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Rivedere la Costituzione: La Forma, La Prassi

SAGGIO I
“Scopo” di questo libro è mostrare il fenomeno giuridico per come esso è e si presenta nel suo diuturno
processo di sviluppo e di dinamico riprodursi.
Il libro si suddivide in VI capitoli.
La prima parte potremmo dire tenta di rispondere alla domanda “come si modifica la costituzione?”
risposta: attraverso una legge di revisione. In questa prima parte dunque verranno affrontate 7 leggi di
revisione costituzionale.
Le prime due leggi di revisione costituzionale sono: la numero 1 del 2000 e la numero 1 del 2001. Vengono
trattate insieme poiché trattano la stessa cosa, ovvero: la garanzia del diritto di voto per i cittadini residenti
all’estero.
Numero 1 del 2000:
La prima ad essere considerata è la revisione dell’art. 48 della Costituzione operata dalla legge
costituzionale n.1 del 2000 la quale riguarda l’istituzione della circoscrizione Estero per l’esercizio del diritto
di voto dei cittadini italiani residenti all’Estero. Dunque, la legge stabilisce requisiti e modalità per l’esercizio
del diritto di voto dei cittadini residenti all’estero e ne assicura l’effettività. A tale fine è istituita una
circoscrizione Estero, per l’elezione delle Camere, alla quale sono assegnati seggi nel numero stabilito da
norma costituzionale e secondo criteri determinati dalla legge.
L’obiettivo di questa revisione era quello di istituire una circoscrizione elettorale ad hoc, cui attribuire un
predeterminato numero di seggi di ambo le Camere.
La legge viene approvata a maggioranza assoluta. L’art. 48 della Costituzione viene quindi modificato con
l’introduzione del III comma il quale stabilisce che è garantito il diritto di voto degli italiani residenti
all’estero e che a tal proposito, una futura legge costituzionale, avrebbe previsto il numero di seggi da
attribuire. In altre parole, con la revisione introdotta nell’art. 48, il legislatore mette le premesse per
garantire il diritto di voto degli italiani residenti all’estero, garantendo agli stessi una rappresentanza
specifica che sarebbe stata quantificata e individuata specificatamente con una seconda legge di revisione
costituzionale (BIFASE).
L’introduzione della nuova circoscrizione Estero avrebbe richiesto anche la modifica degli articoli 56 e 57
della Costituzione per l’attribuzione ad essa del numero di deputati e senatori da eleggere. Ma tale
modifica interverrà soltanto l’anno successivo, con l’approvazione della legge costituzionale numero 1 del
2001.
Cosicché per circa un anno la revisione dell’articolo 48 della Costituzione è rimasta virtuale in quanto
sostanzialmente inoperativa.

Numero 1 del 2001:


L’anno successivo alla legge di revisione dell’articolo 48 venne introdotta una nuova legge di revisione
costituzionale che avrebbe richiesto la contestuale modifica degli articoli 56 e 57 della Costituzione. Con
essa verrà fissata in 12 seggi per la Camera e 6 per il Senato la dotazione della circoscrizione.
Prima di queste leggi, agli italiani residenti all’estero, non è che non fosse garantito votare ma dovevano
tornare in Italia nella loro ultima residenza così da poter votare.

Con queste due leggi di revisione, si parla di revisione Bifasica, trattano infatti dello stesso oggetto di
modifica. Questa linea bifasica presenta tuttavia delle problematiche.
Es. Cosa sarebbe successo se la seconda legge di revisione non fosse entrata in vigore?
Non avremmo avuto concretamene il diritto di voto per gli italiani residenti all’estero.Parliamo
dunque di una revisione costituzionalmente impedita.
Possiamo sempre modificare la costituzione? Vi sono o no dei limiti?
La costituzione non può essere sempre modificata, vi sono dei limiti che sono i principi supremi e
diritti inviolabili essi, non possono essere oggetto di revisione costituzionale.

Una parte della dottrina inizialmente sosteneva che i primi 54 articoli della costituzione erano inviolabili
poiché appunto erano “l’emblema” di questi principi e diritti. Tuttavia, questa dottrina non fu molto
accreditata, il caso dell’art. 48 ne è l’esempio. Non si possono modificare i diritti inviolabili e supremi solo se
ciò va inteso in senso peggiorativo.

Numero 1 del 2002:


La legge di revisione costituzionale numero 1 del 2000 è volta ad incidere sulla XIII disposizione transitoria e
finale della Carta- segnatamente, commi primo e secondo- in tema di esclusione dei membri e discendenti
di Casa Savoia dal diritto di elettorato attivo e passivo e a ricoprire cariche pubbliche, non che di divieto al
rientro in Italia per gli ex re Sabaudi, le loro consorti e i discendenti maschi.

Perché non è stata prevista, in questo caso, direttamente l’abrogazione? Il motivo è di carattere storico. In
questo modo difatti il testo relativo alla XIII disposizione transitoria e finale non sarebbe scomparso, non
sarebbe andato perduto. L’esigenza dunque di protezione del testo, quale segno di permanente vitalità (e
validità) del giudizio storico che è in esso racchiuso e che in quanto tale non si è inteso far venire meno,
abbia spinto a preferire la formula poi prescelta, in luogo di quella abrogativa.

Numero 1 del 2003:


L’anno del 2003 è quello della revisione dell’art 51 della Costituzione ad opera della legge costituzionale n.1
di quell’anno volta ad intraprendere la via del riconoscimento della parità di accesso dei sessi a cariche
pubbliche, attraverso interventi di tipo promozionale volti ad assicurare uguaglianza di chances anche al
sesso svantaggiato.

La genesi di tale revisione, trae impulso da una nota decisone della Corte Costituzionale (sentenza n.
422/95), che, nel 1995, aveva dichiarato l’incostituzionalità di una serie di norme contenute in diverse leggi
elettorali (soprattutto regionali), tutte volte, a favorire la presenza femminile nella rappresentanza politica
(l’istituzione delle quote rosa a garanzia della rappresentanza femminile).

In merito di questa revisione di legge preme portare l’attenzione sulla problematica del rapporto fra la
legge in questione (de qua) e la pronunzia della Corte costituzionale n.422 del 1995 che, come s’è detto in
principio, ne costituisce quoddammodo il fatto propulsivo.

In realtà a sorgere è un “falso problema” perché c’è una netta differenza tra il contenuto trattato nella
legge di revisione in questione e le leggi (prevalentemente a carattere regionale); infatti mentre le leggi
regionali attribuivano direttamente il risultato in capo al sesso femminile, considerato solitamente più
debole, la modifica dell’art 51 invece, promuove quella che viene chiamata la parità di chances, cioè non si
stabilisce che determinate cariche elettive debbano appartenere necessariamente al genere femminile, ma
vengono garantite le pari possibilità e le cariche vengono assegnate solo in base agli esiti dell’elettorato
attivo o dei concorsi finalizzati a ricoprire determinate posizioni. Il nucleo duro del principio d’uguaglianza
viene pertanto rispettato perché l’art. 51 garantisce la parità di chances senza rendere in alcun modo il
sesso un requisito di accesso a cariche pubbliche, uffici pubblici e cariche elettive.

Numero 1 del 2007:


La legge di revisione costituzione n.1 del 2007 modifica l’art. 27 della Costituzione.
Si tratta della definitiva abolizione della pena di morte dal nostro ordinamento, la quale non trova più
alcuna possibilità di applicazione, neppure nella massima fra le emergenze, quella bellica.

In questo caso il legislatore intervenne a decretare “la morte della pena di morte” quando ormai
l’eventualità di ricorrervi era già da tempo di fatto esclusa. E questo per diversi motivi:
 In diverse occasioni di impegno delle nostre forze armate in veri e propri conflitti armati, a partire
dal 1990-1991, il coinvolgimento nelle operazioni militari è stato autorizzato dalle Camere senza
ricorrere alla deliberazione dellostato di guerra e, quindi, senza attivare quello stato di eccezione
ordinamentale che vede tra le sue conseguenze, l’entrata in vigore della legislazione bellica;
 L’applicazione del codice penale militare di guerra ai partecipanti a missioni militari all’estero era
stata di volta in volta esclusa dalle Camere in sede di autorizzazione delle stesse;
 La previsione della pena di morte era stata espunta dal codice penale in parola già dal 1994.

La legge di revisione costituzionale qui presentata si configura come una “revisione-bilancio” poiché finisce
col registrare e dare suggello ad un processo di rivisitazione che l’ordinamento aveva in buona misura già
digerito e portato a compimento.

Domanda che potrebbe sorgere: potrebbe il legislatore costituzionale tornare sui propri passi
reintroducendo la pena di morte?
Secondo il professor Carnevale, la cosa, è a suo avviso, dubbia, improbabile. Potremmo dunque essere
dinanzi ad un caso di modifica costituzionale a “senso unico” di revisione senza ritorno.

Numero 1 del 2012:


Si tratta di una legge di riforma micro-organica, in quanto coinvolge oltre all’articolo 81 della Costituzione
anche gli artt. 97, 117 e 119 per coordinarli con il principio di equilibrio del bilancio introdotto nel primo, il
quale costituisce la pietra angolare e il punto di attrazione gravitazionale dell’intera operazione di revisione.

Questa legge di revisione costituzionale presenta alcune singolarità che meritano di essere evidenziate.
Unico, innanzitutto è il contesto in cui essa viene compiuta. Lo scenario è, infatti, quello di una crisi
economico-finanziaria a cui si aggiunge una profonda difficoltà sistematica europea con seri rischi di
disfacimento e una non meno drammatica situazione di recessione politica interna sullo sfondo di un
concreto pericolo di default del nostro paese. Possiamo dunque parlare di una revisione di tipo
emergenziale.

Chi voleva questa riforma? Forte input dall’esterno. Da una parte la forte pressione dei mercati, dall’altra la
sollecitazione da parte dell’Unione europea.
Non solo il contenuto della riforma, bensì anche la veste e la tempistica appaiono frutto di una decisione in
buona misura eterodiretta.

A completare il quadro generale sta la considerazione, non solo del largo consenso parlamentare con cui la
legge è stata approvata, ma soprattutto della incredibile celerità del procedimento di approvazione. Anche
questo corrobora l’idea di una revisione partorita in condizione d’emergenza.

Una prima osservazione riguarda il fatto che la legge in esame si presenta nella doppia veste di legge di
revisione e di altra legge costituzionale. Questa natura bifida è messa in particolare evidenza dal disposto
dell’ultimo comma del novellato art. 81 della Costituzione ove si assegna ad una “legge costituzionale” il
compito di delineare i “principi” nel cui rispetto la legge ordinaria è chiamata a definire il “contenuto della
legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei
bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni”.
A prima lettura sembrerebbe un rinvio ad una futura legge costituzionale, allo stesso modo che è ad una
futura legge ordinaria “rinforzata” che si fa riferimento nel medesimo contesto per le determinazioni
appena richiamate.

Andando un po’ più avanti nella lettura del testo ci si avvede che è la stessa legge costituzionale n.1 del
2012 a raccogliere il rinvio operato dal sesto comma dell’art. 81da essa introdotto. In pratica quello
effettuato dalla legge di revisione è un rimando a sé medesima la cui impersonalità è dovuta proprio al
fatto che è formalmente la Costituzione ad operare il rinvio mentre è la stessa legge a raccoglierlo.

La legge costituzionale n.1 del 2012 effettua una prima specificazione tipologica del “criterio valvola” degli
“eventi eccezionali”. Il fatto è però che essa lo fa nella parte in cui attribuisce quel medesimo compito
definitorio alla legge quadro.

Il percorso delimitativo e di progressiva specificazione sembra così articolarsi su distinti piani e momenti:
a) L’arti. 81, sesto comma, della Costituzione, introdotto dalla revisione operata dalla legge cost. n.1 del
2012, ove compare la clausola generale degli eventi eccezionali;

b) La stessa legge costituzionale n.1 del 2012, in veste questa volta di altra legge costituzionale, che
determina una prima tassonomia;

c) La legge quadro ordinaria che concorre a definire le voci di quella classificazione;

d) L’autorizzazione parlamentare a ricorrere all’indebitamento, nella quale le Camere dovranno verificare la


rispondenza della singola vicenda congiunturale ad una delle ipotesi indicate nella normativa costituzionale
e legislativa di riferimento.

L’articolo 81 prevede 3 fonti:


-l’articolo 81 stesso;
-la legge costituzionale che deve determinare particolari criteri;
-la legge quadro.
Il principio del pareggio del bilancio mostra come si possa ricorrere, 2 comma, all’indebitamento solo
qualora si verifichino eventi eccezionali. Questi eventi eccezionali sono specificati, seppur in via generale
nella norma numero…e invece sono specificati puntualmente nella legge quadro.

Sembra rimanere aperto il problema della relazione fra legge-quadro e legge di bilancio, tenendo conto del
fatto che alla prima è assegnato il compito di disciplinare il contenuto della seconda.

Come abbiamo visto, la legge quadro ha l’obbligo costituzionale di attingere alla maggioranza assoluta dei
componenti di ciascuna Camera, a differenza della legge di bilancio che resta soggetta alla regola ordinaria
della maggioranza semplice.

Il problema che qui pone il saggio/professore è=> nulla vieta al parlamento di approvare la legge di bilancio
a maggioranza assoluta.

Di conseguenza la legge quadro (n.243 del 2012) potrebbe essere di volta in volta derogata dalla legge di
bilancio approvata di anno in anno.

Riepilogo/chiarimento:
L’articolo 81 presenta una concatenazione di fonti. Significa che quando noi parliamo di principio di
pareggio di bilancio noi abbiamo innanzitutto l’articolo 81. Se noi leggiamo l’articolo 81, in particolare
l’ultimo comma, questo parla di legge costituzionale. E quale è questa legge costituzionale di cui si parla? È
proprio la numero 1 del 2012. Avevamo infatti proprio parlato di questa doppia veste che “riveste” la legge
costituzionale numero 1 del 2012 sia in quanto legge di revisione costituzionale, perché ha modificato
alcuni articoli della costituzione, come ad esempio l’articolo 81, sia in qualità di altra legge costituzionale
cioè che non modifica espressamente la costituzione ma che introduce norme aventi grado costituzionale.

L’articolo 81 presenta dunque 3 fonti:


- l’articolo 81 stesso
- La legge costituzionale
- La legge quadro

Terza fonte=> la cosiddetta legge quadro (numero 243 del 2012) è appunto una legge ordinaria ma, a
differenza delle solite leggi ordinarie, adottate a maggioranza semplice, questa deve essere ed è stata
adottata a maggioranza assoluta. Viene d’appunto chiamata legge ordinaria
rinforzata. Perché questo? Perché, qua si pone il problema del rapporto tra la legge quadro e la legge di
bilancio. Ed è qua che il professore tira in ballo la teoria degli auto vincoli. Anche la legge di bilancio è una
legge ordinaria. Ora, non è previsto che debba essere adottata a maggioranza assoluta ma nulla vieta che
comunque in sede di approvazione della legge di bilancio anche questa venga approvata a maggioranza
assoluta. In questo caso la legge di bilancio ben potrebbe derogare/modificare i principi stabiliti dalla legge
quadro, la legge quadro fissa i principi per il bilancio dello stato. Allora il problema che si pone il professore
è: a questo punto come poter fare affinché la legge di bilancio possa rispettare la legge quadro? Non è
fornita una soluzione nel saggio. Il problema è lasciato aperto. Si fa ad esempio riferimento alla virtuosità
della prassi. Cioè il professore dice che potremmo far riferimento al fatto che comunque in parlamento i
parlamentari in ogni caso si impegnino a rispettare la legge quadro ancorché possano comunque
modificare o derogare alla legge quadro in ogni caso in sede di approvazione del bilancio basta che la
rispettino.

Altra possibilità a cui si fa riferimento è la teoria degli auto vincoli=> teoria secondo la quale le norme che
disciplinano il contenuto di altre norme sono gerarchicamente sovraordinate rispetto alle altre. In questo
caso è come dire: la legge quadro poiché disciplina il contenuto della legge di bilancio dovrebbe essere
gerarchicamente superiore alla legge di bilancio e dunque la legge di bilancio non può derogarla o
abrogarla. Questo nel nostro sistema è semplicemente una teoria, perché effettivamente da un punto di
vista del diritto positivo legge quadro e legge di bilancio sono gerarchicamente pari ordinate.

Numero 3 del 2001:


La riforma del Titolo V della Costituzione è entrata in vigore l’8 novembre 2001 dopo un lungo iter
normativo: il Senato, con deliberazione adottata l’8 Marzo 2001, ha approvato la Legge Costituzionale n.
3/2001 (riforma Titolo V della Costituzione [artt. 114–132 Cost.] disciplina delle autonomie locali) con una
maggioranza inferiore a quella richiesta e per questo tale legge è stata sottoposta a referendum
confermativo il 7 ottobre 2001, il quale si è concluso con esito favorevole all’approvazione della legge che è
poi entrata in vigore il mese successivo.
È sicuramente necessario portare all’attenzione, nell’analisi di questa legge di revisione, la sua caratteristica
di legge di riforma di un intero titolo della Costituzione. Dopo essere entrata da tempo nel vocabolario
della politica e nel mondo delle intenzioni non compiute, la riforma “organica” della Carta diventa una
realtà proprio con la legge in esame, segnando un’evidente e significativa svolta nella prassi della revisione
costituzionale, sin lì contrassegnata da interventi puntuali e di modifica di singoli disposti costituzionali.

Invero, sotto questo profilo la legge n.3 del 2001 poteva vantare due precedenti, non andati a buon fine,
nei procedimenti di revisione organica della seconda parte della Costituzione prefigurati dalle due leggi
costituzionali n.1 del 1993 e n.1 del 1997. È proprio con questa revisione che nasce la linea di discrimine fra
revisione-ammissibile- e riforma della Costituzione-inammissibile. A sostegno di questa impostazione viene
richiamato il requisito di necessaria omogeneità del quesito referendario, elaborato dalla giurisprudenza
costituzionale in tema di ammissibilità delle richieste di referendum abrogativo, ma estensibile anche a
quello costituzionale.

In presenza di una tale necessaria garanzia, graverebbe su chi esercita l’iniziativa legislativa costituzionale il
dovere di strutturare il progetto di legge di revisione costituzionale in maniera tale da garantire,
nell’esercizio del voto, la libertà di scelta del cittadino e, quindi, l’effettiva realizzazione della sovranità
popolare.

Parlando di legge di revisione che ha la caratteristica di essere una legge di riforma diun intero titolo della
costituzione=>parliamo proprio di grande riforma. Ed è proprio in riferimento a queste grandi riforme
costituzionali che si crea il problema dell’omogeneità normativa nei confronti del referendum
costituzionale. Problema che nasce in particolar modo con la riforma del titolo V della costituzione perché
per la prima volta il popolo è chiamato ad esprimersi su una riforma costituzionale riguardante più articoli.
Nasceranno poi a riguardo, come vedremo, due scuole diverse di pensiero.

SAGGIO IV
l titolo del saggio preso in esame non è descrittivo ma bensì allusivo.
TITOLO: LA PARTE PER IL TUTTO: IL REFERENDUM COSTITUZIONALE NON
AMMETTE LA SINEDDOCHE*
Cos’è la sineddoche? => indico una parte di un qualcosa per indicare il tutto.
Che centra la sineddoche con il referendum costituzionale? Nulla. Nel senso che il professor Carnevale parla
della sineddoche nel titolo ma la usa come una metafora. Cioè abbiamo detto che la definizione di
sineddoche è una parte per il tutto, il prof Carnevale si occupa di due problematiche.

La prima problematica: se sia possibile arrivare al risultato finale di una riforma costituzionale, (utilizziamo
il termine riforma e non revisione perché la riforma è un qualcosa di più specifico. È una modifica di una
gran parte della costituzione, è una modifica sistematica), attraverso non una sola legge di revisione
costituzionale ma diverse leggi di revisione costituzionale, ciascuna, ad esempio, per ogni articolo che si
voglia modificare, le quali tutte quante poi approvate danno esito alla riforma.

Seconda problematica: a fronte di un’unica legge di riforma costituzionale se sia possibile o meno, in caso
di referendum, esprimerci su questa legge non già con un unico quesito (e dunque non con unico sì o un
unico no) ma attraverso numerosi quesiti ciascuno vertente su una parte della riforma=> se tutti quanti
danno esito positivo si arriva alla riforma.

Anche qui ritroviamo la rifigura retorica della sineddoche=> una parte, singolo quesito, per il tutto, scopo
della riforma

Le due problematiche evidenziate in realtà compongono un’unica macro-problematica che è la macro-


problematica dell’omogeneità normativa applicata al referendum costituzionale. Arriviamo dunque a
quello accennato all’inizio. Non si può parlare dei rapporti tra referendum costituzionale e omogeneità
normativa se prima non parliamo di quest’ultima.

Il professor Carnevale ricorda che l’omogeneità normativa ha, nel nostro ordinamento, una data di nascita.
Il che è bizzarro per un istituto giuridico. Questa data di nascita è il 7 febbraio 1978, giorno in cui viene
depositata una sentenza della corte costituzionale, la numero 16 del 1978. Questa decisione aveva ad
oggetto tra altre cose l’ammissibilità di un referendum abrogativo di iniziativa popolare con il quale si
richiedeva l’abrogazione totale o parziale di ben 97 articoli del codice penale, nonché diversi altri del codice
penale militare di pace, riguardanti vari materie.
Quindi 97 articoli del codice penale su materie molto diverse fra di loro. Perché fu presentato un
referendum abrogativo così ampio? Si volevano espungere dal codice penale tutta una serie di disposizioni
che venivano dal precedente ordinamento fascista che si riteneva non fossero più in linea con gli standard
attuali. Il problema sorto però era dovuto al fatto che si usava il referendum abrogativo, strumento che
serve ad abrogare delle disposizioni di legge, in realtà con un intento che non era meramente abrogativo
ma si voleva riformare il codice penale e il cittadino era chiamato ad esprimersi su questo referendum con
un solo Sì o con un solo No. Il che poneva un problema di libertà del voto. Perché ad esempio se io fossi
stato favorevole all’abrogazione del reato di bestemmia ma non all’abrogazione dell’ergastolo non avrei
potuto scegliere di dire sì ad uno e no all’altro. La problematica viene dapprima posta all’attenzione da
parte della corte di cassazione, (il referendum abrogativo è posto infatti sotto due controlli, uno prima da
parte della corte di cassazione, uno poi da parte della corte costituzionale), la quale dice però che in realtà
il principio dell’omogeneità nella normativa sottoposta al referendum non comporta: “la corrispondenza in
senso assoluto di ogni singolo referendum ad ogni singolo atto normativo”. Insomma, la corte di
cassazione dice non vedo dove sia il problema, non c’è nessuna regola che vieti questa cosa, ovvero un
unico referendum, con un unico quesito, su tante abrogazioni.

Non così invece la corte costituzionale che interviene successivamente con una sentenza che è veramente
una delle grandi decisioni della corte costituzionale, tra l’altro redatta da un grande costituzionalista, che
invece ritieni inammissibili i referendum abrogativi eterogenei e lo fa sulla base sostanzialmente di tre
articoli:

- Art. 75: è quello che prevede il referendum abrogativo stesso, lo si ritiene violato nella misura in cui il
referendum viene usato per uno scopo diverso da quello per il quale è stato pensato. Insomma, dice la
corte=> il referendum è uno strumento pensato per effettuare un’attività legislativa negativa, cioè per
sottrarre, abrogare e qui invece viene di fatto utilizzato per effettuare un’attività legislativa positiva, cioè
per riformare.

- Art. 1: principio democratico sono violati perché dice la corte: “se è

- Art 48: principio di libertà del voto vero che il referendum non è fine a sé stesso ma tramite la
sovranità popolare, occorre che i quesiti posti agli elettori siano tali da esaltare e non da coartare le loro
possibilità di scelta. Mentre manifesto che un voto bloccato su molteplici complessi di questioni
insuscettibili di essere ridotti ad un’età, contraddice il principio democratico incidendo sulla libertà del voto
stesso.

La corte dice dunque => non puoi dare un unico sì o un unico no su una pluralità di modifiche che stai
proponendo. Aggiunge poi la corte che la libertà dei promotori delle richieste di referendum e la libertà
degli elettori chiamata a valutare le richieste stesse, non vanno confuse tra di loro. Quindi un conto è il
fatto che l’elettore debba essere libero di esprimersi, un conto è che chi propone il referendum sia libero di
proporre il quesito come gli pare e piace. Questo non è possibile, ci sono delle regole a cui deve sottostare
e in particolare dice la corte costituzionale=> la regola a cui chi propone il referendum deve sottostare è
quella data dal principio della matrice unitaria. Questa sentenza noi ormai la diamo per acquisita, ovvero è
una sentenza che esiste dal 78 e tutti i giuristi che si sono formati da quell’anno fino ad oggi danno per
scontata, ma ai tempi non fu accolta positivamente da tutta la dottrina. Fu in realtà una decisione non
approvata unitariamente ma, accolta da alcuni e criticata da altri, perché in qualche maniera si accusava la
corte costituzionale di aver tirato fuori dal nulla un requisito che però non stava scritto da nessuna parte.
Fatto sta che ad oggi questo principio della matrice razionalmente unitaria fa parte del nostro patrimonio
giuridico e questo è importante perché tutta la questione che ruota attorno alla omogeneità normativa di
fatto muove dalla matrice razionalmente unitaria
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Vediamo ora come questo argomento che nasce da un contesto diverso quale quello del referendum
abrogativo, si traspone all’interno di un ambito che non è quello suo originario e cioè l’ambito
costituzionale.

Abbiamo avuto 15 revisioni costituzionali fino ad oggi, tutte revisioni puntuali. Anche se, osservando la
tendenza delle riforme costituzionali possiamo vedere come in realtà man mano di come passavano gli anni
se ne sono fatte sempre di più e si è esteso l’ambito di applicazione. Insomma, la riforma del titolo V è una
riforma, e non una revisione, che cambia sostanzialmente tutto un titolo della costituzione ma nel cambiare
tutto un titolo cambia di fatto i connotati costituzionali del sistema. Anche in questo caso però benché si
trattasse di una riforma, si trattava di una riforma veramente su un unico titolo, su un’unica macro-
problematica che era quella del regionalismo. Se noi però ci spostiamo e dai progetti di revisione entrati in
vigore vediamo invece quelli “abortiti” ci rendiamo conto che la situazione cambia radicalmente a partire
dagli anni 80 con la proposta del partito socialista italiano di fare una riforma costituzionale volta
sostanzialmente a modificare la forma di governo in senso più presidenzialista. Si comincerà quindi, a
partire da quel momento, a parlare di GRANDE RIFORMA COSTITUZIONE=> e cioè di una riforma
costituzionale che cambi veramente l’impianto fondante della costituzione e specificamente della forma di
governo e quindi intervenga soprattutto nella seconda parte della costituzione in tutti i titoli e in tutte le
sezioni. Questa idea della grande riforma nasce a partire dagli anni 70 ma si evolve senza mai giungere a
risultati concreti negli anni successivi.
ES. di grandi riforme nel tempo:
- Commissione Iotti;
- Bicamerale D’Alema;
- La riforma Berlusconi;
- La riforma Letta;
- La riforma Renzi-Boschi
Tutte riforme di ampissimo respiro ed è in relazione a queste riforme che si crea il problema
dell’omogeneità normativa nei confronti del referendum costituzionale. Problema che nasce però
soprattutto in riferimento proprio alla riforma del titolo V. nonostante questa fosse una riforma tutto
sommato contenuta all’interno della macro-materia è tuttavia la prima volta che il popolo italiano si
esprime su un referendum costituzionale e quindi il problema nasce quando si inizia a creare l’istituto che
crea quel problema. Come nasce il problema? ad un certo punto viene ad affermarsi nel dibattito pubblico
e nel dibattito politico il problema delle grandi riforme. Ne viene fatta una anche se non è una riforma
grandissima è comunque una riforma consistente la prima volta che viene fatto il referendum
costituzionale e qualcuno si rende conto del problema, cioè che il popolo è chiamato ad esprimersi con un
solo sì o con un solo no su una riforma che modifica una marea di articoli.
Il problema dell’omogeneità normativa viene talmente avvertito negli anni successivi che nella riforma
Letta del 2013 addirittura si prevede un meccanismo derogatorio dell’articolo 138 della costituzione
secondo cui poi la riforma che il governo Letta proponeva si sarebbe dovuta obbligatoriamente tradurre in
dieci diversi disegni di revisione costituzionale ciascuno dei quali omogeneo dal punto di vista del
contenuto e coerente dal punto di vista sistematico.

Quindi torniamo al 2001 dove sorgono due scuole di pensiero diverse:


- Prima scuola: chi ritiene che la riforma costituzionale sia sostanzialmente inammissibile perché sono
ammissibili solo revisioni della costituzione puntuali;

- Seconda scuola: chi dice “ammetto che si possa fare una riforma costituzionale ma poi i quesiti devono
essere diversi e omogenei”.

I primi muovevano soprattutto da un lato storico-comparatistico. E cioè dicevano innanzitutto che la nostra
costituzione, contrariamente a quella spagnola, non prevedeuna specifica procedura diversa per le riforme
costituzionali. La costituzione spagnola prevede due procedere una per la revisione costituzionale, l’altra
per la riforma costituzionale, e naturalmente quest’ultima è una procedura aggravata. Inoltre, si diceva il
costituente quando ha creato l’articolo 138 pensava soprattutto a revisioni puntuali e quindi l’art. 138 non
sarebbe idoneo a consentire una grande riforma. Questa tesi non è del tutto infondata dal punto di vista
storico. Se noi leggiamo gli atti dell’assemblea costituente quello che successe fu che inizialmente si era
previsto un meccanismo quasi identico a quello spagnolo ma poi alla fine si decise di mantenere l’attuale
sistema dell’articolo 138, ma non si pensava a riforme costituzionali di questa portata. Allo stesso tempo
non si pensava ma neanche si escludeva, anzi c’era qualche membro dell’assemblea costituente che non
era soddisfatto della situazione di compromesso trovata sulla forma di governo e che auspicava che un
giorno qualcuno facesse una grande riforma. Quindi l’argomento storico tiene poco da questo punto di
vista, dimostra forse sì, una preferenza del costituente rispetto a modifiche puntuali, ma non un obbligo.

Inoltre, un altro professore di questa università Giampaolo Fontana ha osservata come il ritenere
inammissibili grandi riforme, porterebbe a un’attenuazione della rigidità costituzionale.

Il professor Carnevale non aderisce a nessuna delle due scuole di pensiero.

Breve brainstorming sulle due scuole di pensiero. Due scuole di pensiero. Torniamo al problema
principale: una grande riforma che modifica una molteplicità di articoli eterogenei tra di loro e sulla quale il
popolo è chiamato ad esprimersi tramite referendum costituzionale con un solo sì o un solo no.
Due scuole di pensiero:
- La prima dice=> non si possono proprio fare le grandi riforme, cioè scuola di pensiero che tende a negare
alla radice la possibilità di effettuare delle revisioni costituzionali eterogenee di ampio respiro. Perché dice
il procedimento di revisione costituzionale previsto dall’articolo 138 è stato fatto esclusivamente per
modifiche puntuali e non per riforme costituzionali. Per cui le grandi riforme sarebbero inammissibili e lo
sarebbero anche se non si svolgesse il referendum costituzionale.

- La seconda dice=> “no le grandi riforme (riforma organica) si possono fare, anzi, magari è necessario
talvolta farle, ma se si vogliono fare e se si richiede il referendum allora il referendum deve essere
spacchettato in diversi quesiti, per cui non una riforma con cui contestualmente ad esempio: si elimina il
bicameralismo paritario, si elimina il CNEL, si dà più potere al presidente della repubblica, ecce cc… MA
diversi quesiti in cui per esempio si richiede “vuoi tu dare più potere al presidente della repubblica?”
risposta: sì/no. Oppure “vuoi tu eliminare il CNEL?” risposta: sì/no. Ecc...

E ancora possiamo aggiungere che=> la prima scuola di pensiero non trova condivisione né da parte della
dottrina, né nello specifico da parte del professore Carnevale. Perché si ritiene che gli argomenti addotti da
chi sostiene questa tesi siano argomenti non sufficienti.

Più problematica invece è la seconda scuola di pensiero perché lì gli argomenti addotti sono più complessi,
meno storici e più tecnici e si richiamano precisamente alla giurisprudenza costituzionale in materia di
referendum abrogativo. Gli argomenti addotti sono gli stessi, si fa leva sulla natura dello strumento
referendario che serve al cittadino per esprimersi sulle proposte di modifiche della costituzione sul
principio democratico e la libertà di voto e si dice=> “se tu lasci al cittadino la scelta solo su un sì o un no,
non gli consenti di dire sì ad alcune cose e no ad altre”.

CHIARIMENTO:
Oggi abbiamo cominciato questa lezione facendo questa distinzione tra leggi di revisione e leggi di riforma
costituzionale. Ovviamente le leggi di riforma sono leggi di revisione. L’articolo 138 distingue tra leggi di
revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali nel senso che le prime sono leggi che intervengono sul
testo della costituzione, le altre leggi costituzionali sono leggi approvate secondo il procedimento previsto
dall’articolo 138, quindi che pongono norme di livello costituzionale ma non modificando il testo della
costituzione. Ovviamente tutte le leggi di riforma sono necessariamente leggi di revisione costituzionale nel
senso che modificano il testo della costituzione. Questa distinzione fatta serve per capire quando c’è il
problema dell’omogeneità a fronte di riforme e dove invece questo problema non si pone perché la
revisione è talmente puntuale e contenuta che in qualche modo l’omogeneità è garantita in sé.

Prima di entrare nel dettaglio di questa tesi, c’è un problema preliminare. Facciamo finta per il momento
che la tesi secondo cui le grandi riforme costituzionali debbano essere “spacchettate” in più quesiti, sia
corretta. Problema che in questo caso però sorgerebbe è: “chi lo fa questo spacchettamento?”. Ora, il
referendum costituzionale è disciplinato da una legge, la numero 352 del 1970 che prevede all’articolo 12,
comma 2, che l’ufficio centrale per il referendum istituito presso la corte di cassazione, verifica che la
richiesta di referendum sia conforme alle norme previste dall’articolo 138 della costituzione. Questo è
l’unico controllo previsto per il referendum costituzionale. La stessa legge attribuisce all’ufficio centrale per
il referendum il compito di formulare il quesito, però l’ufficio centrale per il referendum non è che abbia
una grande libertà di scelta. L’articolo 16 della legge 352 del 1970 dice: “se si tratta di una legge di
revisione costituzionale, il quesito dovrà essere formulato in questo modo=> «Approvato il testo della
legge di revisione dell'articolo... (o degli articoli ...) della Costituzione, concernente ... (o concernenti ...),
approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale numero ... del ...?»; ovvero: «Approvate il
testo della legge costituzionale ... concernente ... approvato dal Parlamento e pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale numero ... del ... ?».
Quindi è vero che è l’ufficio centrale per il referendum a formulare il quesito, ma l’ufficio centrale per il
referendum non è per niente libero per la formulazione dello stesso.

Come si risolve questo problema? Qualcuno ha detto, partendo dal presupposto che sia illegittimo fare dei
quesiti unici, visto che la legge non consente all’ufficio centrale per il referendum lo spacchettamento dei
quesiti, allora la legge è incostituzionale. E quindi la corte di cassazione dovrebbe sollevare questione di
illegittimità costituzionale presso la corte costituzionale chiedendo che questa dichiari incostituzionale
l’articolo 16 della legge 352 del 1970 nella parte in cui non prevede la possibilità di spacchettamento dei
quesiti in caso di riforma organica (grande riforma).

Il professor Carnevale cita questa tesi nel suo saggio, osservando come, dal punto di vista procedurale,
questa soluzione non comporti alcun problema. Se la corte di cassazione volesse sollevare questioni
illegittimità costituzionale relativamente all’articolo 16 della legge 352 del 1970 a questo scopo nulla gli
impedirebbe di farlo. Una volta che si arriva davanti alla corte costituzionale, bisogna anche motivare la
richiesta di illegittimità costituzionale. => la corte chiederebbe perché si voglia chiedere l’illegittimità
costituzionale di un determinato articolo. Da cosa si trae l’illegittimità costituzionale nel quesito unico?

E qui arriviamo al problema principale ovvero: quali sono i possibili profili di incostituzionalità?

PREMESSA:
Il controllo di costituzionalità da parte della corte costituzionale sulle leggi. Modalità di accesso alla corte
costituzionale. Quello che sicuramente il prof carnevale ci ha già accennato è che la corte costituzionale è
l’organo chiamato, nel nostro ordinamento, a valutare, la legittimità costituzionale per le leggi. Cioè se
una legge è in contrasto o meno con la costituzione. La corte costituzionale può essere chiamata a decidere
secondo due modalità:

- La modalità principale (che non ci interessa oggi) => a cui possono ricorrere esclusivamente lo stato e
le regioni.
- Oppure modalità di giudizio in via accidentale=> ovvero che c’è un giudice che deve fare applicazione
di una norma di legge nell’ambito di una controversia, ritiene che quella norma di legge sia non conforme a
costituzione, sospende il giudizio, e solleva la questione di illegittimità costituzionale.

Nel nostro caso abbiamo un giudice=> l’ufficio centrale per il referendum presso la corte di cassazione che
in base a tutta una serie di criteri, la corte di cassazione ha riconosciuto in passato essere un giudice che
deve risolvere una controversia, in questo giudizio per forza di cose l’ufficio centrale dovrebbe applicare
l’articolo 16, della legge del 1970, secondo questa prospettiva potrebbe l’ufficio centrale per il referendum
sospendere la decisione su come far ottenere il referendum costituzionale, chiedere alla corte di dichiarare
l’incostituzionalità dell’articolo 16. Qui si innesta un’ulteriore complicazione che studieremo quando
affronteremo il giudizio di costituzionalità, la corte nell’arco della sua storia ha detto=> “guardate che io
non sono tenuta a dire soltanto se una determinata norma è conforme o meno a costituzione, ma posso
ritagliare quella norma o addirittura dichiarare l’incostituzionalità di una disposizione di legge perché non
prevede una norma”.

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Quali potrebbero essere, una volta che la questione venisse sollevata davanti alla corte costituzionale, le
possibili censure di incostituzionalità?

Quelle dette prima ovvero quelle relative al referendum abrogativo: principio democratico e libertà di voto
che vengono rievocati dai sostenitori della tesi che vede l’articolo 16 della legge del 1970 incostituzionale
esattamente per lo stesso motivo e allo stesso modo di quanto è avvenuto con il referendum abrogativo.
Cioè si dice=> non puoi costringere l’elettore a dare un solo sì o un solo no per tutta la riforma.
L’altro provvedimento che è ripreso ma chiaramente con adattamenti anch’esso relativo alla vicenda del
referendum abrogativo, è quello della natura dello strumento referendario. Sostengono infatti i sostenitori
di questa tesi che nel momento in cui si usa lo strumento del 138 che è stato voluto per revisioni puntuali,
per grandi riforme complessive, si trasforma la natura dello strumento da strumento oppositivo, serve
infatti al popolo ad opporsi ad una revisione costituzionale, a strumento plebiscitario cioè tu proponi
questa grande riforma, che è già stata approvata dal parlamento ma non dando la possibilità di scegliere su
ogni singolo punto sì o no, tu metti il popolo in una condizione tale da dire “o sei con me, o sei contro di
me”. Questo è quello che venne rimproverato proprio allo scorso governo con la riforma Renzi.
Dicevamo dunque prima il motivo, secondo il quale, alcuni ritengono che il quesito debba essere
“spacchettato” e che per questo motivo l’articolo 16 della legge 352 del 1970 sarebbe incostituzionale. Il
professor Carnevale, non aderisce a questa teoria, in particolare il professor Carnevale ritiene che il
parallelismo tar il referendum abrogativo e quello costituzionale sia un parallelismo improprio. Perché i due
strumenti, certo si assomigliano perché sono entrambi strumenti di democrazia diretta, tuttavia hanno una
funzione diversa. Cioè:
- Referendum abrogativo: serve a consentire la scelta al cittadino elettore se mantenere o eliminare una
disciplina legislativa.
- Referendum costituzionale: serve a dare la possibilità al cittadino di scegliere tra due diverse positive
versioni della costituzione, quella attuale e quella modificata.

Per cui questo problema della matrice razionalmente unitaria non si porrebbe nel caso del referendum
costituzionale perché non c’è il problema della scelta sul singolo punto della riforma, al cittadino è rivolta
una domanda molto semplice: “tra la costituzione come ora e la costituzione come sarebbe dopo la
riforma, tu quale preferisci?”

Sostanzialmente dice il professor Carnevale “il referendum abrogativo risponde alla domanda=> voglio o
non voglio mantenere cosa. Il referendum costituzionale risponde alla domanda=> volete la costituzione
che c’è o la sua “novella” (?).

Inoltre, il professor Carnevale adduce poi altre motivazioni contro lo spacchettamento nei quesiti. Dice ad
esempio che lo spacchettamento dei quesiti porrebbe il problema dal punto di vista del quadro di insieme
della riforma costituzionale. Mettiamo caso ad esempio che in un quesito si intervenga sul governo
prevedendo che esso riceve la fiducia di tutte e due le camere e con un altro quesito si intervenga sulle
funzioni del parlamento prevedendo che il senato non da più la fiducia alle camere. Allora da un lato, se
entrambi i quesiti passassero, ci sarebbe scritto il governo riceve la fiducia delle camere e dell’altro ci
sarebbe scritto solo camera/fiducia (????).

Ci dice il professor Carnevale che anche se le varie modifiche della costituzione non sono legate da matrice
razionalmente unitaria in realtà però fanno parte di un unico disegno riformatore e se tu ne approvi solo
alcune e non delle altre rischi di creare delle incoerenze normative all’interno della costituzione.

Ammettiamo che effettivamente si possa procedere allo spacchettamento e che l’ufficio centrale del
referendum si incarichi di questo compito, quale è il criterio in base al quale deve spacchettare? Dice il
professor Carnevale, che si fa dialettica da solo, “questo problema potrebbe essere forse risolto a monte. E
cioè anziché prevedere che sia l’ufficio centrale per il referendum a spacchettare in diversi quesiti la
riforma costituzionale, potrebbero gli stessi promotori del referendum costituzionale, quando vanno a
depositare all’ufficio centrale la richiesta di referendum costituzionale presentare anziché un’unica
richiesta su tutta le legge costituzionale diverse richieste. In questo modo poi ogni legge si tradurrebbe in
quesito e questo spacchettamento non sarebbe compito dell’ufficio centrale per il referendum, organo
neutro, ma dei comitati promotori.

Sembrerebbe una buona soluzione ma in realtà anche questa presenta dei problemi e non trova la
completa “approvazione” del professor Carnevale. Il punto è questo. Chi ha avuto questa idea si rifà alla
vicenda del referendum abrogativo con riferimento ad un’ altra questione è cioè al referendum abrogativo
relativo alla legge 40 del 2004=> "Norme in materia di procreazione medicalmente assistita". In quel caso
erano state presentate cinque diverse richieste di referendum abrogativo. Da diversi soggetti.
Una era una richiesta di referendum totale. Cioè abrogare tutta la normativa. Le altre quattro erano
richieste di referendum parziale la cui somma dava comunque la totalità dell’atto. Per cui il cittadino che
avesse voluto eliminare completamente quella legge avrebbe avuto due scelte o votare sì al primo
referendum che la abrogava totalmente oppure votare sì a tutti e quattro gli altri => ottenendo così lo
stesso risultato. Il problema che si pone è invece se il cittadino vota sì ad uno o a due, o se vota no agli altri
due. Per esempio, il cittadino che vota sì all’abrogazione totale e vota poi no ad un’abrogazione parziale, di
fatto si contraddice. Questo poteva creare dei problemi. La problematica fu fatta presente alla corte di
cassazione la quale però ritenne di non intervenire appellandosi nella decisone alla maturità degli elettori.
In quell’occasione il professor Carnevale scrisse un articolo in cui conia l’espressione “pluri-referendum
ugualmente orientato” => esattamente ciò che dicevamo prima.
Più referendum diversi volti però al medesimo obiettivo. Dice però il professor
Carnevale una cosa del genere non si potrebbe fare. Cioè questa cosa del pluri referendum come è
avvenuta per il referendum abrogativo a cui si faceva riferimento prima, non si potrebbe fare per il
referendum costituzionale. Cioè questa idea di portare le richieste di referendum già spacchettate è
impraticabile e perché? Per due ovvi motivi:

-primo motivo di carattere legislativo=> fondato sulla legge 352 del 1970, che disciplina lo svolgimento del
referendum costituzionale. Cioè se io ho una legge costituzionale intitolata “modifiche al titolo V” e in
questa legge io modifico cinque articoli, decido di presentare cinque diverse richieste di referendum, una
per ogni articolo, la corte di cassazione deve formulare i quesiti, ma la formulazione del quesito è imposta
dalla legge, la quale dice che tu nel quesito devi mettere esclusivamente il titolo della legge. Dunque, anche
se i cinque quesiti hanno ad oggetto cinque articoli diversi, poi sulla scheda elettorale noi ci ritroviamo
sempre lo stesso titolo. Perché la formulazione del quesito è imposta dalla legge.
Nel referendum abrogativo la prassi del tentativo di pluri referendum si è potuta modificare perché
l’articolo 75 della costituzione nega la possibilità di tenere il referendum abrogativo su una legge o su parte
di una legge e quindi in quel caso non c’è imposta per legge la formulazione del quesito. Cioè il quesito lo
prevede il promotore. Per quanto riguarda il referendum costituzionale invece questo non è possibile
perché l’articolo 16 della legge 352 impone ai promotori di avere ad oggetto l’approvazione o la non
approvazione dell’intera legge.

- Secondo motivo di carattere costituzionale=> e se la legge fosse incostituzionale? Il professor Carnevale


dice no la legge non può essere incostituzionale per i motivi già detti prima e cioè che la differenza tra
referendum abrogativo e quello costituzionale è che la legge dell’articolo 75 della costituzione, che prevede
il referendum abrogativo, parla espressamente di referendum sulla legge totale o parziale, mentre invece il
138 parla solo di legge, non specifica se totale o parziale.

Qualcuno aveva anche provato a dire che però alle volte la costituzione utilizza il termine legge in modo
****. È vero perché per esempio prendiamo l’articolo 134, quello che dice che la corte costituzione giudica
in base alla legittimità delle leggi. La corte costituzionale può giudicare anche sulla legittimità su una parte
di legge? Si può. Quindi in quel caso il termine legge non si riferisce all’atto. Invece nel caso del
138 il termine legge si riferisce all’atto proprio per questa differenza con l’articolo
75.

SAGGIO V
argomento: presenta elementi di analogia con il secondo saggio. Poiché le riflessioni del professor
Carnevale traevano ispirazione da una vicenda concreta ovvero quella della riforma costituzionale Renzi-
Boschi.
Anche in questo caso il saggio di oggi ha tratto spunto dalla vicenda della riforma Renzi-Boschi.
Procedimento di revisione costituzionale (legge 138).
Distinzione tra legge di revisione costituzionale e altre leggi costituzionali. Quale è la differenza?

Da un punto di vista formale non vi è differenza poiché il procedimento è lo stesso, anche la numerazione
annuale progressiva lo è, anche la formula di promulgazione del presidente della repubblica è la stessa.
Ad essere differente sono i contenuti. Le leggi di revisione costituzionale sono leggi che modificano il testo
della costituzione in una o più sue parti. Mentre le altre leggi costituzionali sarebbero quelle leggi che non
modificano il testo della costituzione.
Fanno qualcos’altro, lo possono integrare, possono derogare al testo costituzionale o attuare una riserva di
legge costituzionale.

Oggetto del saggio: il titolo delle leggi di revisione costituzionale.


Cos’è il titolo delle leggi in generale?
Ce lo dicono due regolamenti: dpr (decreto del presidente della repubblica)1992 del
1986 e il successivo dpr 217 del 1986 (che ha dato regolamento al primo) che si occupano della
pubblicazione delle leggi che riguarda l’ultima fase del procedimento legislativo. E, nel disciplinare, la
pubblicazione delle leggi, questi due regolamenti ci dicono che le leggi debbano avere un titolo e ci dicono
che cos’è questo titolo che, deve essere dato da: la data il numero e l’argomento della legge.

La natura e l’efficacia del titolo delle leggi. La domanda è questa “spetta anche alle leggi l’efficacia….

Non c’è una manifestazione diretta da parte del parlamento in relazione al titolo. La funzione principale è
un’utilità ai fini della catalogazione delle leggi. Una seconda funzione è quella interpretativa. Significa che
si può far ricorso al titolo delle leggi per interpretare le disposizioni di quella legge. (Soprattutto nei casi un
cui il titolo contenga gli scopi di quella disciplina che ne capiamo l’efficacia.)

(Ripetizione delle righe precedenti per chiarire meglio.)


Al titolo è esclusa una funzione normativa. Come potrà utilizzare però il giudice il titolo delle leggi? Al
momento dell’interpretazione e delle disposizioni di quella legge. Nel caso in cui quel titolo contenga non
solo l’oggetto della disciplina di quell legge ma anche lo scopi i motivi che hanno spronato il legislatore a
fare quella legge.

Chiarito il problema del titolo delle leggi ordinarie il passaggio successivo riguarda il titolo delle leggi di
revisione costituzionale.
Domanda: le premesse fatte relative al titolo delle leggi ordinarie valgono anche per le leggi di revisione
costituzionale?

La natura, la ratio, delle leggi di revisione costituzionale che è la modifica del testo costituzionale, il fine
della modifica di costituzione, prevale sul contenuto normativo.
Il contenuto normativo di una legge di revisione costituzionale è destinato ad immettersi nel testo della
costituzione modificandolo.

Una volta concluso il procedimento di revisione la legge di revisione costituzionale ha concluso il suo scopo
e perde il suo senso di esistere. Il contenuto normativo di essa è ormai parte della costituzione vigente. In
questo transito però il titolo resta fuori, il contenuto normativo va a rientrare nella legge di revisione
costituzionale modificata ma il titolo no. Per questo non può essere riconosciuta una efficacia normativa e
interpretativa delle leggi di revisione costituzionale.

Le leggi di revisione costituzionale hanno uno scopo che è quello di modificare la costituzione. Una volta
fatto, lo scopo è stato raggiunto e, nell’ordinamento, varrà quell’articolo della costituzione modificata, non
si farà più riferimento alla legge di revisione costituzionale.
La vera peculiarità delle leggi di revisione costituzionale è che esse hanno sempre questo effetto, mentre la
legge ordinaria può avere questo effetto ma anche non averlo.

La legge ordinaria normalmente nasce per disciplinare un determinato ambito normativo, la legge di
revisione non può che avere questo effetto. Una volta approvata e modificato il contenuto delle norme di
revisione costituzionale la norma allora camminerà da sé e la legge di revisione viene messa da parte.
L’irrilevanza del titolo delle leggi di revisione costituzionale sul piano normativo e interpretativo non
significa però totale irrilevanza del titolo. Concluso il procedimento la rilevanza è perduta. Ma nel corso del
procedimento, nella fase endo-procedimentale, lì, il titolo delle leggi di revisione può avere un’efficacia che
si ricollega al momento della formulazione del quesito referendario. La formulazione del quesito spetta
all’ufficio centrale del referendum presso la corte di cassazione. E la disciplina è contenuta nell’articolo 16
della legge numero 352 del 1960 (stessa legge che ha disciplinato per la prima volta l’istituto del
referendum abrogativo). L’articolo 16 ci spiega come debba essere strutturata la formulazione del quesito
referendario. Per le leggi di revisione costituzionale vale la prima formula, mentre per le altre leggi vale la
seconda.
Il quesito da sottoporre al referendum consiste nella formulazione seguente:
approvate il testo della legge di revisione dell’articolo… (o degli articoli) della costituzione,
concernente/i? => si riferisce agli articoli che si vogliono modificare oppure: approvate il testo della legge
costituzionale…concernente…? => si riferisce all’oggetto di quella legge, in cui finisce anche il titolo.
Ciò che va messo in evidenza quando siamo di fronte a leggi di revisione costituzionale è l’effetto di
modifica del testo della costituzione. Quando invece siamo di fronte ad altre leggi costituzionali allora si
giustifica invece la seconda formula perché è necessario spiegare di cosa si occupano quelle altre leggi
costituzionali.
Il risultato di ciò che abbiamo detto di questa differenza di formulazione comporta che nel primo caso, nel
caso in cui si tratti di leggi di revisioni costituzionale, il titolo non dovrebbe finire nel quesito referendario,
nel secondo caso invece, per le altre leggi costituzionali, sì.
Entriamo nel concreto.

Il titolo legge Renzi-Boschi 2016 era molto particolare.


Un titolo che non conteneva i riferimenti all’oggetto o allo scopo di quella revisione ma si riferiva agli
articoli che andava a modificare.
La riforma cosiddetta Renzi-Boschi è stata preceduta da due altri tentati di riforma organica=> quella del
2001 che riguardava l’articolo 5 della costituzione e quella che riguardava la modifica della parte seconda
della costituzione. Si indicava quindi solo quale parte della costituzione si andava a modificare=> TITOTLO
MUTO. Il titolo muto non era dato a caso.

La novità nel caso della riforma Renzi-Boschi è che il titolo della revisione non era muto, ma parlava, era un
titolo loquace. Perché nel titolo c’è un riferimento da una parte all’oggetto, agli oggetti della legge di
revisione, dall’altra anche allo scopo della legge di revisione stessa. Quale era però il problema. Che in
entrambi casi sia con riferimento agli oggetti sia in riferimento dello scopo c’è una grande incompletezza
nel titolo. Perché questa legge di revisione costituzionale non aveva come oggetto solo gli articoli
considerati nel titolo, ma molti altri ancora non specificati (e non minori.) il problema era => o si mantiene
il titolo muto o se si vuole proprio indicare gli oggetti bisogna indicarli tutti. E perché non designarli tutti?
=> scelta di marketing politico. Ovvero è ovvio che alcuni argomenti avevano una maggiore capacità di
accattivarsi il consenso degli elettori rispetto ad altri.
La stessa caratteristica di selezione politica di determinati aspetti piuttosto che altri riguarda anche lo
scopo. Il problema si pone anche qui, perché solo alcune delle modifiche di quella legge di revisione
possono dirsi corrispondenti alla riduzione dei seggi ecc ecc
Come si riverbera sul quesito referendario? Il fatto che il titolo di questa riforma fosse un po’ tendenzioso
sarebbe rimasto fine a sé stesso nel caso in cui l’ufficio centrale del referendum al momento della
formulazione del quesito avesse approvato la prima formula. Il titolo della legge può essere loquace quanto
vuoi ma non finisce nel quesito referendario. Nei casi precedenti di referendum su leggi di costituzione
organica 2001 e 2006 l’ufficio presso la corte di cassazione aveva utilizzato erroneamente la formula
dell’articolo 16. Utilizzando la seconda formula.
Utilizzando la seconda formula nel quesito referendario ci finiva il titolo=> ma è un titolo muto.

Il problema concreto è che quel particolare titolo è l’erronea applicazione della seconda formula che
l’ufficio ha comportato.
In realtà l’ufficio centrale per il referendum ha ripetuto ancora una volta quello che per il professor
Carnevale era un errore. La ragione per cui l’ufficio del referendum nel 2001 e nel 2006 ha erroneamente
utilizzato la seconda formula è probabilmente da un punto di vista pratico, siccome nel 2001 e nel 2006 il
titolo era muto non ci si era posti il problema.
Ovvero=> se il titolo è muto la decisione della prima o seconda formula è indifferente. Si preferisce
adottare la seconda perché più breve. (quanto avvenne nel 2001 e nel 2006).
Ma per quanto riguarda la riforma Renzi-Boschi l’errore non è giustificato poiché il titolo di quella riforma
non era muto=> crea casini.

Non è mancato in dottrina chi ritenne che questa scelta fosse corretta. In particolare, secondo Giovanni
Cirilli, l’ufficio ha applicato la scelta giusta. Secondo lui la riforma Renzi-Boschi andava qualificata come
altra legge costituzionale. Perché a suo modo di vedere è vero che il contenuto principale determinava una
revisione costituzionale ma vi erano poi altri elementi che non potevano rientrate nella definizione di leggi
di revisione.

Ad altre considerazioni il professor Carnevale dice che bisogna guardare alla sostanza. In riferimento alla
riforma Renzi-Boschi, lì, era palese, che la stragrande parte della riforma fosse una legge di revisione poi vi
erano anche contenuti che non andava a modificare parti delle costituzioni ma dipendevano tutti dalla
legge di revisione.