EL PAPEL DEL GOBIERNO

El consenso sobre el papel del gobierno en el desarrollo agrícola ha cambiado a través del tiempo hacia
un manejo menos directo de las actividades económicas y menos controles sobre los precios y las
cantidades de factores y productos. Aunque el concepto de “fallas del mercado” en el sector privado ha
sido reconocido desde hace mucho tiempo en economía, la aceptación de las “fallas del gobierno” es
ahora mucho mayor que antes. Si bien buena parte de las fallas del gobierno puede atribuirse a
incentivos institucionales y a políticas fiscales inadecuadas, esas fallas son una realidad. La gran
rotación de los ministros y el personal principal de los ministerios de agricultura puede dificultar
grandemente el proceso de formular y ejecutar políticas coherentes. Sin embargo, los gobiernos tienen
un papel sobresaliente en la movilización de consensos hacia políticas apropiadas de desarrollo y su
traducción en acciones concretas. También deben corregir, con medidas indirectas, las fallas del
mercado más importantes.

Uma Lele, Robert Emerson y Richard Beilock, apoyándose en aportes de Joseph Stiglitz, han resumido
adecuadamente el estado del debate sobre el papel del estado en el desarrollo agrícola:

La nueva economía institucional subraya que la naturaleza de los acuerdos contractuales, y la

distribución del ingreso y la riqueza, importan porque afectan los incentivos y los efectos
multiplicadores que derivan de la agricultura (Stiglitz, 1993[38]).... Por lo tanto, Stiglitz afirma que el
consejo de adoptar sistemas de mercado es demasiado simplista cuando existen serios problemas de
falta de equidad en la distribución de tierras, información imperfecta y mercados de riesgo
incompletos.... No obstante estos riesgos, en los sistemas de planificación central la agricultura ha
funcionado menos bien que en condiciones de mercado, por muchas razones. Primero, en el sector
público la organización y administración de la agricultura, y los substitutos institucionales del mercado,
tienden a ser malos e inadecuados para reaccionar ante la información y los incentivos. Además, la
información tiende a ser débilmente procesada, debido en parte a relaciones jerárquicas que localizan
a las autoridades que adoptan las decisiones lejos de los lugares en que se desarrollan las actividades
económicas. La evasión de responsabilidades se convierte en un problema central, la iniciativa
individual escasea, las restricciones presupuestarias blandas reemplazan a los presupuestos rígidos y la
seguridad de empleo y salarios inhiben respuestas rápidas a la información nueva y crucial. Por ende,
en los sistemas públicos de gestión, la reducción de los riesgos que enfrentan los agricultores tiende a
requerir costos enormes.

Entonces ¿cuál debe ser el papel del gobierno, si no se encuentra en la producción y la distribución?
Los roles no discutibles de los gobiernos son suficientemente claros: proteger los derechos de
propiedad, hacer cumplir las obligaciones contractuales para fomentar la competencia, y suministrar
bienes públicos tales como investigación, tecnología, información e infraestructura. Los papeles más
controvertidos se relacionan con la redistribución de recursos a través de medidas forzosas, la
estabilización de precios, la absorción de riesgos y la provisión de crédito. Si los gobiernos donde los
mercados privados temen entrar tienen que hacerlo con cautela y considerables resguardos[39].
Gale Johnson ha proporcionado una clara definición de los seis aspectos tradicionales que requieren
acción de los gobiernos. Uno es la corrección de las fallas del mercado, pero es cauteloso en sus recetas
para hacerlo y subraya principalmente la provisión de educación. Sus afirmaciones, tomadas del
original, son las siguientes:

Provisión de bienes públicos

... hay algunos bienes y servicios que los mercados competitivos no suministran o lo hacen en
cantidades menores a las óptimas. Estos incluyen a los bienes públicos cuyo consumo no es excluyente,
tales como el mantenimiento de la ley y el orden público, protección de los derechos civiles, defensa
nacional, parques públicos, investigación agrícola y algunas formas de comunicación.... Algunos
mercados competitivos pueden no ser óptimos

Hay... bienes y servicios que las sociedades consideran que no son suministrados en cantidades
adecuadas por mercados competitivos, debido a la existencia de economías de escala (servicios
públicos), o a que no son utilizados en cantidades socialmente óptimas por ciertos segmentos de la
población. Este último es el argumento para proveer educación primaria y secundaria gratuita....

Debido al innovador trabajo de... Theodore W. Schultz (1964[40]), ha recibido creciente

consideración el importante papel de la inversión en capital humano para el crecimiento económico.
Actualmente existen fuertes evidencias de que la inversión en capital humano, a través del acceso
universal a la educación primaria y secundaria, contribuye al crecimiento económico y, al mismo
tiempo, limita o evita el incremento de las desigualdades durante el proceso de crecimiento
económico. Al respecto, Taiwan y Corea del Sur constituyen importantes lecciones para los países en
desarrollo. Ambos países otorgaron importancia temprana a la educación primaria y secundaria
universal. No sólo alcanzaron un rápido crecimiento económico sino que lo hicieron sin un aumento
significativo de las desigualdades.

Desarrollo de la infraestructura

La infraestructura rural no ha recibido la misma atención e importancia que la urbana. Este fue
especialmente el caso de los países socialistas, en los cuales el descuido de las carreteras mantuvo
inaccesibles a una alta proporción de los pueblos y los hogares agrícolas... en todo o gran parte del
año...

Apoyo a la investigación

Las recientes tasas de crecimiento sin precedente de la producción de alimentos en países en vías de
desarrollo se deben en gran medida a la provisión de un bien público, la investigación agrícola. Hay
evidencia abrumadora sobre las altas tasas de retorno a las inversiones en investigación agrícola
(Evenson et al., 1979[41])...

Información

La información de mercados es esencial para el eficiente funcionamiento de los mercados. En

economías en desarrollo y en aquéllas en transición, es improbable que dicha información sea
suministrada adecuadamente por las instituciones del mercado y, desafortunadamente, se está
haciendo poco para suministrarla de forma sistemática, en particular en las economías en transición....

Instituciones

Los gobiernos también deben activamente limitar la importancia de los monopolios, sea a través de
incentivos a la competencia (incluyendo políticas liberales de comercio internacional), sea mediante la
regulación cuando la competencia no es una alternativa viable....los monopolios públicos pueden ser
mucho más poderosos y dañinos que los monopolios privados más fuertes....

La clara definición y aplicación de los derechos de propiedad juega un papel principal en la creación
de incentivos para una agricultura eficiente....Los derechos otorgados deben ser jurídicamente
aplicados, aún contra acciones arbitrarias de los gobiernos y de organismos privados[42].

Los derechos de propiedad pueden ser ampliados a los efectos de incluir las leyes y los reglamentos
que garantizan derechos convenidos en contratos, entre ellos los reglamentos de almacenes de depósito
de granos, las normas de pesas y medidas en los mercados, y la legislación sobre contratos de
arrendamiento de tierras y la supervisión bancaria sobre instituciones de micro crédito. Estas y muchas
otras medidas de ese tipo tienen el propósito de mejorar el funcionamiento de los mercados rurales.

En las economías modernas, el sector privado y el gobierno juegan papeles de apoyo mutuo, y la
frontera entre ambos no siempre está claramente definida. Como ha dicho Stiglitz:

La nueva agenda... ve al gobierno y los mercados como complementarios, en vez de sustitutivos.

Considera como dogmas que los mercados por sí solos no pueden asegurar los resultados deseados y que
la ausencia o las fallas de un mercado no requieren que el gobierno asuma la responsabilidad de esa
actividad. Ni siquiera pregunta si una determinada actividad debe estar a cargo del sector privado o del
público. Antes bien, en algunas circunstancias la nueva agenda visualiza al gobierno como asistiendo en
la creación de mercados, como lo hicieron muchos gobiernos de Asia oriental en aspectos esenciales del
mercado financiero. En otras circunstancias (como en la educación) concibe al gobierno y al sector
privado como socios trabajando juntos, cada uno con sus propias responsabilidades. Y en otras todavía
(la banca) considera tarea del gobierno la de asegurar las regulaciones esenciales sin las cuales los
mercados no pueden funcionar....

Los gobiernos pueden ayudar a promover la equidad y aliviar pobreza, políticas que en Asia oriental
contribuyeron al crecimiento... el papel exacto del gobierno cambia con el tiempo[43].

Desde una perspectiva diferente, Lawrence Smith también ha subrayado que la línea divisoria entre los
roles de los sectores público y privado no es rígida:

La reforma de los organismos paraestatales es frecuentemente considerada en términos de opción

entre el suministro de bienes y servicios por el sector público o por el privado. Sin embargo... esta es
una dicotomía falsa y estéril porque el suministro de cualquier bien o servicio puede ser desagregado en
cuatro componentes:

* Financiación del suministro

* Proceso de producción del bien o servicio

 * Regulación del suministro, y

* Consumo

El punto importante a considerar es que, en teoría, no es necesario que todas estas funciones las lleve a
cabo el mismo organismo ni, por cierto, el mismo sector de la economía.... Como dice [el Banco
Mundial]:

La producción o el mercadeo público de semillas bien puede ser un paso necesario para mostrar la
existencia de un mercado y suministrar las semillas, en tanto se desarrollan las empresas privadas de
semillas[44].

... [Puede existir] la necesidad de que el gobierno continúe financiando total o parcialmente algunas
actividades, aunque éstas no sean llevadas a cabo exclusivamente por una empresa paraestatal. Por
ejemplo, si la industria estuviera principalmente interesada en la producción de semillas de
polinización cerrada de variedades de alto rendimiento... los agricultores las pueden guardar por varias
generaciones, sin gran descenso de los rendimientos. Esto haría difícil que las empresas de semillas
recuperen a través de sus ventas el costo completo de las semillas mejoradas.... Sin un subsidio, la
economía nacional no obtendría todos los beneficios alcanzables con el uso de las semillas mejoradas.
Aún en el caso de que ese financiamiento sea canalizado a través de compañías privadas, el sector
privado podría de todos modos no invertir suficientes recursos en estas actividades, lo cual
determinaría la necesidad de una participación permanente de la empresa paraestatal[45].

Bardhan ha resaltado el papel de los gobiernos en estimular el desarrollo agrícola dentro de un contexto
moderno, y comentado la descentralización de las funciones de gobierno:

Aún con todas sus limitaciones (de capacidad administrativa y de vulnerabilidad respecto a costosos
procesos de búsqueda de rentas de posición), el Estado puede jugar al menos un papel catalizador en
las etapas iniciales, contribuyendo a la financiación agrícola y garantizando riesgos, si bien teniendo
cuidado en evitar el correspondiente peligro moral de alentar la dependencia. Puede tomar la iniciativa
en establecer bolsas de productos, generar y difundir información, facilitar los contratos de riesgos y
arbitrar las disputas sobre contratos...

Después de las reformas, la inversión pública en la agricultura ha descendido en muchos países en

vías de desarrollo. Dada la indudable complementariedad entre la inversión pública y la privada, no es
sorprendente que la última haya tardado en compensar esa deficiencia. En particular, la disminución de
la inversión pública en investigación y desarrollo agrícola está retrasando en muchos países el progreso
tecnológico del sector, y la reducción de inversión en mantenimiento y reparación de sistemas de riego
y drenaje, caminos rurales y prevención de erosión de los suelos ha cercenado la eficacia de anteriores
inversiones en la agricultura (recientes proyecciones de IFPRI para China sugieren que cada yuan
invertido en las próximas décadas en investigación y riego proporcionaría retornos de entre 3,6 y 4,8
yuan). El tema de la inversión pública es también de creciente importancia para la investigación
biotecnológica relacionada con nuevas variedades de plantas y animales, y cultivos nativos adecuados a
las condiciones locales (sorgo en África, mijo en India), una necesidad que probablemente es
descuidada por las compañías biotecnológicas multinacionales protegidas por patentes....

La prioridad de las inversiones públicas en agricultura se está trasladando de las obras masivas en
grandes represas... al mejoramiento del manejo local de sistemas de riego ya existentes y a proyectos
de pequeño riego con algún tipo de control comunitario, para mejorar la eficacia de las inversiones.
Comparando el modo de operación de los funcionarios encargados de los canales de riego en Corea del
Sur y en India, Wade (1997[46]) encontró que la primera es más sensible a las necesidades de los
agricultores locales y, por lo tanto, más eficaz. Los sistemas de riego de la India requieren burocracias
grandes y centralizadas, a cargo de todas las funciones.... Sus formas de operación... y fuentes de
financiación... son totalmente insensibles a la necesidad de desarrollar y aprovechar el capital social
local[47]. En contraste, en Corea los sistemas de canales están a cargo de organizaciones
funcionalmente separadas: las tareas de implementación y mantenimiento... se delegan a Asociaciones
de Mejoramiento de Tierras Agrícolas, una para cada cuenca, cuyo personal son agricultores locales a
tiempo parcial... que conocen las cambiantes condiciones locales, cuyos salarios y presupuesto
operativo dependen de las tarifas pagadas por los usuarios agricultores, y se apoyan permanentemente
en relaciones locales de confianza.

Los mismos problemas de la baja rendición de cuentas (accountability) ante la población local
afectan al volumen y, en particular, la calidad de la provisión de bienes y servicios públicos locales en
muchos países en vías de desarrollo.... Fisman y Gatti (1999[48]), utilizando datos transversales de
países, documentan una correlación negativa significativa entre la proporción del gasto subnacional en
el gasto público total y diversas mediciones de la corrupción, lo que sugiere que la descentralización
puede mitigar la corrupción. Por supuesto, los efectos adversos de la falta de rendición de cuentas local
sobre la calidad de los bienes y servicios públicos puede manifestarse en formas menos tangibles de
falta de focalización y dispersión, no bien relevadas por la medición de la corrupción.

Yendo más allá del impacto de la rendición de cuentas local sobre la calidad de los servicios públicos,
es importante señalar que una organización comunitaria local, con miembros estables y estructuras bien
desarrolladas para transmitir informaciones privadas y normas entre sus miembros, podría
potencialmente manejar mejor los recursos de propiedad común....

Un problema importante que obstaculiza la mayoría de los esquemas descentralizados de gobierno es

el relacionado con los conflictos distributivos. En zonas de alta desigualdad social y económica, el
problema de la “conquista” de las instituciones públicas locales por la elite local puede ser importante,
y los segmentos pobres y más débiles de la población pueden quedar expuestospenosamente a su
compasión y malas acciones.... De igual modo, la colusión entre las elites puede ser más fácil en el
ámbito local que en el nacional[49].

En sus diferentes ámbitos, un gobierno eficaz asume un compromiso activo hacia el desarrollo del
sector, pero también es consciente de las limitaciones de la acción pública y del peligro de crear
distorsiones económicas graves, si las políticas no están bien concebidas. Es un gobierno que apoya el
desarrollo con inteligencia, diagnosticando con precisión y continuidad los problemas que emergen y
asumiendo el papel de facilitar el crecimiento del sector. Es un gobierno cuyas instituciones son fuertes
y se han desarrollado a partir de la experiencia histórica y el contexto social propio del país. Si bien la
mayor parte de los gobiernos se encargan de la infraestructura, los servicios de investigación agrícola y
otros bienes públicos, con ha señalado Gale Johnson, su papel legítimo en la promoción del desarrollo
puede ser configurado de manera más amplia. Dani Rodrik ha proporcionado una interesante
perspectiva sobre el papel de los gobiernos, el carácter de sus instituciones y el proceso de reforma de
las políticas:

[Hay] cinco funciones que las instituciones públicas deben cumplir para que los mercados funcionen
adecuadamente: protección de los derechos de propiedad, regulación del mercado, estabilización
macroeconómica, seguridad social y solución de conflictos. En principio, diversos sistemas
institucionales pueden cumplir estas funciones. Debemos ser escépticos ante la noción de que una
institución específica existente en un país (por decir, los Estados Unidos) es el tipo más compatible con
economías de mercado que funcionan bien.

Las reformas parciales y graduales frecuentemente han funcionado mejor, pues es más probable el
éxito de los programas de reforma sensibles a las precondiciones institucionales que el de los que
suponen que las nuevas instituciones pueden ser construidas masivamente de un día para otro. Estudiar
e imitar la experiencia exterior son elementos importantes para una estrategia de desarrollo exitosa.
Pero los planes y programas importados deben ser filtrados a través de la experiencia local y la
deliberación....

La lección del siglo XX es que el desarrollo requiere mercados apuntalados por instituciones públicas
sólidas. Los países industrializados - Japón, los Estados Unidos, las naciones de Europa occidental -
deben el éxito a haber desarrollado sus propios modelos de economía mixta. Mientras que estas
sociedades son parecidas por el acento que ponen en la propiedad privada, la moneda sólida y el
dominio de la ley, son disímiles en muchos otros aspectos: sus prácticas en las relaciones laborales, la
seguridad social, la administración de las corporaciones, la regulación de los mercados de productos y
los sistemas de tributación difieren substancialmente.

Todos estos modelos se encuentran en evolución constante y ninguno deja de tener sus problemas....
Lo que es cierto para las economías avanzadas es también cierto para los países en vías de desarrollo. El
desarrollo económico deriva en último término de estrategias hechas en casa, no por el mercado
mundial. Los que toman decisiones de política en los países en desarrollo deben evitar las modas, poner
la globalización en perspectiva y concentrarse en la construcción de las institucionales nacionales.
Deben tener más confianza en sí mismos, en el desarrollo de instituciones nacionales y poner menos fe
en la economía global y los planes estándar (blueprints) que emanan de ella[50].

[38] Joseph E. Stiglitz, “Incentives, Organizational Structures and Contractual Choice in the Reform of
Socialist Agriculture”, en: A. Braverman, K. M. Brooks y C. Csaki, The Agricultural Transition in Central
and Eastern Europe and the Former USSR., Banco Mundial, Washington, D.C., 1993.

[39] Uma Lele, Robert Emerson y Richard Beilock, “Revising Structural Transformation: Ethics, Politics,
and Economics of Underdevelopment”, en G. H. Peters y D. D Hedley, eds., 1995, págs 183-184.

[40] Theodore W. Schultz, Transforming Traditional Agriculture, Indiana Univ. Press, Bloomington, IN,
EE.UU., 1964.

[41] R. Evenson, P. E. Waggoner y V. W. Ruttan, “Economic Benefits from Research”, Science, vol. 205,
1979, págs 1101-1107.
[42] D. Gale Johnson, “The Limited but Essential Role of Government in Agriculture and Rural Life”,
Elmhirst Memorial Lecture, en G. H. Peters y D. D. Hedley (eds.), Agricultural Competitiveness: Market
Forces and Policy Choice, Proceedings of the 22nd International Conference of Agricultural Economists,
International Association of Agricultural Economists, Dartmouth Publishing Company, Aldershot, Reino
Unido, 1995, págs 16-18.

[43] Joseph E. Stiglitz, “An Agenda for Development in the Twenty-First Century”, Keynote Address en:
Boris Pleskovic y Joseph E. Stiglitz, eds., Annual World Bank Conference on Development Economics,
1997, Banco Mundial, Washington, D.C., 1998, págs 22-23.

[44] Operations Evaluation Department, The Seed Industry in South Asia, Banco Mundial, Washington,
D.C., 1996.

[45] Lawrence D. Smith, “Agricultural Parastal Reform”, documento preparado por la Dirección de
Asistencia para Políticas Agrarias, FAO, 31 de agosto de 1998, págs 7-8 [énfasis en el original].

[46] R. Wade, “How infrastructure agencies motivate staff: canal irrigation in India and the Republic of
Korea”, en: A. Mody, ed., Infrastructure Strategies in East Asia, Economic Development Institute, Banco
Mundial, Washington, D.C., 1997.

[47] Comentario del autor: véase, sin embargo, la experiencia de Andhra Pradesh en la
descentralización de la administración de muchos sistemas de riego, descrita en el Capítulo 6, donde se
trata con mayor profundidad el tema de la administración local del riego.

[48] R. Fisman y R. Gatti, Decentralization and corruption: evidence across countries, World Bank
Working Paper, Washington, D.C., 1999.

[49] Pranab Bardhan, “Institutions, reforms and agricultural performance”, en: Kostas G. Stamoulis,
ed., Food, Agriculture and Rural Development: Current and Emerging Issues for Economic Analysis and
Policy Research, FAO, Dirección de Economía Agrícola y del Desarrollo, Roma, 2001, págs 155-158.

[50] Dani Rodrik, “Development Strategies for the 21st Century”, en: Boris Pleskovic y Nicholas Stern,
eds., World Bank Annual Conference on Development Economics, 2000, Banco Mundial, Washington,
D.C., 2001, págs 87, 105-106 [énfasis agregado].