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Pubblicato il 20/12/2019

N. 14668/2019 REG.PROV.COLL.
N. 09476/2019 REG.RIC.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9476 del 2019,


proposto da
Arcangelo Cecere, rappresentato e difeso dagli avvocati
Luigi Ciambrone e Antonella Mascaro, con domicilio
digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio
eletto presso lo studio dell’avv. Marco Croce in Roma, via
Nizza, 63;
contro
Ministero della Giustizia e Ministero dell'Economia e
delle Finanze, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex
lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
DEL SILENZIO RIGETTO FORMATOSI A
SEGUITO DI ATTO STRAGIUDIZIALE INVIATO
CON PEC DEL 28 GENNAIO 2019;

Visti il ricorso e i relativi allegati;


Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero della
Giustizia e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 6 dicembre
2019 il dott. Antonio Andolfi e uditi per le parti i
difensori come specificato nel verbale;

Premesso che, con ricorso notificato al Ministero della


giustizia il 12 luglio 2019, il ricorrente impugna il silenzio
rigetto asseritamente formatosi a seguito di atto di messa
in mora notificato il 28 gennaio 2019 al Dipartimento di
polizia penitenziaria e chiede l’accertamento del diritto
alla ricostruzione di carriera, con condanna alla
corresponsione degli arretrati e al risarcimento dei danni
sofferti;
Considerato che l’interessato ha chiesto
all’amministrazione penitenziaria, con l’istanza di messa in
mora, di riesaminare il provvedimento di inquadramento
nel ruolo del corpo di polizia penitenziaria, disposto con
decorrenza 7 febbraio 2001; infatti il ricorrente,
precedentemente escluso dalla graduatoria per
l’assunzione nel corpo di polizia penitenziaria per superati
limiti di età, aveva impugnato il provvedimento di
esclusione con ricorso al Tar del Lazio; il Tribunale
amministrativo regionale aveva accolto il ricorso con la
sentenza numero 7558 del 2002, annullando il
provvedimento di esclusione e accertando il diritto del
ricorrente all’elevazione del limite massimo di età per la
partecipazione al concorso; l’amministrazione
penitenziaria aveva dato esecuzione alla sentenza
reinserendo in graduatoria, tra gli altri candidati esclusi,
anche il ricorrente che, pertanto, superate le prove di
idoneità, era stato assunto nel corpo di polizia
penitenziaria con decorrenza 7 febbraio 2001, senza
effetti retroattivi; ad avviso del ricorrente,
l’amministrazione avrebbe dovuto inquadrare l’interessato
a decorrere dalla data in cui egli sarebbe stato assunto se
non fosse stato adottato l’illegittimo provvedimento di
esclusione, come, peraltro, sarebbe avvenuto in casi
analoghi; la condotta della pubblica amministrazione
risulterebbe dunque illegittima per violazione dei principi
di trasparenza, eguaglianza, buon andamento e
irragionevolezza, nonché viziata da eccesso di potere per
disparità di trattamento, contraddittorietà, illogicità e
ingiustizia manifesta; di conseguenza, il ricorrente avrebbe
subito un danno ingiusto del quale chiede il risarcimento,
in misura pari alla retribuzione non goduta;
Ritenuta inammissibile la domanda di annullamento del
silenzio rigetto; la figura giuridica del silenzio rigetto
ovvero del silenzio diniego è riscontrabile esclusivamente
quando la legge equipara il silenzio serbato dalla pubblica
amministrazione sulla domanda del privato ad un
provvedimento tacito negativo; i casi in cui è ravvisabile il
silenzio rigetto sono tassativamente individuati dalla legge
(ad esempio dall’articolo 36, comma 3 del testo unico
dell’edilizia per il quale la domanda di permesso di
costruire in sanatoria si intende respinta qualora entro 60
giorni il competente ufficio comunale non si pronunci
con adeguata motivazione);
In altri casi la legge attribuisce all’inerzia il significato di
accoglimento dell’istanza dell’interessato (silenzio-
assenso);
In tutti gli altri casi in cui l’inerzia dell’amministrazione
non è disciplinata da una norma positiva, il silenzio non è
significativo e si presenta come silenzio inadempimento
ovvero silenzio rifiuto rispetto all’obbligo di provvedere;
Nel caso di specie, non ricorre alcuna previsione legale
che attribuisca significato positivo o negativo all’inerzia
dell’amministrazione rispetto alla domanda
dell’interessato per la ricostruzione di carriera;
Di conseguenza non è ammissibile la domanda di
annullamento del silenzio rigetto, non essendosi formato
alcun provvedimento tacito negativo;
L’azione proposta, peraltro, può essere qualificata come
domanda di accertamento della illegittimità del silenzio
inadempimento, al fine di ottenere la condanna
dell’amministrazione resistente a provvedere sull’istanza
dell’interessato;
Affinché però sia ammissibile la domanda di
accertamento del silenzio inadempimento, con la
conseguente condanna dell’amministrazione a provvedere
sull’istanza dell’interessato, è necessario che sussista un
obbligo giuridico di provvedere, cioè di adottare un
provvedimento amministrativo esplicito, volto ad incidere,
positivamente o negativamente, su una posizione giuridica
differenziata, attivando un apposito procedimento
amministrativo (Cons. Stato, Sez. IV, 26/09/2019, n.
6444);
Per costante e condivisibile giurisprudenza, la
contestazione dei provvedimenti costituitivi o modificativi
dello status di un dipendente pubblico, attinenti alla
carriera, costituisce necessariamente oggetto di un'azione
a carattere impugnatorio, avente ad oggetto il
provvedimento esplicito, qualora adottato e nei limiti della
lesività di esso; per converso, è inammissibile un'azione di
accertamento del diritto alla ricostruzione della carriera
che prescinda dalla tempestiva e puntuale impugnazione
dei singoli provvedimenti costitutivi o modificativi dello
status (Cons. Stato, Sez. IV, 14/04/2006, n. 2128; T.A.R.
Lazio Roma, Sez. I bis, 17/10/2013, n. 8944);
Di conseguenza, deve essere ritenuta inammissibile
l’azione proposta per l’accertamento del silenzio
inadempimento o silenzio rifiuto sulla domanda di
ricostruzione di carriera mediante modifica di un
provvedimento di inquadramento, trattandosi di un
rapporto giuridico, quello nel quale si svolge la carriera
del dipendente, determinato da provvedimenti di
inquadramento che, qualora illegittimi, devono essere
tempestivamente impugnati e non possono essere privati
di efficacia mediante una istanza-diffida tendente a
sollecitare il riesame degli stessi da parte
dell’amministrazione;
Considerato che, come correttamente riconosciuto dalla
difesa del ricorrente, il provvedimento di inquadramento
lesivo, nella parte in cui all’assunzione era attribuita la
decorrenza dal 7 febbraio 2001, era stato impugnato
dall’interessato con il ricorso al Tar del Lazio numero
8807 del 2001, ma tale ricorso era stato dichiarato perento
con decreto presidenziale numero 19.502 del 2012, con
conseguente consolidamento del provvedimento di
inquadramento, oramai inoppugnabile;
Ritenuta, in conclusione, inammissibile la domanda
proposta avverso il silenzio dell’amministrazione sulla
istanza per la ricostruzione di carriera;
Ritenuta, inoltre, palesemente infondata la domanda
risarcitoria, in quanto il danno ingiusto lamentato non
deriva dal silenzio dell’amministrazione, bensì da da un
provvedimento di inquadramento per il quale non è stato
coltivato il giudizio di annullamento; si rileva, al riguardo,
che l’art. 30, comma 3, del codice processuale
amministrativo esclude il risarcimento dei danni che si
sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza,
anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela
previsti; nel caso di specie, il ricorrente è incorso, per
inattività processuale, nella perenzione del ricorso
proposto avverso il provvedimento lesivo, così
assumendo una condotta incompatibile con la richiamata
norma processuale che impone di agire diligentemente
per evitare i danni derivanti dall’esercizio di attività
amministrativa asseritamente illegittima; ne consegue la
inutilità della conversione del rito per la trattazione
separata dalla domanda risarcitoria;
Ritenuto, per completezza di trattazione, di dover
precisare che la presente sentenza non preclude alla
pubblica amministrazione di riesaminare,
discrezionalmente e in autotutela decisoria, la posizione
del dipendente, qualora ritenuto opportuno per ragioni di
parità di trattamento tra dipendenti pubblici;
Ritenuto, infine, di poter disporre la compensazione delle
spese processuali tra le parti, tenuto conto delle
circostanze del caso e della non rilevante attività difensiva
svolta dall’Avvocatura statale;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando
sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara
inammissibile.
Rigetta la domanda risarcitoria.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno
6 dicembre 2019 con l'intervento dei magistrati:
Donatella Scala, Presidente FF
Mariangela Caminiti, Consigliere
Antonio Andolfi, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Antonio Andolfi Donatella Scala

IL SEGRETARIO