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Diritto del patrimonio culturale - Barbati, Cammelli, Casini,


Piperata, Sciullo
Legislazione Dei Beni Culturali (Università Ca' Foscari Venezia)

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Diritto del patrimonio culturale


Barbati, Cammelli, Casini, Piperata, Sciullo

1 - PATRIMONIO E BENI 7
1.1 Le nozioni di bene e di patrimonio culturale 7
Bene culturale 7
Nozione di bene culturale 7
Tratti della nozione di bene culturale 7
Beni culturali “extra Codice” 7
Attività culturali (art 117, comma 3 Cost.) 8
Patrimonio culturale e patrimonio storico e artistico 8
1.2 Beni paesaggistici, paesaggio e ambiente 8
Paesaggio (art. 131) 8
1.3 Tipologia dei beni culturali 9
Categorie (art. 10, 11 Cod) 9
Opere d’arte contemporanee 9
Livello di interesse 9
1.4 Individuazione dei beni culturali 9
Individuazione - caratteri - appartenenza del bene culturale 9
1.4.1 Verifica dell’interesse culturale 10
Procedimento ed esito della verifica 10
Silenzio - assenso 10
1.4.2 Dichiarazione dell’interesse culturale 10
Ipotesi previste 10
Carattere 10
Forme di pubblicità (art. 15 Cod) 11
Procedimento (art. 14 Cod) 11
Ricorso amministrativo (art. 16 Cod) 11
1.4.3 Beni culturali ex lege (artt. 10 - 13 Cod) 11
1.4.4 Altre forme di individuazione 11
1.5 Struttura, natura e caratteri dei beni culturali 11
Qualificazione come bene culturale 11
Configurazione unitaria dei beni culturali 12
Due aree di regolamentazione giuridica 12
Pluralità delle qualificazioni giuridiche 12
Elementi unificanti: valore culturale, immaterialità e pubblicità 12
Dibattito sulla configurazione unitaria 12
1.6 Caratteri e condizione giuridica dei beni culturali in quanto beni patrimoniali 12
Beni culturali come beni patrimoniali 12
Beni di proprietà privata 13
Beni di proprietà pubblica 13
Demanio accidentale 13
Demanio culturale (art 53 Cod) 13
Demanio originario dello Stato (art. 91 Cod) 13

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Patrimonio indisponibile dello Stato (art. 91 Cod) 13


Patrimonio indisponibile 13
Beni disponibili 13
Demanialità o indisponibilità: inizio e cessazione 14
Regime dei beni demaniali (incommerciabilità - sottrazione alla garanzia patrimoniale - inusucapibilità)
14
Regime dei beni patrimoniali indisponibili (non sottraibilità - inalienabilità - non soggezione
all’espropriazione forzata) 14
Regime dei beni patrimoniali disponibili 14
Amministrazione 14
Catalogazione (art 17) 14
Destinazione alla fruizione collettiva (art 2) 15
Alienabilità (artt. 53 - 54 Cod) 15
Evoluzione normativa 15
Regime giuridico 15

2. ORGANIZZAZIONE E SOGGETTI 15
2.1 Il sistema del patrimonio culturale: soggetti pubblici e soggetti privati 16
Pluralità di attori per il patrimonio culturale 16
Natura giuridica del soggetto e regime dei beni 16
2.2 Lo Stato e le autonomie territoriali 16
2.2.1 Le indicazioni costituzionali 16
Art. 9 Costituzione: tutela come dovere, valorizzazione come finalità 16
La Repubblica come Stato-ordinamento 17
Competenze dopo la l.cost. 3/2001 17
Potestà legislativa ex art 117 Cost. 17
Il riparto della potestà regolamentare 17
=> L’assetto delle competenze legislative 17
===> Tutela alla potestà legislativa dello Stato 17
===> La valorizzazione alla potestà legislativa concorrente 17
=> La potestà regolamentare in materia di tutela e valorizzazione 18
=> Ulteriori forme e condizioni di autonomia 18
Il riparto delle funzioni amministrative (art. 118 Cost) 18
=> Sussidiarietà 18
=> Differenziazione e adeguatezza 18
=> Lo scorrimento delle funzioni 18
=> Competenze amministrative dopo il ridisegno dell’amministrazione locale (l.56/2014 - legge Delrio)
19
Il riparto delle funzioni amministrative 19
La sussidiarietà orizzontale (rinvio, cap 4) 19
2.2.2 Le scelte del Codice dei beni culturali e del paesaggio 19
Il Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42) 19
Le scelte del Codice in materia di tutela (artt. 4-5 Cod) 20
=> I compiti dello Stato (art. 4 Cod) 20
=> I compiti delle autonomie territoriali (art. 5 Cod) 20
Le scelte in materia di valorizzazione (art. 7 Cod) 20
=> L’assetto delle funzioni legislative 20
=> L’assetto delle potestà regolamentari e delle funzioni amministrative 21
Cooperazione e coordinamento per la valorizzazione (artt. 102- 112 Cod) 21

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3- TUTELA 21
3.1 La tutela: sviluppo storico e nozione 21
Funzioni, istituti, tutela 21
Valorizzazione 21
Le funzioni del d.lgs. 112/1998 21
Sovrapposizione 21
Le funzioni nel Testo Unico 21
Le funzioni nel nuovo art.117 Cost 22
Le funzioni nel Codice 22
=> Tutela (art. 3 Cod) - tipologia e finalità 22
Istituti 22
Rapporto tra le funzioni 22
3.2 Protezione e conservazione 23
Vigilanza e ispezione 23
3.2.1 Misure di protezione (artt. 20-28 Cod) 23
Interventi vietati (art. 20 Cod) 23
Interventi soggetti ad autorizzazione (art. 21 Cod) 23
Carattere 23
Interventi in materia edilizia (art. 22 Cod) 24
=> Prospettive 24
Lavori provvisori urgenti (art. 27 Cod) 24
Sospensione o inibizione degli interventi (art. 28) 24
Archeologia preventiva (art. 28 Cod) 25
3.2.2 Misure di conservazione (artt. 29 - 44 Cod) 25
Restauro (art. 29 Cod) 25
Obbligo di conservazione (art. 30 Cod) 25
Interventi volontari (art. 31 Cod) 25
=> Contributi statali 25
Interventi imposti (art. 32 Cod) 26
=> Natura 26
=> Procedura (art. 33 Cod) 26
=> Misure cautelari ( artt. 33-34 Cod) 26
=> Accessibilità del pubblico (art. 38 Cod) 26
Interventi sui beni culturali di enti territoriali (art. 39 Cod) 26
=> Beni culturali di interesse religioso (art. 9 Cod) 26
=> Custodia coattiva (art. 43 Cod) 27
=> Comodato (art. 44 Cod) 27
=> Archivio e documenti 27
===> Obblighi di conservazione specifici (artt. 21, 30, 35 Cod) 27
===> Archivi di amministrazioni statali e di organi costituzionali (art. 42 Cod) 27
3.2.3 Altre forme di protezione 27
Misure di tutela ambientale (artt. 45, 46, 47, 49 Cod) 27
=> Prescrizioni di tutela indiretta 27
=> Divieto di cartelli e di mezzi di pubblicità (art 49 Cod) 28
Misure relative all’esercizio del commercio in aree di valore culturale (art. 52 Cod) 28
Divieto di distacco di affreschi - studi di artista - prestiti per mostre ed esposizioni 28
3.3 Circolazione 28
Circolazione in ambito nazionale e internazionale 28

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3.3.1 Circolazione dei diritti 28


Alienazione (artt. 54-57 Cod) 28
Beni inalienabili (art. 54 Cod) 28
=> Inalienabilità cautelare 29
Beni alienabili, previa autorizzazione (artt. 55, 56, 58 Cod) 29
Beni di persone giuridiche private senza fini di lucro (art. 56 Cod) 29
=> Permuta (art 58 Cod) 29
=> Altri atti (art. 56 Cod) 29
Beni di altri soggetti privati 30
Denuncia (art. 59 Cod) 30
Inosservanza delle norme in tema di circolazione: effetti 30
=> Casistica 30
Commercio di beni culturali (artt. 63 - 64 Cod) 30
3.3.2 Circolazione dei beni (Capo V) 31
Diritto nell’UE 31
Sezione I-bis 31
Divieto di uscita (art. 65 Cod) 31
Uscita definitiva sottoposta ad autorizzazione (art. 65 Cod) 32
⇒ Attestato di libera circolazione 32
Uscita definitiva senza autorizzazione 32
⇒ Uscita temporanea 32
Ingresso nel territorio nazionale (art. 65, 72 Cod) 32
Esportazione dal territorio dell’Unione Europea (art. 73-74 Cod) 32
Restituzione dei beni culturali illecitamente usciti da uno Stato dell’UE (sez. III, artt. 75 - 83 Cod) 33
⇒ Azione di restituzione (artt. 75, 77 Cod) 33
Equo indennizzo (artt. 79-89 Cod) 33
Custodia e acquisizione del bene (art. 83 Cod) 33
Sezione IV 33
3.4 Ritrovamenti e scoperte (capo VI Cod) 33
Attività di ricerca: riserva allo Stato (art. 88 Cod) 33
Occupazione temporanea (art. 97 Cod) 33
Concessione 33
Denuncia e conservazione temporanea (art. 90 Cod) e premio 34
3.5 Acquisti privilegiati in tema di beni culturali 34
Prelazione (art. 60 Cod) 34
⇒ Prelazione artistica e acquisizioni coattive e prelazione legale (art 61 Cod) 34
⇒ Modalità di esercizio 35
⇒ Prelazione a favore degli enti territoriali minori (art. 62 Cod) 35
Acquisto coattivo (art. 70 Cod) 35
Espropriazione (art. 95 Cod) 35
⇒ Procedimento e indennizzo 35
3.6 Lavori relativi ai beni culturali 36
3.7 Figure professionali in tema di tutela 36
Restauratori (art. 29 Cod) 36
⇒ Formazione dei restauratori 36
Disciplina transitoria (art. 182 Cod) 36
⇒ Formazione di altre figure 36
3.8 Sanzioni amministrative e penali 37

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Sanzioni amministrative 37
Sanzioni penali (delitti e contravvenzioni) 37
⇒ Reati di pericolo astratto e di pericolo indiretto 38
⇒ Reati previsti dal codice penale 38
Ridotta effettività 38

4 - VALORIZZAZIONE E GESTIONE 38
4.1 Dalla tutela alla valorizzazione 38
4.1.1 La molteplicità degli interessi pubblici e privati nel patrimonio culturale 38
Conservazione vs ricostruzione 38
Il patrimonio mondiale 38
Tutela vs commercio 38
Interessi e funzioni 39
Gli effetti della globalizzazione 39
Classificazione degli interessi 39
4.1.2 Dagli interessi pubblici alle funzioni: tutela, gestione e valorizzazione 40
Tutela vs valorizzazione 40
Gestione 40
4.1.3 Il riparto di competenze tra pubblici poteri 40
Le competenze legislative (art. 117 Cost) 40
⇒ L’assetto costituzionale (art. 116-118 Cost) 41
Le competenze amministrative 41
4.1.4 Il ruolo dei privati 41
4.2 La funzione di valorizzazione 41
4.2.1 Origini e sviluppo 41
4.2.2 Inquadramento giuridico della funzione 42
4.2.3 La dicotomia pubblico/privato nella valorizzazione (e nella fruizione) 42
La titolarità della funzione 42
Classificazioni della funzione 42
4.2.4 Le attività di valorizzazione 43
Interventi diretti e indiretti 43
Interventi sul contesto ed extra contesto 43
Diffusione della conoscenza 43
Il carattere consustanziale della distinzione pubblico/privato 43
4.2.5 La valorizzazione del paesaggio: cenni e rinvio 44
Le caratteristiche della funzione di valorizzazione del paesaggio 44
4.2.6 La cooperazione tra pubblici poteri e il difficile sistema degli accordi 44
Il sistema degli accordi 44
Il coinvolgimento dei privati 44
4.2.7 Gli interventi finanziari 45
4.3 La fruizione e la gestione 45
4.3.1 Fruizione pubblica e fruizione individuale 45
Biglietto di ingresso 45
Aperture al pubblico e vigilanza 45
Riproduzione dei beni (art. 107 Cod) 45
Digital library 46
4.3.2 La gestione degli istituti e dei luoghi della cultura 46
Istituti e luoghi della cultura (art. 101 Cod) 46
Appartenenza pubblica o privata 46

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La fruizione come servizio pubblico essenziale 46


I musei statali 46
⇒ Il sistema museale nazionale 47
⇒ Maggiore autonomia agli istituti 47
Il fondo di solidarietà nazionale 47
4.3.3 I modelli organizzativi 47
Museo come istituzione (museo-ufficio) 47
Istituti dotati di autonomia speciale 48
Le fondazioni museali 48
La missione dei musei 48
Archivi e biblioteche 48
4.3.4 Le forme di gestione 48
Gestione diretta 48
Gestione indiretta 48
4.3.5 La disciplina dei servizi aggiuntivi 49
Appalto vs concessione 49
La natura giuridica dei servizi 49
La criticità del sistema delle concessioni 49
L’accordo Mibact-Consip 50
4.3.6 Tra gestione e valorizzazione: l’organizzazione di mostre 50
Le fasi organizzative dell’organizzazione di mostre 50
Le autorizzazioni 50
4.3.7 La dimensione ultrastatale: la gestione dei siti Unesco 50
Il sistema della convenzione Unesco 51
La cooperazione tra livelli di governo 51
Il piano di gestione 51
4.4 Il coinvolgimento dei privati e gli strumenti di politica fiscale 51
La partecipazione dei privati 51
4.4.1 Il mecenatismo culturale e le agevolazioni fiscali: l’Art bonus 51
La disciplina del Tuir (Testo unico delle imposte sui redditi) 51
Il 5 per mille 52
Art bonus 52
4.4.2 Le sponsorizzazioni 52
La disciplina del Codice dei beni culturali e del paesaggio (art. 120) 53
La disciplina del codice dei contratti pubblici (art. 19 e 151) 53
4.4.3 Gli accordi e le forme di paternariato: cenni e rinvio 53
Le fondazioni bancarie (art. 121 Cod) 53
Le forme di paternariato (art. 151 - codice contratti pubblici) 53

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1 - PATRIMONIO E BENI

1.1 Le nozioni di bene e di patrimonio culturale

Bene culturale
Locuzione “​bene culturale”​ introdotta alla fine degli anni Cinquanta, entra in circolo con la commissione
Franceschini nel 1964.
Dichiarazione I:​ “​Appartengono al patrimonio culturale della Nazione tutti i beni aventi riferimento alla storia
della civiltà. Sono assoggettati alla legge i beni di interesse archeologico, storico, artistico, ambientale e
paesistico, archivistico e librario, e ogni altro bene che costituisca testimonianza materiale avente valore di
civiltà”​.

Nozione di bene culturale


Da ​art 2, comma 2​ Cod: “​sono beni culturali le cose immobili e mobili che presentano interesse artistico,
storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in
base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà”. ​I beni culturali, insieme ai beni paesaggistici,
compongono il patrimonio culturale e sono soggetti alla disciplina della parte seconda del Codice o di sue
specifiche disposizioni (​art. 10 e 11​).

Tratti della nozione di bene culturale


- Tipicità
Una qualsivoglia testimonianza avente valore di civiltà diventa bene culturale in senso giuridico solo
dopo una qualificazione da parte del legislatore: il bene culturale è perciò creato dal legislatore e
corrisponde al principio di tipicità.
- Pluralità
Nel Codice non si configura una nozione unitaria di bene culturale, ma sussiste una pluralità di beni
culturali.
- Materialità
I beni culturali, ai sensi del Codice, presentano sempre il carattere della materialità, trattandosi di
<cose> immobili o mobili

Beni culturali “extra Codice”


Nell’ordinamento italiano si configurano dei tipi di beni culturali “extra Codice”: immateriali e minori.
- Beni culturali immateriali / volatili
Non consistenti in cose e perciò definibili come “testimonianze aventi valore di civiltà che non sono
contenute e rappresentate in una ​res​”. La convenzione Unesco del 2005 intende per espressioni
culturali “quelle a contenuto culturale che derivano dalla creatività degli individui, dei gruppi e delle
società”, mentre per patrimonio culturale immateriale considera “le prassi, le rappresentazioni, le
espressioni, le conoscenze, il know-how, che le comunità, i gruppi e in alcuni casi gli individui
riconoscono in quanto parte del loro patrimonio culturale”.
I beni culturali immateriali si prestano a forme di promozione e sostegno finanziario e organizzativo,
specie a livello delle singole comunità, ma anche di salvaguardia.
- Beni culturali minori
Entità materiali che presentano un rilievo culturale inferiore a quello necessario per la loro
considerazione come beni culturali ai sensi del Codice, ma che pur sempre rivestono un qualche
interesse culturale. Si tratta di cose rilevanti sul piano culturale solo per determinate comunità

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territoriali (es. esercizi artigianali, reperti mobili, cimeli storici…). Tali beni sono soggetti a interventi
di valorizzazione e salvaguardia diversi rispetto a quelli stabiliti dalla legge per i beni culturali in senso
proprio; alcuni sono già soggetti a una disciplina giuridica di tutela interpretativa.

Attività culturali (art 117, comma 3 Cost.)


Riguardano tutte le attività riconducibili alla elaborazione e diffusione della cultura. Non sono soggette al
regime giuridico dei beni culturali (la loro è una “proiezione al futuro”, mentre i beni sono “memorie del
passato”).
Anche lo spettacolo (attività teatrali, musicali, di danza e cinematografiche) è considerato attività culturale:
secondo la Costituzione, perciò, tale disciplina non appartiene alla competenza legislativa di tipo residuale delle
Regioni.

Patrimonio culturale e patrimonio storico e artistico


Con queste due locuzioni si esprimono concetti che sono o meno coincidenti con l’insieme dei beni culturali
presenti in un contesto desiderato.
- Patrimonio culturale
Comprende i beni culturali e le opere dell’ingegno. La locuzione è utilizzata negli articoli 1, 2, 3-7
Cod, in riferimento ai beni culturali e paesaggistici.
- Patrimonio storico e artistico
Si riferisce ai soli beni culturali.

1.2 Beni paesaggistici, paesaggio e ambiente


Dai beni culturali si devono distinguere i beni paesaggistici / ambientali. ​Art 2, comma 3 Cod​: “​Sono beni
paesaggistici gli immobili e le aree indicate all’art. 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali,
naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge”​.
La commissione Franceschini ricomprese tra i beni culturali i beni ambientali (parlava di “beni culturali
ambientali”), distinguendoli in due tipi: beni ambientali di tipo paesaggistico e di tipo urbanistico. Bisogna
comunque considerare che i beni culturali e i beni paesaggistici sono oggetto di tecniche di protezione giuridica
diverse, in certo qual modo imposte dall’oggettiva diversità dei referenti materiali.

Paesaggio (art. 131)


Art 131, comma 1 Cod.​- ​Nozione generale di paesaggio​ “​il paesaggio è il territorio espressivo di identità, il
cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali, umani e dalle loro interrelazioni”​.
Paesaggio in senso culturale​: due nozioni, una in rapporto alla funzione di tutela e l’altra in rapporto alla
funzione di valorizzazione.
La ​Convenzione​ intende come paesaggio ​“una determinata parte del territorio, così come è percepita dalle
popolazioni, il cui carattere deriva dall’azione di fattori naturali e/o umani e dalle loro interrelazioni”​.

1.3 Tipologia dei beni culturali

Categorie (art. 10, 11 Cod)


Le categorie sono menzionate negli articoli 10 (categorie generali) e 11 (categorie speciali). Le categorie
generali sono tracciate secondo l’appartenenza dei beni (pubblica o privata).
- Categorie generali (art. 10)
Possono essere raggruppate in ragione dei caratteri materiali delle cose nei seguenti gruppi:
1. Cose immobili di interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico
2. Raccolte di musei, pinacoteche, gallerie e altri luoghi espositivi

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3. Archivi e singoli documenti


4. Raccolte librarie
5. Cose immobili e mobili di interesse importante per il loro riferimento con la storia politica,
militare, dell’arte, della scienza, della tecnica dell’industria e della cultura, come
testimonianze di identità
6. Collezioni o serie di oggetti dall’eccezionale interesse artistico o storico
7. * i ​beni culturali di interesse religioso​ non appartengono ad una categoria specifica:
rientrano tra i beni appartenenti a persone giuridiche private senza fini di lucro.
- Categorie speciali (art.11)
1. Stemmi, affreschi, lapidi, iscrizioni, tabernacoli e altri elementi decorativi di edifici
2. studi d’artista
3. aree pubbliche di valore archeologico, storico, artistico e ambientale
4. opere e oggetti d’arte di autori viventi o non più vecchie di 50 anni
5. opere di architettura contemporanea
6. fotografie ed esemplari di opere cinematografiche
7. mezzi di trasporto aventi più di 75 anni
8. beni e strumenti di interesse per la scienza
9. vestigia della Prima guerra mondiale

Opere d’arte contemporanee


Sono escluse dalla disciplina del Titolo I della parte seconda le opere d’arte contemporanea (cioè di autori
viventi o la cui esecuzione non risalga a oltre cinquanta anni / settanta nel caso di immobili appartenenti a
soggetti pubblici). L’esclusione non preclude la tutela ai sensi della legge sul diritto d’autore

Livello di interesse
Il Codice, specie per cose appartenenti ai privati, pone un certo livello di interesse come elemento di definizione
delle singole categorie, rispondendo all’esigenza di graduare l’ambito di operatività della disciplina vincolistica
e a quella di non incidere sulla proprietà privata.

1.4 Individuazione dei beni culturali

Individuazione - caratteri - appartenenza del bene culturale


Per la qualificazione di una cosa a bene culturale è spesso richiesto l’intervento dell’autorità amministrativa
(​individuazione dei beni culturali​). L’individuazione è requisito sempre sufficiente ai fini dell’operatività della
disciplina prevista per i beni culturali, ma talora non necessario.
I meccanismi di individuazioni sono vari e dipendono dallo stato di ​appartenenza del bene culturale​ (identità
del soggetto titolare della proprietà):
1. proprietà dello stato
2. proprietà di enti pubblici, territoriali e non, e di persone giuridiche private senza fini di lucro
3. proprietà di persone fisiche e persone giuridiche private con fine di lucro

1.4.1 Verifica dell’interesse culturale


D.p.r. 27 settembre 2000, n 283:​ sancì l’inalienabilità degli immobili culturali appartenenti al demanio degli
enti minori. Stabilì che il ministero, ricevuti gli elenchi, provvedesse ad “​individuare gli immobili che
manifestamente non rivestivano interesse storico e artistico e quelli l a cui alienazione e conferimento in
concessione o in convenzione erano soggetti ad autorizzazione​”.

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Procedimento ed esito della verifica


Le cose mobili e immobili (art. 10) vengono sottoposte ad un procedimento di ​verifica​ da parte del Mibact, per
accertare la sussistenza o meno dell’interesse (art. 12).
- Esito positivo:​ definitiva sottoposizione del bene alla disciplina di tutela
- Esito negativo​: fuoriuscita del bene dalla tutela, sdemanializzazione e libera alienabilità.
La ​condizione di inalienabilità​ è assoluta, cioè non suscettibile di essere superata da eventuali autorizzazioni
del ministero, e concerne tanto i beni mobili che gli immobili.
Le disposizioni dell’art. 12 si applicano “​anche qualora i soggetti cui esse appartengono mutino in qualunque
modo la loro natura giuridica​”.

Silenzio - assenso
“La mancata comunicazione nel termine complessivo di centoventi giorni dalla ricezione della scheda equivale
a esito negativo della verifica​”. Il mancato rispetto del termine dei centoventi giorni, risulta ora qualificabile
solo come “silenzio-inadempimento”: ciò comporta la possibilità di rivolgersi al giudice amministrativo contro
l’inerzia dell’amministrazione.

Le modalità procedurali della verifica: l’art 12 stabilisce che per gli immobili dello Stato, i criteri per la
predisposizione degli elenchi dei beni interessati, le modalità di redazione delle schede e le modalità di
trasmissione siano fissati con decreto del Mibact e dell’Agenzia del demanio.

1.4.2 Dichiarazione dell’interesse culturale


Art. 13 Cod.​: la modalità di individuazione consiste in un atto di dichiarazione dell’interesse qualificato
rivestito dalla cosa in genere di proprietà di privati. (La dichiarazione si riferisce alle cose indicate all’art 10
comma 3).

Ipotesi previste
1. interesse particolarmente importante delle cose di interesse artistico appartenenti a persone fisiche o
giuridiche private con fine di lucro
2. interesse storico
3. eccezionale interesse (raccolte librarie di privati)
4. interesse particolarmente importante (immobili e mobili con riferimenti alla storia)
5. interesse eccezionale per l’integrità e la completezza del patrimonio culturale della Nazione - art. 10
Cod

Carattere
La dichiarazione si deve presentare come atto di accertamento costitutivo; lo stato di degrado di un bene non
osta alla dichiarazione.

Forme di pubblicità (art. 15 Cod)


Sono previste due forme di pubblicità per la dichiarazione:
1. notificazione al proprietario
2. trascrizione nei registri immobiliari

Procedimento (art. 14 Cod)


L’avvio del procedimento spetta al soprintendente di settore, d’ufficio o su richiesta di un ente territoriale
minore. Sono da indicare nella comunicazione:

10

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- elementi identificativi del bene


- ragioni che spingono a ravvisare presenza di interesse
- effetti cautelari discendenti dalla comunicazione medesima
L’atto di dichiarazione va assunto dal ministero.

Ricorso amministrativo (art. 16 Cod)


E’ previsto un ricorso amministrativo per motivi di legittimità e merito. Ciò comporta la sospensione dell’atto di
dichiarazione e, se accolto il ricorso, l’annullamento o la riforma dell’atto impugnato.

1.4.3 Beni culturali ex lege (artt. 10 - 13 Cod)


I beni culturali ex lege sono quelli menzionati agli artt. 10 e 13: per loro l’interesse culturale è considerato
sussistere di per sè, senza la necessità che intervenga un atto dell’autorità di tutela che ne accerti l’esistenza (non
è prevista la verifica - art. 12). Si può dire che:
- vi sono beni culturali non soggetti a verifica e dichiarazione
- la caratterizzazione della verifica e della dichiarazione ha valore solo tendenziale
- da un lato, la verifica non si riferisce a tutti i beni pubblici ma solo ad alcuni
- la dichiarazione concerne beni di persone fisiche e giuridiche con fine di lucro, ma anche beni di privati
di generi e di soggetti pubblici.

1.4.4 Altre forme di individuazione


Sussistono delle ipotesi in cui l’amministrazione, sia pure non ai fini della sottoposizione della cosa al
complessivo regime di tutela, accerta la presenza di un interesse cui conseguono effetti previsti dal Codice:
- per ​opere di architettura moderna​ (art 11), per le quali si richiede che il Mibact accerti il “particolare
valore artistico” al fine dell’ammissione a contributi per interventi conservativi
- per ​aree aventi valore archeologico, storico, artistico o ambientale​ sulle quali l’esercizio del
commercio non è consentito, o consentito secondo particolari condizioni.
- inoltre, per gli ​immobili indicati all’art 10, comma 3​, che possono essere assoggettati a visita da parte
del pubblico quando rivestono “eccezionale interesse”.

1.5 Struttura, natura e caratteri dei beni culturali

Qualificazione come bene culturale


La qualificazione come bene culturale non comporta un’alterazione della relazione di appartenenza, ma
determina in particolare l’avocazione della cosa alla proprietà pubblica. Ciò che è nuovo è la sottoposizione a
una disciplina pubblicistica che si sovrappone a quella che la cosa aveva a prescindere dalla sua configurazione
come bene culturale.

Configurazione unitaria dei beni culturali


Fu prospettata in tempo addietro da Giannini.
1. Il punto di partenza è dato dalla ​distinzione​ tra cosa e bene giuridico
2. La cosa che costituisce il bene culturale è oggetto di una ​doppia qualificazione giuridica​: in quanto
possibile oggetto di interessi economici essa è ​bene patrimoniale​; in quanto portatrice di un valore
culturale essa è un ​bene culturale​.

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Due aree di regolamentazione giuridica


Di qui la coesistenza di due aree di regolamentazione giuridica, autonome una dall’altra, ma necessariamente
sovrapponentesi, con l’effetto di comportare limitazioni alle facoltà spettanti al soggetto proprietario e ai suoi
aventi titolo, giacché relative alla stessa entità.
Ai due diversi beni corrispondono due diversi e distinti valori: ​valore commerciale​ e ​valore culturale​.

Pluralità delle qualificazioni giuridiche


Nel settore dei beni culturali vale la pena osservare che possono darsi anche tre qualificazioni della stessa cosa:
per esempio, per i beni religiosi, è possibile configurare una terza qualificazione concernente la cosa in quanto
supporto per l’esplicazione del valore della libertà di religione.

Elementi unificanti: valore culturale, immaterialità e pubblicità


Di qui anche la configurazione del ​valore culturale​ come primo elemento unificante.
Altri elementi unificanti sono rappresentati dalla ​immaterialità​ e dalla ​pubblicità​:
- il bene culturale è immateriale poiché immateriale è il valore culturale che opera da elemento di
qualificazione della categoria (da notare però che il Codice prende in considerazione solo le cose
materiali: quando si parla di immaterialità si intende l’idea che la cosa materiale è bene culturale perché
dotato di carattere.) L’immaterialità viene quindi a connotare il bene culturale.
- il bene culturale è poi ​pubblico​, in quanto bene di fruizione. Il carattere pone in evidenza la
destinazione del bene culturale a fattore di promozione culturale, in quanto possibile oggetto di
fruizione da parte della generalità dei consociati. (Vedi ​articolo 9 Costituzione​).

Dibattito sulla configurazione unitaria


Va fatto notare che il bene culturale di proprietà privata, benché sottoponibile senza alcun limite a vincoli
conservativi, non può essere imperativamente messo a disposizione del pubblico godimento.
Si è fatto notare inoltre che la destinazione dei beni pubblici, il loro essere bene di fruizione collettiva con la
sottesa esigenza di conservazione, in breve il dato teologico che li connota, può essere assunto quale
caratteristica unificante​ della categoria dei beni culturali.

1.6 Caratteri e condizione giuridica dei beni culturali in quanto


beni patrimoniali

Beni culturali come beni patrimoniali


Occorre ora analizzare la disciplina giuridica che concerne le cose fungenti da supporto ai beni culturali, in
quanto oggetto di qualificazione come beni patrimoniali. Tale disciplina è contenuta fondamentalmente nel
codice civile, ma vi sono anche disposizioni dettate in altri atti normativi: ne deriva pertanto una certa
complessità di lettura.

Beni di proprietà privata


E’ necessario distinguere i beni culturali di proprietà privata da quelli di proprietà pubblica: per i beni culturali
privati si rinvia alla disciplina codicistica.

Beni di proprietà pubblica


Sui beni culturali di proprietà pubblica occorre soffermarsi: la loro tipologia è diversificata (possono rientrare in
tutte e tre le classi dei beni pubblici).

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Possiamo parlare infatti di:


- demanio accidentale => demanio culturale
- demanio originario dello Stato
- Patrimonio indisponibile dello Stato
- Patrimonio indisponibile
- Beni disponibili

Demanio accidentale
Fanno parte del demanio accidentale dello Stato, delle Regioni, delle Province e dei Comuni gli “​immobili
riconosciuti di interesse storico, archeologico e artistico a norma delle leggi in materia, le raccolte dei musei,
delle pinacoteche, degli archivi e delle biblioteche​”.
Demanio accidentale significa che le cose appena elencate possono essere di ​proprietà pubblica o privata​.
Sono demaniali solo se appartengono agli enti territoriali.
Per le cose in esame la qualificazione come bene culturale è presupposto per la demanialità. Inoltre, per le
raccolte, la demanialità concerne il complesso delle cose che le compongono e non le singole unità.

Demanio culturale (art 53 Cod)


I beni in questione costituiscono il nuovo genus del demanio culturale. La demanialità si estende alle pertinenze
di un immobile e alle servitù costituite a favore degli stessi beni. Sono inoltre soggetti al regime del demanio
pubblico i diritti reali spettanti a enti territoriali e costituiti per il conseguimento di fini di pubblico interesse
corrispondenti a quelli a cui servono i beni demaniali.

Demanio originario dello Stato (art. 91 Cod)


Vanno ascritte al demanio originario dello Stato le cose ​immobili​, indicate all’art 10 Cod, “​da chiunque e in
qualunque modo ritrovate nel sottosuolo o sui fondali marini”​. Tali cose non appartengono al demanio
necessario dello Stato, poiché è consentita la trasferibilità dallo Stato agli enti territoriali minori.

Patrimonio indisponibile dello Stato (art. 91 Cod)


Rientrano nel Patrimonio indisponibile dello Stato le medesime cose, se ​mobili​. Tra le cose mobili indicate
all’art 10 e richiamate all’art 91, non possono ricomprendersi le raccolte dei musei, delle pinacoteche, degli
archivi e delle biblioteche, che fanno parte del demanio culturale (art 53 Cod).

Patrimonio indisponibile
Nel patrimonio indisponibile di ​qualsiasi ente pubblico​ rientrano i beni culturali consistenti in edifici sedi di
uffici pubblici e in loro arredi o comunque destinati a un pubblico servizio. Esempi:
- l’immobile con valore storico appartenente a un ente territoriale rappresenta un bene demaniale
- la cosa mobile di interesse storico rappresenta un bene indisponibile ad altro titolo

Beni disponibili
Tutti gli altri beni culturali pubblici non ascrivibili ai beni demaniali né a quelli patrimoniali indisponibili, vanno
considerati beni disponibili.
Un bene culturale può essere ​demaniale a doppio titolo​ (es una fortezza è ascrivibile al demanio
storico-artistico e al demanio militare).

Demanialità o indisponibilità: inizio e cessazione


L’art 822 del Cod Civ parla di “​immobili riconosciuti di interesse storico a norma delle leggi in materia”​: ciò
suggerisce la necessità che intervenga un atto di riconoscimento di tale interesse per la riconducibilità di detti

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beni al demanio culturale. Si può quindi dire che ​la demanialità culturale, per gli immobili, richieda l’esito
positivo della verifica​.
La cessazione della demanialità o della indisponibilità si si verifica quando il bene perde i caratteri del tipo
previsto dalla norma, o venga meno l’appartenenza all’ente pubblico.

Regime dei beni demaniali (incommerciabilità - sottrazione alla garanzia patrimoniale -


inusucapibilità)
La disciplina dei beni demaniali è dettata dall’art 823 del Cod Civ, secondo il quale essi “​sono inalienabili e non
possono formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li
riguardano”​: questa è la regola della ​incommerciabilità​. Essa concerne solamente i beni che non possono
appartenere al demanio statale o che sono necessariamente legati a un certo ente, mentre per quelli suscettibili di
appartenere anche ad altri enti territoriali vale la diversa regola della trasferibilità.
Tale regola si manifesta nella ​sottrazione degli stessi beni alla garanzia patrimoniale e all’espropriazione
per pubblica utilità​, nonché nella ​inusucapibilità​ (acquisizione della proprietà a seguito del possesso nel
tempo).

Regime dei beni patrimoniali indisponibili (non sottraibilità - inalienabilità - non soggezione
all’espropriazione forzata)
A loro volta, i beni patrimoniali indisponibili sono soggetti alla disciplina posta dall’art 828 cod civ, per la quale
essi “​non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li riguardano”
(​non sottraibilità del bene alla finalità cui è destinato​, che comporta la nullità degli atti che determinino quel
risultato).
In taluni casi ricorre una vera e propria ​inalienabilità​ (es: beni mobili oggetto di ritrovamenti, poiché riservati
allo Stato).
In generale, si ritengono possibili l’alienazione ad altro ente pubblico, l’usucapione, la costituzione di diritti reali
a favore di terzi e l’espropriazione per la pubblica utilità.

Regime dei beni patrimoniali disponibili


I beni rientranti nel patrimonio disponibile sono sottoposti alla stessa regolamentazione dei beni privati. La
disciplina dei beni pubblici si applica anche ai beni culturali ad appartenenza pubblica come disciplina di
carattere generale o di base: vi sono perciò anche ​discipline di carattere speciale ​presenti nel Codice.

Amministrazione
A qualunque tipo i beni culturali appartengono, l’amministrazione compete ad apposite strutture dei vari enti:
- per lo Stato, i beni immobili sono amministrati dal ministero dell’Economia e delle Finanze, per tramite
dell’Agenzia del demanio
- l’amministrazione dei beni mobili spetta al singolo ministero che li ha in uso

Catalogazione (art 17)


La catalogazione dei beni culturali è prevista dall’art. 17 Cod: si propone di raccogliere in documenti
denominati “schede” tutte le notizie di carattere storico, artistico e giuridico concernenti i singoli beni culturali.
L’articolo 17 affida le ​funzioni amministrative​ della catalogazione alla responsabilità dello ​Stato e delle
Regioni​; l’​attività di catalogazione​ è invece affidata per i beni pubblici agli​ enti territoriali​ in ragione della loro
appartenenza, mentre, per quelli privati, gli enti territoriali provvederanno d’intesa con i soggetti proprietari.

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Destinazione alla fruizione collettiva (art 2)


I beni culturali e paesaggistici ad appartenenza pubblica sono destinati alla fruizione della collettività. Tale
destinazione incontra un limite nelle “esigenze di uso istituzionale” dei beni e nella esistenza di ragioni di tutela
degli stessi. Il limite viene meno nel caso di beni culturali inalienabili, che possono essere utilizzati
esclusivamente secondo le modalità e per i fini previsti dal titolo concernente la fruizione e valorizzazione.
Le esigenze di uso istituzionale si delineano in particolare per i beni culturali a doppio titolo (la destinazione
culturale del bene deve convivere con il titolo di demanialità). Inoltre, i beni culturali degli enti territoriali
possono essere soggetti a usi individuali che sottraggono il bene alla consueta destinazione.
L’articolo 2 distingue i beni culturali dai beni pubblici strumenti delle amministrazioni.

Alienabilità (artt. 53 - 54 Cod)


In deroga al regime generale dei beni pubblici, è necessario osservare:
- non tutti i beni del demanio culturale sono inalienabili
- all’opposto all’essere inalienabili non sono solo beni del demanio culturale, ma anche beni o cose
facenti parte del patrimonio indisponibile o disponibile
- l’inalienabilità investe anche cose di soggetti privati non profit

Evoluzione normativa
Nell’ultimo decennio i beni pubblici, in particolare dello Stato, sono stati interessati da un processo di
razionalizzazione, valorizzazione e dismissione​, coinvolgendo anche i beni aventi natura di beni culturali.
- viene istituita nel 2002 la ​Patrimonio dello Stato s.p.a​, con i compiti di valorizzazione, gestione e
alienazione del patrimonio dello stato (poi sciolta e messa in liquidazione nel 2011)
- la Cassa depositi e prestiti costruisce ​Infrastrutture s.p.a,​ con compiti di finanziamento soprattutto di
infrastrutture e opere pubbliche (incorporata nel 2005 nella Cassa di depositi e prestiti s.p.a)

Regime giuridico
Alla Patrimonio dello Stato s.p.a potevano essere trasferiti, a titolo gratuito, diritti sui beni del demanio e del
patrimonio disponibile e indisponibile dello stato. Il trasferimento non modificava il regime giuridico dei beni
demaniali trasferiti: restavano comunque fermi i vincoli gravanti sui beni trasferiti.
L’art. 33 bis ha previsto un programma di valorizzazione e alienazione del patrimonio pubblico. Si prevede
inoltre che “​lo stato provvede, entro un anno dalla data di presentazione della domanda di trasferimento, al
trasferimento alle Regioni e agli altri enti territoriali dei beni e delle cose indicati nei suddetti accordi di
valorizzazione”​.

2. ORGANIZZAZIONE E SOGGETTI

2.1 Il sistema del patrimonio culturale: soggetti pubblici e soggetti


privati
Il settore del patrimonio culturale è aperto all’intervento e perciò alle azioni di diversi soggetti, tanto pubblici
(Stato, enti pubblici territoriali e non), quanto privati (persone fisiche o giuridiche, enti profit o non profit).

Pluralità di attori per il patrimonio culturale


Nell’art. 1 del d.lgs.22 gennaio 2004, n. 42 (con il quale è stato approvato il “Codice dei beni culturali e del
paesaggio”), si specificano i compiti le funzioni spettanti a diversi soggetti, precisando che: “​Lo stato, le regioni,

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le città metropolitane, le province e i comuni assicurano e sostengono la conservazione del patrimonio culturale
e ne favoriscono la pubblica fruizione e valorizzazione [...] gli altri soggetti pubblici assicurano la
conservazione e la pubblica fruizione del loro patrimonio culturale”. ​Ai soggetti privati, proprietari, possessori
o detentori di beni appartenenti al patrimonio culturale si chiede invece​ di “garantirne la conservazione”.

Natura giuridica del soggetto e regime dei beni


La natura giuridica del soggetto titolare dei diritti sui beni culturali influisce anche sul regime normativo dei
singoli beni, dando fondamento alla distinzione tra beni culturali di proprietà pubblica e privata, sottoposti a una
disciplina differenziata.
Esempio: i ​beni culturali di interesse religioso ​(art 9 cod): per essi si contempla un regime speciale,
caratterizzato dalla loro sottoposizione alle leggi dello Stato italiano, sia pure sulla base delle disposizioni
sottoscritte con le confessioni religiose diverse dalla cattolica. In tal senso, nell’accordo firmato tra la
Repubblica Italiana e la Santa Sede si dice: “​La Santa Sede e la Repubblica italiana, nel rispettivo ordine,
collaborano per la tutela del patrimonio artistico e storico. Al fine di armonizzare l’applicazione della legge
italiana con le esigenze di carattere religioso, gli organi competenti delle due Parti concorderanno opportune
disposizioni per la salvaguardia, la valorizzazione e il godimento dei beni culturali di interesse religioso
appartenenti a enti e istituzioni ecclesiastiche”​.

2.2 Lo Stato e le autonomie territoriali

2.2.1 Le indicazioni costituzionali

Art. 9 Costituzione: tutela come dovere, valorizzazione come finalità


Nell’articolo 9 della Costituzione si legge che: “​La Repubblica promuove lo sviluppo della cultura e la ricerca
scientifica e tecnologica. Tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione”​.
In questo modo sia la tutela che la valorizzazione del patrimonio culturale sono state riconosciute tra i doveri
(tutela) e tra le finalità (valorizzazione) della Repubblica.
I precetti costituzionali hanno la capacità di operare come fonti del diritto, ovvero sono uno dei mezzi attraverso
i quali si creano le norme giuridiche.

La Repubblica come Stato-ordinamento


Il termine Repubblica ricorre più volte nel testo costituzionale: talvolta esso è impiegato per riferirsi a ciò che,
nel linguaggio giuridico, si definisce Stato-persona o Stato-apparato, ossia al livello di governo centrale o
nazionale.
L’orientamento prevalente, oggi consolidato, è nel senso di ritenere che il riferimento sia allo
Stato-ordinamento. L’articolo 9 può perciò annoverarsi tra le disposizioni che hanno introdotto l’esigenza di
definire il quadro delle competenze.

Competenze dopo la l.cost. 3/2001


Con la l.cost 18 Ottobre 2001, n.3, di ​modifica del Titolo V, parte seconda della Costituzione​, cambiano gli
assetti delle competenze: viene riconosciuta ​più autonomia​ alle articolazioni territoriali della Repubblica
(Regioni, Province, Città metropolitane, Comuni). Vengono perciò ribaltati i principi che regolavano i rapporti
tra Stato e autonomie territoriali.
Ciò comporta che vi siano materie e questioni assegnate alla cura e alla competenza degli enti territoriali.
Viene ​riscritto l’art 117 della Costituzione​, ridefinendo quantitativamente e qualitativamente gli ambiti di
competenza di Stato e Regioni.

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Potestà legislativa ​ex​ art 117 Cost.


Lo Stato diventa titolare di una potestà legislativa speciale, che è legittimato a disciplinare in via esclusiva solo
per una serie di materie elencati nel comma 2 della norma.
Per le restanti materie, la potestà legislativa compete alle Regioni​ (​potestà legislativa concorrente​). Vengono
elencate le materie sulle quali la Regione è competente di tale potestà legislativa.
Per le altre materie innominate, le Regioni dispongono di una ​competenza legislativa generale-residuale​.

Il riparto della potestà regolamentare


Le soluzioni accolte in materia di potestà legislativa si riflettono sul riparto della ​potestà regolamentare​,
tramite la quale si adottano gli atti normativi secondari, volti all’attuazione e applicazione delle leggi (​“La
potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. [...] I
comuni le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina
dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”​).

=> L’assetto delle competenze legislative


In base al Titolo V, l’assetto delle competenze legislative nel settore dei beni culturali non è una materia a sé
stante. La l.cost.3/2001 fonda il riparto delle competenze sulle funzioni delle quali i beni culturali possono
essere oggetto.

===> Tutela alla potestà legislativa dello Stato


In base a quanto dispone l’art 117 Cost, alla potestà legislativa esclusiva dello Stato è ​riservata la tutela
dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali​.

===> La valorizzazione alla potestà legislativa concorrente


La valorizzazione dei beni culturali e ambientali è riservata alla potestà legislativa concorrente (la disciplina in
dettaglio viene quindi lasciata alla legge regionale).
Circa l’estensione dell’intervento consentito allo Stato, molto dipende da ciò che s’intende come “principio
fondamentale”. Le Regioni, per esercitare le proprie competenze legislative di tipo concorrente, non devono
attendere l’eventuale determinazione dei principi fondamentali da parte dello Stato. Inoltre, l’eventuale
intervento legislativo statale, anche di dettaglio, continua ad applicarsi sino a che le Regioni no legiferino in
materia.

=> La potestà regolamentare in materia di tutela e valorizzazione


Quanto alla potestà regolamentare, lo Stato conserva la legittimazione a esercitarla in materia di ​tutela​ dei beni
culturali, salva la possibilità di delega alle Regioni.
In quanto alla ​valorizzazione​, essa è assegnata alla competenza legislativa concorrente, cioè alle Regioni.
Dapprima, con sentenza 26-28 marzo 2003, n.94, il giudice costituzionale ha riconosciuto uno spazio per
interventi del legislatore regionale anche in termini di tutela; in seguito, con sentenza ​19 dicembre - 20 gennaio
2004, n.26​, la Corte costituzionale ha ritenuto di leggere il nuovo quadro delle competenze.
Lo Stato si deve perciò ritenere legittimato a esercitare anche la propria ​potestà regolamentare​ in materia di
valorizzazione​, quando riguardi beni culturali di cui esso abbia la titolarità/disponibilità (mentre spetta alle
autonomie territoriali per gli altri beni di appartenenza pubblica). Ne deriva quindi che, quando gli interventi
abbiano a oggetto beni culturali di titolarità statale, allo Stato spetta non soltanto la loro tutela, ma anche la loro
gestione, così come la disciplina della loro valorizzazione.

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=> Ulteriori forme e condizioni di autonomia


Secondo l’art. 116 Cost., alle Regioni che ne assumano l’iniziativa, possono essere assegnate, con legge
approvata a maggioranza assoluta dalle Camere e sulla base di un’intesa tra Stato e Regione, ​ulteriori forme e
condizioni particolari di autonomia​: si autorizzano dunque assetti differenti che potrebbero anche essere
connotati, quanto alla valorizzazione, da un’eliminazione o riduzione dei vincoli che derivano dai principi
fondamentali delle leggi statali.

Il riparto delle funzioni amministrative (art. 118 Cost)


Quanto alle funzioni amministrative, il loro riparto tra i diversi livelli di governo obbedisce ai principi enunciati
nell’​art.118 Cost​ (​“Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio
unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza​”​).

=> Sussidiarietà
Il principio di sussidiarietà comporta che tra i diversi livelli di governo cui possono essere assegnate competenze
amministrative, debba ​essere preferito quello inferiore, ossia il Comune​.

=> Differenziazione e adeguatezza


La disposizione costituzionale, accanto a esso, richiama anche i principi di differenziazione e adeguatezza: la
scelta per l’allocazione delle funzioni, presso il livello di governo comunale, deve leggersi come un’​indicazione
di preferenza​.

=> Lo scorrimento delle funzioni


L’art. 118 Cost reca in sé l’idea dello scorrimento delle funzioni: nel caso in cui la loro rilevanza e la
complessità degli interventi in cui si estrinsecano, faccia ritenere il Comune inadeguato a esercitarle, il principio
e le esigenze dell’adeguatezza comportano lo s​postamento delle competenze verso un livello di governo
superiore​.
Poiché l’attribuzione di funzioni amministrative richiede un atto di natura legislativa, i soggetti che decidono, in
merito al loro riparto, sono Stato e Regioni. (“​I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di
funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive
competenze”​).
Con la ​legge Delrio​ (2014) avviene un ​ridisegno dell’amministrazione locale​.

=> Competenze amministrative dopo il ridisegno dell’amministrazione locale (l.56/2014 -


legge Delrio)
Con la legge Delrio si opera un profondo ripensamento del livello di governo intermedio, tra Stato e Regioni
coincidente con le Province e con le Città metropolitane, trasformandole in ​enti di area vasta​. Anche i Comuni
sono interessati da un processo di riordino: molto è demandato al legislatore regionale.
- le Province sono trasformate da enti autonomi ed elettivi in ​enti di area vasta​ di secondo grado: non
direttamente elettivi, ma espressioni dei Comuni compresi nel loro ambito
- alle Città metropolitane vengono assegnate specifiche ​funzioni metropolitane​, prevedendo che sia loro
rimessa la scelta di costituirsi in forma elettiva o come enti di secondo grado
- ai Comuni viene imposta un’organizzazione dimensionalmente adeguata all’esercizio delle funzioni,
tramite ricorso a forme associate di esercizio delle funzioni (per comuni <5000 abitanti) e tramite
processi di fusione. Questi ultimi potranno essere oggetto di una competenza regionale. La fusione “per
incorporazione” prevede la continuità del Comune incorporante che vedrà comunque modificarsi i
propri confini oltre che la propria situazione finanziaria.

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Il riparto delle funzioni amministrative


Vi sono varie soluzioni riguardo l’applicazione del riparto delle funzioni amministrative al settore dei beni
culturali:
- quanto alla ​tutela​, lo Stato può conferire funzioni in materia alle autonomie territoriali, specie regionali
- quanto alla ​valorizzazione​, potranno essere le Regioni ad assegnare compiti e funzioni ai livelli di
governo inferiori
Sempre in tema di ​tutela​ dei beni culturali si introduce un ulteriore elemento di flessibilità: la trasformazione
delle Province ha rimesso al legislatore regionale la scelta del livello di governo al quale assegnare le
attribuzioni e i beni che, in precedenza, erano loro imputati.

La sussidiarietà orizzontale (rinvio, cap 4)


Accanto alla sussidiarietà verticale, che governa l’allocazione delle funzioni tra i livelli di governo, si colloca il
principio di sussidiarietà orizzontale, che informa, invece, la ​distribuzione dei compiti amministrativi tra
pubblico e privato​.

2.2.2 Le scelte del Codice dei beni culturali e del paesaggio

Il Codice dei beni culturali e del paesaggio (d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42)
Con il d.lgs. 22 gennaio 2004, n.42, è stato approvato il ​Codice dei beni culturali e del paesaggio​, che si
sostituiva al “Testo unico delle disposizioni legislative in materia di beni culturali e ambientali”.
Il nuovo testo si sovrapponeva alle disposizioni di uno dei provvedimenti di attuazione della legge 59/1997, alla
quale si deve l’avvio del “terzo decentramento”: la ​legge 59/1997​ “​delega al governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle Regioni ed enti locali, per la riforma della pubblica amministrazione e per la
semplificazione amministrativa..”​. Gli obiettivi di questa legge erano, sostanzialmente, due:
1. operare un ​decentramento delle competenze amministrative​ più ampio di quello praticato sino
allora. Per fare questo vengono ​ribaltati i criteri di attribuzione delle competenze​: “​sono conferite alle
Regioni e agli enti locali nell’osservanza del principio di sussidiarietà [...] tutte le funzioni e i compiti
amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive
comunità, nonché tutte le funzioni e i compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto
esercitati da qualunque organo o amministrazione dello Stato, centrali o periferici, ovvero tramite enti
o altri soggetti pubblici. [...] Ai fini della presente legge, per ​conferimento​ si intende trasferimento,
delega o attribuzione di funzioni e compiti”.​
2. riordinare l’amministrazione statale​, ridisegnandone gli apparati così da renderla adeguata ai nuovi
ruoli che le sarebbero aspettati una volta effettuati i conferimenti al sistema delle autonomie. Viene
inserita nell’elenco delle materie riservate alla competenza amministrativa dello Stato la “​tutela dei
beni culturali del patrimonio storico artistico​”.

Le scelte del Codice in materia di tutela (artt. 4-5 Cod)


Il Codice cerca di offrire nuove risposte alla necessità di comprendere in cosa consistano le diverse
funzioni-attività di cui i beni possono essere oggetto:
Quanto alla ​tutela​ dei beni culturali le funzioni amministrative sono ripartite in base ai criteri fissati negli
articoli 4 e 5 Cod.

=> I compiti dello Stato (art. 4 Cod)


Ai sensi dell’art. 118 Cost, le funzioni in materia di tutela sono attribuite al ​ministero per i Beni e le Attività
culturali​, il quale le esercita sui beni culturali di appartenenza statale anche se in consegna o in uso ad
amministrazioni o soggetti diversi dal ministero.

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L’esercizio delle ​funzioni legislative ​è indissociabile dall’esercizio delle ​funzioni amministrative​, e viceversa:
la titolarità delle funzioni legislative deve accompagnarsi a quella delle funzioni amministrative.
Il Mibac può ​sia esercitare direttamente​ queste funzioni, che ​conferirne l’esercizio alle Regioni​, tramite forme di
intesa e coordinamento.

=> I compiti delle autonomie territoriali (art. 5 Cod)


L’art 5 del Codice stabilisce che: “​le Regioni, nonché i Comuni, le Città metropolitane e le Province (ossia tutti
gli enti pubblici territoriali) cooperano con il ministero nell’esercizio delle funzioni di tutela, in conformità a
quanto stabilito dal Titolo I della parte seconda del presente Codice​”.
Le Regioni possono esercitare funzioni di tutela con riguardo a ​tipologie di beni culturali​ non appartenenti allo
Stato, che sono individuati in “​manoscritti, autografi, carteggi, incunaboli, raccolte librarie, libri, stampe e
incisioni, carte geografiche, spartiti musicali, fotografie, pellicole o altro materiale audiovisivo”​.
Possono essere previste ​particolari forme di collaborazione​ con gli altri enti pubblici territoriali. Inoltre, anche
quando le funzioni di tutela sono esercitate dalle Regioni, il ​ministero ​continua a esercitare le ​potestà di
indirizzo e di vigilanza​ e ​il potere sostitutivo in caso di perdurante inerzia o inadempienza​.

Le scelte in materia di valorizzazione (art. 7 Cod)


Quanto alla valorizzazione, il codice si occupa del ​riparto delle funzioni amministrative e legislative​.
L’art. 7 Cod, definisce quale sia il valore da riconoscere alle norme che il legislatore statale detta in termini di
valorizzazione: esse devono intendersi quali ​principi fondamentali​.

=> L’assetto delle funzioni legislative


Gli​ artt. 102 e 112 Cod​ concernono, rispettivamente, la​ fruizione e la valorizzazione​ dei beni culturali di
appartenenza pubblica​, e precisano che:
- la legge ​regionale​ è autorizzata a disciplinare, nel rispetto dei principi fissati dal Codice, le attività di
fruizione e valorizzazione solo con riguardo ai ​beni presenti in istituti e luoghi di cultura​ “​non
appartenenti allo Stato o dei quali lo Stato abbia trasferito la disponibilità​”.
- allo ​Stato​ viene riconosciuta la competenza a disciplinare la fruizione e la valorizzazione dei beni che
si trovino nella sua titolarità-disponibilità
Viene in questo modo attenuata ciò che nell’art. 117 Cost appariva come una separazione tra tutela e
valorizzazione, quali ambiti assegnati alla competenza di soggetti diversi.
Secondo l’art 7 Cod, al legislatore statale si assegna la legittimazione a porre disposizioni anche di dettaglio,
ossia a dettare l’intera disciplina della funzione-attività di valorizzazione.

=> L’assetto delle potestà regolamentari e delle funzioni amministrative


Per l’​art. 7 Cod​, lo Stato è legittimato a esercitare, con riferimento ai propri beni culturali, anche quella ​potestà
regolamentare​ in materia di valorizzazione che, altrimenti, secondo l’art. 117 Cost, non sarebbe di sua
spettanza.
Circa l’assetto delle ​funzioni amministrative,​ in materia di valorizzazione, il Codice non detta veri e propri
criteri.Si segue il principio dettato nell’art. 112, secondo il quale “​Ciascun soggetto pubblico è tenuto a
garantire la valorizzazione dei beni di cui ha comunque la disponibilità”​.

Cooperazione e coordinamento per la valorizzazione (artt. 102- 112 Cod)


Il Codice si preoccupa di definire le modalità di esercizio delle funzioni e lo fa esprimendo un’opzione a favore
delle logiche e degli strumenti della cooperazione e /o del coordinamento tra i soggetti pubblici e tra pubblico e
privato.
Gli artt. 102 e 112 Cod precisano le modalità di cooperazione riguardo la fruizione e la valorizzazione dei ​beni
culturali di appartenenza pubblica​ o alla valorizzazione dei ​beni culturali a iniziativa pubblica​.

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3- TUTELA

3.1 La tutela: sviluppo storico e nozione

Funzioni, istituti, tutela


La tutela costituisce una delle funzioni che le amministrazioni pubbliche espletano in ordine ai beni culturali e
paesaggistici. Ciascuna funzione si caratterizza per le finalità generali cui tende e si articola in istituti (nuclei di
disciplina). Le funzioni relative ai beni culturali hanno acquisito evidenza normativa in momenti temporali
diversi. La prima a emergere è stata appunto la tutela.

Valorizzazione
In tempi recenti è emersa la funzione di valorizzazione, nel segno di un diverso approccio ai beni culturali,
attenti cioè, in coerenza con le indicazioni dell’art. 9 Cost, non solo ad assicurare la loro conservazione, ma
anche a promuoverne le potenzialità come fattori di diffusione dei valori della cultura.

Le funzioni del d.lgs. 112/1998


Nel d.lgs. 112/1998 vennero menzionate la​ tutela ​(“​ogni attività diretta a riconoscere, conservare e proteggere
i beni culturali”​), la ​gestione ​(​“ogni attività diretta, mediante l’organizzazione di risorse umane e materiali, ad
assicurare la fruizione dei beni culturali”​) e la ​valorizzazione ​(​“ogni attività diretta a migliorare le condizioni
di conoscenza e conservazione dei beni culturali e a incrementarne la fruizione”​).

Sovrapposizione
Tale indicazione si rivelò per più aspetti insoddisfacente, sussistendo una notevole sovrapposizione tra le
funzioni:
- la gestione e la valorizzazione erano entrambe finalizzate alla fruizione del bene culturale, seppure
l’una era volta ad assicurarla, l’altra ad incrementarla
- per gli evidenti conservativi presentati, ambedue le funzioni richiamavano la tutela, della quale
sembrava peculiare il compito di conservare e proteggere

Le funzioni nel Testo Unico


Le funzioni come definite nel d.lgs. sopracitato, non trovarono un pieno riscontro nel Tu. In questo clima di
incertezza normativa si collocano i tentativi da parte della dottrina giuridica di precisare i contenuti delle
funzioni.
La ​tutela​ viene considerata come tutela conservativa, intendendosi per conservazione la salvaguardia sia
dell’integrità fisica del bene, sia della sua sicurezza. La tutela, come la valorizzazione, concerne il bene
culturale.
La ​gestione​, invece, è configurabile come l’insieme delle forme e modalità di utilizzo della cosa da parte di
colui che ne ha la disponibilità.

Le funzioni nel nuovo art.117 Cost


Nel nuovo art. 117 risultante dopo la riforma del Titolo V, le funzioni in tema di beni culturali sembrano
polarizzarsi nella tutela e nella valorizzazione:

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- la ​tutela​ “​è diretta principalmente a impedire che il bene possa degradarsi nella sua struttura fisica e
quindi nel suo contenuto culturale; ed è significativo che la prima attività in cui si sostanzia la tutela è
quella di riconoscere il bene culturale come tale”.​
- la ​valorizzazione​ “​è diretta soprattutto alla fruizione del bene culturale, sicché anche il miglioramento
dello stato di conservazione attiene a quest’ultima nei luoghi in cui avviene la fruizione e ai modi di
questa”​.
La Corte costituzionale considera la tutela e la valorizzazione come due ​materie-attività​, nelle quali assume
“​rilievo il profilo finalistico della disciplina e nella quale la coesistenza di competenze normative rappresenta la
generalità dei casi”​.

Le funzioni nel Codice


Come normativa di attuazione dell’art. 9 Cost, nel Codice vengono individuate come funzioni la ​tutela e la
valorizzazione​, unitamente alla ​fruizione​, chiamate a realizzare comuni finalità generali dell’ordinamento.

=> Tutela (art. 3 Cod) - tipologia e finalità


La nozione di tutela “​consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di
un’adeguata attività conoscitiva, a individuare i beni costituenti il il patrimonio culturale e a garantirne la
protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione”​.
Come ​tipologia di attività​, la tutela consiste quindi nella regolazione e amministrazione giuridica dei beni
culturali, e nell’intervento operativo di protezione dei beni stessi.
Tre sono le finalità​ che definiscono l’ambito della tutela:
1. Individuazione​: qualificazione di una cosa come bene culturale
2. Protezione:​ garanzia dell’integrità fisica
3. Conservazione:​ non dispersione giuridica o materiale del bene

Istituti
Nell’art. 3 Cod viene disposta la nozione di tutela. Per gli ​istituti​ in cui essa si articola occorre fare riferimento
alle successive disposizioni del Codice. Tra le attività astrattamente rivolte a riconoscere, conservare e
proteggere il bene culturale, compongono la tutela solo quelle che il legislatore ha ritenuto di disciplinare come
in essa rientranti.
La conservazione è al tempo stesso considerata, come la fruizione e la valorizzazione, attività che deve essere
svolta in conformità alla normativa di tutela e quindi al pari delle altre due presupposta come un altro rispetto
alla tutela.

Rapporto tra le funzioni


Il Codice non si limita a fissare la regola secondo la quale la valorizzazione non si sottrae alla disciplina della
tutela, ma esprime una chiara gerarchia tra le due funzioni.

3.2 Protezione e conservazione

Vigilanza e ispezione
Allo stesso ambito della protezione e della conservazione, vanno ascritte altresì la vigilanza e l’ispezione dei
beni culturali nonché delle cose di cui all’art.12 (di interesse culturale, di autore non più vivente,
ultracinquantennali se mobili o ultrasettantennali se immobili, di proprietà di soggetti pubblici o privati senza
fini di lucro o ancora non sottoposte a verifica) e delle aree interessate dalle prescrizioni di tutela indiretta.
- Il potere di ​vigilanza​ è attribuito al Mibact (secondo l’art.18 Cod): per le modalità di esercizio, il
ministero può procedere anche mediante forme di intesa e coordinamento con le Regioni.

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- Il potere di ​ispezione​ è assegnato all’esercizio dei soprintendenti al fine di accertare l’esistenza e lo


stato di conservazione o di custodia dei beni culturali, nonché l’ottemperanza alle prescrizioni di tutela
indiretta.
Le strumentalità dei poteri di vigilanza e ispezione rispetto alle funzioni di tutela si esprime nel riferimento di
essi non solo alla conservazione, ma anche alla protezione e alla stessa individuazione dei beni culturali, in vista
dell’avvio del relativo procedimento.

3.2.1 Misure di protezione (artt. 20-28 Cod)


Le misure di protezione consistono anzitutto nel ​divieto o nell’autorizzazione di interventi​ sui beni.

Interventi vietati (art. 20 Cod)


L’art 20 come interventi vietati annovera la​ distruzione, il danneggiamento, gli usi non compatibili con il
carattere storico artistico dei beni culturali oppure tali da recare pregiudizio alla loro conservazione, nonché, in
caso degli archivi, il loro smembramento​.
- La distruzione e il danneggiamento incidono sulla struttura materiale del bene, comportandone
l’alterazione totale o parziale.
- Lo smembramento riguarda la destinazione unitaria di un bene, che viene disperso nei distinti elementi
materiali che lo compongono.
- Uso non compatibile è da ritenersi quello non consono alla dignità insita nel valore culturale presente
nel bene.
Le amministrazioni statali e gli enti morali devono ​denunciare al ministero gli usi ​a cui intendono sottoporre gli
immobili rientranti nella loro proprietà.
Solitamente, in sede di dichiarazione di interesse del bene, si fissano gli usi incompatibili.

Interventi soggetti ad autorizzazione (art. 21 Cod)


Si considerano interventi soggetti ad autorizzazione ​la rimozione di beni culturali, la loro demolizione, lo
spostamento anche temporaneo, lo smembramento di collezioni, serie e raccolte, lo scarto di documenti e
l’esecuzione di opere e lavori di qualunque natura su beni culturali​.
- La distinzione tra demolizione e distruzione risiede nel fatto che la prima, a differenza della seconda, è
tale da permettere la successiva ricostruzione della cosa.
- Lo spostamento riguarda una diversa collocazione di un bene mobile.
- Per rimozione è da intendersi un distacco fisico di un bene culturale da un immobile.

Carattere
Le autorizzazioni in esame come “​atti di consenso” ​sono espressioni di discrezionalità tecnica, sindacabile nei
limiti propri del controllo sull’eccesso di potere. Risulta non soggetto ad autorizzazione, ma solo a denuncia
preventiva, lo spostamento del bene culturale dipendente dal mutamento di dimora o sede del detentore.
- L’autorizzazione circa gli interventi in ordine all’esecuzione di opere e lavori di qualunque genere su
beni culturali (eccetto quelli mobili assegnati ai Poli Museali regionali e agli istituti ad autonomia
speciale), è attribuita alla soprintendenza di ​Archeologia, belle arti e paesaggio
- L’autorizzazione per gli interventi di demolizione, rimozione definitiva e smembramento di collezioni
e raccolte è affidata alla ​commissione regionale per il Patrimonio culturale.
- L’autorizzazione per gli interventi sui beni librari è rimessa alla ​direzione generale Biblioteche e
istituti culturali
- L’autorizzazione per i beni archivistici è delegata al ​soprintendente archivistico

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Interventi in materia edilizia (art. 22 Cod)


Apposita disciplina procedurale ricevono gli interventi in materia edilizia pubblica e privata che investono beni
culturali.
Secondo l’art. 22, l’autorizzazione va rilasciata entro centoventi giorni dalla presentazione della domanda. L’art.
23, invece, consente il ricorso alla Dia (denuncia di inizio attività).
- ove si concorra alla ​conferenza dei servizi​, si prevede che l’atto di assenso sia rilasciato dal
competente organo del ministero - a seconda dei casi, il direttore generale archeologia, belle arti e
paesaggio, il segretario regionale o il soprintendente archeologia, belle arti e paesaggio - con
dichiarazione motivata acquisita al verbale della conferenza, contenente le eventuali prescrizioni al
progetto.
- relativamente alle opere soggette alla ​Via​ (valutazione impatto ambientale), l’art. 26 stabilisce che
l’autorizzazione venga rilasciata dal competente organo del ministero, sulla base di un progetto
definitivo.

=> Prospettive
La recente approvazione del d.p.r 13 febbraio 2017, n.31, pone sul tappeto il tema di una ​variazione normativa
che può interessare anzitutto i beni immobili storici e artistici, che l’estensione del concetto di bene culturale da
un lato e l’ampio spettro di interventi soggetti ad autorizzazione rendono senz’altro di attualità.

Lavori provvisori urgenti (art. 27 Cod)


Una deroga alla disciplina dell’art.21 è prevista dall’art.27, che consente al proprietario l’​esecuzione di
interventi senza previa autorizzazione​ (per assoluta urgenza, interventi provvisori indispensabili, rischio di
danni al bene).

Sospensione o inibizione degli interventi (art. 28)


L’art. 28 disciplina l’ordine di sospensione o inibizione degli interventi; esso può avere duplice natura: di
autotutela ​(rivolto ad assicurare l’osservanza della disciplina), e ​cautelare​ (tende a preservare da mutamenti la
situazione di fatto della cosa in vista di una sua successiva qualifica come bene culturale).
- in via di ​autotutela​ la sospensione può essere ​comminata​, nel caso di interventi vietati, intrapresi
senza autorizzazione o in violazione della disciplina sulla conferenza dei servizi o sulla Via, o di
interventi condotti in difformità dall’autorizzazione rilasciata.
- in via ​cautelare​ la sospensione concerne interventi relativi alle cose per le quali non si sia già
proceduto all’individuazione come beni culturali ai sensi dell’art. 12 o 13. La misura è subordinata alla
circostanza che l’avvio del procedimento di verifica/dichiarazione sia comunicato non oltre i trenta
giorni dalla ricezione dell’ordine sospensivo o interdittivo.

Archeologia preventiva (art. 28 Cod)


L’art. 28 disciplina l’archeologia preventiva. Si tratta della possibilità per il soprintendente di richiedere, in
occasione della realizzazione di opere pubbliche, l’effettuazione ​a spese del committente​ di saggi archeologici
preventivi su aree che presentino un presumibile interesse archeologico, ancorché non ancora assoggettate al
relativo vincolo, onde ​valutare l’impatto della realizzazione dell’opera​ rispetto alle esigenze di tutela del
patrimonio archeologico.
La finalità è quella di ridurre il rischio che rinvenimenti archeologici rendano necessarie modifiche significative
ai lavori in atto o addirittura ne paralizzino il compimento.

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3.2.2 Misure di conservazione (artt. 29 - 44 Cod)


Mentre le misure di protezione tendono a garantire il bene culturale da interventi pregiudizievoli dell’uomo,
quelle di conservazione si connotano per una ​finalità di salvaguardia del bene da fattori naturali​ e in
generale pongono un obbligo di fare a carico del detentore.

Restauro (art. 29 Cod)


Secondo l’art.29, la conservazione è assicurata da una “​coerente, coordinata e programmata attività di studio,
prevenzione, manutenzione e restauro​”​, intendendo le attività volte a limitare le situazioni di rischio, il
controllo delle condizioni del bene culturale e al mantenimento dell’integrità, dell’efficienza funzionale e
dell’identità del bene, e all’integrità materiale e al recupero del bene medesimo, alla protezione e alla
trasmissione dei suoi valori culturali.
Due sono i dati che contraddistinguono la nozione di restauro:
- restauro strutturale​ (intervento diretto sulla cosa che costituisce il substrato materiale del bene)
- restauro finalistico​ (assicurare l’integrità materiale della cosa e il recupero del suo testo critico come
presupposti per la protezione e la trasmissione del valore culturale in essa insito)
Nel tempo, poiché il restauro comporta un intervento sulla materialità del bene, è stato posto sempre con
maggior forza l’accento sulla necessità di realizzare una conservazione preventiva e programmata in rapporto
all’ambiente del patrimonio culturale, inteso come complesso inscindibile, rivolta a prevenirne le cause di
deterioramento e a mantenerne l’integrità e identità.

Obbligo di conservazione (art. 30 Cod)


L’art. 30 pone in capo a tutti i detentori di beni culturali l’obbligo di garantirne la conservazione: un obbligo
specifico è quello di fissare i beni culturali di loro appartenenza nel luogo di destinazione nel modo indicato dal
soprintendente. Dal che può determinarsi il sorgere di un ​vincolo pertinenziale​ di un bene culturale mobile
rispetto a un bene immobile in genere anch’esso culturale.

Interventi volontari (art. 31 Cod)


Gli interventi di conservazione sono posti a ​previa autorizzazione​:

=> Contributi statali


- Il soprintendente deve dichiarare se l’intervento può essere ammesso a fruire di ​contributi statali​ e se
esso, in vista del conseguimento delle agevolazioni tributarie, ha carattere necessario per la
conservazione del bene. => la ​contribuzione statale​ è disciplinata dagli artt. 35 - 37.
- Art. 35: Lo Stato può concorrere alla spesa sopportata dal proprietario, relativa a interventi
conservativi, per un ammontare ​non superiore di massima alla metà della stessa​.
- Art. 35: il contributo può essere in ​conto capitale​ ( erogato a lavori ultimati e collaudati)
- Art. 37: Il contributo può essere ​in conto interessi​ (sui mutui o altre forme di finanziamento accordati
da istituti di credito, con modalità da stabilire con convenzione), nella misura massima corrispondente
agli interessi calcolati a un tasso annuo di sei punti percentuali sul capitale concesso al mutuo

Interventi imposti (art. 32 Cod)


In assenza dell’iniziativa del proprietario, l’amministrazione può attivarsi per interventi relativi ai beni culturali
(interventi imposti): tali interventi devono avere ​finalità conservativa​; è esclusa pertanto la finalità di
valorizzazione.
Tali interventi sono realizzabili direttamente dall’​amministrazione​ o disposti ​a carico del proprietario​.

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=> Natura
Vigente il Tu, si credeva che la natura degli interventi imposti dovesse essere di ​restauro e salvaguardia​. Le
disposizioni dell’art. 32 depongono invece ora nel senso esclusivo di ​salvaguardia​.

=> Procedura (art. 33 Cod)


Il meccanismo procedurale è disciplinato dall’art. 33.
1. E’ richiesta la ​relazione tecnica​ da parte del soprintendente con la ​dichiarazione della necessità​ dei
lavori da eseguire.
2. Il proprietario può presentare osservazioni alla comunicazione di avvio entro trenta giorni.
3. Sulla base della risposta, il soprintendente può decidere per l’​esecuzione diretta o indiretta
dell’intervento: se il proprietario accoglie la comunicazione, esso deve presentare un progetto di lavori
(indiretta) e occuparsi della loro esecuzione. Al contrario, si darà luogo all’esecuzione diretta.

=> Misure cautelari ( artt. 33-34 Cod)


In caso di ​urgenza​, il soprintendente può assumere ​misure cautelari​ volte alla conservazione del bene. In
questo caso, gli ​interventi conservativi​, realizzati in maniera diretta o indiretta, sono posti ​a carico del
proprietario​.
C’è la possibilità che lo Stato si addossi tutta o parte della spesa, qualora si tratti di ​opere di particolare
rilevanza​ o di ​beni in uso o godimento pubblico​.

=> Accessibilità del pubblico (art. 38 Cod)


In ordine ai beni culturali restaurati o sottoposti ad altri interventi conservativi ​a carico totale o parziale dello
Stato​ o per i quali siano stati ​concessi contributi​ deve essere, a norma dell’art. 38, consentita l’​accessibilità del
pubblico​.

Interventi sui beni culturali di enti territoriali (art. 39 Cod)


Norme particolari sono dettate in tema di interventi conservativi concernenti beni culturali dello Stato o di enti
territoriali.
- Salvo diverso accordo, la progettazione e l’esecuzione degli interventi, sono assunte
dall’amministrazione o dal soggetto interessato. Nel caso di ​enti territoriali​, salvo le ipotesi di assoluta
urgenza, le misure conservative imposte sono stabilite anch’esse previo accordo con l’ente interessato.
- Nel caso di interventi di conservazione che coinvolgono una molteplicità di ​soggetti pubblici e
privati​, è richiamato il genus dell​’accordo programmatico​.

=> Beni culturali di interesse religioso (art. 9 Cod)


In tema di beni culturali di interesse religioso, si prevede che l’amministrazione provveda relativamente alle
esigenze di culto, d’accordo con le rispettive autorità. Ciò significa che le esigenze di conservazione devono
contemperarsi con quelle derivanti dall’interesse religioso presente nel bene culturale, il che sfocia nella
necessità di ricorrere a moduli convenzionali tra le autorità preposte alla cura dei due interessi.

=> Custodia coattiva (art. 43 Cod)


Per i beni culturali ​mobili​ è previsto l’istituto della ​custodia coattiva​: il Mibact può disporre il trasporto e
temporaneamente la custodia di tali beni in pubblici istituti, privandone della disponibilità il proprietario. La
durata della custodia varia in ragione della causa che l’ha giustificata.

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=> Comodato (art. 44 Cod)


L’art. 44 consente ai direttori degli archivi e degli istituti che abbiano in deposito raccolte o collezioni artistiche
di ricevere in ​comodato​ da privati proprietari ​beni culturali mobili​ per ​consentirne la fruizione da parte della
collettività​.

=> Archivio e documenti


Norme particolari sono dettate in tema di archivi e documenti: vigono obblighi di tenuta in ordine,
inventariazione e di conservazione organica degli stessi.

===> Obblighi di conservazione specifici (artt. 21, 30, 35 Cod)


Gli enti pubblici hanno l’​obbligo di conservare ​nella loro organicità e tenere in ordine i propri archivi, e di
inventariare e istituire in sezioni separate quelli storici. A tale obbligo fa riscontro la ​possibilità di intervento
finanziario​ ​dello Stato ​a sostegno o copertura delle spese occorrenti.
Da tale obbligo discende la facoltà per il Mibact di disporre l’inventariazione presso l’ente inadempiente oppure
il deposito coattivo presso l’archivio di stato competente.

===> Archivi di amministrazioni statali e di organi costituzionali (art. 42 Cod)


Presso gli organi giudiziari e amministrativi dello Stato sono istituite commissioni di sorveglianza destinate a
vigilare sulla corretta tenuta degli archivi correnti. L’art. 42 affida poi a taluni organi costituzionali la tenuta dei
loro archivi storici.

3.2.3 Altre forme di protezione


Nella sez. III del capo III sono previste altre forme di protezione: possono riguardare beni culturali individuati ai
sensi dell’art. 10, o concernere beni culturali considerabili tali solo in base all’art.11.

Misure di tutela ambientale (artt. 45, 46, 47, 49 Cod)


Le misure di tutela ambientale tendono a​ preservare soprattutto la cornice ambientale​ di un immobile, ossia
il ​contesto​ originario dell’edificio o quello sviluppatosi nel tempo.

=> Prescrizioni di tutela indiretta


Le prescrizioni di tutela indiretta possono consistere nella prescrizione di distanze fra il bene tutelato e gli altri,
l’altezza massima di questi (si tratta comunque di una categoria aperta).
Le prescrizioni vanno trascritte nei registri immobiliari, ai fini della loro opponibilità nei confronti dei successivi
proprietari, possessori e detentori, mentre nei riguardi di quelle attuali è prevista la notificazione. Secondo l’art.
45: “​il Mibact ha la facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette a evitare che sia messa
in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate
le condizioni di ambiente e di decoro”​.

=> Divieto di cartelli e di mezzi di pubblicità (art 49 Cod)


L’art. 49 fissa il divieto di collocare o affiggere cartelli e altri mezzi di pubblicità tali da arrecare danno
all’aspetto, al decoro e al pubblico godimento del bene culturale con due distinte disposizioni:
- l’una concernente gli edifici e le aree tutelati come beni culturali
- l’altra le strade che siano nell’ambito o in prossimità di detti beni

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Misure relative all’esercizio del commercio in aree di valore culturale (art. 52 Cod)
L’art. 52 attribuisce ai Comuni il potere di individuare aree presentanti valore archeologico, storico, artistico e
paesaggistico in cui vietare o consentire con limitazioni l’esercizio del commercio, al fine di assicurare il decoro
di monumenti e immobili interessati da particolarmente rilevanti flussi turistici e delle aree ad essi contermini.

Divieto di distacco di affreschi - studi di artista - prestiti per mostre ed esposizioni


- L’art. ​50 vieta il distacco degli affreschi​ non autorizzato dal soprintendente, come misura volta a
garantire l’integrità della cosa.
- L’art. ​51 ​preclude che sia modificata la destinazione d’uso degli studi di artista e che ne sia rimosso il
contenuto quanto esso sia stato dichiarato di interesse storico particolarmente importante. Viene vietata
anche la modifica della destinazione d’uso degli studi d’artista adibiti a tale funzione da almeno 20 anni
e rispondenti alla tipologia a lucernaio. L’esigenza è sempre quella di ​conservare la destinazione
d’uso del locale​.
- L’art. ​48​ sottopone ad autorizzazione dell’autorità di tutela il ​prestito per mostre ed esposizioni​;
l’autorizzazione va rilasciata tenendo conto delle esigenze conservative ed è subordinata all’adozione
di misure volte a garantire l’integrità e la copertura assicurativa del bene.

3.3 Circolazione

Circolazione in ambito nazionale e internazionale


La ​circolazione in ambito nazionale​ tratta della circolazione dei diritti relativi al bene culturale, in particolare,
laddove ammesso, del trasferimento del diritto di proprietà.
La ​circolazione in ambito internazionale​ si occupa dell’uscita o dell’ingresso nel territorio nazionale del bene
culturale.

3.3.1 Circolazione dei diritti


La circolazione dei diritti varia in ragione della condizione giuridica del bene, che dipende dalla natura pubblica
o privata del soggetto che ne ha la proprietà e dalla categoria cui il bene va ascritto.
Beni pubblici​: la proprietà pubblica del bene culturale non è solo funzionale al godimento da parte della
collettività e alla conservazione del bene, ma ne costituisce altresì la migliore garanzia. Il Codice si pone come
unica fonte della disciplina della circolazione dei diritti relativi ai beni del demanio culturale e dei beni culturali
pubblici. I beni pubblici vengono distinti in ​beni inalienabili​ e ​beni alienabili​.

Alienazione (artt. 54-57 Cod)


L’alienazione consiste nel ​trasferimento del diritto di proprietà​, a titolo oneroso o gratuito, e nella
costituzione o traslazione di un diritto reale di godimento o garanzia.

A) Beni inalienabili (art. 54 Cod)


I beni inalienabili comprendono i ​beni culturali demaniali​ e i ​beni culturali non demaniali​.
1. Beni culturali ​demaniali​: beni immobili archeologici; monumenti nazionali; raccolte di
musei, gallerie, pinacoteche…; archivi di enti pubblici territoriali; immobili di interesse
storico-politico; cose mobili di autore vivente o non più datati di 50 anni.
2. Beni culturali pubblici ​non demaniali​: archivi degli enti pubblici non territoriali; singoli
documenti degli enti pubblici.
3. Cose mobili e immobili​ di enti pubblici e di enti privati senza scopo di lucro

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=> Inalienabilità cautelare


E’ stabilito che le cose appartenenti ad enti pubblici in genere e ad enti privati senza fini di lucro, che
siano opera di autore non più vivente o la cui esecuzione risalga a più di cinquant’anni se mobili, o
settanta se immobili, siano inalienabili fino a quando ​non si concluda il procedimento di verifica​.
L’esito della verifica, se positivo, comporta la definitiva sottoposizione alla disciplina di tutela.
Se negativo, comporta la fuoriuscita dalla disciplina di tutela e la libera alienabilità in quanto non
individuata come bene culturale.

B) Beni alienabili, previa autorizzazione (artt. 55, 56, 58 Cod)


Tutti gli altri beni culturali a enti pubblici sono ​suscettibili di alienazione​ totale o parziale, previa
autorizzazione del ministero. Si possono distinguere in:
1. Beni alienabili previa ​autorizzazione subordinata alla sussistenza di stringenti garanzie​: si
tratta dei beni immobili demaniali.
- presupposti​: la richiesta di alienazione va corredata dall’indicazione della
destinazione d’uso in atto e prevista in futuro per il bene, delle misure di
conservazione e degli obiettivi di valorizzazione
- condizioni​: il provvedimento di autorizzazione deve contenere prescrizioni in ordine
alle misure di conservazione e alle modalità di fruizione pubblica
- regime giuridico​: l’autorizzazione ad alienare comporta la sdemanializzazione del
bene culturale, ma non lo sottrae alla disciplina di tutela
2. Beni alienabili previa autorizzazione ​subordinata alla sussistenza di garanzie meno
stringenti​: si tratta degli altri beni pubblici, esclusi quelli inalienabili, e dei beni immobili
demaniali utilizzati a scopo abitativo o commerciale.
- presupposti e condizioni​: dall’alienazione non deve derivare un danno alla
conservazione e alla pubblica fruizione del bene. Non sono richieste l’indicazione
degli obiettivi di valorizzazione né la conseguente valutazione di tali obiettivi.
- regime giuridico​: tali beni restano sottoposti alla disciplina di tutela.
Tale disciplina vale per ogni procedura di dismissione o di valorizzazione e utilizzazione, anche a fini
economici, di beni immobili pubblici di interesse culturale.
Questa normativa si applica anche ai casi di costituzione di diritti di godimento: le prescrizioni
contenute nel provvedimento vanno riportate nell’atto di concessione o nel contratto di locazione e
trascritte nei registri immobiliari.

C) Beni di persone giuridiche private senza fini di lucro (art. 56 Cod)


Per i beni culturali appartenenti a persone giuridiche private senza fini di lucro, la loro alienazione è
soggetta a ​autorizzazione ministeriale​. Anche per le cose mobili o immobili appartenenti a soggetti
privati senza fine di lucro trova applicazione l’inalienabilità cautelare, in attesa di verifica.

=> Permuta (art 58 Cod)


La permuta dei beni culturali è soggetta ad autorizzazione, ma in questo caso l’atto di consenso
presuppone che si determini un incremento del patrimonio culturale nazionale oppure un arricchimento
delle pubbliche raccolte.

=> Altri atti (art. 56 Cod)


La stessa disciplina viene estesa alla ​costituzione di ipoteca e di pegno​ e agli ​atti che tra i loro effetti
possono comportare l’alienazione​ dei beni culturali indicati.

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D) Beni di altri soggetti privati


Per gli altri beni culturali privati vale il ​principio della libera disponibilità​.
Mentre i beni culturali di enti pubblici sul punto della loro circolazione risultano soggetti a un regime
di incommerciabilità o di commerciabilità controllata, i beni culturali di privati sono sottoposti a una
disciplina di ​commercialità controllata​ oppure di ​piena commerciabilità​.

Denuncia (art. 59 Cod)


La circolazione dei diritti sui beni culturali comprende anche l’istituto della denuncia: “​gli atti che trasferiscono,
in tutto o in parte, a qualsiasi titolo, la proprietà o, limitatamente ai beni mobili, la detenzione di beni culturali
sono denunciati al ministero”​.
- Funzione​: Si ritiene che la denuncia tenda a permettere all’amministrazione una conoscenza aggiornata
dell’appartenenza giuridica e della disponibilità materiale della cosa.
- Oggetto​: la disposizione parla di atti che trasferiscono la proprietà o la detenzione, senza menzionare
quelli concernenti il possesso. E’ da pensare che siano soggetti a denuncia anche gli atti costitutivi o
traslativi della proprietà o dei diritti.
- Destinatari​: l’obbligo di denuncia grava sui proprietari di cose “oggetto di notifica”, quindi sui
soggetti privati; grava anche sui soggetti pubblici e sugli enti privati senza scopo di lucro allorché
compiano atti traslativi o costitutivi della proprietà o della detenzione di beni culturali.
La denuncia va presentata entro trenta giorni dal compimento dell’atto al soprintendente del luogo dove si trova
il bene, da parte dell’alienante o del cedente o dall’acquirente.

Inosservanza delle norme in tema di circolazione: effetti


L’inosservanza delle norme previste in tema di circolazione dei diritti sui beni culturali è sanzionata sul piano
penale ma anche su quello civilistico.
Art 164: “​Le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalle
disposizioni del Titolo I della parte seconda o senza l’osservanza delle condizioni o modalità da esso prescritte,
sono ​nulli​”​.

=> Casistica
1. Nel caso di ​alienazione di beni demaniali nei casi vietati​ dall’art. 54 o ​senza l’autorizzazione
ministeriale nei casi ammessi​ dall’art. 55 ​o senza la sussistenza dei requisiti o delle condizioni
previsti per il suo rilascio​, è da pensare che la ​nullità sia di carattere assoluto​, stante
l’incommerciabilità come situazione propria dei beni demaniali.
2. Nel caso di ​alienazione degli altri beni di soggetti pubblici o di soggetti privati non profit senza
l’osservanza della disciplina in tema di autorizzazione ​(art 56), la ​nullità​ è in ​termini relativi​,
giacché a essere violato è l’interesse storico e artistico a garanzia del quale è prevista l’autorizzazione.
3. Nel caso di ​omessa denuncia​, che consiste solamente nel mancato compimento di un atto, vige la tesi
che ritiene trattarsi di ​inefficacia​ piuttosto di nullità.

Commercio di beni culturali (artt. 63 - 64 Cod)


Nel caso di commercio di beni sottoposti alla disciplina speciale di tutela per le esportazioni, l’autorità locale
competente è tenuta a trasmettere al soprintendente della Regione copia della dichiarazione presentata.
L’esercente del commercio, a sua volta, è tenuto ad annotare quotidianamente le operazioni eseguite su un
apposito registro, sottoposto poi a verifica da parte del soprintendente.
Coloro che esercitano ​commercio di documenti​ sono tenuti a comunicare al soprintendente l’elenco dei
documenti posti in vendita.

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Chiunque venda al pubblico o espone a fini di commercio ​opere di pittura, scultura o grafica o oggetti di
interesse storico o archeologico​ è tenuto a rilasciare all’acquirente la documentazione attestante l’autenticità
della cosa.

3.3.2 Circolazione dei beni (Capo V)


Il Capo V della seconda parte è articolato in cinque sezioni concernenti la circolazione dei beni:
1. Principi in materia di circolazione internazionale
2. Uscita dal territorio nazionale e ingresso nel territorio nazionale
3. Esportazione dal territorio dell’UE
4. Disciplina in materia di restituzione, nell’ambito dell’UE, di beni illecitamente usciti dal territorio di
uno Stato membro
5. Disciplina in materia di interdizione dell’illecita circolazione internazionale dei beni culturali

Diritto nell’UE
- Art. 36 Tfue​ (trattato funzionamento Unione Europea) ⇒ tra i principi fondamentali vi è quello della
libera circolazione delle merci​, con divieti di dazi doganali e restrizioni relative a importazione ed
esportazione. L’art. 36 prevede che le disposizioni degli artt. 34 e 35 “​lascino impregiudicati divieti o
restrizioni all’esportazione giustificati da motivi di protezione del patrimonio artistico, storico o
archeologico nazionale”​ .
- Regolamento 3911/1992 e direttiva 93/7/Cee​ ⇒ si disciplinò l’esportazione dei beni culturali verso
Stati terzi, nell’intento di evitare che beni usciti illegalmente da uno Stato membro venissero esportati
all’esterno dell’Unione; inoltre, si dettarono regole per il recupero di beni appartenenti al patrimonio
culturale di uno Stato dell’Unione illecitamente usciti dal suo territorio.
- L. 30 marzo 1988, n.88​ ⇒ legge relativa alla restituzione dei beni culturali usciti illecitamente dal
territorio di uno Stato membro (al posto della direttiva 93/7): nel caso di esportazione dall’Italia di beni
culturali verso altri Stati membri dell’Unione, si applicheranno le disposizioni della sezione I-​bis​.
⇒ la ​sezione I​bis​ ​enuncia i principi fondamentali della normativa in tema di circolazione:
a) finalità di preservare l’integrità del patrimonio culturale
b) il controllo va esercitato nel rispetto dei vincoli e degli impegni assunti con convenzioni
internazionali
c) i beni culturali non sono assimilabili a merci
La disciplina del controllo sulla circolazione internazionale dei beni culturali si giustifica in relazione al
peculiare interesse. In mancanza di tale interesse, le cose d’arte sono soggette al principio della libera
circolazione in quanto merci, fermo restando in ogni caso il rispetto dei vincoli assunti dallo Stato
italiano in sede di convenzioni internazionali.

Sezione I​-bis

A) Divieto di uscita (art. 65 Cod)


L’art 65 sottopone i beni culturali a un ​generale divieto di uscita​ definitiva dal territorio dello Stato.
Vale per:
1. beni mobili dell’art.10
2. cose mobili di enti pubblici e privati senza fini di lucro
3. cose a chiunque appartenenti che il ministero abbia escluso dall’uscita “perché dannosa per il
patrimonio culturale”

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B) Uscita definitiva sottoposta ad autorizzazione (art. 65 Cod)


L’art. 65 comma 3 sottopone ad ​autorizzazione l’uscita definitiva ​di altre cose con rilievo culturale:
1. * cose appartenenti a privati singoli e a persone giuridiche con fini di lucro
2. gli archivi e singoli documenti appartenenti a privati
3. * le cose rientranti nelle categorie di cui all’art.11 comma 1

⇒ Attestato di libera circolazione


* Per le cose 1 e 3 è prevista la​ richiesta​ di un attestato di libera circolazione, previa denuncia e
presentazione ai competenti uffici, indicando il valore venale del bene. L’attestato ha validità triennale;
in caso di ​diniego​, il bene è sottoposto a ​dichiarazione di interesse​ e all’​applicazione delle misure di
salvaguardia​.

C) Uscita definitiva senza autorizzazione


Al comma 4, l’art. 65 ​non assoggetta ad autorizzazione l’uscita definitiva di altre cose con rilievo
culturale.
- Si tratta delle cose indicate all’a​rt.11 comma 1, lett. ​d​ ⇒ opere di pittura e scultura a chiunque
appartenenti, di autore vivente o la cui esecuzione non risalga a più di 50 anni.
- Cose di interesse culturale di autore non vivente, la cui esecuzione risalga a più di 70 anni, di
valore inferiore a 13.500 euro.
E’ prevista successivamente una liberalizzazione della circolazione in ambito internazionale delle cose
di interesse culturale di esecuzione non maggiore di 70 anni, esentandole dall’autorizzazione della
Repubblica (per i beni con soglie di valore ridotte).

⇒ Uscita temporanea
E’ possibile l’uscita temporanea dal territorio nazionale per ​mostre o eventi di alto interesse culturale​, a
condizione che siano garantite l’integrità e la sicurezza del bene. E’ prevista anche quando i beni
costituiscano arredo delle sedi diplomatiche o consolari all’estero, o mobilio privato di cittadini italiani
che ricoprono cariche presso tali sedi.
L’uscita richiede l’​autorizzazione dell’ufficio competente​ e fissa anche il termine massimo per il
rientro.

Ingresso nel territorio nazionale (art. 65, 72 Cod)


Per l’ingresso dei beni indicati all’art. 65, l’art. 72 prevede il rilascio, a richiesta, di un certificato di avvenuta
spedizione / di avvenuta importazione, per attestare il lecito ingresso in Italia.

Esportazione dal territorio dell’Unione Europea (art. 73-74 Cod)


Gli artt. 73 e 74 dettano norme riguardo l’esportazione dei beni culturali dal territorio dell’UE. E’ stato previsto
che, ai fini dell’esportazione verso paesi non dell’Unione dei beni culturali, debba essere presentata una licenza
di esportazione rilasciata dallo Stato membro competente, contestualmente all’attestato di libera circolazione.
⇒ Ciò accade quando lo Stato italiano sia allo stesso tempo stato di origine e di esportazione del bene.

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Restituzione dei beni culturali illecitamente usciti da uno Stato dell’UE (sez. III, artt. 75 - 83
Cod)
La nuova direttiva Ue 2014/60, rispetto alla direttiva Cee 93/7, presenta delle significative innovazioni, in
particolare: nozione di bene culturale, ampliamento dei termini procedurali e processuali.
La restituzione è ammessa per i beni che sono qualificati come appartenenti al patrimonio culturale dello Stato
medesimo.

⇒ Azione di restituzione (artt. 75, 77 Cod)


“Illecita” è reputata l’uscita dal territorio di uno Stato membro avvenuta in violazione della legislazione di tale
Stato. Lo Stato membro dell’UE dal cui territorio il bene è uscito, può esercitare l’azione di restituzione davanti
all’autorità giudiziaria italiana. L’atto di citazione va notificato al Mibact.

Equo indennizzo (artt. 79-89 Cod)


Nel conflitto tra l’interesse dello Stato richiedente e quello del possessore/detentore del bene, riceve sempre
tutela il primo. Il possessore del bene, a condizione che ne provi l’acquisizione in buona fede, ha solo titolo a un
equo indennizzo da corrispondersi da parte dello Stato richiedente contestualmente alla restituzione del bene.

Custodia e acquisizione del bene (art. 83 Cod)


Nel caso di restituzione esercitata dallo Stato italiano, se il bene restituito non appartiene allo Stato, il Mibact
provvede alla sua custodia fino alla consegna (che può essere richiesta entro cinque anni). Decorso il termine, il
bene è acquisito dal demanio dello Stato per essere assegnato ad un museo, biblioteca o archivio.

Sezione IV
- L. 7 giugno 1999, n.213​ ⇒ all’art. 87 sono richiamate le norme della Convenzione dell’Unidroit sul
ritorno internazionale dei beni culturali rubati o illecitamente esportati​; viene prevista una
disciplina comune tra gli Stati aderenti in tema di restituzione dei beni culturali rubati e di ritorno nello
Stato di provenienza dei beni illecitamente esportati.
- L’​art. 87 bis​ richiama la convenzione Unesco sulla illecita importazione, esportazione e trasferimento
dei beni culturali. La convenzione si applica alle cose considerate di interesse culturale dalla
legislazione degli Stati firmatari.

3.4 Ritrovamenti e scoperte (capo VI Cod)


Nel capo VI, il Codice disciplina il rinvenimento dei beni culturali.
Ai sensi dell’art. 91, i ​beni ritrovati​ - da chiunque e in qualunque modo - ​appartengono allo Stato​.

Attività di ricerca: riserva allo Stato (art. 88 Cod)


L’attività volta al rinvenimento di beni culturali, definibile come attività di ricerca, è fatta oggetto di ​riserva a
favore dello Stato​. Si tratta di una “ricerca sul campo”. ⇒ lo Stato deve valutare l’opportunità di avviare una
ricerca e assicurare lo svolgimento della stessa in termini idonei a garantire l’integrità dei reperti e la possibilità
di condurre ulteriori ricerche.

Occupazione temporanea (art. 97 Cod)


Il Mibact può disporre l’occupazione temporanea dell’immobile interessato con obbligo di indennizzare il
proprietario che i danni che questi subisca.

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Concessione
Il ministero peraltro può dare in concessione a un terzo l’attività di ricerca ed emettere a suo favore il decreto di
occupazione. Il Mibact può consentire che le cose rinvenute rimangano per fini espositivi presso la Regione o
altro ente territoriale.

Denuncia e conservazione temporanea (art. 90 Cod) e premio


In caso di rinvenimento fortuito si prevedono a carico dello scopritore gli obblighi di denuncia e di
conservazione temporanea: la denuncia deve avvenire entro 24 ore; la conservazione è prevista, di massima,
nelle condizioni e nel luogo dove il bene è stato rinvenuto, con diritto al rimborso delle spese sostenute.
I ​diritti​ dello scopritore sono disciplinati dagli artt. 92 e 93: a loro favore è previsto un premio correlato al
valore del bene ritrovato.
* Per la ​tutela degli oggetti archeologici e storici rinvenuti nei fondali marini​ l’art. 94 rinvia alla disciplina
della Convenzione Unesco sulla ​protezione del patrimonio culturale subacqueo​.

3.5 Acquisti privilegiati in tema di beni culturali


Si fa qui riferimento ad una serie di istituti in forza dei quali lo Stato, ma anche altri soggetti pubblici o privati,
acquisiscono la titolarità di beni culturali​ con strumenti giuridici diversi da quelli previsti nel diritto privato.
La titolarità dei beni culturali nell’ordinamento italiano può essere pubblica o privata; lo Stato e gli altri enti
pubblici possono operare sul mercato dei beni culturali come qualsiasi soggetto privato.
L’ordinamento mette a disposizione dello Stato degli​ strumenti di diritto pubblico​ che consentono
l’acquisizione privilegiata di beni culturali e che assolvono alla funzione di ​conservazione e valorizzazione​:
- acquisto a favore dello Stato (art. 91)
- prelazione (art. 60-62)
- acquisto coattivo (art. 70)
- espropriazioni (art. 95-100)
Oltre a tali strumenti, viene indicata la ​cessione dei beni culturali​ in luogo del ​pagamento delle imposte​ (lo
Stato non opera con poteri imperativi), escludendo la figura del privato dal novero degli acquisti privilegiati.

Prelazione (art. 60 Cod)


La prelazione consiste nel potere da parte del Mibact o di altro ente territoriale di ​acquistare beni culturali
alienati a titolo oneroso​ o conferiti in società, rispettivamente al ​medesimo prezzo stabilito nell’atto di
alienazione​. Ecco i presupposti per una prelazione:
- atto di ​alienazione a titolo oneroso ⇒ ​gli atti di alienazione sono quelli che trasferiscono la proprietà
del bene; il titolo oneroso consiste nella previsione di un corrispettivo per il trasferimento della
proprietà.
- se il bene è alienato con altri con un unico corrispettivo, il ​valore economico ​è determinato dal
soggetto che procede alla prelazione o da un terzo
Alla base della prelazione vi è dunque una ​volontà da parte del proprietario di dismettere il bene culturale
con corrispettivo​.

⇒ Prelazione artistica e acquisizioni coattive e prelazione legale (art 61 Cod)


Ciò che distingue la prelazione dalle normali acquisizioni coattive è la ​sussistenza della volontà di dismettere
la proprietà del bene​. La prelazione artistica va tenuta distinta dalla prelazione legale, vincolata dal diritto
privato: in quella ​artistica​ le clausole del contratto non vincolano lo Stato, la prelazione può essere esercitata
anche solo su una parte delle cose e nel caso in cui il corrispettivo non sia previsto in denaro, lo Stato lo
corrisponde con l’equivalente in denaro.

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La prelazione artistica consiste quindi in un ​atto amministrativo​, di trasferimento unilaterale della proprietà,
sulla base della volontà del proprietario di trasmettere ad altri la titolarità del bene.

⇒ Modalità di esercizio
La prelazione va esercitata entro il termine di decadenza di 60 giorni dalla data di ricezione della denuncia.
tramite notifica all’alienante e all’acquirente. In pendenza del termine l’alienazione resta sospensivamente
condizionata; l’atto di prelazione richiede di essere motivato circa le ragioni che lo supportano.

⇒ Prelazione a favore degli enti territoriali minori (art. 62 Cod)


Il soprintendente, ricevuta la denuncia di un atto soggetto a prelazione. deve darne comunicazione alla Regione.
alla Provincia e al comune nel cui territorio si trova il bene. Tali enti possono presentare entro 20 giorni la
proposta di prelazione; il Mibact può rinunciare all’esercizio della prelazione, trasferendone la facoltà all’ente
interessato che adotta il provvedimento.
Nel caso di alienazione di ​beni culturali demaniali​, la prelazione è prevista, a seconda delle ipotesi, a favore
dello Stato, degli enti territoriali minori o delle fondazioni bancarie.

Acquisto coattivo (art. 70 Cod)


L’acquisto coattivo (acquisto all’esportazione) consiste nella possibilità per lo Stato o per la Regione di
acquistare la cosa in relazione alla quale è presentata richiesta di attestato di libera circolazione​.
L’acquisto coattivo ​non​ ha alla sua base una volontà manifestata da parte del proprietario di dismettere la
titolarità della cosa: esso trova origine in uno specifico fatto del proprietario considerato significativo dalla
legge.
L’​acquisto​ coattivo avviene per il ​valore venale ​(valore indicato dalla denuncia), e può concernere cose di
soggetti pubblici e privati.
Quanto alle ​modalità​, si prevede una proposta da parte dell’ufficio di esportazione: l’acquisto va deciso entro i
90 giorni dalla denuncia. L’atto di acquisto richiede di essere motivato in rapporto alle esigenze di tutela e/o
valorizzazione che lo supportano.

Espropriazione (art. 95 Cod)


L’espropriazione è disciplinata dagli artt. 95-100 Cod in ​tre distinte fattispecie​:
1. ESPROPRIAZIONE DI BENI CULTURALI: ​può concernere mobili oltre che immobili, ed essere
disposta a favore dello Stato e di altri enti pubblici e privati senza scopo di lucro. La funzione risponde
all’interesse a migliorare le condizioni di tutela ai fini della fruizione pubblica dei beni. L’istituto
diventa quindi uno strumento straordinario, in presenza di “interesse importante”. L’espropriazione di
beni culturali si differenzia dall’ordinaria espropriazione per pubblica utilità, poiché la mera
acquisizione del bene realizzerebbe in sé l’interesse pubblico, senza essere inscindibilmente connessa
all’esecuzione di un’opera pubblica.
2. ESPROPRIAZIONE PER FINI STRUMENTALI: ​è prevista dall’art. 96 per cose immobili, non
consistenti in beni culturali, al fine di “​isolare e restaurare beni culturali immobili, assicurarne la luce
o la prospettiva, garantirne o accrescerne il decoro o il godimento da parte del pubblico, facilitarne
l’accesso”​. Le prescrizioni di tutela indiretta comportano vincoli di contenuto negativo;
l’espropriazione è rivolta a realizzare interventi volti a modificare lo stato dei luoghi. L’espropriazione
per fini strumentali consente tanto allo Stato quanto alla Regione di procedere alla dichiarazione di
pubblica utilità, quindi possono beneficiarne anche gli altri enti territoriali titolari di un demanio
culturale.
3. ESPROPRIAZIONE PER INTERESSE ARCHEOLOGICO​: le finalità sono previste dall’art. 97.
Tale fattispecie espropriativa è utilizzabile quando gli interventi richiesti dall’attività volta al
ritrovamento di bei comportino una modificazione non reversibile dello stato dei luoghi.
Dell’espropriazione per interesse archeologico può beneficiarne solo lo Stato.

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⇒ Procedimento e indennizzo
1. Espropriazione di beni culturali (artt. 95-99): ​nel caso di espropriazione promossa dal Mibact a
beneficio dello Stato, il procedimento è incardinato per intero presso il ministero. Viceversa, nel caso di
espropriazione a favore di altri soggetti pubblici, il Mibact è competente ad autorizzare l’esproprio e a
dichiarare la pubblica utilità. L’indennità di esproprio è commisurata al prezzo che il bene avrebbe nel
mercato nazionale.
2. Espropriazione per fini strumentali e per interesse archeologico (artt. 98, 100)​: le autorità
competenti alla dichiarazione di pubblica utilità sono il Mibact o la Regione (nel caso di espr. per fini
strumentali). L’approvazione del progetto equivale a dichiarazione di pubblica utilità. Nei casi di
espropriazione per fini strumentali e per interesse archeologico, si applicano in quanto compatibili le
disposizioni del presente Testo unico.

3.6 Lavori relativi ai beni culturali


L’esigenza della ​specialità della disciplina​ nasce dalla centralità del fine conservativo dei lavori sui beni
culturali, con la conseguente prevalenza di criteri qualitativi su quelli di ordine economico nella scelta e
nell’esecuzione dei lavori. Il che si riflette in particolare sulla ​qualificazione​ degli operatori chiamati a
intervenire, sui criteri di aggiudicazione delle gare.
* ​Art. 147: Operatori che eseguono interventi​: è previsto che la direzione dei lavori, il supporto tecnico alle
attività del responsabile unico del procedimento e del dirigente competente alla formazione del programma
triennale dei lavori “​comprendano un restauratore di beni culturali qualificato ai sensi della normativa vigente
e altri professionisti con esperienza almeno quinquennale in possesso di specifiche competenze coerenti con
l’intervento”​.

3.7 Figure professionali in tema di tutela


Molteplici sono le figure professionali (indicate all’art. 9​bis​ ​Cod): archivisti, bibliotecari, demoetnoantropologi,
antropologi, restauratori, esperti di diagnostica e scienze e tecnologie applicate, storici dell’arte, in possesso di
adeguata formazione ed esperienza professionale​.
E’ prevista l’istituzione presso il Mibact di ​elenchi nazionali​ di figure professionali.

Restauratori (art. 29 Cod)


L’art. 29 si occupa dei profili di competenza dei restauratori, stabilendo una riserva di attività a favore di tale
figura, con riferimento a “​restauro sui beni culturali mobili e superfici decorate di beni architettonici​”. Tale
decreto si occupa altresì degli operatori che svolgono attività di collaborazione con i restauratori (tecnici del
restauro, chimici, geologi, fisici, biologi…).

⇒ Formazione dei restauratori


L’art. 29 disciplina anche la formazione e definisce i criteri e i livelli di qualità cui si deve adeguare
l’insegnamento del restauro, e disciplina la formazione delle figure professionali che svolgono attività
complementari rispetto al restauro e alle altre attività di conservazione.

Disciplina transitoria (art. 182 Cod)


E’ previsto che le qualifiche di restauratore e di collaboratore restauratore si acquisiscano a conclusione di
apposite selezioni pubbliche; la qualifica di restauratore di bene culturale si assume per uno o più settori di
attività indicati nell’all.B (es. materiali lapidei, musivi e derivati, materiali librario e archivistico, manufatti
dipinti sul supporto ligneo e tessile…).

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⇒ Formazione di altre figure


Il decreto 31 gennaio 2006 del ministro dell’Istruzione ha provveduto al “​riassetto delle scuole di
specializzazione nel settore della tutela, gestione e valorizzazione del patrimonio culturale​”, inserendo le scuole
in beni archeologici, in beni architettonici e del paesaggio, in beni storici artistici e in beni archivistici e librari.

3.8 Sanzioni amministrative e penali


Nel capo I del Titolo I e nel capo I del Titolo II della parte quarta il Codice si occupa delle sanzioni
amministrative e penali relativa ai beni culturali. La sequenza delle disposizioni consiste in una ​stretta
connessione tra sanzioni amministrative e sanzioni penali​. Le fattispecie sanzionate sul piano amministrativo
e sul piano penale appaiono entrambe riconducibili a ​tre categorie​:
1. Inosservanza di precetti direttamente posti dalla disciplina amministrativa sostanziale (art. 160)​:
es. l’inosservanza degli obblighi di protezione e conservazione => punita con l’esecuzione a spese del
trasgressore delle opere di reintegrazione e sul piano penale con arresto e ammenda.
2. Inosservanza di prescrizioni poste dall’autorità amministrativa (art. 161)​: sul piano
amministrativo la pena è la reintegrazione a spese del trasgressore, sul piano penale arresto e ammenda
3. Non acquisizione di atti di consenso che andavano richiesti all’amministrazione (art. 160):​ viene
sanzionato sul piano amministrativo anche il restauro compiuto senza autorizzazione, quando abbia
danneggiato il bene; sul piano penale è punito dall’art. 169.

Sanzioni amministrative
Sono contemplati due diversi complessi di misure: le ​sanzioni amministrative in senso stretto​ e ​le misure
ripristinatorie o alternative.
1. Le ​sanzioni amministrative in senso stretto​ hanno natura essenzialmente punitiva e si rivolgono
direttamente al responsabile della violazione di un precetto normativo ( non sono in genere
commisurate al danno cagionato).
2. Le ​misure ripristinatorie o alternative​ assolvono alla funzione di ristabilire l’ordine fattuale violato e
tendono a riportare il bene nella situazione anteriore la violazione. Si commisura al valore della lesione
prodotta o a quanto è necessario per la sua rimozione.

⇒ ​esempi:​
a) per il trasferimento all’estero di beni culturali in violazione delle norme riguardanti la
circolazione internazionale è prevista la ​sanzione amministrativa ​(da 77,50 a 465 €). La
misura grava sullo spedizioniere o sull’esportatore.
b) per la violazione di obblighi di protezione e conservazione, la ​misura ripristinatoria​ è
contemplata a carico o a spese del responsabile.

Sanzioni penali (delitti e contravvenzioni)


Consistono in:
- delitti​: punibili con reclusione e multa
- contravvenzioni​: punibili con arresto e ammenda
La distinzione tra delitti e contravvenzioni è importante sotto il profilo dell’elemento soggettivo, nonché sotto il
profilo del rilievo da assegnare alla conoscenza o all’ignoranza del carattere culturale del bene.
Inoltre, può rilevarsi che le fattispecie di reato sono costruite in termini di ​reato astratto​ o ​pericolo indiretto
rispetto alla lesione del bene culturale.

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⇒ Reati di pericolo astratto e di pericolo indiretto


Un astratto giudizio di pericolosità è rintracciabile nelle condotte di demolizione, rimozione o restauro senza
autorizzazione; mentre nell’esecuzione urgente di lavori indispensabili, ad essere tutelata direttamente è la
funzione esercitata dall’autorità amministrativa.

⇒ Reati previsti dal codice penale


A tali fattispecie bisogna affiancare i reati previsti dal codice penale: danneggiamento, deturpamento e
imbrattamento di cose altrui, danneggiamento al patrimonio archeologico, storico o artistico nazionale.
Si distinguono perché contemplano ​ipotesi di reati di danno​ (effettiva lesione del bene) e non presuppongono
un particolare rapporto con il bene culturale leso.

Ridotta effettività
Può osservarsi che il livello di effettività delle sanzioni penali previste dal Codice è tendenzialmente scarso, per
vari motivi:
- la struttura contravvenzionale di taluni reati rende improbabile la definizione del processo con sentenza
definitiva
- la tendenziale esiguità dei margini edittali della pena riduce la possibilità dell’esecuzione in concreto
della sanzione anche in caso di condanna definitiva
Alla sanzione penale pertanto residua una funzione di sola “prevenzione generale positiva”.

4 - VALORIZZAZIONE E GESTIONE

4.1 Dalla tutela alla valorizzazione


Tutela e valorizzazione devono essere considerate, innanzitutto, come ​funzioni amministrative​, da
contestualizzare nell’ambito della complessità che caratterizza la materia a esse riferita, ossia il patrimonio
culturale.

4.1.1 La molteplicità degli interessi pubblici e privati nel patrimonio culturale


Tra le principali caratteristiche del patrimonio culturale vi è quella di essere un insieme di beni portatori di
numerosi e diversi interessi​, sia pubblici che privati.

Conservazione ​vs​ ricostruzione


Esempio della New York University ⇒ si decise di costruire un nuovo edificio a Manhattan, il cui progetto
prevedeva di demolire due dimore storiche. Dopo la protesta dei cittadini, si risolse con una ​interpretive
reconstruction​: le facciate delle due case furono ricostruite così come si presentavano nel XIX secolo, usando
pezzi di materiale recuperati durante i lavori.

Il patrimonio mondiale
Un esempio utile a comprendere la dimensione ultrastatale degli interessi in questione, è la tutela dei ​siti
Unesco​: quando vi è il rischio di compromettere il valore eccezionale e universale di un sito inserito nella lista
del patrimonio mondiale, esso può essere inscritto nella “danger list” (ciò si verifica spesso in zone di conflitto).

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Tutela ​vs​ commercio


Un esempio di particolare rilevanza in italia attiene al contemperamento tra ​tutela del decoro​ ed ​esercizio delle
attività commerciali​ (es. necessità di preservare le botteghe storiche ed evitare radicali trasformazioni).
Art. 52 Cod - tutela del decoro​ ⇒ è previsto che i competenti uffici territoriali del ministero, per tutelare e
assicurare il decoro dei complessi monumentali, adottino apposite determinazioni volte a vietare gli usi da
ritenere non compatibili con le esigenze di tutela.
Il Comune, d’intesa con la Regione, può adottare deliberazioni volte a delimitare zone o aree aventi particolare
valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico in cui è vietato o subordinato ad autorizzazione l’esercizio
di una o più attività.
Il patrimonio culturale può dare vita a complesse questioni giuridiche, oltre che politiche; la necessità di
salvaguardare il decoro del patrimonio culturale impone la regolamentazione degli esercizi commerciali e il
controllo delle relative attività.

Interessi e funzioni
Il patrimonio culturale riguarda simultaneamente molteplici interessi, cui possono corrispondere differenti
funzioni, una pluralità di soggetti e diverse soluzioni normative, organizzative e procedimentali.
- Vi è l’interesse al ​controllo della circolazione e del commercio
- l’interesse alla ​preservazione fisica del bene (​cui si collega la conservazione del bene nel suo contesto
originario)
- l’interesse alla ​fruizione pubblica​ del patrimonio storico e artistico e alla diffusione della sua
conoscenza
- l’interesse all’​uso della cosa
Questa pluralità di interessi diviene problematica poiché spesso tali interessi sono in contrasto tra loro e possono
insistere sulla medesima cosa.

Gli effetti della globalizzazione


La disciplina del patrimonio culturale presenta una tensione ineliminabile tra sfera nazionale e sfera
internazionale, perché molti Stati mirano a conservare i propri beni: il paradosso è che più un bene è rilevante su
scala mondiale, più rilevante esso sarà per lo Stato che lo possiede.

Classificazione degli interessi


La scienza giuridica ha tentato in più occasioni di fornire una classificazione dei diversi interessi legati al
patrimonio culturale.
Cassese​ distingue tra:
- conservazione​ (preservare fisicamente i beni)
- ritenzione ​(riguardante la circolazione del patrimonio)
- conservazione nel contesto​ (problematiche relative a conservazione e fruizione)
- accessibilità ​( funzione collettiva delle opere d’arte)
Merryman​ invece scompone in questo modo il ​public interest​:
- preservation ​(conservazione fisica)
- cultural truth ​(autenticità)
- access​ (accessibilità)
- cultural nationalism ​(identità nazionale)
Jayme​ distingue cinque categorie:
1. interesse globale della società civile
2. interessi nazionali degli Stati nel conservare i beni
3. interessi privati dei proprietari o degli artisti
4. interessi dei beni stessi

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5. interessi del mercato


La ​molteplicità degli interessi​ si riflette sul rapporto tra la pubblica amministrazione e i privati.

4.1.2 Dagli interessi pubblici alle funzioni: tutela, gestione e valorizzazione


Le ​finalità dell’intervento pubblico​ sono fondamentalmente due: ​tutela ​(conservazione e protezione) e
fruizione​ (godimento pubblico e diffusione della conoscenza).
1. Vi è prima di tutto la necessità di ​riconoscere, conservare, proteggere e recuperare il patrimonio
culturale ⇒ ​cioè di ​tutelarlo​.
2. Poi, nasce la necessità di ​diffondere, far conoscere, rendere accessibili e fruibili i valori ​di cui esso è
portatore ⇒ ecco la ​fruizione​.

Tutela ​vs​ valorizzazione


Tutela e valorizzazione sono le due principali funzioni in tema di patrimonio culturale. Tra le due funzioni
talvolta vi è una conflittualità, che trova la sua area critica nell’​accessibilità ai beni​ (la tutela vuole
regolamentarla e ridurla; la valorizzazione tende ad accrescerla).
- TUTELA​: diretta ad impedire che il bene possa degradarsi nella sua struttura fisica e nel suo contenuto
culturale; la prima attività della tutela è il riconoscimento del bene come tale.
- VALORIZZAZIONE​: diretta alla fruizione del bene culturale; anche il miglioramento dello stato di
conservazione attiene a quest’ultima nei luoghi in cui avviene la fruizione.
Gli interventi di tutela e valorizzazione ​variano​ in base alla natura del bene (mobile, immobile, pubblico,
privato, culturale, paesaggistico…).

Gestione
Nel 1998 venne individuata una terza funzione a carattere strumentale: la ​gestione​, definita come “​ogni attività
diretta, mediante l’organizzazione di risorse umane e materiali, ad assicurare la fruizione dei beni culturali e
ambientali, concorrendo al perseguimento delle finalità di tutela e valorizzazione​”.

Definizioni​ secondo il d.lgs.42/2004 ⇒


- tutela​ “​consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette, sulla base di
un’adeguata attività conoscitiva, a individuare i beni costituenti il patrimonio culturale e a garantirne
la protezione e la conservazione per fini di pubblica fruizione”​.
- valorizzazione​ “​consiste nell’esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a
promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di
utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso, anche da parte delle persone diversamente
abili, al fine di promuovere lo sviluppo della cultura. Essa comprende anche la promozione e il
sostegno degli interventi di conservazione del patrimonio culturale”​.

4.1.3 Il riparto di competenze tra pubblici poteri


La varietà di interessi rende impossibile affidare ad un unico potere pubblico tutti i compiti legislativi e
amministrativi in materia. Occorre quindi richiamare il ​riparto delle competenze​, legislative e amministrative.

Le competenze legislative (art. 117 Cost)


La Costituzione riserva alla potestà legislativa esclusiva statale la ​tutela​ dei beni culturali, mentre include la
valorizzazione​ tra le materie di ​legislazione concorrente​ tra Stato e Regioni.

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⇒ L’assetto costituzionale (art. 116-118 Cost)


La tutela dei beni culturali è inclusa sia tra le materie in cui lo Stato può attribuire alle Regioni ulteriori forme di
autonomia, sia tra i casi in cui la legge statale disciplina, per l’esercizio di funzioni amministrative, forme di
coordinamento tra Stato e Regioni.
Alla legislazione Regionale compete pertanto la disciplina della fruizione e della valorizzazione dei beni
presenti negli istituti e nei luoghi della cultura non appartenenti allo Stato o dei quali lo Stato abbia trasferito la
disponibilità sulla base della normativa vigente.
Se tutela e valorizzazione esprimono aree di intervento diversificate, è necessario che restino
inequivocabilmente attribuiti allo Stato, ai fini della tutela, la disciplina e l’esercizio unitario delle funzioni
destinate alla individuazione dei beni costituenti il patrimonio culturale nonché alla loro protezione e
conservazione, e, invece, anche alle Regioni, ai fini della valorizzazione, la disciplina e l’esercizio delle funzioni
dirette alla migliore conoscenza e utilizzazione e fruizione di quel patrimonio.

Le competenze amministrative
Le funzioni di tutela sono attribuite al Mibact, che le esercita direttamente o ne può conferire l’esercizio alle
Regioni, tramite forme di intesa e coordinamento. Quanto alla ​valorizzazione​, le competenze amministrative,
come quelle legislative, sono ripartite secondo il criterio della ​disponibilità del bene​. Stato, Regioni ed enti
pubblici assicurano la fruizione e valorizzazione dei beni presenti nei luoghi a loro appartenenti; sono previste,
poi, delle forme di cooperazione (lo Stato, tramite il ministero, le Regioni e gli altri enti pubblici definiscono
appositi accordi).
Quanto alla valorizzazione, è adottato un criterio secondo il quale il soggetto pubblico che dispone del bene
potrà svolgere la funzione nel modo più adeguato.
A ​livello europeo​, si registra una piena applicazione del principio di sussidiarietà nel distribuire le funzioni tra
Unione Europea e Stati membri.

4.1.4 Il ruolo dei privati


Il ruolo dei privati in questo ambito ha attraversato ​tre differenti fasi​:
1. bilaterale​: si contrappongono da un lato l’interesse pubblico alla conservazione del bene, dall’altro
l’interesse del privato proprietario
2. trilaterale​: vi sono l’interesse pubblico, l’interesse del privato proprietario, l’interesse della collettività
3. multilaterale​: compaiono anche altri interessi, come quelli dei privati finanziatori o mecenati
Le norme relative alla fruizione dei beni culturali di proprietà privata mirano a contemperare l’interesse
pubblico al godimento dei valori di cui i beni sono portatori con quello del proprietario a disporre della cosa.
Le norme sulla valorizzazione quale attività socialmente utile e sulla fruizione quale servizio privato di utilità
sociale, confermano la sussistenza di un interesse della collettività, che si affianca a quello dei privati proprietari
e delle amministrazioni.

4.2 La funzione di valorizzazione

4.2.1 Origini e sviluppo


La valorizzazione del patrimonio culturale è una ​funzione recente​: la funzione di valorizzazione si manifesta in
correlazione all’essere i ​beni culturali destinati alla fruizione​, la cui attuazione richiede misure per consentire,
agevolare e accrescere la possibilità di accesso ai valori di cui i beni protetti sono testimonianza.
La lunga storia della valorizzazione mostra le difficoltà dell’ordinamento italiano nel regolare una funzione
amministrativa diversa dalla tutela.

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⇒ Nel 1964, l’espressione ​valorizzazione​ comincia ad essere utilizzata in modo stabile e continuativo. Nel 2001
è inserita nell’art. 117 Cost. Nel 2004 la valorizzazione è ridimensionata dal Codice. L’ordinamento si è
progressivamente mosso verso una nozione di ​valorizzazione sostenibile​.

4.2.2 Inquadramento giuridico della funzione


La valorizzazione si presenta come una ​funzione amministrativa​, in cui il patrimonio è l’ambito di intervento e
la fruizione è il fine.
La nozione di valorizzazione è ​aperta​, poiché comprensiva di ogni possibile iniziativa diretta a incrementare la
fruizione dei beni culturali, e ​dinamica​, in quanto espressione di un processo di trasformazione delle modalità di
godimento dei valori di cui i beni sono portatori. ⇒ la funzione di valorizzazione mantiene così una natura
ambigua.

4.2.3 La dicotomia pubblico/privato nella valorizzazione (e nella fruizione)


Si distingue la ​valorizzazione dei beni culturali di appartenenza pubblica ​(art. 112) da quella dei ​beni
culturali di appartenenza privata​ (art. 113).
1. Art 112​ - ​BENI PUBBLICI​: lo Stato, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali assicurano la
valorizzazione dei beni presenti negli istituti e nei luoghi della cultura, mentre la valorizzazione degli
altri beni culturali pubblici è assicurata compatibilmente con lo svolgimento degli scopi istituzionali
2. Art. 113 - BENI PRIVATI​: le attività e le strutture di valorizzazione a iniziativa privata di beni
culturali di proprietà privata possono beneficiare del sostegno pubblico da parte dello Stato, delle
Regioni e degli altri enti pubblici territoriali.
Il Codice distingue poi:
- la ​fruizione degli istituti e dei luoghi della cultura di appartenenza pubblica (art. 102)​ ⇒ le
disposizioni sono analoghe a quelle dell’art. 112
- la ​fruizione di beni culturali di proprietà privata (art. 104)​ ⇒ è previsto che possano essere
assoggettate a visita da parte del pubblico per scopi culturali alcune categorie di beni.

La titolarità della funzione


L’art. 101 introduce la ​distinzione in base alla titolarità​:
- se appartenenti a soggetti pubblici, gli istituti e i luoghi della cultura sono destinati alla pubblica
fruizione ed espletano un servizio espositivo.
- Le strutture espositive invece espletano un servizio privato di utilità sociale.
Da un lato, le norme riguardanti la valorizzazione e la fruizione dei beni di appartenenza pubblica e di proprietà
privata si riferiscono alla materia, al campo di intervento, alla funzione.
Dall’altro, le norme concernenti gli istituti e i luoghi della cultura e il servizio di fruizione attengono anche alla
classificazione della funzione.

Classificazioni della funzione


Un altro elemento per distinguere tra pubblico e privato è l’​iniziativa​.
L’art. 111 sancisce che la valorizzazione è a iniziativa pubblica o privata:
- quella ​pubblica​ si conforma ai principi di libertà di partecipazione, pluralità di soggetti, continuità di
esercizio, parità di trattamento, economicità e trasparenza della gestione.(attività di valorizzazione nel
servizio pubblico)
- la valorizzazione a iniziativa ​privata​ è attività socialmente utile e ne è riconosciuta la finalità di
solidarietà sociale. (attività socialmente utili)
L’art. 113 puntualizza che possono beneficiare del sostegno pubblico le attività e le strutture di valorizzazione a
iniziativa privata.
Le forme di gestione all’art. 115 si applicano alle attività di valorizzazione a iniziativa pubblica.

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Non viene disciplinata l’ipotesi di attività di valorizzazione a iniziativa pubblica su beni di proprietà privata.

4.2.4 Le attività di valorizzazione


La valorizzazione è caratterizzata dall’​atipicità degli interventi​.

Interventi diretti e indiretti


- Diretti​: l’organizzazione di mostre ed esposizioni coinvolgono un bene culturale direttamente
- Indiretti​: i servizi aggiuntivi operano a latere del bene, offrendone una migliore fruizione
La valorizzazione riguarda l’organizzazione dalla quale il bene è gestito e tutelato.

Interventi sul contesto ed extra contesto


Vi sono un’attività di tipo ​contestuale​ e una di tipo ​extra contestuale​:
- contestuale: istituzione di servizi aggiuntivi presso i musei opera nel contesto dei beni oggetto di
intervento
- extra contestuale: la diffusione della conoscenza dei beni attraverso campagne pubblicitarie si pone
invece fuori contesto ⇒ anche la decontestualizzazione del bene dal suo sito originario può costituire
un intervento di valorizzazione
Altri interventi di valorizzazione riguardano la​ promozione di attività di studio e ricerca, le sponsorizzazioni e
gli accordi con le fondazioni bancarie​.

Diffusione della conoscenza


- Art. 118 Cod: REALIZZAZIONE DI RICERCHE​: il ministero, le Regioni e gli altri enti pubblici
territoriali, anche con il concorso di università e altri soggetti pubblici e privati, realizzano,
promuovono e sostengono ricerche, studi e altre attività conoscitive. Il ministero e le Regioni possono
stipulare accordi per istituire centri permanenti di studio e documentazione del patrimonio culturale
- Art. 119 Cod: STIPULAZIONE DI ACCORDI​: il ministero può concludere accordi con i ministeri
della Pubblica istruzione e dell’Università e della Ricerca, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali
interessati, per diffondere la conoscenza del patrimonio culturale e favorirne la fruizione.
Nel 2015 la direzione del ministero dedicata all’Educazione e la Ricerca ha creato un’apposita ​Scuola dei beni e
delle attività culturali e del turismo​.
Quanto ai criteri per differenziare il ​regime dell’attività​ di valorizzazione, se ne possono individuare due:
1. iniziativa
2. bene oggetto di intervento​ (se pubblico o privato) ⇒ in questo caso, le relative attività e strutture, se a
iniziativa privata, possono beneficiare del sostegno pubblico

Il carattere consustanziale della distinzione pubblico/privato


Nella valorizzazione, la distinzione tra pubblico e privato costituisce un elemento consustanziale ai caratteri, allo
svolgimento e all’organizzazione della funzione. La dicotomia pubblico-privato incide sulla valorizzazione con
riferimento a tre fattori:
1. Materia ​⇒ pubblico e privato sono i termini di riferimento per regolare l’ambito di intervento della
funzione, che varia in base al regime proprietario dei beni, ma anche all’iniziativa
2. Soggetti ​⇒ la loro natura pubblica o privata qualifica l’iniziativa e classifica l’attività (vale per la
valorizzazione e per i luoghi e istituti della cultura e la relativa fruizione)
3. Regime giuridico​ ⇒ gli elementi considerati danno vita a discipline differenziate: le norme sulle
forme di gestione si applicano alla valorizzazione a iniziativa pubblica, restando libere le modalità di
organizzazione dell’attività a iniziativa privata. L’iniziativa pubblica comporta l’applicazione dei
principi tipici della disciplina dei servizi pubblici.

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4.2.5 La valorizzazione del paesaggio: cenni e rinvio


Gli articoli dedicati alla valorizzazione del paesaggio sono gli artt. 6 e 31 Cod:
- Art. 6 ⇒ ​la valorizzazione comprende la riqualificazione degli immobili e delle aree sottoposti a tutela
compromessi o degradati, ovvero la realizzazione di nuovi valori paesaggistici coerenti e integrati
- Art. 31 ⇒ ​la valorizzazione del paesaggio concorre a promuovere lo sviluppo della cultura. A tal fine
le amministrazioni pubbliche promuovono e sostengono apposite attività di conoscenza, informazione e
formazione, riqualificazione e fruizione del paesaggio, nonché la realizzazione di nuovi valori
paesaggistici coerenti e integrati. La valorizzazione è attuata nel rispetto delle esigenze della tutela.
La valorizzazione del paesaggio è un’operazione di ripristino (es. riqualificazione di contesti degradati), ma è
anche un intervento che crea nuovi valori paesaggistici e attività diretta ad assicurare la fruizione e l’uso.

Le caratteristiche della funzione di valorizzazione del paesaggio


Il fine della funzione di valorizzazione del paesaggio è ​ripristinare, aggiungere, far fruire​: dunque
trasformare​. Tre sono gli aspetti centrali della valorizzazione del paesaggio:
1. non può prescindere dalle specificità del suo oggetto: la tutela del paesaggio implica in sè un elemento
di fruizione e di valorizzazione
2. vi è una connessione inscindibile tra tutela e valorizzazione
3. vi è un ritardo del legislatore statale nel dotare questa funzione di mezzi, istituti e procedure

4.2.6 La cooperazione tra pubblici poteri e il difficile sistema degli accordi


Il riparto di competenze in materia di valorizzazione presuppone la ​cooperazione​ tra pubblici poteri. L’art. 112
Cod (valorizzazione di beni pubblici) prevede un sistema finalizzato ad agevolare la ​cooperazione tra Stato,
Regioni ed enti locali​.
⇒ Stato, Regione ed enti locali, tramite accordi, definiscono obiettivi comuni di valorizzazione ed elaborano i
conseguenti ​piani strategici di sviluppo culturale​. Essi possono essere affidati ad appositi soggetti giuridici. A
questi soggetti possono partecipare privati proprietari di beni culturali suscettibili di essere oggetto di
valorizzazione, nonché persone giuridiche private senza fini di lucro.

Il sistema degli accordi


Tali accordi possono avere un ambito di applicazione più ristretto (sub regionale e non solo regionale) e si
presentano più definiti nei contenuti (vi è il riferimento ad appositi piani strategici di sviluppo culturale) e nelle
finalità.
Gli ​organismi per la valorizzazione​ sono Stato, Regione ed enti territoriali (art. 112). Gli organismi per la
valorizzazione si innestano in una sequenza costituita da tre diverse fasi:
1. fase strategica​: sono definiti gli accordi tra i diversi soggetti pubblici
2. fase programmatoria​: sono elaborati i piani di sviluppo culturale
3. fase gestionale​: si ricorre alle forme previste all’art. 115 Cod.

Il coinvolgimento dei privati


I privati possono partecipare agli accordi e alla costituzione degli organismi per la valorizzazione, nonché agli
accordi per lo svolgimento di servizi strumentali comuni destinati alla fruizione e alla valorizzazione.
- per quanto riguarda gli accordi, ai privati è richiesto solo il consenso
- per quanto riguarda la valorizzazione, possono partecipare tanto i privati proprietari quanto altri enti
senza scopo di lucro
L’attuazione delle disposizioni sugli accordi previsti dal codice si è rilevata particolarmente difficile e
complessa: pochi sono stati infatti gli accordi di valorizzazione.

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4.2.7 Gli interventi finanziari


Gli strumenti per assicurare la valorizzazione di tipo finanziario possono essere di varia natura, inclusa fiscale.
In ambito nazionale si segnalano ​due strumenti​:
1. Piano strategico “grandi progetti beni culturali”​: sono individuati beni o siti di eccezionale interesse
culturale e di rilevanza nazionale per i quali sia necessario e urgente realizzare interventi di tutela ⇒
sono previsti 65 milioni di euro annui.
2. Programma per la Capitale italiana della cultura​: il Consiglio dei ministri conferisce annualmente il
titolo di “capitale italiana della cultura” a una città italiana, al fine di incrementare la fruizione del
patrimonio culturale materiale e immateriale. Tale progetto ha natura strategica di rilievo nazionale.

4.3 La fruizione e la gestione

4.3.1 Fruizione pubblica e fruizione individuale


La fruizione è una disciplina autonoma, seppur insieme con la funzione di valorizzazione. Quanto alle ​tipologie
di fruizione​, si può distinguere tra:
- fruizione pubblica, ​destinata alla fruizione della collettività compatibilmente con le esigenze di uso
istituzionale e sempre che non vi ostino ragioni di tutela
- fruizione/uso individuale​, secondo la quale i beni di proprietà privata possono essere assoggettati a
visita pubblica solo in casi eccezionali.

Biglietto di ingresso
La disciplina del biglietto di ingresso è dettata da un apposito regolamento: il ​decreto 507 del 1997​ elenca
anche le categorie di soggetti esentati dal pagamento e regola le modalità con cui i direttori degli istituti possono
stabilire l’importo del biglietto. Tra le novità introdotte: la non più gratuità per gli over 65, l’inclusione del
personale docente tra le categorie esenti e la previsione dell’ingresso libero per tutti ogni prima domenica del
mese.

Aperture al pubblico e vigilanza


Il decreto del Mibact del 30 giugno 2016 reca i criteri per l’apertura al pubblico, la vigilanza e la sicurezza dei
musei e i luoghi della cultura ⇒ viene stabilito che tutti i luoghi di cultura siano aperti tutti i giorni feriali e
festivi, eccetto 25 dicembre e 1 gennaio, per 11 ore al giorno (9:00-20:00) - le aree archeologiche e all’aperto
dalle 9:00 a un’ora prima del tramonto.
La disciplina è soggetta a un principio di ​non discriminazione tra cittadini europei​.

- Art. 106 Cod​ ⇒ Con riguardo alla ​fruizione individuale, ​viene stabilito che lo Stato, le Regioni e gli
enti pubblici possano concedere l’uso dei beni culturali che abbiano in consegna, per finalità
compatibili con la loro destinazione culturale, ai singoli richiedenti.

Riproduzione dei beni (art. 107 Cod)


La riproduzione di beni culturali è di regola vietata. Sono invece consentiti i calchi da copie degli originali già
esistenti, nonché quelli ottenuti con tecniche che escludano il contatto diretto con l’originale.
Il Codice regola anche i ​canoni di concessione ​e i corrispettivi connessi alle riproduzioni di beni culturali (art.
108).
Quanto alla ​riproduzione​, nel 2014 sono state rese libere una serie di ipotesi legate all’ormai diffuso uso
personale di smartphone e fotocamere digitali negli istituti e nei luoghi della cultura:

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1. la riproduzione di beni culturali attuata con modalità che non comportino alcun contatto fisico con il
bene, né l’esposizione a sorgenti luminose, né l’uso di stativi, è concessa
2. la divulgazione con qualsiasi mezzo delle immagini legittimamente acquisite è concesso, onde evitare
riproduzioni a scopo di lucro

Digital library
E’ stato istituito un apposito servizio presso l’Istituto centrale per il catalogo e la documentazione del ministero,
con il compito di assicurare il coordinamento di tutti i programmi di digitalizzazione del patrimonio culturale di
competenza del ministero medesimo.

4.3.2 La gestione degli istituti e dei luoghi della cultura

Istituti e luoghi della cultura (art. 101 Cod)


- Museo ⇒ ​struttura permanente che acquisisce, cataloga, conserva, ordina ed espone beni culturali per
finalità di educazione e studio
- Biblioteca ⇒ ​struttura permanente che raccoglie, cataloga e conserva un insieme organizzato di libri,
materiali e informazioni, comunque editi o pubblicati su qualunque supporto, e ne assicura la
consultazione a fine di promuovere la lettura e lo studio
- Archivio ⇒ ​struttura permanente che raccoglie, inventaria e conserva documenti originali di interesse
storico e ne assicura la consultazione per finalità di studio e di ricerca
- Area archeologica ⇒ ​sito caratterizzato dalla presenza di resti di natura fossile o di manufatti o
strutture preistorici o di età antica
- Parco archeologico ⇒ ​ambito territoriale caratterizzato da importanti evidenze archeologiche e dalla
compresenza di valori storici, paesaggistici o ambientali, attrezzato come museo all’aperto
- Complesso monumentale ⇒ ​insieme formato da una pluralità di fabbricati edificati anche in epoche
diverse, che col tempo hanno acquisito, come insieme, un’autonoma rilevanza artistica, storica o
etnoantropologica

Appartenenza pubblica o privata


- Se appartenenti a soggetti ​pubblici​: gli istituti sono destinati alla pubblica fruizione ed espletano un
servizio pubblico
- Se appartenenti a soggetti ​privati​: espletano un servizio privato di utilità sociale

La fruizione come servizio pubblico essenziale


- Art. 9 e 117 Cost​ ⇒ la tutela, la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale sono attività che
rientrano tra i livelli essenziali delle prestazioni
- Art. 114 Cod​ ⇒ il ministero, le Regioni e gli altri enti pubblici territoriali, anche con il concorso delle
università, fissano i ​livelli minimi uniformi di qualità delle attività di valorizzazione​ su beni di
pertinenza pubblica e ne curano l’aggiornamento periodico

I musei statali
La disciplina dei musei statali in Italia è stata riconsiderata nel 2014 ⇒ vengono individuati i poli museali e gli
istituti della cultura statali di rilevante interesse nazionale che costituiscono uffici di livello dirigenziale. Ben 30
istituti hanno ottenuto lo stato di uffici dirigenziali: ogni museo A è dotato di un proprio statuto.
I relativi incarichi sono conferiti (con selezione pubblica internazionale) per una durata di 3-5 anni, a persone di
comprovata qualificazione professionale in materia di tutela e valorizzazione.
La riforma del 2014 ha agito attraverso ​due linee di azione​:
- creazione di un sistema museale nazionale

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- riconoscimento di maggiore autonomia agli istituti

⇒ Il sistema museale nazionale


E’ stata costituita una ​direzione generale centrale​ dotata di articolazioni su tutto il territorio, dedicata ai musei:
1. Direzione generale Musei ​⇒ cura le collezioni dei musei statali, con riferimento alle politiche di
acquisizione, prestito, catalogazione, fruizione e valorizzazione. E’ articolata in due servizi dirigenziali:
uno per gli affari generali e le collezioni, il secondo compete sulla gestione e la valorizzazione dei
musei.
2. Poli museali regionali ​⇒ assicurano sul territorio l’espletamento del servizio pubblico di fruizione e di
valorizzazione; definiscono strategie e obiettivi comuni di valorizzazione, in rapporto all’ambito
territoriale di competenza e promuovono l’integrazione dei percorsi culturali di fruizione, nonché degli
itinerari turistico-culturali.

⇒ Maggiore autonomia agli istituti


Sono riconosciuti come istituti autonomi 30 strutture: 8 di livello dirigenziale generale; 22 di livello dirigenziale
non generale.
I musei statali sono divenuti ​soggetti​ (“​i musei sono istituzioni permanenti senza scopo di lucro al servizio della
società e del suo sviluppo. Sono aperti al pubblico e compiono ricerche che riguardano le testimonianze
materiali e immateriali dell’umanità; le acquisiscono, le conservano, le comunicano e le espongono a fini di
studio, educazione e diletto”​).
I musei sono dotati di ​autonomia tecnico-scientifica​ e svolgono funzioni di tutela e valorizzazione delle
raccolte, assicurandone la pubblica fruizione. Sono dotati di un proprio statuto e possono sottoscrivere
convenzioni con enti pubblici e istituti di studio e ricerca.

- Art. 110 Cod​ ⇒ le ​risorse finanziarie​. I proventi derivanti dai biglietti di ingresso, dai canoni di
concessione e dai corrispettivi per la riproduzione dei beni, devono essere versati ai soggetti pubblici
cui gli istituti o i beni appartengono.

Il fondo di solidarietà nazionale


Quanto incassato da un museo o sito statale è effettivamente destinato a quest’ultimo. E’ stato previsto un
apposito fondo di solidarietà nazionale, alimentato con una quota del 20% degli incassi da bigliettazione di ogni
istituto statale, per ​garantire la razionale distribuzione delle risorse​.

4.3.3 I modelli organizzativi


La riforma dei musei statali ha previsto diversi modelli organizzativi, in particolare per i musei:
- il ​museo-ufficio
- il ​museo- ufficio dirigenziale dotato di autonomia speciale
- il ​museo-fondazione
Ai ​Poli museali regionali​ compete il ruolo di preservare i caratteri peculiari del patrimonio culturale italiano e
delle sue collezioni museali. L’intento è di favorire la creazione di sistemi misti (musei statali + amministrazioni
+ privati). Si procede dunque all’attivazione del ​sistema museale nazionale​ (basato sull’adozione di standard
minimi e procedure condivise tra Stato e Regioni).

Museo come istituzione (museo-ufficio)


I musei restano uffici non dirigenziali dei Poli museali regionali. L’autonomia tecnico-scientifica è riconosciuta
ed è imposta l’approvazione di uno statuto e di un documento di trasparenza contabile. Ogni museo ha un
direttore e sono previste aree funzionali.

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Istituti dotati di autonomia speciale


Si tratta di musei e parchi archeologici ad autonomia speciale: non sono enti pubblici, perché restano privi della
personalità giuridica, e rimangono strutture del ministero. Le spese per il personale sono pagate dal ministero e
non figurano nel bilancio dei singoli istituti. Operano le seguenti figure: un consiglio di amministrazione, un
comitato scientifico e un collegio dei revisori dei conti.
Il ministero configura gli organi collegiali dei musei essenzialmente come figure di supporto.
E’ un modello organizzativo non senza problemi, e ancora in fase di rodaggio.
Per queste strutture è stato possibile costituire (nel 2017 e 2018) delle ​segreterie tecniche​ che supportino il
buon andamento degli istituti.

⇒ ​SICUREZZA E VIGILANZA
E’ stato stabilito che a ognuno dei musei dello Stato sono assicurati adeguati sistemi di allarme e sicurezza
antincendio, antintrusione e antifurto e di controllo antiterrorismo. La vigilanza è svolta secondo un apposito
piano della sicurezza​, comprensivo di piano di sicurezza ed emergenza, del piano della vigilanza e del piano di
accoglienza del pubblico. Tale piano è ​adottato dal direttore​.

Le fondazioni museali
Il terzo modello è un mezzo in grado di coniugare pubblico e privato. Si tratta di uno ​strumento organizzativo
neutro​ spesso adottato in ambito locale, al fine di creare una rete o un sistema integrato di musei civici.

La missione dei musei


I modelli organizzativi dei musei statali perseguono un obiettivo: quello di trasformare il museo in una
empowering institution​, inserita nella comunità e nel territorio in cui il museo vive e si sviluppa.

Archivi e biblioteche
Anche per archivi e biblioteche vi sono ipotesi di istituti dotati di autonomia speciale (es. Archivio centrale dello
Stato, Biblioteche nazionali di Roma e Firenze). Può esservi, infine, il caso di accorpamenti funzionali tra
biblioteche, archivi e musei. ⇒ “​al fine di migliorare la fruizione e la valorizzazione del patrimonio culturale
può essere disposto - tramite decreti ministeriali - l’accorpamento di istituti e luoghi di cultura operanti nel
territorio del medesimo Comune”​.

4.3.4 Le forme di gestione


- Art. 115 Cod​ ⇒ disciplina le modalità di gestione della valorizzazione a iniziativa pubblica.

Gestione diretta
Svolta per mezzo di strutture organizzative interne delle amministrazioni, dotate di autonomia scientifica,
organizzativa, finanziaria e contabile, provviste di idoneo personale tecnico.

Gestione indiretta
E’ attuata tramite concessione a terzi delle attività di valorizzazione, anche in forma congiunta e integrata, da
parte delle amministrazioni cui i beni partengono. La concessione può anche essere rilasciata dagli organismi
per la valorizzazione: a questi soggetti possono partecipare anche privati proprietari di beni culturali e persone
giuridiche private senza fini di lucro. I privati che eventualmente partecipano a questi soggetti giuridici, non
possono essere individuati quali concessionari delle attività di valorizzazione.

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4.3.5 La disciplina dei servizi aggiuntivi


I ​servizi aggiuntivi​ possono essere attivati presso i luoghi e gli istituti della cultura. Mirano a garantire una
migliore fruizione dei beni culturali e assicurare maggiori entrate alle pubbliche amministrazioni, consentendo
così di compiere ulteriori interventi di tutela e valorizzazione.
Tipi di servizi aggiuntivi ⇒ servizio editoriale, vendita di cataloghi, servizi di caffetteria, ristorazione e
guardaroba, organizzazione di mostre.

⇒ ​Art. 117 Cod : lista di servizi aggiuntivi


a) servizio editoriale e di vendita (cataloghi, sussidi…)
b) servizi di beni librari e archivistici
c) gestione di raccolte
d) gestione di punti vendita
e) servizi di accoglienza
f) servizi di caffetteria, ristorazione, guardaroba
g) organizzazione di mostre e manifestazioni e iniziative promozionali

Nel 2008 i servizi aggiuntivi sono stati rinominati ​servizi per il pubblico​ ⇒ le attività di valorizzazione sono
indicate all’art. 111 Cod.
Quanto alla ​natura giuridica​ dei servizi aggiuntivi, non tutte le ipotesi contemplate dall’art. 117 Cod sono
identiche.

Appalto ​vs​ concessione


La Corte di Cassazione ha chiarito che l’affidamento dei servizi aggiuntivi da parte dell’amministrazione può
presentare ​profili di promiscuità​ tra i caratteri di ​appalto​ e ​concessione​, e che assume valenza dirimente il
criterio della prevalenza delle attività oggetto dell’affidamento.
- natura concessoria ⇒ caffetteria o ristorazione
- appalto ⇒ servizi di biglietteria, pulizia e vigilanza
Art. 110 ⇒ ​“​i proventi derivanti dalla vendita dei biglietti d’ingresso agli istituti e luoghi dello Stato, sono
destinati alla realizzazione di interventi per la sicurezza e la conservazione dei luoghi medesimi”

La natura giuridica dei servizi


La natura del servizio aggiuntivo non dipende dalla procedura di gara, ma dal concreto rapporto che si instaura
tra amministrazione e privato. I servizi aggiuntivi permettono una fruizione dei beni culturali più ampia e
assicurano maggiori entrate alle pubbliche amministrazioni.
Per essere redditizio un servizio deve però poter contare su di un numero consistente di visitatori; inoltre, la
redditività dei servizi aggiuntivi non è del tutto comprovata.
Negli ultimi anni, la disciplina dei servizi aggiuntivi è stata ​oggetto di forti critiche​, soprattutto per quanto
riguarda il regime di proroga delle concessioni. Alcuni hanno osservato che gli istituti non dovrebbero
sistematicamente procedere ad una esternalizzazione dei servizi, ma potrebbero svolgere in forma diretta almeno
quelli aventi un carattere più marcatamente culturale.

La criticità del sistema delle concessioni


Le regole esistenti hanno prodotto una progressiva disaffezione delle imprese private verso il modello delle
concessioni: la ridottissima partecipazione alle gare ne è la testimonianza. La qualità dell’intervento pubblico in
materia di beni culturali è condizione necessaria per la qualità dell’intervento privato. I servizi per il pubblico
aventi carattere commerciale hanno bisogno di spazi adeguati e di progetti di investimento mai attuati.
Quanto al problema della organizzazione delle mostre, andrebbe tenuta distinta la fase di ideazione dalla
organizzazione materiale.

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La gestione diretta è rimasta ​ipotesi su carta​, per il prolungato blocco delle assunzioni nel settore pubblico e le
carenze di specifiche professionalità. Il ministero ha dimostrato di essere incapace nell’assumere un ruolo
centrale di committenza: da qui la scelta di fare ricorso a ​società ​in house​.

L’accordo Mibact-Consip
L’accordo con Consip Spa ha avuto il duplice obiettivo di assicurare trasparenza ed efficienza nelle gare per
l’affidamento dei servizi e di recuperare un ruolo centrale dell’amministrazione nella progettazione culturale e
scientifica.

4.3.6 Tra gestione e valorizzazione: l’organizzazione di mostre

Le fasi organizzative dell’organizzazione di mostre


1. Iniziativa​ ⇒ può essere direttamente dell’ente o istituto, ma anche di un altro soggetto, accompagnata
da uno studio di fattibilità tecnico-economica
2. Progettazione ​⇒ deve prevedere i dettagli dell’allestimento con le singole voci di costo
3. Approvazione
4. Esecuzione
5. Programmazione ​⇒ precede tutta l’attività
E’ necessaria una costante interazione tra le pubbliche amministrazioni e i privati.
L’organizzazione e la progettazione di mostre sono parte integrante della ​promozione dello sviluppo della
cultura​ (art. 9 Cost).

⇒ Con la riforma dei musei statali, l’organizzazione di mostre è stata individuata quale compito fondamentale
di queste istituzioni. Organizzare, e ancor prima progettare mostre, viene così ricondotto nella ordinaria gestione
del museo.

Le autorizzazioni
La decisione sui prestiti delle opere non compete più alle soprintendenze, ma ai direttori dei musei: essi
autorizzano il prestito dei beni delle collezioni di competenza. Permangono, tuttavia, alcuni​ aspetti
problematici​:
1. PRESTITO DI OPERE ⇒ ​In Italia spetta all’amministrazione, ma poi l’opinione pubblica si rivolge
sempre al ministro. A volte non basta nemmeno l’istituzione di una commissione tecnica per risolvere
la questione.
2. CIRCOLAZIONE ⇒ ​rapporto tra organizzazione di mostre e disciplina della circolazione: l’Italia non
ha una vera e propria disciplina ​antiseizure​ per tutelare i beni che transitano; inoltre, le procedure per il
rilascio di permessi per le uscite temporanee sono lunghi e non facilitano gli scambi.
3. FORME DI GESTIONE ⇒ ​altro problema è quello dei modelli organizzativi: è problematico
coordinare la disciplina del Codice con quella dei servizi pubblici locali non economici.

4.3.7 La dimensione ultrastatale: la gestione dei siti Unesco


Nella lista dei patrimoni Unesco sono inclusi siti culturali, naturali e misti, per un totale di 1052.
⇒ ​patrimonio culturale​: in base alla convenzione del 1972, include:
- monumenti (opere architettoniche monumentali dal valore universale eccezionale)
- agglomerati (gruppi di costruzioni isolate o riunite che hanno valore universale eccezionale)
- siti (opere dell’uomo o dell’uomo e della natura)

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Il sistema della convenzione Unesco


E’ stato arricchito da raccomandazioni e linee guida: gli Stati che candidano i propri siti, devono adattare le
proprie amministrazioni alle esigenze richieste da questo sistema.
⇒ ​DANGER LIST​: esistono dei meccanismi diretti ad assicurare il rispetto delle norme stabilite dalla
Convenzione, che hanno introdotto anche meccanismi di controllo (es. il ​name and shame)​ . Questi meccanismi
possono essere attivati anche da ong o comunità locali.

La cooperazione tra livelli di governo


Il sistema dei siti Unesco ha stabilito nuove forme di cooperazione tra organizzazioni internazionali,
amministrazioni nazionali e altri soggetti. La procedura per proporre nuove candidature deve coinvolgere tutti i
principali stakeholders.
La gestione dei siti Unesco rappresenta un importante esempio di influenza sovranazionale sulle
amministrazioni nazionali.

Il piano di gestione
L’Italia, non ha ancora sviluppato un modello organizzativo ad hoc per la gestione dei siti Unesco, anche se
sono state previste “misure speciali di tutela e fruizione dei siti italiani di interesse culturale”.

4.4 Il coinvolgimento dei privati e gli strumenti di politica fiscale

La partecipazione dei privati


Le forme di partecipazione dei privati nelle attività di valorizzazione e gestione possono assumere diverse
configurazioni:
1. Beni culturali di proprietà privata ⇒ ​in questo caso sono previste due principali categorie di misure:
vi sono gli interventi finalizzati ad acquisire direttamente la proprietà dei beni; vi sono poi iniziative da
parte delle pubbliche amministrazioni volte ad agevolare il restauro sul patrimonio storico artistico di
proprietà privata
2. Beni di proprietà pubblica ⇒ ​possono individuarsi tre principali strumenti:
- servizi aggiuntivi
- erogazioni liberali
- sponsorizzazioni
Le amministrazioni preposte alla gestione dei beni culturali sono da tempo costrette a ricercare risorse esterne,
coinvolgendo anche soggetti privati: es. ​Art bonus,​ sponsorizzazioni, forme di paternariato.

4.4.1 Il mecenatismo culturale e le agevolazioni fiscali: l’​Art bonus


Le erogazioni liberali costituiscono in molti Paesi uno strumento importante per raccogliere risorse private nelle
attività di tutela, gestione e valorizzazione del patrimonio culturale.
⇒ ​Legge 512/1982 - provvedimento sul regime fiscale​: esenzione da imposte dirette per gli immobili con
destinazione a uso culturale; oneri deducibili dal reddito complessivo; pagamento dell’imposta di successione
mediante cessione.

La disciplina del Tuir (Testo unico delle imposte sui redditi)


Le disposizioni prevedono ​agevolazioni fiscali​ per le persone fisiche e per gli enti non commerciali, e per le
persone giuridiche con riguardo a: spese sostenute dai soggetti obbligati alla manutenzione, protezione o
restauro dei beni culturali e alle erogazioni liberali in denaro a favore dello Stato, delle Regioni e degli enti
locali territoriali.

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L’art. 100 del Tuir sancisce la deducibilità delle erogazioni liberali in denaro a favore dello Stato, delle Regioni
e degli enti pubblici.

Il 5 per mille
Altra ipotesi è il 5 per mille dell’imposta sui redditi delle persone fisiche destinata al finanziamento delle attività
di tutela, promozione e valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici.
Nel 2016 sono stati stabiliti nuovi criteri di riparto della quota: il contribuente può indicare direttamente in
dichiarazione a quale istituzione devolvere la quota del suo imponibile, a scelta tra:
1. Mibact
2. istituti del ministero dotati di autonomia speciale
3. enti senza scopo di lucro, legalmente riconosciuti, che realizzino attività di tutela, promozione o
valorizzazione dei beni culturali e paesaggistici

Art bonus
Nel 2014 (l 31 maggio 2014, n.83) viene introdotto l’Art bonus. E’ un ​beneficio fiscale​ che riconosce a chi
effettua una erogazione liberale un credito di imposta del 65% dell’importo donato.Le fattispecie dell’art bonus
sono tre:
1. erogazioni liberali per ​interventi di manutenzione, protezione e restauro dei beni culturali pubblici
2. donazioni per il ​sostegno di istituti e luoghi della cultura di appartenenza pubblica (​il fatto che la
donazione sia per un museo o fondazione o teatro, consente di applicare l’Art bonus)
3. erogazioni liberali per ​realizzazione di nuove strutture, restauro e potenziamento di quelle esistenti
che svolgono la loro attività esclusivamente nello ​spettacolo
L’Art bonus è riconosciuto sia alle persone fisiche che agli enti non commerciali nei limiti del 15% del reddito
imponibile, e ai soggetti titolari di reddito d’impresa nei limiti del 5 per mille dei ricavi annui.

L’Art bonus ha portato attenzione sul mecenatismo; sono previsti obblighi di ​pubblicità e trasparenza​. Dal
febbraio 2015 è stato affidato ad ​Arcus​ il compito di dare attuazione all’Art bonus, agevolando le donazioni e
pubblicandone i risultati.

L’Art bonus si applica principalmente al ​patrimonio culturale pubblico​ (di Stato, Regioni, Comuni e enti
pubblici). Le ragioni che hanno portato all’introduzione dell’Art bonus sono diverse:
1. lo Stato ha voluto invertire la tendenza degli ultimi decenni: con l’Art bonus finalmente un’importante
agevolazione fiscale diviene parte integrante delle politiche culturali
2. per colmare un ​ritardo ​della legislazione italiana nel regolare il ​rapporto tra pubblico e privato
3. l’Art bonus riconosce il patrimonio culturale non solo come insieme di cose e oggetti, ma anche come
patrimonio di soggetti​ (istituti, musei, biblioteche…)
4. favorisce la ​tutela e la valorizzazione del patrimonio pubblico​: induce la parte pubblica a cercare
mecenati e scegliere quale interventi promuovere; inoltre, aumentando gli interventi di restauro e
recupero, aumentano anche i lavori e l’impatto economico complessivo è positivo.

Il ​decreto legge 17 ottobre 2016​ ha introdotto l’Art bonus anche per il restauro di beni culturali ​privati​ i ​beni
culturali di interesse religioso​.

4.4.2 Le sponsorizzazioni
Sponsorizzazione = ​contratto sinallagmatico in cui all’obbligazione dello sponsor di versare una determinata
somma / prestare un servizio, corrisponde l’impegno del soggetto sponsorizzato (sponsee) di attenersi a un
facere prestabilito che consente chiunque di associare il risultato ottenuto all’immagine dello sponsor.

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La disciplina del Codice dei beni culturali e del paesaggio (art. 120)
E’ sponsorizzazione di beni culturali ​ogni contributi, anche in beni o servizi, erogato per la progettazione o
l’attuazione di iniziative in ordine alla tutela ovvero alla valorizzazione del patrimonio culturale, con lo scopo
di promuovere il nome/marchio/immagine/prodotto dell’attività o soggetto erogante​.
La verifica della compatibilità delle iniziative con le esigenze della tutela è effettuata dal ministero.

La disciplina del codice dei contratti pubblici (art. 19 e 151)


Sotto il profilo procedurale, la disciplina delle sponsorizzazioni è oggi dettata dagli art. 19 e 151 del codice dei
contratti pubblici. La procedura consiste nell’obbligo di pubblicare l’offerta di sponsorizzazione per 30 giorni
sul sito dell’amministrazione, con la conseguente possibilità che il contratto possa essere liberamente negoziato.
L’amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali impartisce opportune prescrizioni in ordine alla
progettazione, esecuzione delle opere e forniture alla direzione dei lavori e collaudo degli stessi.

La pubblicazione dell’offerta consiste in un avviso pubblico, con cui si rende nota la proposta di
sponsorizzazione. L’avviso ha una finalità informativa di pubblicità-trasparenza e non di bando di gara.

4.4.3 Gli accordi e le forme di paternariato: cenni e rinvio


La soluzione dell’accordo di coinvolgimento dei privati rappresenta lo strumento più semplice.

Le fondazioni bancarie (art. 121 Cod)


Il Codice ha previsto una specifica disposizione in base alla quale il ministero, le Regioni e gli altri enti pubblici
possono stipulare protocolli di intesa con le fondazioni conferenti di cui alle disposizioni in materia di
ristrutturazione e disciplina del gruppo creditizio.

Le forme di paternariato (art. 151 - codice contratti pubblici)


Ha finalità peculiari, relative al miglioramento della fruizione del patrimonio culturale e della ricerca scientifica,
con attività dirette al recupero, al restauro, alla manutenzione programmata, alla gestione, alla pubblica fruizione
e alla valorizzazione di beni culturali immobili.
La scelta del soggetto privato con cui costituire il paternariato non è soggetta a formale procedura a evidenza
pubblica, ma può realizzarsi mediante le stesse modalità previste per la sponsorizzazione.
Alla base di questa disposizione vi è stata la necessità di offrire un fondamento legislativo a una prassi diffusa di
cooperazione tra pubblico e privato ⇒ art. 151.

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