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Sguardi oltre le

retoriche. Politiche
e progetti per la casa
a Milano
Massimo Bricocoli, Alessandro Coppola

Politecnico di Milano, Dipartimento di Architettura e Studi Urbani


(massimo.bricocoli@polimi.it; coppola_alessandro@libero.it)

Negli anni ’90 e 2000, l’ascesa (e In Italia, ancor più che in altri contesti europei, negli ultimi
decenni lo stato ha visto contrarsi il suo ruolo nella fornitura
l’influenza reale) della retorica della diretta di alloggi a canone sociale. Le politiche dell’abitare sociale
proprietà immobiliare di massa si è si sono così configurate come uno dei campi d’azione pubblica
intrecciata con gli imponenti effetti delegato all’iniziativa dei governi locali. I nuovi programmi,
spesso realizzati entro i procedimenti della cosiddetta urbani-
che i processi di privatizzazione stica contrattata, sono stati caratterizzati dal ruolo assunto dagli
e di riorganizzazione del governo attori del mercato e del privato sociale. A consolidarsi è stata
hanno avuto nel campo delle così una ‘nuova cultura delle politiche dell’abitazione sociale’
che ha tratto la propria legittimità da un discorso di rottura nei
politiche abitative. Da un lato, con confronti di quelli che erano ritenuti i fallimenti della precedente
il generalizzarsi della negoziazione stagione dell’edilizia pubblica. In questo quadro, il caso mila-
quale principio cardine della nese si presenta come contesto privilegiato di indagine sia per
la centralità di alcune delle retoriche di questa nuova cultura
promozione e del governo della nel discorso delle forze che hanno controllato il governo locale
trasformazione urbanistica, l’offerta nell’ultimo ventennio, sia per gli esiti imponenti del lungo ed
di alloggi per gruppi sociali ritenuti intenso ciclo immobiliare che, ormai esauritosi, è coinciso con
una fase di profonda rivisitazione della strumentazione urba-
‘fuori mercato’ è stata devoluta a nistica. A partire da alcune ricerche empiriche realizzate negli
soggetti vecchi e nuovi dell’economia ultimi anni in diversi ambiti di trasformazione, l’articolo discute
sociale e al loro ruolo negli schemi i tratti qualificanti di vent’anni di politiche abitative a Milano
riservando particolare attenzione alla verifica delle modalità di
di trasformazione dell’urbanistica trasferimento sul piano delle realizzazioni concrete di alcune
contrattata. Dall’altro, con l’emergere delle retoriche della ‘nuova cultura dell’abitare sociale’.
e il diffondersi della retorica della
mixité sociale, i nuovi interventi sono Espansione immobiliare e trasformazione urbanistica.
stati accompagnati da una nuova Milano, 1995-20061
enfasi sugli aspetti più latamente La crisi economica e finanziaria intervenuta a partire dal 2008
ha determinato, anche nella regione urbana milanese, un netto
urbani e sociali degli interventi di rallentamento nella dinamica del mercato immobiliare. All’a-
trasformazione ad uso residenziale pice del ciclo immobiliare ascendente ormai alle nostre spalle,
secondo stime dell’Università Bocconi, il valore complessivo
delle operazioni immobiliari ammontava a circa 13 miliardi di
euro, pari all’8,5% del Pil dell’intera Lombardia, dei quali una
parte consistente era assorbita dalle operazioni di trasformazione
urbanistica che, al 2006, riguardavano circa l’8% del territorio
comunale milanese per un totale di oltre 13 milioni di metri
quadrati (Memo, 2006). Seppure l’esito di alcune delle princi-
pali operazioni immobiliari già approvate sia ancora incerto,
risultano evidenti i tratti di eccezionalità di questo lungo ciclo di
sviluppo immobiliare a Milano: per le sue dimensioni finanziarie
Parole chiave: politiche della casa; e territoriali, per il suo intrecciarsi con un periodo di intensa
Milano; housing sociale trasformazione della strumentazione urbanistica e degli attori

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coinvolti nel mercato urbano e, infine, per il carattere fortemente supposta coerenza degli interventi con le politiche di attrazione
controverso dei suoi esiti in termini di qualità spaziale e sociale e competizione inter-urbana portate avanti dell’amministrazione
delle trasformazioni. nel segno di un rinnovata ambizione di ri-centralizzazione volta
Alcuni dei motivi centrali del discorso sulle trasformazioni a fare della città la downtown della regione urbana (Bricocoli
portato avanti dagli attori protagonisti dell’ultima stagione urba- e Savoldi, 2010).
nistica si fondano su formulazioni problematiche consolidatesi Sono molte le critiche mosse alle caratteristiche fondamentali di
nell’arco di almeno tre decenni. L’incapacità realizzativa degli questo lungo ciclo di trasformazione urbanistica ed espansione
anni ’80 (Bolocan, Bonfantini, 2007) sarà un argomento impor- immobiliare. L’assenza di una visione strategica, con l’ammi-
tante negli anni ’90 per giustificare una profonda riformulazione nistrazione di fatto auto-confinatasi in un ruolo meramente
della strumentazione urbanistica. Dopo le sperimentazioni degli regolativo e non strategico dello scambio con il settore privato,
anni ’80, il processo di destrutturazione degli strumenti urba- avrebbe determinato un processo di modernizzazione ‘a una
nistici tradizionali si consoliderà con il passaggio dal ricorso dimensione’ – quella del mercato – a scapito della produzione
ad alcuni programmi sperimentali nazionali – i programmi di di strategie e beni pubblici adeguati (Pasqui, 2007). Lo stesso
riqualificazione urbana (Pru) della metà degli anni ’90 – a quelli dispiegarsi degli strumenti frutto dell’innovazione urbanistica
offerti dalla nuova legislazione urbanistica regionale (Bricocoli si sarebbe per molti versi risolto in un gioco adattativo e op-
e Savoldi, 2010). Se i Pru (Programmi di Recupero Urbano) – portunistico tra istanze e comportamenti compositi e non nella
originariamente inquadrati in un documento d‘indirizzo, Nove stratificazione di uno spazio culturale condiviso da amministra-
Parchi per Milano (Aa.Vv., 1995) – verranno a costituire lo tori, tecnici, operatori. Una mancanza dalla quale discenderebbe
strumento di trasformazione urbanistica tipico della prima fase l’elevata discrezionalità nella valutazione dei singoli progetti
del nuovo ciclo immobiliare, i Pii (Piani Integrati di Intervento) di trasformazione (Bolocan, Bonfantini 2007), caratterizzati da
– inquadrati in un nuovo documento d’indirizzo, Ricostruire la un ruolo spesso marginale dell’amministrazione nella fase di
Grande Milano (Comune di Milano, 2000) – prenderanno il loro concezione e realizzazione e viceversa rimediale ed emergen-
posto nella seconda fase. A segnare l’intero periodo di rivisita- ziale di fronte al determinarsi di situazioni critiche nella fase
zione degli strumenti urbanistici, scandito dagli aggiornamenti di implementazione e di vita dei progetti (Bricocoli e Savoldi,
successivi della normativa regionale, sarà l’idea dell’inadegua- 2010). Infine, il forte orientamento della nuova produzione nella
tezza di un modello di pianificazione sinottica e vincolistica a direzione di una domanda di alloggi in proprietà e di elevato
fronte di una pratica di trasformazione contrattuale e per parti pregio avrebbe contribuito all’acuirsi della nuova questione
della città, capace di attrarre investimenti privati e di ridurre i abitativa e dei problemi di accessibilità del mercato immobiliare
tempi di realizzazione; un’idea di cui il Piano di Governo del già caratteristici di Milano (Mugnano e Palvarini, 2011).
Territorio adottato nel 2011 rappresenterà la manifestazione più In questo quadro, all’incrocio fra una riscoperta di una valuta-
organica e coerente. zione sostantiva degli esiti sociali delle politiche urbanistiche
Contestualmente, l’evoluzione degli strumenti si accompagnerà (Fainstein, 2010) e un ritorno a uno sguardo denso ai concreti
a una profonda ristrutturazione del mercato urbano (Bolocan, luoghi urbani e alle loro qualità come lascito dei processi di
Bonfantini, 2007) sia nel profilo dei suoi attori sia nelle loro trasformazione (Bricocoli, 2009; Bricocoli e Savoldi, 2010), s‘in-
modalità operative: l’affacciarsi di nuovi attori privati relati- travedono le potenzialità di nuovi percorsi di ricerca. Si tratta
vamente specializzati, l’irrobustimento del ruolo di attori non di valutare l’eredità del lungo ciclo immobiliare che sta ormai
specializzati (dalle cooperative alle assicurazioni, dal sistema alle nostre spalle, formulando allo stesso tempo alcuni principi
bancario ad alcune grandi imprese industriali e terziarie) e il – fortemente contestualizzati – che possano fornire elementi
ruolo crescente giocato da alcuni grandi attori istituzionali e per il ridisegno di interventi in campo abitativo che assumano
funzionali nei processi di trasformazione ne sarebbero alcune in modo più consapevole le criticità che caratterizzano l’azione
delle traiettorie più evidenti (Pasqui, 2007; Gaeta, 2012). Lungo pubblica in materia di politiche per la casa.
il ciclo immobiliare espansivo, a una prima fase dai caratteri
ancora tradizionali, ne sarebbe subentrata una seconda segnata
da una forte accentuazione dei caratteri di novità, con l’emergere La questione abitativa a Milano, Italia
di attori e operatori privati new-comer, espressione dei processi La questione abitativa a Milano condivide molti dei tratti di
di finanziarizzazione e globalizzazione del real-estate: anche quella nazionale. Nel quadro di un paese che registra fra i tassi
a Milano si sarebbe imposto all’attenzione un nuovo tipo di più elevati di residenza in proprietà al mondo ed una crescente
operatore specializzato capace di integrare funzioni e servizi marginalizzazione ed irrilevanza quantitativa dell’offerta pub-
altamente qualificati e di mobilitare ingenti risorse economiche blica (Minelli, 2006; Baldini, 2010), si segnala da tempo una
nella gestione di grandi progetti di sviluppo e valorizzazione considerevole estensione dell’area del rischio abitativo. Al 2008,
immobiliare (Memo, 2006). l’81,5% dei nuclei familiari è proprietario dell’abitazione in cui
Il salto di scala degli operatori si sarebbe esercitato nel disegno vive, rispetto al 17,2% che invece si trova in affitto, con una forte
e nell’implementazione di alcuni mega-project – in particolare accentuazione di questi negli ultimi due quintili nella piramide
Santa Giulia, City Life e Porta Nuova – che dominano la seconda dei redditi (Cittalia, 2011). Nel periodo 1991-2009, a fronte di
fase del recente ciclo immobiliare ascendente (Memo, 2006) una crescita delle disponibilità familiari del 18%, l’incremento
imponendo l’immagine di una svolta comunicativa delle poli- dei canoni di mercato nelle aree urbane è stato pari al 105%,
tiche urbanistiche milanesi (Longo, 2007) caratterizzata dalla una divaricazione che si riflette in una dinamica sostenuta del
vistosità dagli apparati discorsivi mobilitati nella promozione numero degli sfratti (Cittalia, 2011). La tradizionale inadegua-
dei progetti, dall’iconicità delle architetture proposte e dalla tezza e il sotto-dimensionamento dell’offerta di alloggi a canone

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sociale si è approfondita: oggi solo il 4% circa degli alloggi è limitate sono state le analisi che hanno messo sotto osservazio-
di proprietà pubblica, rispetto al 36% dell’Olanda, il 22% del ne in modo sistematico le criticità della domanda e dell’offerta
Regno Unito ed il 20% della media comunitaria. Rispetto agli di abitazione (Mugnano e Palvarini, 2011; Gaeta, 2012). Sono
anni ’80, la produzione pubblica si sarebbe ridotta di circa il le stesse dimensioni quantitative del problema, e non solo per
90%, scendendo dai circa 34 mila alloggi l’anno del 1984 ai 1900 i complessi problemi di definizione cui la questione si presta
del 2004; lo stesso andamento sarebbe stato registrato anche (Torri, 2006), a essere restituite solo parzialmente e con margini
per le abitazioni realizzate in regime di residenza agevolata di approssimazione che paiono eccessivamente ampi. Molti degli
o convenzionata, passate da 56mila a 11 mila nel ventennio indicatori impiegati in gran parte delle rilevazioni disponibili
considerato. Più complessivamente, il patrimonio pubblico, a – numero di domande presentate, di candidati dichiarati idonei
causa dei processi di privatizzazione e cartolarizzazione (di e di alloggi effettivamente assegnati nell’ambito dei bandi per
proprietà di Stato, regioni, province, comuni e aziende regionali l’edilizia residenziale pubblica a canone sociale, incidenza dei
di edilizia residenziale) si sarebbe ridotto di oltre il 20%: da un costi di locazione sui redditi familiari medi, numero di homeless,
milione di alloggi nel 1991 a 900 mila nel 2001 e a 800 mila nel ecc. – sembrano riferirsi prevalentemente alla domanda ‘statica’
2007 (Cittalia, 2010). e non a quella ‘dormiente’ di abitazioni.
La forte contrazione dell’offerta pubblica e la crescente inso- I dati documentano tuttavia l’esistenza di un’area di disagio
stenibilità dell’offerta privata caratterizzano inoltre una fase di molto vasta che risulta appena scalfita dalle politiche pubbliche.
forti cambiamenti nella domanda abitativa. La riduzione della A Milano, l’incidenza di nuclei familiari in affitto sul totale,
taglia media delle famiglie e l’incremento del loro numero, le seppure in diminuzione nel corso degli ultimi decenni, è sensi-
trasformazioni delle configurazioni familiari, l’aumento dei bilmente più elevata della media nazionale. Questi si concentre-
nuclei ‘non tradizionali’ (single, nuclei mono-genitoriali, coppie rebbero di più fra i giovani, i single, le famiglie mono-genitoriali
non coniugate, ecc.), il peso crescente della quota di popolazione e le famiglie ‘altre’ (Comune di Milano, 2007). Come nelle altre
anziana e dell’immigrazione straniera hanno comportato una dif- aree metropolitane del paese, l’incidenza dell’affitto sui redditi
ferenziazione della domanda e un aumento di domande abitative disponibili sarebbe superiore alla media nazionale (Comune di
atipiche (Tosi, 2003). Accanto ai temi e ai soggetti del disagio Milano, 2007; Osservatorio regionale, 2009). Nel 2007, l’am-
abitativo grave, la letteratura ha sottolineato l’emergere di un’area montare medio mensile per l’affitto di un appartamento di 90
vasta di rischio abitativo, collegato alla crescente ‘vulnerabilità metri quadri corrispondeva a Milano a 1.252 Euro (+51,2%
sociale’ di ampi settori della popolazione (Torri, 2006). La nuova rispetto al 2000) (Anci, 2011), un dato che pare comprimersi
dimensione del ‘rischio abitativo’ rimanderebbe ‘sia all’estensio- con il pieno dispiegarsi degli effetti deprimenti determinati
ne dimensionale e al potenziale di crescita del problema, sia al della crisi del mercato immobiliare avviatasi nel 2007 (Gaeta,
carattere non sistematico del fenomeno’: coinvolte nel rischio 2012). Contestualmente, con la riduzione dei redditi disponibili
abitativo ci sarebbero anche popolazioni non necessariamente in e la contrazione del credito, la crisi sembra aver contribuito
condizioni di povertà (Torri, 2006). Coerentemente, una recente all’espansione della domanda in affitto, in particolar modo per
ricerca dell’Anci individua, accanto a quella del cosiddetto disa- alcune componenti già vulnerabili come nel caso degli immigrati
gio assoluto, l’area del disagio relativo per la quale «la questione (Mugnano e Palvarini, 2011).
abitativa rappresenta un fattore di freno (nell’autonomizzazione A fronte di un mercato di difficile accessibilità per i redditi
dei giovani, nello spostamento per motivi di studio e di lavoro, medio-bassi, la risposta dell’edilizia residenziale pubblica appare
nei progetti genitoriali) e un grave fattore di rischio di fronte ad gravemente inadeguata. Nel corso del 2007 esistevano quasi
eventi imprevisti (uno sfratto, una separazione familiare, o la fine tredicimila candidati idonei – saliti a circa 19.000 al 2011 – per
di una coabitazione)» (Cittalia, 2011). l’assegnazione di un alloggio, mentre si stimava che – annual-
L’allargarsi del bacino della precarietà occupazionale ha giocato mente – si potesse soddisfare la domanda di soli 1200 nuclei
un ruolo fondamentale nell’estensione del rischio abitativo (Bal- familiari (Comune di Milano, 2007). L’attuale offerta Erp sarebbe
dini, 2010). Le difficoltà d’inserimento delle giovani generazioni quindi appena sufficiente a rispondere alle situazioni di emer-
– instabilità e bassi salari prima della crisi, crescita consistente genza, cioè quei casi in cui l’assegnazione non è derogabile per
della disoccupazione a partire della crisi – si sono trasferite sul oggettive situazioni di difficoltà, in primis gli sfratti, che coinvol-
piano abitativo, approfondendo le criticità di un sistema caratte- gevano nel 2006 circa 1300 persone, un dato in forte aumento
rizzato dal ruolo pervasivo delle economie familiari, dall’assoluta negli anni 2000 rispetto agli anni precedenti (Ranci, 2005). A
marginalità dell’intervento pubblico e dall’arretratezza del mer- Milano, complessivamente, la soddisfazione della domanda
cato privato. Data la rilevanza del ruolo delle reti familiari nella di abitazione in edilizia residenziale pubblica raggiungerebbe
circolazione e nell’accesso al bene immobiliare (Tosi, 2004), così solo il 3,4% del totale, un’incidenza in linea con la media
la carriera abitativa dei giovani è fortemente condizionata non nazionale (Cittalia, 2011). Si tratta di numeri che sebbene non
solo dal reddito personale (income) ma anche dalla ricchezza restituiscano le vere dimensioni e qualità della ‘nuova questione
(wealth) accumulata dalle reti familiari entro le quali si è inseriti abitativa’ indicano tuttavia il consolidarsi di condizioni critiche
(Poggio, 2006; Coppola, 2012). il cui rapporto con le trasformazioni urbanistiche compiute o in
L’esistenza, a Milano, di una ‘nuova questione abitativa’ appare, atto rimane in gran parte ancora da indagare.
complessivamente, poco indagata. Non sono mancate le ricerche
che in questi anni hanno esplorato le trasformazioni delle forme
e dei paesaggi dell’abitare (Lanzani et al., 2006; Multiplicity.Lab, Una svolta nelle politiche abitative?
2007) ma, mentre la questione abitativa andava acutizzandosi Di fronte al mutare e all’estendersi della questione abitativa,
anche a seguito dell’avanzare della crisi economica, assai più mentre viene invocato il disimpegno dello stato a favore del

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mercato e del terzo settore, le politiche sono sollecitate a pren- come la presa di responsabilità rispetto al territorio come bene
dere in carico nel campo dell’abitare gli effetti dell’estensione comune – alle relazioni di vicinato, di prossimità e solidarietà
dei fenomeni di povertà, di vulnerabilità e di esclusione sociale sembrano prendere distanza da quelle forme più anonime e in-
(Torri, 2006). D’altra parte, la separazione tra dimensione dell’in- differenziate della vita in ambiente metropolitano che un certo
tervento in campo abitativo e quello sociale/socio-assistenziale modello di residenza pubblica ha lungamente rappresentato
ha per molti versi inibito l’innovazione e l’efficacia dell’azione nel progetto della città moderna. Questioni quali il rapporto
pubblica e il discorso sull’abitare sociale è stato spesso traslato con il quartiere e le relazioni di convivenza, le interazioni tra
in un frame di ordine pubblico anziché di welfare (Tosi, 2006). l’alloggiare e le molteplici dimensioni della vita quotidiana e il
La critica delle politiche tradizionali di edilizia pubblica – co- modo di produrre l’abitazione sono divenute centrali nel discor-
struitasi attorno a temi e tendenze diversi – ha occupato una so delle nuove politiche abitative (Tosi, 2004; Bianchetti, 2011;
parte importante nel dibattito. Le conseguenze e gli effetti ne- Sampieri, 2011). In Italia, come nel resto d’Europa, l’accresciuta
gativi generati negli interventi di mass housing prodotti dallo sensibilità ai temi della condivisione e della mixité ha d’altra
stato nel secondo dopoguerra sono stati oggetto di obiezioni parte sollecitato la ricerca di una maggiore articolazione nei
sia in relazione alla loro stessa qualità sociale (Power, 1993) dispositivi urbanistici e nella produzione e assegnazione degli
sia a sostegno di ideologie neo-liberistiche. In particolare, sono alloggi. In questo contesto, dire housing sociale ha significato
stati sottolineati i limiti dell’applicazione estensiva del progetto essenzialmente sostenere il coinvolgimento del mercato e del
moderno nei programmi di edilizia pubblica e il corrispondente privato sociale nella produzione e distribuzione di social housing.
schema spaziale che prevede l’abitazione come spazio distinto da Questa tendenza è stata rafforzata dalla perdurante scarsità di
quello pubblico e da quello lavorativo, e separazioni di funzioni risorse pubbliche dedicate, ma si è confrontata con un’evidente
e di vani all’interno dell’alloggio, oltre che il carattere specia- debolezza del settore del no profit italiano (Tosi, 2006; Baldini,
listico della produzione di abitazioni (Tosi, 2004). La reazione 2010) che diversamente da altri paesi europei come, ad esempio,
culturale ai programmi standardizzati di edilizia pubblica si è la Germania e l’Austria (Bricocoli, 2011; Scavuzzo, 2011) non ha
così nutrita della riscoperta di alcune dimensioni del problema ancora dispiegato potenziali di innovazione particolarmente si-
abitativo precedentemente trascurate. Dall’attenzione alla mera gnificativi nei progetti e nelle politiche di cui è stato protagonista.
produzione di alloggi si è passati a un’enfasi sull’abitare sempre É certamente da sottolineare una connessione tra le trasforma-
più declinato con riferimento non tanto alle aspirazioni di un zioni delle politiche abitative e il contesto più generale della
welfare universalistico (‘una casa per tutti’) ma a una maggior trasformazione delle politiche pubbliche che, dagli anni ’80,
adesione all’articolazione delle specificità dei singoli nonché vedono un ritiro dello stato a favore del mercato e del terzo set-
alle forme di aggregazione e di convivenza che essi mettono in tore. In quest’ottica l’insistenza sulla mixité e sulla necessità del
campo. Da questo punto di vista, se negli anni ’90 l’attenzione privato non sono dovuti solo (né prevalentemente) alla messa in
per l’abitare si era indirizzata a una sfera intima e privata che discussione del modello del mass housing ma anche alla scelta
aveva trovato il suo emblema nella soluzione dell’abitare subur- politica dell’attore pubblico di disimpegnarsi dal campo delle
bano in tipologie unifamiliari o a schiera, oggi rileviamo – in politiche abitative. Come argomentato nella riflessione critica
Italia e in Europa occidentale – un diffuso ritorno d’interesse di alcuni autori (Edgar et al., 2002) il social mix e il privato
per l’abitare riletto alla luce delle retoriche e delle pratiche della non vengono insomma adottati solo perché il vecchio modello
condivisione, e quindi anche nei confronti dell’abitare collettivo era inefficiente, ma perché funzionali al disimpegno dello stato.
(Sampieri, 2011; Bianchetti, 2011).
Contestualmente, il discorso sull’housing sociale in Italia si è
affermato con argomenti legati al coinvolgimento di attori terzi Lo sguardo sulle trasformazioni
nella produzione di edilizia a canoni calmierati. L’enfasi è stata Negli scorsi quindici anni, i temi della concertazione e della
concentrata sulla fattibilità e sostenibilità finanziaria dei pro- costruzione di nuove forme di partenariato pubblico-privato
getti dei promotori, mettendo colpevolmente in secondo piano per la produzione di edilizia sociale hanno dominato il discorso
una discussione circa i costi finali (canoni e spese correnti) per politico, le pratiche dei governi locali e il dibattito scientifico.
gli utenti, che invece in altri paesi Europei sono riferimento L’accento è stato posto su strumenti e processi, sulla governance
prioritario nel disegno di politiche e progetti. In una seconda dei processi multi-attoriali, con una riflessione assai limitata su-
fase – e in modo considerevole in ambito milanese – il discorso gli esiti e sulla qualità delle realizzazioni. Le esperienze concrete
sull’housing sociale si è andato affermando in corrispondenza sono ancora modeste. Appare urgente coniugare un orientamen-
di un ritrovato interesse per forme variamente riconducibili alla to all’innovazione degli strumenti e al coinvolgimento di una
nozione di comunità, sempre più spesso mobilitata in riferimento pluralità di attori con una rinnovata attenzione al profilo e alla
a nuovi progetti abitativi. Se il co-housing si è caratterizzato qualità degli esiti. In una fase di ritorno d’interesse per l’abitare
per iniziative fondate su affinità di status, di stili di vita, o sulla collettivo nella città centrale (Sampieri, 2011) e di saturazione
condivisione di valori di ‘comunità elettive’, l’housing sociale si della domanda di spazi per il terziario, in molti grandi progetti
è offerto come una soluzione più sensibile alla vulnerabilità dei urbani la quota di edilizia residenziale ha assunto dimensioni
soggetti coinvolti: in questo caso, il riferimento alla comunità consistenti. L’enfasi che è assegnata all’abitare in questi progetti
richiama i temi della solidarietà e del mutuo aiuto mettendo impone sì maggiore attenzione alle configurazioni del rapporto
quindi in causa direttamente forme e condizioni in cui si dà fra abitare e urbanità che effettivamente si producono, ma pare
la produzione di welfare locale. Come Ota de Leonardis mette altresì fondamentale considerare contestualmente le dimensioni
in luce (de Leonardis, 2011), queste tendenze, in cui l’alloggio quantitativa e qualitativa dell’offerta residenziale in oggetto e,
e l’abitare sono ricondotti – non senza rievocare valori morali in particolare, di quella in locazione. In questa prospettiva, una

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discussione nel merito dell’ampliamento dello stock di abitazioni – «sulla pelle degli edifici» (Savoldi, 2010) – la loro diversa natura
per il mercato dell’affitto sociale non può fare a meno di una ri- (privata, non profit, sociale) e lo status dei loro utenti. I singoli
cognizione empirica della produzione recente. Tale ricognizione lotti sono chiaramente distinti e sistematicamente recintati mentre
consente peraltro di formulare alcune considerazioni in merito i contesti della commistione sono limitati agli spazi aperti – che
all’interpretazione corrente che si dà nella pratica effettiva di corrispondono al verde e che tendenzialmente divengono terreno
alcuni costrutti molto presenti nel dibattito accademico e del di contesa e conflitto – e a quelli del consumo, spesso organizzati
policy-making. Gli interventi realizzati nell’ambito dei Programmi in un’unica superficie commerciale di grandi dimensioni.
di Recupero Urbano, dei Programmi Integrati di Intervento, dei Lo sguardo sugli insediamenti realizzati dai Programmi di Re-
Contratti di Quartiere e del programma Abitare Milano 1 – oggetto cupero Urbano consente di mettere sotto osservazione i modi
di ricerche empiriche recenti (Bricocoli e Savoldi, 2010; Coppola, in cui una serie di dispositivi, nella negoziazione urbanistica
2010; Cognetti e Gaeta, 2011; Infussi, 2012; Bricocoli e Cucca, 2012) e poi simmetricamente nel disegno e nell’organizzazione dello
– permettono di individuare, ridefinire e mettere in prospettiva spazio, possono tradurre l’affiancamento di funzioni e di profili
criticità importanti dei progetti di edilizia residenziale da poco residenziali diversi in fine e sistematica separazione (Bricocoli,
conclusi o in fase di realizzazione, sollecitando l’apertura di un 2010). L’insediamento di Pompeo Leoni realizzato in un’area
dibattito sulle politiche abitative che consenta di discutere della dismessa dalla OM-Fiat e situato a ridosso della circonvallazione
qualità complessiva dei nuovi contesti abitativi e delle condizioni esterna a sud del Parco Ravizza, si configura come un insedia-
alle quali oggi è possibile, o meno, ‘fare città’. mento introverso, che volge le spalle al denso contesto urbano
Un primo tema che emerge da questa ricognizione è quello della in cui è collocato e che fatta salva la presenza di una grande
mixité, divenuto rapidamente retorica dominante in Europa, che superficie commerciale che opera in regime di monopolio, è
rievoca un’aspirazione a produrre comunità urbane coese e bilan- completamente privo di qualsiasi servizio – pubblico o privato
ciate (Gans, 1961) entro un orientamento che prende le distanze – alla popolazione. Qui si può ben osservare come l’adozione di
dagli esiti negativi e ampiamente discussi di un trattamento per uno schema di negoziazione urbanistica tra promotore privato e
grandi cluster funzionali dello sviluppo urbanistico del novecento. amministrazione comunale spesso rievocato come un traguardo
La mixité viene rappresentata come una virtù e proposta come dell’urbanistica concertata e che ha scomposto l’area in verde
mescolanza, insieme, di funzioni e di profili sociali. Si mettono alle pubblico (50%), edilizia residenziale (privata, convenzionata,
spalle le realizzazioni moderniste di grandi quartieri monofun- pubblica) e terziario non sia di per sé affatto garante di qualità
zionali e socialmente omogenei e si scommette sulle qualità che urbana e al contrario possa produrre un ambiente residenziale
derivano dal combinare la residenza con altre funzioni oppure, in conformato sulle semplificazioni prodotte da una negoziazione
modo ancor più ambizioso, sulla realizzazione di nuove forme di pubblico-privato poco qualificata e dal mercato e che presenta un
urbanità. Tanto più il discorso si sposta sulle popolazioni vulnera- immiserimento dell’ambiente urbano quasi prossimo a quello di
bili tanto più emerge con evidenza un certo richiamo morale, come contesti suburbani2.
si è già visto con i riferimenti alla retorica della ‘comunità locale’ Nel caso del Gratosoglio, un insediamento di edilizia popolare
che sollecitano interpretazioni critiche e una certa allerta (Mu- progettato negli anni ’60 e oggetto di un Contratto di Quartiere,
sterd, 2003; Bolt et al., 2010; Arthurson, 2012). É infatti evidente gli argomenti del superamento di una concezione monofunzionale
nel discorso sulla mixité sociale il rischio che, complice una lettura e dell’omogeneità sociale del quartiere sono stati il riferimento
esasperata e riduttiva dei problemi relativi alla concentrazione di per una serie d’interventi di densificazione che hanno previsto
soggetti sociali deboli o marginali (Cucca, 2012), si assuma in la realizzazione di nuove strutture residenziali ciascuna con
modo a-problematico una visione secondo la quale gruppi sociali specifica specializzazione – per anziani non autosufficienti, per
più fragili possano trarre beneficio e prospettive di crescita dalla malati di Alzheimer, per studenti e poi per padri separati – di-
semplice prossimità spaziale con gruppi sociali con un profilo segnate e organizzate in modo autoreferenziale e separato dal
sociale e culturale più elevato (Coppola, 2009). Se pure possono contesto. Incapaci di articolare qualsiasi nuova connessione con
essere individuati argomenti a favore della mixité, intesa piuttosto l’esistente, questi inserimenti si traducono in semplici addizioni
come esito eventuale di un certo modo di fare città, è importante di nuova popolazione residente il cui contributo a una maggiore
che i rischi di una interpretazione riduttiva siano esplicitati e diversificazione della composizione sociale è tutt’altro che evi-
discussi, tanto più quando essa diviene un riferimento esplicito dente (Coppola, 2010)3.
per le politiche e il progetto (Enhr, 2011; Bacqué et al., 2011). I Infine Abitare Milano 1 è un caso interessante per la messa
rischi della retorica della mixité sociale in ambito residenziale si alla prova e la discussione nel merito di alcune delle questioni
rivelano ancora maggiori laddove si trascurino, come accaduto in rilevanti nel dibattito sulle politiche abitative, a Milano e in
anni recenti, riflessioni e azioni relative all’organizzazione e alle Italia4 (Bricocoli, Cucca, 2012). Il programma, avviato nel 2005
forme di accesso dei servizi primari – la scuola innanzitutto – che dall’amministrazione comunale, consiste di quattro diversi
giocano un ruolo fondamentale nel favorire forme d’integrazione interventi di edilizia residenziale pubblica su aree destinate a
tra diverse componenti della società locale. standard urbanistici e rese disponibili grazie a una legge regio-
Lo sguardo sui luoghi testimonia un’interpretazione assai riduttiva nale5. La definizione dei progetti è l’esito di un bando costruito
sia del modo di intendere la mixité, sia della nozione stessa di a ridosso di un lavoro preliminare che ha disegnato una serie
’abitare’ che pur viene spesso evocata nel disegno delle politiche. di linee guida6 volte a realizzare insediamenti di edilizia sociale
Sia nei nuovi progetti residenziali sia negli interventi sui quartieri con una presenza significativa di spazi ad uso non residenzia-
pubblici esistenti, la mixité diviene semplice giustapposizione di le e il fuoco sulla composizione di profili sociali differenziati
funzioni e popolazioni traducendosi generalmente nella ‘adia- in corrispondenza di un mix di canoni. Il profilo dei progetti
cenza’ tra corpi residenziali che esprimono in modo manifesto realizzati è certamente di qualità significativamente superiore

5 Territorio
alla media di quanto realizzato negli ultimi anni. Sul piano qua- espressi anche solo da parte degli attori più tradizionali: regione,
litativo, il programma Abitare Milano 1 si situa sulla frontiera comune e Azienda Lombarda per l’Edilizia Residenziale (Aler).
dell’innovazione nella concezione degli interventi ma risente di Quest’ultima in particolare, anche in virtù della sua natura
una sottovalutazione di alcuni aspetti fondamentali nella dimen- aziendale, pare sistematicamente ostacolare la conoscenza e il
sione gestionale dei progetti abitativi cui l’attuale amministrazione dibattito pubblici circa consistenza, qualità e criteri di gestione e
sta cercando di porre rimedio. Le modalità di allocazione e di sviluppo del patrimonio.
gestione degli spazi ad uso non residenziale, che costituiscono Laddove abbiamo evidenziato una contrazione netta del ruolo
un importante complemento alla realizzazione degli alloggi, sono dello stato nella produzione diretta di alloggi, è da auspicare che
un fronte prioritario sul quale è necessario innovare percorsi e i soggetti responsabili delle politiche locali – regione e ammini-
procedure che mettano al centro il valore d’uso di questi spazi e strazione comunale in primo luogo – svolgano un ruolo di regia
non tanto la loro semplice messa a reddito7. Ma, come in altri casi e di sintesi. Da un lato si riscontrano problemi consistenti di
presentati, un aspetto critico nell’attuazione del programma è la comunicazione pubblica, quasi che il dare conto di programmi
gestione dell’implementazione degli obiettivi di mix sociale, che e politiche attuati non fosse di per sé doveroso sia in termini di
anziché essere assunto quale esito eventuale è stato definito nel accountability dell’amministrazione pubblica sia in termini di
programma quale esplicito obiettivo, pur in interventi di modeste costruzione della conoscenza pubblica e qualità della discussio-
dimensioni. L’obiettivo è stato perseguito per mezzo di un orienta- ne pubblica attorno al tema. Dall’altro, l’impressione che deriva
mento fortemente normativo tendente a individuare quote fisse di dall’esame dalla letteratura scientifica, dalle ricerche empiriche
alloggi e categorie specifiche di destinatari. Una quota di alloggi è realizzate, e dalle fonti ufficiali relative alle politiche pubbliche
stata svincolata dalla destinazione a canone sociale, introducendo è che molte retoriche che hanno accompagnato l’emergere della
un ‘canone convenzionato’ e selezionando una fascia di inquilini a ‘nuova’ questione abitativa e delle ‘nuove’ politiche dell’abitare
reddito medio-basso di norma esclusi dalle graduatorie di accesso si siano prodotte e affermate in questi ultimi anni in assenza di
all’edilizia residenziale pubblica. Questa soluzione - che ha offerto verifica, ovvero senza essere messe alla prova dei ‘fatti’ che esse
una base di riferimento per i successivi interventi di housing so- stesse contribuivano a produrre. L’esito, manifesto, è la progressiva
ciale promossi da operatori privati e fondazioni – pone problemi costruzione di un discorso dominato da alcune matrici ideologiche
evidenti: laddove infatti la sostenibilità economica era di per sé prevalenti – in particolare, quella orientata a contrastare il peso,
garantita – grazie alla disponibilità di suoli e risorse pubblici per considerato come dominante e invasivo, del soggetto pubblico a
la realizzazione - incrementare la quota di popolazione a reddito favore della vitalità e creatività del privato sociale e quella orienta-
più elevato significa nei fatti ridurre le disponibilità di alloggi a ta a favore della mixité nelle sue varie forme – che sembra trovare
canone sociale in una città in cui la domanda è, come si è visto, (o, meglio, produrre) convergenza e consenso generalizzato tra
consistente e inevasa. Anche in questo caso poi, l’imperativo del soggetti pur assai differenti, idealmente portatori di interessi non
mix produce effetti assai controversi: individuando categorie e omologhi, quali il mercato e il sociale (Bricocoli, Cucca, 2012).
soggetti destinatari oltremodo specifici e mantenendo procedure Inoltre, a fronte di un disagio abitativo crescente, l’interpretazione
di assegnazione fortemente burocratiche, si sono prodotti effetti di ampia che è data di housing sociale – estesa sino a comprendere
paradossale omogeneità, come nel caso di uno degli interventi, in alloggi neppure più in locazione ma in edilizia convenzionata in
cui buona parte dei nuovi abitanti rientrano tutti nella fattispecie vendita – rischia di configurare soluzioni che non intercettano
‘personale delle forze dell’ordine’. una quota crescente della domanda sociale (single, nuclei mono-
parentali, lavoratori precari e temporanei).
Infine, a emergere è anche la necessità di una profonda ricon-
Considerazioni critiche, in prospettiva siderazione del rapporto fra urbanistica e politiche abitative,
Dati e tendenze che abbiamo illustrato, più che delineare un volta in particolare a valutare gli esiti concreti – in termini di
quadro d’insieme sembrano proporre i riferimenti utili alla co- qualità sociale e spaziale – dell’applicazione diffusa delle nuove
struzione di un programma di ricerca e mettono in evidenza la procedure scaturite dalla stagione di profonda rivisitazione della
necessità e l’urgenza di una più sistematica analisi non solo della strumentazione urbanistica richiamata. L’inadeguatezza di quanto
domanda ma anche dei caratteri, delle forme e delle condizioni realizzato rispetto ai caratteri della nuova questione abitativa e ai
materiali nelle quali si produce l’offerta abitativa a Milano. Una temi sviluppati delle retoriche delle nuove politiche per l’abitare,
prima attività di ricerca rivela criticità che invitano a riconsiderare evidenzia la forte problematicità di forme contrattuali che sono
in profondità alcune retoriche che hanno dominato il dibattito riuscite a mobilitare solo alcuni interessi – quelli più forti e orga-
scientifico, a partire dalle forme del loro effettivo trasferimento nizzati – a scapito di altri. Considerato il materiale empirico qui
nel campo delle realizzazioni concrete. presentato, la promessa di complessità e qualità degli esiti e dei
Oltre alla frammentarietà e parzialità dei dati disponibili, ciò che processi sulla quale quella stagione aveva fondato parte della sua
emerge con evidenza da una ricognizione dello stato dell’azione legittimità appare, quantomeno a Milano, largamente disattesa.
pubblica all’incrocio fra politiche urbanistiche e abitative è l’as- Il fronte delle emergenze segna pesantemente l’agire di un’ammi-
senza di una qualche operazione di composizione che dia una nistrazione locale su cui si è in questi anni fortemente disinvestito
rappresentazione adeguata delle diverse forme in cui si produce e che si misura con margini di azione assai ridotti sul piano
la risposta alla domanda abitativa a Milano. A fronte delle invoca- economico. Riconfigurare i dati di conoscenza sulle condizioni
zioni alla governance e all’ampliamento della varietà dei soggetti di mal-essere abitativo nella città di Milano, nel loro complesso
che concorrono alla produzione di politiche pubbliche, risulta rapporto con le politiche abitative e urbanistiche, è oggi un pas-
difficile ricomporre il quadro dettagliato delle politiche abitative e saggio fondamentale e strategico per rendere più appropriata la
degli orientamenti nella gestione e nello sviluppo del patrimonio spesa pubblica e più efficaci gli interventi nei quali è impiegata.

6 Territorio
Note abitativa a Milano: categorie prioritarie e bisogni emergenti, aprile,
Milano.
1. Il testo è l’esito di attività di ricerca e di riflessioni congiunte, sono Comune di Milano, Assessorato allo Sviluppo del territorio, 2000, Rico-
tuttavia da attribuire ad Alessandro Coppola i par. 1 e 2, a Massimo struire la Grande Milano. Documento di inquadramento delle politiche
Bricocoli i par. 3 e 4. urbanistiche comunali, Milano.
2. Per una trattazione più estesa del caso del Pru Ravizza rimandiamo Coppola A., 2009, Dalla politica del conflitto urbano alla politica della
a Bricocoli, 2010. riqualificazione urbana. Capitale sociale, politiche urbane a Roma e
3. Per una trattazione più estesa del caso del Contratto di Quartiere di Baltimore, tesi di dottorato in «Politiche territoriali e progetto locale»,
Gratosoglio rimandiamo a Coppola, 2010; Bricocoli, Savoldi, 2010. XXI ciclo, Università di Roma III.
4. Per una trattazione più estesa si rimanda agli esiti del laboratorio di Coppola A., 2010, «Gratosoglio. Esercizi di trasformazione sulla città
Housing and Neighborhoods attivato nell’anno accademico 2011-2012 pubblica», in Bricocoli, Savoldi, op. cit., pp. 105-132.
presso la Laurea Magistrale in Urban Planning and Policy Design del Coppola A., «Housing Policies», in Hong I. (ed.), A Study on Overseas
Politecnico di Milano e coordinato da Massimo Bricocoli e Roberta Cucca. Social Security Systems – The Case of Italy, Kihasa, Seoul (in korean).
5 La Lr. Lombarda n. 7/2005. Cucca R. et al., 2012, «Social Housing Policy as a Tool for Ethnic Integra-
6. Il bando per il concorso è stato elaborato sulla base di un lavoro istrutto- tion in Europe. A critical Focus on the Italian Experience», in Bauder
rio condotto da un gruppo di consulenza del Dipartimento di Architettura H. (ed.), Immigration & Settlement, Canadian Scholars’ Press, Toronto.
e Pianificazione del Politecnico di Milano coordinato da Franco Infussi. Edgar B., Doherty J., Meert H., 2002, Access to Housing. Homelessness
7. La recente approvazione da parte dell’amministrazione comunale di and Vulnerability in Europe, The Policy Press, Bristol (UK).
una delibera che regola l’assegnazione di spazi di proprietà comunale Enhr-European Network for Housing Research, 2011, Mixité: An Urban
dismessi o sottoutilizzati anche nella forma del comodato d’uso gratuito and Housing Issue?, proceedings of the 23rd Conference Enhr, Tou-
costituisce un importante segnale di svolta nella direzione della valorizza- louse, 5-8 July.
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