO
E SUL MERCATO DEI CAPITALI
L’emissione di debito pubblico può interferire con il funzionamento del mercato dei capitali. Normalmente
l’investimento in titoli di Stato dovrebbe essere caratterizzato da interessi di ridotto ammontare perché
dovrebbe essere considerato a basso rischio. Una massiccia raccolta di risparmio da parte dello Stato riduce
comunque il quantitativo di risparmio privato disponibile per finanziare le imprese. Ancora di più, quando in
periodo di crisi economica il rischio di “tenuta” del sistema di finanza pubblica aumenta, allora il tasso di
interesse sui nuovi titoli di Stato che vengono emessi cresce e ciò fa perdere valore ai titoli già in circolazione.

Ciò spinge l’intero sistema dei titoli di debito, anche privato (mercato dei mutui e dei prestiti da parte di
banche e società finanziarie, mercato obbligazionario) ad innalzare i tassi di interesse, per essere competitivi
con i titoli di Stato. Aumentando il tasso di interesse i prestiti (ad esempio delle banche) costano di più e le
imprese o le famiglie pertanto fanno più fatica a trovare credito e investitori sul mercato e a
finanziarsi (NB: tale rischio non ci sarebbe se si finanziasse il deficit con l’emissione di nuova moneta, ma in tal
caso ci sarebbe maggior rischio di inflazione).

Tali effetti negativi sugli investimenti privati o sull’accesso al credito da parte delle imprese
possono neutralizzare l’eventuale effetto di espansione dell’economia derivante dal deficit di bilancio. Pure in
questo caso molto dipenderà dalla finalità del deficit (se ad es. l’indebitamento serve per finanziare maggiori
investimenti pubblici, il rischio è assai minore se non nullo, a patto naturalmente che l’efficienza e l’efficacia
degli investimenti pubblici non si riveli minore che negli investimenti privati).

Il quadro può apparire ancora più complesso se si tiene conto del fatto che i titoli di Stato, soprattutto in
un mercato internazionale dei capitali improntato alla loro libera circolazione, come il mercato europeo
(anche per i capitali provenienti da Paesi non UE), sono acquistati anche da investitori esteri (circa 1/3 del
debito pubblico italiano è acquistato da investitori istituzionali stranieri, anche non appartenenti all’Eurozona).

L’integrazione delle economie nazionali comporta inoltre una fitta rete di scambi internazionali (importazioni
ed esportazioni). E così nella teoria economica è stato calcolato, ad esempio, che un aumento di debito pubblico
che risulti finanziato essenzialmente da capitali stranieri (cioè in valuta straniera), potrebbe avere l’effetto
finale di rendere più convenienti le importazioni dall’estero piuttosto che sostenere i consumi di prodotti
nazionali, che invece è normalmente lo scopo che una politica di bilancio espansiva cerca di realizzare mediante
il deficit (questo perché il maggiore afflusso di valuta straniera per finanziare il debito contribuirebbe a
svalutare la moneta straniera sul mercato nazionale rispetto alla valuta nazionale, e di conseguenza acquistare
beni esteri in valuta straniera costerebbe alle imprese nazionali meno che acquistare beni nazionali).

10.6 VINCOLO INTERTEMPORALE DI BILANCIO GENERATO


DALL’INDEBITAMENTO PUBBLICO
La creazione di un deficit finanziato con debito pubblico in un certo anno, obbliga uno Stato che voglia
mantenere una sana gestione finanziaria a creare successivamente nel proprio bilancio un avanzo.

Ciò appare logico: se lo Stato si indebita oggi, domani dovrà, in misura corrispondente, o avere maggiori
entrate o minori spese per potere rimborsare il debito e pagare gli interessi. L’alternativa è di continuare ad
indebitarsi, sostituendo al vecchio il nuovo debito, ma si tratta di una scelta molto rischiosa, perché in questo
modo il debito pubblico può crescere in maniera incontrollata (ogni volta che lo Stato si indebita, il debito
aumenta, perché alla spesa si vanno ad aggiungere gli interessi).

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Le entrate da indebitamento di oggi genereranno sui bilanci degli anni futuri dei vincoli: o ad aumentare le
entrate oppure a tagliare le spese (tranne quella per pagare gli interessi) in modo da creare l’avanzo necessario
a onorare il debito contratto.

Nella teoria economica, sin dai tempi dell’economista classico David RICARDO, è stata avanzata l’idea che sia
del tutto equivalente scegliere di indebitarsi oggi per finanziare un deficit di bilancio, oppure applicare oggi al
medesimo scopo un’imposta straordinaria (c.d. principio della neutralità del debito pubblico). Infatti,
l’indebitamento “sembra” solo costare di meno in termini di sacrificio, ma in realtà si limita a spostare il
sacrificio fiscale necessario a rimborsare i prestiti in avanti ai bilanci futuri, quindi alle generazioni future di
cittadini-contribuenti. Se da un punto di vista puramente economico tale tesi può essere verosimile, non si
devono trascurare gli effetti di illusione finanziaria e la scarsa razionalità economica dei cittadini-contribuenti.
Tra un aumento immediato della tassazione e l’indebitamento pubblico accompagnato da aumento futuro
della tassazione, il contribuente tenderà a preferire il secondo, e così anche il decisore politico, perché sposta
sui governi successivi la responsabilità politica dell’aumento della tassazione o del taglio delle spese.

Questi comportamenti, che possono tradire una scarsa lungimiranza economica e politica, sono frequenti e
concorrono, insieme ad altre cause, a spiegare l’aumento enorme del debito pubblico in un Paese come l’Italia.

10.7 DEBITO PUBBLICO E DIRITTO UE: LIBERTÀ DI CIRICOLAZIONE DI


CAPITALI, POLITICA MONETARIA EUROPEA E COORDINAMENTO DELLE
POLITICHE ECONOMICHE NAZIONALI IN RAPPORTO AL GOVERNO DEL
DEBITO PUBBLICO
1. L’EMISSIONE DI MONETA NON È PIÙ COMPETENZA NAZIONALE

La politica monetaria è competenza esclusiva dell’UE, e dipende unicamente dalla Banca Centrate Europea. La
BCE è un organo sui generis, indipendente sia dalle Istituzioni europee sia da quelle nazionali, e che sta a capo
del c.d. sistema Europeo delle Banche centrali nazionali (SEBC).

La politica monetaria (decidere il quantitativo di moneta emessa, regolare i tassi di cambio con le valute
straniere, regolare i tassi di interesse nell’Eurozona) ha come obiettivo principale quello di garantire la stabilità
dei prezzi (mantenimento di una bassa inflazione) come presupposto per sostenere le politiche economiche
europee dirette a realizzare un’economia di mercato aperta e in libera concorrenza, in crescita e con un tasso
di sviluppo sostenibile (art. 119.2 del TFUE). Si osservi en passant come nella “ideologia” economica sottesa
alle norme europee, l’inflazione non debba essere eliminata, ma contenuta: il concetto di stabilità dei prezzi
ammette un tasso d’inflazione crescente, che può anche essere di stimolo al funzionamento del mercato
stesso, ma non deve essere eccessivo.

Si osservi come la moneta unica abbia privato gli Stati della possibilità di svalutare la loro
moneta (rispetto alle altre valute) in modo, ad es., da sostenere le esportazioni. Infatti, uno dei modi
che gli Stati hanno per ovviare alle differenze di competitività dell’economia nazionali, quando si
hanno monete diverse, è rendere gli acquisti nella propria moneta più convenienti. Quando la lira
veniva svalutata contro il marco tedesco, era meglio acquistare beni pagandoli in lire piuttosto che in
marchi, e questo fatto poteva sostenere le esportazioni di prodotti italiani verso i partner europei
(però le importazioni di prodotti “stranieri” costavano di più, e questo poteva generare un aumento
dell’inflazione).

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2. DIVIETO PER LA BCE E LE BANCHE CENTRALI DI ACQUISTARE TITOLI DEL DEBITO
PUBBLICO NAZIONALE

Se gli Stati non possono più emettere moneta, la BCE o le Banche centrali nazionali che partecipano al Sistema
Europeo delle banche centrali (SEBC) non possono acquistare titoli del debito pubblico degli Stati o fare agli
Stati dei prestiti agevolati. Lo vieta espressamente l’art. 123 TFUE.

L’art 125 TFUE vieta parimenti all’Unione o agli Stati di accollarsi i debiti di altri Stati (prestare garanzie). L’idea
di un’assistenza (solidarietà) finanziaria tra Stati, di tipo strutturale, è esclusa, e viene limitata a situazioni
eccezionali e temporanee (cfr. l’art. 122 comma 2 TFUE). Vedremo che questa previsione è stata di fatto
aggirata con l’istituzione del c.d. Fondo europeo Salva Stati, o Meccanismo europeo di Stabilità (MES, poi
espressamente recepito nell’art. 136.3 TFUE, che però non è stato ancora ratificato e non è entrato in vigore).

Anche la BCE, nel periodo di crisi economica iniziato nel 2008/2009 (e almeno fino alla fine del 2019, sotto la
presidenza di Mario Draghi) ha sposato un’interpretazione evolutiva e con qualche forzatura delle norme del
TFUE, ritenendo ad es. che non a lei e alle Banche Centrali del SEBC non fosse vietato l’acquisto di titoli di Stato
sul mercato secondario.

Queste politiche di acquisto dei titoli di Stato (italiani, greci, portoghesi, spagnoli) sui mercati secondari, da
parte della BCE e delle Banche Centrali nazionali, hanno consentito di sostenere il mercato secondario dei titoli
di Stato (e quindi gli investitori) nel periodo in cui lo “spread” saliva vertiginosamente e il valore sul mercato
dei vecchi titoli crollava, e hanno avuto lo scopo di evitare destabilizzazioni a cascata sul mercato dei capitali,
sull’aumento dell’inflazione e sulla stabilità dell’Euro in rapporto ai cambi con le altre valute.

Anche la politica sui tassi di interesse portata avanti dalla BCE nel secondo decennio del secolo si spiega come
supporto alla decisione di adottare una politica monetaria di c.d. “quantitative easing” (cioè una politica che
promuove l’incremento di quantità di moneta circolante). Come si è detto in precedenza, infatti, l’acquisto
massivo di titoli di Stato da parte della BCE equivale a emissione di moneta (prestiti a tasso zero o emissioni
consistenti di Euro sono stati effettuate nello stesso periodo anche nei confronti delle BC nazionali, per
aumentarne la liquidità, ed indirizzarla ad acquistare titoli del debito pubblico e a facilitare la concessioni di
prestiti e mutui a imprese e famiglie). La politica della BCE sui tassi di interesse è stata quindi caratterizzata da
una forzata “deflazione”, con il mantenimento dei tassi (su denaro, depositi, finanziamenti a banche e imprese)
a livelli bassi e prossimi allo zero, o addirittura negativi. Gli scopi perseguiti, in presenza degli effetti della crisi
economica generale e del conseguente aumento dei “debiti sovrani” degli Stati, sono:

a) aumentare la moneta in circolazione rischia di generare un aumento dell’inflazione, che si è cercato


allora di prevenire e neutralizzare tenendo forzatamente basso il tasso di interesse sul denaro;
b) l’aumento degli interessi sui titoli di Stato, dovuti al crescente rischio di default, tende a far
incrementare il costo di mutui e prestiti anche per i privati: quindi con i prestiti di moneta a costo zero
per il sistema bancario e con il mantenimento di un tasso di interesse molto basso hanno si è cercato
di neutralizzare questo effetto e di creare le condizioni affinché il costo dell’accesso al credito per i
privati (imprese e famiglie) non potesse aumentare;
c) l’incremento di euro circolante realizzato mediante l’acquisto massivo dei titoli di Stato rischiosi, cioè
espressione di economie nazionali in crisi, ha avuto anche lo scopo di evitare fenomeni speculativi da
parte di Stati ed economie esterne all’Eurozona, facendo affluire ingenti capitali in valute straniere da
investire in titoli di Stato “tossici”, avrebbero potuto destabilizzare l’Euro.

Dunque, la c.d. “crisi dei debiti sovrani” ha condizionato in modo significativo la politica monetaria dell’UE, che
ha cercato, attraverso scelte caratterizzate da un forte intento deflazionistico, di ridurre e neutralizzare gli
effetti che a cascata che la crisi poteva generare sulla stabilità dei mercati finanziari e valutari, dell’inflazione
e della moneta unica (stabilità che costituisce l’obiettivo principale dell’azione della BCE).

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3. LINEE DI TENDENZA DEL DEBITO PUBBLICO ITALIANO NEGLI ULTIMI 40 ANNI

È utile un breve digressione relativa alle dinamiche che hanno caratterizzato il costo dell’indebitamento in
Italia, e che sono in parte legate al rapporto tra collocamento dei titoli di Stato e funzionamento del mercato
dei capitali in regime di libera circolazione e concorrenza.

In Italia, fino agli anni 70, il tasso di interesse del debito pubblico non era determinato dal mercato, cioè dalla
domanda degli investitori, come avviene oggi (nei sistemi d’asta primaria di collocamento del debito pubblico),
ma veniva predeterminato con un decreto del Ministero del Tesoro (che tendeva a mantenere bassi l’interesse
e la redditività dei titoli). A metà degli anni ’70 si verificò che molte delle emissioni di titoli del debito pubblico
rimasero incollocate: c’era crisi economica del petrolio, un forte aumento dell’inflazione, e i titoli del debito
pubblico avevano un rendimento negativo.

Per cui venne concluso un accordo tra Stato e Banca d’Italia secondo cui la Banca era obbligata ad acquistare
i titoli del debito pubblico invenduti. Se la garanzia di poter collocare i titoli del debito pubblico presso la Banca
centrale nazionale da una parte poteva consentire di continuare a mantenere basso il tasso di interesse sui
titoli di Stato (e quindi a tenere sotto controllo il deficit), dall’altra essa creava le condizioni per una forte
instabilità inflazionistica della moneta. Nel 1980, infatti, l’inflazione raggiunge il record storico di oltre il 21%.

Tra la fine degli anni ’70 e l’inizio degli anni ‘80 non vi era ancora la moneta unica, ma un sistema di cambi fissi:
un aumento dell’inflazione rendeva però difficile mantenere fissi i cambi tra le diverse valute europee. La
pressione della Comunità europea si fece sentire già allora, anche se ancora non esisteva l’Euro ma l’ECU, una
moneta “scritturale”, virtuale, che applicavano solo le banche nelle transazioni reciproche. Per cui nel 1981 si
arrivò allo storico “divorzio” tra Ministero del tesoro e Banca d’Italia: venne meno l’obbligo di quest’ultima di
comprare tutti i titoli del debito pubblico rimasti invenduti, che quindi dovevano essere collocati sul mercato
privato. Ecco quindi che il rendimento dei titoli di Stato, fino ad allora tenuto volutamente basso, diventava
determinante per la loro attrattività: esso doveva diventare più alto e conveniente di quello dei capitali privati
(e quindi costare inevitabilmente maggiori interessi allo Stato), altrimenti il rischio sarebbe stato di non riuscire
a collocare i titoli, e quindi di non riuscire ad ottenere prestiti sufficienti a coprire i deficit di bilancio.

Negli anni ’80 quindi la spesa per interessi crebbe notevolmente in Italia, complice anche il mantenimento di
un’inflazione elevata (la media nel decennio dal 1981 al 1990 è di quasi il 10%), e si è rivelato uno dei fattori
che ha contribuito a portare il debito pubblico italiano (che era al 60% nel 1980, all’inizio del decennio) quasi
al 120 % a metà degli anni ’90. Certamente non è stato l’unico fattore, perché parimenti determinante è stato
l’aumento della spesa pubblica (nell’arco di trent’anni, dal 1960 al 1990, la spesa pubblica è passata dal 30%
del PIL ad oltre il 50% del PIL). In ogni caso lo sforzo di risanamento finanziario compiuto nell’ultimo decennio
del XX secolo (anche con misure di tassazione straordinaria) in vista dell’ingresso nella moneta unica europea,
insieme alla crescita economica del PIL che comunque si è mantenuta pressoché costante fino al 2008, ha
consentito di ridurre progressivamente la spesa per interessi (se rapportata al PIL, da oltre il 12% del 1993 a
poco meno del 5% nel 2009). E anche se il valore (reale) del debito pubblico è cresciuto, tra la metà degli anni
’90 e la fine del primo decennio del XXI secolo (2008) è rimasto sostanzialmente stabile (attorno ai 1800/1900
miliari di euro), mentre nello stesso periodo il rapporto debito pubblico/PIL si è ridotto (dal 120% al 100%).

La crisi economica e finanziaria mondiale che si è manifestata nel 2007 ha avuto un impatto molto negativo
sulla stabilità del sistema di finanza pubblica italiano a partire dall’anno successivo, e di conseguenza sul debito
pubblico. Nell’ultimo decennio (2008-2018) il debito è cresciuto fino a oltre 2400 miliardi di euro, mentre
l’assenza di crescita del PIL, l’instabilità politica e la sfiducia dei mercati, hanno portato ad un nuovo aumento
della spesa per interessi. Di conseguenza il rapporto debito pubblico/PIL è tornato a crescere costantemente
fino a circa il 135% nel 2018 (aumento di circa 35 punti % nel solo decennio 2008/2018).

Dunque, è evidente come l’attuale debito pubblico italiano costituisca il “lascito” delle politiche di
indebitamento compiute dai Governi nei decenni precedenti. Proprio per il carattere intertemporale del debito

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pubblico che si è evidenziato in precedenza, le scelte di indebitamento del passato hanno obbligato i bilanci
degli anni successivi ad una continua sostituzione del debito. I livelli elevati di indebitamento con cui l’Italia si
è trovata ad affrontare gli effetti della crisi economica dell’ultimo decennio, hanno contribuito a innescare
spirali viziose (incremento della spesa per interessi che genera nuovo disavanzo e nuovo debito ogni anno, con
crescita esponenziale del debito da un lato e dall’altro difficoltà a promuovere politiche fiscali sulle entrate e/o
sulle spese che riescano a invertire l’andamento stazionario o negativo del PIL).

4. IL COORDINAMENTO UE DELLE POLITICHE ECONOMICHE E DI BILANCIO NAZIONALI

Se la politica monetaria è divenuta esclusiva competenza del livello di governo sovranazionale, le politiche
economiche (tra cui le politiche sul debito pubblico) rimangono invece una competenza concorrente di UE e
Stati: secondo il Trattato di Funzionamento dell’UE, le politiche economiche nazionali sono materia di interesse
comune, oggetto di uno “stretto coordinamento” da parte delle Istituzioni dell’Unione (in particolare Consiglio
e Commissione: art. 119.1 TFUE e art. 121 TFUE). Il coordinamento deve mirare a garantire la crescita e lo
sviluppo costanti (il “progresso”) dei sistemi economici nazionali integrati nel mercato unico.

Se anche gli Stati non possono più battere moneta o fare acquistare i titoli del debito pubblico alle Banche
Centrali, gli Stati possono ancora fare deficit e indebitarsi. Ecco perché alcuni limiti in merito sono fissati dal
Trattato di Maastricht (1993) per ciò che riguarda il rapporto deficit/PIL e quello debito/PIL (e poi
ulteriormente ristretti con il c.d. Six Pack dell’UE del 2011 e il Fiscal Compact o “Patto di Bilancio”, un Trattato
internazionale concluso tra alcuni, non tutti, i Paesi europei nel momento più acuto della crisi economica
nell’Eurozona). Tuttavia, fino alle riforme del 2011 e all’adozione del Fiscal Compact, le norme europee
prevedevano procedure di coordinamento, di reazione e di sanzione solo in caso di disavanzi eccessivi, senza
prescrivere strumenti di controllo per ciò che riguardava il debito pubblico complessivo. A metà del primo
decennio del secolo (2005), inoltre, anche i precetti europei sul deficit sono stati inizialmente molto “allentati”,
per decisione politica di alcuni Stati membri, contribuendo così ad amplificare gli effetti della crisi economica.
L’ipertrofia del diritto europeo dal 2011 in avanti, come reazione alla crisi, nasce proprio dall’esigenza di
superare gli spazi troppo ampi lasciati alla discrezionalità politica dalla previgente disciplina del c.d. Patto di
stabilità e crescita (PSC).

Se si tiene conto delle interferenze che l’indebitamento crea rispetto al risparmio privato, all’inflazione e alla
gestione della moneta, è facile comprendere perché il suo aumento eccessivo entri in collisione con
l’accentramento della politica monetaria nella BCE e con l’obiettivo di coordinamento della politica economica
stabilito nel TFUE. Il debito pubblico interferisce con il mercato europeo dei capitali, e tali interferenze devono
essere limitate nella logica del diritto europeo del mercato in libera concorrenza. In tal senso si spiega il limite
del 60% del debito pubblico rispetto al PIL: il debito degli Stati non deve superare questa soglia (fissata
convenzionalmente, sulla base di elaborazioni della teoria economica) per non assorbire eccessivamente
ricchezza nazionale e risparmio internazionale ed evitare di alterare e distorcere i meccanismi di
funzionamento del mercato privato dei capitali. Inoltre, in un’economia integrata e aperta come quella del
mercato unico europeo, un aumento incontrollato del debito pubblico degli Stati nazionali che hanno adottato
l’Euro può richiamare ingenti quantità di capitali in valuta straniera da Paesi UE che non hanno adottato l’Euro
e da Paesi extra-UE. Ciò può comportare il fenomeno della c.d. “rivalutazione” della moneta unica
dell’Eurozona (c’è maggiore richiesta di cambio, ad esempio, tra Dollaro ed Euro, e quindi l’Euro si rafforza,
vale di più). Ma se la BCE deve controllare i cambi e mantenere con le divise straniere dei cambi il più possibile
fissi, deve allora tendere a “svalutare” l’Euro, a immettere una maggiore quantità di Euro sul mercato, deve
cioè battere più moneta. Con il rischio che aumenti l’inflazione (al riguardo come la politica monetaria ultra-
deflazionistica attuata dalla BCE negli ultimi anni abbia avuto, nelle intenzioni, anche lo scopo di ridurre un tale
rischio). Ed ecco il “cortocircuito” potenziale, che giustifica la ricerca di un rigoroso coordinamento delle
politiche di bilancio degli Stati: un eccessivo indebitamento degli Stati può interferire in modo significativo con
l’obiettivo della stabilità dei prezzi e quindi con le decisioni di politica monetaria della BCE (che è ciò che è
avvenuto nel decennio tra il 2009 e il 2019).

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CAPITOLO 11: LE SPESE NEL BILANCIO
DELLO STATO

11.1 DIVERSE CLASSIFICAZIONI DELLA SPESA PUBBLICA E COMPLESSITÀ


DELLA STRUTTURA PARTE CONTABILE DEL BILANCIO - CLASSIFICAZIONE
AMMINISTRATIVA DELLE SPESE
Le funzioni di informazione, programmazione economica, decisione politica e gestione amministrativo-
contabile, sono funzioni fondamentali dal bilancio, che influenzano in modo determinante la classificazione
delle spese. Il modo in cui vengono strutturati e organizzati tanto il bilancio dello Stato quanto i sistemi di
contabilità che sono sottesi al bilancio è strettamente intrecciato (dal punto di vista sia formale sia sostanziale)
ai sistemi di classificazione della spesa pubblica.

Vi sono diversi sistemi per classificare la spesa: amministrativo, economico, funzionale. La stessa spesa
pubblica può essere rappresentata secondo criteri diversi all’interno dello stesso e unico documento contabile.
Le diverse classificazioni si intersecano e si integrano in un sistema di rappresentazione contabile complesso.

Le questioni sottese a tale complessità strutturale del bilancio e alla classificazione delle spese sono molteplici.
Ci si può chiedere, ad es., se la struttura con cui vengono rappresentate le spese nel bilancio (di previsione e
consuntivo) debba essere più funzionale allo scopo di fornire informazioni sul piano politico-economico,
oppure allo scopo di consentire una loro efficiente gestione amministrativa, oppure ancora allo scopo
di conoscere ex ante e di controllare ex post per quali finalità e risultati vengono impiegate le risorse
pubbliche.

La LB deve assolvere contestualmente a tutte queste funzioni: informazione e programmazione, decisione


politica, gestione amministrativa. Tutte devono essere combinate in modo ottimale in un unico strumento che
deve essere adeguato a tutti gli scopi. In più il bilancio deve essere redatto secondo principi e criteri contabili
che lo rendano comparabile o integrabile con gli altri bilanci (di enti territoriali minori nazionali, di altri Stati a
livello Ue, ecc.).

È la ricerca di una combinazione equilibrata tra queste diverse funzioni che determina la struttura di
rappresentazione delle spese nel bilancio. Ciò spiega perché tale struttura è stata spesso modificata, in
occasione delle varie riforme del bilancio che si sono succedute nel tempo, e continua tuttora ad essere
oggetto di modifiche. Uno degli aspetti che è risultato più soggetto al cambiamento è il grado di
analiticità dell'indicazione delle spese in bilancio, in rapporto alle diverse funzioni ch'esso svolge. Le spese,
infatti, possono essere indicate con differenti livelli di aggregazione o disaggregazione (dal totale complessivo
della spesa annuale autorizzata alle singole voci di dettaglio). Occorre allora valutare se il livello di
aggregazione/disaggregazione delle spese debba essere il medesimo in relazione alle varie funzioni perseguite
dal bilancio, oppure se sia opportuno variarlo. Ad es., in passato, sino alle riforme legislative adottate verso la
fine degli anni '90, il livello di specificazione delle spese nel bilancio di previsione era il medesimo tanto ai fini
dell’approvazione del Parlamento quanto ai fini della gestione amministrativa e contabile. Successivamente è
stato invece diversificato: la gestione operativa delle spese fa uso di un livello di specificazione più dettagliato
rispetto agli aggregati di spesa, più sintetici, utilizzati ai fini della decisione politica. Come si vedrà meglio nel
prosieguo, tali differenze non sono solo formali, ma sono il frutto della ricerca di un certo bilanciamento tra
le esigenze di controllo politico sulle decisioni di spesa, da una parte, e quelle di efficienza della gestione
amministrativa, dall'altra.

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La sezione 2° del bilancio, quella contabile, è composta da una serie di tabelle, gli stati di previsione, che sono
parte integrante della LB. Nelle tabelle sono riportati i livelli delle entrate e delle spese approvati con gli articoli
della legge di bilancio che precedono, nella c.d. parte normativa. Nella parte contabile vi è un unico stato di
previsione per tutte le entrate (indipendentemente dalla loro provenienza e da chi siano gli organi o le
strutture amministrative che sono deputati a gestirle) e, invece, da tanti stati di previsione della spesa quanti
sono i Ministeri. Quindi la 1° forma di articolazione o di suddivisione della spesa, che appare evidente nella
struttura della 2° sezione del bilancio, è quella basata sull’organizzazione del Governo: la spesa dunque è
rappresentata innanzi tutto in base a criteri di tipo amministrativo.

Tale modalità di “classificazione” o di rappresentazione della spesa non è però né l’unica né quella più
importante o prevalente: essa risponde al fatto che il bilancio serve innanzi tutto come strumento operativo e
di gestione per i Ministeri. Inoltre, la ripartizione della spesa per Ministeri è la conseguenza del fatto che nel
procedimento di formazione del disegno di legge di bilancio sono proprio i singoli Ministeri, e all’interno di essi
i vari Dipartimenti o Direzioni generali in cui essi sono articolati, a proporre e indicare inizialmente al Governo
collegiale, e al Ministro dell’Economia in particolare, quali sono le loro esigenze e richieste di spesa pubblica
per gli anni successivi, attraverso un vero e proprio processo di programmazione interna e di negoziazione
della spesa con il Governo. Accanto alla classificazione amministrativa della spesa se ne trovano altre, ovvero
quella economica e quella funzionale.

In tal senso le classificazioni adottate in bilancio rispondono tutte ad un “principio generale di


specificazione” che impone una costruzione analitica, basata su progressivi livelli di disaggregazione, che
vanno dal più generale al particolare, da un livello “macro” ad uno sempre più "micro".

Occorre anche tenere conto che il disegno di legge (ddl) di bilancio è più lungo e articolato del testo della LB
che viene pubblicato in Gazzetta Ufficiale. Ai deputati e senatori viene messo a disposizione un disegno di
legge caratterizzato, nella parte contabile, da un quadro informativo che è più ricco e complesso rispetto alla
struttura che poi “diviene” legge e come tale viene pubblicata nella Gazzetta Ufficiale. Non è strano che la
versione pubblicata della legge di approvazione del bilancio di previsione abbia una struttura parzialmente
diversa dal ddl votato dal Parlamento: il ddl deve assolvere ad una funzione informativa più ampia di quella
svolta dalla legge (proprio perché dev'essere funzionale alla consapevole adozione della decisione di bilancio
da parte dei parlamentari), e d'altronde nella legge pubblicata prevalgono la funzione normativa e quella
gestionale su quella più genericamente informativa: la LB è innanzi tutto uno strumento giuridico con cui la
spesa pubblica viene prima autorizzata e limitata, e poi attraverso il quale la spesa viene gestita dal punto di
vista amministrativo e contabile.

11.2 CLASSIFICAZIONE ECONOMICA DELLE SPESE


La classificazione c.d. economica è basata su categorie economiche. Tale classificazione valorizza la differente
"qualità" economica delle spese, in funzione dell’impatto che tali spese possono avere sul piano
macroeconomico. La distinzione fondamentale è tra spese correnti e spese in conto capitale (c.d. “titoli” della
spesa).

Le spese correnti (Titolo I) sono le spese necessarie per sostenere i complessivi oneri di funzionamento
dell’intera macchina amministrativa pubblica. Dal punto di vista economico non sono spese produttive, non
sono cioè destinate, in quanto tali, a generare nuova ricchezza, ad accrescere lo sviluppo dell’economia e a
sostenere e rafforzare il capitale che è stato in essa investito. Ad es., è spesa corrente lo stipendio erogato al
dipendente pubblico. La retribuzione può essere impiegata in vari modi dal lavoratore pubblico (per consumi,
risparmi, investimenti personali) ma tali impieghi non rientrano direttamente nella sfera di ciò che lo Stato può
controllare. Lo Stato, infatti, non potrebbe condizionare il trasferimento finanziario in cui consiste la
retribuzione ad un suo re-impiego produttivo da parte del beneficiario.

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Le spese in conto capitale (Titolo II) sono invece le spese per investimenti (come vengono denominate
comunemente). Sono quelle che, direttamente o indirettamente, attengono all’acquisizione o alla produzione
di beni durevoli idonei a produrre reddito, alla ricerca scientifica e tecnologica, ai finanziamenti sotto qualsiasi
forma ad attività economiche produttive, alle partecipazioni e conferimenti dello Stato in società o
all’acquisizione di valori mobiliari (contribuiscono all’incremento del capitale investito). Non sono incluse tra
le spese di investimento quelle sostenute per acquisire i beni mobili strumentali che vengono impiegati e
consumati nelle attività di erogazione dei servizi assunti direttamente dall’apparato statale (la spesa per il loro
acquisto/impiego rientra quindi nella spesa corrente). Attraverso tale tipologia di spese lo Stato interviene
dunque, più o meno direttamente, nell'economia, per supportarne i processi produttivi o per accrescere il
potenziale di crescita del sistema economico nazionale.

Anche il rimborso dei prestiti costituisce un distinto titolo di spesa (Titolo III), e include anche il rimborso della
parte capitale del debito pubblico, mentre il pagamento degli interessi passivi sul debito rientra nelle spese
correnti (c.d. “oneri del debito pubblico”).

Le categorie specifiche in cui viene ripartita la spesa di bilancio secondo l’analisi economica sono allegate allo
stato di previsione spesa del Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF) e sono determinate annualmente
dalla Ragioneria Generale dello Stato (RGS).

Tra le principali categorie economiche delle spese correnti, si possono evidenziare:

→ redditi di lavoro dipendente (spese per il fattore di produzione lavoro);


→ spese per consumi intermedi (acquisto di beni e servizi da parte delle PA per svolgere le loro attività);
→ imposte pagate alla produzione (imposte applicate alle PA);
→ i trasferimenti correnti: raggruppano le erogazioni di denaro secondo i destinatari: famiglie e istituzioni
sociali private, imprese, altre PA, estero (provvidenze e sovvenzioni sociali, rientrano ad esempio nei
trasferimenti a famiglie o alle imprese);
→ risorse proprie UE (importi riscossi provvisoriamente per conto dell’UE e ad essa ritrasferiti, ad es. i
dazi doganali, o la quota di contribuzione all’UE posta a carico degli Stati membri);
→ interessi passivi e redditi di capitale: gli oneri sul debito pubblico entrano in questa categoria
economica.

Tra le principali categorie economiche delle spese per investimenti, vi sono:

→ gli investimenti fissi lordi e acquisti di terreni (beni materiali durevoli);


→ i contributi agli investimenti: anche in questo caso distinte in base ai destinatari, ad es. PA, imprese,
famiglie e istituzioni sociali private, estero, ecc.;
→ acquisizioni di attività finanziarie (ad es. l’acquisto di azioni o quote in società).

La distinzione tra spesa corrente e spesa in conto capitale è valorizzata in modo significativo nella
determinazione dei saldi generali di finanza pubblica, mentre entra in minima parte nella costruzione delle
tabelle contabili degli Stati di previsione della spesa dei singoli ministeri che compongono la sezione seconda
della LB. In essi compaiono i c.d. macro-aggregati di spesa, basati sulla natura economica delle spese. Nelle
tabelle riassuntive poste in calce agli Stati di previsione vi è un riepilogo basato sui vari gruppi: per la spesa
corrente le spese di funzionamento, le spese per interventi, le spese per trattamenti di quiescenza, le spese
per oneri comuni e le spese per oneri del debito pubblico; per la spesa in conto capitale le spese
d’investimento, le spese per oneri comuni ed altre spese.

La spesa corrente è una spesa improduttiva la cui crescita è tendenzialmente esponenziale e dev’essere
controllata e ridotta. La spesa per investimenti pubblici è invece una spesa di utilità generale, almeno
tendenzialmente (ciò è vero se gli investimenti sono effettivi e risultano produttivi, avvengono nei tempi

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prestabiliti, se la spesa quindi risulta efficace ed efficiente rispetto agli obiettivi perseguiti e congrua e
proporzionata rispetto ai risultati raggiunti).

Mentre finanziare la spesa corrente con indebitamento pubblico è considerato, dal punto di vista economico,
non opportuno ed anzi potenzialmente dannoso per gli equilibri di finanza pubblica, finanziare col debito
pubblico una spesa per investimenti non è una scelta irragionevole o inopportuna o "negativa".

Potenziare le infrastrutture (di trasporto, di comunicazione, tecnologiche, ecc.) direttamente o


indirettamente, svolgere attività economiche sul mercato, o investire indirettamente nell’economia
(acquistando partecipazioni sociali), trasferire risorse finalizzate a sostenere gli investimenti (industriali o
finanziari) dei privati (anche in opere pubbliche, ad esempio attraverso il sistema degli gare per
l'aggiudicazione degli appalti pubblici), può accrescere lo sviluppo e la crescita dell’economia, incrementare il
PIL, e quindi (in una prospettiva temporale di medio-lungo periodo) contribuire ad un aumento anche delle
entrate, ad es. fiscali (circuito virtuoso).

La spesa per investimenti può avere un effetto espansivo nel medio/lungo periodo, sull’economia e sul
mercato. Ad es. un piano di grandi opere pubbliche può creare condizioni di lavoro per assorbire una parte
della disoccupazione, e potenzia o incrementa, direttamente e indirettamente, la struttura produttiva del
Paese (questa fu una delle logiche sottese alle politiche keynesiane di espansione della spesa pubblica durante
il c.d. New Deal statunitense degli anni ’30, allo scopo di uscire dalla crisi del 1929).

Anche attraverso la spesa corrente si può cercare di produrre un effetto espansivo dell'economia. Lo Stato, ad
es., potrebbe decidere di sostenere i consumi acquistando direttamente beni e servizi sul mercato per
impiegarli nelle varie fasi o processi di “produzione” dei servizi pubblici (i già citati “consumi
intermedi”). Tuttavia, questi possibili effetti di espansione della domanda di beni e servizi generati dalla spesa
corrente si verificano in questo caso soltanto nel breve periodo, in un orizzonte temporale contingente e
limitato, e comunque senza possibilità, per la stessa qualità della spesa, di innescare un circolo economico
virtuoso, cioè di intervenire in modo prolungato e duraturo sull’andamento del ciclo economico.

11.3 CLASSIFICAZIONE FUNZIONALE DELLE SPESE


La classificazione funzionale delle spese serve per conoscere e per decidere "per che cosa" le risorse vengono
impiegate e "chi" ha la responsabilità dell’assunzione e della gestione di tali spese (quindi risponde alla
domanda: “chi fa che cosa?”).

È la classificazione c.d. per missioni e programmi: all’inizio (2008), come spesso accaduto con le riforme della
struttura del bilancio, essa fu introdotta in via sperimentale, con una funzione meramente informativa. Dal
2011 ha assunto efficacia autorizzatoria. Il voto del Parlamento cade cioè sulle risorse stanziate per i singoli
“programmi” di spesa, ovvero solo sul livello di aggregazione costituito dai programmi (che sono
“specificazioni” di quelle aggregazioni più ampie costituite dalle missioni).

La classificazione in missioni e programmi è raccordata con la classificazione internazionale delle funzioni di


governo denominata COFOG (Classification of Functions of Government), che viene adottata per comparare i
bilanci e le funzioni amministrative nei vari Paesi (la COFOG è articolata su 3 livelli).

Le missioni sono 34 (nella LB 2018). Identificano gli ambiti di intervento fondamentali dell’azione statale,
ovvero le “funzioni principali e obiettivi strategici perseguiti con la spesa” (così l’art. 21 co. 2 L.196/2009).
Molte missioni (17 nell’ultimo bilancio) sono comuni o trasversali a più Ministeri (ad es. la Missione n.1,
denominata Servizi istituzionali e generali delle PA). Gli ambiti di intervento che possono essere definiti come
"fondamentali" sono quelli non contingenti e duraturi e stabili nel tempo. Tra le tante Missioni vi sono:

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Giustizia, Ordine pubblico e Sicurezza, Istruzione, Trasporti, Tutela e valorizzazione di beni/attività culturali,
Turismo, Sviluppo sostenibile e tutela del territorio e dell’ambiente, Soccorso civile, Diritti sociali politiche
sociali e famiglia, Tutela della salute, Sviluppo economico e competitività, Politiche per il lavoro, Agricoltura,
Energia, Relazioni internazionali, Debito pubblico, ecc.

I programmi di spesa sono 176 (nella LB per il 2019). La L. 196/2009 (art. 21 co. 2) definisce i programmi come
“aggregati di spesa con finalità omogenea diretti al perseguimento di risultati, definiti in termini di prodotti e
di servizi finali, allo scopo di conseguire gli obbiettivi stabiliti nell’ambito delle missioni”. In altre parole, il
programma (livello secondario) individua un insieme di distinte attività amministrative e di interventi che
rientrano nell’ambito di una data missione fondamentale (livello primario). Le attività rientranti in un certo
programma possono essere anche molto diverse tra loro ma sono accomunate da un’omogeneità di fondo
degli obiettivi perseguiti. Sono descritte in modo generale e unitario, in base agli obiettivi perseguiti e non ai
mezzi impiegati per realizzarli: quindi il programma di spesa non distingue e non separa in modo analitico, ad
esempio, le spese necessarie per pagare le retribuzioni dei dipendenti impegnati in un dato programma (spese
correnti), quelle per l’acquisto di beni di consumo (strumenti di lavoro, sempre spese correnti) e le spese che
invece servono, sempre nell’ambito di quelle attività, per acquistare beni durevoli nel tempo (immobili) o per
realizzare progetti od opere pubbliche (spese di investimento).

Esempio: la Missione “Diritti sociali, politiche sociali e famiglia” è articolata in 7 Programmi di spesa, 2 dei quali
fanno capo al Ministero del lavoro e gli altri al Ministero dell’Economia: “Terzo Settore (associazionismo,
volontariato, Onlus e formazioni sociali) e responsabilità sociale delle imprese e delle organizzazioni”;
“Famiglia, pari opportunità̀ e situazioni di disagio”; “Garanzia dei diritti dei cittadini”; “Trasferimenti
assistenziali a enti previdenziali, finanziamento nazionale spesa sociale, programmazione, monitoraggio e
valutazione politiche sociali e di inclusione attiva”; “Sostegno al reddito tramite la carta acquisti”; “Tutela della
privacy”. Le attività che compongono il primo programma indicato vengono così descritte: “Sviluppo sostegno
e promozione attività svolte dagli enti del Terzo settore a supporto delle politiche di inclusione, integrazione e
coesione sociale, anche attraverso finanziamento e monitoraggio di progetti, diffusione dell'informazione,
attività̀ di consulenza e assistenza tecnica. Attività̀ di indirizzo vigilanza e controllo sugli organismi del terzo
settore. Coordinamento attività̀ degli organismi collegiali incardinati presso la Direzione. Progetti di
integrazione tra politiche sociali e politiche attive del lavoro nell'ambito di finanziamenti previsti dai fondi
strutturali europei. Attività̀ relative alla corresponsione del 5 per mille dell'Irpef agli organismi del terzo settore
e rapporti con l'Agenzia delle Entrate. Promozione sviluppo e coordinamento di politiche e iniziative a sostegno
della Responsabilità̀ sociale delle imprese e delle organizzazioni”.]

La realizzazione di ciascun programma è affidato ad un unico “centro di responsabilità amministrativa” (CdR),


che corrisponde normalmente a un Dipartimento o Direzione Centrale appartenente a uno dei Ministeri
(secondo l’organizzazione interna di ciascun Ministero).

Secondo quanto prescritto dall’art. 21 comma 2-bis L. 196/2009, è la stessa organizzazione degli uffici delle PA
statali che dovrebbe strutturarsi in modo da rispondere al grado di significatività dei programmi di spesa che
sono affidati alla loro gestione, e in modo per ogni programma di spesa vi sia tendenzialmente un unico centro
di responsabilità. Ciò significa che per ogni programma vi sarà una figura di dirigente pubblico (il Direttore del
Dipartimento) che avrà la titolarità della relativa spesa e sarà responsabile per il raggiungimento degli obiettivi
delle politiche pubbliche connessi all'effettuazione di quella spesa.

I programmi di spesa vengono poi ulteriormente disaggregati in “unità elementari” del bilancio, ai fini della
gestione amministrativo-contabile e della rendicontazione. Durante la gestione del bilancio, quando si
effettuano gli impegni e i pagamenti di spesa (ovvero una PA contrae e adempie le obbligazioni), le
amministrazioni devono fare riferimento agli stanziamenti di spesa suddivisi nelle unità elementari, che sono
molto più dettagliate e analitiche dei programmi. I programmi vengono ripartiti in unità elementari, dopo
l'approvazione della LB, con un apposito decreto del MEF, d'intesa con le amministrazioni interessate, ed entro

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dieci giorni dalla pubblicazione della legge di bilancio i Ministri assegnano le risorse così suddivise ai
responsabili della gestione.

Attualmente le unità elementari sono denominate “capitoli” di spesa. A fronte di 176 programmi i capitoli sono
all’incirca 5.000. Ma con il completamento della riforma di contabilità e finanza pubblica ad opera del D.lgs.
90/2016 e della L. 163/2016, è stato inserito nella L. 196/2009 l’art. 25-bis che introduce (per ora in via
sperimentale) “le azioni” come nuovo livello di suddivisione interna dei programmi di spesa. Dopo il periodo
di sperimentazione, le azioni, per ora previste soltanto a fini conoscitivi, sono destinate a diventare le nuove
unità elementari del bilancio ai fini della gestione e della rendicontazione.

Le azioni sono poco più di 700 circa. Lo scopo dichiarato di questa ulteriore ripartizione è quello di specificare
meglio e in maniera più dettagliata la finalità della spesa indicata nei vari programmi (che appaiono a volte
troppo “generici” e indeterminati), rendere più comprensibili e analitici gli impieghi e gli stanziamenti di
bilancio in vista degli obiettivi perseguiti dalle amministrazioni, e rendere anche più “snella” la gestione del
bilancio stesso. In particolare, le azioni dovrebbero permettere di individuare (con continuità e stabilità nel
tempo) i settori omogenei di intervento, le tipologie omogenee di attività finanziate, le tipologie dei servizi
erogati o le categorie degli utenti, le categorie di beneficiari di trasferimenti o contribuzioni in denaro, gli scopi
e i risultati attesi della spesa. Anche le azioni raggruppano, come fanno i programmi, spese di natura
economica diversa tra loro (spesa corrente, spesa per investimenti), ma viene previsto che le spese di
personale costituiscano sempre azioni autonome e distinte.

L’importanza di tali aggregazioni e disaggregazioni ben si coglie mettendo a confronto le conseguenze


derivanti dall’assumere come unità di voto parlamentare il programma, cioè un’aggregazione di livello
“macro” (gli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, nella seconda sezione della LB, sono articolati
secondo i programmi ) e dall’assumere invece come unità di gestione e rendicontazione del bilancio un’unità
elementare più dettagliata (ad un livello più “micro”, ma con un grado di analiticità massimo nel “capitolo” e
minore invece nella “azione”).

Quanto più analitico e dettagliato (“micro”) è il livello su cui cade il voto del Parlamento (con l’efficacia
autorizzatoria nei confronti del Governo), tanto più è intenso il suo controllo sulla gestione della spesa. La
gestione però diviene meno spedita ed agevole, perché ogni volta che si rendesse necessario, durante
l’esercizio finanziario, apportare variazioni (ad es. spostare risorse da uno stanziamento di spesa, meno
urgente, ad un altro, che risulta più necessario, effettuando delle “variazioni compensative”), occorrerà una
nuova decisione del Parlamento che modifichi gli stanziamenti della legge di bilancio (ad esempio con la c.d.
legge di assestamento, o con altri atti comunque normativi).

Quanto più è generale e sintetica (“macro”) l’aggregazione che costituisce l’unità di voto parlamentare, tanto
più sarà agevole apportare modifiche agli stanziamenti di spesa del bilancio, che si rendessero opportune o
necessarie in corso di gestione, perché si potrà procedere attraverso decreti ministeriali o provvedimenti
amministrativi dei capi-dipartimento. Tuttavia, il “prezzo da pagare” per la maggiore rapidità e facilità di
adeguamento delle previsioni alle esigenze della gestione sarà il minore sarà il controllo preventivo che il
Parlamento potrà esercitare sulle scelte di spesa del Governo.

La scelta attualmente compiuta dal legislatore è nel senso di costruire la rappresentazione della spesa in
bilancio (tanto ai fini dell’autorizzazione parlamentare, quanto ai fini della gestione amministrativa) in modo
che ne risulti valorizzata una lettura per funzioni e per responsabilità, per obiettivi perseguiti (nel bilancio
preventivo) e risultati conseguiti (nel consuntivo).

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11.4 SPESE DERIVANTI DA FATTORI LEGISLATIVI – SPESE INDEROGABILI E
SPESE DI ADEGUAMENTO AL FABBISOGNO – TECNICA DELLA
RIMODULAZIONE E FLESSIBILITÀ DELLE SPESE NEL BIL. DI PREVISIONE
La L. 196/2009 introduce una distinzione tra le spese pubbliche indicate in bilancio, secondo che la loro fonte
istitutiva sia o meno in una preesistente legge (o norma) di spesa, e secondo che la spesa abbia carattere
inderogabile o meno (art. 21 co. 5).

Tali distinzioni costituiscono delle sottoclassi all’interno dei programmi di spesa. La l. 196/2009 (art. 21 co. 5-
bis) prevede infatti che nella seconda sezione del disegno di legge di bilancio venga allegato un prospetto
riepilogativo, con riferimento a ciascuno stato di previsione della spesa e a ciascun programma, da cui risulti
la ripartizione della spesa (distinguendo quella corrente da quella per investimenti) tra:

→ oneri inderogabili;
→ spese derivanti da fattori legislativi;
→ spese di adeguamento al fabbisogno.

Le spese qualificate come inderogabili sono oneri vincolati a particolari meccanismi o parametri che ne
regolano l’evoluzione, individuati o determinati da leggi o da altri atti normativi (cfr. art. 21 co. 5 lett. a) L
196/2009). La LB ha nulli o limitati margini di intervento su di esse. Vi rientrano le c.d. spese obbligatorie:
quelle cioè necessarie per pagare gli stipendi del personale, le pensioni e altre spese fisse, gli interessi passivi
(oneri del debito pubblico) e le spese di ammortamento dei mutui, le spese derivanti da obblighi comunitari e
internazionali, e più in generale ogni spesa che venga espressamente così qualificata dalla legge.

Sono spese che devono essere necessariamente erogate, e per le quali è sempre necessario per lo Stato
disporre delle risorse per poter procedere ai relativi impegni e pagamenti. Infatti, nello stato di previsione della
spesa del Ministero dell’Economia dev’essere iscritto un apposito fondo speciale di riserva per le spese
obbligatorie, cioè un accantonamento che ha lo scopo di integrare i programmi di spesa laddove risultassero
insufficienti per fare fronte agli oneri inderogabili che vi sono ricompresi (a tal fine viene disposto un
trasferimento di risorse dal MEF a richiesta del Ministero interessato). Gli oneri inderogabili costituiscono
quindi spese rigide, che assorbono una parte consistente del totale della spesa pubblica.

Prima che, con la riforma della L. 243/2012, la legge di stabilità e la LB fossero unificate in un unico
provvedimento normativo, la LB non aveva alcun potere di incidere sugli oneri inderogabili (anche perché
incontrava il divieto costituzionale, ora soppresso, di introdurre nuove o maggiori spese: ma per quanto
riguardava gli oneri inderogabili la LB non avrebbe neppure potuto ridurli). Oggi, dopo la riforma, la LB può
includere nella 1° Sezione (quella normativa, che riprende molti dei contenuti della vecchia legge di stabilità)
disposizioni che introducono nuove spese o che modificano le leggi di spesa esistenti (a condizione che queste
norme producano effetti finanziari nell’arco del triennio sulle previsioni di spesa contenute nella 2° Sezione
della LB, cioè la parte contabile del bilancio).

La 1° Sezione della LB può quindi oggi modificare (in aumento o in diminuzione), sopprimere o integrare quei
parametri normativi che regolano l’evoluzione delle spese inderogabili e delle spese c.d. obbligatorie (ad es.
può intervenire sui criteri legali applicati per determinare gli stipendi dei dipendenti pubblici), obbligando ad
adeguare le previsioni di spesa della 2° Sezione formulate “a legislazione vigente”. Ma, eccettuato tale
possibilità di un diretto intervento sulla legislazione vigente da parte della 1° Sezione della LB, il quantum degli
oneri inderogabili non è direttamente modificabili nella Seconda Sezione della LB (cioè negli stati di previsione
della spesa dei singoli Ministeri).

Anche in fase di formulazione delle previsioni di spesa da parte dei Ministeri e di preparazione del disegno di
legge di Bilancio, gli oneri qualificati come inderogabili sono sottratti a qualsiasi forma di discrezionalità
17
amministrativa, perché le PA non possono esercitare alcun effettivo controllo, in via amministrativa, sulle
variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione.

Non solo i criteri di determinazione di tali spese sono individuati e stabiliti dalla legge, ma anch’essi spesso
dipendono a loro volta da variabili di fatto che la PA, quando quantifica e prevede la spesa futura in base ai
criteri legali, deve prendere in considerazione ma sul cui andamento non può in alcun modo incidere
direttamente. Si pensi, ad es., alla spesa pensionistica, il cui andamento dipende in modo significativo dalle
variabili demografiche, oppure alla spesa per prestazioni sociali come il reddito di cittadinanza, che dipende dal
numero di beneficiari che hanno i requisiti per fruire del trattamento. Ancora: le spese per redditi da lavoro
dipendente devono essere quantificate tenendo conto di vari aspetti, come l’evoluzione attesa del numero
totale dei dipendenti pubblici alla luce della legislazione vigente in materia di “turn-over” e delle nuove
assunzioni autorizzate nel successivo triennio, o le componenti retributive da corrispondere in base alla
normativa contrattuale in vigore per i diversi comparti. Analogamente avviene per gli interessi sul debito
pubblico, la cui previsione risente della consistenza e della struttura del debito per scadenze, dell’evoluzione dei
tassi di interesse attesi sui mercati e degli andamenti tendenziali del fabbisogno di cassa delle PA.

Si contrappongono alle spese inderogabili le c.d. spese per adeguamento al fabbisogno. Si tratta di spese che
non risultano quantificate in precedenza da norme e che non sono determinabili in base alla semplice
applicazione di criteri legali, ma che piuttosto vengono quantificate dalle stesse amministrazioni pubbliche in
base alle proprie esigenze operative. Si pensi ad es. le spese necessarie per l’acquisizione e la rinnovazione
degli arredi, per le forniture d’ufficio o per l’acquisto dei vari beni mobili di consumo.

Si tratta quindi di spese che i Ministeri, nella fase di predisposizione dei relativi stati di previsione della spesa,
possono quantificare senza doversi attenere a specifici e predeterminati criteri normativi. Ciò non significa
che esse possano essere quantificate in modo “libero” o, peggio, secondo un criterio frequentemente
adottato in passato ovvero il criterio di previsione delle spese basato sul mero “calcolo della spesa storica
incrementale”, ovvero sull’incremento percentuale (ad es. in proporzione alla crescita dell’inflazione) delle
spese che risultano impegnate e pagate nell’anno precedente. Il criterio della spesa storica è stato a lungo
espressamente vietato nelle varie versioni della legge generale di contabilità e finanza pubblica che si sono
succedute nel tempo, evidentemente però senza molta efficacia. Si tratta infatti di un criterio di natura
“inerziale” che se da un lato rende facile quantificare la spesa, dall’altro contribuisce al suo aumento
prescindendo totalmente da una verifica dell’effettiva necessità della spesa e di una valutazione dei risultati
ottenuti con un certo volume di spesa.

Anche le spese di adeguamento al fabbisogno, come la restante spesa pubblica, dovranno comunque essere
definite in modo da essere compatibili con la “regola sulla crescita della spesa” imposta dal diritto europeo e
dall’art. 5 della legge 243/2012, e con gli obiettivi di spesa che l’indirizzo politico del Governo stabilisce per i
Ministeri. Al riguardo l’art. 22-bis della L. 196/2009 stabilisce, in particolare, che “nell'ambito del contributo
dello Stato alla definizione della manovra di finanza pubblica” e sulla base degli obiettivi programmatici indicati
nel programma di stabilità e nel Programma nazionale delle riforme del DEF, con un apposito Decreto della
Presidenza del Consiglio dei Ministri (DPCM), adottato ogni anno previa deliberazione del Consiglio dei Ministri
ma su proposta del MEF, vengono definiti gli obiettivi di spesa triennali per ogni Ministero, in termini di
limitazioni delle spese e di risparmi da conseguire (cioè obiettivi di minore spesa). Il DPCM in questione può
tuttavia anche prevedere l’assegnazione a un dato Ministero di eventuali risorse aggiuntive rispetto a quelle
previste a legislazione vigente, “tenendo conto delle eventuali ulteriori iniziative connesse alle priorità
politiche del Governo”.

Le spesa per adeguamento al fabbisogno costituisce una parte abbastanza ridotta del complesso integrale
della spesa pubblica. Non così, invece la spesa che deriva dai c.d. “fattori legislativi” (art. 21 co. 5 lett. b) L.
196/2009).

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Per comprendere la spesa da “fattori legislativi”, occorre tenere conto del rapporto che sussiste tra la LB e le
(altre) leggi che dispongono spese (cui ci si riferisce, in finanza pubblica, parlando appunto di “legislazione di
spesa”). La funzione principale della 2° Sezione della LB è quella di autorizzare l’impegno e il pagamento delle
spese pubbliche, ma la decisione relativa a queste spese è basata sulle leggi che preesistono alla LB e che
dispongono spese a carico del bilancio dello Stato. La 2° Sezione della LB “fotografa” gli effetti finanziari della
legislazione vigente, che ha quindi già deciso e predeterminato la gran parte di queste spese.

Le leggi che, istituendo e disciplinando funzioni servizi e attività pubbliche, stabiliscono e autorizzano spese a
carico dello Stato, normalmente ne devono determinare l’importo, che viene inteso come limite massimo di
spesa. Si può trattare di spese una tantum, che esauriscono i loro effetti in un solo esercizio finanziario, ma il
più delle volte si tratterà di spese di carattere pluriennale. allora la l. istitutiva della spesa dovrà determinarne,
oltre all’importo complessivo, anche il periodo complessivo di iscrizione nei bilanci delle quote annuali di spesa
e quindi ogni autorizzazione annuale di spesa (in particolare per i pagamenti, nel bilancio di cassa).

Se si tratta di leggi di spesa di carattere permanente, esse devono almeno quantificare l’onere annuale
previsto per ciascuno degli esercizi compresi nel bilancio pluriennale. Devono però anche indicare quale sarà
la prevista spesa annuale “a regime”, se questa è inderogabile; se invece si tratta di una spesa permanente di
carattere non obbligatorio, la legge istitutiva della spesa può rinviare alle LB successive al triennio la
quantificazione annua della spesa autorizzata (art. 23 co 3-bis e art. 30 co. 6).

Ai sensi dell’art. 81, le leggi di spesa dovranno provvedere anche alle apposite coperture finanziarie. Quando
si predispone il bilancio di previsione, occorre pertanto confrontarsi con questo complesso di spese derivanti
dalla legislazione vigente. Il bilancio potrebbe limitarsi a recepire passivamente gli effetti finanziari di questa
legislazione, nella sua 2° sezione. Prima della riforma del 2012 la LB non poteva fare diversamente, dal
momento che gli interventi modificativi della legislazione vigente, con alcuni limiti, erano riservati alla legge di
stabilità.

Tuttavia, per rendere la LB uno strumento di governance più efficiente ed efficace, anche prima della riforma
era stata introdotta la possibilità per la LB di “rimodulare” in via compensativa le spese connesse ai fattori
legislativi (ma solo se appartenenti allo stesso programma di spesa o tra programmi della stessa missione),
cioè aumentare l’ammontare massimo di una delle spese già autorizzate da una legge riducendo al contempo
in misura corrispondente l’importo massimo di una spesa differente già stabilita da un’altra legge. Entro questi
limiti, cioè della possibilità di rimodulare le spese, si può quindi affermare che anche prima della riforma la LB
di bilancio avesse iniziato a evolvere in una legge di natura non più soltanto formale ma sostanziale.

Oggi comunque la LB può incidere direttamente sulla legislazione di spesa, attraverso le norme contenute
nella sua 1° Sezione: tralasciando per ora le situazioni “patologiche” in cui la LB è costretta a modificare le leggi
di spesa in vigore per correggerne gli effetti finanziari nei casi in cui la loro copertura sia risultata a posteriori
insufficiente (art. 21 co. 1-ter lett. f), la 1° Sezione della LB non solo può liberamente introdurre nuove spese,
ma potrebbe anche aumentare o ridurre quelle spese già esistenti, andando a modificare le norme di
autorizzazione già emanate. In tutti tali casi, però, la LB non può sottrarsi all’obbligo di provvedere
specificamente alla copertura finanziaria delle nuove o maggiori spese.

Ciò può contribuire a spiegare perché tutt’oggi continui a essere previsto che la 2° Sezione della LB, “nel
rispetto dei saldi di finanza pubblica programmati” e per motivate “esigenze”, può intervenire attraverso
“rimodulazioni” delle spese connesse ai “fattori legislativi”, come definiti dalla legge 196/2009 (quindi le spese
già autorizzate da vigenti leggi di spesa entro un tetto massimo definito). L’art. 23, co. 3, lett. a) L. 196/2009
stabilisce infatti che “le dotazioni finanziarie di spesa di parte corrente e in conto capitale previste a
legislazione vigente, relative ai fattori legislativi” possono essere rimodulate in via compensativa, con l’unico
limite per cui è vietato utilizzare gli stanziamenti di conto capitale per finanziare spese correnti. Ancora più in
generale, la 2° Sezione della LB può rifinanziare, de-finanziare e riprogrammare, per un periodo temporale
anche pluriennale, questa tipologia di spese (lett. b).

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Modificare le leggi di spesa vigenti con la 1° sezione oppure, nella 2° Sezione, rimodulare o rifinanziare o de-
finanziare dei programmi di spesa già approvati, non sono la stessa cosa. Tanto che l’art. 21 co. 1-quinquies L.
196/2009 pone un esplicito divieto: la 1° Sezione della LB “non può disporre la variazione diretta delle
previsioni di entrata e di spesa contenute nella 2° Sezione”.

Si tratta quindi di 2 canali di intervento a disposizione della LB sulla spesa precedentemente approvata, del
tutto autonomi. Le previsioni di spesa indicate nella 2° Sezione (nelle tabelle contabili) sono basate sulla
legislazione vigente, per modificarle occorre modificare prima la legislazione vigente (che la 1° Sez. può fare).

La 1° Sezione può disporre nuovi interventi, attività, servizi pubblici che generano nuove o maggiori spese,
trovando apposite coperture finanziarie ed evitando di innescare un’evoluzione delle spese pubbliche
incompatibili con gli obiettivi indicati dal Governo nel Documento di Economia e Finanza e condivisi dal
Parlamento (art. 21 co. 1-quater). Invece, dal punto di vista tecnico, rimodulare in via compensativa le spese
da “fattori legislativi” con la Seconda Sezione non comporta una modifica diretta o una “riscrittura” delle leggi
di spesa. Le leggi che istituiscono programmi di spesa pluriennali (i fattori legislativi) non cambiano, me ne
vengono regolati gli effetti finanziari: l’unica cosa che viene modificata delle precedenti leggi sono le
autorizzazioni di spesa -> l’efficacia autorizzatoria della LB incide sulle autorizzazioni disposte dalle pregresse
leggi di spesa. La rimodulazione compensativa di spese già autorizzate consiste di fatto in una modalità di
copertura finanziaria dell’incremento di spesa per attuare alcune leggi, a discapito di altre, ma avviene
nell’ambito di un equilibro finanziario già determinato (almeno a legislazione vigente).

La rimodulazione compensativa delle spese, quindi, esprime un bilanciamento di priorità tra i diversi
programmi di spesa già autorizzati e coperti (e che possono appartenere anche a Missioni diverse) che le
Amministrazioni (i Ministeri) propongono al Parlamento nella fase di predisposizione della LB e della manovra
finanziaria, ma senza necessità di modificare la normativa originaria che ha istituito le spese pubbliche in
questione.

Rappresenta un passo ulteriore verso una maggiore flessibilità e manovrabilità della spesa in
bilancio l’avere esteso questo meccanismo, con la L. 163/2016, anche alle operazioni di rifinanziamento o de-
finanziamento dei programmi di spesa già istituiti e rientranti nei “fattori legislativi”, compresa la rinnovazione
di programmi di spesa in scadenza (cfr. l’attuale co. 3 lett. b) dell’art. 23 della L.196/2009). Ciò significa che
con la 2° Sezione della LB, senza dover apportare modifiche sostanziali alla legislazione vigente con la 1°
Sezione, può direttamente disporre aumenti o diminuzioni dei programmi di spesa già istituiti (apportandovi
cioè modifiche “solo” quantitative e non qualitative) o rinnovare un programma di spesa per il quale gli importi
massimi pre-autorizzati nel triennio sono stati già tutti utilizzati ed esauriti. Tali operazioni di rifinanziamento
o di rinnovazione attuate con la 2° Sezione della LB (quindi “a legislazione vigente”) non devono essere
necessariamente “compensative”, né incontrano il limite del divieto di “combinare” aumenti e riduzioni di
spese che appartengono a categorie economiche diverse (cioè, in particolare, il divieto di utilizzare riduzioni
di spese di investimento per finanziare corrispondenti aumenti di spese correnti). Se comportanti incrementi
della spesa complessiva, anche le misure di rifinanziamento dovranno comunque trovare un’adeguata
copertura finanziaria (che potrà essere assicurata da norme della 1° Sezione della LB o di altri provvedimenti
normativi già approvati).

Vi è una spesa, derivante dall’attuazione della normativa vigente, che non è rimodulabile: la spesa
inderogabile. È una spesa che obbliga le Amministrazioni, alias il Governo, a recepirla passivamente negli Stati
di previsione della spesa del bilancio, salvo che la 1° Sezione della LB non intervenga a modificare la legislazione
vigente. Vi è invece una spesa, anch’essa derivante dalle leggi di spesa già approvate, rimodulabile dal bilancio,
quella da “fattori legislativi” (leggi che hanno disposto determinate azioni o interventi autorizzando tetti
massimi di spesa). Queste leggi pregresse di spesa non obbligano in assoluto la LB a recepirne integralmente
gli effetti finanziari, proprio perché il bilancio può rimodulare queste spese, de-finanziare alcuni programmi di
spesa e ri-finanziarne altri (nell’arco del triennio).

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Il significato più profondo della “tecnica della rimodulazione” sta proprio nell’assicurare direttamente col
bilancio la flessibilità o manovrabilità della spesa: si attribuisce al bilancio in quanto tale (2° Sezione della LB),
in relazione a queste tipologie di spese, la funzione di decisione finanziaria fondamentale delle priorità di
spesa. È proprio in relazione ad esse che, “bilanciando” le concorrenti esigenze di spesa, la LB può operare
come una sorta di “camera di compensazione” e di periodica regolazione degli effetti finanziari derivanti
dall’intera massa delle leggi di spesa vigenti.

11.5 SPESE FISCALI (TAX EXPENDITURES)


La legge generale di contabilità e finanza pubblica 196/2009 in più occasioni richiama la nozione di “spesa
fiscale”. In particolare, prevede che MEF debba nominare un’apposita Commissione (istituita nel 2016)
chiamata a redigere ogni anno un apposito “Rapporto sulle spese fiscali” il quale deve individuarle,
quantificarle, raggrupparle per categorie omogenee, determinarne il numero dei beneficiari e gli effetti
finanziari. Il Rapporto deve essere allegato al disegno di legge di Bilancio, in particolare allo stato di previsione
dell’entrata.

Il Governo è chiamato a indicare, nei propri indirizzi di politica economica (in particolare nella Nota di
Aggiornamento al Documento di Economia e Finanza, NADEF) come intende intervenire per “ridurre,
eliminare o riformare le spese fiscali in tutto o in parte ingiustificate o superate alla luce delle mutate esigenze
sociali o economiche ovvero che si sovrappongono a programmi di spesa aventi le stesse finalità”. In ogni caso
le spese fiscali per le quali sono trascorsi 5 anni dalla loro entrata in vigore devono comunque essere oggetto
di specifiche proposte di conferma, se non si intende eliminarle, ridurle o modificarle. Da tali norme emerge
che le “spese fiscali” costituiscono grandezze diffuse nell’ordinamento finanziario, ma bisognose di una
specifica attività di monitoraggio e di razionalizzazione, nell’ambito della manovra finanziaria, parzialmente
diversa da quella alla quale sono soggette le altre spese.

Le spese fiscali sono una manifestazione di “spesa indiretta” o “fiscalità negativa”, attuata mediante istituti
giuridici “sottrattivi”, cioè riduttivi della base imponibile tributaria o dell’imposta. La definizione di “spesa
fiscale” o tax expendtiure è di origine dottrinale ed è stata in particolare elaborata a livello internazionale. La
definizione dell’OCSE è quella di “spese pubbliche implementate attraverso il sistema tributario ricorrendo a
speciali agevolazioni che determinano una responsabilità fiscale ridotta per certi gruppi di contribuenti”
rispetto a una “regola di riferimento che rappresenta il benchmark” (cioè il parametro di confronto).

Dal punto di vista finanziario del bilancio pubblico, la spesa fiscale si traduce in un minore entrata tributaria
non contingente né involontaria, ma al contrario voluta e programmata dal legislatore tributario. La riduzione
del gettito non dipende da fenomeni “esterni” alla decisione del legislatore, come l’evasione fiscale o la
contrazione della crescita economica, ma dipende proprio dall’assetto normativo: il gettito effettivo di una
certa imposta risulta inferiore a quello teorico che deriverebbe normalmente dalla sua applicazione, se non
fossero state previste delle norme di deroga che deviano dalla disciplina base del tributo, riducendolo in modo
provvisorio o definitivo, allo scopo di realizzare alcune finalità extra-fiscali.

Dal punto di vista “tecnico”, possono rientrare nella categoria delle spese fiscali:

▪ le esenzioni;
▪ le deduzioni dalla base imponibile;
▪ le detrazioni d’imposta;
▪ altre forme di riduzione della tassazione, come la concessione di speciali crediti d’imposta o
l’applicazione delle imposte sostitutive non progressive;
▪ le aliquote ridotte;
▪ i rimborsi;

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▪ i differimenti del pagamento del tributo.

L’individuazione esatta di quali misure “riduttive” dovrebbero rientrare o meno nell’insieme delle spese fiscali
dipende dall’approccio teorico che si adotta nel definire la regola di “riferimento” o la disciplina-base del
tributo (il benchmark) e quindi il carattere derogatorio dell’istituto rispetto alla “normalità fiscale”.

Nel nostro ordinamento, si è scelto di non adottare un criterio di mera equivalenza rispetto alla spesa, basato
sulla concreta possibilità di sostituire l’agevolazione tributaria concessa ai contribuenti con una spesa diretta
di ammontare equivalente, cioè un sussidio rivolto agli stessi soggetti. Nel nostro sistema, quindi, si può anche
intendere la spesa fiscale come una forma indiretta di spesa pubblica, ma ciò in un senso solo generico e
astratto, perché in realtà non è questo il criterio caratterizzante che risulta formalmente adottato, e possono
essere considerate come spese fiscali anche agevolazioni che non sarebbero immediatamente sostituibili con
erogazioni dirette (ad es. le deduzioni dal reddito). D’altra parte, non tutte quelle che vengono definite dal
legislatore, o percepite dai contribuenti, come “agevolazioni fiscali” possono essere considerate deroghe,
eccezioni o deviazioni rispetto a una regola-base. Molte agevolazioni infatti rivelano in verità un carattere
“strutturale” o “sistematico”, appartengono cioè ai “normali” criteri di determinazione e di misurazione,
seppur differenziata, della capacità contributiva.

Anche l’esito di questa valutazione dipende dal parametro di confronto. Si può, ad es., adottare come sistema
di riferimento un modello teorico e “ideale” di tassazione, basato in modo univoco e intrinsecamente coerente
su determinati presupposti o principi ispiratori, e di conseguenza giudicare tutte le deviazioni rispetto a questo
modello, se comportanti una riduzione del gettito, come spese fiscali.

Oppure si può adottare un approccio più pragmatico, considerando che, nell’ordinamento vigente, la disciplina
complessiva di uno stesso tributo può ispirarsi a “modelli teorici” diversi e può risultare articolata in partizioni
anche molto eterogenee tra loro e che tuttavia coesistono nell’ambito della stessa legislazione di diritto
positivo. In tal caso, il parametro di riferimento non sono i modelli teorici di imposta, ma i sistemi
d’imposizione effettivi, che emergono dalla legislazione vigente e vengono applicati in concreto
nell’esperienza dell’ordinamento giuridico. Ogni disposizione agevolativa va distintamente analizzata, tenendo
conto della complessiva disciplina dell’imposta essa cui si riferisce, per verificare se rappresenta una
componente “normale” dell’assetto normativo di quel tributo oppure una componente speciale o derogatoria.

Quest’ultimo approccio è anche quello adottato in Italia dalla Commissione ministeriale preposta al
monitoraggio delle spese fiscali, a partire dal primo rapporto presentato nel 2016. Nonostante la formulazione
delle norme (co. 11-bis art. 21, che stabilisce che debbano essere presi a riferimento “modelli economici
standard di tassazione”) sembri propendere per l’adozione di un modello teorico e ideale di tassazione come
parametro di valutazione delle agevolazioni fiscali, la Commissione ha ritenuto più efficiente, efficace e
rappresentativo adottare come benchmark di riferimento il sistema tributario effettivamente vigente. Per
“situare” ogni disposizione agevolativa censita tra le misure strutturali oppure tra quelle derogatorie, sono
stati applicati criteri giuridici (ratio della disposizione e intenzione del legislatore, interpretazione sistematica)
ma soprattutto degli indicatori fattuali, tra cui in particolare il numero di beneficiari e l’impatto finanziario. Più
il numero di contribuenti interessati dall’agevolazione e il volume di riduzione del gettito sono elevati, più il
trattamento agevolativo tende a essere considerato strutturale o “normale”, e non una deviazione rispetto
all’assetto-base del tributo.

Applicando tali criteri, in particolari quelli fattuali e finanziari, la Commissione ha ritenuto ad es. di non
classificare come “spese fiscali”, ma come misure strutturali che caratterizzano l’assetto “normale” dei
rispettivi tributi, le detrazioni dall’IRPEF per la produzione di reddito di lavoro dipendente o pensioni (funzionali
a realizzare la discriminazione qualitativa dei redditi) o quelle per il nucleo familiare (funzionali a realizzare la
personalità del tributo), la deduzione dei contributi previdenziali obbligatori per finanziare le pensioni pubbliche
(mentre la deduzione dei contributi versati facoltativamente alla previdenza complementare costituiscono
spesa fiscale), oppure l’applicazione di imposte sostitutive non progressive su alcuni redditi (di capitale, pensioni

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private integrative, ecc.), o ancora, nell’IVA, l’applicazione di aliquote ridotte o di quelle esenzioni che il diritto
UE prevede come obbligatorie nell’ambito della disciplina armonizzata dell’imposta.

Il numero delle spese fiscali censite annualmente è in crescita, dalle 444 del 2016 alle 533 del 2019. L’impatto
finanziario, nel triennio 2020-2022, è stimato in base all’ultimo rapporto disponibile (2019) tra i 62 e i 64
miliardi di € circa (di riduzione di gettito fiscale). Tuttavia, più del 30% delle spese fiscali (anche se si riferisce
a un numero esiguo di beneficiari, poco più di 250) non è quantificabile, o per carenza di informazioni o perché
di trascurabile entità (l’impatto finanziario ammonta a poche migliaia o decine di migliaia di € all’anno per
misura).

La spesa fiscale derivante dalle agevolazioni tributarie, in assenza di un adeguato e periodico monitoraggio,
presenta alcuni rischi:

▪ non apparire chiaramente visibile nel bilancio pubblico;


▪ sovrapporsi agli ambiti di intervento dei programmi di spesa diretta;
▪ risultare inefficiente per via dell’effetto di “accumulazione” inerziale che si produce naturalmente con
il trascorrere del tempo: infatti si tende a non verificare più la necessità del suo mantenimento o il
grado di raggiungimento degli obiettivi perseguiti, a differenza di quanto normalmente avviene nel
processo di elaborazione annuale dei programmi di spesa da parte delle PA.

D’altro canto, ricorrere a una “spesa indiretta” concedendo agevolazioni fiscali, piuttosto che ad erogazioni
dirette di contributi e sussidi, può presentare alcuni vantaggi non trascurabili: le spese fiscali sono fruibili in
via più immediata e automatica da parte del contribuente, il quale deve comunque attivarsi per poter
esercitare il suo “diritto” all’agevolazione; si crea così una maggiore sinergia con i controlli fiscali e si incentiva
l’adempimento spontaneo degli obblighi tributari, perché il più delle volte per poter fruire delle agevolazioni i
contribuenti sono obbligati a presentare le dichiarazioni relative all’imposta; inoltre la percezione soggettiva
del vantaggio che deriva dall’intervento di spesa è accresciuta grazie alla “visibilità” del risparmio tributario. In
certi settori di spesa potrebbe risultare assolutamente opportuno intervenire sia con erogazioni dirette ai
cittadini sia con agevolazioni fiscali ai contribuenti, perché le loro differenti caratteristiche possono rendere
migliore ricorrere a una loro sinergia, piuttosto che una netta alternatività tra i 2 metodi di intervento.

Ecco perché avere previsto, dopo vari decenni durante i quali le spese fiscali non sono state monitorate, un
rapporto annuale obbligatorio che supporta la decisione politica in merito alla loro revisione, cancellazione o
conservazione, ha una grande importanza. Il rapporto presentato dalla Commissione, a partire dal 2018,
procede a raggruppare le agevolazioni che costituiscono spese fiscali seguendo la stessa classificazione
funzionale (per Missioni) delle spese, in modo da poter effettuare confronti analitici tra le spese fiscali e i
programmi di spesa del bilancio dello Stato che perseguono le stesse finalità, allo scopo di individuare
eventuali duplicazioni di intervento. Allo stato attuale la Commissione non comunque rilevato significative
duplicazioni tra le une e gli altri.

Unico neo dell’attuale disciplina è la totale mancanza di coordinamento procedurale (da diversi anni
denunciata dalla stessa Commissione) tra il Rapporto sulle spese fiscali elaborato dalla Commissione
ministeriale e la Relazione programmatica che il Governo deve presentare come allegato della NADEF al fine
di inserire nella manovra finanziaria gli interventi di “manutenzione” delle spese fiscali in vigore. Il 1° deve
logicamente precedere il 2°, e invece la L. 196/2009 prevede che il rapporto sulle spese fiscali delle
Commissione sia allegato al ddl di Bilancio, da presentare entro il 20 ottobre, mentre la NADEF (e gli allegati)
dev’essere presentata precedentemente, entro il 27 settembre. Attualmente, quindi, il Governo basa ogni
anno, a settembre, le sue decisioni programmatiche di revisione delle spese fiscali vigenti sull’ultimo rapporto
disponibile, che tuttavia risale all’anno precedente e a poco meno di 12 mesi prima. Sarebbe pertanto
auspicabile che la presentazione del Rapporto della Commissione fosse “sganciata” dal ddl di Bilancio e venisse
anticipata (ad es. al momento della presentazione del DEF), in modo che la fase valutativa e quella decisionale
ne risultassero meglio coordinate e ravvicinate, anche sotto il profilo temporale.

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CAPITOLO 12: GESTIONE DELLE SPESE

12.1 RAFFORZAMENTO DEL BILANCIO DI CASSA E L’ATTUALE DERIVAZIONE


DELLE PREVISIONI DI SPESA DI COMPETENZA DAL CRONOPROGRAMMA DEI
PAGAMENTI (PREVISIONI DI CASSA)
La contabilità finanziaria rileva (a previsione e a consuntivo) le movimentazioni finanziarie, “fotografate” nel
loro momento genetico (secondo il c.d. criterio di competenza finanziaria o giuridica: cioè quando viene ad
esistenza un’obbligazione giuridicamente perfezionata, a credito o a debito,) oppure nel momento del loro
adempimento (incasso o pagamento, secondo il c.d. criterio di cassa). Le previsioni di competenza, nella LB,
fanno quindi riferimento alle somme che si prevede di impegnare nell’anno finanziario, mentre quelle di cassa
alle somme che si prevede di pagare nello stesso arco di tempo.

Il bilancio di competenza si correla quindi alla 1° fase della gestione amministrativa e contabile della spesa,
cioè “l’impegno di spesa”. Il bilancio di cassa si correla invece all’ultima fase di gestione, quella del
“pagamento”.

L’approvazione delle previsioni di bilancio da parte del Parlamento ha quindi il significato di autorizzare ma al
tempo stesso di porre limiti giuridici agli impegni e ai pagamenti che le PA possono effettuare nell’ambito dei
programmi spesa (c.d. efficacia autorizzatoria del bilancio), perché stabiliscono un tetto massimo agli
impegni (alle obbligazioni che si possono contrarre) e ai pagamenti previsti (agli adempimenti che si possono
eseguire) per ciascun anno del bilancio triennale.

Le fasi amministrativo-contabili di gestione della spesa sono quattro: impegno, liquidazione (determinazione
quantitativa esatta del debito, ma nell’attuale disciplina è sostanzialmente assorbita
dall’impegno) ordinazione (emissione degli ordini di pagamento ai tesorieri dell’ente, che oggi consistono nei
c.d. “mandati informatici”) e pagamento (corrispondente al momento in cui il flusso finanziario esce
definitivamente dalla disponibilità giuridica e materiale dell’ente).

Gli interventi di riforma della contabilità pubblica, tra il 2012 e il 2016, hanno cercato di avvicinare e
coordinare meglio, tra di loro, la prima e l’ultima fase del ciclo di gestione delle spese, cioè l’impegno e il
pagamento, ovvero di raccordare maggiormente le previsioni di competenza e quelle di cassa e ridurre il c.d.
fenomeno dei residui (passivi).

L’art. 23 co. 1-ter della L. 196/2009, disciplinando la formazione del bilancio, prevede infatti che al fine di
predisporre le unità elementari del bilancio ai fini della gestione e rendicontazione, i responsabili della gestione
dei programmi di spesa (i dirigenti dei vari Dicasteri) devono redigere un apposito “Cronoprogamma” di cassa,
ovvero un preventivo piano finanziario dei pagamenti che deve contenere – afferma la legge – “dettagliate
indicazioni sui pagamenti che si prevede di effettuare nel periodo di riferimento, distinguendo la quota della
dotazione di cassa destinata al pagamento delle somme iscritte in conto residui da quella destinata al
pagamento delle somme da iscrivere in conto competenza”.

Sulla base del Cronoprogramma dei pagamenti non viene formulato solo il bilancio previsionale di cassa, ma
anche quello di competenza. La legge infatti prescrive che “le dotazioni di competenza, in ciascun anno, si
adeguano a tale piano, fermo restando l'ammontare complessivo degli stanziamenti autorizzati dalle leggi in
vigore”. Pertanto, per la spesa la formulazione delle previsioni di competenza dipende dalle previsioni di cassa.
Ciò si riflette sulla stessa nozione di impegno.

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Alla base di tale riforma, vi è la delega contenuta nell’art. 42 della L. 196/2009 (introdotta dalla L. 39/2011)
intitolato “Delega al Governo per il riordino della disciplina per la gestione del bilancio e il potenziamento della
funzione del bilancio di cassa”. In particolare, le lettere c) e d) di questa norma, significativamente indicano
come criteri direttivi:

→ “il rafforzamento del ruolo programmatorio del bilancio di cassa”, introducendo “l’obbligo, a carico del
dirigente responsabile, di predisporre un apposito piano finanziario che tenga conto della fase
temporale di assunzione delle obbligazioni, sulla base del quale ordina e paga le spese”;
→ 2. la revisione del sistema dei controlli preventivi sulla legittimità contabile e amministrativa
dell'obbligazione assunta dal dirigente responsabile del pagamento.

12.2 L’IMPEGNO DI SPESA E IL PAGAMENTO


Per ciò che riguarda l’impegno di spesa, il principio fondamentale è che, terminato un dato esercizio finanziario
al 31 dicembre, nessun impegno, e quindi nessuna obbligazione, possono essere assunto a valere sugli
stanziamenti dell’anno precedente. L’autorizzazione parlamentare ad impegnare somme e a contrarre debiti
nei limiti di una certa disponibilità finanziaria è pertanto soggetta a scadenza, cioè ad un termine temporale
ben preciso. Gli uffici centrali del bilancio e le ragionerie territoriali dello Stato non possono dare corso agli atti
di impegno che dovessero pervenire dopo tale data (art. 34 co. 6 L. 196/2009).

Non solo è vietato assumere impegni su disponibilità finanziarie “scadute”, ma le somme stanziate e non
impegnate a fine anno non sono più disponibili, né può essere automaticamente confermata la loro
assegnazione ad una data Amministrazione nell’anno successivo. Le somme non impegnate non diventano
“residui passivi”, ma di solito (salvo specifiche e limitate deroghe per le spese in conto capitale, come si vedrà
oltre) costituiscono le c.d. “economie di bilancio” -> Sono minori spese rispetto al previsto.

Il fatto che un’Amministrazione generi molte economie di bilancio potrebbe far pensare, prima facie, alla
realizzazione di virtuosi “risparmi di spesa”. In verità ciò non è necessariamente un fatto positivo dal punto di
vista finanziario e contabile. Infatti, può significare o che quella Amministrazione non è in grado di realizzare
gli obiettivi di spesa che le sono assegnati, oppure che, per realizzarli, non ha avuto bisogno delle risorse
finanziare che sono state stanziate e le sono state attribuite. E ciò, a sua volta, è un sintomo di grave
inefficienza, perché significa le previsioni di spesa sono state formulate in modo errato (per eccesso) e che di
conseguenza delle risorse finanziarie sono state vincolate per un’Amministrazione che non ne aveva bisogno,
sottraendole così ad altre Amministrazioni che invece le avrebbero potute utilizzare o che avevano esigenze
di spesa rimaste insoddisfatte per mancanza di stanziamenti.

A decorrere dal 2019, per effetto delle ultime riforme, le amministrazioni statali possono assumere impegni, in
relazione ai vari programmi di spesa, non solo sulle dotazioni di bilancio previste per il 1° anno del bilancio
pluriennale, cioè per l’esercizio in corso (ad es. 2019) ma anche per gli esercizi futuri, entro i limiti stanziati
dalla LB su base triennale (quindi, ad es., anche per gli anni 2020 e 2021). Tale possibilità (che un tempo veniva
esclusa, perché può creare forti rigidità nella predisposizione e nella gestione dei bilanci successivi) deriva
proprio:

→ dal rafforzamento del nesso tra impegno e pagamento;


→ dalla creazione di un meccanismo di revisione o di rimodulazione almeno annuale delle dotazioni
finanziarie, sia di competenza sia di cassa, per adeguarle ai Cronoprogrammi di pagamento aggiornati
periodicamente.

Nell’impegno di spesa si possono distinguere un profilo giuridico ed uno contabile.

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Una spesa si impegna, di regola, solo con il perfezionamento di un’obbligazione. Il che significa che il debito
dev’essere certo e liquido e devono essere determinati o determinabili con esattezza: il creditore,
l’amministrazione debitrice, la ragione o titolo del debito, le somme da pagare.

La descrizione del principio contabile di “competenza finanziaria” contenuto nell’Allegato 1 della L. 196/2009,
così definisce l’impegno: L'impegno costituisce la fase della spesa con la quale viene riconosciuta una
obbligazione giuridica di dover pagare e si individua un idoneo titolo giuridico in cui si identifica il creditore, la
somma da pagare e la modalità relativa del pagamento, salvo eccezioni previste dalla legge. L'impegno
configura ogni obbligazione giuridicamente perfezionata che dà luogo ad una spesa per l'amministrazione
pubblica, registrata nelle scritture contabili nel momento in cui l'obbligazione giuridica è perfetta.

Sotto il profilo contabile l’impegno comporta un’operazione di scritturazione contabile che imputa
l’obbligazione alla pertinente unità elementare di bilancio (capitolo o azione). In tal modo l’impegno in senso
contabile vincola lo stanziamento di bilancio a quella specifica spesa, cioè rende indisponibile per altri utilizzi
la dotazione finanziaria, in misura corrispondente all’ammontare della specifica obbligazione assunta
dall’Amministrazione. La progressiva assunzione di impegni su un determinato stanziamento di bilancio, ad un
certo punto arriverà ad esaurirne la disponibilità, e quindi non potranno essere assunti nuovi impegni a carico
di quel capitolo di spesa (salvo che il capitolo non venga incrementato con variazioni di bilancio).

Impegno in senso giuridico e in senso contabile sono strettamente correlati, anche se possono verificarsi in
momenti distinti. L’impegno giuridico deve precedere (o essere contestuale) all’impegno contabile, mentre
impegni contabili anticipati rispetto al sorgere dell’obbligazione sono straordinari e costituiscono
un’eccezione.

La legge, ad es. (art. 34 co. 3) prevede che per acquistare beni e servizi si possono assumere impegni (in senso
contabile) solo se il relativo contratto (fonte giuridica dell’obbligazione) è stato preventivamente registrato
nel sistema informatico integrato di contabilità in uso presso tutti i Ministeri. D’altra parte, la stessa normativa
(art. 34 co. 2) oggi precisa che un’obbligazione può essere assunta (impegno giuridico) soltanto se, sulla
pertinente unità elementare del bilancio (capitolo o azione) vi sono le risorse finanziarie sufficienti per farvi
fronte, non solo in termini di competenza, ma anche in termini di cassa (cioè se sono disponibili anche le
risorse per effettuare i relativi pagamenti, almeno per il primo anno qualora l’adempimento dell’obbligazione
sia frazionato nel tempo), garantendo comunque per i periodi successivi il rispetto del Cronoprogramma dei
pagamenti. Quindi le PA possono contrarre obbligazioni in modo legittimo ed effettivamente vincolante per lo
Stato solo dopo una verifica contabile delle disponibilità di bilancio.

Per coordinare e rendere maggiormente interdipendenti l’impegno e il pagamento, e avvicinarli


maggiormente sotto il profilo temporale, la riforma del sistema di contabilità completata nel 2016 ha previsto
un ulteriore requisito per poter procedere a perfezionare l’assunzione dell’impegno giuridico sotto il profilo
contabile (e quindi iniziare una procedura di gestione della spesa), ovvero l’esigibilità dell’obbligazione.
L’impegno (dal punto di vista contabile) potrà essere assunto solo nell’esercizio in cui il debito risulta esigibile,
cioè quando viene a scadenza e deve essere adempiuto (momento di cassa).

Ciò spiega perché è stato introdotto l’obbligo per i dirigenti assegnatari degli stanziamenti di spesa di
provvedere a programmare minutamente le tempistiche dei pagamenti da effettuare una volta assunta
un’obbligazione, cioè assunto l’impegno in senso giuridico (art. 34 comma 7). Ecco perché sulla base dei
Cronoprogrammi di pagamento è possibile imputare l’impegno anche per un anno successivo (ad es. 2020) a
quello di nascita dell’obbligazione (ad es. 2019), cioè nel periodo in cui si prevede che il pagamento sia
effettuato. Per le spese di personale l’impegno è “automatico”, ma con imputazione alla competenza del
bilancio dell'anno finanziario in cui vengono disposti i relativi pagamenti.

Le spese derivanti dai c.d. “fattori legislativi” (cioè le spese già disposte e autorizzate da una legge che ne
stabilisce l’importo esatto, che vale come limite massimo autorizzato) possono essere rimodulate ogni anno

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in via compensativa nella 2° Sezione della LB (in base alle previsioni che le stesse amministrazioni pubbliche
effettuano in sede di predisposizione e proposta al Governo del loro stato di previsione della spesa) anche per
adeguare periodicamente le dotazioni finanziarie di competenza e cassa all’aggiornamento del
Cronoprogramma dei pagamenti.

La L. 196/2009 tratta in modo differente le spese correnti e le spese di investimento per quanto riguarda il
rapporto tra impegno e pagamento.

Infatti, quando le leggi dispongono spese pluriennali in conto capitale, le amministrazioni dello Stato
possono assumere impegni (giuridici e contabili) nei limiti dell'intera somma indicata dalle leggi, ed è
sufficiente che i relativi pagamenti vengano contenuti nei limiti delle autorizzazioni annuali del bilancio di cassa
(art. 30 co. 1 L. 196/2009). Ciò ha lo scopo di non ostacolare la realizzazione delle grandi opere di investimento
(ad es. costruzione di un’infrastruttura pubblica, come edifici, strade, altre opere edili, ecc.), che comportano
inevitabilmente frazionamenti progressivi delle attività giuridiche sottostanti (procedure di gara, stipulazione
di contratti di appalto e subappalto, esecuzione dei lotti di lavorazione, loro verifica e approvazione, ecc., tutte
attività che si distribuiscono in archi temporali pluriennali e variabili).

12.3 I RESIDUI
Il ravvicinamento tra momento dell’impegno e momento del pagamento può limitare ma non impedire che si
formino, fisiologicamente, dei residui, in particolare quelli passivi, relativi alla gestione delle spese.

Si definiscono “residui passivi” le spese impegnate in un dato anno finanziario, ma non pagate al creditore
entro il 31 dicembre, cioè le spese la cui procedura di gestione è iniziata ma non riesce ad esaurirsi entro
l’anno.

Sono invece “residui attivi” le entrate accertate in un dato anno finanziario, ma non versate alle casse erariali
entro il termine dell’anno (anche se l’entrata risulta riscossa, cioè pagata dal debitore, potrebbe non essere
però ancora entrata nella disponibilità giuridica e materiale definitiva dello Stato, ad es. perché la riscossione
può essere curata da un soggetto diverso dallo Stato creditore, ad es. un intermediario – come avviene con la
riscossione dei tributi – che poi deve riversare le somme al Tesoriere dello Stato, cioè alla Banca d’Italia).

I residui che si formano in un dato esercizio (ad es. nella gestione del 2018) vengono calcolati al momento
della predisposizione del relativo rendiconto (che deve essere presentato dal Governo entro il 30 giugno
dell’anno successivo, ad es. giugno del 2019), e quindi il bilancio in corso di gestione andrà aggiornato di
conseguenza (a ciò provvede la legge di assestamento del bilancio, che il Governo, come il consuntivo, deve
presentare al parlamento entro il 30 giugno di ogni anno).

I residui, infatti, incidono sulle previsioni di cassa. Nella LB pubblicata in Gazzetta Ufficiale, le previsioni di cassa
indicate negli Stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri non fanno distinzioni tra le autorizzazioni al
pagamento di debiti “in conto competenza” o “in conto residui” (la misura in cui i residui incidono sulle
previsioni di cassa è invece evidenziato nel disegno di legge di bilancio). Quando un’amministrazione però
effettua un pagamento, deve sempre sapere se sta estinguendo un debito nello stesso anno, oppure sorto in
un precedente esercizio, e quindi se deve imputare il pagamento al “conto dei residui” (l’art. 34-bis co. 7. L.
196/2009 vieta la commistione tra la gestione dei pagamenti in conto competenza e in conto residui).

Un forte accumulo dei residui passivi, o un ritmo “lento” di loro smaltimento, generano quindi in primo luogo
complessità e appesantimenti nella gestione contabile, perché si riflettono su ogni unità elementare di bilancio
(su ogni capitolo o azione). Ma soprattutto dimostrano una gestione non efficiente: lo Stato contrae un certo
ammontare di debiti ma poi impiega troppo tempo per estinguerli e tali ritardi possono anche generare

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ulteriori costi (interessi legali, di mora, ecc.). Avere molti residui da smaltire obbliga poi ad avere delle entrate
di cassa corrispondenti, e ciò può aumentare lo squilibrio della gestione di tesoreria e far sorgere nuovo debito
pubblico fluttuante (a breve termine). Anche avere molti residui attivi può essere sintomo o di inefficienze o
comunque di problematiche di gestione delle entrate, dal momento che si tratta di crediti sorti che lo Stato
non riesce ad incassare in via definitiva (a causa di inadempimenti dei debitori, di evasione dei contribuenti, di
insolvenze, di contestazioni o contenziosi che si protraggono nel tempo, ecc.)

Per contenere il fenomeno dei residui, in particolare di quelli passivi, negli artt. 34-bis (conservazione dei
residui passivi) e 34-ter (riaccertamento annuale dei residui) della L. 196/2009 (introdotti nel 2018) sono state
predisposte delle apposite procedure amministrative.

Dopo ogni esercizio finanziario, le amministrazioni di ogni Ministero devono procedere a verificare qual è
l’ammontare dei residui provenienti dall’esercizio immediatamente precedente. Inoltre, devono verificare e
motivare alla Ragioneria generale dello Stato se sussistono le ragioni per mantenere i residui passivi
provenienti dalle altre annualità ancora più anteriori, in modo da giustificarne la conservazione. Ciò, in
particolare, per le spese correnti.

I residui delle spese correnti non pagati entro il secondo esercizio successivo a quello in cui è stato assunto il
relativo impegno di spesa, costituiscono “economie di bilancio”, cioè si estinguono automaticamente e viene
meno l’impegno stesso, a meno che l’amministrazione debitrice non si opponga motivando adeguatamente il
suo mantenimento. In pratica le PA, come regime di base, hanno tempo al massimo entro il 31 dicembre di 2
anni dopo quello in cui hanno contratto un debito (spesa corrente) per poterlo estinguere. Può apparire un
tempo lungo, ma in precedenza la normativa di contabilità era anche più permissiva, perché non prevedeva
l’automatica estinzione dei residui dopo 2 anni, e l’obbligo per le amministrazioni di attivarsi per la loro
conservazione per in tempo maggiore. Con la conseguenza che l’accumulazione nel tempo di un ammontare
crescente di residui passivi per spese correnti (la gran parte della spesa pubblica) era estremamente facile e
frequente, quasi un normale effetto “inerziale” dei disallineamenti tra le varie fasi del procedimento di
gestione delle spese pubbliche.

Se anziché estinguersi dopo 2 anni dall’assunzione dell’impegno vengono conservati, i residui passivi non
vengono però mantenuti formalmente nelle scritture contabili, ma subiscono la “perenzione amministrativa”:
i residui perenti (non prescritti) sono solo formalmente “eliminati” dalle scritture contabili, ma il debito
sottostante e l’impegno permangono (fino, naturalmente, alla prescrizione del diritto: “prescrizione” e
“perenzione” non vanno confuse tra loro e costituiscono fenomeni giuridici molto diversi: la prescrizione è
l’estinzione del credito per mancato esercizio in un certo arco di tempo, la perenzione è la cancellazione
contabile (non giuridica) e di per sé provvisoria del credito stesso).

Quando si presenta le necessità di effettuare i pagamenti dei residui passivi perenti, i capitoli o le azioni (le
unità elementari del bilancio per la gestione) vengono incrementati delle somme necessarie, attingendo
al Fondo speciale di riserva per i residui passivi perenti, un accantonamento globale che viene previsto nello
stato di previsione della spesa del MEF (art. 27 L. 196/2009). Anche i residui passivi perenti vengono comunque
riaccertati periodicamente, per verificare l’eventuale venir meno della loro debenza e procedere quindi alla
loro definitiva cancellazione, oppure le ragioni che ne giustificano la perdurante conservazione.

La legge tratta in modo diverso le spese correnti rispetto a quelle di investimento, anche per quanto riguarda
i residui.

Le spese in conto capitale impegnate e non pagate entro l’esercizio, infatti, possono essere mantenute come
residui fino al terzo esercizio successivo a quello dell’impegno (ad es. dal 2019 al 2022: i residui di spese di
investimento sorti nel triennio 2019-2022 sono però prorogati, per ora in via sperimentali, fino a 6 anni, per
effetto dell’art. 4-quater del DL 32/2019, per garantire la sussistenza delle disponibilità di competenza e cassa
occorrenti assumere gli impegni pluriennali per assicurare pagamenti tempestivi “in un quadro ordinamentale

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che assicuri la disponibilità in bilancio delle risorse finanziarie in un arco temporale adeguato alla tempistica di
realizzazione delle spese di investimento sulla base dello stato avanzamento lavori”). Oltre tale termine non
occorre una giustificazione della PA per evitarne l’estinzione definitiva, come avviene per le spese correnti, ma
si ha la loro automatica perenzione amministrativa.

L’opportunità di non far venire meno in modo automatico e rapido la possibilità per le PA di disporre delle
risorse finanziarie stanziate per investimenti, giustifica, in relazione ad esse, deroghe molto consistenti alle
regole di contabilità pubblica.

La 1° deroga riguarda la regola secondo cui se una somma non è impegnata, in senso giuridico e contabile, alla
chiusura dell’esercizio, essa costituisce normalmente un’economia di bilancio e si estingue. Quando si tratta
di stanziamenti per spese in conto capitale, questi possono essere mantenuti in bilancio, quali residui passivi
c.d. impropri, non oltre l’esercizio successivo a quello di iscrizione in bilancio (cioè un anno, con proroga di un
anno ulteriore se la legge che istituisce la spesa d’investimento è entrata in vigore nell'ultimo quadrimestre
dell’esercizio precedente: art. 34-bis co. 3: il già cit. DL 32/2019 ha disposto, in via sperimentale, la proroga di
un ulteriore anno).

Oppure, in alternativa alla tecnica dei residui impropri, la legge consente in via eccezionale alle
amministrazioni di non perdere la disponibilità degli stanziamenti assegnati dalla LB ma neppure impegnati
entro l’anno (art. 30 co. 2) mediante una tecnica differente che incide sulle previsioni di competenza del
bilancio successivo (e non di cassa, come i residui). Le PA, infatti, in sede di predisposizione del successivo
bilancio, possono scegliere di proporre le re-iscrizione nelle previsioni di competenza delle spese in conto
capitale (non permanenti) già autorizzate e assegnate con il precedente bilancio, ma non utilizzate.

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CAPITOLO 13: COPERTURA FINANZIARIA
DELLE LEGGI DI SPESA

13.1 SIGNIFICATO E FUNZIONE DEL DOVERE COST. DI COPERTURA


FINANZIARIA DELLE NUOVE O MAGGIORI SPESE
L’art. 81 co. 3 Cost. stabilisce che ogni legge che introduce nuove o maggiori spese deve “provvedere” ai
relativi mezzi di copertura. L’attuale formulazione della norma costituzionale, con il verbo “provvedere”, in
luogo del precedente “indicare”, sembra prescrivere che i mezzi di copertura non possano essere assicurati
attraverso un mero rinvio formale ad altre leggi (ad es. la stessa LB).

Anche le norme che riducono le entrate pubbliche devono avere una copertura finanziaria: perché la minore
entrata produce, rispetto all’equilibrio del bilancio, gli stessi effetti finanziari di una maggiore spesa.
L’equivalenza tra minore entrata e maggiore spesa appare in tutta la sua portata se si pensa che l’introduzione
di una nuova agevolazione fiscale deve trovare una copertura finanziaria come se fosse una legge di spesa
(anche per questo si considerano le misure di de-tassazione, in deroga ai regimi di tassazione ordinari, come
“spese fiscali”, su cui si rinvia alla sezione precedente). Ma anche le riduzioni delle sanzioni amministrative o
penali di natura pecuniaria (che rientrano nell’ambito delle decisioni di una politica pubblica, quella penale e
criminale, che sembrerebbe prima facie non dipendere dalla dimensione finanziaria) non sarebbero
costituzionalmente legittime senza una adeguata copertura finanziaria.

Il significato e la funzione dell’obbligo di copertura finanziaria delle leggi di spesa si comprendono se l’obbligo
di copertura viene messo in relazione al concetto di equilibrio di bilancio, anche se il principio della copertura
finanziaria non coincide e non deve essere confuso con quest’ultimo.

La Cost. vuole in 1° luogo che l’assunzione di una certa decisione (istituzione di un diritto, di un servizio
pubblico, di un’attività amministrativa) che comporta spese per il bilancio dello Stato sia accompagnata
dall’assunzione della responsabilità da parte del decisore politico circa gli effetti finanziari della decisione che
va assumendo. Ogni decisione di spesa quindi deve essere ponderata e deve preoccuparsi di mantenere e di
non alterare l’equilibrio finanziario stabilito dall’ultima LB approvata (saldi di finanza pubblica), anche di non
condizionare le future LB vincolandole a far fronte a una spesa che è stata decisa senza “ragionare” a
sufficienza in merito alla sua “dimensione finanziaria”, cioè agli effetti finanziari che la sua attuazione può
avere nel tempo, in rapporto alle altre spese e alla disponibilità delle entrate pubbliche. La “cura dell’interesse
finanziario” e la definizione, a questo scopo, di un certo equilibrio finanziario, sono infatti competenze
precipue della LB, ma tali competenze sarebbe incrinate se qualsiasi legge potesse scaricare sul bilancio .

Non si possono decidere nuove azioni, interventi o programmi disinteressandosi di quali sarà il loro costo e il
loro impatto sul bilancio, “scaricando” sulla LB il compito di trovare i mezzi per finanziarli.

Fintanto che il bilancio dello Stato aveva le caratteristiche di una legge solo formale, il principio dell’obbligo di
copertura avrebbe dovuto anche impedire, almeno in linea teorica, che le leggi di spesa generassero
indirettamente nuovo debito pubblico, rinviando il compito di coprire le spese ad una LB che, per definizione,
non poteva introdurre nuovi tributi ma poteva invece andare in deficit, proprio a causa del disavanzo tra
entrate e spese, disavanzo che la LB (formale) poteva coprire esclusivamente ricorrendo all’indebitamento.

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Il debito pubblico italiano ha raggiunto, tale garanzia non è affatto risultata efficace, perché l’obbligo di
copertura da solo si è rivelato inadeguato a un tale scopo, senza essere assistito da uno specifico limite cost.
all’indebitamento, come quello introdotto poi con la riforma costituzionale del 2012 (legge cost. 1/2012).

Bisogna infatti considerare che almeno fino all’introduzione della prima legge generale di finanza pubblica alla
fine degli anni ’70 del ‘900 (la L. 468/1978), il ricorso all’indebitamento poteva essere autorizzato da singole
leggi di spesa, e quindi l’emissione di titoli del debito pubblico poteva costituire addirittura esplicitamente un
mezzo di copertura finanziaria. Inoltre, la prassi seguita fino ad allora dalla Ragioneria Generale dello Stato era
nel senso che il bilancio poteva registrare soltanto gli effetti finanziari di un indebitamento già contratto: con
la conseguenza che la LB finiva per svolgere una funzione meramente “notarile” e di ricezione passiva, e non di
controllo e di programmazione, anche rispetto al debito pubblico. Ma anche dopo l’introduzione della Legge
finanziaria annuale, proprio con la L. 468/1978, con il compito di fissare il livello massimo del “ricorso al
mercato” da parte dello Stato (cioè il livello max di indebitamento pubblico che poteva essere autorizzato dalla
successiva Legge di bilancio), la previsione costituzionale dell’obbligo di copertura finanziaria di ogni legge
(diversa dalla LB) non è stata sufficiente per garantire l’equilibrio finanziario e il contenimento del debito. Da
un lato, interpretazioni restrittive dell’obbligo di copertura hanno consentito alle leggi ordinarie di prevedere
spese gravanti su esercizi finanziari futuri, per le cui coperture era prassi rinviare alle proprio future Leggi di
Bilancio. D’altra parte, spesso accadeva che proprio nella legge di bilancio venissero creati fondi, finanziati
in deficit (cioè col debito pubblico) per dare copertura a leggi che ancora non risultavano neppure proposte.
Inoltre, non si devono trascurare le conseguenze dell’aver posto la c.d. “manovra finanziaria” (composta da
diversi strumenti giuridici, la Legge Finanziaria, la LB, le leggi collegate) nella condizione di apportare (quasi)
qualsiasi modifica alle leggi di spesa e di entrata pregresse, in nome della prevalenza dell’interesse finanziario
sugli interessi sottesi alle altre politiche pubbliche. In questo modo, infatti, si è fatto sì che la complessiva
“manovra finanziaria” potesse disattendere e modificare ogni anno le entrate e le spese derivanti dalla
legislazione pregressa di settore. Le modifiche periodiche all’ordinamento, in materia di tributi e di spese,
adottate con la manovra finanziaria a struttura “duale” (LF + LB) hanno quindi reso sostanzialmente inutile il
rispetto puntuale delle regole di copertura finanziaria da parte delle singole leggi adottate in precedenza
proprio allo scopo di garantire l’equilibrio di bilancio. Infatti, senza l’esistenza di ulteriori vincoli costituzionali,
ad esempio in merito al livello di crescita della spesa pubblica, del deficit o dell’indebitamento, la possibilità di
ridefinire equilibrio di bilancio ad ogni manovra successiva e la possibilità di modificare, contestualmente, tutte
le decisioni di spesa già assunte in precedenza, ha privato la copertura finanziaria delle leggi del suo ruolo di
astratta garanzia di stabilità del sistema finanziario.

Il fatto che la LB sia oggi qualificabile come una legge sostanziale a tutti gli effetti (potendo, con la propria 1°
Sezione, apportare modifiche alle leggi di entrata e di spesa già in vigore e disporre la creazione di nuove
entrate e nuove spese), la vincola all’obbligo di copertura, a differenza che in passato. Essa, se dispone nuove
spese (o minori entrate) o incrementa le spese già decise e autorizzate in precedenza, deve provvedere alle
idonee coperture finanziarie. Il fatto che il bilancio sia “coperto” per definizione, dal momento che è proprio
la legge che definisce i saldi e quindi il livello dell’equilibrio finanziario, non esime la 1° Sezione del bilancio a
disporre specifiche coperture senza poter a tal fine rinviare genericamente alla 2° Sezione (e quindi, di nuovo,
all’indebitamento).

Si può affermare, in ogni caso, che l’idea che regge il principio di copertura finanziaria di tutte le leggi di spesa
è quella della “neutralità della nuova decisione di spesa” rispetto agli equilibri di finanza pubblica attuali e a
quelli futuri. Neutralità dev’essere intesa in senso finanziario, non economico, perché le nuove spese e i mezzi
di finanziamento prescelti possono avere diverse conseguenze sul piano macroeconomico: ad es. nuovi effetti
redistributivi, effetti espansivi della crescita economica oppure restrittivi della domanda, ecc.

Spesso si parla anche di neutralità finanziaria in un significato diverso, “in senso stretto”, quando ci si riferisce
a clausole di neutralità inserite nelle leggi che introducono attività, funzioni, servizi pubblici prima inesistenti
ma con la condizione specifica di non generare nuove spese a carico del bilancio dello Stato o, come viene
spesso scritto con formula tralatizia, “senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica”. La norma che disciplina i
via generale questa tipologia di clausole è il co. 6-bis dell’art. 17 L. 196/2009. La neutralità significa in questo
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caso che non vi sarà un aumento della spesa pubblica e quindi sarà garantita l’invarianza dei saldi di finanza
pubblica. Ciò non significa che in questi casi le nuove attività pubbliche (ad esempio l’erogazione di un nuovo
servizio ai cittadini) di per sé non costino. Ma per realizzarle vengono utilizzate, ad es., risorse umane e risorse
materiali già esistenti, per cui non risulta necessario assumere nuovo personale o acquisire nuovi beni e servizi.
L’istituzione di una nuova organizzazione o servizio pubblico “senza oneri aggiuntivi per la finanza pubblica”
può naturalmente comportare la contestuale soppressione o riprogrammazione di altri uffici e servizi. Non
sono ammesse clausole di neutralità finanziaria per le spese obbligatorie.

L’art. 81 Cost. afferma ma non declina in modo dettagliato il principio costituzionale dell’obbligo di copertura.
In particolare, non specifica attraverso quali tecniche può essere data copertura alla spesa. A ciò provvede,
dando attuazione alla norma costituzionale nella legislazione ordinaria, l’art. 17 della L. 196/2009 (che si auto-
qualifica, appunto, come attuazione dell’art. 81). Nella L. 243/2012, legge rinforzata emanata per attuare la L.
cost. 1/2012 e l’ultimo comma del riformato art. 81, non v’è però traccia di nessuna disciplina del principio di
copertura. Ciò costituisce un potenziale punto debole della disciplina: dal momento che la L. 196/2009 è, sul
piano delle fonti, una normalissima legge ordinaria, qualunque successiva legge di spesa di pari rango
gerarchico potrebbe aggirare le disposizioni del menzionato art. 17. Tuttavia, l’interpretazione
costituzionalmente orientata che la dottrina offre di queste disposizioni è nel senso che deroghe ai criteri di
copertura delle spese disciplinati in modo analitico dall’art. 17 L. 196/2009 potrebbero essere apportate
soltanto da nuove norme generali di finanza pubblica, cioè da una legge che regolasse interamente la materia.

È evidente, poi, che la garanzia del rispetto delle regole analitiche di copertura è affidata al sindacato di
legittimità della Corte cost. e prima ancora al ruolo di garante della Costituzione affidata al Presidente della
Repubblica in sede di promulgazione delle leggi di spesa. In effetti la maggior parte dei rinvii di provvedimenti
legislativi alle Camere che la Presidenza della Repubblica ha effettuato nel corso degli anni ex art. 74 Cost.,
sono dovuti ad asserite violazione dell’obbligo di copertura finanziaria ex art. 81.

Le modalità di copertura dettagliate nell’art. 17 si applicano alle leggi in senso ampio, compresi gli atti aventi
forza di legge come i DL e i DLGS, alle leggi regionali e ancora più in generale a tutti gli atti normativi adottati
anche da altre PA non statali (ad es. in relazione alla spesa previdenziale, l’INPS e gli altri istituti di prev. sociale).

Per i d.lgs. valgono regole particolari (art. 17 co. 2). Al momento della delegazione del potere legislativo al
Governo, il Parlamento deve provvedere, già nella legge delega, alle coperture finanziarie delle spese che
deriveranno dall’attuazione dei decreti delegati. Ma se, per la complessità della materia che i d.lgs. dovranno
disciplinare, al momento dell’adozione della legge di delega non fosse possibile determinare esattamente le
spese, la loro quantificazione dovrà essere fatta al momento in cui saranno adottati i singoli DLGS, ma non
potranno essere questi a provvedere alla propria copertura. L’art. 17 infatti prevede che i provvedimenti
normativi che stanziano le risorse destinate a garantire la copertura finanziaria dei DLGS devono entrare in
vigore prima che siano emanati gli stessi DLGS. Ciò finisce per costituire una condizione della legittimità cost.
dei decreti delegati, insieme alla loro conformità ai principi e criteri direttivi.

13.2 MODALITÀ DI COPERTURA


L’art. 17 disciplina le uniche modalità ammissibili di copertura finanziaria delle nuove o maggiori spese. Sono
4: il ricorso ai fondi speciali, l’introduzione di nuove o maggiori entrate, la riduzione di spese già
precedentemente autorizzate e il ricorso a determinate forme di risparmio di spesa.

A) fondi speciali

L’art. 18 e l’art. 21 co. 1-ter lett. d) della L. 196/2009 prevedono che un contenuto tipico della 1° Sezione della
LB sia la fissazione dei c.d. fondi speciali vincolati. Si tratta di accantonamenti finanziari, da indicare in apposite

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tabelle, che sono destinati a fornire copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede saranno
approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel triennio della LB.

I fondi vengono previsti in particolare per finanziare i provvedimenti normativi correlati al perseguimento degli
obiettivi indicati nel DEF (nella sua Terza Sezione, il PNR, Programma Nazionale delle Riforme). Nella relazione
illustrativa del ddl di bilancio devono essere indicati i singoli provvedimenti legislativi che motivano lo
stanziamento proposto da ogni ciascun Ministero. I fondi speciali vengono iscritti nello stato di previsione sella
spesa del MEF. Solo dopo che i singoli provvedimenti legislativi che utilizzano i fondi sono stati pubblicati in
Gazzetta Ufficiale, le dotazioni finanziarie dei fondi possono essere trasferite dal MEF ai Ministeri competenti
per l’attuazione di quei provvedimenti. I singoli Ministeri integreranno con le risorse necessarie i programmi
di spesa esistenti o i nuovi programmi di spesa creati.

Quindi le leggi di spesa previste nel DEF, ovvero le nuove o maggiori spese strettamente collegate alla manovra
finanziaria, almeno in linea teorica hanno una strada privilegiata per trovare la propria copertura finanziaria,
nell’arco del periodo pluriennale del bilancio cui si riferisce la manovra finanziaria stessa (3 anni). I fondi
speciali, però soggiacciono a rigorosi termini temporali di utilizzo (proprio perché tengono accantonate e
vincolate un quantitativo significativo di risorse per leggi che ancora non esistono). Se entro la fine dell’anno
cui si riferiscono i fondi (cioè il 1°, il 2° o il 3° del bilancio pluriennale) questi non sono stati utilizzati, essi si
estinguono e le coperture finanziarie vengono meno, perché la legge prevede che i fondi inutilizzati entro
questi termini costituiscono economie di bilancio.

Perché il fondo sia utilizzato, occorre in linea di principio che entro la fine dell’annualità alla quale si riferiscono
i fondi la legge venga pubblicata (anche se entra in vigore nell’anno successivo, dopo il periodo di vacatio legis).
Dal 2018 la disciplina è stata però innovata, rendendola più “elastica”: se la legge viene approvata entro la fine
dell’anno, anche se viene pubblicata in Gazzetta ufficiale nell’anno seguente, la copertura finanziaria offerta
dalla quota del Fondo per il primo anno rimane valida nonostante che il fondo non sia stato tecnicamente
utilizzato entro i termini previsti (perché entro il 31 dicembre il fondo non ha potuto essere trasferito dal MEF
ai Ministeri competenti, dal momento che la legge non risultava ancora pubblicata).

Ulteriori “allentamenti” sono previsti per le leggi che dispongono spese di investimento. Al fine di evitare la
perdita del 1° anno della relativa copertura finanziaria è sufficiente che entro l’annualità il disegno di legge
venga approvato almeno da un ramo del Parlamento. Se invece le leggi riguardano spese corrispondenti a
obblighi internazionali, è sufficiente che la legge sia presentata entro l’anno, nonostante risulti poi approvata,
promulgata ed entri in vigore nell’anno seguente (art. 18 co. 3).

L’utilizzo dei fondi speciali è tuttavia entrato in crisi, negli ultimi anni. Ciò nel senso che spesso nella prassi
sono stati utilizzati per fini diversi da quelli cui erano destinati, perché il Governo vi ha attinto per dare
copertura d.l. più disparati, privi di connessione sostanziale con gli interventi di spesa programmati nel DEF.
L’effetto è stato quello di svuotare progressivamente i Fondi stessi e di esaurire le risorse previste per il
finanziamento dei provvedimenti cui erano stati collegati originariamente collegati nel DEF. Ciò spiega perché
la l. 196/2009 (art. 18 co. 2) continua a riaffermare il divieto di utilizzare i Fondi speciali per dare copertura
finanziaria a decreti-legge che abbiano destinazioni diverse da quelle previste nelle tabelle della LB con cui
sono stanziati i Fondi. È espressamente consentita un’eccezione: è lecito attingere ai Fondi speciali nel caso in
cui i decreti-legge riguardino spese di primo intervento per fronteggiare calamità naturali o improrogabili
esigenze connesse alla tutela della sicurezza del Paese o situazioni di emergenza economico-finanziaria. Come
si intuisce facilmente, le formule tuttora utilizzate nell’art. 18 della L. 196/2009 lasciano aperta la possibilità di
adottare interpretazioni molto ampie circa l’utilizzabilità dei Fondi da parte del Governo, al fine di dare
copertura finanziaria all’esercizio del proprio potere normativo in caso “necessità e urgenza”, con un rischio
di generare effetti di quasi – si potrebbe dire – “delega finanziaria in bianco”, tanto maggiore quanto più
il ricorso del Governo alla decretazione d’urgenza risulta “disinvolta” e sganciata da effettivi motivi di
necessità.

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B) Nuove o maggiori entrate

Il modo più semplice per finanziare nuove o maggiori spese è ricorrere a modificazioni legislative che
introducano nuove o maggiori entrate (di qualsiasi genere). L’utilizzo delle entrate tributarie ha un “costo
politico” (gradimento e consenso dell’elettore-contribuente) ed effetti economici che devono essere
ponderati dal decisore politico.

Il ricorso ad altre forme di entrata può incontrare limiti non solo politici, ma giuridici. Oggi, ad es., sarebbe
molto difficile ammettere una legge (diversa dalla LB) che affermasse testualmente di volere finanziare una
nuova spesa con emissione di titoli del debito pubblico, perché lo impediscono i limiti all’indebitamento posti
dall’art. 81 Cost. e dal diritto europeo. Analizzando i saldi del bilancio si è visto che anche se il risparmio
pubblico (entrate correnti - spese correnti) è tendenzialmente negativo, il “saldo primario” (entrate finali -
spese finali, al netto degli interessi sul debito pubblico e i rimborsi del debito scaduto) è però normalmente
positivo (c.d. “avanzo primario”): cioè significa che il nuovo indebitamento annuale (corrispondente
al deficit del bilancio) nasce dall’indebitamento stesso (spesa corrente per interessi passivi), non dal
finanziamento di altre spese correnti e spese di investimento.

L’art. 17 fa però un espresso riferimento all’art. 6 L. 243/2012, di cui “mantiene ferma” l’applicazione. Specifica
cioè che l’applicazione di quella norma che consente al Governo e al Parlamento di discostarsi dal saldo
strutturale programmato (quindi dal tendenziale pareggio del bilancio) e di ricorrere all’indebitamento in caso
di “eventi eccezionali”, non entra in conflitto con le modalità di copertura finanziaria delle spese prescritte
dall’art. 17. Ciò significa che con la LB, previa approvazione a maggioranza assoluta delle due camere, possono
essere finanziate in deficit, trovando copertura nel debito pubblico, nuove o maggiori spese che si rendessero
necessarie per fare fronte agli eventi eccezionali (cioè gli eventi fuori del controllo dello Stato, dalle calamità
naturali alle gravi crisi finanziarie o ai periodi di recessione economica. (A margine si può osservare che questo
sembra consentire, almeno implicitamente, di adottare anche politiche di spesa di stampo “keynesiano”, che
puntano cioè a rilanciare la ripresa economica con l’aumento della spesa per investimenti, allo scopo di
contrastare gli effetti di “eventi eccezionali” come le gravi crisi economiche).

L’art. 17 co. 1 lett. c) vieta poi di coprire le nuove o maggior spese correnti attraverso l'utilizzo dei proventi
derivanti da entrate in conto capitale (entrate da alienazione di beni patrimoniali, riscossione di crediti: il titolo
III dell’entrata). Anche se non viene esplicitamente stabilito dalla legge, le nuove spese correnti devono quindi
trovare copertura in nuove entrate correnti (tributarie o extra-tributarie). L’art. 17 contiene
altri divieti significativi.

a) Non possono essere utilizzati per dare copertura finanziaria a nuove leggi di spesa (o a leggi che
introducono riduzioni di entrate tributarie e agevolazioni) le risorse vincolate, ovvero quelle derivanti
dalle quote del gettito dell’IRPEF che hanno precisi vincoli di destinazione (l’8 per mille e il 5 per mille
dell’IRPEF, destinati al finanziamento delle confessioni religiose che hanno concluso una convenzione
con lo Stato, delle spese statali di natura umanitaria, oppure dell’associazionismo no-profit e della
sussidiarietà);
b) Neppure possono essere utilizzati per dare copertura finanziaria a nuove leggi di spesa i
c.d. “tesoretti” di bilancio, cioè gli eventuali saldi di cassa positivi, che emergano durante la gestione
del bilancio a causa di un incremento del gettito fiscale rispetto a quanto previsto (a legislazione
vigente). Questi saldi positivi di cassa (che possono emergere dalle c.d. relazioni trimestrali di cassa e
dai rapporti mensili sull’andamento delle entrate fiscali) hanno un vincolo di destinazione al
miglioramento dei saldi di finanza pubblica (quindi riduzione del deficit e del debito pubblico).

B) Riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa

Un mezzo molto utilizzato di copertura della nuova o maggiore spesa consiste nel ridurre altre spese, già
approvate e autorizzate con diverse precedenti leggi di spesa. In questo modo “si liberano” le risorse che

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davano copertura finanziaria a queste spese, sopprimendo o riducendo determinati programmi di spesa e
incrementandone altri o creandone di nuovi. In pratica si “trasferisce” la copertura finanziaria già predisposta
per una legge ad un’altra. Dalla terminologia utilizzata dal legislatore si può desumere che le spese già
autorizzate che possono essere ridotte per dare copertura a nuove leggi di spesa, sono quelle rientranti nei
già analizzati “fattori legislativi”: cioè quelle spese fissate ab origine in un ammontare determinato (anche
pluriennale), che va inteso come limite massimo di spesa autorizzata dalla legge che la istituisce. Sono anche
le spese che vengono individuate come “rimodulabili” dalla 2° Sezione della LB. Questo mezzo di copertura
non è infatti dissimile, nel suo meccanismo di funzionamento, ad una rimodulazione compensativa.

Si tratta di un mezzo di copertura del tutto coerente con la logica che vede nella decisione di bilancio la sede
deputata a valutare la priorità delle diverse spese, selezionando quelle per cui il finanziamento appare, in un
certo momento storico, più meritevole o urgente, rispetto alla altre. La riduzione di altre spese, quindi, è un
mezzo di copertura al quale dovrebbero fare ricorso soprattutto la LB o comunque i provv. legislativi di spesa
adottati nell’ambito della manovra finanziaria, che consente una valutazione globale delle spese e delle attività
finanziate.

La prassi però ha privilegiato nel tempo il ricorso a riduzioni trasversali e generalizzate, non selettive: ad
esempio disponendo un taglio del 10% di tutte le spese autorizzate in precedenti leggi e che rientrano in
determinate missioni o in tutte le missioni dei ministeri. Questa modalità di intervento appare criticabile nella
sua “grossolanità”, perché non permette un’analisi puntuale delle priorità di finanziamento di un certo
programma di spesa rispetto ad un altro. Ma è criticabile anche perché può creare le condizioni per una
successiva “scopertura” della spesa: se così facendo, per dare copertura finanziaria a una nuova spesa “si
tagliano” indiscriminatamente tutte le spese esistenti includendovi quelle che sono correlate a funzioni o
servizi pubblici che poi alla prova dei fatti risultano essere comunque necessari, irrinunciabili e non riducibili,
la copertura finanziaria trovata e liberata con questo taglio delle spese si rivela soltanto apparente e
temporanea. Infatti, in successivi esercizi finanziari potrebbe comunque essere necessario tornare a
rifinanziare interamente determinati programmi di spesa che prima erano stati tagliati, e l’effetto allora è
soltanto quello di rinviare più avanti nel tempo la soluzione del problema della copertura.

D) Risparmi di spesa

Con la L. 163/2016 è stata introdotta nell’art. 17 una nuova modalità di copertura. Anche in questo caso la
formulazione adottata dalla legge rimanda da vicino ad una specifica classe di spese, quelle definite
come “inderogabili” o obbligatorie (mentre la riduzione delle spese autorizzate richiamava, come abbiamo
detto, i c.d. “fattori legislativi”).

L’art. 17 prevede infatti che per assicurare copertura finanziaria a una nuova o maggiore spesa, si
possono modificare o sopprimere i parametri che regolano l’evoluzione della spesa previsti dalla normativa
vigente, in modo tale che dalle modifiche apportate derivino “risparmi di spesa”. La modifica o soppressione
dei parametri o criteri legali di determinazione di una certa spesa (ad es. la modifica o il blocco degli scatti
stipendiali automatici che riguardano le retribuzioni del personale) possono, beninteso, essere anche solo
temporanee, limitate al periodo di tempo per il quale è necessario assicurare quel risparmio necessario a
coprire altre spese.

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13.3 QUANTIFICAZIONE DELLA SPESA E DELLE COPERTURE RISPETTO ALLE
DIVERSE TIPOLOGIE DI LEGGI DI SPESA – RELAZIONE TECNICA
Un’efficiente copertura finanziaria presuppone una corretta, prudente e veritiera quantificazione della spesa.
Una spesa quantificata preventivamente in modo errato (in particolare in misura inferiore a quella reale) si
può infatti tradurre in un maggior onere che la legge obbliga però il bilancio a “recepire” o “fotografare”
comunque, anche se le coperture finanziarie a posteriori non si rivelassero sufficienti. Ciò significa che la LB
potrebbe andare in deficit proprio a causa di quantificazioni sottostimate delle leggi di spesa. Occorre
distinguere le leggi in relazione al modo in cui procedono a quantificare la spesa derivante dall’attuazione delle
loro disposizioni.

1) Leggi di spesa con tetti massimi di spesa autorizzati

Le prime sono quelle che quantificano nel modo più “preciso” la spesa. Si tratta delle leggi che indicano
espressamente, per ciascun anno e per ogni intervento da esse previsto, la spesa che autorizzano e che
rappresenta il limite massimo possibile. Le spese così sono quelle che, come si è già detto, la L. 196/2009
chiama spese derivanti dai “fattori legislativi”. Tali leggi predeterminano quindi il tetto di spesa massima
autorizzata, e quindi la quantificazione della spesa ai fini della copertura finanziaria presenta il massimo grado
di “certezza” e il minimo di aleatorietà, perché non c’è rischio che la spesa effettiva possa “evolvere” in un
ammontare superiore a quanto autorizzato. Ogni aumento della spesa dovrà infatti passare per una
“rimodulazione” compensativa decisa con la LB oppure con un “rifinanziamento” della spesa, sempre deciso
con la LB, individuando le opportune coperture finanziarie.

2) Leggi di spesa con mere previsioni di spesa

Non tutte le attività e i servizi pubblici, non tutti i diritti e le posizioni giuridiche soggettive che “costano”
possono essere adeguatamente ed efficacemente quantificati e finanziati entro dei massimali. Non sempre
può essere tecnicamente possibile, o politicamente opportuno, quantificare e limitare preventivamente in un
ammontare massimo le spese diretta a soddisfare, ad es., i diritti a erogazioni previdenziali o assistenziali, alle
cure sanitarie, all’istruzione, come anche il diritto alla retribuzione lavorativa. Per quanto tali diritti possano
essere “finanziariamente condizionati”, essi dipendono infatti da numerose variabili, tra cui in primo luogo il
numero dei beneficiari. In alcuni casi il legislatore può prevedere che un determinato diritto (ad es. una
sovvenzione pubblica o un’agevolazione fiscale) spetti ai beneficiari fino a concorrenza degli stanziamenti
disponibili, cioè entro i limiti di una copertura finanziaria prestabilita. Limitazioni di questo genere possono
tuttavia non essere sempre legittime secondo i principi costituzionali (tenuto anche conto del rango dei diritti
coinvolti), oppure “sostenibili” dal punto di vista politico (cioè del gradimento dei cittadini elettori).

Ecco perché molte leggi di spesa non predeterminano la spesa massima, ma stimano e quantificano la spesa
prevista. Solo una previsione altamente attendibile garantisce che la spesa effettiva non si riveli di maggiore
entità e non evolva, nel tempo, in un ammontare eccedente le coperture finanziarie adottate.

3) Leggi di carattere pluriennale o permanente

Numerose leggi dispongono spese non di carattere puntuale, che si esauriscono cioè in un solo esercizio, ma di
carattere pluriennale o permanente. La corretta quantificazione dell’evoluzione della spesa nel tempo è
fondamentale, perché le coperture finanziarie devono anch’esse seguire il profilo temporale della spesa: non
basta quantificare tutta la spesa complessiva e individuare una copertura globale, ma occorre frazionare e
articolare nel tempo tanto la 1° quanto la 2°.

La legge 196/2009 prevede infatti che le leggi di spesa pluriennale di parte corrente debbano indicare le quote
annuali fino alla completa attuazione delle norme. Le leggi di spesa pluriennale di investimento devono invece

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quantificare la spesa complessiva prevista fino alla realizzazione degli obiettivi materiali (ad es: costruzione di
un’infrastruttura pubblica) ma, ai fini della copertura finanziaria, sarà poi sufficiente che la legge quantifichi le
quote annuali di spesa solo per il triennio ricompreso nel bilancio pluriennale, mentre saranno le successive
LB a “rimodulare” la spesa per gli anni futuri. Ogni anno la LB può infatti rimodulare le quote delle leggi
pluriennali di spesa per investimenti, anche in relazione al cronoprogramma dei pagamenti aggiornato.

Le leggi di spesa di carattere permanente (ad es. quelle relative al personale) devono non solo quantificare la
spesa di ogni anno per il triennio del bilancio ma, se si tratta di spese obbligatorie, devono anche quantificare
il (previsto) “onere a regime”, cioè il costo annuale periodico e continuativo nel tempo. Se invece si tratta
di spese non obbligatorie, si può rinviare la quantificazione della spesa alle leggi di bilancio annuali (l’art. 23
parla di “regolazioni meramente quantitative” rinviate alla LB dalle leggi vigenti). Se la spesa annua a regime
fosse superiore della spesa dell’ultimo anno del triennio, occorre che la copertura finanziaria “segua il profilo
temporale dell’onere”, cioè tenga conto della crescita della spesa e sia adeguato di conseguenza.

È chiaro che per tali leggi l’obbligo di copertura deve essere assolto in modo molto rigoroso per il 1° anno di
esecuzione della legge, e in modo progressivamente meno rigoroso per gli anni successivi (distinguendo tra il
periodo rientrante nel bilancio pluriennale e gli anni seguenti), perché la stessa quantificazione della spesa
potrà essere soggetta a progressive e successive revisioni. Quindi, la disciplina legislativa della copertura
finanziaria delle leggi di spesa pluriennali e permanenti, per quanto oggi strettamente coordinata con la
struttura pluriennale dei bilanci e delle manovre finanziarie che si succedono annualmente, continua a ispirarsi
al principio che fu affermato già dalla Corte cost. nella sent. n. 1 del 1966: tutte le leggi di spesa sono soggette
all’obbligo cost. di copertura, anche quelle che prevedono spese future (fuori dall’orizzonte di proiezioni dei
bilanci), ma la quantificazione della spesa e la relativa copertura devono essere stringenti per il 1° anno, e
invece meno rigorose per gli anni successivi.

Lo strumento che diviene centrale per quantificare le spese e per determinare le relative coperture, è
la relazione tecnica che deve essere predisposta dalle amministrazioni competenti e deve essere verificata dal
MEF-RgS. La relazione deve accompagnare obbligatoriamente ogni disegno di legge anche di iniziativa
regionale, schema di DLGS, proposta governativa di emendamento che comporti nuove o maggiori spese o
minori entrate. In mancanza, essi non possono neppure essere assegnati per l’esame alle Commissioni
parlamentari competenti per materia (così, ad es., l’art. 76-bis. del Reg. Senato). Per le proposte di legge o
emendamenti di iniziativa parlamentare e popolare la relazione tecnica può essere richiesta dalle Commissioni
parlamentari al Governo, che deve trasmetterla entro 30 giorni (o motivarne l’omissione).

La relazione tecnica ha una particolare rilevanza per le leggi di spesa che contengono mere previsioni di spesa,
ma la L. 243/2012 (art. 15 co. 7) richiede che anche le proposte di rimodulazione dei “fattori legislativi” (leggi
con tetti di spesa massima autorizzata) indicate nella 2° Sezione del ddl della LB siano corredate da una
relazione tecnica che ne quantifichi preventivamente gli effetti e le relative coperture finanziarie (cioè che
attesti o il carattere compensativo della rimodulazione – la copertura di un aumento di spesa è data
intrinsecamente dalla riduzione corrispondente di un’altra spesa – oppure indichi attraverso quale intervento
della stessa LB (1° Sezione) vengono offerte le relative coperture per una rimodulazione “in aumento” di
carattere non compensativo). La relazione tecnica ha il compito di:

▪ quantificare (per ogni annualità richiesta) le spese previste e indicare i dati e i metodi utilizzati per la
quantificazione;
▪ indicare le fonti di copertura e la loro quantificazione;
▪ indicare ogni elemento utile per la verifica tecnica in sede parlamentare;
▪ indicare come spese e coperture si raccordano con le previsioni tendenziali del bilancio dello Stato e
del conto consolidato di tutte le PA, contenute nel DEF e nei suoi aggiornamenti;
▪ indicare in un prospetto riepilogativo gli effetti finanziari che si prevede che ciascuna disposizione
(sulla spesa o sull’entrata) possa avere sui saldi di finanza pubblica dello Stato (in particolare il saldo
netto da finanziare) e sull'indebitamento netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni
(il deficit complessivo di tutte le PA);
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▪ stimare anche gli effetti che ciascuna disposizione potrà avere sugli andamenti tendenziali del saldo
di cassa e dell'indebitamento netto delle PA e sul rispetto degli equilibri di finanza pubblica.

Anche la sostenibilità dei saldi e l’equilibrio finanziario entrano nelle valutazioni che devono essere compiute
perché una nuova o maggiore spesa possa dirsi legittimamente “coperta” ai sensi dell’art. 81 co. 3.

Alcune spese necessitano di valutazioni particolari. Per la spesa pensionistica, la relazione tecnica deve
indicare un quadro analitico di proiezioni finanziarie, almeno decennali, riferite all'andamento delle variabili
collegate ai soggetti beneficiari e al comparto lavorativo di riferimento. Per le leggi in materia di pubblico
impiego, la relazione tecnica deve indicare i dati circa il numero dei destinatari, il costo unitario, gli
automatismi diretti e indiretti (sull’aumento degli stipendi) che possono prodursi fino alla completa attuazione
della legge, le correlazioni con lo stato giuridico ed economico delle diverse categorie di dipendenti pubblici.
Per le spese relative al personale del comparto scuola, la legge richiede di indicare anche le ipotesi
demografiche e di flussi migratori che sono state assunte a base dell'elaborazione delle previsioni circa la
consistenza futura della popolazione scolastica.

13.4 I CONTROLLI SULL’ATTENDIBILITÀ DELLE QUANTIFICAZIONI DI SPESE E


DELLE COPERTURE FINANZIARIE E I MECCANISMI DI CORREZIONE DI
EVENTUALI PERDITE DI COPERTURA
L’attendibilità della quantificazione delle previsioni di spesa e delle relative coperture (ad es., previsioni
relative al gettito di una nuova entrata tributaria) è essenziale. Sottostimare il volume previsto di una certa
spesa o sovrastimare il gettito previsto dell’entrata che deve garantire la copertura di quella spesa possono
comportare un vero e proprio aggiramento dell’obbligo costituzionale di copertura. Ciò contribuisce a spiegare
perché la quantificazione tecnica è affidata in 1° luogo al MEF, che la l. 196/2009 valorizza come “controllore”
dei conti pubblici in ragione delle competenze tecniche della Ragioneria Generale dello Stato (RgS).

Ma i controlli sono affidati anche e in primo luogo al Parlamento: Camera e Senato hanno propri “servizi di
bilancio” (strutture interne al servizio delle Commissioni Bilancio). L’art. 4 della L. 196/2009 prevede anche
che i Presidenti di Camera e Senato possano promuovere intese atte a promuovere le attività delle due
Camere, anche in forma congiunta, per verificare “le metodologie utilizzate dal Governo per la copertura
finanziaria delle diverse tipologie di spesa” nonché per quantificare “gli effetti finanziari derivanti da
provvedimenti legislativi”. Inoltre, le Commissioni Bilancio di entrambi rami del Parlamento svolgono una
fondamentale funzione di controllo circa la congruità della quantificazione delle spese e delle relative
coperture finanziarie per tutte le proposte di legge e di emendamento che sono presentate e discusse davanti
alle altre Commissioni parlamentari competenti per materia.

Le Commissioni bilancio possono emettere parere contrario, in merito all’osservanza dell’art. 81 co. 3 Cost.: se
la proposta di legge o di emendamento deve essere discussa durante la sessione di bilancio, il parere negativo
la rende inammissibile e non può essere votata; al di fuori della sessione di bilancio, i regolamenti parlamentari
aggravano la sua procedura di votazione (ad esempio la votazione deve essere richiesta da un dato numero
minimo di senatori). Se naturalmente il Parlamento approvasse un disegno di legge che ha ottenuto il parere
negativo di una o di entrambe le Commissioni bilancio, sarebbe molto probabile un veto del PDR alla
promulgazione del testo di legge, con rinvio alle Camere per una 2° deliberazione.

Tra gli strumenti cui il Parlamento può attingere, vi è anche la possibilità di richiedere la collaborazione al
nuovo organismo di rilievo cost. previsto dalla L. cost. 1/2012 e istituito dalla L. 243/2012, l’Ufficio
parlamentare del bilancio (di nomina parlamentare ma composto da tecnici e non da politici), che è stato
modellato sui Fiscal Council già presenti in altri ordinamenti (organi indipendenti che hanno la funzione di
38
compiere valutazioni imparziali circa i documenti di programmazione economica e di bilancio presentati dal
Governo). L’art. 18 della L. 243/2012 prevede infatti che l’UPB elabori, anche a richiesta e collaborando con le
Commissioni parlamentari, proprie stime, analisi, verifiche, valutazioni e audizioni in merito (tra le altre cose)
alle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica, all'impatto macroeconomico dei provvedimenti
legislativi di maggiore rilievo, agli andamenti di finanza pubblica anche per sottosettori, e all'osservanza delle
regole di bilancio, alla sostenibilità della finanza pubblica nel lungo periodo.

Un ruolo importante di controllo sulle coperture finanziarie e di collaborazione con il Parlamento lo svolge poi
la Corte dei Conti (ex art. a7 co. 9 L. 196/2009), che presenta a Camera e Senato ogni 4 mesi una relazione
sulla tipologia e i mezzi di copertura adottate nelle leggi approvate nel quadrimestre e sulle tecniche di
quantificazione degli oneri, nonché sulla congruenza tra le conseguenze finanziarie dei decreti legislativi
approvati e le norme di copertura recate dalla legge di delega.

Ulteriore funzione di “controllo” indiretto sulle coperture viene svolta dai “Nuclei di valutazione della spesa
pubblica” (art. 39, co. 1 e 2 L. 196/2009), che sono organi istituiti nell’ambito del MEF. Essi “aiutano” le
amministrazioni a verificare se le norme di legge che autorizzano determinate spese sono coerenti rispetto al
contenuto dei programmi di spesa finanziati: questo può portare a proposte di accorpamento/razionalizzazione
delle leggi di finanziamento per renderne più semplice e trasparente il collegamento con i programmi di spesa,
oppure può servire per rimodulare le spese in bilancio. I nuclei si occupano anche di un’analisi qualitativa della
spesa, per verificare se le previsioni delle spese da parte delle amministrazioni e poi la loro gestione sono state
funzionali (e in che misura) al raggiungimento degli obiettivi di politica economica del governo (si tratta quindi
di un controllo non solo tecnico ma anche, in senso lato, politico, un controllo interno cioè sulla congruenza tra
il modo di programmare e gestire la spesa da parte delle PA e l’attuazione dell’indirizzo politico del governo).

Vi è poi il problema di come affrontare le situazioni in cui le spese effettive derivanti dall’attuazione di una
certa legge si rivelano eccedenti rispetto a quanto previsto (o per cause sopravvenute, come ad es. per effetto
di aumenti di spesa derivanti da sent. dei giudici ordinari o cost., oppure per effetto di quantificazioni
sottostimate) oppure in cui le coperture finanziarie previste si rivelino insufficienti (per analoghi motivi).

Nel disegno dell’art. 17, il MEF (attraverso i propri Dipartimenti, ed in particolare la RgS) ha il compito di
monitorare e sovrintendere all’andamento della spesa prevista da tutto il complesso della legislazione di
spesa esistente, agendo come una sorta di “super-ministero”.

1) Per le leggi con tetto massimo di spesa (c.d. spesa autorizzata):

L’art. 17 co. 10 stabilisce che le norme che comportano nuove o maggiori spese hanno effetto entro i limiti
della spesa espressamente autorizzata. La RgS con un atto dirigenziale (cioè con un atto amministrativo)
accerta il raggiungimento del tetto massimo di spesa indicato da una determinata legge di spesa. Dalla
pubblicazione del provvedimento nella Gazzetta Ufficiale le disposizioni normative della legge che autorizzano
le spese cessano di avere efficacia.

Tale meccanismo comporta una sorta di “delegificazione” (ma il termine è qui usato in modo improprio): la L.
196/2009 (art. 17 co. 10) demanda preventivamente ad un atto amministrativo non regolamentare il potere
di operare sul piano dell’efficacia di disposizioni di rango legislativo in ragione della loro dimensione o dei loro
effetti finanziari. Le norme non sono affatto abrogate o sostituite, rimangono normalmente in vigore, ma
perdono efficacia obbligatoria. L’atto amministrativo della RgS, in linea di principio, non sarebbe costitutivo di
tale effetto, ma si limita ad accertare e dichiarare sussistenti le condizioni per cui il “dispositivo di
autolimitazione” dei propri effetti previsto dalla legge stessa (raggiungimento limite massimo di spesa) può
trovare applicazione. Se quindi, nella fase di attuazione di una legge, si vengono a determinare spese superiori
al limite della spesa autorizzata, è disposta la cessazione dell’efficacia delle norme onerose, in conseguenza
dell’accertamento che le disponibilità finanziarie corrispondenti all’autorizzazione di spesa sono esaurite. Tale
meccanismo è destinato oggi a rafforzare le limitazioni già previste dalla legge nelle procedure amministrative

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di spesa, per cui non si possono assumere impegni ed effettuare pagamenti se, contabilmente, non risultano
stanziamenti disponibili nei capitoli di spesa corrispondenti.

2) Per le leggi che contengono previsioni di spesa (c.d. spesa prevista):

Bisogna partire dalla considerazione che una volta che una legge sia entrata in vigore, il Governo, ovvero la PA,
sono normalmente obbligati a darvi esecuzione (è una delle intrinseche conseguenze del principio di legalità
dell’azione amministrativa). La PA non potrebbe di per sé (sotto pena di responsabilità, anche penali) sottrarsi
all’esecuzione di una determinata norma di legge che comporta spese a carico del bilancio dello Stato, per il
fatto che la spesa è superiore a quanto previsto e quindi alle coperture finanziarie (a meno che non sia proprio
la legge di bilancio ad apportare modifiche alla pregressa legislazione di spesa, allo scopo di ridurla). Anche se
non risultassero previsti sufficienti stanziamenti di risorse finanziarie nel bilancio per dare esecuzione a quella
legge (in un dato anno finanziario), la PA sarebbe obbligata ad attivarsi per trovare gli stanziamenti
necessari (pena la violazione della legge), ad es. attivando i c.d. fondi di riserva (per le spese obbligatorie, per
le spese impreviste, per le spese di cassa), oppure effettuando (se e ove possibile) variazioni di bilancio in via
amministrativa, oppure chiedendone la variazione legislativa attraverso la l. di assestamento del bilancio, ecc.

Ecco perché è importante prevedere dei meccanismi e/o delle procedure correttive nel caso in cui la spesa
derivante dall’attuazione di una determinata legge ecceda le previsioni e quindi le coperture finanziarie
originariamente previste.

In passato (a partire dal 2002) nella legislazione di contabilità e finanza pubblica era stato introdotto e
disciplinato l’utilizzo delle c.d. clausole di salvaguardia. In pratica le leggi che contengono mere previsioni di
spesa dovevano essere dotate di disposizioni normative che, in maniera “automatica” ed effettiva,
consentissero di attivare o riduzioni di spesa o aumenti di entrate in caso di scostamenti tra la spesa effettiva
e la spesa prevista. Un esempio possono essere le misure di aumento dell’aliquota di un certo tributo, con
inasprimento della pressione fiscale.

Quest’obbligo di introdurre nelle leggi una clausola di salvaguardia per prevenire e/o stabilizzare le eccedenze
di spesa rispetto alle previsioni comportava che, nel caso in cui la clausola di salvaguardia mancasse o fosse
ritenuta inadeguata, si doveva ritenere non correttamente assolto l’obbligo costituzionale di copertura
finanziaria della legge (e quindi la legge “rischiava” un veto presidenziale e/o un giudizio di incostituzionalità).

Il sistema delle clausole di salvaguardia è stato poi eliminato, perché alla prova dei fatti le clausole introdotte
nel corso del tempo hanno dimostrato la loro inefficacia e inefficienza. In primo luogo, è risultato sempre
possibile per il Governo modificare a posteriori la clausola o la sua efficacia, rendendo quindi inutile e gravosa
la previsione della clausola stessa a origine. Inoltre, si è rivelato difficile, sotto il profilo tecnico, predeterminare
in via normativa (e quindi in modo rigido) misure di intervento esatte ed adeguate per ripristinare la
corrispondenza tra la spesa e i mezzi di copertura (precise riduzioni di spesa, precisi aumenti di entrate).

Nella sua versione attuale, piuttosto che a meccanismi “automatici” l’art. 17 della L. 196/2009 preferisce
ricorrere ad una combinazione di azione amministrativa e di azione legislativa, da attivarsi di volta in volta, con
un’assunzione di responsabilità da parte del Governo e del Parlamento al momento in cui si palesa il rischio di
un possibile “scopertura” finanziaria di una legge. I procedimenti disciplinati dalla legge vedono comunque
tutti il MEF ricoprire un ruolo preminente di “super-controllore”.

L’art. 17 co. 12 bis prevede infatti che, sulla base delle informazioni trasmesse dai vari Ministeri competenti
per l’attuazione delle leggi in questione, il MEF monitori periodicamente gli oneri derivanti dalle leggi allo
scopo di prevenire scostamenti della spesa rispetto alle previsioni.

Nel caso in cui lo scostamento “sia in procinto di verificarsi” (sulla base di una stima dell’andamento
tendenziale della spesa) il MEF prima sente il Ministro competente per materia e poi provvede, con proprio

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decreto (quindi in via amministrativa), a ridurre alcuni degli stanziamenti di spesa del Ministero in questione,
in modo da ridurre altre spese e liberare le relative coperture finanziarie necessarie per garantire il
sostenimento dell’eccedenza di spesa derivante dall’attuazione di una determinata legge (l’intervento è di tipo
“compensativo”). Il MEF non può ridurre gli stanziamenti previsti per gli oneri inderogabili.

Se neanche in tal modo si riesce a garantire una sufficiente copertura finanziaria che faccia fronte
all’incremento di spesa, entra in gioco, ma sempre in base all’input e alla proposta del MEF, la Presidenza del
Consiglio del Ministri che, previa delibera del Consiglio dei Ministri, può ridurre gli stanziamenti di spesa anche
di altri Ministeri (sempre rispettando i vincoli derivanti dagli oneri inderogabili).

Le Commissioni Bilancio di entrambe le camere sono informate di tali limitazioni, ma se non si esprimono entro
1 settimana, i decreti possono essere adottati in via definitiva. Gli interventi descritti valgono ovviamente
solo per l’esercizio in corso al momento dello scostamento della spesa. Per gli anni successivi l’intervento è
affidato alla Legge di Bilancio (art. 17 co. 12-quater che rinvia all’art. 21 co. 1-ter lett. f)): la LB (Sezione 1°)
dovrà prioritariamente correggere la spesa, ridurla o rivederne i criteri di previsione e quantificazione, per
rideterminare così i mezzi di copertura più adeguati.

In tutti gli altri casi, cioè quando:

▪ le riduzioni compensative delle spese dello stesso Ministero nell’ambito del quale si verifica lo
scostamento, o di Ministeri diversi, non sono sufficienti a far fronte alla maggiore spesa;
▪ oppure nei casi in cui l’attuazione di determinate leggi non solo porti ad un’eccedenza di spesa
rispetto al previsto, ma “rechi pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica” (scostamenti rispetto ai saldi di finanza pubblica);
▪ o in caso di sentenze giurisdizionali che possono recare scompensi agli equilibri di finanza pubblica
(aumento di spesa, riduzioni di entrata e quindi alterazioni dei saldi, deficit e indebitamento pubblico);

Il co. 13 dell’art. 17 L 196/2009 incarica il MEF di adottare le “iniziative legislative” conseguenti ed opportune
(es. proporre al Governo l’adozione di un d.l.).

41
CAPITOLO 14: EVOLUZIONE DELLA
DISCIPLINA GIURIDICA DEL CICLO
DEL BILANCIO NELL’ORDINAMENTO
ITALIANO E IN QUELLO DELL’UE

14.1 EXCURSUS TECNICO-NORMATIVO DEGLI STRUMENTI DI GOVERNO


DELLA FINANZA PUBBLICA IN ITALIA
FINO ALLA FINE DEGLI ANNI ’70

La LB è l’unica legge prevista dalla normativa di finanza pubblica ed è una legge essenzialmente formale (ha
cioè la forma di legge ma il suo contenuto incontra forti limiti cost. e non può innovare in modo significativo
l’ordinamento: il previgente co. 3 dell’art. 81 Cost., fino alla riforma del 2012, ha vietato infatti alla LB di
introdurre nuovi tributi e nuove o maggiori spese). La LB ha una funzione essenzialmente “notarile” perché
registra gli effetti finanziari della legislazione di entrata di spesa preesistente, senza poter incidere
significativamente su di essa, e autorizza annualmente il Governo alla gestione del bilancio formato in base
alla legislazione vigente. La LB non ha le caratteristiche per poter essere uno strumento “proattivo” di governo
dell’economia e di politica economico-finanziaria. Nel 1973 si apre la crisi economica legata alla crisi energetica
(shock petrolifero, aumento del prezzo del petrolio e dell’inflazione). Si tratta della 1° grande crisi economica
globale dopo la 2° guerra mondiale e segna l’arresto dello sviluppo economico crescente nell’Occidente.

1978

Viene emanata la l. n. 468, la prima Legge generale di contabilità e finanza pubblica. Resterà la cornice
normativa di finanza pubblica fino al 2009. La crisi economica degli anni ’70 è un fattore che, insieme ad altri,
spinge verso l’introduzione di una disciplina unitaria della “manovra economica”, in modo da creare strumenti
e momenti di gestione unitari delle politiche economiche, finanziarie, di bilancio, e monetaria. Anziché
riformare l’art. 81 (non sussistendo le condizioni di stabilità politica per un intervento di tal genere), si decide
di introdurre la “Legge Finanziaria” (LF), con lo scopo di aggirare i limiti posti dall’art. 81 alla LB (divieto di
attuare politiche tributarie o di spesa). La LF viene disciplinata in modo da essere approvata insieme alla LB,
come strumento integrante la manovra economica.

1978-1988

La LF per il decennio successivo funziona come un veicolo che ha una strada privilegiata di esame
parlamentare, con la certezza di essere approvata entro il 31 dicembre, necessariamente prima della LB. I
regolamenti parlamentari vengono modificati (nel 1983), introducendo la “sessione parlamentare di bilancio”.
Durante la sessione (la cui durata massima complessiva oscilla tra gli 80 e gli 85 giorni, secondo che l’esame
inizi al Senato o alla Camera) l’organizzazione dei lavori dei 2 rami del Parlamento si può concentrare
esclusivamente sull’esame degli atti normativi che compongono la manovra finanziaria (LF e LB, cui si
aggiungeranno dal 1988 le leggi collegate), senza possibilità di esaminare leggi che comportino nuove o
maggiori spese o minori entrate, ma è comunque consentito l’esame delle leggi di conversione di d.l. in
scadenza e le leggi di attuazione di obblighi internazionali e comunitari.

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La sessione di bilancio per LB e LF aiuta ad evitare l’esercizio provvisorio del bilancio: questo infatti è “la regola”
fino all’introduzione della sessione di bilancio nel 1983, ma poi diviene l’eccezione, verificandosi soltanto nel
1986 e 1988). In questo modo, però, la LF finisce per essere caricata di disposizioni di ogni genere (viene
definita “legge Omnibus”): anziché consentire un governo razionale della finanza pubblica e della spesa
pubblica, si trasforma in un motore elefantiaco che porta all’espansione della spesa. Le LF appaiono come leggi
composte da migliaia di articoli, scarsamente leggibili e intellegibili, comprendenti innumerevoli interventi
localistici e micro-settoriali (le c.d. “leggine”, norme destinate a soddisfare interessi singolari, spesso per
ragioni di opportunità elettorale).

1988

Si avverte l’esigenza di una riforma, con la l. n. 362. La LF viene “razionalizzata”, il suo contenuto viene
tipizzato: deve contenere soltanto norme volte a determinare effetti finanziari e a regolare le grandezze
macroeconomiche. La LF incontra, come già la LB, vincoli e divieti di contenuto (divieto di introdurre nuovi
tributi e nuove o maggiori spese): vengono consentiti solo alcuni interventi, indicati e regolati dalla legge, come
ad es. quelli per “modulare” i tributi esistenti (variando aliquote o detrazioni, ecc.), le spese di leggi pluriennali
e permanenti, ecc. La LF pone dei limiti al bilancio perché predetermina e decide i saldi fondamentali di finanza
pubblica (in particolare il saldo netto da finanziarie e il ricorso al mercato). I saldi, da risultati contabili del
bilancio divengono obiettivi politici della manovra, etero-determinati dalla LF. I saldi di bilancio divengono così
una funzione dell’indirizzo politico attuato dal Governo e approvato dal Parlamento. Ma soprattutto, e in
connessione con questo, vengono introdotti il Documento di Programmazione Economica e Finanziaria, il
c.d. DPEF, e le leggi collegate alla manovra. Il DPEF (che poi si evolverà nell’attuale Documento di Economia e
Finanza, il DEF) ha la funzione di realizzare il principio della programmazione economica organica e coerente,
disegnando preventivamente il complesso delle misure economiche e finanziarie che il Governo intende poi
articolare nella LF e nelle leggi collegate (i c.d. “collegati di sessione” – destinati a produrre effetti sulla finanza
pubblica dall’anno successivo – e “fuori sessione” – destinati ad avere effetti a partire dagli anni successivi).

1988-1999

Nel decennio 1988-1998 la LF non si sottrae a una serie di criticità e stenta a imporsi come strumento di
governo organico e razionale dell’economia. Dal 1999 il suo contenuto viene da una parte ulteriormente
limitato: si vieta alla LF di contenere “norme di carattere ordinamentale e organizzatorio”, “norme di carattere
localistico o microsettoriale”, “norme di delega legislativa” (si osservi come questa tecnica di “perimetrazione”
dei contenuti della legge sia tuttora utilizzata per l’attuale LB: la differenza è che oggi il contenuto tipico della
LB è indicato in una legge rinforzata, la l. 243/2012, e non in una semplice legge ordinaria). Dall’altra parte il
contenuto della LF viene ampliato: può contenere anche norme che generano nuove entrate o riduzioni di
spesa anche di carattere ordinamentale (riforme di interi settori dell’ordinamento) se hanno effetti finanziari
significativi di miglioramento dei saldi, e anche nuove spese se funzionali al rilancio dell’economia (la LF
“assorbe” le c.d. “leggi collegate di sessione”). Le riforme si giustificano anche in rapporto all’evoluzione del
Diritto europeo: nel 1999 entra in vigore il Patto di stabilità e crescita (del 1997), che dà attuazione alle norme
del Trattato CE relative al coordinamento delle politiche economiche e sul divieto dei disavanzi eccessivi,
introdotte nel 1992 con il Trattato di Maastricht.

Nel 2001 l’Italia entra nel sistema della moneta unica europea. Negli anni 1997-1999 viene riformata anche la
struttura del bilancio dello Stato, iniziando a introdurre la contabilità economico-patrimoniale, il budget, la
classificazione funzionale delle spese, i controlli interni di gestione e quelli esterni sulla gestione: lo scopo
è rafforzare modelli organizzativi di gestione “manageriali” della finanza pubblica, che recepiscano il principio
della separazione tra responsabilità politica (indirizzo politico) e responsabilità gestionale (amministrazione).

43
2009-2011

Una decina di anni più tardi la L. 468/1978 viene sostituita dalla nuova L 196/2009, che, almeno in origine, ne
riprende molti contenuti testuali. L’opera di razionalizzazione risponde all’esigenza di adeguarsi meglio alla
normativa europea, ma soprattutto giunge dopo la riforma del federalismo fiscale (l. delega 42/2009) e i suoi
decreti attuativi emanati tra 2010 e 2011, che incidono anche sul coordinamento dei vari livelli territoriali di
governo. La l. 196/2009 serve anche a recepire alcune modifiche che negli anni avevano interessato la struttura
e le procedure di formazione del bilancio. Mantiene la struttura “duale” della manovra e il carattere “notarile”
e formale della LB, ma rinomina la LF in Legge di stabilità (LS), per rimarcarne la funzione di stabilizzazione e
crescita dell’economia, in sintonia con gli obiettivi perseguiti dal diritto UE. L’evoluzione normativa è però
convulsa e rapida, si attua nel giro di pochissimi anni per effetto dell’avvento della crisi economica mondiale
che inizia nel 2007/2008 e della veloce “europeizzazione” della disciplina di bilancio per fare fronte alla crisi: il
c.d. “six pack” del 2011 (1 Direttiva e 5 regolamenti che vanno in parte a modificare e in parte ad affiancare il
PSC), a cui seguirà il c.d. “two pack” nel 2013 (2 Regolamenti UE: il n. 472 “sul rafforzamento della sorveglianza
economica e di bilancio degli Stati membri nella zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi
difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria” e il n. 473 “Disposizioni comuni per il monitoraggio e
la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati
membri della zona euro”). La L. 196/2009 subisve di conseguenza una prima significativa modifica con la l.
39/2011, che introduce il c.d. “semestre europeo” in attuazione del cit. six pack. La L. 196/2009 contiene poi
numerose deleghe legislative per il completamento della riforma della disciplina contabile e di bilancio che
saranno attuate negli anni successivi.

2012-2018

Nel 2012 viene concluso tra i Paesi membri dell’UE, eccettuati Regno Unito e Repubblica Ceca (quindi 25 su
27 Paesi membri di allora), un Trattato internazionale sulla stabilità, coordinamento e governance nell’Unione
economica e monetaria (c.d. Patto di bilancio o Fiscal Compact). Il ricorso a uno strumento di diritto
internazionale pattizio (il Trattato fu anticipato un anno prima dal c.d. Patto Europlus, di carattere
programmatico, concluso a margine del Consiglio europeo nel marzo 2011 tra i 17 Paesi dell’Eurozona ed altri
6) e si giustificò con la scelta delle principali economie nazionali dello scacchiere europeo di lanciare un
“messaggio politico” forte ai mercati per accreditare l’impegno ad un maggiore rigore nella gestione delle
proprie finanze pubbliche, anche ulteriore rispetto al rigore emergente dalle misure di diritto euro-unitario
che nel frattempo erano state adottate dall’Unione (con il già ricordato Six Pack nel 2011). Tra i suoi contenuti,
si può ricordare l’assunzione dell’obbligo, per gli Stati firmatari, di introdurre norme interne, di rango
preferibilmente costituzionale, che obblighino a perseguire saldi di bilancio in avanzo o in pareggio, a
contenere il proprio di deficit strutturale entro l’1% PIL o lo 0,5% PIL (se il debito pubblico supera il 60% PIL) e
contenere il deficit nominale entro il 3% PIL, a ridurre ogni anno il rapporto tra debito pubblico e PIL di 1/20
della parte eccedente il 60% PIL, a introdurre norme che consentano correzioni automatiche in caso di
scostamenti dagli obiettivi concordati. Inoltre, anche se l’accordo non rientra tra le fonti del diritto UE, gli Stati
si sono impegnati a coordinare i piani di emissione del debito con le Istituzioni europee e a sostenere e non
ostacolare le proposte della Commissione. L’accertamento della violazione degli obblighi del Fiscal Compact
viene affidato alla Corte di Giustizia UE.

In adempimento del Fiscal Compact, l’Italia, ancora prima dell’entrata in vigore del Trattato (2013) con la L.
cost. 1/2012 ha modificato, tra gli altri, gli art. 81, 97 e 119 della Cost., introducendo i principi dell’equilibrio
finanziario e del divieto di indebitamento. La L. cost. 1/2012, e l’ultimo co. del novellato art. 81 Cost.,
prevedono l’adozione di una specifica Legge ordinaria di attuazione, da approvarsi a maggioranza assoluta dei
componenti di entrambe le Camere, che deve disciplinare alcuni aspetti: il contenuto della nuova “LB”, il
principio di equilibrio finanziario per i vari sottosettori e livelli di governo (Stato, Regioni ed Enti locali, altre PA
non territoriali), le regole per la sostenibilità della spesa del debito pubblico, l’introduzione di un organo
tecnico indipendente che valuti i documenti programmatici e le stime economiche del Governo (l’Ufficio
Parlamentare di Bilancio), ecc. La principale innovazione apportata dalla L. 243/2012, con effetto dall’esercizio

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finanziario 2017, è stata l’assorbimento della LS nell’unica LB, divenuta a pieno titolo legge sostanziale, ma
divisa in due sezioni: la 1° Sezione denominata “Misure quantitative per la realizzazione degli obiettivi
programmatici” che assorbe buona parte del contenuto della “vecchia” LS (parte normativa destinata a
modificare legislazioni di entrata e di spesa preesistenti), e la 2° Sezione denominata “Approvazione degli stati
di previsione” (composta da una parte normativa e da quella contabile), redatta a legislazione vigente ma da
aggiornare dopo l’approvazione della 1° Sezione, che corrisponde alla “vecchia” LB.

In attuazione dell’art. 81 co. 6 viene emanata la L. 243/2012. La L. 196/2009 viene successivamente modificata
di conseguenza a più riprese, anche in attuazione delle deleghe conferite, con una pluralità di interventi
significativi nel 2016 (L. 163/2016, D.lgs. 90/2016), ma anche nel 2018 e nel 2019.

14.2 PROGRESSIVA EVOLUZIONE DELLA NORMATIVA UE IN MATERIA DI


FINANZA PUBBLICA: PARTE PREVENTIVA DEL PATTO DI STABILITÀ E
CRESCITA
IL PSC DAL 1992 AL 2011

Nell’arco di circa 20 anni (dal 1992 al 2013) si evolve anche la normativa comunitaria che incide sempre di più
sulla finanza pubblica nazionale. Negli anni ’90 si avvia e si conclude il percorso verso la creazione dell’Unione
economica e monetaria (UEM): il Trattato di Maastricht del 1992 (in specifico il suo Protocollo n. 12 sui
disavanzi eccessivi) fissa le regole generali relative al deficit (< 3% PIL) e al debito pubblico (< 60% PIL); il c.d.
Patto di stabilità e crescita (PSC) del 1997 (una risoluzione del Consiglio europeo e 2 regolamenti, n. 1466 e
1467) dà attuazione agli art. 121 e 126 del Trattato (secondo la numerazione attuale del TFUE). Gli obiettivi
perseguiti dal Trattato, prima CE e poi UE, sono:

a) la stabilità dei prezzi, che rientra nella politica monetaria di competenza esclusiva della Banca Centrale
Europea BCE (art. 119 co. 2)
b) la crescita economica e la stabilità finanziaria, in un assetto di finanze pubbliche statali “sane”, nel
rispetto dei principi di un’economia di mercato in libera concorrenza (art. 120 TFUE): tale obiettivo
rientra nell’ambito dello “stretto” coordinamento delle politiche economiche nazionali (art. 119 co. 1
TFUE), che è questione riconosciuta “di interesse comune” (art. 121 TFUE).

Il coordinamento delle politiche economiche e della stabilità finanziaria sono l’oggetto di due ordini distinti di
interventi europei. Il primo è quello delineato nell’art. 121 TFUE, cui dà attuazione il Regolamento n.
1466/1997 e successive modificazioni: sorveglianza delle posizioni di bilancio e sorveglianza e coordinamento
delle politiche economiche.

Si tratta della c.d. “parte preventiva” del PSC, che punta a monitorare annualmente eventuali peggioramenti
del deficit e del debito pubblico dei Paesi membri o deviazioni dagli obiettivi a medio termine di stabilità e di
equilibrio finanziario (i c.d. saldi strutturali).

Il coordinamento deve avvenire in seno al Consiglio UE che è l’organo politico dell’Unione, con funzioni
normative (la funzione legislativa compete al Consiglio), ed è costituito dai governi (non dai parlamenti)
nazionali. Nella procedura coordinamento e di sorveglianza (definita “multilaterale” proprio perché sono gli
Stati membri rappresentati nel Consiglio dell’UE, a “sorvegliarsi” reciprocamente) spetta tuttavia
alla Commissione europea un ruolo propositivo fondamentale (cioè dare l’avvio e gli impulsi successivi allo
svolgimento delle varie fasi della procedura). La Commissione è l’organo tecnico-esecutivo dell’Unione, che
esercita funzioni di attuazione delle politiche UE e di tutela del mercato interno europeo. Il Parlamento
europeo viene coinvolto e valorizzato (a partire dalle riforme realizzate nel 2011) ma solo come soggetto
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istituzionale che può e a volte deve essere “informato”. La sua partecipazione rimane “passiva” e non
vincolante (la sez. 1 bis-bis del Reg. 1466/1997 parla di “dialogo economico”). I Parlamenti nazionali sono
coinvolti ma solo nell’ambito (e alle condizioni previste) dalle procedure costituzionali interne dei singoli Paesi.

Il Consiglio europeo ad inizio anno (tra gennaio e febbraio), su raccomandazione della Commissione, formula
gli indirizzi di politica economica generali per l’Unione, e raccomanda ai singoli Stati l’adozione di indirizzi di
politica economica, occupazionale, industriale, ecc. specifici per ciascun Paese, tenuto conto delle
caratteristiche, delle criticità e delle debolezze contingenti o strutturali di ciascuna economia nazionale.
Ciascuno Stato deve presentare alla Commissione e al Consiglio entro massimo il 30 aprile il
proprio programma di stabilità e il proprio programma nazionale delle riforme. La valutazione delle Istituzioni
europee deve avvenire entro 3 mesi dalla presentazione (quindi entro massimo il 30 luglio).

Nel programma di stabilità, in particolare, ogni Stato deve indicare e aggiornare annualmente l’obiettivo di
saldo di bilancio che vuole perseguire nel medio periodo (ovvero nell’arco di un triennio, e che viene appunto
chiamato “Obiettivo di Medio Termine”, OMT) e definire il “percorso di avvicinamento” a questo obiettivo.
L’OMT dovrebbe essere il pareggio o l’avanzo (per poter garantire appunto la massima stabilità finanziaria),
ma può anche essere un disavanzo contenuto entro limiti concordati con le Istituzioni UE, sulla base dei criteri
stabiliti nella Parte preventiva del PSC. In quest’ultimo caso, lo Stato deve perseguire un percorso di
avvicinamento all’OMT che comporti la progressiva riduzione del disavanzo, in base ad un certo “ritmo”,
anch’esso determinato in base ai criteri del PSC e concordato con le Istituzioni UE. Ogni Stato ha un proprio
OMT, che dunque può essere “personalizzato”, tenendo conto delle diverse situazioni di partenza delle
economie e delle finanze pubbliche nazionali.

La Commissione presenta relazioni sulle posizioni economiche dei singoli Stati (che hanno un obbligo di
informazione nei confronti delle Istituzioni UE) e proposte di decisione al Consiglio UE. Quest’ultimo ha la
competenza per assumere raccomandazioni vincolanti e decisioni nei confronti degli Stati (anche di natura
sanzionatoria).

Nel caso in cui risulti (sulla base dei Programmi di stabilità e di riforma) che uno Stato membro adotta politiche
economiche e di bilancio non coerenti con gli indirizzi del Consiglio oppure si sta discostando o è prevedibile
che si discosterà ingiustificatamente dall’OMT, l’art. 121 del TFUE e l’art. 6 del Reg. 1466/1997 prevedono che
Commissione e il Consiglio presentino avvertimenti e raccomandazioni agli Stati, in particolare quando possa
sussistere il rischio che ne risulti compromesso “il buon funzionamento dell’Unione economica e monetaria”.
Le raccomandazioni del Consiglio sono normalmente riservate ma, su proposta della Commissione, possono
essere rese pubbliche (il regime di pubblicità rappresenta un forte elemento di pressione indiretta sul piano
politico ed economico, perché può esporre gli Stati alle reazioni avverse dei mercati economici e finanziari,
degli operatori economici e degli investitori internazionali). Gli Stati sono tenuti a riferire in merito e hanno
tempo da 5 a 3 mesi, nei casi più gravi, per adottare i provvedimenti opportuni che sono stati loro
raccomandati.

La procedura assume quindi non solo le caratteristiche di una generica attività di coordinamento dell’indirizzo
politico. Essa consente alle Istituzioni europee di monitorare e controllare ex ante le eventuali deviazioni di
ogni Stato rispetto agli auspicati obiettivi di bilancio e a prevenire che le finanze pubbliche nazionali si
deteriorino (crescita eccessiva di disavanzi e del debito pubblico) finendo per creare le condizioni che
favoriscano l’instabilità economica e monetaria e indeboliscano la capacità delle economie nazionali di far
fronte alle crisi economiche cicliche di ampia portata.

LE INNOVAZIONI AL PSC APPORTATE DAL SIX PACK E DAL TWO PACK (2011-2013)

Le riforme apportate nella 2° decade di questo secolo, con il Six Pack (2011) e poi con il Two
Pack (2013), hanno modificato la parte preventiva del PSC in modo significativo, intervenendo su alcuni aspetti
della procedura di sorveglianza multilaterale:

46
1.

Il coordinamento è stato rafforzato e procedimentalizzato in maniera uniforme, sia per gli Stati, sia per gli
organi europei. È stato prima introdotto il c.d. “semestre europeo” per il coordinamento delle politiche
economiche (sez 1 bis Reg 1466/1997), e successivamente con il Reg. n. 473 del 2013 (artt. 4-8) è stato previsto
un “calendario di bilancio comune” e il “monitoraggio dei documenti programmatici di bilancio”. In questo
modo il diritto dell’Unione regolamenta ormai in modo diretto e uniforme per tutti gli Stati membri fasi e
tempistiche del ciclo nazionale di bilancio, dalla fase della “programmazione” a quella finale propriamente
“attuativa” e “normativa”, che si concretizza nell’adozione della legge di bilancio e delle altre norme che vanno
a comporre la “manovra finanziaria”. In particolare, tutte le fasi delle decisioni finanziarie e di bilancio dei Paesi
europei che hanno adottato l’Euro hanno le stesse scadenze procedurali e temporali e possono meglio
coordinarsi con l’azione delle Istituzioni UE fino al termine dell’anno finanziario. Se nella prima parte dell’anno
ed entro massimo il 30 aprile (nel c.d. semestre europeo) gli Stati devono sottoporre all’UE i 2 programmi
fondamentali, quello di stabilità finanziaria e quello delle riforme nazionali, nella seconda metà dell’anno,
entro il 15 ottobre, tutti gli Stati devono comunicare alle Istituzioni UE il progetto di bilancio
dell'Amministrazione Centrale per l’anno successivo e almeno i parametri principali dei progetti di bilancio di
tutti gli altri sottosettori delle amministrazioni pubbliche (altre amministrazioni territoriali e non, ad es.
Regioni, Comuni, enti previdenziali, ecc.). Lo Stato deve sottoporre il c.d. “Documento programmatico di
bilancio” (DPB) alla valutazione della Commissione e dell’Eurogruppo (organo informale costituito dai Ministri
dell’economia dei Paesi che hanno adottato l’Euro), che devono esprimere una valutazione entro il 30
novembre. Nei casi in cui riscontra “un’inosservanza particolarmente grave degli obblighi di politica finanziaria
definiti nel PSC”, la Commissione emette il proprio parere anticipatamente (entro due settimane dalla
trasmissione del DPB) e richiede pubblicamente allo Stato di presentare un DPB riveduto e modificato, che
sarà nuovamente soggetto a valutazione. Anche per l’effettuazione delle valutazioni e l’adozione delle
decisioni da parte della Commissione e Consiglio sono state previsti specifici termini temporali, in modo che
la procedura abbia uno svolgimento ordinato e necessario, non discrezionale né occasionale.

2.

È stato espressamente previsto che il “percorso” e il “ritmo” di avvicinamento all’OMT da parte di ogni Stato
possono anche subire delle deviazioni contingenti e occasionali. Gli scostamenti dall’OMT o dal percorso di
avvicinamento possono essere autorizzati dalla Commissione e dal Consiglio, a determinate condizioni
(indicate dall’art. 5, par. 1 e dall’art. 6 par. 3 del Reg. 1466/1997), ovvero che essi dipendano da eventi
eccezionali fuori dal controllo dello Stato o che non abbiano carattere significativo. Il reg. 1466/1997 non lascia
tuttavia alla piena discrezionalità politica né degli Stati né dell’Unione decidere quando un evento possa essere
considerato eccezionale o quando lo scostamento non sia significativo, e fissa al riguardo alcune definizioni e
criteri oggettivi. Mentre in passato, almeno nella fase di sorveglianza preventiva, non è stato dato un peso
determinante al rispetto della regola del debito pubblico, attualmente è stato invece stabilito in modo esplicito
che i Paesi membri che hanno un debito pubblico eccedente il 60% del PIL, sono chiamati a uno sforzo annuale
di riduzione del disavanzo maggiore rispetto agli altri (quindi devono garantire un ritmo di avvicinamento
all’OMT più sostenuto).

3.

Dal momento che il Trattato richiede che deficit e debito pubblico degli Stati membri rispettino una certa
proporzione rispetto al PIL (non solo effettivo ma anche programmatico), la corretta estimazione
dell’evoluzione e delle variazioni attese del PIL da parte degli Stati diventa un aspetto essenziale dei
programmi di stabilità, ed è una delle questioni sulle quali è facile che possa insorgere conflitto tra gli Stati e
la Commissione. Per questo motivo il Reg. 1466/1997 è stato emendato (art. 3 co. 2-bis) e stabilisce oggi che
il programma di stabilità deve basarsi “sullo scenario macro-finanziario più probabile o su uno scenario più
prudente”. Ogni Stato, al momento di elaborare le sue previsioni macroeconomiche e di bilancio, deve
compararle con quelle più aggiornate elaborate e diffuse dalla Commissione e, laddove opportuno, di altri

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organismi indipendenti (che possono essere internazionali, come il Fondo Monetario Internazionale FMI,
oppure anche nazionali, come ad esempio per l’Italia l’Ufficio Parlamentare di Bilancio). Gli Stati devono
descrivere e motivare le differenze più rilevanti tra lo scenario macro-finanziario scelto e le previsioni della
Commissione.

4.

Il Reg. 1176/2011 ha innestato e integrato, nella procedura di sorveglianza di bilancio durante il “semestre
europeo”, anche un’ulteriore procedura, volta a monitorare eventuali squilibri macroeconomici degli Stati
membri e a prevenire o correggere quelli eccessivi (cfr. art. 2-bis co. 2 lett. e) del Reg. 1466/1997). Si è infatti
riconosciuto che l’attività di sorveglianza dell’Unione deve andare oltre quella sulle politiche di bilancio degli
Stati. Limitarsi a questa non appare infatti sufficiente a evitare che, in particolare nell’Eurozona, si consolidino
divergenze significative tra le economie nazionali e che possano cristallizzarsi tendenze economiche e
finanziarie di segno negativo, che possono avere ripercussioni dannose per la tenuta dell’economia
dell’Eurozona o dell’intera Ue. Pertanto, è stata istituita una procedura parallela, modellata sulla falsariga di
quella “preventiva” e “correttiva” che già contraddistingueva il PSC. Per individuare “rapidamente” gli squilibri
la Commissione, nell’ambito di quello che viene chiamato “meccanismo di allerta”, esamina in una relazione
generale annuale le posizioni degli Stati membri alla luce di una serie di indicatori, che prevedono soglie
minime o massime di allarme. Gli indicatori si riferiscono a variabili economiche “interne” o “esterne”: ad
esempio il livello di indebitamento non solo pubblico ma anche del settore privato, l’evoluzione dei mercati
dei valori mobiliari e immobiliari, l’andamento della disoccupazione, il livello delle esportazioni e delle
importazioni (la c.d. bilancia dei pagamenti con l’estero), l’evoluzione dei prezzi e dei costi, il livello di
investimenti esteri e nazionali, il tasso di produttività e il grado di competitività dell’economia di uno Stato sui
mercati internazionali, ecc. Nella sua relazione al Consiglio e all’Eurogruppo la Commissione segnala gli Stati
che presentano squilibri o rischiano di presentarli in futuro. Il Regolamento n. 1176 attribuisce alla
Commissione il compito di effettuare un “esame approfondito” sui singoli Paesi che presentino significativi
indicatori di squilibrio o situazioni di squilibrio eccessivo, per valutare in modo dettagliato anno dopo anno
l’evolversi della loro situazione economica, con il potere altresì di effettuare vere e proprie “missioni di
sorveglianza” presso uno o più Stati membri. All’esito degli esami approfonditi, il Consiglio UE, su
raccomandazione delle Commissione in linea di principio può:

▪ indirizzare allo Stato membro che presenti squilibri macroeconomici rilevanti una raccomandazione
(al termine del “semestre europeo”), affinché lo Stato adotti misura atte a prevenire che lo squilibrio
possa trasformarsi in “squilibrio eccessivo”;
▪ laddove emerga uno squilibrio eccessivo, il Consiglio può dichiararlo con una vera e propria decisione
e dare così avvio alla “procedura contro gli squilibri eccessivi”, obbligando lo Stato a sottoporre all’UE
un “piano di azione correttivo”, soggetto a valutazione e monitoraggio negli anni successivi (vedi
oltre). Finora una procedura per squilibrio eccessivo non risulta essere mai stata aperta, nonostante
che per alcuni Paesi, come l’Italia, si sia ritenuto che sussistano situazioni di squilibri eccessivo per
alcuni indicatori (debito pubblico, disoccupazione e basso livello di crescita). Gli impegni dei Governi
per l’adozione di misure correttive e i progressi riscontrati, sono stati considerati sufficienti, sul piano
politico, a prevenire l’apertura della procedura (cfr. la Relazione 2019 della Commissione UE sul
meccanismo di Allerta).

5.

Una delle modifiche più significative al PSC è stato l’aver previsto che si possano applicare sanzioni agli Stati già
nella fase “preventiva” e “fisiologica” di sorveglianza e monitoraggio delle politiche di bilancio di ogni Stato,
senza attendere l’avvio della fase “patologica”, ovvero prima della procedura per i disavanzi eccessivi prevista
nella c.d. “parte correttiva” del PSC. Ciò può avvenire quando uno Stato venga giudicato inadempiente perché
non si conforma agli avvertimenti della Commissione e alle Raccomandazioni del Consiglio. Le sanzioni

48
anticipate sono costituite dall’imposizione di depositi fruttiferi di somme pari allo 0,2% del PIL del Paese in
questione, che vengono restituiti solo se gli Stati conformano il proprio indirizzo in materia di politica
economica a quello voluto dalle Istituzioni europee (cfr. Reg. 1173/2011).

6.

Si è cercato inoltre di “depoliticizzare” le procedure decisionali. In merito all’irrogazione delle sanzioni


anticipate e alla decisione in merito al fatto che uno Stato risulti inadempiente per non avere adottato
provvedimenti efficaci o implementatole misure raccomandate dal Consiglio, la competenza formale spetta
sempre al Consiglio, che tuttavia è composto dagli stessi Stati membri. Per evitare che, come avvenuto in
passato, i “controllori” siano eccessivamente indulgenti nei confronti dei “controllati” che presentano finanze
pubbliche in dissesto, dal momento che anch’essi potrebbero in futuro ritrovarsi nella medesima posizione, è
stato introdotto un meccanismo decisionale (nell’ambito soltanto della parte preventiva del PSC, non di quella
correttiva) che inizia idealmente a spostare il baricentro dal Consiglio alla Commissione. Infatti, se la proposta
avanzata dalla Commissione di dichiarare uno Stato inadempiente e di applicargli sanzioni non viene respinta
dal Consiglio a maggioranza qualificata, essa si intende approvata e diventa decisione vincolante (meccanismo
di silenzio-assenso e della c.d. “reverse majority” o maggioranza inversa).

14.3 LA PARTE CORRETTIVA DEL PATTO DI STABILITÀ E CRESCITA - LA


PROCEDURA CONTRO I DISAVANZI ECCESSIVI E LA PROCEDURA CONTRO GLI
SQUILIBRI MACROECONOMICI ECCESSIVI
L’art 126 TFUE stabilisce il divieto, per gli Stati membri, di avere disavanzi di bilancio eccessivi. Il carattere
eccessivo del disavanzo viene stimato sulla base del saldo nominale effettivo di bilancio e non di quello c.d.
strutturale (cioè di quello “corretto” in modo da non tener conto delle eventuali oscillazioni negative del ciclo
economico ed escludendo le misure di entrata e di spesa “una tantum”: su questa distinzione si rinvia al
successivo argomento in materia di equilibrio finanziario e sostenibilità del bilancio).

Le regole e i valori stabiliti con il Trattato di Maastricht (rapporto deficit/PIL non superiore al 3% e rapporto
debito/PIL non superiore al 60%) sono stati nel corso degli anni resi più “elastici” e “flessibili”, anche con
possibilità di una vera e propria “personalizzazione”, diversa da Stato a Stato. La rigidità e l’uniformità
originarie dei criteri sono state infatti attenuate nel 2005, pochi anni prima della grande crisi economica del
2007/2008, con la riscrittura dell’art. 126 del TFUE e modifiche apportate al Reg. 1467/1997.

Tuttora l’art. 126 stabilisce che il parametro del deficit è violato se il disavanzo nominale effettivo supera il
valore di riferimento (cioè il 3% del PIL), ma la violazione potrebbe non sussistere se (paragrafo 2) il rapporto,
pur sforando il limite, è “diminuito in modo sostanziale e continuo” e manifesta nel tempo la tendenza ad
approssimarsi al valore di riferimento, oppure se il superamento risulta solo “eccezionale e temporaneo” e
non si discosta molto dal valore di riferimento.

Anche un debito pubblico superiore al 60% del PIL potrebbe non essere valutato come una violazione che
faccia innescare la procedura contro i disavanzi eccessivi, se il rapporto debito pubblico/PIL si sta riducendo in
misura sufficiente e si avvicina progressivamente al valore di riferimento.

La decisione circa l’esistenza (o il rischio futuro) di un disavanzo eccessivo, infatti, rimane pur sempre una
decisione politica del Consiglio, che non è caratterizzata da automatismi ma, anzi, da una forte discrezionalità.
Fino allo scoppiare della crisi greca nel 2010, delle 97 procedure di infrazione aperte fino a quel momento
dalla Commissione (una anche contro l’Italia, nel 2009) nessuna è mai pervenuta al termine con una decisione
del Consiglio che riconoscesse l’esistenza di un disavanzo eccessivo. Inoltre, benché l’art. 126 stabilisca che
49
una situazione di “disavanzo eccessivo” può essere accertata anche se sussiste solo la violazione del parametro
del debito pubblico (qualora sia superiore al 60%PIL) e non quella del deficit (qualora questo non superi
comunque il 3%PIL), Paesi come l’Italia, che dalla fine degli ’90 del XX secolo hanno avuto un debito pubblico
mai inferiore al 100% PIL, non sono mai stati dichiarati ufficialmente inadempienti.

Ecco perché le modifiche normative approntate nel triennio 2011-2013 dall’UE (stimolate anche dall’adozione
del Fiscal Compact nel 2012, di cui recepiscono numerosi contenuti), anche in questo caso hanno cercato di
incidere profondamente sulla c.d. “parte correttiva” del PSC, cioè la disciplina della procedura contro i
disavanzi eccessivi, al fine di rendere più certo e stabile il contesto giuridico in cui dovrebbe maturare la
decisione in merito all’esistenza di un disavanzo eccessivo, e più rapido ed efficace lo svolgimento della
procedura.

1.

Sono state rese più nette e chiare le tempistiche e le fasi entro le quali si deve svolgere il procedimento in
contraddittorio con lo Stato membro interessato.

2.

Si sono meglio precisati i parametri oggettivi e le regole di valutazione che Commissione e Consiglio devono
seguire (sia in relazione al deficit, sia al debito) nel valutare la situazione di disavanzo dello Stato. Ciò non
soltanto per meglio proteggere l’interesse europeo ad evitare l’instabilità finanziaria e forme di “contagio” (da
parte degli Stati in dissesto a danno della sostenibilità economico-finanziaria di altri Stati e dell’intera UEM),
ma anche per tutelare l’imparzialità e la certezza della procedura, e per tutelare gli stessi Stati interessati.
Viene precisato che la valutazione dev’essere “globale ed equilibrata”, e deve prendere in considerazione tutti
i fattori significativi per evitare che peggioramenti della situazione di finanza pubblica derivanti da situazioni
contingenti o dalle oscillazioni negative del ciclo economico siano di per sé sufficienti a giudicare che uno Stato
sia in deficit eccessivo. Però il peso specifico delle circostanze “attenuanti” o “aggravanti”, che possono influire
sul giudizio della Commissione e del Consiglio sull’esistenza di un disavanzo eccessivo, varia a seconda che lo
Stato rispetti o meno la regola del debito pubblico (cioè che il debito sia inferiore o superi il 60% del PIL).

Da segnalare la formalizzazione della regola che prescrive un ritmo preciso di riduzione annuale (1/20 all’anno)
della parte di debito pubblico che eccede il 60% del PIL.

3.

Pur senza eliminare il carattere politico e “flessibile” della decisione finale, affidata al Consiglio UE, sono stati
definiti in modo più preciso i criteri (temporaneità, straordinarietà, non significatività) in base ai quali le
deviazioni dai limiti massimi di deficit e debito possono essere giudicate ammissibili (vedi più avanti la
trattazione della nozione di equilibrio finanziario).

4.

Sono state aggravate le misure sanzionatorie. Nel caso in cui uno Stato venga riconosciuto in disavanzo
eccessivo, è previsto che il Consiglio possa obbligarlo a costituire dei depositi infruttiferi pari allo 0,2% del PIL
presso la Commissione (o la conversione da fruttiferi in infruttiferi di depositi già costituiti durante l’attuazione
della “parte preventiva” del PSC). Queste sanzioni sono provvisorie, perché i depositi vengono restituiti se lo
Stato intraprende le azioni correttive raccomandate dal Consiglio. Ma in caso di inadempienze, i depositi
(sempre per decisione del Consiglio su proposta della Commissione) possono essere convertiti
in ammende che vanno a finanziare il Meccanismo Europeo di stabilità finanziaria (vedi oltre). Queste sanzioni
(oltre ad apparire controproducenti, nella misura in cui possono aggravare la situazione di disseto finanziario
di uno Stato in deficit eccessivo) non mostrano una particolare forza deterrente, perché nell’ipotesi in cui uno
50
Stato si trovasse in deficit eccessivo, ben prima che la sanzione pecuniaria per inadempienza o per “riottosità”
il principale danno che subirebbe deriverebbe dall’instabilità dei mercati finanziari e dalle
ripercussioni economiche dell’apertura di una procedura formale. Anche per la loro applicazione è stato
comunque introdotto il già visto principio per cui l’inerzia del Consiglio può valere come silenzio-assenso alla
proposta sanzionatoria della Commissione: per cui occorre una delibera a maggioranza qualificata non per
applicare le sanzioni, ma per non applicarle (tecnica della maggioranza inversa). L’atteggiamento prudente
della Commissione ha comunque finora evitato che simili sanzioni fossero applicate. Hanno una diversa
funzione, evidentemente maggiormente afflittiva e deterrente, le sanzioni (anch’esse non superiori allo 0,2%
PIL) previste contro le manipolazioni delle statistiche e delle alterazioni delle informazioni di bilancio che gli
Stati devono fornire alle Istituzioni europee (art. 8 Reg. 1173/2011). Alla radice della previsione di questo
“illecito”, vi è l’esperienza della Repubblica Ellenica, che nel 2009 risultò avere fornito per anni informazioni
non veritiere per occultare alla Commissione e Consiglio il reale stato di dissesto finanziario dei conti pubblici
nazionali (deficit/PIL al 12%). La trasparenza e la veridicità delle informazioni fornite all’Unione è l’unica
garanzia alla base della attendibilità delle previsioni circa la sostenibilità delle finanze pubbliche nazionali, e
pertanto la loro tutela appare prioritaria. L’UE, pertanto, ha effettivamente applicato queste sanzioni nei
confronti del Regno di Spagna nel 2015, perché sono risultati falsi (ovviamente per difetto) i dati forniti
all’Eurostat circa il volume della propria spesa sanitaria delle Comunità Autonoma di Valencia. Vi è da ricordare,
inoltre, che è stato introdotto anche nel diritto UE ed in particolare nel Reg. 473/2013 (come già era nel
Trattato internazionale Fiscal Compact) l’obbligo per gli Stati di dotarsi di organismi interni, indipendenti e
autonomi dai Governi, che sottopongano a controllo interno le previsioni di bilancio, in modo da garantire
maggiormente che esse siano formulate in modo attendibile e imparziale.

5.

Sono state introdotte misure di sorveglianza e di repressione più rigorose per gli Stati dell’Eurozona in
disavanzo eccessivo, rispetto agli altri. Se tutti gli Stati UE, in caso di disavanzo eccessivo, ricevono intimazioni
pubbliche da parte del Consiglio ad adottare determinate misure di correzione, e possono essere sanzionati
con ammende, solo gli Stati dell’Eurozona sono soggetti ad obblighi aggravati di informazione verso la
Commissione, allo scopo di monitorare la propria posizione di bilancio in modo costante e continuo, e devono
presentare un vero e proprio “Programma di Partenariato economico”, indicando le misure prioritarie da
adottare per uscire dal disavanzo eccessivo, per promuovere la competitività e la crescita sostenibile a lungo
termine e per porre rimedio alle debolezze strutturali del loro sistema economico e di finanza pubblica. Questa
sorta di “piano di risanamento” viene valutato preventivamente da Commissione e Consiglio per verificare che
sia in linea con le raccomandazioni rivolte allo Stato e con le strategie politiche dell’UE per la crescita e
l’occupazione, e la sua attuazione viene monitorata. Si tratta, quindi, di una sorta di parziale “tutoraggio” della
politica economica e di bilancio dello Stato in disavanzo eccessivo, che formalmente è lasciata alla sua
iniziativa, ma che, fintanto che perdura questa situazione, nella sostanza viene subordinata alla approvazione
vincolante delle Istituzioni politiche dell’Unione.

6.

Infine, sulla falsariga della procedura per i disavanzi eccessivi (anche per ciò che riguarda l’applicazione di
sanzioni) è stata prevista anche la possibile apertura di procedura contro gli squilibri macroeconomici
eccessivi all’esito della procedura di sorveglianza preventiva sugli squilibri macroeconomici (“meccanismo di
allerta”) che si svolge durante il semestre europeo. Anche in tal caso l’adozione di un piano correttivo da parte
di uno Stato, la sua attuazione nei termini e nei modi stabiliti da Commissione e Consiglio UE, il suo
monitoraggio, la valutazione dei risultati raggiunti, la possibilità di missione di sorveglianza “rafforzata” della
Commissione, sulla carta disegnano uno strumento di forte controllo delle istituzioni europee sulle scelte di
politica economica dello Stato. Ma la procedura per gli squilibri eccessivi sembra difficile da applicare in
concreto, dal momento che appare caratterizzata da una forte carica di politicità, come un tempo accadeva
per la procedura contro i disavanzi eccessivi. Inoltre, nei confronti dei soli Paesi dell’area Euro, sono stati
previsti altri strumenti giuridici di intervento sovranazionale più incisivi, in caso di crisi, che possono assorbire
quelli precedentemente elencati e che appaiono capaci di creare maggiore dipendenza degli Stati nei confronti
51
dell’Unione: il meccanismo europeo di assistenza finanziaria (MES) e i meccanismi di sorveglianza rafforzata
dei Paesi che si trovano in gravi difficoltà per ciò che riguarda la loro stabilità finanziaria (Reg. 472/2013).

14.4 STRUMENTI EUROPEI DI GESTIONE DELLE CRISI NELL’EUROZONA: IL


MECCANISMO DI ASSISTENZA FINANZIARIA (MES) E LE CONTRADDIZIONI
DELLA SOLIDARIETÀ FINANZIARIA TRA STATI
A fronte delle norme in materia di coordinamento, sorveglianza, pressione politica e correzione/repressione
nei confronti degli Stati, occorre verificare se l’Unione si sia dotata di un sistema efficace di assistenza e
solidarietà finanziarie tra gli Stati membri, per gestire le situazioni di instabilità finanziaria derivanti dalle crisi
economiche e dagli “shock” improvvisi.

I Trattati (art. 123-125 TFUE) vietano non solo alla BCE ma anche agli Stati di accollarsi debiti di altri Stati e di
effettuare prestiti diretti.

Le misure temporanee di prestito ai Paesi più colpiti dalla crisi dell’ultimo decennio (Grecia, Portogallo e Irlanda
in primo luogo) adottate nel 2010 in via eccezionale, sono state sostituite nel 2012 dal più stabile Meccanismo
europeo di stabilità (MES) o “Fondo salva-Stati”, che tuttavia non aveva base giuridica nel Trattato UE. Il 25
marzo del 2011 il Consiglio europeo adottò la decisione di modificare il TFUE ed consentire l’adozione di
meccanismo di assistenza finanziaria, ma, data l’esigenza di intervenire in modo rapido, e considerata la
lunghezza delle tempistiche per la ratifica e l’entrata in vigore degli emendamenti da parte degli Stati membri,
il MES è stato istituito dapprima come un’organizzazione intergovernativa, in base ad un apposito trattato
internazionale, che vede la partecipazione attualmente di 19 Stati europei (tutti quelli che hanno adottato
l’Euro) e che è diventato operativo a partire dal luglio del 2012.

L’art. 136 del TFUE è stato emendato ed è entrato in vigore a 2013, quindi successivamente alla effettiva
costituzione del MES, per sanare l’altrimenti inevitabile contraddizione tra l’istituzione del MES e il diritto
primario (europeo che vietava in precedenza e senza eccezioni qualsiasi forma di assistenza finanziaria diretta
dell’UE o degli Stati ad altri Stati in difficoltà). L’ultimo comma dell’art. 136 TFUE oggi recita: “Gli Stati membri
la cui moneta è l'euro possono istituire un meccanismo di stabilità da attivare ove indispensabile per
salvaguardare la stabilità della zona euro nel suo insieme. La concessione di qualsiasi assistenza finanziaria
necessaria nell'ambito del meccanismo sarà soggetta a una rigorosa condizionalità”.

Lo scopo del MES è quello di erogare contributi a fondo perduto, oppure aprire linee di credito precauzionali
o prestiti agli Stati dell’Eurozona in difficoltà, o di acquistare loro titoli del debito pubblico, ma a condizione
che gli Stati beneficiari (c.d. principio di condizionalità):

▪ partecipino al MES e abbiano versato il proprio contributo di partecipazione;


▪ abbiano aderito o aderiscano al Trattato internazionale denominato “Fiscal Compact”
o Patto di Bilancio;
▪ presentino un “programma di aggiustamento macroeconomico” e di riforme
strutturali (accordo negoziato col MES).

Il MES un’organizzazione internazionale intergovernativa formalmente autonoma dalla BCE, dalla


Commissione e dal Consiglio dell’UE, ma il suo Trattato istitutivo prevede varie forme di cooperazione
integrata tra il MES e queste Istituzioni dell’UE. Il Commissario UE agli Affari economici partecipa, Il
Presidente della BCE e il Presidente dell’Eurogruppo partecipano alle riunioni dell’organo di governo del MES
(il Consiglio dei Governatori) come osservatori senza diritto di voto. Inoltre, è previsto che il MES dia

52
mandato alla Commissione europea per negoziare, di concerto con la BCE, le condizioni di politica
economica alle quali è subordinata la concessione dell’assistenza finanziaria agli Stati in difficoltà”, e che sia
garantita la coerenza tra l’azione finanziaria del MES e il coordinamento delle politiche economiche nazionali
che compete alla Commissione e al Consiglio UE.

Anche se il MES non rientra formalmente tra gli organi dell’UE, il diritto UE (che ha “legittimato” il MES con la
modifica dell’art. 136 TFUE) ne regola alcuni aspetti come, ad esempio le condizioni di accesso da parte degli
Stati europei dell’Eurozona e la formulazione del programma di aggiustamento. Il Reg. UE 472/2013 prevede
che lo Stato che richiede assistenza finanziaria al MES debba informarne l’Eurogruppo, la Commissione e la
BCE, sottoporre il suo debito a una valutazione di sostenibilità da parte delle Istituzioni UE, ed elaborare un
programma di aggiustamento macroeconomico “di concerto” con la Commissione, d’intesa con la BCE ed
eventualmente anche il Fondo Monetario Internazionale (FMI), prima dell’approvazione da parte del Consiglio
UE e del “Consiglio dei Governatori” del MES. Anche in questo caso emerge un quadro di sostanziale
sorveglianza rafforzata dello Stato assistito (sul punto si rinvia alla prossima sezione).

Il MES delibera, attraverso il “Consiglio dei Governatori”, all’unanimità, a maggioranza qualificata (80%) o a
maggioranza semplice. I diritti di voto di ogni Stato partecipante sono comunque sempre proporzionali al
capitale sottoscritto. I primi 3 sottoscrittori sono Germania, Francia e Italia, che di fatto possiedono insieme la
maggioranza assoluta. La Repubblica tedesca detiene circa il 27% dei diritti di voto, quindi più di 1/4, ed è
quindi praticamente impossibile adottare le principali decisioni senza il voto favorevole della Germania. Si
osserva anche che i contributi erogati al MES dai Paesi aderenti sono un fattore che deve essere tenuto in
considerazione dalla Commissione e dal Consiglio nel valutare la situazione del loro eventuale disavanzo
eccessivo (cfr. 2 par. 3 Reg 1467/1997) L’Italia finanzia il MES per un capitale sottoscritto di 125 miliardi di
euro (17% dell’intero capitale del MES), di cui tuttavia ne ha attualmente versati poco più di 14.

Il capitale complessivo sottoscritto del Fondo è di 700 miliardi di euro (ma quello effettivamente versato, al
2019, ammonta ad appena circa 80 miliardi di euro), mentre la sua capacità di finanziamento effettiva
dovrebbe ammontare, a regime, a circa 500 miliardi di euro. Occorre riconoscere che la funzionalità e
l’efficacia dei possibili interventi del MES appaiono tuttora insufficienti a fronteggiare autonomamente gli
effetti di possibili improvvisi shock economici su larga scala per tutti e i 19 Paesi membri dell’UEM.

Nel dicembre del 2018, i capi di Governo degli Stati partecipanti hanno approvato un prospetto di riforma del
MES, e a giugno del 2019 hanno definito i termini della revisione del Trattato istitutivo del MES, nell’ambito di
un pacchetto più ampio di riforme che riguardano l’assetto dell’intera Unione economia e monetaria e
dell’unione bancaria. Tra i tratti caratterizzanti della riforma del MES, oltre ad un rafforzamento della
cooperazione tra MES e Commissione UE, si possono segnalare i seguenti aspetti rilevanti:

1.

Il MES sarà chiamato a sostenere il “Fondo di risoluzione unico” nell’ambito dell’Unione bancaria. Si tratta di
un fondo, interamente finanziato dal settore bancario, utilizzato per contribuire al risanamento delle banche
in dissesto. In pratica si prevede che il MES intervenga attraverso questo canale per sostenere il salvataggio
delle banche in crisi, qualora non risulti sufficiente l’apposito Fondo, già creato dal sistema bancario.

2.

Verrà rafforzato il principio di condizionalità, per garantire maggiormente al MES (cioè agli Stati che ne sono i
maggiori finanziatori) l’effettiva capacità degli Stati destinatari degli aiuti finanziari di rimborsarli. Ciò riguarda,
in particolare, l’accesso alla “Linea di credito precauzionale”: si tratta dell’assistenza finanziaria concessa dal
MES a uno Stato prima che questo incontri effettive difficoltà nell’ottenere prestiti dal mercato dei capitali,
cioè attraverso l’emissione dei propri titoli di Stato. Questo strumento è stato finora poco o nulla utilizzato,
ma in prospettiva si può rivelare assai utile per prevenire significative situazioni di crisi finanziarie, piuttosto

53
che intervenire quando il default di uno Stato è già conclamato. Il principio è che il MES finanzierà in via
precauzionale soltanto quegli Stati la cui situazione finanziaria e di bilancio sarà considerata
“fondamentalmente solida” e che presenteranno “un debito pubblico sostenibile”, ma che a causa di
improvvisi “shock economici”, potrebbero incontrare in difficoltà e incorrere in situazioni temporanee di
instabilità finanziaria. L’ammissione degli Stati a queste forme di aiuto dipenderà, quindi, dal rispetto di tutti i
principali parametri stabiliti dal PSC: disavanzo effettivo non superiore al 3% PIL, debito pubblico non superiore
al 60% PIL o in riduzione di 1/20 annuale, disavanzo strutturale in linea con l’OMT, assenza di squilibri
economici eccessivi, ecc. La preoccupazione che si cerca di escludere, dunque, è che si possa abusare del MES
impiegandolo come mezzo alternativo all’adozione di politiche finanziarie e di bilancio virtuose, per puntellare
le finanze pubbliche nazionali che presentano criticità di cui possono essere considerati responsabili gli stessi
Stati. Per gli Stati che hanno una situazione economica e finanziaria sostanzialmente ancora solida, ma che
tuttavia non rispettano tutti questi criteri di ammissibilità, i finanziamenti potranno essere concessi solo se
adotteranno preventivamente misure correttive “volte a evitare problemi futuri per quanto concerne l'accesso
al finanziamento sul mercato”, cioè alla sostenibilità del proprio debito pubblico nel medio-lungo periodo.

3.

Al punto precedente si ricollega anche l’ultima importante innovazione. Al di là del rafforzamento delle regole
di condizionalità per alcune forme di sostegno finanziario, viene affermato in linea generale, nel nuovo
considerando 11-ter del Trattato MES, che “È opportuno che il MES conceda sostegno alla stabilità soltanto ai
propri membri che presentano un debito reputato sostenibile e dei quali è confermata la capacità di rimborso
al MES.” A ciò si connette il rafforzamento e il rilancio, a partire dal 2022, di uno strumento che era già stato
previsto nella vigente versione del Trattato MES, ovvero l’obbligo per tutti i Paesi partecipanti di inserire, in
tutti i titoli di Stato di nuova emissione di durata superiore a 1 anno (quindi esclusi i BOT), clausole (c.d.
Clausole di Azione Collettiva) che consentono potenzialmente la “ristrutturazione del debito pubblico”. Si
intende per ristrutturazione del debito quel processo che consentirebbe allo Stato in dissesto finanziario di
ridurre o rinegoziare con gli investitori le condizioni di prestito (scadenza, somme a rimborso, ecc.) quando
non è in grado di rimborsarlo. In pratica, vi rientra anche la possibilità di trasformare in tutto o in parte il debito
pubblico redimibile in debito irredimibile (prestito a fondo perduto). La ristrutturazione, nelle ipotesi previste
dalla riforma del MES, non viene però imposta unilateralmente o autoritativamente dallo Stato, ma dipende
da una decisione a maggioranza adottata dagli investitori che detengono i titoli di Stato. Ovviamente i decisori
significativi, in questo senso, sono principalmente gli altri Stati e le banche. Attualmente sono necessarie
plurime maggioranze qualificate per decidere una ristrutturazione di alcuni titoli di Stato, mentre la riforma
punta a ridurre le soglie decisionali, allo scopo dichiarato di evitare che un gruppo ridotto di investitori possa
opporsi all’eventuale ristrutturazione bloccandone l’attuazione. Se ne può desumere che uno degli obiettivi
della riforma sia, in prospettiva, proprio quello di rendere più facilmente ristrutturabile il debito pubblico
degli Stati in dissesto finanziario che chiedano l’assistenza finanziaria al MES, così, di fatto, da aumentare la
possibilità di rimborso al MES a discapito di quella di altri finanziatori (ciò almeno in linea teorica, dati i
potenziali elevati costi sociali ed economici che deriverebbero da una ristrutturazione su larga scala del debito
pubblico di un Paese membro).

14.5 SORVEGLIANZA RAFFORZATA E PROGRAMMI DI AGGIUSTAMENTO


MACROECONOMICO IN CASO DI GRAVI CRISI FINANZIARIE
l Reg. 472/2013 ha attribuito alla Commissione Ue il potere di sottoporre a “sorveglianza rafforzata” uno degli
Stati membri dell’Eurozona in 2 circostanze:

a) quando la Commissione, normalmente all’esito delle altre procedure previste (monitoraggio degli
squilibri eccessivi, dei disavanzi eccessivi, ecc.), sentito “in contraddittorio” lo Stato membro
interessato, ritiene che esso si trovi o rischi di trovarsi in situazioni di grave instabilità finanziaria o di
54
insostenibilità delle sue finanze pubbliche, con potenziali ripercussioni negative su altri Stati membri
nella zona euro;
b) oppure quando lo Stato ha richiesto o riceve assistenza finanziaria dal Meccanismo europeo di
stabilità MES, da uno o più altri Stati membri o da Paesi terzi, o da altre istituzioni finanziarie
internazionali quali il Fondo monetario internazionale FMI. L’assistenza finanziaria non è soggetta a
sorveglianza rafforzata soltanto quando consiste nella versione meno significativa e “rischiosa”
dell’aiuto, cioè l’apertura di una linea di credito di natura meramente precauzionale e non subordinata
all’adozione di interventi correttivi da parte dello Stato, almeno finché non viene attivata .

L’assoggettamento alla sorveglianza rafforzata (che, si noti, in questo caso non è oggetto di una decisione
politica del Consiglio UE, ma soltanto della Commissione) prevede che lo Stato debba collaborare con la
Commissione, la BCE e altre Autorità di Vigilanza europee di settore, fornendo informazioni, sottoponendosi
a valutazioni e “stress test” in merito alla sostenibilità del proprio sistema finanziario nel caso si verifichino
crisi gravi o “shock” economici, elaborando congiuntamente alle Istituzioni europee in appositi Memorandum
d’intesa le misure necessarie per eliminare le cause, attuali o potenziali, di difficoltà e debolezza finanziaria del
proprio ordinamento e rafforzare, se del caso, i livelli di efficienza ed efficacia dei propri sistemi tributari.

La richiesta di un aiuto finanziario al MES è caratterizzata da un ulteriore passaggio: in questo caso infatti lo
Stato è obbligato a elaborare, sempre di concerto con Commissione, BCE, ed altre Autorità, un programma di
aggiustamento macroeconomico “rivolto ai rischi specifici che un determinato Stato membro pone alla
stabilità finanziaria nella zona euro”, e che “punta a ristabilire rapidamente una situazione economica sana e
sostenibile e a ripristinare pienamente la capacità dello Stato membro interessato di autofinanziarsi sui
mercati finanziari”, cioè di sostenere il proprio debito pubblico (art. 7 co. 1 secondo capoverso del Reg.
472/1997). Il Programma dovrebbe tenere conto di tutta una serie di fattori ed esigenze, tra cui quello di non
privare dei mezzi “sufficienti” alcune politiche pubbliche fondamentali come l’istruzione e l’assistenza
sanitaria. Si noti, tuttavia, come il Reg. 472/2013 non richiami mai la necessità di tutelare ad un livello adeguato
i diritti sociali costituzionali o i diritti riconosciuti dalla Carta europea dei Diritti fondamentali, limitandosi a
prescrivere il massimo coinvolgimento delle parti sociali e della società civile, a livello nazionale, per definire i
contenuti in quadro di condivisione e di “consenso”.

Il Programma di aggiustamento, che deve essere approvato a maggioranza qualificata da parte del Consiglio
UE, corrisponde al massimo punto di “commissariamento” dell’Unione rispetto agli Stati in situazione
di default finanziario, ed assume le caratteristiche di una sorta di “amministrazione controllata” applicabile
agli Stati sovrani. L’attuazione del programma di aggiustamento, e la corrispondente sorveglianza (che si
estende anche ai tempi successivi, fintanto che lo Stato non abbia rimborsato almeno il 75% delle somme
ottenute dal MES), assorbono infatti obblighi, fasi e atti di tutte le altre procedure che fossero state aperte in
precedenza (procedure contro i disavanzi o gli squilibri eccessivi, ecc.). Il reg. 472 arriva a prevedere che se lo
Stato che ha ottenuto assistenza finanziaria dimostra “capacità amministrative insufficienti” o “incontra
problemi significativi nell'attuare il programma”, può (deve) chiedere assistenza tecnica alla Commissione, la
quale provvederà costituendo “gruppi di esperti composti da membri provenienti da altri Stati membri e altre
istituzioni dell'Unione o da istituzioni internazionali pertinenti”, inviando rappresentanti sul territorio
dello Stato membro e fornendo personale di supporto.

55
CAPITOLO 15: L’EQUILIBRIO DI
BILANCIO: LE REGOLE DI STABILITÀ
DEL DEBITO PUBBLICO PER I VARI
LIVELLI DI GOVERNO (STATO,
REGIONI, ENTI LOCALI)

15.1 FONTI NORMATIVE NAZIONALI ED EUROPEE


L’equilibrio finanziario tra le entrate e le spese e la sostenibilità dei bilanci pubblici sono principi e criteri
direttivi che devono orientare l’azione amministrativa e l’attività finanziaria di tutte le pubbliche
amministrazioni, appartenenti a Enti territoriali e non.

L’art. 5 della Legge costituzionale n. 1/2012 (nonché l’art. 81 Cost., co. 6°, da essa modificato) prevede che sia
una legge rinforzata (la L. 243/2012), approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna camera, a
stabilire le norme fondamentali e i criteri da applicare in materia. I principi direttivi sono comunque fissati nella
L. cost. 1/2012, che (sempre nell’art. 5) individua gli oggetti specifici che la legge ordinaria di attuazione è
chiamata a disciplinare, e che quindi sono riservati alla sua competenza (tra cui la struttura e i contenuti della
LB). Lo stesso art. 1 della L. 243/2012 contiene una clausola di “resilienza”, disponendo che detta legge può
essere abrogata, modificata o derogata soltanto in modo espresso (escludendo l’abrogazione tacita per
incompatibilità sopravvenuta).

La Cost. (non direttamente nell’art. 81, ma negli articoli art. 97 e 119) richiama la necessità che l’equilibrio
finanziario e la sostenibilità dei bilanci pubblici siano perseguiti e attuati nel rispetto del, e in coerenza con,
l’ordinamento dell’Ue.

La L. n. 243/2012 contiene numerosi rinvii dinamici al diritto primario (Trattato di funzionamento dell’UE) e
derivato dell’UE (Regolamenti e Direttive che compongono il Patto europeo di stabilità e crescita, di seguito
“PSC”) allo scopo di definire: le nozioni fondamentali (ad esempio gli obiettivi programmatici di finanza
pubblica denominati “obiettivo di medio termine”, la nozione del c.d. “saldo strutturale”, le nozioni di fase
favorevole o avversa del ciclo economico, ecc.), le regole relative all’andamento della spesa pubblica, le regole
di sostenibilità del debito pubblico, ecc.

La l. 243/2012, all’art. 8 co.1, richiama anche gli “accordi internazionali” che individuano i criteri per giudicare
“significative” o meno le eventuali deviazioni del sistema nazionale di finanza pubblica dai livelli equilibrio di
bilancio e di sostenibilità del debito. Il riferimento è qui chiaramente al “Trattato internazionale sulla stabilità,
sul coordinamento e sulla governance nell'Unione Economica e Monetaria” o Fiscal Compact, concluso nel
marzo 2012 tra i Paesi dell’Eurozona, che è poi alla base della stessa riforma costituzionale attuata con la L.
cost. 1/2012. L’art. 3 par. 2 di questo Accordo intergovernativo aveva infatti previsto che le regole in esso
contenute avrebbero dovuto essere recepite, al più tardi 1 anno dopo la sua entrata in vigore, “tramite
disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in
altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio”. Anche la scelta di
disciplinare le regole fondamentali di attuazione del principio di equilibrio finanziario mediante una legge
rinforzata, appunto la L. 243/2012, discende quindi dall’adempimento degli impegni assunti dall’Italia in sede

56
internazionale. La “costituzionalizzazione” della regola dell’equilibrio di bilancio di origine internazionale ed
europea è servita anche – almeno nell’immediatezza del suo recepimento, cioè mentre l’Italia si trovava sotto
gli effetti più acuti della crisi economia internazionale – per coinvolgere nella decisione il Parlamento nazionale
in modo particolarmente visibile e attribuire un significato politicamente “forte” alla riforma di finanza
pubblica. L’emergenza politica, però, non ha forse fatto riflettere adeguatamente, in quella occasione, su tutte
le possibili conseguenze che una tale scelta radicale può produrre sul piano del sistema interno delle fonti.

15.2 IL PRINCIPIO DELL’EQUILIBRIO DEI BILANCI APPLICABILE A TUTTE LE PA:


OBIETTIVO DI MEDIO TERMINE E SALDO STRUTTURALE
Nonostante il fatto che la L. cost. 1/2012 sia intitolata “Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella
Carta costituzionale”, la L. 243/2012, non impone direttamente il vincolo di un “pareggio di bilancio”
sostanziale (e non solo contabile) per tutte le PA, ma richiede un più indeterminato “equilibrio dei bilanci”.

L’equilibrio finanziario dei bilanci viene meglio definito dalla L. 243/2012 affermando che esso corrisponde
all’Obiettivo di bilancio di Medio Termine o OMT (art. 3 co. 2 L. 243/2012), che viene definito anche
come “saldo strutturale” (cfr. art. 1 co. 1 lett. d) ed e) L. 243/2012). Esso deve essere calcolato secondo i criteri
stabiliti dal diritto dell’UE.

La L. 243 stabilisce inoltre che l’equilibrio finanziario (per tutto il complesso delle PA) si considera
effettivamente raggiunto se, alla fine del primo semestre dell’anno successivo a quello per il quale si vuole
verificare l’equilibrio (ad es.: a giugno del 2019 si verifica l’equilibrio finanziario per l’anno 2018, proprio
quando deve essere presentato dal Governo e approvato dal Parlamento il rendiconto dello Stato), si verifica
almeno una di queste condizioni:

▪ il “saldo strutturale” coincide esattamente con l’obiettivo programmato (cioè l’OMT);


▪ oppure se ne discosta, ma in una misura che può essere giudicata “non significativa”, secondo i criteri
di calcolo stabiliti dal diritto UE (Reg. UE 1466/1997, art. 6 co. 3);

L’obiettivo di saldo strutturale dovrebbe essere, in rapporto PIL, pari a zero (pareggio di bilancio) oppure
essere un risultato positivo (avanzo di bilancio). Il PSC (in particolare sin dalla Risoluzione del Consiglio del 17
giugno 1997) individua come tendenziale Obiettivo di Medio Termine proprio il pareggio o addirittura l’avanzo
del saldo di bilancio. Ma anche se il saldo strutturale risulta una percentuale negativa rispetto al PIL, quindi
corrisponde a un disavanzo di bilancio, si può considerare ugualmente raggiunto l’equilibrio finanziario se il
disavanzo è in linea con il “percorso di avvicinamento” (quindi con il programma di progressiva riduzione
del deficit), oppure si discosta dal percorso di rientro programmato ma in una misura non significativa.

In particolare, il saldo strutturale può essere definito come:

a) il risultato differenziale tra entrate e spese derivante dal consolidamento di tutti i conti di tutte le
PA centrali e periferiche, compresi gli Enti di previdenza e assistenza sociale (è PA, per il diritto UE,
ogni ente che non produce per il mercato). Il c.d. saldo del conto consolidato è il risultato complessivo
derivante dalla sommatoria di tutti i saldi di bilancio di tutte le PA, come indebitamento netto (se
negativo) o accreditamento netto (se positivo);
b) un saldo che viene apprezzato e valorizzato nella legislazione di finanza pubblica tanto come obiettivo
programmatico (viene stimato in fase di previsione del bilancio), quanto come un risultato della
gestione (effettivamente realizzato, calcolato in base ai consuntivi);
c) un saldo che viene per lo più espresso (perché in questa forma è valorizzato nella legislazione europea)
come percentuale in rapporto al Prodotto Interno Lordo (PIL) del Paese, programmato (fase di
previsione) o effettivo (fase di consuntivazione);
57
d) un saldo che, proprio perché deve misurare una “grandezza finanziaria” strutturale con riferimento a
un dato Paese, deve essere “corretto per gli effetti del ciclo economico”, cioè calcolato in modo da
neutralizzare gli effetti contingenti e temporanei che le c.d. fluttuazioni cicliche dell’economia hanno
sul PIL. Ciò significa che corrisponde a una stima del saldo che si registrerebbe qualora il sistema
economico fosse stabile, o comunque su un cammino di crescita tendenziale, senza presentare
fluttuazioni cicliche (oscillazioni negative o eccessivamente positive ma del tutto contingenti, derivanti
da quelli che la teoria economica chiama “shock” del mercato e che possono provocare contrazioni o
espansioni mutevoli dell’andamento del PIL). Il saldo viene quindi calcolato in rapporto al PIL come se
il PIL fosse un valore stazionario o in crescita stabile. Inoltre, deve esser calcolato senza tenere conto
delle entrate o delle spese in bilancio che hanno natura una tantum e/o temporanea, cioè delle misure
di finanziamento o delle spese straordinarie e non ricorrenti (ad es., per le entrate, un condono fiscale
o edilizio; ad es., per le spese, gli effetti di incremento degli oneri finanziari necessari per erogare
prestazioni sociali imposte da una sentenza della Corte cost.).
e) un valore tendenzialmente “dinamico”. In primo luogo, il saldo strutturale, essendo una grandezza
relazionale, dipende dalla tendenza (crescita o decrescita) del PIL. Questo spiega l’importanza che
assumono, nella valutazione dei programmi di stabilità, la stima e le previsioni circa l’andamento
dell’economia e circa l’impatto sulla crescita economica che potranno avere le politiche di intervento
nell’economia proposte dagli Stati. Inoltre, essendo per definizione un “obiettivo di medio termine”
(cfr. l’art. 2-bis del Reg. UE 1466/1997), il saldo di equilibrio non è un valore statico che debba essere
realizzato immediatamente, ma un valore tendenziale da realizzare progressivamente nel corso del
tempo (il periodo triennale delle previsioni di bilancio, o più) attraverso un percorso di avvicinamento,
e che deve essere rivisto ogni 3 anni, fermo restando che l’obiettivo finale rimane per il diritto dell’UE
che gli Stati raggiungano (e mantengano) un saldo in pareggio o in avanzo.

15.3 SALDO STRUTTURALE COME OBIETTIVO DINAMICO E PERCORSO DI


AVVICINAMENTO SPECIFICO PER OGNI STATO MEMBRO DELL’UE
Ciascuno Stato ha un obiettivo specifico di equilibrio finanziario (obiettivo di medio termine, OMT) e uno
specifico percorso di avvicinamento a questo obiettivo di equilibrio, “negoziati” con le Istituzioni europee.

Secondo il PSC è accettabile se il disavanzo (strutturale) è compreso in un intervallo tra il pareggio e l’1% del
PIL (rapporto deficit strutturale/PIL tra 0 e -1%). Ciò significa che il parametro fissato dai Trattati UE, invece,
per il disavanzo effettivo (nel protocollo aggiuntivo n. 12 al TUE), ovvero il -3% del PIL, rimane un valore-soglia,
considerato il limite estremo insuperabile (potremmo definirlo come le “colonne d’Ercole” della finanza
pubblica europea) oltre il quale, o in prossimità del quale, andrebbe aperta la procedura per disavanzo
eccessivo. Il saldo strutturale deve rimanere, rispetto al PIL, entro valori considerevolmente più bassi (appunto
tra 0 e -1%), proprio garantire che gli Stati dispongano di un “margine di sicurezza”, in modo da poter sostenere
senza rischi eccessivi gli effetti negativi di improvvise crisi finanziarie o “shock” economici.

Gli obiettivi e il percorso di avvicinamento sono definiti e aggiornati ogni anno, per il triennio successivo,
nel Programma di Stabilità da presentare entro il 30 aprile alla Commissione e al Consiglio UE (art. 3 co. 2 Reg.
1466/1997). Per l’Italia cfr. la sezione n. 1 del Documento di Economia e Finanza (art. 10 L 196/2009).

Gli Stati che hanno firmato il Trattato internazionale Fiscal Compact del 2012 (come l’Italia) si sono però
impegnati a rispettare criteri più restrittivi: in particolare, quelli che hanno un debito pubblico di ammontare
superiore al 60% del loro PIL, devono tendere con un maggiore sforzo verso il pareggio, perché per loro è
accettabile un saldo compreso tra l’avanzo o il pareggio e un disavanzo non superiore allo 0,5% del PIL
(rapporto deficit/PIL tra 0 e -0,5%).

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Inoltre, gli Stati che seguono un percorso di avvicinamento all’OMT, dovrebbero migliorare il loro disavanzo di
anno in anno dello 0,5% del PIL, ma se il loro debito pubblico non rispetta il criterio del debito (se cioè il debito
pubblico è superiore al 60% del PIL), dovrebbero migliorare ogni anno di una percentuale maggiore dello 0,5%
PIL (cfr. art. 5 Reg. 1466/1997).

Gli Stati vengono valutati anche in base alla “regola della spesa” (cfr. art. 5 L 243/2012). La valutazione del
percorso di avvicinamento all’OMT viene effettuato “globalmente”, tenendo conto di diversi fattori, tra cui
l’andamento della spesa pubblica nazionale. La spesa pubblica dovrebbe crescere di anno in anno entro un
limite massimo, pari alla percentuale stimata di crescita del PIL: se l’economia cresce si possono far crescere
anche le spese previste in bilancio, ma le spese possono aumentare di una percentuale non superiore a quella
di crescita (prevista e potenziale) dell’economia. Se l’economia cresce meno del previsto, la L. 243/2012 (art.
5 co. 3) obbliga lo Stato ad adottare interventi (tagli di spesa) per correggere il disallineamento tra spesa
pubblica e misura effettiva di crescita del PIL. Però i Paesi che hanno un debito pubblico superiore al 60% del
PIL (come l’Italia) hanno un limite aggiuntivo: la loro spesa può crescere, ma soltanto ad un tasso inferiore alla
crescita potenziale del PIL. Questo limite alla crescita della spesa, che viene quindi rallentata rispetto alla
crescita economica, ha lo scopo di favorire la riduzione del deficit e il rientro dell’indebitamento, ed essendo
diretta attuazione di una prescrizione della L. cost. 1/2012, il suo mancato rispetto potrebbe mettere a rischio
la costituzionalità delle Leggi di bilancio. Il PSC (art. 5, par. 1, lett. c) Reg. 1466/1997), inoltre, prevede che gli
Stati, finché non hanno raggiunto il proprio OMT, non potrebbero neppure ridurre le entrate (ad es. quelle
tributarie, per contenere la pressione fiscale) a meno che non si riducano contestualmente anche le spese o
si aumentino altre entrate (variazioni compensative).

Tale regola assume un particolare significato nelle fasi di contrazione o recessione economica (variazione del
PIL da un anno all’altro pari a zero oppure negativa), perché in assenza di crescita economica lo Stato non
potrebbe aumentare in alcun modo le spese pubbliche (non potrebbe ad esempio tentare politiche di
espansione dell’economia attraverso la spesa), anzi dovrebbe ridurre le spese a bilancio (c.d. regola
dell’austerity).

Si osservi come non via sia nessuna esplicita deroga per le spese di investimento. Anche queste, nella
prospettiva del diritto UE, non possono crescere maggiormente dell’economia e non possono essere finanziate
in deficit (nella legislazione statale, cfr. l’art. 21, co. 1-quater, L. 196/2009, che non distingue affatto tra spese
correnti e in conto capitale). Il TFUE e il PSC lasciano comunque aperta una porta a questa possibilità, ma la
sua ampiezza dipende da una decisione discrezionale delle Istituzioni europee. La Commissione, infatti, nel
valutare se il disavanzo di uno Stato sia eccessivo, deve tenere conto se il deficit dipende o meno dalla spesa
per investimenti (art. 121 co. 3 TFUE), e questo tipo di spesa rientra comunque tra i fattori significativi da
prendere in considerazione nella valutazione globale sulla posizione di bilancio dello Stato membro (art. 2 co.
3 Reg. 1467/1997).

Vi è poi la c.d. “regola del debito pubblico”. Il Fiscal Compact e poi il PSC hanno fissato un ritmo preciso di
riduzione del debito pubblico che gli Stati dovrebbero rispettare: l’obbligo è di ridurre l’eccedenza del debito
pubblico rispetto al valore di riferimento fissato dal Protocollo 12 del TFUE (60% del PIL) di una misura di 1/20
all’anno (questo è il “ritmo adeguato” secondo l’art. 4 del Fiscal Compact e l’art. 2, co. 1-bis del Reg.
1467/1997).

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15.4 DEVIAZIONI E SCOSTAMENTI MEMBRO DALL’EQUILIBRIO FINANZIARIO
O DAL PERCORSO DI AVVICINAMENTO
Uno Stato può deviare o discostarsi dall’obiettivo programmatico di equilibrio finanziario o dal ritmo di
avvicinamento all’OMT stabilito nel percorso graduale e previamente “negoziato” con le Istituzioni europee.
La possibilità di scostamento è prevista dalle fonti di diritto UE, dalle fonti del diritto internazionale (Fiscal
Compact) e dal diritto interno di rango costituzionale o rinforzato (cioè la L. cost. 1/2012 e la L. 243/2012). La
deviazione non è però automatica. Deve normalmente essere autorizzata:

▪ dalle Istituzioni UE nell’esaminare il Programma di stabilità (Commissione/Consiglio, ex art. 5. co 1


ultimo capoverso Reg. UE 1466/1997);
▪ dagli organi costituzionali interni (Parlamento, ex art. 6 L. 243/2012, con preventivo
vaglio/vidimazione da parte dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio ex artt. 16-19 L.243/2012).

I fattori e le condizioni che possono giustificare a priori un’autorizzazione a discostarsi dagli obiettivi
programmati di equilibrio finanziario sono gli stessi che possono giustificare a posteriori un disavanzo al fine
di evitare la declaratoria del “disavanzo eccessivo” e l’apertura di una procedura di infrazione da parte dell’UE
contro lo Stato:

a) temporaneità (carattere solo temporaneo dello scostamento);


b) eccezionalità ed incontrollabilità delle cause dello scostamento;
c) non significatività/eccessività (assenza di carattere significativo o eccessivo dello scostamento).

Il carattere temporaneo implica che lo scostamento non possa compromettere la sostenibilità del bilancio e
l’equilibrio finanziario in un orizzonte temporale di medio termine e quindi sia di ammontare tale da poter
essere ragionevolmente recuperato nell’arco di un almeno un triennio, tenendo conto dell’andamento
dell’economia e delle misure di rientro proposte dal governo.

Il carattere eccezionale e incontrollabile delle cause che motivano la deviazione dall’equilibrio finanziario si
traduce nella presenza di eventi straordinari, inconsueti, al di fuori del controllo dello Stato, che possono
includere gravi crisi o recessioni economiche che mettano a rischio la stabilità dell’area Euro o di tutta l’Unione,
gravi calamità naturali o altri eventi che abbiano rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria ed
economica generale del Paese.

La deviazione dall’equilibrio ha carattere significativo secondo i criteri indicati nel diritto UE, molto rigorosi
(art. 6 co. 3 Reg. UE 1466/1997). Lo scostamento del saldo strutturale rispetto all’obiettivo è significativo se:

▪ è pari ad almeno lo 0,5%/PIL su un anno, o di almeno lo 0,25% in media su due anni consecutivi,
quando lo Stato membro in questione non ha ancora realizzato il suo obiettivo di pareggio;
▪ in ogni caso, se la crescita della spesa pubblica incide sul disavanzo per almeno lo 0,5% del PIL per 1
anno o anche cumulativamente in media per 2 anni consecutivi (ad esempio nell’anno 1 crescita dello
0,3% ma nell’anno successivo 2 crescita dello 0,7%); però la crescita della spesa non è significativa se
lo Stato ha già raggiunto il pareggio e può contare su “entrate straordinarie importanti” e il programma
di stabilità dimostra che l’aumento della spesa non pregiudica il mantenimento del pareggio nell’arco
del triennio successivo.

Manca invece il carattere della significatività quando lo squilibrio è giustificato da:

▪ gli eventi eccezionali di cui sopra ed è temporaneo;


▪ la sua stretta connessione con la realizzazione di importanti riforme strutturali idonee a generare
benefici finanziari diretti a lungo termine e che possano avere un effetto positivo sulla sostenibilità

60
delle finanze pubbliche nazionali (cfr. art. 3 co. 4 L 243/2012): in particolare le riforme dei sistemi
pensionistici che introducano nel sistema previdenziale un pilastro obbligatorio a capitalizzazione (art.
5 Reg.UE 1466/1997 PSC preventivo, e art. 2 co. 5 Reg. UE 1467/1997 PSC correttivo);
▪ altri fattori significativi “attenuanti” nel giudicare se lo Stato ha rispettato le regole sulla riduzione del
disavanzo e del debito pubblico: se uno Stato ha un debito pubblico superiore al 60% del PIL, questi
fattori vengono però presi in considerazione per valutare il carattere significativo/eccessivo o meno
del disavanzo soltanto se questo rimane vicino al valore di riferimento ed è temporaneo, mentre
possono essere presi in considerazione per giustificare un rallentamento nel ritmo di riduzione del
debito pubblico (1/20 all’anno della differenza rispetto al 60%PIL) o una sua crescita (cfr. art. 2 co. 4
Reg. UE 1467/1997 PSC correttivo).

Nella legislazione italiana si occupano della deviazione dall’equilibrio 2 disposizioni della L. 243/2012:

▪ l’art. 6 (“Eventi eccezionali e scostamenti dall’obiettivo programmatico strutturale”) che si occupa


delle deviazioni che il governo può proporre nella fase di elaborazione del bilancio di previsione e della
LB, e di programmazione della manovra finanziaria;
▪ l’art. 8 (“Meccanismo di correzione degli scostamenti rispetto all’obiettivo programmatico
strutturale”) che si occupa delle procedure per correggere un disavanzo e uno scostamento rispetto
agli obiettivi, che sia emerso in sede di bilancio consuntivo.

Nella fase di previsione del bilancio il Governo, se ritiene che si siano verificati eventi eccezionali e sia
indispensabile deviare temporaneamente dalla regola dell’equilibrio/pareggio e quindi proporre una manovra
in deficit o con un disavanzo superiore al percorso europeo di avvicinamento, deve prima sentire la
Commissione europea, e poi relazionare alle Camere. Il Governo deve chiedere alle Camere di autorizzare tale
scostamento, a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti (la disposizione riecheggia l’art. 81 Cost.), a
condizione che:

a) esso risulti indispensabile e solo temporaneo e sia connesso a gravi recessioni economiche o a eventi
eccezionali;
b) siano indicati specificamente misura e durata dello scostamento;
c) siano indicate le finalità cui destinare obbligatoriamente le conseguenti entrate derivanti dal nuovo
debito pubblico emesso;
d) sia infine indicato un piano di rientro verso l’obiettivo programmatico dell’equilibrio/pareggio.

Qualora le Camere non condividessero la valutazione del Governo, o se l’autorizzazione non fosse votata dalla
maggioranza assoluta, il Governo si troverebbe in difficoltà a costruire la manovra finanziaria allontanandosi
dagli obiettivi programmati. Un voto negativo del Parlamento potrebbe assumere in questo certamente
l’aspetto di una grave crisi istituzionale. Occorre però segnalare che soltanto per ciò che riguarda
il deficit del livello di governo “Stato”, la procedura di votazione aggravata, a maggioranza qualificata, trova un
fondamento nella Cost. (art. 81, 2° co., si veda la successiva sezione), mentre per ciò che riguarda
l’approvazione parlamentare di uno scostamento dall’OMT per il disavanzo complessivo di tutte PA, nessuna
norma cost. o della L. cost. 1/2012 prevede necessariamente la maggioranza qualificata.

Infatti, la L. 196/2009 prevede che la relazione del Governo sullo scostamento o la deviazione dall’OMT e/o
dal percorso di avvicinamento sia allegata o al Documento di Economia e Finanza DEF (art. 10 co. 5-bis) o alla
Nota di Aggiornamento NADEF (art. 10-bis co. 6), cioè atti di indirizzo, non normativi e che non devono essere
approvati nella forma di legge. L’autorizzazione del Parlamento a maggioranza qualificata va data appunto
mediante l’approvazione di questi atti fondamentali di indirizzo politico economico-finanziario. Rimane
comunque vero che, nella misura in cui il disegno di legge di bilancio dovesse aggravare ulteriormente la
misura del disavanzo complessivo stabilito nel DEF/NADEF (in particolare a causa di una sopraggiunta esigenza
straordinaria di indebitamento del comparto “Stato”) la stessa LB dovrà essere approvata a maggioranza
assoluta dei componenti (art. 81 co. 2°), anche se il “Documento programmatico di bilancio” (DPB) presentato

61
alla Commissione UE entro il 15 ottobre, evidenziando tale scostamento, venisse approvato dalle Istituzioni
europee.

Per quanto riguarda la fase che si apre dopo la presentazione del rendiconto, l’art. 8 della L. 243/2012 attua
l’impegno che lo Stato italiano si è assunto sul piano del diritto internazionale pattizio con il Trattato Fiscal
Compact (art. 3, co. 1 lett. c)), cioè quello di introdurre un meccanismo automatico di correzione nel caso in
cui emergano squilibri di bilancio, a posteriori rispetto alle previsioni.

Si prevede che il Governo abbia il compito di verificare, dopo l’approvazione del rendiconto, se il saldo che
risulta effettivamente realizzato nei conti consuntivi sia in linea con quello previsto (pareggio di disavanzo
“controllato” sul percorso di rientro), oppure se ne discosti (la verifica riguarda non solo l’anno precedente,
ma si estende anche al saldo “medio” che emerge dalla considerazione unitaria dei risultati degli ultimi due
esercizi finanziari chiusi).

Se si è realizzato uno scostamento “significativo” secondo i criteri del diritto UE (vedi paragrafi precedenti: ad
es. uno scostamento di almeno lo 0,5% rispetto al PIL), allora il Governo deve valutare se questo scostamento
può incidere sulla tenuta dei saldi strutturali previsti per il triennio successivo, oggetto della nuova manovra
economica. In caso positivo, il Governo dovrà relazionare alle camere su entità e cause dello scostamento e
provvedere ad adottare misure legislative per correggere, a partire dall’anno successivo ed entro un tempo
definito, gli effetti del (maggior) disavanzo pubblico venutosi a creare. Tali misure correttive potranno incidere
su tutti i livelli di governo (ad es. anche la finanza pubblica regionale o locale), a seconda della responsabilità
che ogni livello di governo ha avuto nella creazione dello squilibrio. Il primo strumento giuridico del ciclo di
bilancio deputato a indicare le misure correttive da adottare (con LB o altri provvedimenti normativi) è la
NADEF.

In sintesi, i parametri fissati dai Trattati internazionali (Fiscal Compact) e dai Regolamenti europei (PSC) sono
oggi molto dettagliati e rigorosi. Ciò non toglie che gli esiti di tutte le procedure di valutazione e di intervento
dipendano in ultima istanza da decisioni connotate da un ineliminabile grado di discrezionalità tecnico-politica.
Questo, come già si è detto, vale in primo luogo per quelle europee, come la procedura di sorveglianza e quella
sui disavanzi eccessivi, ma anche per le procedure nazionali: si pensi alla valutazione sulla necessità o meno di
adottare misure correttive straordinarie che compete al Governo nel caso in cui in sede di bilancio consuntivo
emerga un deficit maggiore del previsto).

Il “rigore macroeconomico” di alcune previsioni europee (ad es. riduzione dell’eccesso di debito pubblico di
1/20 all’anno, miglioramento dei deficit strutturali per 0,5% o più all’anno) non deve far pensare ad
automatismi applicativi. Anzi, tale rigore è stato parzialmente mitigato proprio dalla discrezionalità valutativa
della Commissione e del Consiglio UE, negli ultimi anni, specie nei confronti di Paesi come l’Italia che (stanti
l’elevato livello di debito pubblico rispetto a un PIL stagnante nonché ritmi di riduzione del debito e del
disavanzo molto più lenti di quanto previsto dal PSC) presenterebbero formalmente tutti i requisiti per essere
assoggettati a procedure di disavanzo eccessivo, quantomeno per violazione della regola sul debito. Se ciò non
è accaduto, è proprio per l’effetto di un’applicazione delle regole europee che non può più dirsi, oggi, lassista,
ma che sicuramente appare assai ponderata.

Aver standardizzato e formalizzato le regole sull’equilibrio finanziario in precise disposizioni giuridiche


(europee e costituzionali), ha in ogni caso l’evidente pregio di avere “perimetrato” e “instradato” la dialettica
politica di finanza pubblica entro binari ben definiti, in cui alla richiesta dell’UE di rispettare gli impegni assunti
dagli Stati per contenere entro dati livelli le grandezze finanziarie fondamentali (deficit, debito), si può
contrapporre la richiesta degli Stati di tenere conto di una serie di fattori ragionevoli e non arbitrari che
possano giustificare una certo margine di “flessibilità” (come lo definisce la politica) nell’applicazione delle
regole.

62
15.5 EQUILIBRIO FINANZIARIO DELLO STATO
Per il livello di governo statale valgono innanzi tutto i criteri e i limiti posti specificamente dall’art. 81 Cost., e
poi dalla L. 243/2012 con riferimento a tutte le PA (comprese quelle statali). Lo Stato deve assicurare
l’equilibrio tra le proprie entrate e le proprie spese. “Equilibrio” non significa necessariamente un immediato
“pareggio”.

Anche se l’equilibrio finanziario che viene valutato in sede europea è relativo al complesso di tutte le PA,
comprese quelle di enti autonomi, periferici e non territoriali, si deve tenere conto che le amministrazioni
centrali dello Stato hanno un peso determinante nell’organizzazione complessiva dell’Amministrazione, sia per
dimensioni sia per impatto finanziario. Quindi anche se la regola dell’equilibrio è valutata sull’intera
Amministrazione pubblica, ciò non autorizza lo Stato a condurre politiche volte a creare un disavanzo eccessivo
nel proprio bilancio, sul presupposto di poterlo compensare con i possibili o attesi avanzi di altre
Amministrazioni diverse da quelle statali. La 1° Sezione della LB di bilancio infatti deve indicare i due
saldi/obiettivo principali dello Stato (il saldo netto da finanziare e il ricorso al mercato) che vanno comunque
definiti in linea con il DEF e “in coerenza con gli obiettivi programmatici del saldo del conto consolidato delle
PA” (quindi con il saldo strutturale o OMT), e con gli obiettivi previsti per gli altri livelli di governo (Regioni,
Comuni, ecc.). L’art. 14 co. 1° della L 243/2012 stabilisce di conseguenza che l’equilibrio finanziario dello Stato
corrisponde a un valore del saldo netto da finanziare “coerente” con i valori necessari per conseguire l’OMT
per tutte le PA secondo le regole europee.

Inoltre, si deve tenere conto che la LB è lo strumento con cui non solo si attua l’equilibrio finanziario per il
“comparto” o “sotto-settore” Stato, ma si contribuisce a realizzare anche gli obiettivi di politica economica
generale, a livello nazionale, definiti nel DEF e quindi nel programma di stabilità e nel piano delle riforme. La
1° Sezione della LB contiene infatti le disposizioni in materia di entrata e di spese destinate a produrre effetti
finanziari nel triennio, e ogni manovra economica, nel suo complesso, punta a rafforzare la crescita e la
capacità produttiva dell’economia nazionale (anche se non possono essere norme di delega, di carattere
ordinamentale o organizzatorio).

Quindi una lettura dell’art. 81 comma 1 “orientata” al diritto UE suggerisce che anche per lo Stato l’equilibrio
finanziario debba tendere al pareggio o all’avanzo. In ogni caso, nel definire la propria situazione di
equilibrio, lo Stato può e deve tenere conto delle fasi del ciclo economico. Quindi nelle fasi sfavorevoli
(decrescita o recessione economica) sarà più giustificabile un allontanamento dal pareggio, mentre nelle fasi
favorevoli (crescita economica) lo sforzo verso il pareggio dovrà essere maggiore (questa regola è presente
anche nel Reg. UE 1466/1997).

15.6 LIMITI E VINCOLI ALL’INDEBITAMENTO STATALE


Lo Stato ha particolari regole per l’indebitamento (art. 81 co. 2 Cost.). L’indebitamento è ammesso solo, e con
determinati vincoli procedurali:

a) per far fronte agli effetti (avversi) del ciclo economico (in questo caso non sono previsti particolari
vincoli procedurali);
b) per affrontare gli eventi eccezionali che consistono esclusivamente in periodi di grave recessione
economica, oppure in eventi straordinari/inconsueti, comunque al di fuori del controllo dello Stato e
che hanno ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese, incluse le gravi crisi finanziarie
e le gravi calamità naturali (art. 6 c. 2 L. 243/2012, art. 5 Reg. UE 1466/1997 e art 2 co. 1 Reg. UE
1467/1997: sono le ipotesi già viste di deviazioni/scostamenti dall’OMT). In questo secondo caso vi è
un vincolo procedurale, perché il Governo può prevedere l’indebitamento ma soltanto con
l’approvazione a maggioranza assoluta di ciascuna Camera.

63
La formulazione dell’art. 81 Cost., quando si riferisce all’ “indebitamento”, è tuttavia ambigua. La locuzione
“indebitamento” può infatti essere intesa in 2 accezioni, non identiche (ma neppure antitetiche):

▪ può significare tutte le operazioni con cui si emettono titoli del debito pubblico, quindi le operazioni
che servono per reperire entrate finanziarie da indebitamento (titolo IV delle entrate, che come si
ricorderà è uguale all’ultimo saldo del bilancio, il “ricorso al mercato”). Accogliendo questo significato,
si dovrebbe concludere che l’art. 81 afferma che lo Stato non è più costituzionalmente libero di
ricorrere ad entrate da indebitamento neppure se questo servisse per finanziare spese di investimento
e soprattutto le spese per rimborsare i titoli del debito pubblico in scadenza. Anche in questi casi
l’indebitamento sarebbe legittimo solo se fosse necessario per adeguarsi alle fasi negative
dell’economia, o per fronteggiare eventi eccezionali. Questa interpretazione è molto rigorosa e rischia
di rendere poco gestibili le LB, e soprattutto rischia di rendere impossibile la rinnovazione del debito
pubblico (l’accensione di nuovo debito che serve per rimborsare il “vecchio” debito e sostituirlo,
operazione che invero in sé e per sé non è vietata dalla normativa europea, la quale richiede una
riduzione progressiva del debito in rapporto al PIL, non il suo azzeramento immediato: tanto che in
linea teorica il “percorso di ravvicinamento” potrebbe essere rispettato anche lo Stato mantenesse lo
stock di debito pressoché invariato, ma avesse una crescita costante del PIL su base annua). Questa
interpretazione è certamente più vicina al significato letterale della norma, ma esporrebbe le LB al
rischio di maggiori censure di incostituzionalità, e quindi è probabile che non sarà seguita dalla prassi
costituzionale (e non è stata accolta dal legislatore in sede di attuazione dell’art. 81).
▪ oppure può significare il deficit (tecnicamente l’indebitamento netto) che si discosta dall’obiettivo
dell’equilibrio di bilancio (pareggio o disavanzo strutturale “programmato” e negoziato con
l’UE). Questa sembra essere l’interpretazione seguita di fatto dalla stessa legge cost. 1/2012 nell’art.
5 co. 1 lett. d) e dalla L. 243/2012 nell’art. 6 co. 3. La procedura descritta da quest’ultima disposizione
si riferisce allo scostamento rispetto al saldo strutturale (OMT) che è stato programmato in
equilibrio/pareggio per tutto il complesso delle PA. Questa procedura coincide in tutto e per tutto con
quella prevista nell’art. 81 co. 2 Cost., ed è destinata a realizzarsi con l’approvazione, prima che della
LB, del DEF e della NADEF.

Il corretto significato dell’art. 81 co. 2 Cost. è allora che in caso di oscillazioni negative dell’andamento
dell’economia (non di natura eccezionale ma fisiologica o, appunto, “ciclica”) al Governo è consentito
peggiorare i saldi del bilancio dello Stato (ad esempio: passando da un ipotetico pareggio a un saldo netto
in deficit), ma solo nella misura in cui questo è necessario per tenere conto del ciclo economico negativo, cioè
solo entro i limiti del peggioramento del PIL. In questo caso non ricorre l’esigenza di un’approvazione
parlamentare “rafforzata”. Se invece l’esigenza di deficit nasce da situazioni eccezionali, il Parlamento è
chiamato condividere questa “eccezionalità” approvando l’indebitamento a maggioranza qualificata. Quindi
non tutta l’emissione di titoli di Stato dev’essere oggetto di un’approvazione a maggioranza qualificata, ma
soltanto quella che serve per coprire il deficit di bilancio (o la parte di deficit che eccede gli obiettivi europei)
motivato da ragioni eccezionali.

L’art. 81 Cost. concede solo al livello di governo “Stato”, e non agli altri, di procedere all’indebitamento (da
intendere a questo punto come disavanzo o indebitamento netto, che genera comunque nuove emissioni di
titoli del debito pubblico per coprire il disavanzo stesso) al fine di tenere conto degli effetti del ciclo economico
e senza la procedura aggravata. Però d’altro canto l’art. 81 NON concede espressamente allo Stato la
possibilità di “indebitarsi” per aumentare le spese di investimento anziché la spesa corrente.

64
15.7 EQUILIBRIO FINANZIARIO DEGLI ENTI TERRITORIALI MINORI – DAL
PATTO DI STABILITÀ INTERNO AL SUO SUPERAMENTO CON LE MODIFICHE
APPORTATE DALLA L. 164/2016 ALLA L. 243/2012
L’equilibrio di bilancio di Regione ed Enti locali viene definito in base a quanto prescritto dall’ art. 97 Cost.,
dall’art. 119 Cost., dagli artt. 9-12 L. 243/2012 e dalle altre leggi previste dalla L. 243/2012 (ad es. la LB per il
2017, L. 232/2016).

La riforma cost. del 2012 ha limitato l’autonomia finanziaria di Regioni ed Enti locali (che peraltro risultava già
in buona parte compromessa a causa della parziale mancata attuazione della riforma sul federalismo fiscale,
come riconosciuto anche dalla Corte cost. nella sent. 273/2013).

L’art. 119 Cost. 1° co., dopo la riforma con la L. cost. 1 /2012, attualmente subordina
espressamente l’autonomia tributaria e finanziaria di Regioni, Comuni, ed altri enti territoriali minori al
rispetto dell’equilibrio dei loro bilanci, e al loro dovere (cost.) di concorrere all’osservanza dei vincoli economici
e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’UE.

L’autonomia finanziaria, se da un lato deve essere attuata nell’alveo dei principi di coordinamento della finanza
pubblica (la cui definizione rientra nella competenza concorrente di Stato e Regioni, art. 117 Cost, 3° co.),
dall’altro viene limitata dal fatto che l’armonizzazione dei bilanci pubblici è divenuta competenza esclusiva
dello Stato (art. 117 Cost co. 2° lett. e).

Inoltre, il principio dell’equilibrio finanziario e del pareggio di bilancio e l’applicazione delle norme di
coordinamento della finanza pubblica devono applicarsi a tutte le Regioni ed Enti, comprese quelli a Statuto
speciale (anche se sulla base di Accordi).

L’esigenza di coordinare l’esercizio dell’autonomia finanziaria degli Enti territoriali sub-statali con gli effetti
derivanti dal Patto di stabilità e crescita europeo non è però nuova, e si iscrive nell’attività di coordinamento
generale di finanza pubblica già previsto dall’art. 119 Cost. (sin dalla riforma del Titolo V della Costituzione nel
2001). La particolarità, oggi, è che l’esigenza di rispettare i vincoli europei ha finito per prevalere anche
formalmente, in Costituzione, sull’autonomia finanziaria di Regioni ed Enti locali. In ogni caso sin dal 1999,
anno di attivazione del PSC europeo, lo Stato ha dovuto cercare di coordinare e indirizzare annualmente la
(ancora parziale) autonomia finanziaria e tributaria di Regioni e Comuni, perché soltanto lo Stato risponde, nei
confronti delle Istituzioni comunitarie, dell’attuazione degli impegni complessivi assunti a livello
internazionale in relazione a tutti i settori della finanza pubblica nazionale.

Lo strumento impiegato allo scopo è stato, per quasi 20 anni, il c.d. Patto di stabilità interno, definito e
aggiornato nel corso delle varie manovre finanziarie succedutisi nel tempo. Esso consisteva in pacchetti di
misure normative inserite nella legge di stabilità, e prima discusse tra i vari livelli di governo coinvolti in sede
di Conferenza unificata Stato-Regioni-Enti locali (istituita con il D.Lgs. 281/1997), ed in particolare
della Conferenza permanente per il Coordinamento della Finanza pubblica (CO.PE.CO.F.), costituita al suo
interno, e disciplinata dal D.Lgs. 68/2011 (artt. 33-37). Tali misure, spesso reiterate e prorogate nel tempo,
avevano lo scopo di far concorrere la finanza di tutti gli Enti territoriali al raggiungimento degli obiettivi posti
dal PSC europeo, posto che è unicamente lo Stato ad essere responsabile verso l’UE e sul piano internazionale
per tutto il risultato consolidato dei conti pubblici di tutte le PA. Il Patto di stabilità interno traduceva ogni anno
i vincoli derivanti dal PSC europeo in norme relative ai rapporti interni ai vari livelli di governo della finanza
pubblica nazionale. Rientra infatti (tuttora) nelle competenze della COPECOF deliberare ogni anno in merito
“alla ripartizione degli obiettivi di finanza pubblica per sotto-settore istituzionale”, cioè contribuire al
raggiungimento di un’intesa sulla misura in cui ogni livello di Governo debba concorrere alla riduzione del
disavanzo e del debito complessivo (art. 36 co. 1 lett. a) del D.Lgs. 68/2011).

65
Il Patto di stabilità interno conteneva norme di coordinamento della finanza pubblica (come tali vincolanti
anche per le Autonomie regionali e locali). Nel corso degli anni ha comportato:

▪ interventi sui saldi: introduzione di veri e propri obblighi giuridici per Regioni ed Enti locali di
ridurre/evitare i disavanzi ed anzi, negli ultimi anni, di realizzare degli avanzi (saldi positivi di bilancio);
▪ interventi sui livelli delle spese: imposizione a Regioni e Comuni dell’obbligo di ridurre spese specifiche
o di effettuare tagli lineari trasversali di tutte le spese a bilancio, oppure di non incrementare le spese
rispetto a quelle di un determinato anno precedente;
▪ interventi sui trasferimenti di risorse dal centro alla periferia: riduzioni di Fondi a disposizione di
Regioni e Comuni, riduzione dei trasferimenti finanziari statali;
▪ regole sanzionatorie o di "commissariamento", o misure di aumento automatico della pressione
fiscale contro le Regioni in dissesto finanziario (in particolare nel settore sanitario).

L’adozione del metodo della negoziazione politica permanente in sede di Conferenza Unificata, attraverso le
intese, come principale metodo di coordinamento (da cui anche il nome di “Patto” di stabilità interno), non
ha tuttavia evitato nel corso degli anni l’emergere di forti conflittualità tra Regioni e Stato in ordine alla
legittimità costituzionale delle disposizioni di coordinamento adottate (conflittualità aggravata dalla lunga
inerzia nell’attuazione del disegno autonomistico e federalista), anche perché in molte occasione le misure di
coordinamento sono state “imposte” unilateralmente più che “negoziate” dallo Stato, argomentando sulla
base dell’emergenza finanziaria, della scarsità delle risorse e della necessità di rispettare i superiori vincoli del
diritto europeo. La Conferenza Unificata, d’altronde, in materia di finanza pubblica svolge una funzione
consultiva, di sede per il confronto e l’elaborazione di un indirizzo politico condiviso, ma non può esercitare
un potere di veto nei confronti delle decisioni del Governo.

La giurisprudenza costituzionale è stata chiamata più volte a giudicare i conflitti tra Regioni e Stato sorti intorno
alla compressione dell’autonomia regionale e locale da parte delle norme via via introdotte con i Patti di
stabilità annuali. La Corte cost. ha ammesso, in linea generale, che lo Stato può introdurre norme di
coordinamento della finanza pubblica che orientino e limitino le politiche economiche e di bilancio delle Regioni
e dei Comuni, prescrivendo obiettivi e criteri, ma senza imporre mezzi specifici o norme eccessivamente
dettagliate, che annullerebbero l’autonomia degli Enti territoriali. D’altronde, secondo la Corte, proprio la
perdurante non attuazione del disegno del federalismo fiscale e finanziario ha potuto giustificare un
interventismo dello Stato nei casi in cui questo rispondeva “all’esigenza di assicurare un livello uniforme di
godimento dei diritti tutelati dalla Cost.” (Corte cost. 273/2013).

ESEMPIO: la legge statale può imporre un obiettivo di riduzione quantitativa alla spesa regionale (es. 10%) ma
la regione deve poter decidere quali spese ridurre, e in ogni caso le riduzioni devono essere proporzionate e non
compromettere altri principi costituzionali (ad esempio compromettere l’effettività dell’esercizio delle funzioni
essenziali o fondamentali di Regioni e Comuni).

La pratica di definire annualmente le regole del Patto di stabilità interno con le singole manovre
finanziarie viene almeno in parte superata (a decorrere dal 2016), con la riforma costituzionale del 2012, la L.
243/2012 e le modifiche apportate nel 2016. Le regole essenziali per definire l’equilibrio dei bilanci di Regioni
e Comuni, le condizioni e i limiti al loro indebitamento, le garanzie per il concorso dello Stato al finanziamento
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili politici e sociali, i mezzi e misura del concorso di
Regioni ed Enti locali alla sostenibilità del debito pubblico nazionale, sono tutti elementi oggi disciplinati in
linea generale rispettivamente negli artt. 9, 10, 11 e 12 della L. 243/2012, in attuazione della L. Cost. 1 /2012
(ecco perché la dottrina ha parlato anche di “costituzionalizzazione” del Patto di stabilità interno). Queste
disposizioni prevedono comunque che alcuni contenuti siano determinati separatamente con altra legge dello
Stato. Ed infatti è previsto che la LB ogni anno possa contenere (in via eventuale e non obbligatoria) norme di
attuazione che contribuiscono a rendere effettivo il concorso degli enti territoriali agli obiettivi di finanza
pubblica (L. 196/2009).

66
15.8 LA REGOLA DELL’EQUILIBRIO FINANZIARIO APPLICABILE A REGIONI E
COMUNI (DOPO LE MODIFICHE DEL 2016)
Le regole essenziali per definire l’equilibrio finanziario di Regioni ed Enti locali, stabilite dopo le riforme del
2016, sono le seguenti. Una Regione o un Comune sono in equilibrio finanziario quando il loro bilancio, sia di
previsione sia a consuntivo, presenta (L. 243/2012):

▪ un saldo “non negativo” (quindi almeno in pareggio)…


▪ … tra entrate finali e spese finali (nel calcolo sono incluse le entrate effettive e le spese effettive,
comprese quelle di carattere finanziario, ma sono escluse le entrate da indebitamento e le spese per
rimborso dei prestiti)…
▪ …in termini di competenza (non di cassa)

Ciò significa che Regioni ed enti locali hanno l’obbligo del pareggio (diversamente dallo Stato) ma:

a) solo per le previsioni di competenza: non possono cioè contrarre obbligazioni – spese da impegnare –
per un ammontare superiore ai crediti che nascono nell’esercizio – crediti accertati – ma non sono
obbligati all’equilibrio della gestione di cassa;
b) non deve essere garantito un pareggio tra entrate correnti e spese correnti (il saldo c.d. “risparmio
pubblico”): ciò significa che le spese correnti e per investimenti vengono considerate in modo
cumulativo, al fine dell’equilibrio con le entrate, e così gli impegni per spese correnti possono anche
trovare copertura in entrate straordinarie (in conto capitale);
c) non è più previsto il vincolo sulla destinazione di eventuali saldi positivi all’estinzione del debito
pubblico dell’ente;
d) il saldo in pareggio va comunque determinato tenendo conto di quanto previsto dall’art. 10 L.
243/2012 (in attuazione dell’art. 119 Cost.), che consente l’indebitamento ovvero l’accensione di
prestiti per sostenere spese di investimento (infatti l’art. 9 si chiude affermando che il saldo in
pareggio può essere eventualmente “modificato ai sensi dell’art. 10”).

Tutto ciò significa che oggi, rispetto alla 1° versione della L. 243/2012, gli Enti territoriali minori hanno un
margine di manovra maggiore per programmare e gestire gli investimenti e le relative spese. Prima delle
modifiche apportate con i decreti dell’estate del 2016, infatti, a Regioni e Comuni veniva imposto dalla legge
che ben quattro saldi ricavabili dai loro bilanci fossero in pareggio (se non addirittura in avanzo): quelli
corrispondenti al “saldo netto da finanziare” di competenza e di cassa e quelli corrispondenti al risparmio
pubblico (entrate correnti meno spese correnti) sempre di competenza e di cassa. Inoltre, ogni eventuale
avanzo di bilancio doveva essere destinato necessariamente a ripianare il debito.

Anche per gli Enti territoriali minori è previsto, nel caso in cui dopo il rendiconto emerga un saldo negativo in
violazione della regola del pareggio, l’obbligo di attivarsi per adottare misure correttive che nell’arco massimo
di un triennio, per quote costanti, consentano il recupero del disavanzo maturato.

Nella L. 243/2012 viene generalizzato un principio da lungo tempo applicato nei vari Patti di stabilità interna,
quello della sanzionabilità degli Enti territoriali che non realizzano il pareggio ma generano disavanzo, cui si
affianca anche l’opposto principio della premialità per gli Enti virtuosi (la premialità è finanziata anche dalle
sanzioni applicate agli Enti inadempienti). Spetta alla legge statale dare attuazione a questi principi. Un parziale
attuazione è avvenuta con il co. 475 della LB per il 2017 (L. 262/2016). Le principali sanzioni introdotte
riguardano: obbligo di effettuare versamenti allo Stato, blocco di trasferimenti statali ai Comuni e blocco
dell’accesso a Fondi di finanziamento, limitazione o esclusione di spese correnti o della possibilità di contrarre
indebitamento per spese di investimento, limitazione o esclusione di assunzioni di personale, sanzioni
personali a carico di Sindaci e altre cariche politiche, ecc.

67
15.9 POSSIBILITÀ E LIMITI DELL’INDEBITAMENTO PER SPESE DI
INVESTIMENTO – MECCANISMO DI EQUILIBRIO FINANZIARIO SU BASE
TERRITORIALE – CONCORSO DELLO STATO AL FINANZIAMENTO DEI LEP
L’art. 119 co. 6 Cost. stabilisce un limite all’indebitamento di Regioni ed enti locali, che è possibile solo per
finanziare spese di investimento, e con alcuni limiti/condizioni:

a) contestualmente alla contrazione del prestito deve essere definito uno specifico e rigoroso piano di
ammortamento, cioè un piano finanziario e temporale di rimborso, che (art. 10 co. 2 L 243/2012): non
può superare la vita utile dell’investimento (ciò significa, ad esempio, che il debito va rimborsato prima
che l’opera pubblica realizzata abbia raggiunto il grado massimo di obsolescenza tecnica ed
economica), deve programmare le scadenze di rimborso e evidenziare analiticamente come
incideranno su ciascuno degli esercizi finanziari successivi, e deve preoccuparsi già di indicare le
coperture finanziare destinate a rimborsare il prestito;
b) lo Stato non può prestare garanzia per i debiti di Regioni ed Enti locali;
c) l’equilibrio finanziario va garantito su base regionale: se un Ente contrae debito (mutuo), significa che
il suo bilancio non riesce a dare copertura alla spesa di investimento, quindi il saldo di bilancio è in
disavanzo. Nonostante la regola del pareggio, ciò è ammissibile, ma a condizione che sia in pareggio
la sommatoria dei saldi di bilancio della Regione e di tutti gli Enti locali compresi nel suo territorio (per
un ente in disavanzo, ne occorre un altro in avanzo di almeno pari ammontare). Questo
coordinamento tra “avanzi” e “disavanzi” dei diversi bilanci degli Enti che insistono su una determinata
Regione viene raggiunto attraverso lo strumento delle intese.

Comparando le regole per l’indebitamento dello Stato e degli altri livelli di governo, si possono osservare
alcune rilevanti differenze nelle “regole di equilibrio”:

1. Indebitamento per spese di investimento: le regole dell’indebitamento applicabili allo Stato non gli
consentono espressamente di andare in disavanzo (e quindi di dover ricorrere all’indebitamento) per
sostenere spese di investimento: questa possibilità invece è riconosciuta dalla Cost. a Regioni ed Enti
locali, pur coi limiti sopradetti (la normativa nazionale vuole consentire lo sviluppo degli investimenti
a livello regionale e locale). Lo Stato, a rigore, potrebbe indebitarsi per sostenere spese di investimento
soltanto qualora si considerassero tali spese necessarie per far fronte alle oscillazioni del ciclo
economico o a eventi eccezionali (ad esempio per sfruttarne l’effetto espansivo dell’economia al fine
di contrastare le conseguenze di gravi recessioni).
2. Indebitamento per rimborsare i prestiti in scadenza: non è chiaro se sia ammissibile per Regioni e
Comuni ciò che normalmente fa lo Stato, cioè contrarre nuovo debito per sostituire quello “vecchio”
in scadenza, rinnovando i prestiti). L. 164/2016 ha infatti soppresso un inciso nell’art. 10, che in
precedenza affermava che “ciascun ente territoriale può in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel
limite delle spese per rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione”. Dal momento
che la Costituzione e la legge stabiliscono letteralmente che l’indebitamento è consentito solo per
sostenere spese di investimento, se ne dovrebbe desumere che dal 2017 Regioni e Comuni non
potrebbero più cercare sul mercato il finanziamento necessario per rimborsare i prestiti ottenuti che
giungono a scadenza (a meno che non si interpreti la norma nel senso che ciò sarebbe comunque
possibile ma soltanto se viene “rinnovato” un prestito che era stato originariamente contratto per
sostenere una spesa di investimento). Ciò si traduce in una stretta finanziaria significativa per Regioni
e Comuni, anche se bisogna ricordare che se l’Ente è in avanzo, può indebitarsi comunque per
sostenere spesa di investimento (ciò significa che può destinare parte o tutto l’avanzo al rimborso del
debito), e che per ogni prestito vanno preventivamente definite le coperture finanziarie per il relativo
rimborso.
3. Ininfluenza del ciclo economico sui saldi di Regioni ed Enti locali: mentre l’art. 81 Cost. consente allo
Stato di indebitarsi per tenere conto delle fasi di espansione e di contrazione dell’economia, l’art. 119

68
Cost. non prevede nulla di analogo per Regioni ed Enti locali: l’andamento del ciclo economico non
influisce sulla regola del pareggio per gli Enti territoriali minori. In questo senso le regole di equilibrio
sono per loro molto più stringenti rispetto allo Stato, perché in caso di contrazione dell’economia (e
quindi di minori entrate derivanti dalla riduzione del gettito fiscale) non è consentito a Regioni e
Comuni di andare in deficit.
4. Meccanismo correttivo del concorso dello Stato al finanziamento dei LEP: a parziale
contemperamento del fatto che l’obiettivo di equilibrio finanziario degli Enti territoriali minori non
può essere “aggiustato” in funzione dell’andamento del ciclo economico, è tuttavia previsto (art. 11 L.
243/2012) che lo Stato, “in ragione dell’andamento del ciclo economico” o al verificarsi dei già visti
eventi eccezionali (gravi crisi economiche, calamità naturali, ecc.) che pregiudichino la sostenibilità
finanziaria degli Enti territoriali minori e la loro capacità di autofinanziamento, deve concorrere a
finanziare le loro spese. In particolare, dovrà garantire trasferimenti che assicurino le loro funzioni
fondamentali e il conseguimento dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili politici
e sociali (LEP). Si segnala tuttavia, che proprio su questo punto la Corte costituzionale, con sent.
235/2017, ha ritenuto incostituzionale questa norma della L. 243/2012, nella misura in cui demanda
all’adozione di successive leggi statali la definizione delle specifiche modalità di concorso dello Stato,
senza precisare assolutamente né i principi e criteri direttivi cui si dovrebbe attenere il legislatore
delegato, né che anche le leggi successive debbano essere adottate a maggioranza qualificata (la L.
243/2012 fa più volte ricorso a questa tecnica di rinvio, secondo un meccanismo che potremmo
definire “a scatole cinesi”). La Corte cost. ha affermato al riguardo che la disposizione “si limita a
demandare a una futura legge ordinaria ciò che essa stessa avrebbe dovuto disciplinare, degradando
così la fonte normativa della disciplina – relativa alle modalità del concorso statale al finanziamento
dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali – dal
rango della legge rinforzata a quello della legge ordinaria”. E ciò si pone in aperta violazione dell’art.
5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale n. 1 del 2012 (che prevede che debba essere
necessariamente la legge rinforzata prevista dall’ultimo comma dell’art. 81 Cost., e non altre leggi, a
disciplinare tali materie).

15.10 INTESE REGIONALI E PATTI DI SOLIDARIETÀ NAZIONALI PER


GARANTIRE LE COMPENSAZIONI DEI SALDI DI BILANCIO SU BASE
TERRITORIALE
L’art. 10 co. 3-5 L. 243/2012, e il d.p.c.m. n. 21/2017 prevedono un complesso sistema di redistribuzione
pubblica centralizzata, regolato dalla Ragioneria generale dello Stato attraverso un’apposta piattaforma web,
che consentono a Regioni ed Enti locali di “cedere” e “acquistare” spazi finanziari per l’indebitamento (per
finanziare investimenti).

ESEMPIO: un Comune che alla chiusura del bilancio abbia un saldo in avanzo può scegliere di “cedere” uno
spazio finanziario per indebitamento/spesa di investimento: la disponibilità “ceduta” verrà assegnata ad altri
Comuni della Regione (secondo un ordine di priorità prestabilito dalla normativa e che tiene conto di diversi
fattori – demografici, di efficienza amministrativa nella programmazione delle opere, di sostenibilità
finanziaria, ecc. ) i quali potranno indebitarsi e finanziare in disavanzo, nei limiti dell’ammontare dello spazio
finanziario acquisito per determinate annualità, spese di investimento. Nei due anni successivi, al Comune
“cedente” è riconosciuto un vantaggio nella determinazione dei suoi saldi finanziari: nel calcolare i propri saldi
di bilancio potrà applicare una variazione con effetti migliorativi. In pratica in ciascuno dei 2 anni successivi
potrà recuperare metà dello spazio finanziario ceduto, accrescendo così la propria capacità di spesa. Viceversa,
sempre nei 2 anni successivi, al Comune “acquirente” è attribuito una “penalità” nella determinazione dei suoi
saldi finanziari: nel calcolare i propri saldi di bilancio dovrà applicare una variazione con effetti peggiorativi (e
quindi dovrà sopportare un maggior sforzo per conseguire il pareggio). In pratica in ciascuno dei due anni

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successivi sarà recuperato a suo carico metà dello spazio finanziario che ha acquisito, e così la sua capacità di
spesa diminuirà.

Si tratta di un meccanismo finanziario distributivo o di “spartizione” degli avanzi, che vengono ripartiti e fruiti
attraverso anticipazioni e recuperi successivi. Se l’Ente assegnatario di uno spazio non lo utilizza, sarà
penalizzato e subirà il recupero negli anni successivi. Se lo utilizza per meno del 90%, non potrà partecipare
alla successiva redistribuzione degli spazi finanziari. Questo sistema di redistribuzione “orizzontale” si articola
su un livello regionale (le Intese) e su un livello nazionale (I Patti di solidarietà). Le Intese coinvolgono ciascuna
Regione e i Comuni esistenti sul suo territorio. Qualora nell’ambito delle singole Regioni non tutte le richieste
di spazi finanziari abbiano potuto essere soddisfatte, si passa ad un meccanismo di ripartizione/distribuzione
su scala nazionale, attraverso il Patto di solidarietà. Con la LB per il 2017, per il triennio successivo, è stato
realizzato anche un “Patto di solidarietà nazionale verticale”. Lo Stato ha messo a disposizione di Regioni e
Comuni spazi finanziari da assegnare per finanziare specifici investimenti (ad esempio edilizia scolastica,
impiantistica sportiva, ecc.) mediante indebitamento, entro il limite di importi annuali determinati.

La complessità e la tecnicità della materia hanno indotto il legislatore a rinviare a un d.p.c.m. per l’attuazione
di questa disciplina. La Corte cost., tuttavia, ha ritenuto (con una sentenza additiva, la n. 252/2017) che sia
incostituzionale il fatto che il co. 5 dell’art. 10 della L. 243/2012 non abbia precisato che il d.p.c.m. da adottarsi
“d’intesa” con la Conferenza unificata Stato-Regioni possa avere unicamente natura di regolamento
meramente “tecnico” di attuazione della disciplina. La genericità della norma, infatti, lascerebbe aperta la
possibilità per il Governo di adottare regolamenti integrativi, che in materia non sarebbero legittimi (dal
momento che la L. cost. 1/2012 riserva la disciplina di questa materia unicamente alla legge rinforzata). La L.
243/2012 ha lasciato un certo margine alla discrezionalità politica (e quindi alla autonomia delle Regioni)
affidando alle intese regionali e i patti di solidarietà nazionale il compito di regolare le operazioni di
indebitamento su base territoriale. Pertanto, laddove il contenuto del d.p.c.m. risultasse “eccedente” rispetto
ai propri limiti (cioè stabilisse una disciplina di dettaglio non meramente tecnica, ma andasse a interferire e a
“occupare”, con una disciplina integrativa, questo spazio di discrezionalità politica riconosciuto alle intese dalla
L. 243/2012) potrebbe essere sollevato – suggerisce la stessa Corte cost. – un conflitto di attribuzione.

15.11 IL CONCORSO DI REGIONALI ED ENTI LOCALI ALLA SOSTENIBILITÀ DEL


DEBITO PUBBLICO STATALE
Regioni ed Enti locali minori sono tutti chiamati ad assicurare la sostenibilità del debito del complesso di tutte
le altre PA, in particolare nelle fasi di congiuntura favorevole del ciclo economico (crescita ed espansione),
secondo l’art. 12 della L. 243/2012.VNon solo devono avere bilanci in pareggio anche quando la congiuntura
economica è sfavorevole, ma quando l’economia è in crescita (e quindi ci si attende che aumentino le entrate)
devono effettuare versamenti (anche qui in base a modalità da determinarsi attraverso altra legge statale) al
Fondo per l’ammortamento dei titoli di Stato.

Tale Fondo è stato costituito nel 1993 ed è finalizzato a sostenere l’acquisto di titoli di Stato da parte dello
Stato stesso (per annullarli) o a finanziare il rimborso dei titoli del debito pubblico. Il suo pressoché totale
esaurimento nel 2017 per mancanza di canali di alimentazione può spiegare la previsione dell’obbligo di un
suo “automatico” finanziamento (a cui però non è stata data ancora attuazione) da parte degli Enti territoriali
sub-statali. Anche in tal caso si deve osservare che la tecnica utilizzata dal legislatore per dare attuazione, sul
punto, alle prescrizioni contenute nella L. cost. 1/2012, è censurabile per violazione della stessa L. cost.
1/2012. L’art. 12, infatti, rinvia la definizione delle modalità specifiche del concorso degli Enti territoriali minori
alla sostenibilità del debito pubblico ad una futura legge dello Stato (per adesso non ancora adottata),
richiamando la necessità di rispettare i principi stabiliti dalla L. 243/2012 senza indicare principi e criteri
direttivi al riguardo né prevedere che la futura legge sia approvata a maggioranza qualificata. La Corte cost., ,
ha già censurato l’utilizzo di questa tecnica di rinvio nel precedente art. 11 con la sent. 235/2017.
70
CAPITOLO 16: CONSEGUENZE DELLA
COSTITUZIONALIZZAZIONE
DELL’EQUILIBRIO FINANZIARIO:
PARAMENTRO DI COSTITUZIONALITÀ
DELLE LEGGI O DI BILANCIAMENTO
TRA INTERESSI COSTITUZIONALI?

16.1 INCOSTITUZIONALITÀ DELLA LB PER VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI


EQUILIBRIO?
L’inserimento in Cost. del principio di equilibrio dei bilanci di tutte le PA solleva una questione fondamentale:
se tale principio possa fungere da parametro di legittimità costituzionale.

Le leggi statali e regionali di approvazione dei bilanci che evidenziassero un saldo e un livello di indebitamento
non conformi ai livelli di equilibrio stabiliti in base alle norme sancite dalla L. 243/2012 e dal PSC si porrebbero,
a rigore, in formale contrasto anche con la Costituzione (violazione sostanziale). Ciò vale anche per la legge
statale di bilancio che, pur comportando una deviazione dal percorso di avvicinamento del deficit a causa di
eventi eccezionali, non risultasse approvata a maggioranza qualificata delle camere, come prescrive l’art. 81
co. 2° Cost. (violazione formale).

Si tratta di comprendere quali possono essere le effettive conseguenze di questi profili di incostituzionalità, in
particolare se il Giudice delle leggi possa eventualmente dichiarare incostituzionali, e con quali effetti, le LB
per violazione dell’art. 81 e del principio di equilibrio finanziario.

Nella dottrina costituzionalistica, subito dopo l’emanazione della Legge cost. 1/2012, è stato osservato che nel
nostro ordinamento appare molto arduo configurare l’incostituzionalità delle leggi di approvazione del
bilancio di previsione o di consuntivo per violazione dell’art. 81, e che il processo davanti alla Corte cost. non
sembra poter essere affatto una sede idonea in cui cercare di tutelare l’equilibrio generale dei conti pubblici.
In primo luogo, è stato sostenuto che la struttura dei giudizi di costituzionalità in via incidentale rende
pressoché impossibile che la violazione dell’art. 81 Cost. commi 1 e 2 possa essere sollevata dal giudice a quo,
e che la Consulta possa emanare una sentenza che dichiari l’incostituzionalità dell’intera legge di bilancio. La
violazione del principio dell’equilibrio finanziario non sarebbe infatti imputabile ad una disposizione della legge
di bilancio piuttosto che ad un'altra, ma riguarderebbe il risultato finanziario derivante dall’operare di tutte le
sue disposizioni, cioè i saldi di bilancio. D’altra parte, la questione di costituzionalità può essere rimessa alla
Corte cost. soltanto se il giudizio a quo non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimità cost. (c.d. condizione della rilevanza, ex art. 23 co. 2° L. 87/1953). In questa prospettiva
sarebbe necessario che un giudice si trovasse a dover applicare tutte le disposizioni della LB insieme, che è
praticamente impossibile.

L’unico giudice che può trovarsi a prendere in considerazione la legge di bilancio di previsione nella sua
interezza è la Corte dei conti. Al tempo della riforma cost. del 2012, non fu accolta la proposta di attribuire al

71
giudice contabile l’azione diretta alla Corte costituzionale per violazione delle norme in materia di finanza
pubblica. Allo stato attuale, anche la Corte dei conti può sollevare la questione solo in via incidentale, e in
specifico in sede di giudizio di parificazione del rendiconto.

Ma qui emerge una 2° questione. Si ipotizzi che i risultati della gestione finanziaria, cioè i saldi di bilancio
(l’indebitamento netto e il ricorso al mercato) siano peggiorati rispetto a quanto indicato nella legge di
approvazione del bilancio di previsione o nella legge di assestamento del bilancio, per le più svariate concause
(crescita imprevista degli interessi sul debito pubblico per effetto di crisi economiche e politiche; sottostima
delle spese o sovrastima delle entrate di bilancio; ecc.). In questo caso non sarebbe corretto riscontrare una
“incostituzionalità sopravvenuta” della legge di approvazione del bilancio di previsione, né si potrebbe dire
che sia incostituzionale la legge che approva il bilancio consuntivo. Come si è detto, l’equilibrio finanziario è
una grandezza dinamica e programmatica, non statica e fissa. Il fatto stesso che la L. 243/2012 abbia previsto
il “meccanismo di correzione degli scostamenti rispetto all'obiettivo programmatico strutturale” di cui all'art.
8, significa che si ammette la possibilità “fisiologica” di una divergenza tra i saldi, senza che questo implichi
necessariamente una valutazione in termini di incostituzionalità. In questo senso, appare evidente che la Cost.
disciplina il principio di equilibrio finanziario tendenzialmente più come un vincolo sostanziale alla
formulazione dell’indirizzo politico, che come un vincolo di risultato che possa operare anche come parametro
formale di legittimità dei provvedimenti legislativi con cui si cerca di dare attuazione a quell'indirizzo.

Rimane aperta quindi la sola possibilità (che non è soltanto teorica) di una LB previsionale che Governo e
Parlamento adottino sin dall’origine consapevolmente programmando un disavanzo e un ricorso
dall’indebitamento in violazione delle prescrizioni derivanti dal Diritto UE e dal Fiscal Compact, e
costituzionalizzate nella regola dell’equilibrio ex art. 81 Cost. In questo caso si può anche ipotizzare che la
Corte dei Conti, in sede di parificazione del bilancio, sia legittimata a sollevare questione di costituzionalità
della LB.

Si tratterebbe, però, di un intervento a posteriori, a gestione conclusa, in sé del tutto incapace a prevenire gli
effetti finanziari asseritamente “incostituzionali”. L’effetto di una declaratoria di incostituzionalità dell’intera
legge non potrebbe pertanto essere quello di privare retroattivamente di validità e di efficacia tutti gli atti
giuridici (in particolare quelli di spesa) posti in essere sulla base di quel bilancio, o anche soltanto quelli relativi
alla copertura del disavanzo eccessivo (cioè l’emissione di una parte dei titoli del debito pubblico). Vi si
opporrebbero la tutela del principio di certezza del diritto, l’inattaccabilità dei rapporti esauriti, la necessità di
evitare costi che generino ulteriori aggravi per la finanza pubblica nazionale. Un intervento della Corte COST.,
dunque, appare sostanzialmente inutile, almeno alla luce degli attuali poteri spettanti agli altri organi
costituzionali. Solo riconoscendo un’azione diretta della Corte dei Conti si potrebbe immaginare che la
Consulta riesca ad intervenire della tempestivamente (all'inizio e non al termine dell’esercizio finanziario). Ma
anche un siffatto intervento solleverebbe comunque questioni non meno spinose, in particolare il rischio che
il Giudice delle Leggi si avvii ad un insostenibile scontro frontale con quel nucleo dell’esercizio della
discrezionalità politica da parte degli altri Poteri dello Stato, Legislativo ed Esecutivo, che si configura come
insindacabile (alla stregua dello stesso art. 28 della L. 87/1953), perché attinge all'esercizio della stessa
sovranità in uno Stato democratico.

Anche con riguardo al possibile “vizio formale” o procedurale della legge di bilancio dello Stato, che risultasse
approvata senza la maggioranza qualificata da parte di entrambi i rami del Parlamento, ove prescritta, si
dovrebbe arrivare alla medesima conclusione. Un vizio di questo genere attiene alla violazione di una “norma
sulla produzione delle norme”, per cui scontato sarebbe il rinvio alle camere da parte del Presidente della
Repubblica, e appare oltremodo difficile giungere ad una declaratoria di incostituzionalità a posteriori (anche
se, va detto, sarebbe forse più facile avviare un giudizio in via incidentale, giacché qualsiasi disposizione della
legge di bilancio da applicare non potrebbe essere considerata in sé validamente assunta a causa di un vizio
nella stessa procedura di formazione della legge).

72
La cogenza cost. che il principio di equilibrio assume, e che non gli può essere negata, deve allora trovare altri
modi di manifestarsi. Certamente esso offre un aumentato potere al Presidente della Repubblica, ex art. 74
Cost., per rinviare alle Camere l’intera legge di bilancio, obbligando al ricorso all'esercizio provvisorio. Anche
in questo caso sarebbe stato probabilmente più opportuno aggravare la procedura di riesame, ad es.
prevedendo la necessità di votare a maggioranze rafforzate per poter approvare la legge di bilancio dopo
l’eventuale rinvio alle Camere da parte del PDR.

Infine, anche le leggi regionali di bilancio che non fossero in pareggio o comportassero un ricorso al
deficit/indebitamento non finalizzato a sostenere spese di investimento, violerebbero il principio di equilibrio
finanziario che è delineato, oltre che dall'art. 81, anche dall'art. 97 e dal 119 Cost. Pertanto, la regola cost.
dell’equilibrio offre un ulteriore parametro di legittimità per controllare l’esercizio dell’autonomia finanziaria
regionale, nei giudizi costituzionali che il Governo potrebbe promuovere in via d’azione contro le leggi regionali
di bilancio (con modalità analoghe a quelle già seguite nei ricorsi del Governo diretti contro le leggi regionali
di spesa che si assume abbiano violato l’art. 81 Cost. per ciò che riguarda l’obbligo di copertura finanziaria).

16.2 INCOSTITUZIONALITÀ DELLA LB PER VIOLAZIONE DELLA LEGGE


RINFORZATA 243/2012?
Se le singole leggi statali di bilancio non appaiono dunque facilmente “giustiziabili” davanti alla Corte Cost.,
almeno per ciò che riguarda il rispetto del principio di equilibrio finanziario, una diversa prospettiva si può
forse adottare in relazione ad altre regole, precettive o proibitive, contenute nella L. 243/2012.

La sua natura di legge rinforzata, voluta dalla stessa L. cost. 1/2012, ha fatto propendere una parte della
dottrina costituzionalistica per riconoscerle espressamente la qualità di parametro interposto nel giudizio di
costituzionalità delle leggi annuali di bilancio ad alcune sue norme. La L. 243/2012, come già detto più
volte, contiene essenzialmente “metanorme”, norme sulla produzione giuridica delle leggi di bilancio: in
particolare norme procedurali e sostanziali, norme in merito alla struttura della legge di bilancio o ai suoi
contenuti, distinguendo tra quelli obbligatori, quelli eventuali e quelli proibiti, norme che fissano regole che
caratterizzano alcune grandezze finanziarie (ad esempio il volume della spesa pubblica). Una parte di queste
norme è coperta da una specifica riserva di competenza costituzionale, dal momento che la L. cost. 1/2012
riserva alla legge rinforzata alcuni ambiti di disciplina. Se questo complesso di norme non potesse operare
come parametro interposto di costituzionalità, la particolare resilienza della L. 243/2012, così come la sua
funzione “modellante” il processo di formazione e i contenuti delle periodiche leggi di bilancio, risulterebbero
del tutto prive di efficacia.

Per questo motivo, alcune regole poste dalla L. 243/2012 sembrano idonee a condizionare la legittimità
costituzionale non tanto dell’intera legge di bilancio, ma di alcune sue disposizioni. In primo luogo, l’art. 15
vieta alla LB di contenere alcune tipologie di norme: quelle di delega, quelle di carattere ordinamentale od
organizzatorio, quelle di carattere localistico o micro-settoriale.

Tali limitazioni si giustificano per il fatto che la funzione della LB dovrebbe rimanere innanzi tutto ed
esclusivamente quella finanziaria, cioè quella di realizzare una “manutenzione generale” della (sola) efficacia
finanziaria di tutto il complesso delle leggi di entrata di spesa esistenti, apportandovi anche modifiche incisive,
ma sempre con l’unico fine di regolare “quantitativamente” le entrate e le spese. Il particolare procedimento
di approvazione della LB (attraverso la sessione parlamentare di bilancio, contingentata nei tempi) non
dovrebbe essere appesantito dall’esame di norme che hanno un contenuto che esorbita dalla funzione
sopradescritta, per eccesso (norme di carattere ordinamentale o organizzatorio, norme di delega) o per difetto
(norme micro-settoriali). Per gli interventi di riforma ordinamentale o che incidono sull’organizzazione degli
uffici pubblici, occorrerebbero infatti leggi apposite, omogenee nel loro contenuto, che dovrebbero essere

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discusse in modo ponderato, senza poter utilizzare l’urgenza della sessione di bilancio (né quella della
conversione dei d.l.) come mezzo per eludere un dibattito parlamentare.

Questi limiti erano già previsti, in passato, per la Legge finanziaria e di stabilità, dalla L. 196/2009. La loro
inclusione nella legge rinforzata di attuazione dell’art. 81, 6° co. Cost. li rende potenzialmente oggi più
stringenti e vincolanti. Pertanto, oggi non si può escludere che le norme inserite in una LB e che venissero
riconosciute di carattere ordinamentale o micro-settoriale potrebbero essere considerate incostituzionali per
violazione dell’art. 81, assumendo che le disposizioni della L. 243/2012 siano parametri di legittimità
“interposti” tra la Cost. e la legge ordinaria, fintanto che non vengono modificate espressamente, con apposita
legge, a maggioranza qualificata. Qualche dubbio sulla possibilità di sollevare questione di legittimità
costituzionale, anche in un giudizio in via incidentale, su norme di questo genere che siano contenute in una
LB, potrebbe sorgere per via del fatto che la L. cost. 1/2012, in merito al contenuto della LB, rinvia ad una legge
rinforzata ma non stabilisce al riguardo nessuno specifico criterio direttivo né individua precisi limiti di
contenuto. Tuttavia, dal momento che sono posti a tutela della coerenza tra struttura e funzioni della LB,
sembra corretto ritenere anch'essi parametri (negativi) di costituzionalità delle singole leggi di bilancio.

16.3 ESIGENZA DI TUTELARE L’EQUILIBRIO DI BILANCIO NELLA


GIURISPRUDENZA COST.: LIMITAZIONE DEGLI EFFETTI NEL TEMPO DELLE
SENTENZE DI INCOSTITUZIONALITÀ E LA FIGURA DELLA
INCOSTITUZIONALITÀ SOPRAVVENUTA (SENTT. 10/2015 E 178/2015)
Adottando un’altra prospettiva, occorre chiedersi se il principio di equilibrio finanziario possa incidere sui
giudizi di costituzionalità non tanto come parametro di legittimità delle leggi a contenuto finanziario (come la
LB), quanto come causa di giustificazione di trattamenti discriminatori (quindi violazioni dell’art. 3) o di
limitazioni e compressioni di altri interessi e diritti costituzionalmente garantiti. In altre parole, ci si
chiede se nel bilanciamento di interessi e norme costituzionali che il Giudice delle Leggi compie nell'ambito
del giudizio, l’interesse alla stabilità finanziaria, di cui il principio di equilibrio dei bilanci è espressione, possa
assumere una portata o un “grado assiologico” prevalente rispetto agli altri interessi e valori
costituzionalmente protetti.

In passato la Corte ha spesso riconosciuto che il contesto della finanza pubblica nazionale condiziona “di fatto”
e, per così dire, dall’esterno la possibilità di tutelare alcuni dei diritti costituzionali che costano (specie i diritti
sociali a prestazioni pubbliche). Questo condizionamento deriva dalla constatazione della “scarsità relativa”
delle risorse finanziarie: le scelte compiute dal legislatore di bilancio nel decidere come, quanto e quando
finanziare i diritti, sono sindacabili soltanto in ipotesi di irragionevolezza manifesta o di pregiudizio per il
“nucleo essenziale” dei diritti stessi. La Corte ha cioè riconosciuto che è inevitabile che le leggi che, come quella
di bilancio, danno attuazione e conferiscono effettività ai vari “diritti che costano”, debbano contemperare le
richieste di finanziamento relative a più diritti in “concorrenza finanziaria” tra di loro. L’esigenza di assicurare
la sostenibilità finanziaria dell’impianto complessivo dei diritti riconosciuti e tutelati dall'ordinamento non va
persa di vista: se la Corte sceglie di massimizzare il riconoscimento di un certo “diritto che costa”, in nome del
principio di uguaglianza o di ragionevolezza, ampliando ad esempio la platea dei suoi beneficiari e rimuovendo
limiti o condizioni al suo godimento posti dal legislatore per contenere la spesa pubblica, deve sempre fare i
conti con l’uguale e concorrente esigenza di proteggere e dare parimenti effettività a tutti gli altri diritti e
interessi tutelati dalla Costituzione pluralista. Preoccupazioni di tutela dell’equilibrio finanziario complessivo,
dunque, sono sempre state presenti nella giurisprudenza costituzionale, specie in caso di sentenze additive o
che comunque hanno l’effetto di estendere la portata oggettiva o soggettiva di diritti a prestazioni pubbliche.
In questa prospettiva, tuttavia, la sostenibilità dei conti pubblici non viene comunque tutelata in sé e per sé,
ma come mezzo per “relativizzare” e “bilanciare” reciprocamente tutti gli interessi concorrenti il cui costo si
“scarica” appunto sul bilancio.
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La costituzionalizzione del principio di equilibrio dei bilanci solleva oggi una questione nuova e in parte diversa:
se cioè la stabilità finanziaria possa assurgere a valore da tutelare in via immediata e diretta, e non più soltanto
in via mediata e indiretta. Se cioè il principio di equilibrio finanziario di origine europea, innestato nel tessuto
costituzionale, possa imporsi come “super-valore” o “super-principio” (proprio per la sua ascendenza europea
e per il suo significato di condicio sine qua non per la stabilità, la sostenibilità e la crescita economica) che
esigerebbe una tutela massimizzata in quanto tale e che potrebbe giustificare non solo contemperamenti ma
finanche azzeramenti, più o meno temporanei, della tutela e del riconoscimento di altri diritti/interessi/valori
costituzionali. La pienezza del riconoscimento e la tutela dei “diritti che costano” sanciti nella Cost., sarebbero
finanziariamente condizionati non “di fatto” e “dall'esterno”, ma “di diritto” e “dall'interno” dello stesso
impianto di valori cost.

Anche se la riforma cost. delle regole fondamentali di finanza pubblica è troppo recente per poter prevedere
gli orientamenti di lungo periodo che adotterà la giurisprudenza, alcune delle più significative sentt. della Corte
cost. emanate negli anni più recenti, all’indomani della riforma costituzionale del 2012, permettono di
cominciare a mettere a fuoco alcune linee di tendenza.

In un 1° gruppo di sentenze (n. 10 e n. 178 del 2015), che dichiarano l’incostituzionalità di norme di aumento
delle entrate o di riduzione delle spese, la Corte cost. ha applicato alcune originali tecniche e argomentazioni
per limitare gli effetti finanziari delle proprie pronunce, alla luce dell’esigenza di tutelare il principio di
equilibrio finanziario del bilancio dello Stato. In particolare, ha disposto una diretta auto-limitazione
dell'efficacia temporale della sentenza di incostituzionalità per evitarne l’applicazione retroattiva, oppure (con
risultati analoghi) è arrivata a configurare una particolare fattispecie di “incostituzionalità sopravvenuta” delle
norme contestate.

La 1° sentenza, la n. 10/2015 si caratterizza per il particolare bilanciamento realizzato dalla Corte


costituzionale tra i principi di uguaglianza ex art. 3 Cost., di capacità contributiva e interesse fiscale ex art. 53
Cost. e di equilibrio finanziario ex art. 81 Cost.

La legislazione censurata prevedeva l'applicazione di un'imposta addizionale all'Imposta sul reddito delle
società (IRES), con aliquota pari a 5,5,%, applicabile specificamente ed esclusivamente alle compagnie
petrolifere, in modo da incrementare la pressione fiscale sui redditi delle società operanti nel settore
petrolifero fino al 33% dall'ordinaria tassazione del 27,5% (oggi l’aliquota è al 24%). Ciò a condizione che le
società in questione percepissero ricavi d'impresa superiori a una certa soglia nel periodo d'imposta (25
milioni di €).

La giustificazione (dichiarata) della misura fiscale consisteva nell'avvertita esigenza, per motivi di equità
fiscale (oltre che, naturalmente, di gettito) di discriminare qualitativamente i redditi di alcune società
che, nella prospettazione del legislatore, all'inizio e nell'acuirsi della crisi economica del 2008 erano comunque
in grado di trarre dei sovra-profitti dalla particolare congiuntura del mercato degli idrocarburi (ma anche da
presumibili loro attività speculative). La particolare iper-redditività di queste imprese, proprio durante la crisi
economica mondiale, derivava dal vertiginoso aumento del prezzo al barile del petrolio (con conseguente
aumento dei prezzi di benzina e di altri prodotti da idrocarburi), dalla scarsa competitività tra le imprese e dalla
difficoltà di accesso al mercato da parte di concorrenti.

Per questo motivo la legislazione fiscale, nell'aumentare la tassazione sul reddito delle imprese petrolifere
operanti in Italia, aveva previsto, per questi contribuenti, il principio che vietava la traslazione economica sui
consumatori della maggiorazione di imposta (mediante aumento dei prezzi). La maggiore tassazione di queste
imprese, giustificata dalla loro maggiore "redditività congiunturale", non doveva cioè poter essere
neutralizzata "scaricando" in costo fiscale su utenti e consumatori.

La Corte cost. ha condiviso astrattamente queste finalità ricordando che la Cost. non prescrive
necessariamente l'uniformità dell'imposizione tra i vari settori produttivi, a condizione che le differenze di

75
trattamento siano adeguate e proporzionate alle differenti capacità contributive manifestate da presupposti
e da soggetti passivi (solo apparentemente) identici.

La Corte ha ritenuto però che questa imposta fosse incostituzionale per violazione dell'art. 3 e dell'art. 53
Cost., in quanto la disparità di trattamento tra questi contribuenti e le altre imprese soggette ad IRES appare
sproporzionata e irragionevole, dal momento che i mezzi apprestati per raggiungere lo scopo, in sé pur
astrattamente legittimo, si rivelano, ad un'attenta lettura, inadeguati, incoerenti e contraddittori.

In particolare, la Corte ha ritenuto indici di incostituzionalità:

▪ il fatto che la iper-tassazione (aumento del 5,5% della pressione fiscale) non fosse limitata ai soli sovra-
profitti ma all'intero reddito, anche a quello che non deriva dalle "rendite di posizione" delle imprese
petrolifere;
▪ il fatto che la iper-tassazione non fosse temporanea ma strutturale, quindi applicabile a tempo
indefinito e non soltanto ai periodi di imposta in cui, a causa della congiuntura economica, si
manifestano i sovra-profitti;
▪ il fatto che, pur affermando il divieto di traslazione economica del tributo in avanti sui consumatori, la
normativa non predisponeva alcuna misura adeguata per verificare ed impedire efficacemente il
fenomeno, con il rischio che l'incremento di tassazione, pensato per colpire le imprese che hanno
goduto di vantaggi particolari sul mercato a discapito dei consumatori, si riversi proprio su quei
consumatori e loro danno, di modo che il risultato finale rischia di contraddire le premesse.

La sentenza, pur dichiarando l'incostituzionalità del tributo, ha operato un bilanciamento con l'interesse
costituzionale dell'equilibrio del bilancio ai sensi dell'art. 81, attraverso la tecnica della limitazione nel tempo
degli effetti della sentenza, in particolare impedendone l'efficacia retrospettiva.

Il bilanciamento attua il principio della "gradualità" di quella attuazione dei valori costituzionali che imponga
oneri rilevanti a carico del bilancio dello Stato, anche alla luce dei principi di equilibrio finanziario e di
sostenibilità dei bilanci pubblici "costituzionalizzati" con la legge cost. 1/2012 e la riforma dell'art. 81 Cost..

Viene disposto che la sent. che dichiara l'incostituzionalità della normativa fiscale sia efficace a decorrere dal
giorno successivo a quello di sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. Di conseguenza, la normativa citata non
può essere considerata incostituzionale sin dall'origine della sua emanazione, ma solo dal giorno successivo a
quello di pubblicazione della sent. Si tratta di una incostituzionalità non originaria ma sopravvenuta del tributo
in questione.

Si riporta di seguito il passaggio fondamentale dell'argomentazione seguita dal giudice delle leggi, utile a
comprendere il fondamento di questa decisione, e che valorizza fortemente i prevedibili effetti finanziari che
il "costo" dell'attuazione della sentenza avrebbe sul bilancio dello Stato (ma tali effetti non vengono né
quantificati né indagati, sotto il profilo tecnico, dalla Corte cost., e quindi vengono ipotizzati in modo
apodittico):

La prospettiva finanziaria è essenziale per comprendere la motivazione del contemperamento degli interessi
attuato dalla sentenza: non si deve dimenticare infatti che la limitazione degli effetti di incostituzionalità vale
solo per il passato, non per il futuro.

La Corte cioè non rinuncia a "eliminare" in ogni caso per il futuro un'entrata tributaria che affluiva
periodicamente al bilancio dello Stato. Ritiene che il legislatore avrà il tempo adeguato per fare fronte, negli
esercizi finanziari successivi, agli effetti della sentenza e definire nei futuri bilanci un equilibrio finanziario
complessivo che tenga conto della "cancellazione" di questo tributo illegittimo. Al contrario, mostra di ritenere
che il legislatore non potrebbe operare in modo altrettanto adeguato per fare fronte alle spese (future) per i
rimborsi fiscali, che deriverebbero dal "venir meno" del diritto dello Stato di ritenere legittimamente

76
un'entrata dichiarata (oggi) incostituzionale, ma che era stata iscritta nei bilanci precedenti in modo
formalmente legittimo, prima della declaratoria di incostituzionalità.

Nella 2° sentenza, n. 178/2015, la materia del contendere riguardava la legittimità del blocco dei rinnovi
contrattuali per il pubblico impiego finalizzato a contenere la spesa pubblica. I sindacati avevano agito in
giudizio per vedere accertato il diritto ad attivare e promuovere le procedure per il rinnovo dei contratti del
pubblico impiego, lamentando la lesioni di diverse norme costituzionali, tra cui l’art. 36 relativo al diritto dei
lavoratori ad una retribuzione sufficiente e proporzionata e l’art. 39 co. 1°. relativo alla libertà sindacale.

Disposizioni introdotte nel 2010 con un d.l. recante "misure per la stabilizzazione finanziaria e la competitività
economica" e poi prorogate, reiterate e rimodulate con provvedimenti successivi fino alla Legge di stabilità
per il 2015 (L. 190/2014), avevano infatti "bloccato" le procedure di contrattazione collettiva, per la parte
normativa ed economica, congelando così i trattamenti retributivi, che non potevano superare l'ammontare
delle retribuzioni del 2010. Erano stato altresì sospese o limitate le progressioni automatiche delle retribuzioni
dei dipendenti pubblici previste dalla legge, senza possibilità di recupero. La finalità era naturalmente
il contenimento della spesa corrente per garantire maggiore sostenibilità finanziaria dei bilanci nel quadro
della crisi economica e finanziaria di inizio decennio. La sentenza appare di grande interesse per 3
argomentazioni svolte dalla Corte cost.

▪ La Corte afferma che l'esigenza del contenimento della spesa pubblica prevale sul principio
costituzionale della retribuzione sufficiente e proporzionata

La Corte cost. esclude che vi sia alcuna lesione dell'art. 36 Cost.: "L'interesse collettivo al contenimento della
spesa pubblica, che deve essere adeguatamente ponderato in un contesto di progressivo deterioramento
degli equilibri della finanza pubblica", ancora "più stringenti, in seguito all'introduzione nella Carta
fondamentale dell’obbligo di pareggio di bilancio" (punto 10.3), non solo giustifica un contemperamento dei
diritti dei lavoratori tutelati dall'art. 36 Cost., ma, anche alla luce della "particolare gravità della situazione
economica e finanziaria concomitante con l'intervento normativo", fa ritenere tale sacrificio ragionevole e
proporzionato.

Il fatto che la normativa "congeli" le retribuzioni pubbliche per più annualità consecutive, secondo la Corte
non lede i diritti fondamentali. Questa conclusione, in particolare, viene argomentata valorizzando fortemente
il carattere di programmazione pluriennale che lega a doppio filo la contrattazione pubblica alla manovra
finanziaria, tenuto conto che uno dei contenuti tipici obbligatori della Legge di stabilità prima, e oggi della
sezione prima della Legge di Bilancio, è proprio la fissazione dell'importo complessivo massimo "destinato, in
ciascun anno del triennio in cui articola la manovra, al rinnovo dei contratti del pubblico impiego, e alle
modifiche del trattamento economico e normativo del personale dipendente dalle amministrazioni statali in
regime di diritto pubblico" (cfr. l'attuale art. 21, co.1-ter, lett. e, L. 196/2009). In ogni caso, rileva ancora la
Corte, le misure di sacrificio relative alla quantificazione della retribuzione dei dipendenti pubblici non hanno
avuto durata indeterminata, ma sono quasi per intero cessate al 1° gennaio 2015, e quindi si collocano in un
orizzonte temporale, anche se pluriennale, definito e limitato.

▪ La Corte cost. arriva comunque a censurare la illegittimità della normativa alla luce del
diverso parametro costituzionale della libertà sindacale (art. 39 comma 1 Cost.), ma lo fa
configurando un particolare caso di "incostituzionalità sopravvenuta".

Per far ciò, la Corte da un lato guarda agli effetti complessivi della concatenazione delle varie leggi e
regolamenti intervenuti tra il 2010 e il 2014 sulla materia. Dall'altro tiene in considerazione il contenuto della
(allora) recentissima Legge di stabilità per l'anno 2015, che bloccava ancora per 12 mesi la contrattazione
collettiva, e limitava ulteriormente per altri 3 anni (fino al 2018) la corresponsione ai pubblici dipendenti della
c.d. "indennità di vacanza contrattuale", cioé l'integrazione retributiva provvisoria dovuta ai lavoratori dopo la
scadenza del CCNL e fino al suo rinnovo.
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Sono proprio queste ulteriori proroghe che, a detta della Corte, mostrano come la restrizione dell'autonomia
negoziale delle parti sindacali non possa più essere considerata provvisoria e temporanea, anche se all'interno
di un orizzonte pluriennale, ma sia ormai diventata "strutturale" e sistematica.

Quindi quella sospensione delle procedure di contrattazione economica, che altera la dinamica negoziale in
un settore che al contratto collettivo assegna un ruolo centrale, non appare illegittima sin dall'origine (era
iniziata nel 2010) ma "diviene" incostituzionale a partire dal momento in cui il suo reiterato protrarsi, con
ulteriore proroga decisa con la Legge di stabilità e la manovra per l'anno 2015, "smaschera" l'intenzione del
legislatore renderla strutturale e di sacrificare "a regime" la libertà sindacale alle esigenze del controllo della
spesa e del pareggio di bilancio.

▪ 3) Infine, la Corte limita nel tempo gli effetti della propria sentenza, destinata a operare solo
per il futuro (come già nella sentenza n. 10 del 2015)

Nel futuro è affidato al legislatore "dare nuovo impulso alla ordinaria dialettica contrattuale", nel rispetto dei
vincoli di spesa. Soluzione che, in questo caso, appare ancora più coerente con il contenuto della sentenza
stessa: l'incostituzionalità sopravvenuta comporta necessariamente che la sentenza "elimini" la norma
dichiarata incostituzionale soltanto dal giorno successivo a quello della sua pubblicazione. Questo consente
di evitare che, in sede di nuova contrattazione collettiva, i sindacati possano pretendere di recuperare
"retroattivamente" i mancati aumenti delle retribuzioni, con il rischio di ingenerare a posteriori un eccessivo
incremento della spesa pubblica.

Anche se non viene esplicitato apertamente, anche in questa sentenza la Corte è evidentemente preoccupata
dell'impatto finanziario della propria sentenza sull'equilibrio finanziario dei bilanci precedenti, ed è animata
dall'intento di non aggravarli, arrivando a configurare soluzioni giuridicamente originali che "forzano" il quadro
giuridico degli effetti che “normalmente” dovrebbe produrre una sentenza di accoglimento.

16.4 EQUILIBRIO FINANZIARIO COME VALORE COST. RECESSIVO E


L’INDIFFERENZA VERSO LE ESIGENZE DI BILANCIO E IL COSTO DELLE SENT.
DI INCOSTITUZIONALITà (SENTT. 70/2015 E 275/2016)
La sentenza n. 70/2015 delinea un percorso in netta controtendenza rispetto alle altre pronunce.

La norma censurata, emanata nel 2010 in piena "esplosione" della crisi economica, prevedeva che "in
considerazione della contingente situazione finanziaria, la rivalutazione automatica dei trattamenti
pensionistici, secondo il meccanismo stabilito dall’art. 34, comma 1, della legge 23 dicembre 1998, n. 448, è
riconosciuta, per gli anni 2012 e 2013, esclusivamente ai trattamenti pensionistici di importo complessivo fino
a tre volte il trattamento minimo INPS (ovvero fino all'importo di 1217 euro mensili), nella misura del 100 per
cento".

Si trattava di un blocco del meccanismo di "perequazione automatica" delle pensioni, cioè del loro incremento
progressivo per adeguamento alla crescita dell'inflazione e quindi del costo della vita. Non era il primo caso di
blocco: i regimi legali di perequazione automatica delle pensioni che si sono succeduti nel tempo hanno spesso
previsto una perequazione decrescente al crescere della pensione, secondo una logica di progressività (ad es.
adeguamento al 100% dell'indice ISTAT dell'inflazione per le pensioni più basse, fino a 3 volte il minimo, e poi
via via decrescenti –90%, 75%, fino all'azzeramento della perequazione – per le fasce via via crescenti di
prestazioni previdenziali, ad esempio fino a 5 volte il minimo, fino a 8 volte il minimo, ecc.).

78
La motivazione, non espressamente dichiarata, della normativa del "blocco" biennale totale dell'indicizzazione
delle pensioni all'inflazione (escluse le pensioni di ammontare fino a tre volte il trattamento minimo INPS) era
evidentemente quella di ottenere un risparmio di spesa per le gestioni previdenziali (la cui sostenibilità ricade
peraltro sul bilancio dello Stato, che effettua trasferimenti all'INPS per ripianare gli eventuali disavanzi
finanziari delle gestioni).

Giudici di diverse giurisdizioni (amministrativa, contabile, civile) hanno sollevato questioni di legittimità
costituzionale in base a diverse norme della Costituzione.

Un aspetto interessante è che tutte le ordinanze di rimessione alla Corte cost. hanno considerato come un
tributo questo "decremento progressivo" imposto a carico delle pensioni. Ciò, evidentemente, considerando
questo caso simile a quello già affrontato dalla Corte cost. nella sent. 223/2012 che riguardava la riduzione
percentuale crescente imposta (sempre per contenimento della spesa per il pubblico impiego) per tre anni
sugli stipendi di magistrati e alti dirigenti pubblici. La riduzione era stata considerato dalla Corte come una
forma di imposizione straordinaria sul reddito di lavoro, incostituzionale perché discriminatoria in violazione
degli artt. 3 e 53 Cost. Le questioni di costituzionalità che i giudici hanno sollevato assimilando la riduzione
delle prestazioni pensionistiche a prelievi fiscali avevano lo scopo di assumere come parametro di legittimità
costituzionale gli stessi identici principi tributari: uguaglianza e capacità contributiva.

La Corte cost. però ha ritenuto che in questo caso la riduzione dei trattamenti previdenziali non avesse le
caratteristiche di un autentico prelievo fiscale.

Ciò in particolare perché:

▪ non vi sarebbe una decurtazione patrimoniale definitiva connessa a un presupposto espressione di


capacità contributiva;
▪ non vi sarebbe nessun meccanismo che consente l’acquisizione delle risorse al bilancio dello Stato,
poiché secondo la Corte cost. la normativa in questione non fornisce, neppure in via indiretta, una
copertura finanziaria a pubbliche spese, ma determina esclusivamente un risparmio di spesa.

Le conclusioni della Corte costituzionale sono in verità opinabili: il blocco della perequazione comporta
certamente un depauperamento patrimoniale a carico del percettore di pensione pubblica, che ai fini fiscali è
considerato reddito di lavoro dipendente; inoltre proprio nella precedente sentenza 223/2012 la Corte aveva
affermato che: "l’assenza di una espressa indicazione della destinazione delle maggiori risorse conseguite dallo
Stato non esclude che siano destinate a sovvenire pubbliche spese, e, in particolare, a stabilizzare la finanza
pubblica, trattandosi di un usuale comportamento del legislatore quello di non prevedere, per i proventi delle
imposte, una destinazione diversa dal generico “concorso alle pubbliche spese” desumibile dall’art.
53 Cost." (punto 12.3 sent. 223/2012); inoltre, alla luce della vigente formulazione dell'art. 17 co. 1 lett. a-bis)
della L. 196/2009, dopo le modifiche apportate nel 2016, i risparmi di spesa derivanti dalla modifica o
soppressione dei parametri normativi che regolano l'evoluzione della spesa previsti dalla normativa sono idonei
a costituire mezzi di copertura finanziaria delle (nuove o maggiori) spese pubbliche, e perciò sono
perfettamente assimilabili, nei loro effetti finanziari, ad una nuova o maggiore entrata tributaria.

La mancata configurazione di questa riduzione dell'importo pensionistico come tributo comporta, come
immediata conseguenza, che le norme in questione non sono censurabili in base ai criteri di giustizia fiscale
dell'uguaglianza tributaria e della capacità contributiva. La scelta argomentativa della Corte può essere
considerata strumentale, funzionale a raggiungere un certo scopo. Infatti, un'imposta biennale straordinaria
applicabile a tutte le pensioni pubbliche di importo medio-alto avrebbe potuto essere considerata del tutto
legittima e giustificabile, perché temporanea, sufficientemente solidaristica, e non discriminatoria.

Esclusa la natura fiscale del problema, la Corte cost. può però in questo modo rifarsi ad altri parametri di
costituzionalità, ed in particolare i principi di proporzionalità e sufficienza della retribuzione (art. 36 co. 1

79
Cost.) e di adeguatezza delle prestazioni previdenziali e assistenziali (art. 38 co. 2 Cost.). È alla luce di questi
ultimi che la Corte cost. dichiara incostituzionale il blocco della perequazione delle pensioni.

La Corte ha però dovuto superare un proprio precedente, la sent. n. 316 del 2010. In quell’occasione la Corte
aveva ritenuto costituzionalmente legittimo un precedente blocco della perequazione delle pensioni, che aveva
tuttavia una durata soltanto annuale (per il 2008) e riguardava soltanto le pensioni di importo elevato, superiori
a 8 volte il trattamento minimo INPS. In particolare, aveva riconosciuto che:

▪ il legislatore può esercitare un'ampia discrezionalità nel "dettare la disciplina di un adeguato


trattamento pensionistico, alla stregua delle risorse finanziarie attingibili", pur facendo salva "la
garanzia irrinunciabile delle esigenze minime di protezione della persona";
▪ le esigenze di bilancio, affiancate al dovere di solidarietà, fornivano una giustificazione ragionevole.
Nel 2010 aveva tuttavia anche lanciato un monito al legislatore, affinché evitasse la sospensione a
tempo indeterminato del meccanismo perequativo, ovvero la frequente reiterazione di misure intese a
paralizzarlo, per non entrare in collisione con i principi di ragionevolezza e proporzionalità.

Nella pronuncia 70/2015, la Corte ha ritenuto che il legislatore, bloccando totalmente per 2 anni consecutivi
il meccanismo diretto a tutelare l'adeguatezza della pensione, andando ad incidere anche sulle prestazioni di
fascia medio-bassa, avesse travalicato i limiti della ragionevolezza e delle proporzionalità. La Corte ha
valorizzato il fatto che, in un quadro di numerosi interventi reiterati nel tempo che anno dopo anno avevano
comunque limitato e graduato la perequazione economica delle pensioni diminuendola al crescere del loro
importo, un blocco così incisivo e radicale non apparisse affatto giustificabile, anche perché il legislatore
dimostrava così di non aver ascoltato il precedente monito della Corte stessa (si ricorda che nella già analizzata
sent. 178/2015, di poco successiva, la durata pluriennale del blocco della dinamica delle retribuzioni non sarà
invece giudicata affatto sproporzionata).

A nessuna giustificazione è valsa la ratio del contenimento della spesa pubblica e del riconoscimento che i
diritti previdenziali sono diritti a vocazione universale, ma anche "finanziariamente condizionati", perché
possono essere sì assicurati a tutti, ma soltanto nei limiti della scarsità delle risorse disponibili. La Corte, in
particolare, ha ritenuto che la compressione incisiva dei diritti sociali richieda, da parte del legislatore che
eserciti la sua pur legittima discrezionalità politica, un'argomentazione ed una dimostrazione molto più
stringenti circa la necessità che le esigenze finanziarie prevalgano sui diritti stessi. Non è sufficiente che, nel
comprimere diritti e interessi costituzionalmente protetti, la legge si limiti a richiamare genericamente come
motivazione, a mo' di "clausola di stile", la "contingente situazione finanziaria", senza preoccuparsi di
illustrare dettagliatamente, ed in specifico nella relazione tecnica di accompagnamento relativa alle coperture
e agli effetti finanziari delle misure adottate (prevista dall'art 17 co. 3 della L. 196/2009), le attese maggiori
entrate derivanti dal "risparmio di spesa" .

Com’è evidente, la prospettiva adottata dalla Corte nella sent. n. 70/2015 contrasta con quella della sentenza
n. 10/2015, di poco precedente, in cui la Corte aveva invece "presunto" che gli effetti finanziari del rimborso
del tributo dichiarato incostituzionale avrebbero avuto un impatto "insostenibile" sul bilancio dello Stato
(senza preoccuparsi in alcun modo della “prova” di questi effetti e senza aver disposto in merito alcuna
istruttoria, che avrebbe potuto essere demandata alla Ragioneria Generale dello Stato).

È importante sottolineare che se le esigenze di bilancio - o se si preferisce il principio della "stabilità finanziaria"
- nelle 2 sentenze "pesano" in modo diverso sulla ponderazione degli interessi in gioco, questo dipende anche
dal fatto che esse occupano una posizione differente nello schema di giudizio seguito dalla Corte.

Nella sent. 10/2015 le esigenze di bilancio vengono prese in considerazione in relazione al "costo" che la stessa
sentenza di accoglimento della stessa Corte può generare sul bilancio dello Stato in relazione al "venir meno"
della legittimità di un'entrata che va restituita (incremento di spesa futura). Le esigenze di bilancio non

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vengono valutate come ragioni per affermare la legittimità costituzionale della legge, ma per limitare gli effetti
della sentenza che dichiara la legge costituzionalmente illegittima.

Invece nella sent. 70/2015 le esigenze di bilancio vengono prese in considerazione per valutare se il
bilanciamento compiuto dal legislatore, che le ha fatte prevalere sulla tutela dei diritti, sia ragionevole: le
esigenze di bilancio vengono cioè valutate - e respinte - come possibili giustificazioni della legittimità
costituzionale della norma impugnata. D’altra parte, la Corte finisce per trascurare completamente il "costo"
della propria sentenza sul bilancio dello Stato (rimane indifferente rispetto agli effetti di incremento della
spesa pubblica, rispetto a quella già preventivata, derivanti della propria pronuncia, anche se questa maggiore
spesa può andare a favore dei titolari di pensioni di fascia alta, le c.d. pensioni d'oro, generando così il rischio
di una redistribuzione regressiva delle risorse pubbliche).

L’ultima sent. che si analizza, la n. 275/2016, è importante, perché è una chiara espressione di come i
bilanciamenti operati dalla Corte cost. dopo la riforma della disciplina di finanza pubblica del 2012 oscillino tra
un grado massimo di attenzione per l’equilibrio di bilancio, a un grado minimo di tutela di questo presunto
“valore” costituzionale, anche e soprattutto in funzione della natura e della posizione costituzionale dei diritti
sociali coinvolti. In questa pronuncia, la Corte arriva a sovvertire espressamente il paradigma del
condizionamento finanziario dei diritti, affermando che “è la garanzia dei diritti incomprimibili ad incidere sul
bilancio, e non l’equilibrio di questo a condizionarne la doverosa erogazione.”

Nel caso specifico la Corte ha dichiarato incostituzionale una disposizione di una legge regionale che deve
attuare il diritto allo studio delle persone disabili, tutelato dall’art. 38.

La legge regionale sul diritto allo studio riconosceva alla Province un contributo finanziario della Regione pari
al 50% della spesa sostenuta e documentata per erogare il servizio di trasporto agli studenti disabili, però
soltanto “nei limiti della disponibilità finanziaria determinata dalle annuali leggi di bilancio e iscritta sul
pertinente capitolo di spesa”.

La Regione in questione, nel contenzioso con una delle sue Province, risultava averle sistematicamente
erogato, negli anni precedenti, contributi inferiori alla quota prevista dalla (propria stessa) legge, con una
differenza di oltre 1 milione e settecentomila euro. La Provincia lamentava di essersi così trovata costretta a
contrarre indebitamento per affrontare i costi del servizio e poi, risultando questo finanziariamente
insostenibile senza gli attesi contributi regionali, di aver dovuto ridurre fortemente il servizio, a detrimento dei
diritti dei cittadini disabili beneficiari.

La motivazione difensiva della Regione consisteva essenzialmente nell’argomento secondo il quale


“l’effettività̀ del diritto allo studio del disabile deve essere bilanciato con altri diritti costituzionalmente
rilevanti e, in particolare, con il principio di copertura finanziaria e di equilibrio della finanza pubblica, di cui
all’art. 81 Cost.” (cfr. punto 14 del fatto). In altre parole, il diritto di carattere assistenziale all’educazione del
disabile veniva considerato dalla Regione come un diritto il cui riconoscimento e la cui portata sono
intrinsecamente e inevitabilmente condizionati dall’esistenza o meno di risorse stanziate nel bilancio.

La Corte ha ritenuto incostituzionale la clausola di “condizionamento finanziario” del diritto protetto dalla
costituzione all’esistenza di stanziamenti di bilancio, in quanto irragionevolmente lesiva del nucleo minimo di
un diritto costituzionale particolarmente meritevole di attuazione e di protezione. Infatti, il modo in cui la
norma aveva condizionato l’effettività del finanziamento – e quindi del servizio pubblico, e quindi del diritto
soggettivo soddisfatto da quest’ultimo – creava le condizioni per cui il riconoscimento di quel diritto veniva
rimesso a una discrezionalità totalmente arbitraria dell’ente pubblico, cioè alle sue scelte di bilancio, che non
incontrano limitazioni nella legge.

In particolare, la Corte ha messo in luce come in concreto la misura del finanziamento pubblico del diritto si
risolve in una decisione del tutto aleatoria. E ciò è incoerente con la restante disciplina del diritto stesso, dal

81
momento che la spesa pubblica deve essere programmata ex ante dalla Regione proprio nella predisposizione
del suo bilancio (e quindi non ha le caratteristiche di una spesa imprevista) e deve essere documentata ex
post dall’ente beneficiario del trasferimento, per cui appare inverosimile che l’attuazione di questo diritto del
disabile possa a priori generare uno squilibrio di bilancio.

Ma la parte più significativa della sentenza è quella in cui la Corte sottolinea come sia frutto di una equivoca
ed erronea lettura delle norme costituzionali in materia di finanza pubblica e di equilibrio di bilancio (art. 81
Cost.) sostenere che l’effettivo riconoscimento di ogni diritto costituzionalmente tutelato possa essere
assoggettato al vaglio della sostenibilità finanziaria in base alle disponibilità di bilancio.

La Corte afferma che, di fronte a diritti sociali fondamentali che non possono essere compressi oltre il livello
minimo che è loro essenziale perché risultino garantiti effettivamente e non in modo meramente nominale,
è la garanzia di questa effettività dei diritti che deve condizionare le scelte di bilancio, e non l’equilibrio del
bilancio che può condizionare l’effettività dei diritti.

Da una parte, questa sent. censura una tecnica legislativa diffusa, che riconosce e dà attuazione a diritti sociali
fondamentali ma li condiziona, a priori, a future scelte di bilancio ancora generiche, indeterminate e aleatorie.
Così facendo, la legge confonde maliziosamente quello che è un limite “naturale” di ogni “diritto che costa”
sul bilancio (la sua effettività potrebbe dover essere “bilanciata” con quella di altri diritti, in caso di oggettiva
scarsità di risorse finanziarie derivante da gravi crisi che comportino il dissesto economico o la crisi fiscale
dell’ente pubblico) con un limite del tutto “artificiale”, cioè la volontà di finanziarlo da parte dello stesso
legislatore, che invoca solo come “alibi preventivo” la vuota formula dei “limiti delle disponibilità finanziarie”.

Dall’altra, appare importante che la Corte affermi che le stesse decisioni di finanziamento compiute nella LB,
cioè le scelte in merito a come allocare le risorse (le priorità di spesa, insomma), non rientrano affatto in una
discrezionalità insindacabile del legislatore del bilancio (alla quale, dunque, le leggi istitutive dei diritti non
potrebbero affatto rinviare legittimamente). Al contrario queste scelte sulle priorità di spesa sono suscettibili
di sindacato costituzionale (quando possono pregiudicare il nucleo stesso dei diritti protetti) perché “non si
può ipotizzare che la legge di approvazione del bilancio o qualsiasi altra legge incidente sulla stessa
costituiscano una zona franca sfuggente a qualsiasi sindacato del giudice di costituzionalità, dal momento che
non vi può essere alcun valore costituzionale la cui attuazione possa essere ritenuta esente dalla inviolabile
garanzia rappresentata dal giudizio di legittimità costituzionale”.

La conclusione finale è che, in tale sentenza, la Corte ha mostrato di non volere assumere, dopo le riforme del
2012, l’interesse all’equilibrio di bilancio come un possibile “valore costituzionale” che:

▪ sia bilanciabile a priori con qualsiasi diritto sociale fondamentale;


▪ possa condizionarne la tutela e l’attuazione;
▪ possa ipotecare lo stesso procedimento di programmazione delle spese pubbliche a prescindere da
una valutazione effettiva della necessità e della doverosità di certe spese pubbliche connesse ai diritti
sociali fondamentali;
▪ possa in ultima analisi tradursi in un dispositivo giuridico utile ai legislatori per negare
preventivamente la possibilità stessa dei diritti, in modo da far prevalere le ragioni astratte della
sostenibilità finanziaria del bilancio a discapito delle esigenze concrete di tutela proprio di quei diritti
che assicurano la “sostenibilità costituzionale” dell’ordinamento, in termini di giustizia, equità e di
uguaglianza sostanziale tra i consociati.

Chiudendo l’analisi di queste 4 sentenze, si può osservare che il “nuovo” principio dell’equilibrio di bilancio
sembra assumere una portata diversa nel bilanciamento della Corte costituzionale, in base ad alcuni fattori:

▪ se siano in gioco o meno diritti protetti dalla Costituzione;

82
▪ se sia in gioco o meno il loro nucleo fondamentale (l’esistenza stessa, l’effettivo riconoscimento del
diritto, e non semplicemente la gradualità della misura in cui viene riconosciuto dalla legge);
▪ se l’equilibrio finanziario viene invocato come scusante per giustificare compressioni o
discriminazioni compiute dalla legge nel riconoscere o attribuire diritti;
▪ oppure se l’equilibrio finanziario viene invocato come motivo straordinario per limitare gli effetti sul
bilancio che potrebbero derivare dai “costi” delle sentenze.

83