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1. Introdução
Atualmente, essa demanda é atendida por meio dos contratos de locação de veículos,
frota própria, fornecimento de combustíveis e contratação de condutores.
O presente Estudo Técnico Preliminar tem por finalidade avaliar o histórico do modelo
de Locação de Veículos atualmente em execução no Estado, observar as necessidades dos
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órgãos integrantes do poder executivo, levantar os requisitos técnicos necessários para atender
essas necessidades, aferir as condições que o mercado oferece e, por fim, analisar a
viabilidade da contratação centralizada.
Para esse fim, o documento está organizado na seguinte estrutura: histórico do modelo
de contratação atual, avaliação de demanda, requisitos do objeto, avaliação de mercado e
análise de viabilidade da centralização.
Esta seção tem como objetivo analisar o modelo de transportes atualmente adotado
pelos órgãos participantes do SIADC,1 cuja demanda por serviços de transporte de servidores
é suprida por um conjunto de serviços e fornecimentos que contemplam: disponibilização dos
veículos (por locação, comodato ou compra), abastecimento (em postos externos ou internos)
e contratação de motoristas (terceirizados ou integrantes da estrutura do governo). Apesar do
foco no atendimento aos órgãos do SIADC, tanto as corporações quanto outros órgãos
poderão participar do processo e informar suas demandas.
O último estudo feito por esta Subsecretaria resultou no modelo no qual os carros (hatch
e sedan) dispõem de franquia mensal de 3.650 km e cuja administração está sob a
responsabilidade do órgão contratante, que pagará o valor por quilômetro excedente apurado
em pesquisa de preços, caso ultrapasse a franquia prevista.
1
Sistema Integrado de Aquisição e Distribuição de Combustíveis Derivados de Petróleo
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O estudo realizado à época pode ser resumido pela figura 01, que traz um quadro dos
valores globais, atualizados pelo IPCA, comparando as compras descentralizadas com as
estimativas para compras centralizadas realizadas naquele contexto. A estimativa para
compras centralizadas com o melhor cenário se baseou nos preços homologados no PERP
SEPLAG n° 23/14.
Não obstante, após analisar o PERP nº 06/2016, o Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro – TCE/RJ recomendou a suspensão do procedimento, ante as dificuldades
financeiras enfrentadas pela Administração Pública Estadual naquele período, razão pela qual
em atendimento à recomendação da Corte de Contas, o Órgão Gerenciador, à época SEPLAG,
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decidiu revogar pelo período de três anos a licitação para locação de veículos. Passados os
três anos, decidiu-se retomar esta contração, sob novo contexto.
Assim, para aferição da atual situação da frota locada na Administração Estadual, fez-se
2
necessária pesquisa na plataforma web do CTF , dispositivo que integra o contrato de
fornecimento de combustíveis (Contrato nº 001/2014), por meio da qual foi possível extrair
dados referentes à quantidade de veículos locados no Estado, bem como estimar o
desempenho atual da frota, em termos de Km/L.
Como resultado, verificou-se que o Estado do Rio de Janeiro utilizou 548 veículos
locados no período entre agosto de 2018 a fevereiro de 2019, que perfazem cerca de
1.277.370,39 km por mês, com custo mensal aproximado de R$ 3.436.784,86. Ressalte-se que
não estão sendo considerados nestes valores os veículos de grande porte, pick-ups e vans.
2
CTF – Controle Total de Frotas “é um sistema automático e inteligente que registra, sem a interferência humana, a
quilometragem do veículo, a quantidade e o valor do combustível abastecido, eliminando desvios de rotas e extravios de
combustíveis.”. (Extraído de https://www.ctf.com.br/ctf-abastecimento/)
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3. Requisitos do Objeto
Como os casos supracitados não condizem com a realidade dos órgãos participantes
do SIADC nem do mercado para os itens pretendidos, entende-se que a aquisição de veículos
não é um modelo adequado para os objetivos desta compra centralizada. A comparação de
vantajosidade entre locação e aquisição depende de cada órgão conhecer os custos que teriam
para efetuar cada uma das atividades transferidas às locadoras, e as estimativas de rodagem
para cada veículos a ser adquirido (quanto maior a intensidade de rodagem mensal, maiores
os custos de manutenção e reposição de peças), sendo impraticável mapear esses custos de
forma global.
3.2 Especificações
Serviço 01 - Automóvel de porte médio 4 portas, movido a gasolina e/ou álcool; motor com
potência de 77 CV até 110 CV (gasolina); distância entre eixos de 2370mm a 2638mm; com
consumo de gasolina entre 18,0 km/l e 11,8 km/l de acordo com a tabela PBEV/Inmetro;
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Utilitário 02 – Automóvel tipo MINIVAN para passageiros; movida a Gasolina, motor com
potência de 85CV a 150 CV; com capacidade para transportar no mínimo 7 pessoas; direção
hidráulica ou eletro assistida; ar condicionado.
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Utilitário 03 – Camioneta tipo VAN; movida a Diesel, motor com potência de 110CV a 150
CV; com capacidade para transportar no mínimo 14 passageiros; direção hidráulica ou
eletroassistida; ar condicionado.
Utilitário 04 – Camioneta de uso misto, tipo pick-up; cabine dupla; movida a Diesel, motor
com potência de 100CV a 200 CV; capacidade para carga de 1,0 ton. a 1,5 ton.; direção
hidráulica ou eletroassistida; ar condicionado, tração 4x4.
Utilitário 05 – Camioneta de carga, tipo pick-up; cabine simples; movida a Gasolina, motor
com potência 85CV a 115CV; capacidade para carga de 650kg a 800kg; direção hidráulica ou
eletroassistida; ar condicionado.
4. Avaliação de Mercado
4.1. Benchmarking
Para identificar a prática atual da Administração Pública no que diz respeito a soluções
de locação de veículos, foi realizada uma pesquisa de benchmarking junto às principais fontes
de informação sobre compras públicas como o ComprasNet e a Bolsa Eletrônica de São Paulo
e sites de Governos e Prefeituras. Os resultados serão apresentados nos tópicos a seguir.
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▪ Destaques:
▪ Destaques:
106cv;04 portas;gps
localizador; ar condic;
manutencao
▪ Destaques:
a) Definiu-se que a ata seria sem motorista e com manutenção preventiva
e corretiva incluída.
b) Locação por no máximo 32 meses.
c) A contratação será com veículos novos e entregues sempre abastecidos
em sua capacidade máxima.
d) Os veículos serão utilizados com quilometragem livre.
▪ Destaques:
a) Após 2 (dois) anos de uso ou 50.000 (cinquenta mil) quilômetros
rodados, prevalecendo o que ocorrer primeiro, os veículos deverão ser
substituídos por outros veículos de mesmas características e
especificações, respeitada a correspondência ano/modelo, em relação ao
ano de troca.
c) Vigência de 1 ano.
mês
▪ Destaques:
a) Contrato 36 meses.
Dos modelos estudados, verifica-se que quatro de cinco órgãos analisados optaram
pelo contrato por veículo com quilometragem livre como forma de julgamento da melhor
proposta, enquanto o Ministério do Planejamento e Orçamento optou pelo pagamento por
quilômetro percorrido.
Horizonte veículo 4
4.3.1 Fornecedores
Existe uma diversa gama de prestadoras de serviço que trabalham neste ramo. As suas
características variam. As maiores, como possuem um mercado mais amplo, não dependem
de grandes contratos como os realizados com o Estado e tendem a oferecer seus serviços
somente em situações vantajosas para as mesmas.
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Por outro lado, a grande demanda e a possibilidade de assinar grandes contratos com
diversos órgãos e entidades, inclusive órgãos com capacidade de realizar pagamentos em dia,
contribui para gerar uma atratividade para o certame centralizado. Quando da realização das
audiências públicas (em 2017), apareceram duas empresas com maior capacidade de
fornecimento, sendo uma delas a Localiza, a maior empresa de locação de veículos da
América Latina, e a outra a JLS Transportes Internacionais SA., uma empresa de grande porte
no ramo de logística. As perspectivas para o certame são incertas e não há como determinar o
nível de competição que haverá durante a fase de lances ou quantos concorrentes vão
aparecer.
A segunda Audiência Pública foi realizada no dia 20 de junho de 2017, com o objetivo
de apreciar a proposta atualizada do modelo de compras com as últimas sugestões, de modo a
proceder à sua finalização. Como de hábito, apresentou-se primeiramente o objeto e a forma
de contratação e, em seguida, foi aberto espaço para a discussão, sendo levantadas as questões
abaixo descritas:
A diferença entre o contrato de veículos de “menor porte”, como Serviço 01, Serviço
02, Utilitário 01, Utilitário 02 e Utilitário 06 para os de maior porte, como Utilitário 03,
Utilitário 04 e Utilitário 05 se dará no período mínimo de amortização dos custos das
prestadoras de serviço.
De acordo com os prestadores de serviço que participaram das audiências públicas, esta
cláusula não teria um grande impacto no custo da locação dos veículos de “menor porte”.
Entretanto, causaria impacto no valor veículos de maior porte, devido aos seus altos custos.
Sendo assim, foi recomendado que, nestes casos, a cláusula de rescisão automática passasse
de 12 para 18 meses, aumentando, portanto, o prazo de amortização de custos da aquisição
inicial. Este ponto de vista foi considerado coerente e recomenda-se que esta diferenciação
seja feita nos contratos dos veículos de “grande porte” supracitados.
Outro fator que deve ser analisado em relação à complexidade para aquisição dos
veículos é o prazo de entrega para estes veículos, tendo em vista que seus fabricantes têm um
fluxo de estoque e de produção mais lento. Em audiência pública realizada com
representantes do mercado, foi exposto que estes veículos podem demorar até 100 dias para
serem entregues quando proveniente de fábricas. Sendo assim, foi recomendado que no caso
destes veículos, o prazo de entrega inicial seja de até 120 dias. Quando se pensa na reposição
de veículos após avarias ou demais questões que impossibilitem o seu uso depois de entregues
para os órgãos do Estado, recomenda-se que todos os veículos contem com o mesmo prazo de
entrega, de 24h para a Região Metropolitana e 48h para o interior do Estado,dado que sempre
será necessária a utilização de carros reservas – independente do tipo do veículo.
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4.6. Discussões
Embora a aplicação dos veículos seja essencial para que os órgãos e entidades
concluam suas atividades-fim, esta se constitui-se como atividade-meio. Por esse motivo, não
se pode confundir a importância desses equipamentos para a concretização das suas atividades
com a finalidade precípua de cada órgão.
A gestão de frotas é a atividade associada à manutenção da disponibilidade dos
veículos. Uma vez disponibilizada uma frota, ela precisará ser gerenciada para continuar
disponível e isso implica nas seguintes atividades:
3
BOURAHLI, A.; MONTENEGRO, L. C. S.; FERNANDES, I. A. Determinação do momento adequado para substituição
de veículos em empresas com frota própria: estudo de caso no setor público. Revista de Administração, Contabilidade e
Economia da FUNDACE, v. 2, n. 1, p. 1-14, 2011.
4
https://revistaautoesporte.globo.com/Noticias/noticia/2015/12/descubra-se-e-hora-certa-para-trocar-seu-carro.html
http://g1.globo.com/carros/oficina-do-g1/noticia/2013/11/veja-dicas-para-saber-hora-certa-de-vender-seu-carro.html
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para uso particular, mas isso não se altera tanto para uso profissional. Encontrar o
ponto econômico ótimo para a substituição dos veículos é um desafio complexo que
exige avaliações caso a caso e uma grande disponibilidade de dados para oferecer
suporte às análises.
https://blog.racon.com.br/meu-primeiro-carro/trocar-de-carro-como-saber-se-esse-e-o-momento-certo/
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5
ABREU, J. M. e BATISTA, Y. C. Aplicativos de Celular para Transporte de Funcionários no Setor Público - Uma
Alternativa. CONSAD. Brasília: 2017. Disponível em: http://consad.org.br/wp-content/uploads/2017/05/Painel-48_03.pdf.
Acesso em 16/01/2019.
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“[...]
O modelo de transporte sob demanda é indiscutivelmente mais eficiente que os modelos
tradicionais de aquisição ou locação de veículos. Somente em casos muito excepcionais,
quando a quilometragem percorrida por cada veículo, com um passageiro embarcado,
for superior a 2 mil quilômetros por mês, a aquisição ou locação será preferível.” (grifo
nosso)
[...]
6
CGU. Relatório de Avaliação por Área de Gestão nº 6 - Serviço de Transporte de Servidores dos Órgãos Integrantes
do Sistema de Serviços Gerais. Pág. 38. Brasília: Abril/2016. Disponível em
https://auditoria.cgu.gov.br/download/3730.pdf . Acesso em 16/01/2019.
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Otimista Pessimista
- Motorista: R$ 2.800/mês - Motorista: R$ 3.500/mês
- Veículos: R$ 1.301/mês - Veículos: R$ 1.627/mês
- Combustível: R$ 0,491/km - Combustível: R$ 0,491/km
A partir da análise dos quadros acima, verifica-se que todas as hipóteses de aplicação do
modelo híbrido resultam em uma considerável redução no custo anual com transporte de
servidores em relação ao modelo atualmente utilizado pelo estado, de locação de veículos.
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Por essa razão, não há dúvidas da vantajosidade na adoção do modelo híbrido para
realizar o transporte de servidores, haja vista que mesmo na hipótese de um cenário
totalmente pessimista, isto é, com a locação de veículos e “Táxi Gov” com preços mais altos,
o modelo híbrido se mostra economicamente mais vantajoso.
Assim, das hipóteses obtidas, observa-se que a que permite maior redução na atual frota
locada do Estado e, consequentemente, maior economia, é a que apresenta o serviço de
transporte privado com valor otimista e a locação de veículos em cenário pessimista, o qual,
inclusive, é o cenário que melhor reflete a realidade do mercado de locação de veículos. Logo,
este será o parâmetro para a futura contratação tanto de serviço privado de transporte
individual quanto de locação de veículos.
Após verificação, para cada órgão, da média de quilometragem praticada pelos veículos
atualmente locados, bem como consulta sobre a forma com que estes são empregados,
observou-se alguns casos em que a solução RJ Mobi não se mostrava viável ou mesmo
vantajosa, abrindo espaço para que a necessidade de rodagens mais intensas sejam supridas
por meio da locação de veículos.
Foi realizada uma análise do consumo de combustível dos órgãos do Estado a fim de
conceber um número razoável para a franquia a ser estabelecida. O estudo utilizou como fonte
o sistema que faz o controle dos gastos de combustíveis dos veículos do Estado, o CTF.
Esses valores foram escolhidos de acordo com o gasto médio dos veículos auferidos
que rodaram mais de 2.000 km no mês de junho de 2017 e utilizam gasolina somente para os
veículos do tipo Serviço 01 e Serviço 02.
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Sabe-se quanto um carro abasteceu no mês, porém não se sabe qual a distância exata
que ele percorreu nesse período. Sendo assim, foi necessário inserir um valor de Km/L padrão
para descobrir a quilometragem rodada, em média, pelos veículos das frotas do Estado. Foram
feitas 3 estimativas: com 10 Km/L, 11 Km/L e 12 Km/L.
Após a análise dos dados, percebeu-se que poucos são os órgãos que ultrapassam ou
se aproximaram a barreira dos 3.500 km mensais. Considerando que está em curso a
contratação de serviço de transporte remunerado privado individual, propõe-se que o teto da
franquia seja de 3.650 km mensais, buscando equilibrar as necessidades dos órgãos de grande
porte e os órgãos de menor porte. Vale destacar que veículos administrativos com rodagens
inferiores a 2.600 km mensais serão substituídos pelo uso do RJ Mobi.
locação está incluído, além do uso do veículo a gestão da manutenção, as peças de reposição,
pneus, seguros, impostos, gestão da documentação, veículos substitutos, prazos e parâmetros
para substituição definitiva do veículo e, na maioria dos casos, o serviço de telemetria (o que
é recomendável). A aquisição do veículo contempla apenas o custo da compra do veículo a
ser utilizado, sendo os outros custos citados anteriormente responsabilidade do Estado.
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Em que pese a complicada situação financeira pela qual passa o Estado, entende-se
que haverá interesse de empresas maiores em participar do certame, haja vista as
possibilidades de ganho de escala e de geração de fluxo de caixa.
Adicionamos a isso o fato de que não é só o Estado que passa por uma crise, portanto
o registro de preços poderá ser visto como uma oportunidade de negócio para empresas que
estejam assistindo a uma diminuição no ritmo de contratos. Portanto, é ambiente propício à
inclusão da “cláusula para rescisão automática em caso de perda de vantajosidade por perda
de economicidade no contrato”. Isso permitirá uma maior flexibilidade ao Estado para
conseguir contratos mais vantajosos no futuro, em contexto melhor que o atual, com a
sinalização de representantes do mercado de que o preço a ser ofertado não será afetado.
Conclui-se que o mercado de locação de veículos está numa situação pior do que
aquela vista em 2013 e 2014. O cenário atual exigirá um Termo de Referência com maior
atenção aos pontos que poderão gerar custos para a operação do futuro contratado. Por outro
lado, entende-se que só com uma aquisição centralizada, na qual o Estado contará com maior
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poder de barganha e com possibilidade de ganhos de escala para o futuro contratante, é que se
poderá atrair empresas maiores e mais competitivas.
O modelo encontrado tem potencial para ser eficaz, uma vez que atende os requisitos
mínimos observados da experiência com os contratos para locação de veículos. Tem potencial
para ser eficiente, uma vez que amplia a competitividade, o que pode resultar em preços
melhores para a administração.
Por fim, todos os indícios apontam para uma solução efetiva que permitirá à
Administração Pública estadual transportar seus servidores com celeridade, flexibilidade e
com preços vantajosos, possibilitando a adoção das melhores práticas de gestão de frota.
7
Modelo de avaliação de compras centralizadas baseado nos estudos apresentados em: Albano, G. & Sparro, M. (2010).
Flexible Strategies for Centralized Public Procurement. Review of Economics and Institutions, V. 1, N.2, pp 01-32.
Jovanovic, P. & Benkovic, S. (2012). Improvements in Organizing Public Procurement at the Local Self-Government Level
in Serbia. Management Journal for Theory and Practice Management. Doi: 10.7595/management.fon.2012.0025. Brezovnik,
B., Oplotnik, Z. J. & Vojinovic, B. (2015). (De)Centralization of Public Procurement at the Local Level in the EU.
Transylvanian Review of Administrative Sciences, N. 46, pp 37-52.
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isso ocorre, uma empresa consegue vender a preços menores, pois a relação
receita vs. custos fica mais positiva, i.e., consegue atingir um mesmo percentual
de lucro com vendas a um preço menor. Nesse sentido, ao ofertar uma
oportunidade de vendas maiores, a centralização pode incentivar as empresas a
venderem por um preço inferior aos preços homologados nas compras
descentralizadas.
aumento da escala poderá gerar uma percepção positiva dos licitantes em termos de aumento
de margem de receita contra um aumento de custos variáveis praticamente imperceptível.
Em relação ao aumento de poder de barganha, ao centralizar a licitação, como há
garantia de redução de custos de transação e potencial para ganhos de escala, reforça-se o
potencial para aumento do poder de barganha.
Não enxergamos a possibilidade, a priori, de um licitante mais forte dominar o pregão
e, com isso, gerar um desincentivo à participação neste e em futuros pregões de locação de
veículos.
A Locamérica, vencedora da maior parte dos itens da última aquisição centralizada
realizada pela antiga SEPLAG, manifestou, reiteradamente, que não possui interesse em
participar de futuras contratações com o Estado. Portanto, não há sentido em criar cláusulas
que restrinjam a homologação de vários itens a um mesmo licitante, pois não se enxerga
ameaças objetivas e imediatas para o poder de barganha do Estado em licitações futuras.
Observada uma aderência completa do objeto aos três critérios de avaliação de
centralização, conclui-se que esta é viável, oportuna e conveniente para o governo.
Considerando as vantagens da contratação de serviço de transporte privado individual de
servidores, a locação de veículos seria uma complementação, para possibilitar maior
eficiência e contemplar casos em que não seja possível a solução de transporte via aplicativo.
O instrumento de centralização será o registro de preços, por ser a solução administrativa
mais adequada ao caso, centralizando o processo de compra e licitação e descentralizando a
parte administrativa gestão e execução dos contratos.
[1]https://oglobo.globo.com/rio/bairros/batalhao-de-niteroi-tem-quase-metade-dos-veiculos-parados-por-proble
mas-mecanicos-21749975
[2]https://g1.globo.com/rio-de-janeiro/noticia/crise-financeira-deixa-quase-metade-da-frota-de-veiculos-da-pm-p
arada-no-rj.ghtml
[3]https://www.opovo.com.br/jornal/cotidiano/2017/07/governo-alugara-viaturas-para-substituir-frota-em-manut
encao.html
[4]http://sao-paulo.estadao.com.br/noticias/geral,sem-carros-novos-ha-2-anos-policiais-de-sp-tem-de-fazer-patru
lhamento-a-pe,70001834879
[5]http://g1.globo.com/distrito-federal/noticia/2015/12/falta-de-manutencao-deixa-quase-metade-da-frota-da-pm
-do-df-parada.html