ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL DE LA

IMPUGNACIÓN DE ACTOS TRÁMITE

DEL SISTEMA DE EVALUACIÓN DE
IMPACTO AMBIENTAL

Tesis presentada ante la Facultad de Derecho de

la Universidad del Desarrollo para optar al grado
académico de Magister en Derecho de los Recursos
Naturales y Medio Ambiente

POR: PAOLA GIANCASPERO FARÍAS

PROFESOR GUÍA: SR. FELIPE LEIVA SALAZAR

Septiembre 2016
Santiago
Informe Santiago, 5 de diciembre de 2016

I. Descripcion de la tesina con indicacion del nombre del autor, titulo y secciones
del trabajo.

NOMBRE PROFESOR GUIA: Felipe Leiva Salazar

NOMBRE ALUMNO: Paola Giancaspero Farias

TITULO DE TESINA: Analisis Jurisprudencial de la Impugnacion de actos tramite del Sistema de

Evaluacion de impact() Ambiental.

SECCIONES DEL TRABAJO:

La tesina se puede separar en 4 secciones: I) SecciOn “Parte General” vinculada a la exposiciOn de
los aspectos doctrinarios y jurfclicos aplicables at caso; II) Seccion “Sistema de Evaluacion de lmpacto
Ambiental”, relacionada con la revision de las regulaciones especificas aplicables a la materia de
tesina; Ill) Seccion Analisis Jurisprudencial “donde se revisan 10 casos atingentes con la materia de la
tesina; y IV) Seccion “Conclusiones”.

II. Análisis de los aspectos de forma.

La estructura y desarrollo de la tesina es adecuada, ya que permite entender los elementos de análisis
y argumentos esgrimidos cumpliendo con los contenidos y formas dispuestos en el instructivo de la
Universidad. La tesina cumple con utilizar bibliografia atingente al tema en analisis y es debidamente
citada.

III. Análisis de los aspectos de fondo.

a. Presentación y planteamiento del tema.

La tesina analiza detalladamente la jurisprudencia judicial proveniente tanto de la interposición

de recursos de protección como aquella generada por los Tribunales Ambientales en materia de
impugnacion de actos tramite en el procedimiento de aprobacion de proyectos en el Sistema de
Evaluacion de Impacto Ambiental

En este sentido Ia primera parte de Ia tesina aporta un analisis exhaustivo de las normas de derecho
aplicables al acto administrativo como al Sistema de Evaluacian de Impacto Ambiental, explicando
de forma sintetica, pero no por eso sin profundidad, los aspectos juridicos materia de Ia discusiOn
de Ia tesina.

Finalmente, Ia alumna hate un analisis especifico y exhaustivo de diet casos en donde se han
impugnado actos tramites con diversos resultados y efectos. Como conclusion relevante, Ia autora
senala que es “posible concluir que, sin ser un tema pacifico, el procedimiento de evaluation ambiental,
al igual que cualquier procedimiento administrativo esto cornpuesto de actos trOmites a los que
respecto de su impugnabilidad en sede administrativa le resulta aplicable Ia limitation de Ia LBPA,
esto es que solo seran impugnables si ponen termini° at procedimiento a producen indefensiOn, y
en sede jurisdictional (action de protecciOn) se agregara la circunstancia que tengan aptitud para

9
la vulneracion de garantias constitucionales”. La autora cree, opinion que compartimos, que que
“Ia impugnacion de actos tramite no deberia ser admisible por desnaturalizar el instrumento. La
calificacion ambiental es una decisicin que debe ser adoptada con Ia vision integral de todos los
pronunciamientos sectoriales tecnicos que correspondan y no de manera parcelada, y bajo ese mismo
prisma es que deberia abordarse la impugnacion de los actos administrativos del SETA, pues de
otra manera empiezan a dilatarse los procesos de evaluacion, cornplejizarse la toma de decisiones
-sea para aprobar o rechazar un proyecto, generar incertidumbre a los titulares y a la cornunidad,
y al sistema en general; con el riesgo de una judicializacion ternprana y excesiva de los proyectos
sometidos a evaluaciOn, y la consecuente perdida de confianza en los entes administrativos.

b.Relevancia, objetivos, marco metodolOgico y sistematizacion.

La relevancia de Ia materia analizada es indudable, ya que el Sistema de EvaluaciOn de Impacto

Ambiental es Ia sede donde se discuten los proyectos de inversion mas relevantes de pals y es fuente
de diversos conflictos socioambientales los que probablemente se mantendran en el tiempo, mientras
no exista otro mecanismo de resolucion.

Como marco metodologico el alumno desarrolla su analisis basado en Ia revision exhaustiva de

las sentencias, sus argumentos y las reglas que se desprenden de ella. Adernas procede a explicar
certeramente el regimen juridico aplicable. Es destacable el analisis que hace de cada una de ellas,
asumiendo una posiciOn bien definida y fundamentada al respecto.

c. Manejo, profundizacion conceptual y conclusiones.

La alumna demuestra un notorio conocimiento y manejo de los conceptos juridicos utilizados.

Adernas, expresa y defiende su posicion con claridad y bajo una estructura lOgica que facilita Ia
lectura de Ia tesina.

IV. Observaciones finales.

En virtud de lo expuesto precedentemente, a juicio de este evaluador, la tesina ha sido elaborada de

una manera adecuada y correcta constituyendo un real aporte a la discusion juridica ambiental. Por
las razones descritas, la calificacion de este ensayo es un 7.0

Se despide Atte,

Felipe Leiva Salazar

Profesor xxxxxxxxx

10
INTRODUCCIÓN
En términos generales, es posible señalar que
hasta el año 2010, no se había cuestionado
judicialmente al menos, que el único acto
administrativo en el marco del Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)
susceptible de impugnación era la Resolución
de Calificación Ambiental (RCA), atendido el
carácter de procedimiento complejo, técnico y
reglado de la evaluación ambiental.
De la misma manera, la impugnación de las
RCA en sede judicial, principalmente mediante
recursos o acciones de protección, fueron
resueltas con sujeción al principio de deferencia
técnica en virtud del cual los Tribunales no
hacían una revisión de los aspectos técnicos de
la evaluación, sino solamente sobre la legalidad
del proceso y dictación de la RCA.
El primer indicio de los cambios de criterio en
la judicatura fue el fallo de la Corte Suprema
sobre el proyecto Central Campiche y, como
aún se comenta, marcó el término de la etapa de
la deferencia administrativa y por primera vez
se acepta la revisión de una RCA al conocer un
recurso de protección. La tendencia continuó, el
SEIA dejó de ser el procedimiento administrativo
cuyo único acto administrativo relevante era
la RCA, y se ha hecho cada vez más frecuente
el cuestionamiento de cada una de sus etapas,
llegando incluso las Cortes a decidir que la forma
de evaluación de un determinado proyecto es
mediante un Estudio de Impacto Ambiental,
anulando la resolución de admisibilidad de la
respectiva Declaración de Impacto Ambiental.
El objeto del presente trabajo es analizar los
fallos que han resuelto la impugnación de estos
actos trámite del SEIA, tales como resolución
de admisibilidad, el Informe consolidado de
solicitud de aclaraciones, rectificaciones o
ampliaciones (ICSARA), el Informe Consolidado
de Evaluación (ICE), con el fin de recoger los
criterios aplicados por los Tribunales frente a
estas, cada vez más frecuentes impugnaciones,
que podrían generar instancias recursivas
paralelas respecto de un mismo acto.
En el Capítulo I se establece el marco conceptual
en el que se basa la tesis, desarrollando los
1 SOTO KLOSS ( 2010) p. 260
2 BERMÚDEZ (2011) p. 155
11
conceptos de procedimiento administrativo,
acto administrativo y su impugnabilidad.
En el Capítulo II aplicaremos el marco genérico
estudiado, al Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental, conforme a los elementos esenciales
que se analizarán en las sentencias.
En el Capítulo III abordamos el análisis
jurisprudencial de los casos en que se han
impugnado actos trámite en el marco del
procedimiento de evaluación ambiental,
revisando las sentencias de primera y segunda
instancia que han resuelto recursos de
protección y reclamaciones ante los Tribunales
Ambientales, para finalizar con las Conclusiones
en base a la jurisprudencia revisada.
I. PARTE GENERAL
En este acápite se desarrollan los elementosen
los cuales se basa esta tesis: procedimiento
administrativo, acto administrativo e
impugnación del mismo, en términos
generales, los que luego serán aplicados a las
particularidades del procedimiento del Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental
1.- Procedimiento administrativo
En un comienzo se entendió por
procedimiento administrativo a la secuencia
de actos relacionados entre sí que la autoridad
administrativa realizaba, dictaba o emitía,
tendentes a un fin determinado, esto es, una serie
cronológica de actos dirigidos a un resultado
único, lo que sería precisado posteriormente
sólo para aquella serie de actos caracterizados
por la presencia de un acto principal- “acto
administrativo terminal”- precedido por actos
igualmente administrativos pero preparatorios
o instrumentales, y seguido por otros actos
igualmente ejercicio de función administrativa,
jurídicos o materiales, pero de ejecución de
aquel acto principal 1.
Para la doctrina más reconocida “los
procedimientos administrativos son secuencias
organizadas de obtención y tratamiento de la
información, bajo la responsabilidad de un ente
administrativo”.2
 En nuestra legislación se recoge un concepto
tradicional de procedimiento administrativo
y la LBPA3 lo define en el artículo 18 como
“una sucesión de actos trámite vinculados entre
sí, emanados de la Administración y, en su caso,
de particulares interesados, que tiene por finalidad
producir un acto administrativo terminal”.
Para efectos de este análisis el elemento principal
del procedimiento administrativo, contenido en
estas definiciones es el acto administrativo cuyo
concepto y clasificación pasamos a exponer.
2.- Concepto y Clasificación de Acto
Administrativo
2.1 Concepto
El acto administrativo es el objeto de análisis
principal de esta tesis y por ende lo primero será
su conceptualización, tanto doctrinaria como
legal.
En la doctrina se encuentran múltiples
definiciones de acto administrativo, y para
efectos de este trabajo sólo presentamos las
siguientes:
- Exteriorización unilateral de competencia por
parte de un órgano administrativo en el ejercicio
de sus potestades jurídicas administrativas,
para alcanzar los fines públicos específicamente
cometidos al órgano.4
- Regla imperativa para un caso concreto,
emanada de una autoridad administrativa, con
efecto externo directo.5
Desde el punto de vista legislativo éste es
definido por la LBPA en el artículo 3° inciso
2° como “las decisiones formales que emitan los
órganos de la Administración del Estado en las cuales
se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en
el ejercicio de una potestad pública”.
Este concepto lo complementa agregando en
el inciso 6° que “Constituyen, también, actos
administrativos los dictámenes o declaraciones de
3 Ley N° 19.880 Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración
del Estado.
4 CALDERA (1979) p. 105
5 BERMÚDEZ (2011) p.108
6 BERMÚDEZ (2011) p.111
7 CALDERA (1979) p. 130
8 ROJAS (2004) p. 3
12
juicio, constancia o conocimiento que realicen los
órganos de la Administración en el ejercicio de sus
competencias”.
Este trabajo se basará en lo dispuesto en el inciso
segundo, concepto que se asemeja más a los de
la doctrina.
2.2 Clasificación
Un aspecto de gran relevancia, como veremos
es la clasificación de los actos administrativos,
sobre hay diversos criterios para distinguirlos.
Como señala el profesor Bermúdez6 “existen
tantas clasificaciones como criterios y perspectivas se
desee apreciar del acto administrativo”. El criterio
que interesa en este caso es el de su función
en el procedimiento administrativo que los
clasifica entre actos trámite y actos decisorios
o terminales, dado que en función de esta
categorización procederá o no la impugnación
del acto.
La literatura jurídica los define como:
Acto terminal: aquel con el cual se culmina o
perfecciona la decisión administrativa; es el
acto llamado a producir de manera directa e
inmediata los efectos deseados o buscados por
la Administración.⁷
Actos trámite: son los que dan curso progresivo
al procedimiento, son presupuesto de la decisión
de fondo, previos a la resolución que ordenan el
procedimiento, como son, por ejemplo: los actos
de incoación, de instrucción, comunicaciones,
notificaciones⁸.
Esta clasificación es recogida por la LBPA, y
aunque no los define expresamente utiliza
los términos al referirse al concepto de
procedimiento administrativo en el artículo 18 y
al establecer el principio de impugnabilidad de
los actos trámite en el artículo 15. En el primer
caso señala que el procedimiento administrativo
es una sucesión de actos trámite, vinculados
entre sí, emanados de la Administración y, en
su caso, de particulares interesados, que tiene
por finalidad producir un acto administrativo
terminal. En lo que respecta a la impugnabilidad,
la revisaremos en profundidad en el siguiente
punto.
3.- Impugnación de actos
administrativos
Considerando la naturaleza de los actos
administrativos resulta esencial que los
administrados tengan alguna garantía frente al
gran poder del ente decisor, el Estado, y en este
sentido un principio elemental es la posibilidad
de impugnar un acto administrativo, de
manera que exista un control de los actos de
la Administración mediante un examen del
procedimiento con el fin de verificar que éste
se ajuste a derecho, lo que se concreta en los
recursos administrativos.
Los recursos administrativos se definen
como mecanismos dispuestos a favor de los
ciudadanos, de carácter impugnatorio, en los
que se solicita por razones de legalidad o mérito,
y ante la propia Administración, que un acto
administrativo, previamente dictado, sea dejado
sin efecto. En el caso específico de la LBPA, no se
exige que se funde en razones de legalidad, por
lo que nada obsta para además de impugne por
razones de mérito u oportunidad.⁹
El principio de impugnabilidad tiene
reconocimiento constitucional en el artículo 38
inciso 2° al disponer que “Cualquier persona que sea
lesionada en sus derechos por la Administración del
Estado, de sus organismos o de las municipalidades,
podrá reclamar ante los tribunales que determine la
ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere
afectar al funcionario que hubiere causado el daño”.
A nivel legal se encuentra consagrado primero
en el artículo 10 de la LBGAE10 que dispone
expresamente: “Los actos administrativos serán
impugnables mediante los recursos que establezca
la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición
ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto
respectivo y, cuando proceda, el recurso jerárquico,
ante el superior correspondiente, sin perjuicio de
las acciones jurisdiccionales a que haya lugar”. De
acuerdo con la jurisprudencia recaída sobre esta
9 BERMÚDEZ (2011) p 181
10 Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado
11 BERMÚDEZ (2011) p 182
12 BERMÚDEZ (2011) p 182
13
norma, el mencionado artículo contiene solo
un mínimo de garantía, debiendo preferirse
aquellos recursos administrativos especiales, los
que desplazan a los del artículo 1011.
Con la entrada en vigor de la LBPA y dentro de
las innovaciones que introdujo al ordenamiento
jurídico administrativo, se encuentra la
regulación y sistematización de los distintos
medios de impugnación de las actuaciones
administrativas, desarrollando los recursos de
reposición y jerárquico e introduciendo también
el recurso extraordinario de revisión12.
En efecto, la LBPA establece como uno de los
principios del procedimiento administrativo el
Principio de impugnabilidad y dispone en el
artículo 15 inciso 1° que “Todo acto administrativo
es impugnable por el interesado mediante los recursos
administrativos de reposición y jerárquico, regulados
en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario
de revisión y de los demás recursos que establezcan
las leyes especiales”, estableciendo la regla general
de impugnación que aplica a cualquier acto
administrativo, y reconociendo el límite de la
especialidad.
No obstante, dicha regla general como toda
norma, tiene excepciones, y en consecuencia
respecto de los actos terminales no hay duda que
pueden ser objeto de impugnación, sin embargo
para los actos trámite la LBPA invierte la regla
y señala que serán impugnables solo cuando
concurran las siguientes circunstancias:
a) cuando determinen la imposibilidad de
continuar un procedimiento, o b) produzcan
indefensión (artículo 15 inciso 2°). Como
veremos, los jueces son los llamados a darle
contenido a estos conceptos, especialmente
en lo que se refiere a la indefensión, cuya
interpretación ha suscitado algunos fallos
interesantes en materia ambiental.
Salvo la distinción señalada, la LBPA no
establece mecanismos diferenciados de
impugnación para ambos tipos de actos
administrativos y los desarrolla en el Capítulo
IV de la LBPA denominado “Revisión de los
actos administrativos”. Entre sus artículos 53
al 62 regula la invalidación, los recursos de
reposición, jerárquico, y extraordinario de
revisión, como medios de impugnación de
los actos de la Administración Pública, que en
síntesis, consisten en lo siguiente:
a) Recurso de Reposición (artículo 59 LBPA):
permite impugnar el acto ante la misma
autoridad que lo dictó, para que ésta lo
modifique, reemplace o deje sin efecto.
b) Recurso Jerárquico (artículo 59 LBPA):
se interpone ante el superior jerárquico de
la autoridad que dictó el acto impugnado,
directamente o en subsidio del recurso de
reposición, permite revisar tanto la legalidad
de la actuación administrativa, como la
oportunidad o conveniencia de la misma. No
procede en contra de los actos del Presidente
de la República, de los Ministros de Estado, de
los alcaldes y los jefes superiores de los servicios
públicos descentralizados.
c) Invalidación (artículo 53 LBPA): se define
como la decisión adoptada por la Administración
del Estado consistente en la pérdida de eficacia
del acto administrativo por razones de su
ilegalidad13, se inicia por iniciativa propia o
a petición del interesado, a quien debe oírse
previo a resolver.
d) Revisión (artículo 60 LBPA): es un procedimiento
administrativo excepcional que sólo permite
la revisión de la decisión administrativa firme,
por las causales expresamente establecidas en la
ley, constituyendo una excepción calificada a la
firmeza de los actos administrativos, lo resuelve
el superior jerárquico, si lo hubiera o, en su
defecto, la autoridad que hubiese dictado el acto.
Las causales para su interposición son:
a) Que la resolución se hubiere dictado sin el
debido emplazamiento;
b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en
manifiesto error de hecho y que éste haya sido
determinante para la decisión adoptada, o que
aparecieren documentos de valor esencial para
la resolución del asunto, ignorados al dictarse el
acto o que no haya sido posible acompañarlos al
expediente administrativo en aquel momento;
c) Que por sentencia ejecutoriada se haya
declarado que el acto se dictó como consecuencia
de prevaricación, cohecho, violencia u otra
13 BERMÚDEZ (2011) p. 136
14 FERRADA ( 2011) p.254
14
maquinación fraudulenta;
d) Que en la resolución hayan influido de modo
esencial documentos o testimonios Declarados
falsos por sentencia ejecutoriada posterior a
aquella resolución, o que siendo anterior, no
hubiese sido conocida oportunamente por el
interesado.
Por otro lado, también es posible la impugnación
de los actos administrativos por vía judicial, lo que
será el principal foco del análisis jurisprudencial.
Este mecanismo de impugnación es la forma a
través de la cual se pone en conocimiento de un
tribunal la controversia jurídica, solicitándole
la revisión de la actuación administrativa o la
tutela de un derecho o interés, en conformidad
al ordenamiento jurídico.
La impugnación judicial de los actos
administrativos fue cuestionada durante
muchos años porque la Constitución Política
de la República había establecido la creación
de tribunales administrativos y por lo tanto se
entendía que sólo ellos tenían competencia para
conocer lo contencioso administrativo, situación
que fue resuelta el año 1989 cuando se reforma
la Constitución eliminando toda referencia a
lo contencioso-administrativo, pasando a ser
competentes para conocer de toda actividad
administrativa los tribunales ordinarios de
justicia.
La forma más común y general de impugnar
los actos de la administración ha sido mediante
la interposición de recursos de protección y
acciones de nulidad de derecho público, esto
sin considerar las reclamaciones de ilegalidad
especiales. En estos casos la potestad de revisión
del tribunal es más acotada, ya que sólo se
somete a la decisión del tribunal los aspectos
jurídicos de la decisión-aspectos de forma y
fondo-, estándole vedado al tribunal revisar
los aspectos de mérito o conveniencia, ya que
ello entra dentro de la órbita de actuación de
la propia Administración del Estado. 14Aunque
como veremos en materia ambiental este límite
se ha atenuado.
En resumen, los actos administrativos pueden
ser impugnados en sede administrativa mediante
los recursos que la LBPA regula, o en sede
judicial mediante diversos mecanismos, siendo
el más utilizado el recurso de protección. LA
LBPA regula la relación entre la vía jurisdiccional
y administrativa, frente a las posibilidades
de reclamación contra la Administración por
parte de los particulares, Dicha disposición
intenta impedir que se conozca un asunto en
sede administrativa y judicial al mismo tiempo
y contiene tres disposiciones que regulan la
relación entre ambas sedes, a saber15:
- Regla de la dilación de la vía jurisdiccional:
interpuesta por un interesado una reclamación
ante la Administración, no podrá el mismo
reclamante deducir igual pretensión ante los
Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya
sido resuelta o no haya transcurrido el plazo
para que deba entenderse desestimada (inciso
1°).
- Regla de la interrupción: planteada la
reclamación se interrumpirá el plazo para ejercer
la acción jurisdiccional. Este volverá a contarse
desde la fecha en que se notifique el acto que la
resuelve o, en su caso, desde que la reclamación
se entienda desestimada por el transcurso del
plazo (inciso 2°).
- Regla de la inhibición administrativa: si
respecto de un acto administrativo se deduce
acción jurisdiccional por el interesado, la
Administración deberá inhibirse de conocer
cualquier reclamación que éste interponga sobre
la misma pretensión (inciso 3°).
En el acápite siguiente analizaremos como estas
reglas se conjugan y resultan aplicables o no en
materia ambiental, específicamente en el Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental.
II. SISTEMA DE EVALUACIÓN DE
IMPACTO AMBIENTAL
Con el marco conceptual establecido,
corresponde ahora estudiar el Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) bajo
el prisma de los principales elementos que
nos permitirán analizar la jurisprudencia:
procedimiento administrativo, actos
administrativos, con especial atención en los
actos trámite y el principio de impugnabilidad.
15 BERMÚDEZ (2011) p.188
16 GUZMÁN (2012) p.130
17 FERNÁNDEZ (2004) p. 173
18 Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente
15
1.- Conceptualización del SEIA
El SEIA puede definirse como una técnica
que, a través de la aplicación de determinadas
metodologías, y sobre la base de las características
del espacio geográfico donde se emplazará
un emprendimiento económico, introduce
elementos multidisciplinarios que permiten
predecir de una forma más menos precisa los
efectos que un proyecto o actividad puede
provocar sobre el medio ambiente en cada una
de sus etapas; de tal modo que a partir de dicha
predicción se puedan establecer mecanismos de
reducción, compensación o reparación de las
consecuencias ambientales que se generen.16
Doctrinariamente también puede entenderse
como un conjunto de procedimientos que tienen
por objeto identificar y evaluar los impactos
ambientales positivos y negativos, que un
determinado proyecto o actividad generará o
presentará, permitiendo diseñar medidas que
reduzcan los impactos negativos y fortalezcan
los impactos positivos.17
Para la LBGMA18 es uno de los instrumentos de
gestión ambiental que representa la concreción
del principio preventivo, tal como señala el
Mensaje: existen una serie de principios que permiten
darle coherencia, y sin los cuales no se podrá entender
plenamente su real alcance y pretensiones. Estos son
los siguientes:
1) El principio preventivo: mediante este principio,
se pretende evitar que se produzcan los problemas
ambientales. No es posible continuar con la gestión
ambiental que ha primado en nuestro país, en la cual
se intentaba superar los problemas ambientales una
vez producidos. Para ello, el proyecto de ley contempla
una serie de instrumentos, tales como los siguientes:
En segundo lugar, el sistema de impacto ambiental.
El proyecto de ley crea un sistema de evaluación de
impacto ambiental. En virtud de él, todo proyecto
que tenga impacto ambiental deberá someterse a este
sistema. Este se concreta en dos tipos de documentos:
la declaración de impacto ambiental, respecto de
aquellos proyectos cuyo impacto ambiental no es de
gran relevancia; y los estudios de impacto ambiental,
respecto de los proyectos con impactos ambientales
de mayor magnitud. En virtud de estos últimos, se
diseñarán, previamente a la realización del proyecto,
todas las medidas tendientes a minimizar el impacto
ambiental, o a medirlo, o incluso, a rechazarlo.
Con este instrumento, se pretende evitar que se sigan
instalando procesos productivos, que puedan causar
graves deterioros al medio ambiente”.19.
En cuanto a su caracterización administrativa, el
SEIA es un procedimiento especial, reglado, que
comprende una serie de actos trámite vinculados
entre sí, que concluyen en un acto terminal cual
es la Resolución de Calificación Ambiental
que emana de la autoridad administrativa
competente (Comisión de Evaluación o Director
Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental).
En efecto, la propia LBGMA lo define en el
artículo 2 letra j) como el procedimiento a cargo
del Servicio de Evaluación Ambiental, que, en
base a un Estudio o Declaración de Impacto
Ambiental, determina si el impacto ambiental de
una actividad o proyecto se ajusta a las normas
vigentes.
Dicho en otras palabras, desde el punto de vista
del derecho administrativo, es un procedimiento
administrativo especial en el cual la decisión
final consiste en calificar ambientalmente un
determinado proyecto que ha sido presentado
mediante la respectiva Declaración o Estudio
de Impacto Ambiental. Este procedimiento
conforme al mandato legal (artículo 13 letra c)
LBGMA) se sujetará a las normas que establece
el Reglamento, el cual se encuentra contenido
en el D.S.40 de 2012, del Ministerio del Medio
Ambiente (RSEIA).
Como todo procedimiento administrativo se
compone de diferentes etapas, en cada una
de las cuales concurren diversas voluntades,
como son las de la Administración del Estado,
del titular del proyecto y, cuando corresponda
de la ciudadanía20. En cada fase encontraremos
uno o más actos administrativos, de trámite o
terminales, como se analiza a continuación.
19 HISTORIA DE LA LEY N° 19.300 (1994) p.14
20 GUZMÁN (2012) p. 149
21 Artículo 31 RSEIA
22 Artículo 22 RSEIA
23 Artículos 33,34,35, 40,43,44, 47,52 y 55 RSEIA
24 Artículos 38, 41, 50 y 53 RSEIA
25 Artículos 45 y 57 RSEIA
16
2.- Actos administrativos del SEIA
La secuencia de actos administrativos que
componen el SEIA comprende actos terminales
y actos trámite. El acto terminal indiscutido es
la resolución de calificación ambiental (RCA),
con cuya dictación concluye la generalidad
de los procesos de evaluación ambiental. Ha
de tenerse presente que un procedimiento de
evaluación ambiental también puede concluir
en virtud del término anticipado por falta de
información relevante o esencial no subsanable
mediante Adenda que contemplan los artículos
15 bis y 18 bis, o bien por aplicación del silencio
administrativo conforme al artículo 19 bis de la
LBGMA.
Los actos trámite los encontramos en cada
etapa del procedimiento y permiten dar curso
progresivo a la evaluación ambiental. Los
principales actos trámite, cuya impugnación
será estudiada son los siguientes:
i) Resolución de admisibilidad, acto que da
inicio al procedimiento y se dicta luego de
una verificación rigurosa del tipo de proyecto
y la vía de evaluación que debe seguir.21
ii) Resolución que acoge la solicitud de
reserva de información, que presente
el Titular para documentos o piezas
que se estimare necesario substraer del
conocimiento público, para asegurar la
confidencialidad comercial e industrial o
proteger las invenciones o procedimientos
patentables del proyecto o actividad.22
iii) Pronunciamientos de los Organismos
de la Administración del Estado con
Competencia Ambiental (OECAs) respecto
de la DIA o EIA, las Adendas y el ICE.23
iv) Informe consolidado de solicitud
de aclaraciones, rectificaciones o
ampliaciones (ICSARA), el cual contiene los
pronunciamientos de los OECAs y se remite
al titular para que responda mediante un
documento denominado Adenda.24
v) Resolución de extensión de suspensión
del plazo.25
vi) Informe Consolidado de Evaluación
(ICE).26
 vii) Acta de la sesión del Comité Técnico
Regional de evaluación.27
viii) Citación y acta de la Comisión de
Evaluación.28
La clasificación del ICE como acto trámite
no es compartida por toda la doctrina, en
consideración a la introducción del artículo 9 bis
en la LBGMA que dispuso su carácter vinculante
para la calificación, en los aspectos normados
lo que tiene importancia pues determinará su
impugnabilidad.
En este sentido se ha manifestado el
profesor Dougnac29 para quien el SEIA es un
procedimiento administrativo complejo y
que por lo tanto contempla dentro de sí una
serie de sub procedimientos administrativos
llevados a cabo por distintos órganos con
distintas facultades, y a su vez, con distintos sub
procedimientos. Dentro de este procedimiento
administrativo complejo, el Informe Consolidado
de Evaluación (ICE) efectivamente no es el
último acto administrativo que se dicta, pero
ello no obsta, sin embargo, para que se pueda
calificarlo como acto administrativo terminal de
esa etapa, y que por tanto pueda constituir una
amenaza a la garantía del Nº 8 del artículo 19
de la Constitución o de otro derecho garantizado
por ella, cuestión que fluye de las definiciones
de procedimientos administrativos y actos
administrativos terminales, todas las cuales
lo diferencian de los actos de mero trámite;
de la naturaleza del propio ICE (obligatorio
para la Comisión Evaluadora); así como de la
fundamentación del acto mismo de calificación
ambiental (RCA).
En una posición intermedia que lo reconoce
como acto trámite pero susceptible de recursos
es la manifestada por los profesores Leiva y
Boettiger30 quienes señalan que “estimamos que
los interesados podrían recurrir de reposición
o jerárquicamente contra el ICE, que siendo
un acto trámite es de vital importancia en el
procedimiento el SEIA, más aun considerando su
carácter vinculante para los aspectos normados
de la evaluación ambiental”.
26 Artículos 44 y 56 RSEIA
27 Artículo 25 RSEIA
28 Artículos 59 RSEIA
29 DOUGNAC (2012)
30 BOETTIGER Y LEIVA (2011) p. 525
31 CORDERO (2011) p. 197
17
Una discusión similar existe respecto de los
pronunciamientos sectoriales dentro del SEIA,
conforme expone el profesor Cordero31 que,
en síntesis señala que los pronunciamientos
sectoriales que corresponden a permisos
ambientales tienen una doble característica:
(a) para los organismos sectoriales, dichos
pronunciamientos tienen el carácter de actos
administrativos terminales, pues mediante
éstos se adopta una decisión que “declara
una voluntad potestativa” asociada a su
competencia; y (b) tratándose del procedimiento
de evaluación ambiental, constituyen un acto
trámite cualificado porque sirven de base para la
dictación de un acto administrativo de contenido
complejo, que suma las voluntades sectoriales y
las propias de la autoridad ambiental.
Dilucidar esta discusión será uno de los
objetivos de la revisión jurisprudencial.
3.- Impugnabilidad de actos administrativos
del SEIA
El procedimiento de evaluación ambiental
también contempla en la LBGMA y el RSEIA
la garantía del regulado frente a la decisión
del Estado, de impugnar sus decisiones por
considerar que no se han ajustado a derecho,
mediante el establecimiento de mecanismos
especiales de impugnación. La impugnación en
todo caso sólo está referida a los actos terminales
o decisorios que ponen término al proceso de
evaluación: la RCA y la resolución que pone
término anticipado.
En el caso de término anticipado que contemplan
los artículos 15 bis y 18 bis de la LGBMA se
establece que en contra de la resolución que así
lo concluye por falta de información relevante
y esencial, sólo podrá deducirse recurso de
reposición.
A su vez, la impugnación de la RCA se
establece a favor del Titular del Proyecto y de
las personas que formularon observaciones
durante el proceso de participación ciudadana.
Para el Titular de acuerdo al artículo 20 de la
LBGMA la reclamación procede en contra de la
resolución que niegue lugar, rechace o establezca
condiciones o exigencias a una Declaración o un
Estudio de Impacto Ambiental. De lo resuelto
en la instancia recursiva podrá reclamar ante los
Tribunales Ambientales.
Asimismo respecto de las personas se establece
en los artículos 30 y 30 bis de la LBGMA la
misma vía de reclamación para el caso que sus
observaciones no hubieren sido debidamente
consideradas en la RCA, lo cual también puede
ser reclamado ante los Tribunales Ambientales.
Por otra parte, se ha sostenido por la
jurisprudencia y la doctrina que también
resultarían aplicables los medios de impugnación
de la LBPA, con algunas precisiones:
- El recurso jerárquico no procedería en ningún
caso dado que las Comisiones de Evaluación
establecidas en el artículo 86 de la LBGMA no
tienen superior jerárquico, como lo ha señalado
la Contraloría General de la República en
dictámenes N° 38.581/2013 y 42.161/2010; y en
el caso del Director Ejecutivo del SEA es un jefe
de servicio descentralizado cuya aplicación es
excluida por la propia LBPA.
- Puede solicitarse la invalidación de
una resolución de calificación ambiental
e impugnarse por las vías ordinarias
administrativas en la medida que sea conciliable
con el procedimiento especial establecido al
efecto, según lo ha expresado la Contraloría
General de la República en el dictamen Nº
38.581/2013: “no se aprecia inconveniente en orden a
alegar la invalidación de un acto administrativo en el
marco del sistema de evaluación de impacto ambiental
siempre que se cumplan los requisitos para ello y
que la aplicación supletoria de la señalada ley N°
19.880 sea conciliable con el procedimiento especial
establecido al efecto (aplicando criterio contenido en
el dictamen N° 12.971/2006)”.
- Sobre el recurso extraordinario de revisión en
el SEIA la Contraloría General de la República
ha señalado en dictamen Nº 12.971/2006 que “No
hay […] dentro del procedimiento especial posibilidad
de reclamar, a través de los medios impugnativos
que el considera, sobre las situaciones de que trata
el artículo 60 […], en términos equivalentes a los
previstos en éste. Por otra parte, tampoco se advierte
que la aplicación del señalado recurso extraordinario
de revisión, atendida su naturaleza y características,
32 Ley N° 20.600 que crea los Tribunales Ambientales
18
pueda importar una distorsión o alteración del
procedimiento del Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental. En estas condiciones, […] no
existe impedimento para la aplicación supletoria
en referencia, debiendo destacarse, en todo caso,
que para que el recurso extraordinario de revisión
pueda ser acogido es menester que se reúnan las
exigencias legales, especialmente que se acredite de
modo fehaciente que se ha configurado alguna de las
situaciones que en forma taxativa consigna el referido
artículo 60 […]”.
En cuanto a la arista jurisdiccional, resulta
plenamente aplicable lo señalado para los actos
administrativos generales conciliándolo con la
judicatura especial que estableció la LTA32 y que
en el artículo 17 establece, en lo pertinente, lo
siguiente:
Los Tribunales Ambientales serán competentes
para:
5) Conocer de la reclamación que se interponga
en contra de la resolución del Comité de Ministros
o del Director Ejecutivo, en conformidad con lo
dispuesto en los artículos 20 y 25 quinquies de la
ley Nº 19.300.
6) Conocer de las reclamaciones que interponga
cualquier persona natural o jurídica en contra
de la determinación del Comité de Ministros
o Director Ejecutivo que resuelva el recurso
administrativo cuando sus observaciones no
hubieren sido consideradas en el procedimiento
de evaluación ambiental.
8) Conocer de las reclamaciones en contra de
la resolución que resuelva un procedimiento
administrativo de invalidación de un acto
administrativo de carácter ambiental. Para estos
efectos se entenderá por acto administrativo
de carácter ambiental toda decisión formal
que emita cualquiera de los organismos de
la Administración del Estado mencionados
en el inciso segundo del artículo 1° de la Ley
Orgánica Constitucional de Bases Generales
de la Administración del Estado, que tenga
competencia ambiental y que corresponda a un
instrumento de gestión ambiental o se encuentre
directamente asociado con uno de éstos.
Resulta de especial interés lo dispuesto en
el numeral 8, ya que esta vía judicial es la que
permite, al menos discutir, la impugnación de
los actos trámite en el SEIA, previa solicitud de
invalidación en sede administrativa. De hecho,
las escasas reclamaciones presentadas en los
Tribunales Ambientales en contra de actos
trámite se fundan en esta disposición.
Dada la aún reciente creación de los Tribunales
Ambientales debemos precisar que la vía
judicial más utilizada para impugnar actos
administrativos ambientales dictados en el
SEIA ha sido el recurso de protección, alegando
principalmente la garantía constitucional del
19 N° 8 (derecho a vivir en un medio libre de
contaminación), y en algunos casos de manera
concurrente con el derecho a la vida, la salud, la
propiedad, la igualdad ante la ley, la igualdad
ante las cargas públicas, entre otros. En menor
medida se han impugnado mediante acciones
de nulidad de derecho público, el amparo
económico y la reclamación judicial prevista en
la LBGMA (artículo 20).
Ahora bien, en relación a los actos trámite
cabe señalar que ni la LBGMA ni el RSEIA han
considerado expresamente la posibilidad de
interponer durante el proceso de evaluación
recursos administrativos en su contra, por
lo que de aceptarse su impugnación sería en
aplicación supletoria de la LBPA, la que como
señalamos, contempla el recurso de reposición,
jerárquico, invalidación y revisión, sólo para
aquellos actos trámite que impiden continuar
con el procedimiento o producen indefensión
(artículo 15 LBPA); lo que debe concordarse con
las competencias de los Tribunales Ambientales
que conocerán de lo resuelto en sede
administrativa en el caso de la invalidación de
actos ambientales, dentro de los cuales podrían
encontrarse actos trámite.
La aplicación supletoria de la LBPA se
encuentra establecida en el artículo 1° y dispone
que en caso que la ley establezca procedimientos
administrativos especiales la LBPA se aplicará
con carácter de supletoria. LA LBPA tiene una
gran trascendencia, toda vez que si bien no
existe una gran cantidad de procedimientos
administrativos especiales -el Sistema de
Evaluación de Impacto Ambiental corresponde
a uno de los casos excepcionales de desarrollo
completo de un procedimiento administrativo-,33
y considerando que no contiene normas de
33 BERMÚDEZ (2011) p. 146
34 HISTORIA DE LA LEY N° 20.600 (2009) p. 437
19
impugnación de actos trámite, sería aplicable
la LBPA, salvo que se considere que la falta de
regulación es justamente porque no proceden,
ya que en el caso de los actos terminales el
legislador sí estableció un completo sistema
recursivo.
En la práctica, ante este vacío se presentan
recursos administrativos en contra de actos
trámite en el marco del SEIA y una vez resueltos
terminan siendo conocidos por los Tribunales de
Justicia, cuyos fallos se analizan en el próximo
capítulo, pues no ha sido una materia exenta de
controversias.
III. ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL
El análisis jurisprudencial busca conocer qué
han señalado los Tribunales en cuanto a la
procedencia de la impugnación de los actos
trámite dictados en el SEIA, qué actos trámite
podrían ser impugnados y las vías que se
aceptarían como válidas.
Lo anterior, considerando especialmente que
con la creación de los Tribunales Ambientales se
generó una especie de contienda administrativa
ambiental especial con la facultad establecida en
el artículo 17 N° 8 de la LTA como señalamos
previamente.
Algunas de estas ideas fueron acotadas en la
discusión parlamentaria del proyecto, aunque
sin mucha extensión, quedando establecido
en las actas que el proyecto no permitía
la impugnación de actos trámites ante los
tribunales ambientales, sin perjuicio de la
posibilidad de impugnarlos siempre a través del
recurso de protección34.
En este contexto entonces analizaremos cuáles
han sipo los principales aspectos abordados
sobre la impugnación de actos trámite del SEIA,
mediante el análisis de 10 casos.
1.- Central Termoeléctrica Castilla
Uno de los fallos emblemáticos en esta materia
es sin duda el fallo de la Corte Suprema sobre
Central Castilla que se vincula directamente
con un acto trámite y da inicio a una nueva
jurisprudencia sobre la impugnabilidad de los
actos trámite en el contexto del SEIA, ya que
hasta esa fecha no se planteaba la posibilidad
de impugnar un acto en forma previa a la
RCA, dadas las especiales características del
procedimiento de evaluación ambiental, que se
concebía como altamente técnico y complejo.
Este caso consiste en un recurso de protección
interpuesto por la comunidad en contra de una
resolución de la Secretaría Regional Ministerial
de Salud de Atacama (SEREMI de Salud)
-Resolución Exenta N° 2060 de 7 de julio de 2010-
la que resolviendo un recurso extraordinario
de revisión modificó su pronunciamiento en la
evaluación del Proyecto “Central Termoeléctrica
Castilla”, en particular en lo referente a la
calificación industrial de la actividad que pasó
de la categoría de “contaminante” a “molesta”,
haciendo que el proyecto fuera compatible con
el uso de suelo establecido por el instrumento de
planificación territorial.
Este cambio de calificación tuvo consecuencias
en otros actos trámite dentro del SEIA: el
Secretario Regional Ministerial de Vivienda y
Urbanismo de Atacama, que ya había emitido su
pronunciamiento durante la evaluación, debió
modificarlo para compatibilizar el proyecto
con el uso de suelo autorizado por el respectivo
plan regulador; y además la Comisión Regional
del Medio Ambiente de Atacama (COREMA),
procedió a revocar el Informe Consolidado de
Evaluación elaborando otro con los nuevos
pronunciamientos.
El recurso en comento tiene bastantes aristas
ya que el titular interpuso diversos recursos
administrativos en contra del pronunciamiento
de la SEREMI de Salud y el ICE, logrando
incluso que la Dirección Ejecutiva de la Comisión
Nacional del Medio Ambiente (CONAMA)
suspendiera el procedimiento de evaluación,
el que se reanudó una vez que el SEREMI de
Salud emitió el nuevo pronunciamiento que es
objeto del recurso de protección, sin embargo, el
análisis en este trabajo sólo se circunscribirá al
recurso de protección.
El recurso de protección en primera instancia
fue acogido por la I. Corte de Apelaciones
de Copiapó (Rol 235-2010) y deja sin efecto
la Resolución Exenta N° 2060 dictada por el
SEREMI de Salud y en consecuencia señala
20
no podrá ser tomada en consideración en el
respectivo proceso de estudio de impacto
ambiental y calificación, sin cuestionar la
calidad de acto trámite del pronunciamiento
sectorial ni su impugnabilidad, sino que razona
en torno a si la revocación estuvo bien aplicada
por la autoridad, conforme a los siguientes
argumentos:
- De cuanto se solicita por el recurrente de
revisión, se advierte claramente que no se trata
en este caso de la representación de manifiestos
errores de hecho en que habría incurrido la
autoridad, que claramente se desprenderían de
la simple lectura del texto continente del acto
reprochado, que permitieran su corrección sin
más dificultad.
- Por el contrario, lo que en buenas cuentas se
ha pretendido a través del señalado expediente,
previo cuestionamiento de los criterios técnicos
y jurídicos empleados así como de la decisión
de fondo de la autoridad sectorial, es obtener,
precisamente, que ésta deje sin efecto las
cuestionadas resoluciones anteriores de la
misma cartera y se emita una nueva que otorgue
satisfacción plena a sus pretensiones, esto es,
que venga a calificar simplemente de “molesto”
el proyecto. Desde luego, todo ello no se aviene
con la naturaleza extraordinaria del recurso de
revisión. (Considerando 7°).
- Como ha quedado establecido, la autoridad
recurrida, al dar tramitación y hacer lugar al
mencionado recurso, sin tener margen para ello,
en una decisión calificada de ilegal y arbitraria,
pues no se trataba en la especie de la corrección
de simples o manifiestos errores de hecho
como se proponía, acorde a la causal invocada
contenida en la letra b) del artículo 60 de la
Ley N° 19.880, sino del reestudio de mérito de
una decisión anterior, procediendo contra sus
propios actos, sin tener base legal para ello, en
un procedimiento que se encontraba suspendido
y en un verdadero ejercicio de autotutela,
declaró inválidos ciertos actos administrativos
firmes que ya habían producido efectos
desde el instante mismo de su vigencia al ser
incorporados dichos antecedentes o tomados en
cuenta en el respectivo I.C.E. (Considerando18°).
La Corte Suprema confirmó la sentencia apelada
eliminando desde el fundamento quinto al
vigésimo de la sentencia en alzada. (Rol 7167-
2010) y en lo que resulta pertinente concluyó:
 - El ejercicio de esta particular potestad revisora
de la Administración no observó las exigencias
que previamente la ley ha determinado. En
efecto, el citado artículo 60 –al contemplar
el recurso de revisión contra actos firmes-
encuentra su justificación en la existencia de
un vicio de nulidad de características tales que
tornan al acto administrativo de una ilicitud o
ilegitimidad que obliga a extinguirlo, a fin de
hacer cesar los efectos que produce. En la especie
ninguno de estos supuestos concurre, pues la
autoridad, apoyándose en una errada aplicación
de las formas de cálculo contempladas en la
legislación para determinar el cumplimiento
de los niveles máximos de NO2, yerro que
sólo pudo ser revelado con un informe técnico
y que constituyó sólo uno de los parámetros
considerados para arribar a la conclusión de que
el proyecto era contaminante, dispuso dejar sin
efecto una decisión administrativa de innegable
trascendencia en la evaluación de un proyecto
industrial de gran magnitud; situación que no
importa el presupuesto de la norma referida
que autoriza sea dejado sin efecto un acto
administrativo (Considerando 8°).
- Si la Secretaría Regional Ministerial de Salud
de Atacama estuvo por estimar que los errores
de cálculo antes anotados incidieron en una
calificación industrial de contaminante que
no se ajustaba a la normativa urbanística y
ambiental vigente, y por consiguiente que era
ilegal, su acción invalidatoria debía producirse
mediante la ineludible observancia de una serie
de requisitos y controles.
Efectivamente, si la autoridad sanitaria estimara
la concurrencia de un supuesto de anulación
o invalidación de sus actos por mandato del
artículo 53 de la Ley N° 19.880 debió aplicarse
el procedimiento de anulación o invalidación
que contempla oír al interesado, inclusión que
constituye un límite a esta facultad de revisión.
(Considerando 9|)
- No obstante existir tal regulación jurídica,
la autoridad recurrida optó por emplear un
procedimiento de revocación que no resultaba
admisible y, especialmente, porque no acepta
la intervención de quienes podían ser afectados
por la decisión. En otras palabras, el órgano
administrativo, si bien realizó un acto de su
competencia, ejerció su potestad al margen
35 Leiva- Boettiger (2011) p.522
21
de las formas legales y por motivos y para
fines distintos de aquellos previstos para el
denominado recurso de revisión, lo que le resta
validez, tornándolo ilegal.(Considerando 11|).
Como se observa, ni la sentencia de la Corte
de Apelaciones de Copiapó ni la sentencia de
la Corte Suprema cuestionan la procedencia
o admisibilidad de los diversos recursos
administrativos de la LBPA interpuestos por el
Titular en contra de un acto trámite. Más bien,
las Cortes reprocharon, en el caso de la Corte
de Apelaciones, el mal uso de estos recursos
con el objeto de incidir en el procedimiento de
evaluación ambiental y, en el caso de la Corte
Suprema, en el uso equivocado y sin apego a las
reglas de la LBPA de los mecanismos de revisión
utilizados por el Seremi de Salud de Atacama.35
2.- Proyecto Hidroeléctrico Aysén
En este recurso de protección la comunidad
impugna el acto administrativo de mero
trámite consistente en la citación a la sesión
de la Comisión de Evaluación para calificar el
proyecto en cuestión.
Al respecto la I. Corte de Apelaciones de
Coyhaique (Rol 24-2011), en fallo ejecutoriado,
rechaza el recurso justamente por considerar
que se trata de un acto de mero trámite que
por su naturaleza no podría agraviar algún
derecho constitucional, conforme lo señala en el
considerando noveno que se transcribe:
NOVENO: Que, de lo anterior, aparece claro
que el acto impugnado por la recurrente, cual
es la convocatoria o citación efectuada por la
Comisión Ambiental a una sesión de calificación
ambiental del Proyecto, fijada para el día 9 de
mayo de 2011, no es más que un trámite procesal
ordenatorio en un procedimiento administrativo
fijado por la ley, el cual no puede generar efectos
respecto de terceros, careciendo este simple
mandato, esto es, el de citar a una sesión o
reunión, de la aptitud, idoneidad o eficacia
para agraviar algún derecho constitucional,
atendida la naturaleza jurídica de dicha citación,
que sólo dispone el cumplimiento de una
norma reglamentaria que tiene su sustento en
la Ley 19.300, sobre Bases Generales del Medio
Ambiente.
 Es del caso señalar que la sentencia de primera
instancia no fue apelada, por lo que no ´posible
conocer la opinión de la Corte Suprema, lo que
hubiera sido interesante dada la indubitable
categoría de acto trámite en este caso.
3.- MDP Teno
Representantes de la comunidad interpusieron
un recurso de protección ante la I. Corte de
Apelaciones de Talca (Rol 391-2011) en contra
de tres actos relacionados con la evaluación
ambiental del proyecto “Modificación de Línea
de Transmisión Eléctrica para Planta Paneles
MPD de Teno”: a) Adenda 1 b) Adenda 2 y c)
Informe Consolidado de Solicitud de Aclaración,
Rectificación y Ampliación (ICSARA).
La I. Corte de Apelaciones rechaza el recurso,
fundado en que no se aprecia vulneración de
las garantías, reconociendo en todo caso que
las Adendas y el ICSARA sí son susceptibles de
impugnación mediante la acción de protección,
y razona:
- En este contexto la acción constitucional
procederá en contra de actos u omisiones
arbitrarios o ilegales que provoquen privación,
perturbación o amenaza del legítimo ejercicio
de los derechos y garantías que se indican en
la citada norma, por lo que en tal caso, resulta
procedente el recurso de protección en contra
de las Adendas y los ICSARA, si los actos que
resulten de los mismos afectan alguna de los
derechos y garantías constitucionales relatadas.
(Considerando 11).
- Que, no obstante lo anterior, al no establecer
los recurrentes el contenido de las Adendas
y los ICSARA que se abordan, no es posible
establecer si estos actos vulneran algún derecho
o garantía constitucional de los que consagra
el artículo 20 de nuestra Carta Fundamental,
motivo suficiente para rechazar el recurso en
esta parte.(Considerando 13).
El fallo fue confirmado por la Corte Suprema
eliminando los considerandos undécimo a
décimo séptimo de la sentencia en alzada (Rol
Nº 7342-2011), razonando como sigue:
- Aparece claro entonces que los actos
cuestionados constituyen actos intermedios
o de trámite de un procedimiento complejo,
que han sido dispuestos conforme a un orden
22
consecutivo legal que tanto los titulares como
las autoridades administrativas deben seguir en
los análisis de los proyectos a actividades que
deben ser sometidos al Sistema de Evaluación de
Impacto Ambiental. En la especie, las actuaciones
contra las que se recurre han sido desarrolladas
en el marco de un procedimiento de evaluación
ambiental respecto de la modificación del
trazado de un tendido eléctrico que, a la fecha
de interposición de este recurso de protección,
aún no concluía. (Considerando 2°).
- De esta manera los actos censurados, en cuanto
fueron desplegados en cumplimiento de la
legislación que rige esta materia y cuya finalidad
apunta a dictar el acto administrativo terminal
que es resolver si un proyecto o actividad se
ajusta a la normativa ambiental, carecen de
la aptitud necesaria para amenazar cualquier
garantía constitucional, pues como actos
intermedios no pueden generar efecto alguno en
tal sentido.(Considerando 3°).
Es decir, la Corte Suprema reconoce la calidad
de acto trámite pero no tiene aptitud de vulnerar
las garantías constitucionales por ser actos
intermedios.
4.- Central Hidroeléctrica Cuervo
En este recurso de protección se impugna el
Informe Consolidado de Evaluación del estudio
de impacto ambiental del proyecto “Central
Hidroeléctrica Cuervo”, elaborado por el
Servicio de Evaluación Ambiental aduciendo
entre otras razones que éste no incorporó el
pronunciamiento del SERNAGEOMIN y que
se trata de un acto administrativo terminal
en relación con el resultado de la evaluación
del SEA, de conformidad a lo dispuesto en el
artículo 9 bis de la Ley 19.300.
La I. Corte de Apelaciones de Coyhaique,
rechazó el recurso (Rol 7-2012) por no concurrir
el requisito de ilegalidad pues en este caso
no aplicaba el artículo 9 bis de la Ley 19.300,
incorporado por la Ley 20.417, que hace
vinculante el ICE en los aspectos normados, y
por tratarse de un acto trámite inimpugnable,
conforme se razona en los considerandos
séptimo y octavo, que en lo que interesa señalan:
- Es un hecho de la causa, no discutido por
las partes, que el proyecto de la Central
Hidroeléctrica Cuervo fue presentado a
tramitación con fecha 13 de Agosto del año 2009,
de manera que se encuentra, precisamente,
en la situación en que se ha puesto el inciso
tercero y final del artículo primero transitorio
de la Ley 20.417, debiendo, entonces, concluirse
necesariamente, en que el artículo 9 bis no es
aplicable al Informe Consolidado de Evaluación,
emitido por el Servicio de Evaluación Ambiental
de la Región de Aysén (Considerando 7°).
- De esta manera, el objetado Informe
Consolidado de la Evaluación Ambiental, no
es sino un antecedente previo y necesario para
llegar a la resolución final del proyecto, esto
es, su aprobación o rechazo. Constituye un
mero trámite, vinculado al trámite terminal,
materializado en la Resolución de Calificación
Ambiental, en los términos que se explicitan en
la Ley 19.880.
Por lo demás, constituyendo dicho informe
un mero trámite dentro del procedimiento de
evaluación ambiental, de conformidad a lo
dispuesto por el artículo 15 de la Ley 19.880 no
es impugnable, ya que no se encuentra en las
situaciones que prevé el inciso segundo, del
artículo y cuerpo legal citados, puesto que no
determina la imposibilidad de continuar con el
procedimiento ni produce indefensión, razón
complementaria, también, como para rechazar
la acción tutelar intentada. .(Considerando 8°)
- La Corte Suprema, en votación dividida, revoca
la sentencia acogiendo el recurso de protección y
ordena invalidar el ICE para que éste incorpore
las observaciones de SERNAGEOMIN, acorde al
siguiente razonamiento (Rol Nº 2463-2012):
- Si bien es efectivo que el estudio de
impacto ambiental fue presentado antes de
la modificación de la Ley N° 19.300 como
consecuencia de la dictación de la Ley N°20.417,
no lo es menos que cualquiera sea el cuerpo
normativo aplicable al proyecto, según la
etapa del mismo, éste debe ser estudiado y
analizado por los organismos de rigor bajo el
prisma de los principios ambientales que se
han tenido a la vista al momento de legislar:
el principio preventivo; el principio que quien
contamina paga; el gradualismo; el principio de
la responsabilidad; el principio participativo; y
el principio de la eficiencia. (Considerando 5°).
- En la perspectiva de lo enunciado
precedentemente, el Servicio de Evaluación
23
Ambiental de la Región de Aysén, ha incurrido
en ilegalidad al dejar de aplicar el texto expreso
de la ley y obviar los principios que la rigen
(Considerando7°).
- En estas circunstancias, el ICE adolece de
ilegalidad por haber ignorado la recomendación
del SERNAGEOMIN y no contener el estudio
de suelo indicado, que, a juicio de esta Corte,
resulta imprescindible para que el proyecto
pueda ser sometido a la aprobación o rechazo
de la Comisión de Evaluación Ambiental.
(Considerando 9°)
- Lo anterior amerita la medida de protección
requerida por los actores, que es la de dejar sin
efecto el Informe Consolidado de la Evaluación,
disponiéndose que, previo a la evacuación del
instrumento que servirá de base a la votación de
la Comisión de Evaluación Ambiental el titular
deberá realizar el estudio de suelo pertinente,
el que deberá ser incluido en el informe que se
someta a dicha votación .(Considerando 11°).
Acordada con el voto en contra de los ministros
Sr. Carreño y Sr. Pierry, quienes estuvieron por
confirmar el fallo por considerar que el ICE
acto censurado, en cuanto fue desplegado en
cumplimiento de la legislación que rige esta
materia y cuya finalidad apunta a dictar el acto
administrativo terminal, que es resolver si un
proyecto o actividad se ajusta a la normativa
ambiental, carece de la aptitud necesaria para
amenazar cualquier garantía constitucional,
pues como acto intermedio no puede generar
efecto alguno en tal sentido (Considerando 3°).
Cabe comentar en este caso que los recurrentes
le otorgan la calidad de acto terminal al Informe
Consolidado de Evaluación, cuestión sobre la
cual la Corte Suprema no se pronuncia pues su
atención estuvo en la vulneración al principio
preventivo, desarrollando extensamente este
argumento, en función del estudio recomendado
por SERNAGEOMIN, sin embargo al leer con
detención el fallo parece estar refiriéndose a
las falencias del proyecto más que al Informe
Consolidado de Evaluación.
Por otra parte, sí se hacen cargo de calificar
el acto administrativo como acto trámite, la
Corte de Apelaciones de Coyhaique y el voto
minoritario de la Corte Suprema.
5.- Optimización Central
Termoeléctrica Bocamina Segunda
Unidad
La comunidad interpone un recurso de
protección en contra de la resolución del Servicio
de Evaluación Ambiental que declara admisible
una Declaración de Impacto Ambiental del
proyecto llamado “Optimización Central
Termoeléctrica Bocamina Segunda Unidad”
por considerar que este Proyecto debió ingresar
como Estudio de Impacto Ambiental.
La I. Corte de Apelaciones de Concepción (Rol
1919-2011) rechaza el recurso principalmente
porque este acto trámite de la admisibilidad no
puede significar un agravio, según los siguientes
argumentos:
- El inicio de este procedimiento puede ser a
través de una D.I.A. o un E.I.A. y la autoridad
pertinente se pronunciará sobre su admisibilidad
a través de un test de admisión y que constituye
un mero trámite intermedio de carácter formal,
que va a significar la petición de informes a
todos los organismos de la Administración
del Estado, que en razón de sus competencias
participan obligadamente en la evaluación
ambiental, y con el mérito de éstos se va a emitir
una resolución final que acepta la D.I.A. o bien
la rechaza, sea por inconcurrencia de requisitos
o por requerirse un E.I.A (Considerando 4°)-
- Siendo el acto causante del agravio, según el
recurso, un acto intermedio de mero trámite,
no se divisa, cómo tal actuación va a significar
una conculcación de garantías constitucionales,
ya que ni siquiera puede hablarse de una
mera expectativa o amenaza en tal sentido,
precisamente porque no es decisorio del
problema de fondo y que sólo va a concretarse
en la resolución que acoja o deniegue la D.I.A.
y ésta sí que puede ser causante de un agravio
(Considerando 5°).
La Corte Suprema (Rol Nº 3141-2012) revocó
la sentencia de primera instancia y acogió el
recurso de protección fundado en la ilegalidad
de la resolución de admisibilidad porque, a
su juicio, el proyecto requería un Estudio de
Impacto Ambiental, por lo que ordena ingresar
nuevamente bajo esa forma, sin referirse a la
calidad de acto trámite o su posibilidad de ser
impugnado, señalando:
24
- La necesidad del Estudio de Impacto
Ambiental en este caso resulta abonada por los
principios que inspiran y sobre los cuales se
desarrolla la regulación ambiental en nuestro
ordenamiento, en particular los principios de
prevención y de responsabilidad, que sólo se
cumplen si los evaluadores aplican desde un
inicio sus especiales conocimientos sobre la
materia, cuestión que sólo resulta posible con un
Estudio de Impacto Ambiental, al igual como se
hizo al momento someter a ese procedimiento
los proyectos originales, y no con una mera
Declaración de parte interesada como ahora
se pretende, que a todas luces es insuficiente
(Considerando 6°).
- Que si bien el acto recurrido constituye una
decisión administrativa adoptada dentro del
ámbito de la competencia del órgano respectivo,
la declaración de suficiencia sin embargo
envuelve una decisión carente de razonabilidad
y por tanto arbitraria, pues no se entiende cómo
una Declaración de Impacto Ambiental permita
evaluar una cuestión técnica compleja, que dice
relación con la modificación de un proyecto de
generación de energía eléctrica cuya evaluación
primitiva requirió precisamente de un Estudio
(Considerando 7°).
En relación a este caso amerita comentar que
las discusiones en ambas Cortes en el fondo
son sobre la vía de ingreso al SEIA más que la
resolución de admisibilidad. En el caso de la
Corte de Apelaciones, si bien hace referencia
a que la resolución es un acto trámite, una
segunda lectura del fallo permite concluir que
se pronuncia sobre la determinación de la vía
de ingreso lo que no es materia de la resolución
de admisibilidad, pues ello sólo puede decidirse
cuando se cuente con los pronunciamientos
sectoriales. A su vez la Corte Suprema fundado
en el principio preventivo principalmente y sin
analizar lo dispuesto en la LBGMA sobre las
causales de presentación de un EIA, concluye
que al tratarse de la modificación de un EIA esa
es la forma de ingreso, cuestión que a su juicio, el
examen de admisibilidad debió haber concluido,
y por ello en reemplazo de la actuación de la
Administración ordena al Titular que ingrese
el Proyecto bajo la modalidad de un Estudio
de Impacto Ambiental, sin atender a la calidad
de acto trámite de la admisibilidad o su aptitud
para vulnerar garantías constitucionales.
6.- El Morro
El fallo que nos interesa tiene una historia
previa que es necesario exponer para su mejor
comprensión. La Comunidad Agrícola de Huasco
Altinos interpuso un recurso de protección, el
cual fue acogido, por la I. Corte de Apelaciones
de Antofagasta (Rol 618-2011) y, confirmado con
declaración, por la Corte Suprema (Rol 2211-
2012), en el cual se deja sin efecto la Resolución
de Calificación Ambiental del proyecto El Morro,
y ordena subsanar los vicios referidos a los
impactos significativos sobre el medio humano.
En cumplimiento del fallo el SEA retrotrae
el procedimiento de evaluación, ordenando
elaborar un nuevo ICSARA, el cual una vez
emitido es objeto del recurso de protección cuya
sentencia analizaremos.
Este segundo recurso de protección fue
interpuesto por la misma comunidad ante la I.
Corte de Apelaciones de Copiapó, (Rol Nº 250-
2012) en contra de la resolución que ordena
elaborar un nuevo ICSARA en cumplimiento
del fallo de la Corte Suprema y el propio
ICSARA, por considerar que éste no cumple con
lo ordenado por la Corte Suprema al omitir su
condición de indígena.
La I. Corte de Apelaciones en fallo confirmado
por la Corte Suprema (8703 -2012) rechaza el
recurso en atención a la calidad de acto trámite
del ICSARA, según señala en el Considerando
sexto que se transcribe:
6°) Que por otro lado, tampoco puede perderse
de vista que las actuaciones impugnadas
constituyen meros actos trámites –que no son
los únicos-, inmersos en el procedimiento de
Evaluación de Calificación Ambiental, del cual
el ICSARA 5 no reviste más que la calidad de un
acto administrativo preparatorio sin aptitud para
causar agravio por sí mismo y no corresponde
a aquellos actos terminales, que por lo mismo
carece de idoneidad para afectar garantía
constitucional alguna, lo que igualmente impide
acoger el recurso de autos.
Lo destacable de este fallo es que no sólo hace
alusión a que el ICSARA es un acto trámite sino
que además reconoce que existen otros actos
trámites, y que no siendo terminales carecen
de idoneidad para afectar alguna garantía
constitucional y al respecto la Corte Suprema
confirma la sentencia sin ninguna declaración.
25
7.- Estacionamientos Subterráneos
y Superficie, Plaza de Armas de San
Felipe
El recurso de protección relacionado con la DIA
de este Proyecto se interpone ante la I. Corte de
Apelaciones de Valparaíso (Rol 1523-2012), en
contra del Consejo de Monumentos Nacionales
por haber omitido responder al requerimiento
de evaluar la DIA; de la resolución denominada
“Examen de Admisibilidad” dictada por
la Comisión de Evaluación Ambiental de
Valparaíso que determinó que no era evidente
que el proyecto debía someterse a un Estudio de
Impacto Ambiental; y de la Municipalidad de
San Felipe por la omisión de publicitar en sus
dependencias de acceso al público el listado de
proyectos entre los cuales se encuentra el de los
Estacionamientos Subterráneos. En este análisis
solo abordamos lo pertinente a la resolución de
admisibilidad, por ser la materia de este estudio.
La I. Corte de Apelaciones de Valparaíso acoge
el recurso, sin hacer distinción sobre el tipo
de acto administrativo impugnado sino que
realizando una evaluación de los impactos del
proyecto, que la lleva a concluir que el proyecto
requiere ser ingresado mediante un EIA, como
lo ordena. El fundamento principal lo desarrolla
en el considerando octavo, a saber:
Octavo: Que, son hechos no discutidos y por
ende aceptados por recurrentes y recurridos
que el proyecto presentado a la Comisión se
refiere a la construcción de Estacionamientos
Subterráneos y Superficie en la Plaza de Armas
de San Felipe, y que el propio proyecto señaló
que tenía impacto ambiental en materia acústica,
y en segundo término los trabajos de excavación
se realizarán en las cercanías de la Catedral de
San Felipe que tiene la condición de Monumento
Nacional.
En concepto de estos sentenciadores y por
aplicación de lo dispuesto por los artículos 11
y 18 de la Ley de Bases del Medio Ambiente,
los dos hechos relevantes establecidos en el
párrafo precedente resultan absolutamente
claros y nítidos indicadores de que el aludid
proyecto debe tramitarse conforme a Estudio de
Impacto Ambiental y no conforme al sistema de
Declaración de Impacto Ambiental, pues resulta
evidente que el proyecto presenta y reconoce
la existencia de impacto acústico en el medio
ambiente, y por otra parte, resulta un hecho de
público conocimiento, como lo es la cercanía de
los trabajos subterráneos con el emplazamiento
de la Catedral de San Felipe, lo que importa
éstas el proyecto en la situación prevista en la
letra f) del artículo 11 de la Ley referida, todo lo
cual no pudo escapar a la Comisión recurrida,
quien debió abstenerla de admitir a tramitación
el proyecto en esa condición.
Por su parte la Corte Suprema (Rol 8-2013),
revoca la sentencia y rechaza el recurso de
protección, conforme al siguiente razonamiento:
- Como se expone en el fundamento tercero,
la Resolución en que se contiene el examen
de admisibilidad de 29 de agosto de 2012
no resuelve sobre la Declaración de Impacto
Ambiental, sino que da curso progresivo a la
tramitación del proceso de evaluación ambiental,
por lo que no tiene la aptitud para amenazar la
garantía constitucional consagrada en el N° 8
del artículo 19 de la Constitución Política de la
República, toda vez que como acto intermedio
no puede generar efecto alguno en tal sentido
(Considerando 9°).
- Que, acorde a lo expuesto, el recurso de
protección no puede prosperar, porque no
concurre el presupuesto favorable a esta acción
en cuanto a que el acto denunciado y el Oficio
emitido tengan la aptitud de privar, perturbar o
amenazar el legítimo ejercicio del derecho a vivir
en un medio ambiente libre de contaminación
(Considerando 10|).
En consecuencia, la Corte Suprema revierte la
discusión sobre el fondo del asunto referida a
la vía de ingreso y sí califica el acto impugnado
como acto trámite y reitera lo señalado en los
últimos fallos en cuanto a que no tiene la aptitud
de afectar garantías constitucionales.
8.- Proyecto Continuidad Operacional
Cerro Colorado
En este caso se interpone un recurso de protección
en contra del ICSARA de este proyecto ante la I.
Corte de Apelaciones de Iquique por el dueño
de un predio que vería afectado su derecho de
propiedad por las instalaciones del proyecto no
autorizadas por él, que además causarían daño
medio ambiental.
La I. Corte de Apelaciones (Rol N° 414-2014) en
fallo confirmado en todas sus partes por la Corte
26
Suprema (Rol N° 25.128-2014) razona en cuanto a
la calidad de acto trámite del ICSARA y rechaza
el recurso conforme a los siguientes argumentos:
- En la tramitación de la presente acción,
teniendo presente lo expuesto por las partes y
los documentos acompañados por ellas, puede
tenerse por establecido, que efectivamente
como expone la parte recurrida, la recurrente
se ha dirigido contra un acto denominado “de
trámite”, dentro de un proceso legalmente
establecido en la ley, existiendo mecanismos
procedimentales administrativos que permiten
recurrir si eventualmente ocurre una falta al
efecto (Considerando 2°).
- En dicho contexto, la recurrente invoca
una eventual perturbación a garantías
fundamentales, atendido lo resuelto en ese
trámite, alegación que no tiene un fundamento
fáctico que permita sustentarla, en cuanto el
procedimiento administrativo sigue un orden
consecutivo legal, que tanto los titulares de
derechos como las autoridades administrativas
deben observar en el análisis de los proyectos o
actividades que deben ser sometidos al Sistema
de Evaluación de Impacto Ambiental, resultando
de ello que la alegación de vulneración de la
garantía de igualdad ante la ley, no se ha visto
vulnerada, en cuanto el acto administrativo
terminal no se ha producido (Considerando 3°).
- En igual sentido respecto a la garantía
contemplada en el artículo 19 N° 24, relativa a la
protección del derecho de propiedad, la misma no
puede verse vulnerada por dicho acto trámite, en
cuanto el mismo no establece ni limita derechos
de las partes, sino que dentro de su competencia
establece reglas de procedimiento para lograr
los menores efectos perniciosos posibles de
un determinado proyecto, existiendo otros
mecanismos regulatorios que se deben aplicar
al momento de discutir las facultades derivadas
del derecho de dominio (Considerando 4°).
En esta sentencia interesa relevar que además
de reconocer la calidad acto trámite al ICSARA
y su imposibilidad de vulnerar garantías
constitucionales, remite a la vía de impugnación
administrativa al señalar que “dentro de un
proceso legalmente establecido en la ley,
existiendo mecanismos procedimentales
administrativos que permiten recurrir si
eventualmente ocurre una falta al efecto”. Por
otra parte, de los fallos estudiados este es el
único que se refiere al derecho de propiedad, y
sobre el cual las Cortes expresan que no se ve
afectado por los actos trámites dado que estos
no establecen ni limitan derechos de las partes.
9.- Concesión Ruta 66 – Camino de la
Fruta
En este caso estamos frente a una reclamación
judicial de competencia de los Tribunales
Ambientales, según lo dispuesto en el artículo
17 N° 8 de la LTA, para cuya interposición
debió primero concluir un procedimiento
administrativo de impugnación, cual es,
una solicitud de invalidación de un acto
administrativo ambiental en aplicación del
artículo 53 de la LBPA.
La reclamación ante el Segundo Tribunal
Ambiental, causa Rol R-5-2013 se interpone en
contra de la Resolución que rechazó la solicitud
de invalidación de dos actos administrativos
dictados en el marco de la evaluación ambiental
del EIA del Proyecto “Concesión Ruta 66-
Camino de la Fruta”: i) los ICSARAs N° 1 y N°
2 y ii) la resolución que accedió a la petición
de reserva de información presentada por el
titular del proyecto36. El objeto de la reclamación
judicial es que se dejen sin efectos dichos
actos administrativos y consecuencialmente
la Resolución de Calificación Ambiental que
aprobó el proyecto.
Cabe tener presente que el reclamante judicial
además presentó la reclamación administrativa
que contempla la LBGMA en el artículo 20, en
contra de la RCA, por lo que respecto del mismo
EIA, mas no de los mismos actos, existían dos
procesos de impugnación simultáneamente,
cuestión que es esencial en la sentencia de
casación.
El Segundo Tribunal Ambiental, acoge la
reclamación, reconociendo la calidad de
acto trámite de los actos impugnados, y
atribuyéndole a la Resolución Exenta N° 894,
que acoge la reserva, la aptitud de causar
indefensión y por ende es susceptible de
impugnación. Además señala que si bien los
ICSARAS no causan indefensión se dejan sin
efecto en virtud de “la nulidad consecuencial”.
En definitiva ordena deja sin efecto esta
36 Res. Ex. N° 894
27
resolución y consecuencialmente todo el proceso
de evaluación incluyendo la Resolución de
Calificación Ambiental, ordenando retrotraer
el procedimiento de evaluación al momento
inmediatamente anterior a la dictación de la
reserva de información, entre otras razones, por
lo siguiente:
- La Resolución Exenta N° 894 es el acto trámite
que, en conjunto con la solicitud de reserva, da
inicio al procedimiento de evaluación ambiental
del Proyecto y cabe ahora averiguar si es de
aquellos actos que pueden producir indefensión
(Considerandos 11° y 12°).
- Habiendo alcanzado la plena convicción de
que la Resolución Exenta N° 894 no está correcta
ni suficientemente fundada porque no hubo
ponderación sobre sus efectos en la participación
ciudadana informada, cabe concluir que la
reserva es ilegal (Considerando 35°).
- Luego de concluir que la Resolución Exenta N°
894 es un acto trámite que inicia el procedimiento
administrativo de evaluación ambiental, y
que fue mal motivado por la ausencia de
ponderación entre acceder a la reserva y
respetar la participación ciudadana informada,
cabe preguntarse, a la luz de lo establecido en
el artículo 15 de LBPA, si dicho acto produjo
indefensión pues de lo contrario estaríamos
frente a un acto, en principio, inimpugnable. Sin
embargo, para este Tribunal es bastante claro que
si bien la Resolución que dio lugar a la reserva
no impidió continuar con el procedimiento de
evaluación ambiental, sí produjo indefensión
del Titular del Proyecto así como indefensión de
la comunidad (Considerando 43°).
- En relación con las restantes argumentaciones
del Reclamante y defensas del Director Ejecutivo
del SEA, este Tribunal estima que no es necesario
ni pertinente pronunciarse de forma sustantiva
porque, como se ha dicho, la consecuencia
necesaria de la invalidación de la Resolución
Exenta N° 894 del Director Ejecutivo del SEA es
la invalidación de la totalidad del procedimiento
de evaluación ambiental del Proyecto.
Adicionalmente, este Tribunal considera que
los otros actos administrativos solicitados por
el Reclamante invalidar, a saber, los ICSARAS
N° 1 y 2, son actos trámite que no dejan en la
indefensión porque todavía era posible atacar los
mismos mediante el cuestionamiento de la RCA,
cuestión que efectivamente se hizo según consta
de la Reclamación que se encuentra pendiente
ante el Comité de Ministros (Considerando47°).
Sin perjuicio del resultado de la casación este
fallo destaca porque es el que de manera más
completa hace el análisis de la impugnabilidad
de los actos trámite del SEIA y la ponderación del
requisito de producir indefensión. Por otra parte,
no se puede dejar de mencionar el hecho que el
Tribunal Ambiental en virtud de la invalidación
de un acto trámite anula consecuencialmente
una RCA, que estaba siendo impugnada en sede
administrativa, lo que pudo significar decisiones
contradictorias, y un potencial conflicto entre la
competencia del Tribunal Ambiental y aquella
del Comité de Ministros que debía resolver
la reclamación; decisión que también puede
ser impugnada judicialmente en virtud de lo
dispuesto en el artículo 17 N° 6 de la LTA. Esta
hipotética situación no ocurrió porque en contra
del fallo del Tribunal Ambiental de Santiago, el
SEA interpuso recurso de casación en la forma y
en el fondo.
La Corte Suprema en causa Rol N°7451-2013,
acoge la casación y dicta sentencia de reemplazo,
aunque no por referencia a los actos trámites y
su posibilidad de ser impugnados por causar
indefensión sino porque el reclamante había
interpuesto una reclamación administrativa
ante el Comité de Ministros, en contra de la
Resolución de Calificación Ambiental del mismo
proyecto, y la Corte Suprema estima:
- Se ha constatado que existe contradicción en
relación con el concepto de indefensión como
requisito legal para establecer la impugnabilidad
de un acto trámite, entre los considerandos
Cuadragésimo Tercero y Cuadragésimo Séptimo
al afirmar el primero que la Resolución Exenta
N°894 produjo indefensión, tanto al Titular del
Proyecto como a la comunidad afectada; y por
su parte el segundo fundamento mencionado,
al señalar que las ICSARAS N°1 y 2 son actos
trámites que no producen indefensión al estar
impugnadas ante el Comité de Ministros.
La contradicción surge a raíz del hecho que tanto
la Resolución Exenta N° 894 como las ICSARAS
N°1 y 2, se incluyen como fundamentos del
Recurso de Reclamación presentado en contra
de la Resolución de Calificación Ambiental,
28
encontrándose pendiente la vía administrativa
de revisión, por lo que carece de sustento
lógico la afirmación expuesta en el fundamento
cuadragésimo tercero al señalar que la
Resolución Exenta N° 894 produce indefensión
(Considerando 9°).
En la sentencia de reemplazo establece lo
siguiente:
-. El principio procedimental del orden
consecutivo legal, indudablemente recogido
por el legislador al establecer la competencia del
Tribunal Ambiental, exige que el conocimiento
de reclamaciones como la deducida en autos
y como la interpuesta ante el Comité de
Ministros por Sergio Isidoro Reiss Greenwood
deba serlo conforme a un ordenamiento que
permita concluir la tramitación del asunto
de que se trata ante la judicatura, esto es, que
entregue la decisión definitiva de la cuestión
al órgano jurisdiccional y no a una autoridad
administrativa, como acontecería en la especie
de resolverse la reclamación ante el Comité
de Ministros una vez fallados los recursos de
casación sometidos al conocimiento de esta
Corte (Considerando 5°).
- Por lo expuesto resulta evidente que este
Tribunal no tiene competencia para pronunciarse
acerca de la reclamación presentada a fs. 49, en
la que expresamente se solicita la invalidación
de la Resolución de Calificación Ambiental sin
que antes se resuelva la que formuló el mismo
reclamante ante el Comité de Ministros, pues
exigencias de racionalidad, eficiencia, economía
procesal y la naturaleza del contencioso
administrativo de que se trata así lo requieren
(Considerando 7°).
- Por existir en la especie una acción singular
que contempla la situación de hecho en
examen, forzoso es concluir que dicha vía es
la que ha debido seguirse para solucionar el
presente conflicto y que, por ende, el ejercicio
de la acción genérica intentada no faculta a este
Tribunal para resolver desde ya un asunto cuya
tramitación administrativa aún no se ha agotado
(Considerando 12°).
En definitiva, la Corte Suprema estima que
existe una incongruencia en el fallo del Tribunal
Ambiental al considerar que el acto trámite
de la reserva produce indefensión y no así los
ICSARAS porque estos últimos podían ser
reclamados en sede administrativa al impugnar
la RCA, ya que todos estos actos trámites podían
ser impugnados por esa vía, como de hecho
ocurrió y que esta vía recursiva debe ser agotada
previamente.
10.- Central Cuervo-
SERNAGEOMIN
Este caso también corresponde a una reclamación
interpuesta en virtud de lo dispuesto en artículo
17 N° 8 de la LTA, en contra de la resolución del
SERNAGEOMIN que rechazó una solicitud de
invalidación, cuyo objeto fue la nulidad de los
Oficios37 que dicho servicio emitió en el proceso
de evaluación del EIA Central Hidroeléctrica
Cuervo, mediante los cuales se pronunció
conforme sobre la Adenda N° 5 y el ICE
respectivamente, por considerar los solicitantes
que este servicio no ponderó adecuadamente
los antecedentes del proceso de evaluación,
particularmente lo referido a los estudios de
riesgo que como vimos en el recurso anterior
la Corte ordenó realizar y por no aplicar el
principio preventivo en su actuar.
La impugnación administrativa a través de
la solicitud de invalidación fue rechazada en
síntesis, porque el SERNAGEOMIN durante
la evaluación ambiental actuó basado en el
principio preventivo estableciendo condiciones
al proyecto en función de los antecedentes
disponibles en el proceso.
La sentencia del Tribunal Ambiental (R-34-2014)
no se refiere a la impugnabilidad de estos actos
trámites ya que rechazó la reclamación en virtud
de la existencia de un régimen recursivo especial
a propósito del SEIA contenido en la LBGMA,
que prevalece sobre el proceso de invalidación
general, evitando con ello la posibilidad de
decisiones contradictorias, según el siguiente
razonamiento:
- Cabe hacer presente la incuestionable
conexión de la Reclamación PAC antes aludida
y la reclamación de autos, es posible advertir
que se formulan alegaciones fundadas en
hechos y argumentos esencialmente idénticos
(Considerando 9°).
- La Ley N° 19.300 contempla un sistema
recursivo especial para impugnar la RCA,
37 Oficios Ordinarios N° 1316 de 22 de agosto y N° 1401 de 5 de septiembre, ambos de 2013.
en los artículos 20, 25 quinquies, 29 y 30 bis
(Considerando 10°).
- Por su parte el artículo 17 N° 6 de LTA dispone
que los tribunales ambientales conocerán de las
Oficio reclamaciones en contra de la resolución del
recurso administrativo de los artículos 29, 30 bis
y 20 de la LBGMA (Considerando 11°).
- De las disposiciones antes mencionadas se
observa con claridad que el sistema recursivo
especial en materia ambiental se construye en
función del agotamiento de la vía administrativa,
lo que se traduce en la necesidad que el Director
Ejecutivo o el Comité de Ministros se pronuncien
sobre la reclamaciones interpuestas para que
la intervención jurisdiccional sea requerida
(Considerando 12°).
- Una lectura orgánica y sistémica de las
competencias de los Tribunales Ambientales,
en el contexto de la institucionalidad ambiental
debiera orientarse a evitar decisiones
contradictorias. (Considerando 14°).
- La interposición paralela de reclamaciones
administrativas y judiciales puede sin duda
favorecer decisiones contradictorias, y con ello
alimentar una innecesaria incertidumbre jurídica
en el contencioso administrativo ambiental. .
(Considerando 19°).
La sentencia no fue impugnada ante la Corte
Suprema y se encuentra ejecutoriada; y como
se aprecia el Tribunal Ambiental razona en el
mismo sentido del fallo de casación de la Ruta
de la Fruta.
- Con este último caso concluimos el análisis
de fallos y al compararlo con el primero que
estudiamos (Central Castilla) ambos referidos a
pronunciamientos de órganos con competencia
ambiental en el contexto del SEIA, impugnados
primero en sede administrativa y luego judicial,
encontramos un tratamiento radicalmente
opuesto.
La decisión de la autoridad administrativa
en el primer caso fue la de acoger un recurso
administrativo presentado por el Titular
(revisión) modificando su pronunciamiento
y con ello el ICE y en el segundo caso la
29
solicitud de invalidación es rechazada en sede
administrativa y se mantiene el pronunciamiento
de conformidad con la Adenda y el ICE.
En sede judicial, la Corte Suprema acoge
el recurso de protección en el caso Central
Castilla por el uso indebido que habría hecho
la autoridad del recurso extraordinario de
revisión, y en este caso el Tribunal Ambiental
rechaza la impugnación judicial por considerar
que existiendo pendiente una reclamación
administrativa basada en las mismas
alegaciones, corresponde que se agote la vía
administrativa especial, previo a recurrir
judicialmente con el fin de evitar decisiones
contradictorias.
Como reflexión final en torno a la jurisprudencia
podemos señalar que no existe jurisprudencia
unánime respecto de la impugnación de actos
trámite del SEIA, pero si se perciben ciertas
tendencias que se presentan a continuación.
IV. CONCLUSIONES
Con el análisis jurisprudencial se pretendía
dilucidar si los actos trámites en el SEIA eran
o no susceptibles de impugnación, cuáles actos
eran impugnables y qué vía de impugnación se
aceptaba como válida. Lo anterior, dado que las
normas al respecto permitían interpretaciones,
por la naturaleza especial del procedimiento
administrativo de evaluación ambiental y
considerando que en el ámbito administrativo la
LBPA dispone que solo pueden ser impugnados
cuando ponen término al procedimiento
o producen indefensión, conceptos que
necesariamente deben ser dotados de contenido
por los jueces. En este contexto se presentan las
siguientes conclusiones:
1.- La impugnación de los actos trámite dictados
dentro del procedimiento de evaluación
ambiental es una materia controvertida, y cuya
utilización sin ser considerable ha aumentado
tanto en la cantidad de recursos interpuestos
como el tipo de actos que se impugnan. Como
se revisó existen recursos interpuestos en contra
de la mayoría de los actos administrativos del
SEIA: citación a la sesión de la Comisión de
Evaluación, la resolución de admisibilidad,
los pronunciamientos de los organismos con
competencia y los Informes Consolidados
(ICSARA- ICE).
30
Esta tendencia podría continuar in crescendo; de
hecho al cierre del presente trabajo se encuentran
en trámite ante los Tribunales Ambientales otras
causas referidas a actos trámite, siendo el de
la Central Los Rulos (Rol R-102-2016) el más
próximo a resolverse, porque se encuentra en
acuerdo.
2.- No hay jurisprudencia suficiente como
para determinar la naturaleza de cada acto
administrativo ambiental en cuanto actos
trámite o actos terminales, ya que las sentencias
no siempre abordaron la naturaleza del acto
reclamado que dejaron sin efecto.
No obstante hay actos que no admiten discusión
como es la citación a la sesión de la Comisión de
Evaluación (v. Proyecto Hidroeléctrico Aysén),
el ICSARA (v. El Morro, Cerro Colorado).
El principal acto que puede discutirse es
el Informe Consolidado de Evaluación,
especialmente por su condición vinculante
respecto de los aspectos normados en virtud de
lo dispuesto en el artículo 9 bis de la LBGMA,
sin embargo ninguno de los fallos acoge esta
postura. En el caso de Central Hidroeléctrica
Cuervo que se planteó esta tesis, la Corte
Suprema si bien acoge el recurso lo hace en
función del cumplimiento de la normativa y el
principio preventivo.
3.- La limitación para impugnar los actos trámite
sólo cuando ponen término al procedimiento
o causan indefensión no tiene aún un gran
desarrollo en la jurisprudencia judicial, ya
que en muchos casos (Castilla, Bocamina) se
acogieron los recursos por razones de fondo,
independiente del efecto del acto. Por ejemplo
en el caso de las resoluciones de admisibilidad
impugnadas el razonamiento fue si la vía de
ingreso era o no la adecuada, sin atender a la
etapa en que esto debe resolverse.
Una mención especial merece el fallo del
Segundo Tribunal Ambiental en el caso de
la Concesión Camino de la Fruta que aborda
detenidamente la calidad de acto trámite y la
condición de producir indefensión, que lo hace
impugnable.
4.- En el caso de los recursos de protección
además se ha atendido a la aptitud que tiene el
acto trámite impugnado para vulnerar alguna
garantía constitucional, y en general cuando
las Cortes se han referido expresamente a
la materia han rechazado esa posibilidad, al
estimar que sí se han dictado en cumplimiento
de la normativa vigente.
5.- En los casos que se impugnó la resolución
de admisibilidad la discusión siempre se
centró en determinar si el Proyecto requería
ser presentado como Estudio o Declaración
de Impacto Ambiental, y cuando fue acogido
el recurso la conclusión primero es que
requiere EIA, en función de distintos criterios
(v.Bocamina), y esa evaluación realizada por
el Tribunal fundamenta la ilegalidad de la
resolución de admisibilidad.
6.- El agotamiento de la vía administrativa, no
siempre fue una consideración abordada en los
fallos, sin embargo los casos que se pronuncian
concuerdan en que existiendo una vía previa o
especial debe agotarse antes de recurrir a la sede
jurisdiccional, pues es la forma en que se pueden
evitar decisiones contradictorias. Los casos
emblemáticos en esta materia por tratarse de
fallos del Segundo Tribunal Ambiental son los
de Camino de la Fruta y Central Cuervo- Oficio
SERNAGEOMIN.
7.- Los pronunciamientos de los organismos con
competencia ambiental también han sido objeto
de impugnaciones, siendo el caso más destacado
el caso de Central Castilla, que en base a la
impugnación de un acto trámite acoge el recurso
de protección, sin embargo no se cuestiona la
Corte Suprema la condición de acto trámite ni su
impugnabilidad sino que se centra en la facultad
que tuvo la Administración – SEREMI de Salud-
para revertir su decisión, dando inicio a una
etapa de impugnaciones de actos trámite.
En el caso de Centra Cuervo-Oficio
SERNAGEOMIN el Tribunal Ambiental
rechazó la reclamación pero por existir recursos
administrativos pendientes, y no se refiere a la
calidad de acto trámite o terminal del Oficio en
cuestión.
8.- Sobre la vía más adecuada de impugnación
de los actos administrativos ambientales, en
particular sobre el recurso de protección, este
ofrece una ventaja relativa al ser más rápido
que una acción ordinaria, pero a la vez, por
38 GUZMÁN (2012) p. 80
31
su naturaleza, no permite en la mayoría de
las ocasiones a los magistrados dimensionar
íntegramente el problema ante ellos planteado,
lo que los conduce a desestimar la pretensión
constitucional por ser competencia de los jueces
de letras, o los Tribunales ambientales.38
En definitiva, del análisis planteado es posible
concluir que, sin ser un tema pacífico, el
procedimiento de evaluación ambiental, al igual
que cualquier procedimiento administrativo está
compuesto de actos trámites a los que respecto
de su impugnabilidad en sede administrativa le
resulta aplicable la limitación de la LBPA, esto es
que solo serán impugnables si ponen término al
procedimiento o producen indefensión, y en sede
jurisdiccional (acción de protección) se agregará
la circunstancia que tengan aptitud para la
vulneración de garantías constitucionales.
Finalmente, en consideración a las características
del procedimiento de evaluación ambiental, en el
que deben coordinarse las opiniones de diversos
órganos de la Administración del Estado, con
competencias no siempre bien delimitadas, para
concurrir a la formación de la decisión final
sobre proyectos que singularmente también
están compuestos de múltiples complejidades,
creemos que la impugnación de actos trámite
no debería ser admisible por desnaturalizar
el instrumento. La calificación ambiental es
una decisión que debe ser adoptada con la
visión integral de todos los pronunciamientos
sectoriales técnicos que correspondan y no de
manera parcelada, y bajo ese mismo prisma es
que debería abordarse la impugnación de los
actos administrativos del SEIA, pues de otra
manera empiezan a dilatarse los procesos de
evaluación, complejizarse la toma de decisiones
-sea para aprobar o rechazar un proyecto,
generar incertidumbre a los titulares y a la
comunidad, y al sistema en general; con el riesgo
de una judicialización temprana y excesiva
de los proyectos sometidos a evaluación, y la
consecuente pérdida de confianza en los entes
administrativos.
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- GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y FERNÁNDEZ, Tomás-Ramón (2004): Curso de Derecho

Administrativo (Madrid, Civitas Ediciones) Tomo I

- GUZMÁN, Rodrigo (2012): Derecho Ambiental Chileno (Santiago, Editorial Planeta Sostenible).

- HISTORIA DE LA LEY N° 19.300, Mensaje Presidencial.

- HISTORIA DE LA LEY N° 20.600, Segundo Informe Comisiones Unidas.

ROJAS, Jaime, (2004): Notas sobre el procedimiento administrativo establecido en la Ley Nº 19.880/
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- SOTO KLOSS, Eduardo (2010): Derecho Administrativo, Temas Fundamentales (Santiago, Editorial
Legal Publishing Chile).

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JURISPRUDENCIA
- Escobar Abarca (Patricio) con Secretario R. M. Salud Atacama (2010): Corte Suprema.
-Escobar Abarca (Patricio) con Secretario R. M. Salud Atacama (2010): Corte de Apelaciones de
Copiapó.
- Gabriel Silber Romo y Otros contra Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Aysén
(2011): Corte de Apelaciones de Coyhaique.
- Comité de Adelanto Prodema Teno o Comité de Adelanto Pro-Defensa del Medioambiente con
Forestal Arauco, Tomas Irarrázaval Molina y quienes Resulten Responsables (2011): Corte de
Apelaciones de Talca.
- Comité de Adelanto Prodema Teno o Comité de Adelanto Pro-Defensa del Medioambiente con
Forestal Arauco, Tomas Irarrázaval Molina y quienes Resulten Responsables (2011): Corte Suprema.
- Corporación Fiscalía del Medio Ambiente contra Servicio Evaluación Ambiental Región de Aysén
(2012): Corte de Apelaciones de Coyhaique.
- Corporación Fiscalía del Medio Ambiente contra Servicio Evaluación Ambiental Región de Aysén
(2012): Corte Suprema.
- Paula Villegas Hernández en Rep. de Confederación Nacional de Federaciones de Pescadores
Artesanales de Chile contra Comisión de Evaluación VIII Región del Bio Bío.(P) (2011): Corte de
Apelaciones de Concepción.
- Paula Villegas Hernández en Rep. de Confederación Nacional de Federaciones de Pescadores
Artesanales de Chile contra Comisión de Evaluación VIII Región del Bio Bío.(P) (2011): Corte
Suprema.
- Sergio Campusano Vilches en Rep. de la Comunidad Agrícola Los Huasco Altinos con Comisión de
Evaluación III Región de Atacama (2011): Corte de Apelaciones de Antofagasta.
- Sergio Campusano Vilches en Rep. de la Comunidad Agrícola Los Huasco Altinos con Comisión de
Evaluación III Región de Atacama (2012): Corte Suprema.
- Sergio Campusano Vilches con Comisión de Evaluación III Región de Atacama (2012): Corte de
Apelaciones de Copiapó.
- Sergio Campusano Vilches con Comisión de Evaluación III Región de Atacama (2012): Corte
Suprema.
- Patricio Armelino Freire Canto y Otros contra Secretario Ejecutivo del Consejo de Monumentos
Nacionales y Otros (2012): Corte de Apelaciones de Valparaíso.
- Patricio Armelino Freire Canto y Otros contra Secretario Ejecutivo del Consejo de Monumentos
Nacionales y Otros (2013): Corte Suprema.
- Luis Eliecer Jara Alarcón contra Servicio de Evaluación Ambiental de la Región de Tarapacá (2014):
Corte de Apelaciones de Iquique.
- Luis Eliecer Jara Alarcón contra Servicio de Evaluación Ambiental de la Región de Tarapacá (2014):
Corte Suprema.
- Reiss Greenwood Sergio Isidoro/ Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental (2013):
Segundo Tribunal Ambiental.
- Reiss Greenwood Sergio Isidoro/ Dirección Ejecutiva del Servicio de Evaluación Ambiental (2014):
Corte Suprema.
- Corporación Privada para el Desarrollo de Aysén/ Director Nacional del Servicio Nacional de
Geología y Minería (Res Ex. 0448)(2015): Segundo Tribunal Ambiental.

33