El Derecho Administrativo Sancionador y su proyección en el Ordenamiento

Jurídico costarricense.-

Francisco J. Obando León[1]

I.- Introducción.-

La potestad sancionatoria de la Administración es una manifestación del ius puniendi

del Estado, esto es, su potestad punitiva, la cual doctrinalmente se fracciona según
estemos en presencia o no de una relación general o especial con la Administración.
De ahí, derivan algunas construcciones que en virtud de consideraciones académicas
intentan explicar las formas en las que generalmente se manifiesta la potestad
sancionadora de la Administración, de las cuales interesa referirnos al menos a dos
de las más reconocidas y que han tenido una directa incidencia en el medio jurídico
costarricense, a saber: las relaciones de sujeción general y las relaciones de sujeción
especial.

Apreciando tal distinción, bien podemos señalar entonces, que del ordenamiento
jurídico administrativo se originan deberes que pesan sobre todos los individuos hacia
los que se extiende la actividad de la Administración, sin que necesariamente exista
una relación jurídica que derive de un acto o contrato administrativo de duración que
vincule al administrado de una forma particular con el Estado. Así, en el primero de
los supuestos argüidos, nos encontramos ante una relación de sujeción general;
mientras que en el segundo, estamos ante deberes determinados para un
administrado –o grupo- en particular, en virtud de una relación jurídica
preestablecida, que la doctrina ha llamado: relaciones de sujeción especial, las cuales
efectivamente se generan de forma paralela a la general, pero que atañen a una
particular relación o vínculo con la Administración (como lo es el típico caso del
funcionario público).
En la relación de supremacía general se infringe entonces el orden público general;
en las de sujeción especial existe una responsabilidad concreta del administrado,
como consecuencia de esa relación previa administrativa.

Tendiendo claro lo anterior, procedamos a apreciar un ideario de régimen común o

general en esta materia.

II.- La potestad sancionadora administrativa.-

Siendo que la potestad sancionatoria de la Administración es una manifestación del

ius puniendi del Estado, es preciso señalar que el ordenamiento jurídico costarricense
ha evolucionado hacia la consagración plena de un sistema garantista para el
administrado frente a las eventuales arbitrariedades que pueden producirse en el
ejercicio de esta potestad. Lo anterior, mediante la generalización de un
procedimiento administrativo sancionador, que para el caso en que se cause perjuicio
grave al administrado (ya sea suprimiendo o denegando derechos subjetivos o
aplicando sanciones disciplinarias de suspensión y destitución) consiste en el
obligatorio acatamiento del procedimiento administrativo ordinario contemplado en
los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública de Costa
Rica, Ley No. 6227. Al efecto, el citado numeral 308, dispone:

“Del Procedimiento Ordinario

Artículo 308.-

1. El procedimiento que se establece en este Título será de observancia obligatoria

en cualquiera de los siguientes casos:

a) Si el acto final puede causar perjuicio grave al administrado, sea imponiéndole

obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos, o por cualquier otra
forma de lesión grave y directa a sus derechos o intereses legítimos; y

b) Si hay contradicción o concurso de interesados frente a la Administración dentro

del expediente.

2. Serán aplicables las reglas de este Título a los procedimientos disciplinarios cuando
éstos conduzcan a la aplicación de sanciones de suspensión o destitución, o
cualesquiera otras de similar gravedad.”
Precisamente en la consagración plena de éste sistema garantista para el
administrado en la aplicación de la potestad sancionadora de la Administración, la Ley
General de la Administración Pública, --cuyos principios y normas en caso de duda
prevalecen sobre las de cualquier otra disposición de rango igual o menor y es el
criterio de interpretación de todo el ordenamiento jurídico administrativo del país--,
expresamente dispone que el objeto más importante y principio fundamental del
procedimiento administrativo, es la verificación de la verdad real de los hechos que
sirven de motivo al caso final. En ese sentido, los numerales 214, 221 y 297 de la
referida Ley textualmente disponen:

“Artículo 214.-
1. El procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento
posible de los fines de la Administración; con respeto para los derechos subjetivos e
intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico.
2. Su objeto más importante es la verificación de la verdad real de los hechos que
sirven de motivo al acto final”.

“Artículo 221.- En el procedimiento administrativo se deberán verificar los hechos que

sirven de motivo al acto final en la forma más fiel y completa posible, para lo cual el
órgano que lo dirige deberá adoptar todas las medidas probatorias pertinentes o
necesarias, aún si no han sido propuestas por las partes y aún en contra de la voluntad
de éstas últimas.”

“Artículo 297.-
1. La Administración ordenará y practicará todas la diligencias de prueba necesarias
para determinar la verdad real de los hechos objeto del trámite, de oficio o a petición
de parte.
2. El ofrecimiento y admisión de la prueba de las partes se hará con las limitaciones
que señale esta ley.
3. Las pruebas que no fuere posible recibir por culpa de las partes se declararán
inevacuables.”

Asimismo, la Ley General de la Administración Pública, regula en su “Libro Segundo”

los principios generales del procedimiento administrativo a partir de los cuales se
consagran los elementos básicos constitutivos del debido proceso constitucional en
sede administrativa. Al efecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia
de Costa Rica ha estipulado:
"Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal, (ver
especialmente la opinión consultiva nº 1739-92), aplicables a cualquier procedimiento
sancionatorio o que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La
Administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer
traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada,
concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al
expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de
su defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere
oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin
al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución
sancionatoria." (Resolución de la Sala Constitucional número 5469-95 de las 18:03
horas del 4 de octubre de 1995, y resolución 2488-2001 de las 16:20 horas del 27
de marzo de 2001).

En ese orden, es de los artículos 39 y 41 de la Constitución Política costarricense que

se deriva el derecho de defensa y los principios del debido proceso. Los referidos
numerales disponen:

ARTÍCULO 39.- A nadie se hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta,
sancionados por ley anterior y en virtud de sentencia firme dictada por autoridad
competente, previa oportunidad concedida al indiciado para ejercitar su defensa y
mediante la necesaria demostración de culpabilidad.
No constituyen violación a este artículo o a los dos anteriores, el apremio corporal en
materia civil o de trabajo o las detenciones que pudieren decretarse en las
insolvencias, quiebras o concursos de acreedores.

ARTÍCULO 41.- Ocurriendo a las leyes, todos han de encontrar reparación para las
injurias o daños que hayan recibido en su persona, propiedad o intereses morales.
Debe hacérseles justicia pronta, cumplida, sin denegación y en estricta conformidad
con las leyes.

Así, bien se vislumbra que en este campo la incursión de los principios informadores
del derecho penal, como la tipicidad, la culpabilidad y la proporcionalidad de la sanción
a la gravedad de la falta, tienen por fin realizar, en un Estado Derecho, una
considerable y obligatoria reducción a la discrecionalidad y la arbitrariedad de la
Administración en esta materia.

III.- Respecto a los principios aplicables en materia sancionatoria

administrativa.-
Al igual que la norma penal, la disposición administrativa que establece infracciones
debe respetar el Principio de Legalidad y por consiguiente, debe cumplir con el
principio de tipicidad. Es decir, que constituye un derecho del administrado el que una
norma de rango legal describa la acción sancionable en todos sus elementos, de
manera que es aplicable a la potestad sancionatoria administrativa lo señalado
respecto de la ley penal, en el sentido de que los tipos deben ser redactados con la
mayor claridad, para que tanto su contenido como sus límites puedan deducirse del
texto lo más exactamente posible (En ese mismo sentido se ha manifestado la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Costa Rica mediante voto 8193-2000).

Al efecto, la precisión y la claridad son dos necesarias y obligatorias exigencias en la

estructura de la norma sancionadora, a fin de hacer efectiva la garantía de que es la
ley, y no el operador jurídico, quien determina cuáles acciones son sancionables y
cuál es la sanción aplicable, todo lo cual contribuye a que los administrados puedan
adecuar su comportamiento a las exigencias de la norma. En ese orden de ideas,
como reiteradamente ya ha señalado la Sala Constitucional de Costa Rica, no puede
desconocerse, al menos a nivel de principios, una tendencia asimilativa de las
sanciones administrativas a las penales, como una defensa frente a la tendencia de
liberar al poder punitivo del Estado, en sede administrativa, de las garantías propias
del sistema penal (En ese sentido encontramos los votos constitucionales Nos. 3929-
95, 1484-96,8193-2000).

Respecto a este tema, la Sala Constitucional ha dispuesto:

"...las diferencias procedimentales existentes entre las sanciones aplicables a

infracciones y a delitos, no pueden conducir a ignorar en el ámbito del procedimiento
administrativo las garantías de los ciudadanos, en efecto, los principios inspiradores
del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo
sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del
Estado."(Resolución N° 3929-95). Así, la tendencia inequívoca de este Tribunal ha
sido pronunciarse a favor de la aplicación, aunque ciertamente con variaciones, de
los principios rectores del orden penal al derecho administrativo sancionador, de
manera que resultan de aplicación a las infracciones administrativas mutatis mutandis
los principios de legalidad, tipicidad y culpabilidad propios de los delitos.”[2]
Conforme a la anterior cita jurisprudencial, se presenta en éste campo (derecho
administrativo sancionador) la incursión de los principios informadores del derecho
penal, como la tipicidad, la culpabilidad y la proporcionalidad de la sanción con
relación a la gravedad de la falta. Valga agregar, que las referidas variaciones o
matices a los que ha aludido la jurisprudencia constitucional (y también la doctrina
más emblemática) en cuanto a la aplicación de esos principios, no puede conducir a
un vaciamiento de las garantías extraíbles de la propia Constitución Política, al punto
de dejarlas sin contenido, y en abandono y en estado vulnerable al administrado
objeto de un procedimiento de tal naturaleza, en razón de las graves intromisiones a
que éste generalmente se encuentra sujeto en sus relaciones con la Administración
Pública. Como señala García de Enterría “los matices permiten adaptaciones
funcionales, no derogaciones substanciales”.[3]

Los principios que a continuación se desarrollarán, son comunes a todo proceso

sancionador del que se derive un perjuicio grave para el administrado, ya sea porque
le imponen obligaciones, o porque le suprimen o deniegan derechos subjetivos o
intereses legítimos, tienden a garantizar el respeto a la justicia y a la seguridad
jurídica que deben prevalecer en todo Estado de Derecho, en aras de evitar la
violación de los derechos fundamentales de las personas sometidas a un proceso de
investigación.

A.- La proyección del principio de legalidad.-

Del numeral 39 de la Constitución Política de Costa Rica, mismo que ya hemos

trascrito supra, derivamos una serie de principios fundamentales en esta materia,
entre ellos:

a) el principio de reserva legal en relación con los delitos, cuasidelitos y faltas, lo cual
significa que la ley –entendida como la norma emanada del órgano legislativo
mediante los procedimientos ordinarios de formación de las leyes- es la única fuente
creadora de los delitos y las penas. Esto es lo que doctrinariamente denominamos
LEX SCRIPTA (Ley formal)[4].
b) el principio de legalidad criminal, en virtud del cual se exige que las conductas
delictivas se encuentren acuñadas o definidas previamente en tipos, es decir, en
normas en las que se especifique con detalle en qué consiste la conducta delictiva.

c) el principio de la seguridad jurídica, a partir del cual ninguna acción humana puede
constituir delito si no es definida así por una ley anterior a su ejecución, dictada por
órgano competente, y en forma clara y precisa. Lo anterior comprende el ideario de
LEX PREVIA, de manera que no sólo basta que por medio de una ley se establezcan
las conductas típicas y las sanciones que le son aplicables, sino que además se
requiere que dicha ley sea anterior a la comisión del hecho que se pretende sancionar.

d) el principio de tipicidad penal, de donde debe considerarse que la función de

garantía de la ley penal exige que los tipos sean redactados con la mayor claridad y
precisión, de manera que su contenido y sus límites puedan deducirse del texto (En
ese sentido se expresa la sentencia constitucional número 1877-90 y la 9748-2001).
Lo dicho aprecia el principio de LEX CERTA, relativo a que la conducta enjuiciable y
su sanción deben estar previstas con un alto grado de precisión.

Los principios de reserva de ley y de tipicidad cumplen una función esencial en el

Estado de Derecho, pues garantizan el respeto a la seguridad jurídica de los
administrados, no sólo a fin de que éstos conozcan con certeza el ámbito de lo lícito
y lo ilícito, sino porque con ello, se evita la arbitrariedad del órgano sancionador
competente, quién sólo podrá sancionar las infracciones y por ende, imponer las
penas que estén previamente establecidas en la ley.

Apreciando lo anterior, vale indicar que si bien el principio de legalidad en materia

sancionatoria cobra su mayor alcance en el orden penal, indudablemente las garantías
constitucionales que le acompañan son extensibles –con el matiz ya referido- al
campo de las infracciones administrativas.

Precisamente, en ese orden, si bien de acuerdo con la doctrina y la jurisprudencia –

tanto nacional como internacional-, en el ámbito administrativo sancionador, no se
da una reserva de ley absoluta, sino de carácter relativo, ya que la denominada
“colaboración reglamentaria, se justifica por parte de la doctrina con el razonamiento
de que se trata de una imposición de la realidad, dada la imposibilidad física de
realizar una tipificación exhaustiva por medio de leyes””[5]; también lo es, que el
reglamento sólo puede complementar lo dispuesto por la ley, por lo que no podrá
apartarse de los parámetros que la norma legal establezca.

Consecuentemente, resulta inconstitucional tanto la norma legal que le otorgue a la

Administración la potestad genérica de establecer vía reglamento infracciones y
sanciones administrativas, como la norma reglamentaria que así las establezca,
independientemente de que exista o no una ley que “haya autorizado” a la
Administración a hacerlo, pues dicha autorización adolece de un vicio que la hace
anulable, por ser contraria al texto constitucional, ya que el reglamento puede
desarrollar los términos de la ley, pero nunca podrá sustituirla, por lo que en
consecuencia, no podrá ampliar ni aumentar las infracciones o las sanciones que
aquella prevea.[6]

Así, para que un reglamento pueda cumplir su función complementaria del texto legal,
es indispensable que la ley establezca un núcleo esencial compuesto por las conductas
típicas y las sanciones, a efecto de que sobre esta base, la norma reglamentaria pueda
establecer las especificaciones o graduaciones que sean necesarias, situación que no
resultaría contraria al principio de reserva de ley, ya que “...la modulación aplicativa
de la ley por parte de las disposiciones reglamentarias se ajusta a múltiples
situaciones del todo no previstas, ante las cuales deben resolver los órganos
competentes administrativos y para estatales, sin que por ello sea en violación de la
previa cobertura legal, tanto en función del ejercicio de la potestad sancionadora
como para la determinación específica de las infracciones objeto de sanción sin
demérito de su graduación aplicativa a ese mismo nivel reglamentario”.[7]

Ahora bien, para que ello se cumpla, es indispensable que la remisión hecha por la
norma legal, sea clara, concreta y precisa, pues de lo contrario, se dejará a la
discrecionalidad de la Administración –lo que es inconcebible en esta clase de materia-
, el establecimiento del núcleo esencial (infracciones y sanciones) que sólo la ley está
facultada para determinar.

B.- El principio de tipicidad en materia de derecho administrativo

sancionador.-

Como fue aludido ya con anterioridad, no sólo es necesario que las infracciones y sus
respectivas sanciones estén previstas en una ley formal, sino que además, es
indispensable que la ley contenga una determinación clara y precisa de la conducta
que se prohíbe y de la sanción a imponer, a efecto de cumplir con el principio de
seguridad jurídica[8], y de evitar arbitrariedades por parte de la Administración.

Respecto al tipo penal, tanto la doctrina como la jurisprudencia constitucional exigen

que su redacción sea clara y precisa, a fin de que el ciudadano pueda determinar
con facilidad cuál o cuáles son las conductas sancionadas, y que en consecuencia
debe abstenerse de realizar. Así, surgen los elementos básicos de todo tipo penal: el
sujeto activo, la acción sancionable, que se determina con el verbo activo, y la sanción
ha aplicar por su comisión.

En ese orden, los tipos penales deben estar estructurados básicamente como una
proposición condicional, que consta de un presupuesto, esto es, la descripción de la
conducta y una consecuencia, la pena o sanción. En la primera debe necesariamente
indicarse quién es el sujeto activo y cuál es la acción constitutiva de la infracción
(verbo activo), sin estos dos elementos puede asegurarse que no existe tipo penal.
De manera que para que pueda darse un tipo penal, deben existir los tres elementos
básicos, indispensables o esenciales; sea, que se determine la conducta sancionable,
el sujeto, y la sanción.

Si conforme a lo arriba expuesto, estamos claros en que el principio de tipicidad

consiste en la descripción normativa concreta y precisa de la conducta sancionable,
no cabe duda que en la proyección de este principio en el derecho administrativo
sancionador el mismo resulta de necesaria aplicación a las infracciones
administrativas, siendo, bajo todo marco, inadmisibles las cláusulas generales o
indeterminadas de infracción que habilitan a la Administración para actuar con
excesivo arbitrio. (En ese mismo sentido el voto constitucional 8193-2000).

Así, la predeterminación normativa de las conductas y de las sanciones

correspondientes, debe proyectarse sobre la tipificación de las conductas como tales,
y también respecto de su graduación y escala de sanciones, de modo que el conjunto
de normas aplicables permita predecir con certeza, el tipo y el grado de sanción
susceptible de ser impuesta al administrado. Lo anterior obliga a tener por
inconstitucionales las cláusulas generales o indeterminadas de infracción, siendo que
consecuentemente no cabe la simple habilitación legal si ésta carece de un contenido
material propio que delimite los ilícitos administrativos y las correspondientes
consecuencias sancionatorias (voto constitucional 8193-2000).

De lo expuesto, es claro que el objeto de este principio es proporcionar seguridad

jurídica a los individuos en el sentido de que sólo podrán ser requeridos y
eventualmente sancionados por conductas que están debidamente tipificadas en el
ordenamiento jurídico. Este principio, junto con el derecho general a la justicia,
constituyen presupuestos esenciales del debido proceso, cuya ausencia deviene en
transgresiones constitucionales.

Cabe agregar, que este principio de tipicidad encuentra insoslayable relación con el
principio de reserva de ley, cuyos alcances ya han sido establecidos por la Sala
Constitucional costarricense en los siguientes términos:

“...a) En primer lugar, el principio mismo de reserva de ley, del cual resulta que
solamente mediante ley formal, emanada del poder legislativo por el procedimiento
previsto en la Constitución para la emisión de las leyes, es posible regular y, en su
caso restringir derechos y libertades fundamentales -todo, por supuesto, en la medida
en que la naturaleza y el régimen de éstos lo permita, y dentro de las limitaciones
constitucionales aplicables-; b) En segundo, que sólo los reglamentos ejecutivos de
esas leyes pueden desarrollar los preceptos de éstas, entendiéndose que no pueden
incrementar las restricciones establecidas ni crear las no establecidas por ellas, y que
deben respetar rigurosamente, su contenido esencial; y, c) En tercero, que ni aún en
los Reglamentos ejecutivos, mucho menos en los autónomos u otras normas o actos
de rango inferior, podría válidamente la ley delegar la determinación de regulaciones
o restricciones que sólo ella está habilitada a imponer...” (Sentencia número 3550-
92 de las dieciséis horas del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y
dos).

En esa línea de pensamiento y para reafirmar lo ya expresado, el artículo 124 de la Ley

General de la Administración Pública establece literalmente lo siguiente:

"Artículo 124.- Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones

administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones,
tasas, multas ni otras cargas similares"

La reserva de ley en materia sancionatoria existe también en otros ordenamientos

jurídicos, muestra de lo anterior es lo que dispone la Constitución española, para lo cual
se ha dicho que “La Ley ha de preceder a la conducta sancionable, dice el artículo 25
de las Constitución (lex previa), así como determinar el contenido de la sanción que
pueda imponerse. (...) la potestad sancionatoria de las Administraciones públicas... se
ejercerá cuando haya sido expresamente atribuida por una norma con rango de Ley.
Igualmente, el 23.2 LGO, al definir la materia reglamentaria, prescribe: “Los
reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni... podrán tipificar
delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones.”[9]

C.- El principio de proporcionalidad. Necesaria adecuación entre la infracción

y la sanción.-

El principio de proporcionalidad supone la correspondencia entre la infracción y la

sanción. Al efecto, el principio ya ha sido objeto de análisis por parte de la Sala
Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, tanto en sus alcances
genéricos, como en relación con la potestad sancionadora de la Administración, sobre
la cual ha manifestado:

“El principio de razonabilidad implica la equidad y la justicia entre la norma y su

aplicación en el caso concreto, de manera tal que la decisión sea acorde a la causa
que la motiva. En el campo sancionatorio este principio constitucional implica que la
sanción que se imponga debe estar ajustada al acto ilegítimo que se realizó, de forma
tal que a mayor gravedad de la falta, mayor gravedad de la pena, lo que implica una
" proporcionalidad " de causa a efecto, resultando ilegítima aquella sanción que no
guarde esa " proporción". La medida sancionatoria no sólo debe ser proporcionada a
su causa sino que debe " explicarse " el porqué se toma determinada sanción y no
otra, de manera que el sujeto de derecho que sufre la sanción cuente con una "
descripción " de las razones por las cuales sufre esa medida sancionatoria.” (Voto
1699-98). (El subrayado no es del original).

Sobre este mismo principio, la Procuraduría General de la República, quien funge

como órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública y
representante legal del Estado en las materias propias de su competencia, ha
dispuesto:

“El establecimiento de una determinada sanción respecto de una infracción

administrativa se encuentra, entonces, enmarcado bajo el principio básico de
“proporcionalidad de las sanciones”, según el cual la sanción debe corresponder de
forma plena al ilícito administrativo. La sanción impuesta debe constituir una medida
estrictamente necesaria para alcanzar el objetivo buscado (…). Por ende, no sólo es
necesaria la previa tipificación legislativa de la infracción y la sanción aplicable, sino
la posterior adecuación de la referida sanción al caso específico, lo que requiere la
valoración de la culpabilidad del infractor, así como la de la gravedad de los hechos
y, en algunos casos, hasta la de la personalidad o capacidad económica del partícipe.
Y la valoración de todos estos aspectos únicamente es posible frente a las
circunstancias del caso concreto que, al fin y al cabo, serán las que determinen la
específica sanción a imponer.” (C-222-2001).

Por su parte, la doctrina costarricense, particularmente el Dr. Ernesto Jinesta Lobo,

al referirse al principio de proporcionalidad en el ámbito sancionador administrativo,
estima:

“Así, es de vital importancia como límite al ejercicio de la discrecionalidad

administrativa, al establecer la LGAP que podrían dictarse actos administrativos
discrecionales contrarios a las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a los
principios elementales de justicia, lógica o conveniencia (artículo 16 párrafo 1, 158
párrafo 4 y 160). En materia de elementos constitutivos de índole material-objetivo
(motivo, contenido y fin), debe existir una relación de proporcionalidad entre os
mismos, así para una falta disciplinaria específica de un funcionario –motivo- debe
existir una sanción proporcionada –amonestación verbal o escrita, suspensión o
destitución-, en tal sentido el artículo 132, párrafo 2 de la LGAP establece que el
contenido “deberá ser (…) proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo,
cuando ambos se hallen regulados”. En el terreno del derecho administrativo
sancionador y del derecho tributario, el principio de proporcionalidad y razonabilidad
es determinante para evitar sanciones o tributos desorbitados o
desproporcionados.”[10]

Conforme a todo lo antes dicho, el principio de proporcionalidad en el derecho

sancionador de la Administración Pública, sostiene que éste es una manifestación de
imposición de sanciones, y significa, que los poderes públicos titulares de la potestad
sancionadora han de observar en el momento de aplicación de la Ley, una reacción
causa-efecto. Se busca que la discrecionalidad del órgano administrativo competente
para la imposición de la sanción correspondiente, se sujete a unos parámetros
previamente establecidos (reglados), v.g. gravedad de los hechos, grado de
culpabilidad del autor.

Consecuentemente, la proporcionalidad comprende un criterio de mensurabilidad

que, aplicado al ejercicio de potestades públicas limitativas de la actividad de los
ciudadanos y, concretamente, en materia sancionadora, tanto penal como
administrativa, implica una correlación adecuada entre la sanción susceptible de ser
impuesta y la infracción cometida. Así, el principio de proporcionalidad, es una
especificación del genérico principio penal de congruencia que, al igual que otros
principios informadores del Derecho Penal (imputabilidad, nulla poena sine lege,
irretroactividad de las normas sancionadoras favorables), es aplicable, mutatis
mutandis al derecho administrativo sancionatorio.

IV.- Otros principios.-

A.- El principio de inocencia.

El principio de inocencia se encuentra implícitamente consagrado en el artículo 39

de la Constitución Política de Costa Rica, al disponer en el párrafo 1º que “a nadie se
hará sufrir pena sino por delito, cuasidelito o falta, sancionados por ley anterior y en
virtud de sentencia firme dictada por autoridad competente, previa oportunidad
concedida al indiciado para ejercitar su defensa y mediante la necesaria demostración
de culpabilidad”. En sentido contrario, se hace necesaria la demostración de
culpabilidad para que a una persona se le imponga una pena, por lo que a ésta se le
presumirá inocente hasta que no se demuestre lo contrario.

Es claro que otorgar el derecho de defensa en el procedimiento administrativo,

constituye el medio esencial para garantizar el respeto a este derecho fundamental.
Para que dichos procedimientos puedan cumplir su papel instrumental de tutela al
principio de inocencia, deben estructurarse de tal forma que sirvan como un medio
objetivo para llegar a un resultado verídico, aún en aquellos supuestos en que la
Administración tenga el doble carácter de juez y parte[11].

Con relación a este tema, es preciso resaltar cuatro aspectos importantes: a) que la
carga de la prueba no corresponde al investigado, b) que no podrá imponérsele
ningún tipo de sanción anticipada, c) que debe demostrarse su culpabilidad, lo que
excluye toda forma de responsabilidad presunta u objetiva, y d) que en caso de duda,
por carecer de pruebas ciertas y evidentes, no es posible sancionar al administrado.

B.- Principio de Non bis in idem.

Este principio se encuentra consagrado en el artículo 42 de la Constitución Política de

Costa Rica, que establece: “Nadie podrá ser juzgado más de una vez por el mismo
hecho punible”. Estrechamente relacionado con este principio, está el concepto de
cosa juzgada material, pues el propio texto constitucional dispone: “Se prohíbe reabrir
causas penales fenecidas y juicios fallados con autoridad de cosa juzgada, salvo
cuando proceda el recurso de revisión”.

Si bien la norma constitucional comprende una redacción relativa al ámbito penal, es

lo cierto que dichos conceptos son aplicables a la esfera sancionatoria administrativa,
que no puede quedar excluida de la aplicación de ese principio constitucional por dos
razones fundamentales: porque la potestad sancionatoria administrativa es una
manifestación de un ius puniendi de carácter genérico, y porque el respeto a la
seguridad jurídica de las personas que han sido sometidas a un procedimiento
sancionatorio[12] no debe ser vulnerada.

Respecto a este tema, se torna necesario hacer una sencilla aclaración, que incluso
es seguida por la jurisprudencia constitucional costarricense, referida a que “...un
mismo hecho puede dar lugar tanto a responsabilidad penal, civil o administrativa,
sin que con ello se lesione el derecho fundamental que se invoca. Distinto sería que
un mismo hecho sea sancionado doblemente en una misma vía,...”[13].

C.- Principio de Irretroactividad de las Normas Sancionadoras.

Nuestro texto constitucional, consagra el principio de irretroactividad en dos normas.

Implícitamente en el artículo 39 al establecer que “A nadie se hará sufrir pena sino
por delito, cuasidelito o falta, sancionados por ley anterior...”, y en forma expresa,
en el artículo 34 que dispone: “A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio
de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de situaciones
jurídicas consolidadas”.

Así, “la garantía significa, -para el caso particular que se viene tratando, como es la
potestad sancionatoria de la administración-, que en ningún caso puede castigarse la
violación de una disposición aplicando la sanción que establezca una ley expedida con
posterioridad al hecho, o bien que no puede considerarse como infracción el hecho u
omisión que no estaba tipificado como tal en la ley vigente en el momento en que se
realizó, sino en un ordenamiento posterior...” [14]

D.- Principio del Debido Proceso

Si bien en líneas precedentes hicimos referencia a este punto, valga profundizar sobre
el mismo en los siguientes términos.

La jurisprudencia constitucional de manera reiterada ha sostenido, que es necesaria

la aplicación de los principios del debido proceso a todo procedimiento sancionatorio
del que se derive un perjuicio grave para al administrado –sea imponiéndole
obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos o intereses legítimos,
o bien, cuando aquellos impliquen la aplicación de sanciones de suspensión o
destitución o cualesquiera otras de similar gravedad-.
El debido proceso no sólo abarca los derechos de audiencia y defensa[15], sino que
además, de ella se extraen una serie de principios que son inherentes a todo
procedimiento sancionatorio. Al efecto, respecto al debido proceso constitucional en
sede administrativa, la Sala Constitucional de Costa Rica ha estipulado:

"... el derecho de defensa garantizado por el artículo 39 de la Constitución Política y

por consiguiente el principio del debido proceso, contenido en el artículo 41 de nuestra
Carta Fundamental, o como suele llamársele en doctrina, principio de 'bilateralidad
de la audiencia' del 'debido proceso legal' o 'principio de contradicción' (...) se ha
sintetizado así: a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b)
derecho de ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y
producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado
de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y
a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch)
derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos
y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la
administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de
recurrir la decisión dictada." "... el derecho de defensa resguardado en el artículo 39
ibídem, no sólo rige para los procedimientos jurisdiccionales, sino también para
cualquier procedimiento administrativo llevado a cabo por la administración pública;
y que necesariamente debe dársele al accionante si a bien lo tiene, el derecho de ser
asistido por un abogado, con el fin de que ejercite su defensa...".

Y también:

"Esta Sala ha señalado los elementos del derecho al debido proceso legal, (ver
especialmente la opinión consultiva nº 1739-92), aplicables a cualquier procedimiento
sancionatorio o que pueda tener por resultado la pérdida de derechos subjetivos. La
Administración debe, en atención al derecho de defensa del administrado: a) Hacer
traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada,
concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al
expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de
su defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere
oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin
al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución
sancionatoria." (Resolución de la Sala Constitucional número 5469-95 de las 18:03
horas del 4 de octubre de 1995, y resolución 2488-2001 de las 16:20 horas del 27
de marzo de 2001).

V.- Sobre la Potestad Correctiva y la Disciplinaria.-

El Tribunal Constitucional de Costa Rica (apreciando la doctrina), ha sido conteste en
señalar que el Estado -y la Administración Pública en general- ostenta una potestad
sancionatoria, la cual clasifica en potestad correctiva y en potestad disciplinaria. Al
efecto, refriéndose a tal distinción, ese Tribunal ha dispuesto:

"II. DE LA FACULTAD DISCIPLINARIA DEL ESTADO. Dentro de las facultades propias

del Estado -y de la Administración Pública en general- se encuentra la potestad
sancionatoria, la cual puede clasificarse en potestad correctiva y en potestad
disciplinaria. La primera tiene por objeto sancionar las infracciones a las órdenes o
mandatos de la Administración Pública, es decir, a las acciones u omisiones
antijurídicas de los individuos, sean o no agentes públicos, y el contenido de las
normas que la regulan constituye el derecho penal administrativo. La segunda tiene
como objetivo exclusivo sancionar las violaciones de los agentes públicos a sus
deberes jurídicos funcionales, siendo que el contenido de las normas que la regulan
constituye el derecho penal disciplinario. Este régimen es una especie de la potestad
"sancionadora" del Estado, de la que dimana; potestad que es inherente y propia de
la Administración Pública, traduciéndose en la facultad de, por lo menos, un "mínimo"
de poder para que ésta aplique sanciones disciplinarias a sus funcionarios o
empleados cuando falten a sus deberes. El poder disciplinario es inherente a toda
organización pública o privada, es decir, no es exclusiva de la Administración Pública,
por ser un poder imprescindible para la gestión ordenada de la responsabilidad pública
y privada, pero su fundamento es diverso. Así, el poder disciplinario privado tiene su
fundamento en una obligación civil, en virtud de la igualdad jurídica de las partes que
informan toda la relación jurídica de derecho privado...En cambio, el poder
disciplinario del sector público es creado en virtud de un acto bilateral, pero en su
desenvolvimiento, la actividad del funcionario público queda exclusivamente sujeta a
la voluntad de la Administración Pública, desde la creación hasta la extinción de la
relación, de manera que el servidor se encuentra en un status de especial
dependencia con respecto al Estado. El individuo voluntariamente acepta la
designación, pero se sitúa en una esfera de sujeción con respecto a la Administración,
reglada por el Derecho Objetivo, donde es incuestionable la situación de desigualdad
jurídica de las partes en la relación de empleo público; la Administración Pública
asume, en consecuencia, una superioridad o preeminencia que se traduce en el poder
jerárquico, cuyo correlativo es el poder disciplinario. Este poder, por su propia
finalidad se detiene en el círculo de los deberes funcionales del agente, y por lo tanto,
las sanciones disciplinarias no pueden, jurídicamente, serle impuestas sino durante
la existencia de la relación de empleo, es decir, mientras perdure el status de
dependencia. De manera que, el poder disciplinario y sus sanciones están
condicionados siempre al ejercicio jurídico del empleo público o de la función, por lo
que, sin la existencia del vinculum iuris entre la Administración y el agente, las
sanciones disciplinarias son inaplicables". (Sentencia Nº 1264-95 de 15:33 horas del
7 de marzo de 1995).
Conforme a lo anterior, bien encontramos que el contenido del ius puniendi de la
Administración comprende una potestad correctiva y una disciplinaria[16]. Así, la
primera está dirigida a sancionar a los particulares que infringen las leyes y
reglamentos que regulan el ejercicio de la gestión administrativa, mientras que la
segunda, tiene como función mantener el cumplimiento fiel de los deberes que
corresponden al funcionario público[17].

Por todo lo anterior, es claro que el ordenamiento jurídico le otorga a la Administración

la potestad disciplinaria, en lo relativo a las actividades del individuo en su carácter
de agente o funcionario público, para compeler y asegurar, preventiva y
represivamente, el cumplimiento de los deberes jurídicos del empleo, de la función o
del cargo (Véanse al respecto la resolución Nº 479-97 de la Sala Constitucional).

Debe tenerse presente que los funcionarios públicos, en el desempeño de las

atribuciones asignadas, pueden incurrir en tres tipos básicos de responsabilidad, a
saber: PENAL (que se desprende de la ejecución de conductas penalmente
sancionables); CIVIL (que parte de la premisa de quien causa un daño a otro o a sus
intereses debe repararlo junto con los perjuicios) y DISCIPLINARIA (aquella que se
atribuye a un funcionario público que en su relación de servicio con la Administración
Pública, infringe con su conducta, activa o pasiva, una o más normas de carácter
administrativo, provocando con su accionar doloso o culposo, una lesión al buen
ejercicio del cargo o deber público al que se encuentra obligado). Estos tres tipos
básicos de responsabilidad se pueden exigir conjunta o separadamente, y se podrían
derivar de un mismo acto o hecho atribuíble al funcionario.

VII.- Algunas observaciones al principio de tipicidad en las relaciones de

sujeción especial de conformidad con la jurisprudencia constitucional
costarricense- .

La Sala Constitucional ha considerado que: “...el principio de tipicidad constituye un

principio fundamental en la responsabilidad disciplinaria, pero no en la misma forma
que en el ámbito jurídico-penal, ya que los principios “nullum crimen sine lege”,
“nullum poena sine lege” no tienen la rigidez y exigencia que les caracteriza en el
derecho penal sustantivo, por cuanto la actividad sancionatoria de índole penal y la
de índole disciplinaria corresponden a campos jurídicos diferentes,... En el derecho
disciplinario, en razón del fin que persigue, cual es la protección del orden social
general, y de la materia que regula, –la disciplinaria-, la determinación de la infracción
disciplinaria es menos exigente que la sanción penal, ya que comprende hechos que
pueden ser calificados como violación de los deberes del funcionamiento, que en
algunas legislaciones no están especificados, y, en otras sí. De manera que, el
ejercicio de este poder es discrecional, de allí que proceda aplicar sanciones por
cualquier falta a los deberes funcionales, sin necesidad de que estén detalladas
concretamente como hecho sancionatorio, por lo cual, la enumeración que de los
hechos punibles se haga vía reglamentaria no tiene carácter limitativo”.[18] (el
subrayado no es del original).

Asimismo, esa misma Sala ha sostenido que en esta materia lo esencial es la

tipificación de la sanción y no de la conducta infractora, “...porque a partir de la norma
legislativa que establezca las penas, el Estado puede valorar las conductas de sus
servidores e imponer la sanción que sea procedente, aunque la falta (tipo,
presupuesto normativo o supuesto de hecho), no esté tipificada en el texto legal
(...).”.[19]

De lo antes expuesto, es procedente hacer varias observaciones. En primer lugar, sin

mayor justificación se parte del hecho de que por tratarse de una relación de sujeción
especial puede darse un trato diferenciado en perjuicio de las personas sometidas a
esa relación, lo cual implica un desconocimiento de sus derechos fundamentales. Por
otra parte, una debida apreciación técnico jurídica no debe argüir como posible el
autorizar que la propia Administración sancionadora sea la que determine a su antojo
las infracciones y sus respectivas sanciones.
Por fortuna, la Sala Constitucional ha incluido variantes a esa posición. Así, en la
sentencia número 3484-94 dictada a las doce horas del ocho de julio de 1994,
consideró:

“El que sea la Corte la que para el caso concreto defina si determinada conducta de
un notario, no descrita en ninguna norma jurídica, constituye o no falta grave que
amerite sea castigada con una suspensión, violenta los más elementales contenidos
del principio “nullum crimen, nulla poena, sine praevia lege” y en consecuencia debe
declararse inconstitucional el comentado inciso d) del artículo 23”.

Asimismo, mediante el voto constitucional 7178-94, la Sala dispuso:

“...Si bien es cierto la actividad sancionatoria de índole penal y la índole disciplinaria

corresponden a campos jurídicos diferentes, y los parámetros de discrecionalidad
que son propios del ejercicio de la potestad disciplinaria administrativa son mucho
más amplios que los de la penal del Estado, no por esto se puede obviar totalmente
la definición de las conductas que se han de sancionar en materia laboral, motivo
por el cual considera la Sala que el inciso q) del artículo 19 del Reglamento de trabajo
del Banco de Costa Rica, al tipificar una conducta como falta grave, necesariamente
debió hacerse vía ley formal, emitida por el órgano legislativo”.

En ese orden de ideas, debemos ser categóricos en insistir que si bien la existencia
de una relación de sujeción especial conlleva en buena medida un tratamiento
particular en tanto está dirigido a aquellos sujetos que tienen un vínculo jurídico con
la Administración Pública (relación jurídico administrativa) derivado de un acto o
contrato administrativo de duración –a largo plazo–, e implica la existencia de un
ordenamiento jurídico sectorial, esto no alcanza o comprende una renuncia al régimen
de libertad ni a los derechos Fundamentales que la Constitución y las normas
internacionales le confieren.

Así, si quizá podría apuntarse como posible el que sea por una normativa de grado
inferior a la Ley que se profundice en el desarrollo de la tipicidad de las faltas y su
correspondiente sanción en materia administrativa en supuestos de relación especial
de sujeción, no puede discutirse que aún con mayor razón siempre deben cumplirse
los supuestos de claridad y precisión en la conformación del tipo y la sanción, así
como la necesaria relación de proporcionalidad entre éstos, con el fin de cumplir la
función garantista que deviene en necesaria en materia de ius puniendi. De modo que
en esos supuestos tampoco son válidas las sanciones de tipo general, vago e
indefinido.

VIII.- Conclusión.-

Bajo el ideario de erradicar un proceder arbitrario en el ajusticiamiento de una

conducta, es claro que el otorgamiento de garantías sustanciales y procesales para
su evaluación y discusión resulta fundamental a fin de alcanzar la seguridad jurídica
y la justicia en un Estado de Derecho. Así, el reconocimiento del ius puniendi del
Estado no constituye para el administrado la posición del súbdito abandonado al
humor o sentir del Rey.

El Estado de Derecho no visualiza el reconocimiento de los principios de reserva de

ley, tipicidad, proporcionalidad y debido proceso en el ejercicio de su potestad
sancionadora, como una traba en su accionar. Por el contrario, se trata, no solo del
reconocimiento y garantía de los más elementales derechos fundamentales, sino un
requerimiento básico para su existencia y legitimidad social.

[1]
Abogado costarricense especialista en Derecho Público.
[2]
Voto 8193-2000 de las 15:05 horas del 13 de setiembre de 2000.
[3]
GARCIA DE ENTERRIA (Eduardo), La incidencia de la Constitución sobre la potestad sancionadora de la
Administración: dos importantes sentencias del Tribunal Constitucional, Revista Española de Derecho Administrativo,
número 29, 1981, pag 364 y ss.
[4] Al respecto la Sala Constitucional ha manifestado que: “El artículo 39 de la Constitución Política recepta (sic) el

principio de reserva de ley mediante el cual todos los actos gravosos para los ciudadanos, provenientes de autoridades
públicas, deben estar acordados en una ley formal...”. Sentencia número 2812-96 dictada por la SALA
CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
[5] ARNESTO MOYA (Alonso) y FALLAS CUBERO (Susana Gabriela). Los Principios del Derecho
Administrativo Sancionador en Costa Rica, Tesis para optar por el grado de Licenciados en Derecho de la
Universidad de Costa Rica, San José, 1998 pag. 149 y 150
[6] “...aún cuando sea procedente la participación de los reglamentos en la especificidad o descripción de las

infracciones, siempre debe serlo en función de subordinación legal, nunca en violación suya con potencial
aumento de las infracciones y con clara confirmación de la inseguridad y desproporcionalidad jurídicas.
Siendo así, entonces, que es fácil concluir en la necesaria determinación legal de los contenidos mínimos y
rectores para la función complementaria del reglamento, sin que esta función sea en sustitución o
supletoriedad de la Ley o en razón de indeterminaciones legales y habilitaciones genéricas suyas...”.
JIMÉNEZ MEZA, (Manrique). Justicia Constitucional y Administrativa, San José, Imprenta y Litografía
Mundo Gráfico S.A., 1997 pag. 83.
[7] JIMÉNEZ MEZA, (Manrique). Op. Cit., pag. 83.
Al respecto, la Sala Constitucional ha considerado que: “El principio de tipicidad es una aplicación del
[8]

principio de legalidad y exige la delimitación concreta de las conductas que se hacen reprochables a efectos
de su sanción.” Sentencia número 0479-97.
[9]
GARCÍA DE ENTERRÍA (Eduardo) y otro. Curso de Derecho Administrativo, Madrid, España, Editorial Civitas,
Sétima Edición, 2000, p.p. 172-173.
[10]
JINESTA LOBO (Ernesto), Tratado de Derecho Administrativo Tomo I, Biblioteca Jurídica Dike, 2002, pág 180.
[11] “Ninguna persona puede ser considerada o tratada como culpable mientras no haya en su contra una
sentencia conclusiva firme, dictada en un proceso regular y legal que lo declare como tal después de haberse
destruido o superado aquella presunción”. Sentencia número 1739-92 dictada por la SALA
CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.
[12] En este sentido, la Sala Constitucional ha considerado que: “...Este principio materializa o realiza dos

valores a menudo en conflicto, a saber el de seguridad y el de justicia y tiene su fundamento en el valor y la

santidad de la cosa juzgada, puesto que, independientemente de que una sentencia realice o no la justicia, la
misma debe mantenerse como exigencia de la seguridad jurídica, por ser ésta uno de los pilares de todo
sistema de derecho”. Sentencia número 0030-95 dictada por la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA, a las dieciséis horas veintisiete minutos del tres de enero de 1995.
[13]
Sentencia número 6211-93 dictada por la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA, a las diecisiete horas cincuenta y siete minutos del veinticuatro de noviembre de 1993.
[14] CARRILLO FLORES (Fernando) y PINZÓN SÁNCHEZ (Jorge), citado por ARNESTO MOYA

(Alonso) y FALLAS CUBERO (Susana Gabriela). Op. Cit., pags. 197 y 198.
[15]
“Cabe advertir, asimismo, que el derecho de defensa no sólo debe ser no sólo formal, sino también
material, es decir, ejercidido de hecho, plena y eficazmente, lo cual implica además, como aspecto de
singular importancia, el derecho a hacer uso de todos los recursos legales o razonables de defensa, sin
exponerse a sanción ni censura alguna por ese ejercicio, así como la necesidad de garantizar al imputado y
a su defensor respeto, al primero en virtud del principio de inocencia hasta no haber sido condenado por
sentencia firme, al segundo por su condición de instrumento legal y moral al servicio de la justicia,
cualquiera que sea la causa que defienda, la persona del reo o la gravedad de los hechos que se le
atribuyen...”. Sentencia número 1739-92 dictada por la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE
SUPREMA DE JUSTICIA, a las once horas cuarenta y cinco minutos del primero de julio de 1992.
[16]La potestad disciplinaria y la correctiva se diferencian en cuanto la primera, porque sanciona para mantener el buen
funcionamiento de una relación especial de la administración con el particular, en beneficio de ambas partes; mientras
que la segunda sanciona para mantener exclusivamente el interés colectivo o del Estado por encima del interés privado,
aún si ello ocurre dentro de una relación concreta. Al respecto ver ORTIZ ORTIZ (Eduardo) Derecho Administrativo,
San José, Facultad de Derecho, Universidad de Costa Rica, T.III, 1972-1979, p.53.
[17]
ORTIZ ORTIZ, (Eduardo). op. cit. p. 63 y 65.
[18] Sentencia número 5594-94 dictada por la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA, a las quince horas cuarenta y ocho minutos del veintisiete de setiembre de 1994.
[19]
Sentencia número 1262-92 dictada por la SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE
JUSTICIA, a las once horas quince minutos del doce de mayo de 1992