Estados Unidos y América Latina a inicios del siglo XXI

Abraham F. Lowenthal
De Foreign Affairs En Español, Enero-Marzo 2007

Resumen: Desde la Segunda Guerra Mundial hasta los años setenta, la relación entre
Estados Unidos y América Latina se caracterizó por la arrogancia hegemónica del
primero. Aunque esto ha ido cambiando gradualmente, el tema principal de las
relaciones interamericanas sigue siendo la asimetría de poder entre Estados Unidos y
los demás países de continente.

Abraham F. Lowenthal es profesor de la cátedra Robert Erburu de Globalización, Ética y

Desarrollo, y de Relaciones Internacionales en la University of Southern California;
además es presidente emérito del Pacific Council on International Policy. Fue el director
fundador de Inter-American Dialogue y del Programa para América Latina en el
Woodrow Wilson International Center for Scholars.

Desde la Segunda Guerra Mundial hasta la década de 1970, la relación entre Estados
Unidos y América Latina estuvo definida por la "presunción hegemónica" de Estados
Unidos, a saber la idea de que Estados Unidos tiene el derecho de insistir en la
solidaridad -- por no decir la subordinación -- política, ideológica, diplomática y
económica de todo el Hemisferio Occidental. Estados Unidos utilizó el poderío
militar de la Infantería de Marina y de la 82ª División Aerotransportada; la
intervención clandestina de la Agencia Central de Inteligencia (CIA); asesoría y
tutoría de sus agregados militares; asistencia para el desarrollo y a veces imposición
por parte de la Agencia para el Desarrollo Internacional (AID); cuotas al azúcar,
preferencias arancelarias y otras formas de influencia económica; diplomacia
activista por parte del Departamento de Estado; financiación y asesoría a los partidos
políticos; defensoría pública e información por parte de la Agencia de Información de
Estados Unidos (USIA) -- lo que fuera necesario -- , para asegurarse de que en toda
América Latina y el Caribe gobernaran partidos y dirigentes afines a Estados Unidos.

La política exterior estadounidense durante esos años se basaba en tres objetivos: un

imperativo de seguridad para impedir que la Unión Soviética estableciera puntos de
influencia en el continente americano; metas ideológicas para contrarrestar el
atractivo internacional del comunismo y a la vez promover el desarrollo capitalista; y,
en general, el propósito de llevar adelante los intereses específicos de las
corporaciones estadounidenses, propósito que se superaba siempre que los temas de
seguridad se juzgaran más apremiantes.
Tras el retiro de los misiles soviéticos de Cuba en el otoño de 1962, la amenaza
estratégica a Estados Unidos de la alianza cubano-soviética declinó drásticamente,
aunque Washington siguió concentrándose en evitar que surgiera una "segunda"
Cuba. A medida que cambiaban la geopolítica y las tecnologías militares y decaía la
importancia comercial y militar del Canal de Panamá, persistió la preferencia
estadounidense por el predominio regional. Para la década de 1980, era difícil
explicar por qué los dirigentes estadounidenses seguían pensando que era
importante ejercer un control firme en Grenada, El Salvador y Nicaragua, pero
Washington continuó con sus políticas enteramente intervencionistas. Éstas
encontraban su causa no tanto en consideraciones de "seguridad nacional" -- como
por entonces solía pretenderse -- , sino de "inseguridad nacional", que es un impulso
psicopolítico: el miedo a perder el control sobre lo que Estados Unidos había
controlado durante mucho tiempo: los convenios internos y los vínculos externos de
los países de la región fronteriza en torno al Caribe. Ese impulso reflejaba el arrastre
inercial de las actitudes y políticas hacia el exterior formadas en una era anterior.

Desde finales de la Segunda Guerra Mundial hasta mediados de la década de 1970, y

en algunos respectos hasta el final de la Guerra Fría, Estados Unidos trató a la
mayoría de los países latinoamericanos como partidarios casi automáticos en una
variedad de temas internacionales, que encuadraban en la competencia bipolar de la
Guerra Fría. El papel de apoyo de Brasil en la ocupación estadounidense de
República Dominicana en 1965 ilustra este modelo, al igual que el respaldo argentino
en las intervenciones de la administración Reagan en América Central a principios de
la década de 1980. El enfoque estadounidense a América Latina y el Caribe era poco
específico y extensamente regional, no muy diferenciado; en efecto, durante muchos
años, la política exterior estadounidense se proyectó hacia los problemas y las
actitudes de América del Sur que derivaban principalmente de la intensa
competencia con Fidel Castro por la Cuenca del Caribe. La Alianza para el Progreso,
de alcance hemisférico y anunciada por el presidente Kennedy en 1961, personificó
esta tendencia, que luego se reflejó en la "Asociación Madura" del presidente Nixon,
en las repetidas referencias del secretario de Estado Kissinger a "la comunidad
interamericana" y otros enfoques amplios y generales.

CONTINUIDAD Y CAMBIO

Las relaciones Estados Unidos-América Latina en el siglo XXI muestran alguna

continuidad con patrones de la era de la Guerra Fría, pero tienen diferencias
importantes en cuanto a contenido y tono.

Primero, el hecho central de las relaciones interamericanas sigue siendo la enorme

asimetría de poder entre Estados Unidos y los demás países del continente. Estados
Unidos continúa siendo, y por mucho, más importante para cada país
latinoamericano que cualquier país latinoamericano lo es para Estados Unidos.
Políticas que son cruciales para el futuro de América Latina suelen establecerse en
otra parte, y su impacto en América Latina suele ser más residual que intencional.
Los latinoamericanos siguen siendo, en su mayoría, muy vulnerables a tendencias,
acontecimientos y decisiones exógenos. Las naciones latinoamericanas rara vez
ejercen mucha influencia más allá de la región, si bien Brasil, Cuba, Chile y más
recientemente Venezuela son importantes excepciones.

Es difícil exagerar cuántos otros temas y relaciones compiten con América Latina por
la atención de los políticos estadounidenses de mayor nivel. No sólo las
circunstancias especiales de la difícil guerra en Irak, el dilema de Israel y los
espectros de un Irán y una Corea del Norte nucleares sobrepasan por mucho a
América Latina en los círculos políticos estadounidenses; siempre hay otros temas y
relaciones de mayor prioridad. América Latina como región rara vez es destacada en
la pantalla del radar de los políticos estadounidenses. Los llamados a los altos
funcionarios estadounidenses para que "presten más atención" a América Latina
están destinados al fracaso; la mejor esperanza es elevar la calidad de la atención
limitada que le pueden dedicar.

Segundo, en su trato con América Latina, Estados Unidos nunca fue un actor tan
coherente como a menudo se le dibuja en el Sur, pero el pluralismo estadounidense
se ha vuelto mucho más pronunciado en años recientes. Las políticas de Estados
Unidos que afectan a América Latina y el Caribe se definen menos por las relaciones
de poder internacionales y los retos externos que por los efectos recíprocos de las
influencias internas de diferentes regiones, sectores y grupos: el rust belt [zona con
más sindicatos en toda la nación] y el sun belt [zona de las nuevas áreas turísticas]; el
sector empresarial (contando aquí compañías farmacéuticas, fabricantes de
computadoras, gigantes energéticos, conglomerados de entretenimiento y muchos
otros) y el laboral; productores de azúcar, cítricos, cacahuates, arroz, soja, flores,
miel, tomates, uvas y otros cultivos; trabajadores agrícolas y consumidores;
organizaciones de la diáspora y grupos de interés antiinmigrantes; diferentes
comunidades basadas en religiones; fundaciones, grupos de expertos y los medios de
comunicación; organizaciones delictivas, entre ellas los cárteles de la droga, y la
policía; así como grupos formados para promover los derechos humanos, apoyar las
causas de las mujeres, proteger el ambiente y preservar la salud pública.

Múltiples actores relevantes disfrutan de acceso a los políticos en el

extraordinariamente difuso y permeable proceso de la política exterior
estadounidense. Ello hace relativamente fácil influir en la política de Estados Unidos
sobre temas de poca sustancia y en preocupaciones de seguridad inminentes, pero
muy difícil de coordinar o controlar, incluso cuando se hacen intentos concertados
para lograrlo; sin embargo, esto último no es muy frecuente, ni lo será, dado el
número de otros temas y relaciones que Estados Unidos debe manejar.

Tercero, la importancia relativa de los actores privados -- corporaciones, sindicatos,

grupos de expertos, los medios de comunicación y entidades no gubernamentales de
muchos tipos, entre ellas organizaciones étnicas, comunitarias y religiosas -- en las
relaciones de Estados Unidos con América Latina se ha incrementado en años
recientes, mientras que ha disminuido la influencia del gobierno federal. En la
América Latina de hoy, Microsoft y Walmart son mucho más importantes en la
práctica que los Infantes de Marina estadounidenses. La cadena CNN goza de mucha
mayor influencia que la Voz de América. Salvo en el Caribe, América Central y Perú,
AID puede ahora ser menos importante que la compañía de seguros AIG. Human
Rights Watch es, en algunas circunstancias, más poderosa que el Pentágono, pese a
que éste ha recuperado mucha importancia a partir del 11-S. Sin duda, Moody's es a
menudo más influyente que la CIA. Y el Foro Económico Mundial de Davos es en
ciertos sentidos más importante que la Organización de Estados Americanos. Así, el
impacto de Estados Unidos como sociedad en los países de América Latina y el
Caribe es inmenso, pero difícil de controlar o dirigir mediante políticas o acciones
gubernamentales.

Cuarto, con el paso de los años también ha cambiado enormemente la influencia

relativa de diferentes partes del aparato gubernamental estadounidense respecto de
las relaciones interamericanas. El Departamento de Estado, el Pentágono y la CIA ya
no son las únicas, ni siquiera las principales, dependencias del gobierno
estadounidense relevantes para América Latina y el Caribe, como lo fueron de la
década de 1950 a la de 1980. Para muchos países específicos en la América Latina de
hoy, el secretario del Tesoro, el presidente del Banco de la Reserva Federal y el
representante Comercial del Presidente son más importantes que el secretario de
Estado. Los gobernadores de California, Texas y Florida son más significativos para
muchos temas y países que muchos funcionarios de Washington, como es evidente
en los debates sobre la política de inmigración. Los encargados de la Secretaría de
Seguridad Interna y de la Agencia Antidrogas, los funcionarios del Departamento de
Agricultura y miembros del Poder Judicial tienen, sin duda, más influencia en la
política exterior que el subsecretario de Estado para Asuntos Interamericanos.

Para la mayoría de los países latinoamericanos, en la mayor parte de los temas, el

Congreso estadounidense es a menudo más importante que el Poder Ejecutivo, y está
más abierto a diversos impulsos sociales e imperativos políticos. En consecuencia, el
que un país latinoamericano obtenga resultados favorables consistentes del proceso
tan abierto y complejo de la política exterior estadounidense es un desafío primordial
y continuo.

CONTEMPLAR A AMÉRICA POR PARTES

Asimismo, América Latina requiere ser tratada por cada una de sus partes. En su
conjunto, por supuesto, los países latinoamericanos y caribeños han sido muy
distintos entre sí. Desde hace mucho Argentina ha sido diferente de Haití, Perú
distinto de Panamá o República Dominicana de Chile, como lo es Suecia de Turquía,
o Australia de Indonesia.

Pero aunque casi todos los países latinoamericanos en los últimos 30 años
convergieron en abrazar elecciones democráticas, economías orientadas a los
mercados y al equilibrio macroeconómico, de hecho se han venido dando diferencias
fundamentales entre los países de la región. Estas diferencias son de especial
importancia en cinco dimensiones separadas pero relacionadas: 1) La naturaleza y el
grado de interdependencia económica y demográfica con Estados Unidos; 2) la
medida en que los países han comprometido sus economías en la competencia
internacional y los modos en que se relacionan, en consecuencia, con la economía
mundial; 3) la fuerza relativa de sus instituciones, tanto estatales como no
gubernamentales; 4) el predominio de las normas y prácticas democráticas, y 5) la
medida en que las distintas naciones enfrentan los desafíos en la integración de
grandes poblaciones indígenas. Incrementar la diferenciación en estas cinco
dimensiones fundamentales hace que el amplio concepto de "América Latina" sea a
menudo de dudosa utilidad, pues arroja tanta luz como sombra.

Hoy las relaciones interamericanas deben ser analizadas en el nivel de al menos siete
regiones separadas: Brasil; Chile; Argentina y los demás países del Mercosur; el Arco
Andino (que para muchos propósitos debe ser más parcializado); México; América
Central, y las islas del Caribe.

Las naciones del Mercosur -- Brasil la más grande por mucho -- representan juntas
45% de la población de América Latina y el Caribe (ALC), casi 60% del PIB de la
región, más de 40% (cifra que sigue creciendo) de la inversión estadounidense, pero
menos de 15% del comercio estadounidense con ALC, y considerablemente menos de
10% de la emigración de ALC a Estados Unidos.

Con todos sus problemas y desafíos, Brasil es un país que cada vez se desempeña
mejor. Ha abierto la mayor parte de su economía a la competencia internacional;
revolucionado su sector agrícola; desarrollado varias de sus industrias con mercados
continentales y hasta mundiales; lenta pero sólidamente ha fortalecido sus
instituciones estatales y no gubernamentales, y forjado un consenso centrista cada
vez más firme en los esquemas generales de las políticas macroeconómicas y sociales,
entre ellas la urgente necesidad de reducir las desigualdades y mitigar la pobreza, y
mejorar la educación en todos los niveles. Brasil desempeña un papel importante en
el comercio internacional, así como en las negociaciones en materia comercial,
ambiental, de salud pública y propiedad intelectual. Va a la cabeza en el activismo e
influencia del Sur global, al trabajar estrechamente con India y Sudáfrica en algunos
temas; y es probable que, con el tiempo, desempeñe un papel mayor en la
Organización de las Naciones Unidas y otros foros multilaterales. El perfil más alto
alcanzado por Brasil, tanto en el hemisferio como en el resto del mundo, exige un
respeto mayor de parte de Estados Unidos.

Chile es el país latinoamericano más comprometido con la economía mundial, con

las más fuertes instituciones y las normas y prácticas democráticas más sólidas.
Tiene un desafío muy limitado de integración indígena en esta etapa de su historia,
envía pocos emigrantes a Estados Unidos y otras partes, y su economía está hoy tan
vinculada con las de Asia, Europa y América Latina como la de Estados Unidos. Chile
ha construido un amplio consenso nacional en muchas políticas públicas
fundamentales, que apuntalan un alto grado de previsibilidad que favorece la
inversión, nacional y extranjera, y permite la planificación estratégica, tanto del
gobierno como del sector privado. El perfil internacional de Chile y su prioridad
respecto de Estados Unidos son considerablemente mayores de lo que su tamaño,
poder militar o fortaleza económica por sí solos podrían indicar; su "poder blando"
atrae la atención, manifiesta capacidad de conducción y adquiere influencia.

En contraste, Argentina ha tenido grandes dificultades en la construcción de

consensos, el fortalecimiento de las instituciones, la apertura completa de su
economía y el logro de la previsibildad que es tan importante para superar el
"cortoplacismo" y facilitar el desarrollo sostenible. Aunque Argentina ha sido activa
en los asuntos internacionales -- y es un leal y a menudo útil aliado de Estados
Unidos contra el terrorismo, el narcotráfico y la no proliferación de armas nucleares
-- es de hecho mucho menos importante desde la perspectiva estadounidense de lo
que implicaría su supuesta designación como "importante aliado ajeno a la OTAN".
Es probable que Argentina no pueda contar con mucha empatía o respaldo concreto
de parte de Estados Unidos, independientemente de quién gobierne en Washington o
Buenos Aires. La negativa de la administración Bush para rescatar a Argentina
durante su profunda crisis económica de 2001-2002 no se debió tanto a una
equivocación, tampoco a una decisión arbitraria personal del presidente
estadounidense o de su secretario del Tesoro, sino a una consecuencia previsible del
significado marginal de Argentina respecto a Washington.

Las agitadas naciones de la región andina representan alrededor de 22% de la

población de América Latina, apenas 13% de su PIB, cerca de 10% de la inversión
estadounidense, menos de 15% del comercio legal entre Estados Unidos y América
Latina, pero casi la totalidad de la cocaína y heroína que importa Estados Unidos (a
menudo a través de México o las islas caribeñas, por cierto). Todos los países
andinos, en grados diferentes pero invariablemente altos, están asolados por graves
desafíos de gobernabilidad, instituciones políticas extremadamente débiles y la
integración no resuelta de grandes y cada vez más expresivas poblaciones indígenas.
Y de muchas otras, no sólo indígenas, que viven en la pobreza o la pobreza extrema.
En tales circunstancias, no funciona el mantra de Washington de que los mercados
libres y la política democrática se fortalecen y apoyan entre sí en un poderoso círculo
virtuoso. La exclusión masiva, la pobreza y la gran desigualdad generalizadas, la
creciente conciencia, la política democrática y las economías de mercado son una
combinación extremadamente volátil, que es improbable -- de hecho imposible -- que
coexistan en el mediano plazo.

En este contexto, la reciente elección de 2006 de Alan García en Perú oscurece lo que
puede ser el resultado más importante de esa elección: que los votantes antisistema,
que en definitiva apoyaron a los ganadores de las tres elecciones peruanas previas,
constituyen hoy una oposición movilizada o al menos movilizable que podría
dificultar mucho la gobernabilidad de la administración García. Ecuador afronta un
desafío similar, con partidos e instituciones políticas extremadamente débiles y
movimientos indígenas cada vez más activos. Bolivia ha experimentado el triunfo de
la población antes excluida, principalmente indígena, bajo el gobierno de Evo
Morales, quien no parece seguro de cómo vincular sus impulsos populistas con las
realidades de los mercados energéticos y de otro tipo y se muestra ambivalente en
cuanto a atar su bandera al mástil Chávez-Castro o desarrollar más relaciones
cooperativas sobre una mejor base con sus vecinos inmediatos. Colombia sigue
luchando con corporaciones de estupefacientes profundamente afianzadas y
movimientos guerrilleros de mucho tiempo, cada uno con orígenes independientes
pero que emprenden una cooperación táctica que limita la soberanía eficaz del
gobierno nacional. Y Venezuela, bajo el carismático hombre fuerte Hugo Chávez, que
cuenta con el apoyo popular pero exhibe un estilo de gobierno cada vez más
autoritario, se concentra más en utilizar sus cuantiosos petrodólares para ampliar su
influencia internacional que en resolver sus propios desafíos de pobreza, desarrollo y
debilidad institucional.

En este turbulento contexto subregional, Estados Unidos se encuentra más

embrollado en la región andina de lo que le gustaría: proporcionar asistencia
económica y militar esencial al gobierno de Colombia, tratar de mantener abiertas las
líneas de comunicación con Evo Morales ante las provocaciones nacionalistas,
considerar cómo apuntalar el nuevo régimen de García sin acercarse demasiado, y
maniobrar para oponerse a Chávez en el plano internacional sin constituirlo en un
blanco o conveniente chivo expiatorio.

México, América Central y el Caribe -- que para muchos propósitos constituyen tres
regiones separadas -- representan juntos sólo un tercio de la población total de ALC,
pero casi la mitad de la inversión estadounidense en toda la región, más de 70% del
comercio latinoamericano y 85% de la inmigración latinoamericana en Estados
Unidos. Las tres regiones están cada vez más integradas que nunca con Estados
Unidos en términos funcionales, como veremos más adelante.

DIFERENCIACIÓN REGIONAL Y POLÍTICA EXTERIOR ESTADOUNIDENSE

Las diferencias entre las distintas subregiones separadas en cuanto a sus relaciones
con Estados Unidos son cada vez mayores conforme pasa el tiempo. La mayoría de
los países latinoamericanos y caribeños, en la región de la Cuenca del Caribe y en la
costa norte de América del Sur, que enviaron más de 40% de sus exportaciones a
Estados Unidos en 1980 hoy exportan un porcentaje aún mayor a Estados Unidos. La
mayoría de los países latinoamericanos que enviaron menos de 30% de sus
exportaciones a Estados Unidos en 1980 hoy envían un porcentaje menor de sus
exportaciones a este país.

Una explicación fundamental, desde luego, es la geografía, es decir la proximidad.

Pero la geografía es una constante, y la proximidad debería ser menos significativa
conforme avanza la tecnología. Las políticas mismas -- la Iniciativa de la Cuenca del
Caribe, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y más
recientemente el Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Centroamérica y
República Dominicana (DR-CAFTA, por sus siglas en inglés) -- están reforzando
marcadamente los diversos modelos de relaciones con Estados Unidos. La Cuenca
del Caribe y el Cono Sur están caminando en direcciones opuestas vis-à-vis Estados
Unidos, y los países andinos van en una vía aún distinta. Chile, Brasil y Argentina (y
hasta cierto punto los demás países del Mercosur) se relacionan con Estados Unidos
como uno más de los cuatro interlocutores más importantes -- los otros son Asia,
Europa y el resto de América Latina -- y no como el único o incluso el principal foco
de las políticas. Washington es un importante punto de referencia, pero no "el norte"
de la brújula política. Venezuela, mientras tanto, se ha colocado como rival de
Washington: al proponer una Alternativa Bolivariana para América Latina (ALBA) al
concepto respaldado por Estados Unidos de un Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA); al cultivar estrechos lazos con Bolivia y con Cuba en transición; al
buscar activamente vínculos con los nuevos aspirantes al poder global, entre ellos
China e Irán, y al hacer una ávida campaña por un asiento en el Consejo de
Seguridad de la Organización de las Naciones Unidas.

En verdad, hoy Estados Unidos ya no puede adoptar y poner en práctica la "política

latinoamericana", aplicable a la región entera. La "Idea del Hemisferio Occidental" --
según la cual los países de América Latina y Estados Unidos están juntos y aparte del
resto del mundo con intereses, valores, percepciones y políticas compartidos -- ya no
es aplicable, sea que se le mire desde Washington o Buenos Aires, Santiago, São
Paulo o Brasilia.

ESTADOS UNIDOS Y SUS VECINOS MÁS CERCANOS

La naturaleza y la dinámica de las relaciones estadounidenses con México, América

Central y los países caribeños cada vez son más distintas de las que se dan con el
resto de la región. Estados Unidos se ha convertido en una influencia económica,
cultural y política aún más abrumadora en toda su región fronteriza, sobre todo
como resultado de una migración masiva desde 1965, de dimensiones históricas sin
precedentes. Del mismo modo, las grandes y crecientes diásporas mexicana,
centroamericana y caribeña en números cada vez mayores en las diferentes regiones
de Estados Unidos están cambiando los contornos de las relaciones entre este país y
sus vecinos más cercanos.

Todos, políticos, estrategas comerciales, publicistas, banqueros, empleadores,

sindicatos, educadores, policías y el personal médico, saben que la frontera entre
Estados Unidos y sus vecinos más cercanos es porosa, a veces hasta ilusoria. En la
actualidad, es difícil definir la frontera funcional entre América Latina y la América
anglosajona, pero seguramente está bastante más al norte de San Diego por el oeste y
de Miami por el este. Las remesas de la diáspora son vitales para las economías de
México y muchas naciones centroamericanas y del Caribe. En México, tales remesas
ascendieron en 2005 a más de 20000 millones de dólares, casi tanto como la
inversión extranjera directa, y se espera que para 2006 lleguen a 24000 millones de
dólares; en América Central y República Dominicana, las remesas exceden realmente
la inversión extranjera y la asistencia económica exterior combinadas como fuentes
de capital. Las contribuciones a las campañas y los votos de la diáspora tienen una
importancia decisiva en la política de sus países de origen, mientras que los votos y la
participación de los inmigrantes naturalizados son factores siempre crecientes en la
política interna estadounidense. Las pandillas juveniles y los cabecillas de la
delincuencia socializados en Estados Unidos están causando estragos en sus países
de procedencia, en la mayoría de los casos habiendo sido deportados a sus países
desde Estados Unidos. Las pandillas latinas son un factor clave en la vida de Los
Angeles y otras ciudades estadounidenses. Cambiar las leyes de inmigración
estadounidenses y aplicar otros procedimientos fronterizos más rigurosos pueden
afectar ligeramente la tasa de entrada de inmigrantes no autorizados al menos por un
tiempo, pero no cambiarán las causas y fuentes de los flujos migratorios ni el impacto
de patrones establecidos desde hace mucho.

Durante los próximos 25 años, es probable que México y las naciones

centroamericanas y del Caribe sean más completamente absorbidos dentro de la
órbita de Estados Unidos, debido a las tendencias subyacentes y a políticas como el
TLCAN y el acuerdo DR-CAFTA. Usarán el dólar como su moneda informal y en
muchos casos, como la oficial; enviarán casi todas sus exportaciones a Estados
Unidos; dependerán abrumadoramente de los turistas, la inversión, las
importaciones y la tecnología estadounidenses; absorberán la cultura popular y las
modas de Estados Unidos pero, a su vez, influirán en la cultura popular en el
continente; formarán jugadores de béisbol para las ligas mayores de América del
Norte, y quizás lleguen a crear equipos de ligas mayores propias. Seguirán enviando
muchos emigrantes hacia el norte, y muchos aceptarán grandes y cada vez más
amplios números de norteamericanos retirados como residentes de largo plazo. Los
ciudadanos y redes transnacionales crecerán en importancia en toda la región, así
como temas como el seguro portátil de gastos médicos internacional y la educación
bilingüe. Con el tiempo, todas estas tendencias incluirán casi con seguridad a Cuba, y
quizá esto sea pronto.

LA AGENDA INTERMÉSTICA

Los temas que derivan directamente de la extraordinaria y crecientemente mutua

interpenetración entre Estados Unidos y sus vecinos más cercanos -- inmigración,
estupefacientes, tráfico de armas, robo de automóviles, lavado de dinero, respuesta a
huracanes y otros desastres naturales, protección del ambiente y la salud pública,
aplicación de la ley y administración fronteriza -- plantean retos especialmente
complejos para la política. Estos temas "intermésticos", que combinan aspectos
internacionales e internos (o "domésticos"), son muy difíciles de manejar. El proceso
político democrático, tanto en Estados Unidos como en sus países vecinos, impulsa
políticas a ambos lados en direcciones que a menudo son diametralmente opuestas a
lo que sería necesario para garantizar la cooperación internacional requerida para
gestionar problemas difíciles que trascienden las fronteras. Un gráfico ejemplo actual
es la política de inmigración; los argumentos chauvinistas destacaron en los debates
del Congreso estadounidense, y la aprobación legislativa del muro fronterizo entre
Estados Unidos y México tienen, sin duda, impactos contraproducentes en México y
América Central, cosa que dificulta más la colaboración en éste y otros temas.

Este dilema -- de que los planteamientos de política exterior más atractivos para los
públicos "domésticos" tienden a interferir con la necesaria cooperación internacional
-- no será fácil de abordar, y no se limita a Estados Unidos. Los impulsos para fincar
la responsabilidad de severos problemas al otro lado de la frontera, y de afirmar la
"soberanía" aun cuando es poco palpable y en realidad imposible en términos
prácticos, son recíprocos e interactivos. Es probable que esta problemática dinámica
se intensifique en los próximos años, precisamente en la más íntima de las relaciones
interamericanas, las de Estados Unidos y sus vecinos más cercanos. Ello exigirá
mayor madurez, sensibilidad y empatía por parte tanto de Estados Unidos como de
sus vecinos de lo que ha sido evidente hasta ahora para manejar sus relaciones en
forma constructiva y en el interés compartido de todos. La tan reñida elección de
2006 en México y su estrechísimo margen de victoria harán todo esto mucho más
difícil.

LOS LÍMITES DE LAS CUMBRES HEMISFÉRICAS

Es irónico que el recurso a las cumbres en el Hemisferio Occidental en las relaciones

interamericanas haya florecido justamente en una era en que las políticas de alcance
regional de hecho perdían sentido cada año. A causa de las crecientes diferencias
entre los países latinoamericanos y caribeños -- y en especial por la acelerada
integración funcional en términos económicos y demográficos de México, América
Central y el Caribe con Estados Unidos -- para todos los países del continente las
cumbres están destinadas a realizarse en un nivel prácticamente insignificante de
exhortación y a quedarse restringidas a temas secundarios y terciarios. Estos
cónclaves periódicos obligan a los niveles superiores del gobierno estadounidense a
enfocarse, aunque sea brevemente, en las relaciones interamericanas; pueden ser de
alguna utilidad en la construcción eficaz de relaciones personales y de modos de
comunicación en el nivel de los gobiernos que podrían ser relevantes en
circunstancias futuras; y ofrecen las oportunidades de las fotografías políticamente
útiles para sus participantes. Pero no es probable que arrojen otros resultados
inmediatos y significativos; no deben ser confundidas con esfuerzos serios para
encarar problemas importantes. La última cumbre de Mar del Palta de 2005 fue
decepcionante en parte por razones inmediatas y circunstanciales, pero los
problemas subyacentes eran de largo plazo y estructurales.

AMÉRICA LATINA Y ESTADOS UNIDOS EN EL SIGLO XXI: NUEVAS

REALIDADES
En comparación con la mayor parte del siglo pasado, los puntos focales de las
relaciones estadounidenses con los países de América Latina y el Caribe en la
actualidad tienen mucho menos que ver con la geopolítica y la seguridad nacional, y
también mucho menos con la ideología, al menos en el sentido político público. La
competencia bipolar que entabló Estados Unidos en las décadas de 1960, 1970 y
1980 proporcionó una amplia base regional para la política, pero las agendas de hoy
son mucho más específicas y locales. Las preocupaciones estadounidenses
contemporáneas por América Latina tienen mucho más que ver con asuntos
prácticos de comercio, finanzas, energía y otros recursos, y con manejar problemas
compartidos que no pueden resolver los países individuales por sí solos: combate al
terrorismo, contrarrestar el tráfico de estupefacientes y de armas, proteger la salud
pública y el medio ambiente, garantizar la estabilidad energética y manejar la
migración. Estas cuestiones suelen plantearse y encararse en contextos bilaterales
específicos.

Hoy más que nunca, las relaciones Estados Unidos-América Latina son
sencillamente la suma de muchas relaciones bilaterales diferentes. Esto no se debe
principalmente a que las recientes administraciones estadounidenses hayan carecido
de visión o imaginación, aunque a la mayoría les sucedió, sino a que las bases
sustantivas para políticas estadounidenses, generales y significativas, hacia América
Latina y el Caribe están notablemente ausentes.

Así, el patrón de las relaciones interamericanas hoy es muy diferente del de las
décadas de 1960, 1970, 1980 y hasta del de principios de los noventa. Esto queda un
tanto oculto cuando las autoridades estadounidenses parecen sustituir "comunismo"
con "terrorismo" como un prisma de distorsión a través del cual lidiar con otros
temas, como los estupefacientes o la migración; cuando altos funcionarios
estadounidenses tratan de intimidar a dirigentes políticos de un país como
Nicaragua; o cuando miembros del Congreso o los medios de comunicación de
Estados Unidos hablan enigmáticamente de un eje "Castro-Chávez-Lula", o de un eje
"Castro-Chávez-Morales", de un "giro a la izquierda" en América Latina, o hasta de
una supuesta "amenaza china" al continente americano.

Pero éstas son semejanzas superficiales. A Estados Unidos ya no le importa

mantener fuera del poder a la izquierda latinoamericana ni está dispuesto a
intervenir activamente, aun militarmente, para evitar que llegue o se mantenga en el
poder. En la década de 1960, habría sido difícil imaginar a Washington adaptarse a
dirigentes políticos latinoamericanos como Lula en Brasil, Ricardo Lagos y Michelle
Bachelet en Chile, Tabaré Vázquez en Uruguay o Leonel Fernández en República
Dominicana, todos ellos descendientes lineales, después de todo, de los partidos,
movimientos y dirigentes contra los cuales Estados Unidos estaba alineado en
aquella década. Y si Estados Unidos no se adapta a Hugo Chávez en Venezuela, lo
que es quizá más sorprendente son los límites claros a una intervención
estadounidense en su contra. Nadie espera hoy que los Infantes de Marina aterricen
en Caracas o que la CIA asesine a Chávez, si bien los esfuerzos estadounidenses para
obstaculizar su influencia regional y global están sin duda al alza.

Segundo, en contraste con la década de 1960, Estados Unidos ya no cuenta con la

solidaridad panamericana encabezada por él a la hora de lidiar con la mayoría de los
temas internacionales. Los papeles de Chile y México en los debates en la ONU antes
de la invasión estadounidense de Irak, la elección de José Miguel Insulza como
secretario general de la OEA contra la oposición inicial de Estados Unidos, el amplio
respaldo en América del Sur al propósito de Venezuela de ocupar el asiento regional
en el Consejo de Seguridad de la ONU, y otras diferencias respecto a cómo tratar con
Venezuela y Cuba, todos juntos, ilustran este punto, pero tales ejemplos de ningún
modo son únicos. En varios temas importantes, como subsidios agrícolas, propiedad
intelectual y cuestiones comerciales desde el algodón, las flores cortadas, la miel y el
jugo de naranja hasta los aviones de tipo commuter, aceros especiales, textiles y
calzado, Estados Unidos trata con los principales países de América Latina, en
especial Brasil, en ocasiones como rivales, en ocasiones como socios potenciales,
pero no como aliados automáticos o clientes leales.

Tercero, Estados Unidos ya no puede acercarse a los países de la Cuenca del Caribe
con su postura histórica de compromiso intermitente, no haciendo caso de ellos la
mayor parte del tiempo pero interviniendo enérgicamente cuando piensa que sus
intereses de seguridad están amenazados. Hoy Estados Unidos necesariamente se
compromete con sus vecinos de la Cuenca del Caribe un año sí y un año no en una
variedad de temas que derivan de la creciente interdependencia que la migración
masiva ha causado y fortalecido. Existe una necesidad urgente de invertir mucho más
pensamiento creativo en el análisis de lo que significa e implica esta integración
funcional de México, América Central y el Caribe con Estados Unidos, y de qué
cambios se requerirán en las actitudes, políticas e instituciones a fin de manejar con
eficacia la resultante agenda interméstica. En los años venideros será vital otorgar un
rango de competencia regional, a saber la Cuenca del Caribe y quizá para todo el
subcontinente norteamericano, a muchos temas de seguridad, económicos,
demográficos, ambientales, de salud pública y de otro tipo.

Y mientras Estados Unidos debe concentrar nueva atención a la elaboración de

conceptos, políticas e instituciones adecuadas para manejar esta muy especial
interdependencia con México, América Central y el Caribe, se requieren esfuerzos
comparables en América del Sur. El reciente patrón de incremento en las fricciones
sudamericanas: entre Argentina y Uruguay, Argentina y Chile, Uruguay y el
Mercosur, Bolivia y Brasil, y Perú y Venezuela; las crisis evidentes en el Mercosur, la
Comunidad Andina y la Comunidad de Naciones Sudamericanas; las inciertas y a
veces contradictorias reacciones ante Hugo Chávez y su visión bolivariana, todo ello
indica que las naciones sudamericanas necesitan hoy reconsiderar cómo se
relacionan entre sí y con el resto del mundo, contando en ello a Estados Unidos.
Este replanteamiento debe hacerse en un tiempo en que los llamados populistas y
nacionalistas están al alza en varias naciones latinoamericanas; en que algunos
países latinoamericanos están sacando ventajas claras de la globalización mientras
que otras la están padeciendo; en que China e India son cada vez más relevantes, de
modos distintos, para cada conjunto de países; y en que Estados Unidos es algo
menos importante de lo que solía ser, pese a que sigue siendo la nación individual
más poderosa del mundo.

Las propuestas y los proyectos para las relaciones interamericanas deben provenir
sobre todo de América del Sur, pues es muy improbable que hoy Washington
proyecte una visión o ejerza la conducción hemisférica en un mundo de espectros y
compromisos múltiples, intensos y distantes y de relaciones cada vez más
entrelazadas entre vecinos. Brasil, Chile y Argentina podrían trabajar juntos como
líderes en tal esfuerzo, construyendo sobre los verdaderos avances en la integración
funcional entre estos países que ha estado ocurriendo en los niveles de los negocios,
los mercados de trabajo, las redes profesionales y la infraestructura física, si no es
que en las instituciones formales. Estos países ya han experimentado con la
cooperación internacional en Haití, con algún éxito. Ya ha llegado la hora de que
Argentina, Brasil y Chile consideren crear estrategias de cooperación más amplias, en
temas que van de la integración regional de Cuba al proyecto bolivariano de
Venezuela, del comercio agrícola a la cooperación energética hemisférica y de la
reforma de la ONU a acuerdos y regímenes financieros y comerciales internacionales
para proteger la propiedad intelectual.

Estados Unidos será un interlocutor importante para los países de América Latina y
el Caribe mientras siga siendo la mayor economía del mundo, la más poderosa
potencia militar, el participante individual más influyente en las múltiples
instituciones internacionales, el nuevo hogar de tantos de sus emigrantes y la fuente
de abundante "poder blando". Los países de América Latina y el Caribe seguirán
siendo de interés para Estados Unidos mientras sigan siendo mercados relevantes,
arenas importantes para la inversión, fuentes de materias primas y de inmigrantes,
terrenos de prueba para formas democráticas de gobierno y de economías de
mercado, y participantes activos en la comunidad internacional.

En los próximos años las relaciones interamericanas continuarán siendo definidas

por los desafíos y las oportunidades globales, por las presiones y las demandas
internas tanto en Estados Unidos como en América Latina, y por los acontecimientos
regionales y subregionales, y mucho más por los grandes designios en todo el
hemisferio. Es probable que las relaciones entre Estados Unidos y América Latina y
el Caribe sigan siendo complejas, principalmente bilaterales, de múltiples facetas y a
menudo contradictorias, y que no pueden ser expresadas en amplios fraseos o
paradigmas simples. Tampoco es probable que prevalezcan ni una amplia asociación
estadounidense-latinoamericana ni una hostilidad general entre Estados Unidos y
América Latina.
http://www.foreignaffairs-esp.org/20070101faenespessay070117-p0/abraham-f-
lowenthal/estados-unidos-y-america-latina-a-inicios-del-siglo-xxi.html