Descentralización Fiscal y Transferencias

Intergubernamentales en América Latina

Iván Finot, 19 de enero de 2004

Contenido

Resumen............................................................................................................................. 1
1. Introducción..................................................................................................................... 2
2. Descentralización y transferencias territoriales................................................................3
A. Descentralización........................................................................................................ 3
a) Descentralización política.........................................................................................4
b) Descentralización operativa.....................................................................................6
c) Condiciones de eficiencia y sistemas de información...............................................7
B. Transferencias.............................................................................................................7
C. Implicaciones...............................................................................................................9
3. Sistemas de transferencias en América Latina................................................................9
A. Bases impositivas según niveles...............................................................................10
B. Financiamiento de las transferencias básicas............................................................13
C. Criterios de distribución.............................................................................................15
D. Condicionamientos al gasto.......................................................................................15
E. Visión de conjunto sobre sistemas de transferencias................................................17
4. A modo de conclusiones................................................................................................19
Bibliografía......................................................................................................................... 21


Versión preliminar, para comentarios.

Funcionario del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) - de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las NN.UU. (CEPAL) - en el área de Gestión del
Desarrollo Local y Regional. El autor agradece la colaboración prestada por Carlos Sandoval en la elaboración de
la información que sirvió de base para el presente trabajo.
 Resumen
Los sistemas de transferencias adoptados en la mayoría de los países de la región estarían
induciendo combinaciones variables de descentralización política y de descentralización
meramente operativa de decisiones de gobiernos centrales. Ambas formas serían útiles,
según los casos, pero el diseño de dichos sistemas estaría haciendo que, en la práctica, el
límite entre ambas dependa, no de la naturaleza de los bienes cuya provisión ha sido
descentralizada, sino de la capacidad de cada circunscripción para generar sus propios
recursos, lo que estaría colocando en situación de desigualdad a los ciudadanos de las
circunscripciones más pobres en términos de autonomía para proveerse de bienes locales.
Hasta ahora los procesos de la región se han enfocado primordialmente a ejecutar políticas
sociales pero contemporáneamente se hace necesario ampliar sus objetivos a coadyuvar a
la competitividad, principalmente a través del desarrollo económico local/regional. Esta sería
una oportunidad para profundizar la descentralización política y para modificar los actuales
sistemas de transferencias, a fin de que éstos, a la vez que garantizar condiciones similares
de autonomía y de equidad social, también estimulen la eficiencia y la participación.
Las condiciones para que la descentralización política propicie la eficiencia serían: (i) hacer
que las circunscripciones político-administrativas correspondan lo más posible con
demandas geográficamente diferenciadas, (ii) que las decisiones sobre gasto sean
adoptadas conjuntamente con las que se refieren a aportes locales y (iii) que los procesos de
decisión fueran al menos tan democráticos como los centrales. Y, para conciliar eficiencia
con equidad, las transferencias territoriales deberían ser de libre disponibilidad pero
proporcionales a los esfuerzos fiscales de cada circunscripción, medidos, en principio,
respecto a los niveles de ingreso de sus habitantes. Estas condiciones no se dan, o se dan
en forma muy limitada, en los procesos de la región
La instauración de un sistema de transferencias de libre disponibilidad orientado a apoyar
procesos de concertación que se efectúen sobre la base de iniciativas y aportes locales,
tendría que estar acompañada de: (i) profundizar la descentralización política hasta los
niveles más próximos al ciudadano e incentivar la asociación de circunscripciones en función
de características territoriales comunes y de economías de escala; (ii) facultar a las
comunidades locales para modificar las alícuotas de sus impuestos, y (iii) mejorar los
sistemas de representación, participación, e información.
Se debería tomar en cuenta, sin embargo, que las condiciones de eficiencia propias de la
descentralización política – incluido un sistema de transferencias como el propuesto -
podrían darse en lo que se refiere a la provisión de bienes cuya demanda está claramente
diferenciada, tales como los servicios de infraestructura básica, mientras el financiamiento
orientado a garantizar a cada habitante niveles de acceso similares a servicios como
educación y salud, debería estar a cargo de un sistema central de redistribución social,
operado por los gobiernos locales bajo una relación de agente-principal.
 2

1. Introducción
La descentralización hace parte de procesos de adecuación del sector público a fin de
proveer en forma más eficiente los bienes públicos requeridos en función de objetivos de
largo aliento, tales como ciudadanía, inclusión social y competitividad.
Los aspectos fiscales de la descentralización son sin duda esenciales en los procesos que
se encaran en la región, pero al parecer aún no nos hemos apropiado lo suficiente, ni
estamos desarrollando en función de nuestras necesidades, la rama de la economía pública
cuyo objeto es la provisión de bienes públicos en diferentes niveles territoriales. Es posible
que ello haya ocurrido en parte porque esa rama fue denominada por su fundador, Wallace
Oates (1970), “federalismo fiscal”, lo que habría inducido a creer que la misma se refiere
exclusivamente a los países federales.1 Sin embargo, la teoría que allí se fundamenta resulta
enteramente apropiada para analizar la descentralización en general y, con mayor
pertinencia aún, cuando se orienta hacia los niveles más próximos al ciudadano, ya que, al
reducir el ámbito de las demandas, los procesos de revelación de preferencias colectivas se
deberían facilitar.
Las transferencias territoriales constituyen sin duda uno de los aspectos esenciales de la
descentralización. En la región ellas son la principal fuente de ingresos de la mayoría de los
gobiernos subnacionales - en particular de los municipales - y en algunos países tienen una
alta ponderación en el gasto público, según se puede apreciar en el cuadro 1.

Cuadro 1
Ponderación de las Transferencias Básicas en Países Seleccionados
(En porcentajes)

Porcentaje Argentina Brasil México Bolivia Chile Colombia

respecto a: 1991-99 1990-98 1988-98 1989-00 1992-00 1987-01
ICN 39.6 29.1 7.9 19.3 3.8 31.6
PIB 5.0 5.9 1.1 4.09 0.9 3.3
ICN: Ingresos corrientes del nivel nacional.
Fuente: Elaborado en base a estadísticas del Fondo Monetario Internacional (IMF, 2001), del
Departamento Nacional de Planeación de Colombia (Colombia, 2002) y de la CEPAL (2002).

La finalidad primordial de las transferencias territoriales básicas es reducir las diferencias en

capacidad de generación de recursos propios. Desde este punto de vista los sistemas
vigentes han implicado, en todos los casos, una importante redistribución territorial
progresiva (Finot I. 2001). También sería deseable que los sistemas de transferencias
hubieran sido diseñados de tal forma que hicieran compatible ese objetivo con el de
estimular en los ciudadanos un mayor interés en contribuir al gasto público local, otro de los
resultados que se suele esperar de la descentralización.

1
El propio Oates (1999) afirma, en retrospectiva, que probablemente fue desafortunado denominar “federalismo
fiscal” a la teoría que el fundó, al restringirla a un estrecho ámbito fiscal, cuando el objeto de dicha teoría más
bien sería “la estructura vertical completa del sector público”.
 3

Existe un consenso sin embargo en que, en América Latina, las transferencias que provienen
de participaciones fijas en impuestos nacionales y no vinculadas con los respectivos
esfuerzos fiscales, junto con la ausencia de controles sobre el endeudamiento subnacional,
tienden a generar desequilibrios fiscales y resultan pro-cíclicas.2
La instauración de controles al endeudamiento subnacional, principalmente a partir de la Ley
de Responsabilidad Fiscal de las Entidades Territoriales en Colombia (Colombia 2000) y de
la Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil (Brasil 2000), estaría mostrando el camino para
prevenir que en adelante el sobre-endeudamiento subnacional, pero las modificaciones en
los sistemas de transferencias son más difíciles, ya que implican redistribuciones territoriales
de los ingresos públicos.
El propósito de este trabajo es entregar un marco analítico y una evaluación preliminar de los
sistemas de transferencias territoriales vigentes en la región, a partir de algunos avances
presentados anteriormente por el autor (principalmente en Finot I. 1996 y 2001). Con esta
finalidad, en primer lugar se presenta un marco teórico actualizado sobre descentralización y
transferencias territoriales, y luego se enfoca el análisis principalmente a los seis países de
la región que muestran los procesos de descentralización más antiguos y/o avanzados:
Argentina, Brasil y México, entre los federales, y Bolivia, Chile y Colombia entre los unitarios.
A fin de poder contar con datos comparables, el análisis cuantitativo se basa en las
Government Finance Statistics del Fondo Monetario Internacional.

2. Descentralización y transferencias territoriales

A. Descentralización
Eduardo Palma y Dolores Rufián (1991) definieron que el concepto de descentralización
implica una transferencia de competencias a gobiernos subnacionales electos que puedan
actuar con independencia de la administración central.
Tim Campbell, George Peterson y Jose Brakarz (1991) indican, a su vez, que la situación de
los gobiernos locales en América Latina podría ser estudiada con el marco normativo de la
teoría de la “opción pública” en los casos en que los recursos provienen en su mayor parte
de los contribuyentes locales, y con el del “agente-principal” cuando ocurre lo contrario. Jerry
Silverman (1992) precisa que en el primer caso el gobierno local debería responder
primordialmente a los contribuyentes mientras en el segundo al gobierno central.
Todos los gobiernos subnacionales tienen a su cargo tareas tanto en calidad de cabezas de
autonomías como de agentes del gobierno nacional (con diferentes combinaciones) y las
respectivas administraciones ejecutan tanto decisiones políticas adoptadas localmente como
decisiones políticas tomadas centralmente. Desde un punto de vista político y económico es
crucial establecer, para cada caso, dónde se toman las decisiones políticas primordiales
sobre qué, cuánto y con qué recursos proveer. Si son adoptadas localmente, se trataría de
casos de descentralización política mientras que cuando las administraciones subnacionales

2
En este sentido se pueden consultar los trabajos de Ricardo López Murphy (1996),para Argentina; de José R.
Afonso (1996), para Brasil y de Roberto Junguito, Ligia Melo y Martha Misas (1996), para Colombia, presentados
en el XX Seminario sobre Política Fiscal, realizado en enero de ese año; los del autor, elaborados sobre esta
base (Finot I. 1996 y 2001), y una presentación de José Antonio Ocampo realizada en un evento regional sobre
federalismo fiscal (2001).
 4

están ejecutando decisiones políticas centrales, se trataría de casos de descentralización

operativa3, y las condiciones de eficiencia son diferentes para ambos casos. 4
Ya los franceses habían destacado “el doble sombrero” de los gobiernos locales pero
tradicionalmente la teoría económica de la descentralización se ha referido0 principalmente a
la descentralización política, mientras que el análisis económico sobre los gobiernos locales
como agentes del central ha sido introducido con posterioridad (por David Heymann, 1988).
a) Descentralización política
Desde un punto de vista económico, la descentralización política sería la transferencia de
procesos de decisión sobre gasto y financiamiento para provisión de bienes públicos, desde
ámbitos centralizados a ámbitos locales.
De la teoría económica de la descentralización se desprende que las condiciones de
eficiencia, en este caso, serían primordialmente tres: que los ámbitos de los procesos locales
de decisión correspondan con diferenciaciones geográficas de la demanda, que las
preferencias sean efectivamente reveladas y que las ganancias generadas por las
condiciones anteriores sean superiores a posibles pérdidas en términos de economías de
escala.
 Adecuación a la diferenciación de la demanda
Ya Vincent Ostrom, Charles Tibout y Robert Warren (1961) habían señalado que un
sistema “policéntrico”, donde la provisión de aquellos bienes públicos cuya demanda
estuviera geográficamente diferenciada al interior de una metrópolis estuviera a cargo
de gobiernos electos localmente, y sólo la de aquellos cuya demanda fuera uniforme
para toda la metrópolis se mantuviera a cargo del gobierno metropolitano, sería una
solución más eficiente que una centralizada.
Puesto que en el caso de los bienes públicos la demanda se expresa primordialmente
a través de elecciones políticas, parece evidente que cuanto mejor corresponda el
ámbito de decisiones político-administrativas a demandas geográficamente
diferenciadas, más eficientes serán, en principio, estas decisiones.
El problema de fondo sería – según lo señalara Oates (1970) - que, por lo general,
los mapas político-administrativos no coinciden con las demandas geográficamente
diferenciadas. Ni tendrían por qué hacerlo: los primeros han sido elaborados en
función del control político-administrativo del territorio, mientras los segundos son
resultado de factores tales como localización de recursos naturales, facilidades de
acceso e inversiones en infraestructura. Intentar modificar los primeros puede ser
objeto de conflictos inter-territoriales mientras que los segundos se van modificando
sin otros límites que las respectivas regulaciones territoriales (incluidas las
correspondientes a relaciones internacionales).
¿Qué hacer con la falta de adecuación entre los procesos político-administrativos
circunscritos por los mapas político-administrativos y los mapas geográfico-
3
Prefiero utilizar el término “descentralización operativa” y no “delegación” (como denominan algunos autores a
esta situación) porque, como bien lo explican Palma y Rufián (1991), la delegación puede ser suspendida por el
principal en cualquier momento. En cambio el concepto de descentralización implica una transferencia definitiva
de competencias y autonomía para adoptar decisiones, en este caso, administrativas.
4
Siguiendo el análisis de Christian von Haldenwang (1990) se debería incluir además los casos en que las
decisiones pasan de una regulación político-administrativa a una regulación de mercados. Robert Bennett (1994)
(citado por Huáscar Eguino, 1996) también distingue entre descentralizar a gobiernos y descentralizar a
mercados. En este trabajo sin embargo nos reduciremos a analizar la descentralización hacia gobiernos.
 5

económicos? - El principio de solución, más que deliberar sobre qué encomendar a

cada nivel, sería incentivar la asociación entre gobiernos territoriales a partir de los
niveles más próximos al ciudadano (y para ello la descentralización debería llegar
hasta estos niveles) y transferir competencias hacia circunscripciones asociadas en
función de responder a demandas diferenciadas comunes.5
 Revelación efectiva de preferencias
Según el análisis microeconómico, la demanda de cualquier bien privado se hace
efectiva a través de un proceso de revelación de preferencias, mediante el cual cada
individuo elige una combinación de bienes dados los precios de esos bienes y su
respectivo nivel de ingreso. De manera similar, en la provisión de bienes públicos
locales cada comunidad debería optar por una combinación de bienes tomando en
cuenta el costo que ello le implicará. Oates (1970) no explicita esta condición pero sí
lo hacen Richard y Peggy Musgrave (1989), quienes afirman: “para servir como
mecanismo eficiente de revelación de preferencias, el proceso de votación deben
vincular las decisiones sobre impuestos y sobre gasto” (p. 59).
Entonces, para estimular los mecanismos económicos de eficiencia, las comunidades
hacia las cuales se descentraliza deben tener potestades no solamente para definir el
gasto sino también para determinar el nivel de impuestos que pagarán. A fin de evitar
la multiplicación de tributos, las bases impositivas deberían ser establecidas
nacionalmente pero las comunidades subnacionales hacia las que se enfoque la
descentralización política deberían tener facultades para modificar las respectivas
alícuotas (dentro de cierto rango). Lo conveniente sería que estas decisiones se
refirieran a impuestos directos (en principio, sobre la propiedad inmueble y sobre los
ingresos personales) ya que modificar alícuotas sobre impuestos indirectos incidiría
directamente sobre el sistema de precios (además de requerir de una contabilidad
sobre importaciones y exportaciones inter-territoriales).6
Por otro lado, por razones de equidad, no sería recomendable que regalías
percibidas por la explotación de recursos naturales no renovables fueran participadas
con niveles subnacionales (Musgrave R. y Musgrave P. 1989), al menos no en
porcentajes importantes. Además, strictu sensu estos ingresos no podrían ser
considerados como aportes tributarios.
Otro supuesto no explicitado en los trabajos de Oates sería que los mecanismos
locales de expresión de preferencias ciudadanas son al menos tan eficientes como
los centrales. Pero si la descentralización tendiera a fortalecer procesos poco
democráticos – pero aún, si corruptos – de asignación, ésta podría llegar a ser menos
eficiente que la efectuada a través de procesos centralizados.
Es más: el sistema de representación proporcional - prevaleciente en la región para
el nivel municipal7 - no sería el más adecuado para expresar las preferencias

5
Además, en la medida en que se lograra esta adecuación de la organización territorial a las demandas
diferenciadas, se reducirían las externalidades, otro tema típico de la descentralización.
6
Existe un consenso en que los mejores impuestos locales serían aquellos que tienen como base la propiedad y
también, cada vez más, en que la manera de ampliar los ingresos subnacionales podrían ser participaciones en
los impuestos sobre el ingreso – según lo menciona Richard Bird (2001). Sin embargo, como este mismo autor
previene – citando a Parthasarathi Shome (2000) - en América Latina pocos países cuentan con sistemas sólidos
de tributación sobre ingresos.
7
La excepción sería Panamá, donde el Concejo Municipal está integrado por representantes de los
corregimientos que integran cada municipio.
 6

ciudadanas en ámbitos locales, pues hace que los representantes deban responder
en primer lugar a quien los colocó en su lista, antes que a sus representados. Y son
estos representantes los que en última instancia deciden – en nombre de los
ciudadanos - qué, en qué cuantía y con qué aportes locales proveerse públicamente,
al aprobar el respectivo presupuesto.
Sin embargo, aunque se modificara el sistema electoral – de uno de representación
proporcional a otro de representación territorial 8 - es obvio que tanto políticos como
funcionarios administrativos tienen sus propios intereses y por ello es importante
equilibrarlos a través de otras formas de participación ciudadana. 9 La experiencia de
Porto Alegre en materia de presupuestos participativos, es demostrativa de las
ventajas de la participación social para una mejor revelación de preferencias y el
incremento de los aportes ciudadanos.10
No basta entonces que los procesos de decisión democrática sobre asignaciones
correspondan lo más precisamente posible a la diferenciación de la demanda: para
que la descentralización política propicie asignaciones más eficientes es
imprescindible que las decisiones sobre gasto local estén vinculadas con los aportes
locales, y contar con sistemas adecuados de representación y participación
ciudadana a fin de que las preferencias ciudadanas sean efectivamente expresadas.
 Economías de escala
Es posible que la ponderación de este factor haya disminuido: las características de
flexibilidad de los procesos productivos actuales pueden contribuir a que las
soluciones descentralizadas sean más eficientes, pero para ello se requiere
accesibilidad a nuevas tecnologías y, sobre todo, a personal calificado. De todas
maneras, el ámbito al que debe ser transferida la provisión de cada bien público
descentralizable no debe dejar de corresponder, en cada caso, a un nivel donde los
beneficios de la descentralización sean superiores a sus costos, incluidos entre estos
últimos los provenientes de una multiplicación de administraciones.
b) Descentralización operativa
La descentralización operativa se daría en los casos de provisión de bienes públicos donde
no se descentraliza el poder de decisión sobre qué, cuánto y con qué aportes ciudadanos
proveerlos, sino solamente sobre la operación de decisiones adoptadas al respecto por un
gobierno central. Como lo analiza Heymann (1988), los beneficios de esta forma de
descentralización provendrían, en principio, de la mejor información de que disponen los
gobiernos locales, y los costos, del riesgo de que el agente aproveche la situación en contra
de los intereses del principal. En este caso también sería pertinente evaluar si los beneficios
por tener a los gobiernos locales como agentes son superiores a los costos de contratarlos.

8
Uninominal o, lo que sería preferible, un representante por distrito más un número adicional en función de
población de cada uno de ellos.
9
Participación política directa (como referéndum, consultas ciudadanas y revocatorias de mandato) y social, a
través de organizaciones sociales, formas que deben ser facilitadas generando y transparentando información -
de base y sobre gestión - de fácil comprensión.
10
Martha Harnecker (2003), que siguió el proceso desde sus inicios, registra la “consternación” que inicialmente
causó, en quienes se involucraban en el “presupuesto participativo”, el constatar que, para lograr lo que
proponían, tenían que pagar impuestos. Ahora se puede comprobar que el presupuesto participativo no sólo ha
implicado una asignación más eficiente de recursos sino también un constante aumento en las recaudaciones
(Prefeitura Municipal de Porto Alegre, 2003).
 7

Así como en la descentralización política los sistemas de información sobre gestión deben
estar orientados primordialmente a la comunidad local, en el caso de la descentralización
operativa los gobiernos locales deben responder en primera instancia a su mandante: el
respectivo gobierno central (según lo anticipara Silvermann, 1992). Pero, además de las
dificultades propias de la relación agente-principal, el problema práctico en este caso radica
en que en las administraciones locales no suele haber una clara diferenciación, ni entre
tareas que realizan por decisión local y las que efectúan por decisión de gobiernos centrales,
ni en el origen de los recursos con que esas tareas son ejecutadas, ni, por tanto, es posible
distinguir claramente a quién - si a la comunidad local o al gobierno central - se debe
responder en primera instancia en cada caso.
Finalmente se debe tomar en cuenta no solamente la dimensión territorial de la provisión de
bienes públicos sino también la sectorial. Dentro de una política sectorial puede ser
conveniente descentralizar políticamente algunas decisiones y otras sólo operativamente. El
caso más pertinente sería el de las políticas sociales. En educación escolar, por ejemplo,
sería conveniente descentralizar políticamente la definición de una parte de los programas
mínimos obligatorios, pero sólo operativamente las políticas de redistribución del ingreso
orientadas a garantizar a cada habitante –independientemente de su lugar de residencia -
igualdad de oportunidades.
c) Condiciones de eficiencia y sistemas de información
En síntesis: así como en el caso de la descentralización política el criterio básico de
eficiencia sería lograr la mayor correspondencia posible entre demandas geográficamente
diferenciadas efectivamente expresadas y circunscripciones político-administrativas, en el de
la descentralización operativa dicho criterio sería lograr la mejor combinación entre los
beneficios de aprovechar la capacidad de los gobiernos locales (solos o asociados) y los
costos generados por pérdidas por economías de escala y por la instauración de
mecanismos de control.
En ambas situaciones sería imprescindible contar con sistemas de información sobre
gestión: en los casos de descentralización política, para rendir cuentas en primera instancia
a la comunidad, en los de descentralización operativa, al gobierno central. En ambos casos
sería muy conveniente que los ciudadanos estuvieran adecuadamente informados pero, para
fines de accountability, en la contabilidad se debería hacer claramente esa diferencia entre
principales.

B. Transferencias
Por lo general la literatura distingue dos tipos básicos de transferencias territoriales: las no
condicionadas y las condicionadas. Sin embargo, si se admite la condición de eficiencia
según la cual las decisiones sobre gasto deben estar vinculadas con aquellas que se refieren
a los respectivos aportes ciudadanos, la primera pregunta sobre transferencias territoriales
debería referirse a si éstas están orientadas o no a apoyar decisiones locales sobre gasto
vinculado con aportes locales. 11 Transferencias no condicionadas en absoluto no inducirían
el cumplimiento de esta condición de eficiencia y en cambio darían lugar a una
descentralización política sólo del gasto. Es más: gastos que no comprometieran los aportes
ciudadanos desestimularían la participación ciudadana (ya dificultada por los sistemas
electorales) y facilitarían el uso de los recursos para fines particulares.

11
Según lo planteara pioneramente Eduardo Wiesner (1992).
 8

Diferente sería el caso de transferencias no condicionadas a aportes locales pero sí al uso

que se haga de las mismas, ya que, en la medida en que se den tales condiciones se podría
introducir condiciones de control propias de la descentralización operativa. Finalmente,
cuando las transferencias están condicionadas tanto según uso como a aportes locales
(típicamente, los fondos de desarrollo social) los elementos de descentralización operativa
superarían a los de descentralización política.
En el cuadro 2 se presenta una síntesis de este análisis. Sólo aquellas transferencias que
fueran de libre disponibilidad pero proporcionales a los aportes locales (las de tipo 1) serían
las que contribuirían a generar condiciones de eficiencia en la descentralización política.

Cuadro 2
Condicionamientos en las Transferencias y Tipos de Descentralización

¿Al aporte local?

Condicionamientos
No Sí

2 1
Desc. Política Descentraliza-
No del Gasto ción Política
¿Según 4
uso? 3
Desc.
Sí Desc. Política
Operativa >
 Operativa
Política

Pero, si las transferencias fueran proporcionales a los aportes locales, ¿cómo lograr el
objetivo primordial de las mismas, que es compensar diferencias inter-territoriales? La
solución teórica – propuesta ya hace algunos años (Finot I. 1996; CEPAL/ILPES 1998) -
sería que las transferencias territoriales fueran proporcionales a los respectivos aportes
locales, medidos no en términos absolutos sino como proporción respecto a los niveles de
ingreso de los habitantes de cada comunidad. El principio de gravar a los individuos “en
proporción de sus respectivas capacidades, esto es, en proporción a las rentas que
respectivamente disfrutan“, planteado por Adam Smith (y citado por Musgrave R. 1959),
debería aplicarse también a las comunidades territoriales.
Este sistema de transferencias debería corresponder con una ampliación de las potestades
tributarias de los niveles subnacionales para que – a través de procesos democráticos – las
distintas comunidades territoriales puedan decidir sobre el nivel de impuestos con que
contribuirán al financiamiento del gasto que decidan.12 De esta manera se harían compatibles
objetivos de equidad con los de eficiencia y de estímulo a la participación ciudadana.

12
Lo que permitiría igualar a las comunidades el beneficio marginal del gasto con su respectivo costo en términos
de impuestos de una manera similar al caso (teórico) en que todo el gasto local fuera financiado con impuestos
locales, condición de eficiencia destacada por Tanzi (1995) y Oates (1999).
 9

C. Implicaciones
Un sistema donde las transferencias territoriales fueran proporcionales a los aportes locales
relativos podría ser más favorable a la eficiencia en los casos de descentralización política
pero antes se requeriría de definiciones previas sobre qué descentralizar políticamente, qué
descentralizar sólo operativamente e incluso qué centralizar. El criterio primordial para poder
hacerlo adecuadamente sería diferenciar los bienes públicos según el respectivo ámbito de
su demanda.
Los procesos de descentralización de la región se han caracterizado por la transferencia de
competencias en materia de servicios de educación y salud, y de servicios de infraestructura
básica. Por lo general se ha dado un tratamiento similar a ambos tipos de bienes (la
excepción serían México y, más recientemente, Colombia) pero – según se señaló en una
publicación anterior (Finot I. 1996) - las características de la demanda de servicios sociales
son diferentes a las de servicios de infraestructura básica: mientras en el caso de los
primeros la demanda sería uniforme en lo que se refiere a estructura y financiamiento, y sólo
estaría diferenciada geográficamente en aspectos cualitativos, en el de los segundos dicha
demanda estaría claramente diferenciada, principalmente por factores físicos, tanto en
aspectos cualitativos como cuantitativos.
Diferenciaciones como éstas deberían llevar a distinguir claramente – según se planteó
también en aquella oportunidad - entre dos sistemas redistributivos: uno de transferencias
sociales, orientado a garantizar a todos los habitantes de un país el acceso a una canasta
mínima de servicios y bienes “sociales”, sólo operado por las administraciones locales, 13 y
otro de transferencias propiamente territoriales, cuya finalidad sería apoyar procesos
autónomos de desarrollo local, en condiciones de equidad pero también estimulando la
eficiencia, es decir aplicando el principio, ya mencionado, de que las transferencias de libre
disponibilidad sean proporcionales al respectivo esfuerzo local.14

3. Sistemas de transferencias en América Latina

Como una primera instancia, los procesos de descentralización de la región podrían ser
tipificados según se trate de países federales o unitarios. En los primeros la
descentralización se orienta - en una primera instancia - hacia los estados o las provincias
constituyentes. Así ocurrió también en Brasil, en 1941, pero, desde la promulgación de la
Constitución de 1988, el proceso se orienta tanto hacia los estados como hacia los
municipios, incluso con un énfasis mayor en este último nivel. Se reconoce a estos últimos
el mismo estatuto de autonomía que a los estados y se establece que entre ambos niveles
sólo caben relaciones de coordinación (República Federativa do Brasil, 1988).
En cambio en los países unitarios predomina la descentralización hacia el nivel municipal,
aunque también pueden ser observados diversos grados de descentralización hacia el nivel
intermedio: en Bolivia y Chile, ejecutivos desconcentrados cuentan con el asesoramiento y
13
A cuyo financiamiento, sin embargo, deberían concurrir las circunscripciones que perciban mayores ingresos,
según observación de José A. Ocampo.
14
Sólo para el primer caso (para financiar la “canasta social”) sería pertinente la propuesta de Anwar Shah en
sentido de utilizar más ampliamente las transferencias “condicionadas” con el objetivo de que todos los
ciudadanos tengan un acceso igual a un mínimo de servicios (Shah A. 2002). Pero ya no se trataría de
transferencias territoriales condicionadas sino de transferencias sociales operadas por los gobiernos
subnacionales.
 10

control de representantes electos por los concejales municipales; en Colombia, tanto el

Gobernador como las Asambleas Departamentales son órganos conformados por elección
directa.
Todos los procesos de descentralización de la región han sido acompañados de la
instauración – o la modificación – de sistemas de transferencias en principio de libre
disponibilidad, típicas de procesos de descentralización política, que podrían ser
denominadas “básicas”, y también de sistemas de transferencias asignadas, orientadas
principalmente a ejecutar programas y proyectos correspondientes a políticas sociales de los
gobiernos centrales.
Por lo general, las transferencias básicas tienen pocos condicionamientos en los estados
federales y más en los unitarios aunque, según se apreciará más adelante, se observa una
tendencia a incrementar condicionamientos en los federales). Sin embargo, entre los
cambios operados recientemente en los sistemas de transferencias, se destaca el de
Colombia (Colombia, 2001). Mediante la Ley 715, se reúne todas las transferencias
(coparticipación, situado fiscal y fondos de desarrollo) en un solo Sistema General de
Participaciones y se establece una clara diferenciación entre las transferencias “de propósito
múltiple” – a ser utilizadas primordialmente a la provisión de infraestructura básica y servicios
públicos - y las destinadas a educación y salud. Y – lo que es más significativo - se
transforma a estas últimas en un sistema de redistribución social - operado por los gobiernos
subnacionales – al cuantificarlas en función de carencias y costos, y entregar a estos últimos
la responsabilidad de administrar subsidios a la demanda (principalmente, salud) y a la oferta
(educación).
A continuación se presenta un análisis más pormenorizado – en la medida en que se cuenta
con información comparable - de los sistemas de transferencias territoriales vigentes en los
países federales de la región (Argentina, Brasil, México y Venezuela) y en los tres países
unitarios que cuentan con los procesos más avanzados de descentralización fiscal (Bolivia,
Chile y Colombia).

A. Bases impositivas según niveles

En el cuadro 3 se muestra una síntesis de las bases impositivas que corresponden a cada
nivel de gobierno en los países mencionados. En este cuadro se indica además cuáles
impuestos son coparticipados (financian las trasferencias básicas) y con qué nivel.
Las principales fuentes de ingresos tributarios en el nivel intermedio de Argentina y Brasil son
impuestos a las ventas; en México, un impuesto al ingreso personal y de las empresas (no
cobrado en algunos estados), y ninguno relevante en Venezuela. En Bolivia, a su vez, los
principales ingresos de este nivel están constituidos por regalías departamentales sobre
hidrocarburos (11% del valor en boca de pozo), en Chile no habría ninguno significativo y en
Colombia serían impuestos sobre registro de propiedad y sobre licores y cigarrillos.
 11

Cuadro 3
América Latina: principales impuestos de países seleccionados especificando nivel de gobierno

Impuestos Argentina Brasil México Venezuela Bolivia Chile Colombia

Sobre Ingresos Renta (IR): N1 De empresas y Impuestos sobre
A las ganancias: N1 rentas del Utilidades: N1 De empresas y De empresas y
(De empresas Regalías: N1 personas: N1
petróleo y otras: De las personas: N1 personas: N personas: N1
y/o de personas) Adicional IR: I Ingresos personales: I N1
Sobre patrimonio Patrimonio y Activos de las Transferencia de
Grandes fortunas: N Patrimonio neto: N
y Activos activos: N1 empresas: N activos: N1
Sobre Comercio Comercio y Importación y Importación y Comercio Comercio
Importación: N1 Importación: N
Exterior transacciones: N exportación: N exportación: N1 exterior: N1 exterior: N1
IVA: N1 IVA: N1
Sobre Ventas Ingresos brutos de ICMS*: I1 IVA: N1 Especial sobre IVA: N IVA: N1
las empresas: I hidrocarburos: N1
Producción y Licores y Gasolina: N
Transacciones: N1 Transacciones: N
Energía eléctrica: N servicios: N1 cigarrillos: N1 Licores y
Otros Indirectos Combustibles: N
IPI*: N1
Agricultura, industria y Derivados del
Consumo Consumo
cigarrillos: I
específico: N1 específico: N
comercio: I petróleo N1 Gasolina: I
Sobre
Explotación de Regalías: I1 Salinas: I Regalías: N1
RR.NN.
Registro N1
Sobre Vehículos Propiedad: I1 Propiedad: I Propiedad y Uso: N1 Propiedad: M Circulación: M2 Registro: I
Patentes M
Propiedad Rural: N1
Propiedad Urbana:
Sobre Bienes M Transferencia: I Propiedad Propiedad urbana: Registro: I
Propiedad: I1 Propiedad: M
Inmuebles Suces. y donac.: I Propiedad: M Urbana: M M2 Propiedad: M
Transferencia: M

Sobre Industria y comercio:

Servicios: M Patentes: M Patentes: M Patentes: M2 Patentes: M
Funcionamiento M

* ICMS: Impuesto sobre Circulación de Mercaderías y Servicios; IPI: Impuesto sobre Productos Industrializados.
N: Nacional o Federal; I: Nivel Intermedio; M: Municipal; 1: contribuye al sistema de compensación al (los) nivel(es) inferior(es); 2: contribuye al sistema de compensación en el
mismo nivel.

Fuente: Finot I. (2001), actualizado.

 12

En cuanto al nivel municipal, las principales bases impositivas serían la autorización de

funcionamiento de actividades económicas (patentes), la propiedad inmueble y, en menor
medida, la propiedad y/o la circulación de vehículos. El hecho de que Argentina sea
prácticamente el único país donde el nivel municipal no cuenta con ingresos tributarios
directos es demostrativo de la orientación de la descentralización en dicho país
(predominantemente hacia la provincia).15
En el gráfico I se muestra la importancia de los aportes de cada nivel a los ingresos públicos
en los países para los que se cuenta con información comparable. Tanto lo que se puede
observar en el cuadro 3 como este gráfico son demostrativos de la preponderancia del nivel
nacional – y en menor medida de algunos niveles intermedios - en la generación de
Gráfico I

Participación en Ingresos Fiscales*, por Niveles de Gobierno, en

Países Seleccionados, 1992-2001**

CHILE

BOLIVIA

Municipal
MEXICO Intermedio
Nacional

BRASIL

ARGENTINA

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

ARGENTINA BRASIL MEXICO BOLIVIA CHILE

Municipal 6.3% 6.0% 4.8% 8.7%
Intermedio 33.2% 31.7% 19.9% 9.1%
Nacional 66.8% 62.1% 74.1% 86.1% 91.3%

* Descontando impuestos coparticipados e ingresos por seguridad social.

** Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000.
Fuente: Elaborado en base a datos del Fondo Monetario Internacional (IMF, 2002).

15
En Chile los impuestos sobre la propiedad urbana tampoco son propiamente municipales pero la recaudación
se destina casi en su totalidad a este nivel.
 13

recursos, y la baja ponderación del nivel municipal. Se debe tomar en cuenta, además, que
esta participación proviene en su mayor parte de una proporción minoritaria de municipios
donde se concentran las actividades económicas y los inmuebles de mayor valor.

B. Financiamiento de las transferencias básicas

En el Gráfico II se puede observar la participación de los distintos niveles en el gasto fiscal.
Obviamente, la participación de los niveles subnacionales en este caso es superior,
principalmente gracias a las transferencias básicas. 16 Llama la atención la importancia de los
niveles intermedios en los países federales descentralizados y, nuevamente, la menor
importancia del nivel municipal.
Gráfico II

Participación en el Gasto Público*, por Niveles de Gobierno, en

Países Seleccionados, 1992-2001**

CHILE

BOLIVIA

Municipal
MEXICO Intermedio
Nacional

BRASIL

ARGENTINA

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%

ARGENTINA BRASIL MEXICO BOLIVIA CHILE

Municipal 14.5% 6.5% 11.2% 8.1%
Intermedio 58.3% 27.0% 25.0% 16.4%
Nacional 41.7% 58.5% 68.5% 72.4% 91.9%

* Descontando gastos en seguridad social.

** Excepto Brasil: 1991-1998, y México: 1991-2000.
Fuente: Elaborado en base a datos del Fondo Monetario Internacional (IMF, 2002).

16
Juntar ambos gráficos no sería indicativo del desequilibrio vertical en cada nivel, ya que los gráficos no se
refieren a cifras absolutas.
 14

Típicamente las transferencias básicas provienen de impuestos coparticipados. En el cuadro

4 se presenta una síntesis actualizada sobre las fuentes de financiamiento de los sistemas
de transferencias básicas en cada uno de los países considerados.

Cuadro 4
Financiamiento de las Transferencias Territoriales Básicas

País Sistema Porcentaje de impuestos:

Aprox. 30% IVA
Régimen de
Argentina Provincias Coparticipación Aprox. 30% S/* Ganancias
Federal
Aprox. 47% S/ Consumo y otros
Fondo de S/ Renta
Estados Participación de los 21.5%
Estados S/ Productos industrializados
Brasil
Fondo de S/ Renta
Municipios Participación de los 22.5%
Municipios S/ Productos industrializados

S/ Renta

Fondo General de S/ Producción y Servicios

México Estados 20%
Participaciones S/ Comercio Exterior
S/ Vehículos
Situado Total ingresos ordinarios
Venezuela Estados 20%
Constitucional nacionales
Todos los impuestos
Coparticipación nacionales menos el
20%
Tributaria Impuesto Especial S/
Bolivia Municipios Hidrocarburos
Alivio a la deuda (Transferen-
Diálogo Nacional -
cias del resto del mundo)

Departamen- Situado Fiscal Variable

S/ Total ingresos corrientes
Colombia tos y
Participación nacionales
Municipios 22%
Municipal
Fondo Común S/ Inmuebles, vehículos y
Chile Municipios Aprox. 50%
Municipal actividades económicas
S/: Sobre
Fuente: Elaboración propia, a partir de información oficial de cada país.

En este cuadro se puede apreciar que, mientras en la mayoría de los casos tales
transferencias provienen de la casi totalidad de los impuestos nacionales, en Brasil ellas se
originan en sólo dos impuestos federales: sobre la renta y sobre productos industrializados, y
en Chile exclusivamente en impuestos municipales. 17 La ventaja de este último sistema sería
17
En Bolivia los municipios también perciben transferencias – en principio de libre disponibilidad –provenientes
de la condonación de parte de la deuda nacional externa, después de que los criterios de asignación fueran
 15

que se estarían compartiendo fuentes de ingresos que suelen distribuirse muy

desigualmente; su desventaja, la reducida magnitud de recursos que genera esta fuente. La
ventaja del segundo sería que, a pesar de la importancia de los recursos transferidos, al
provenir éstas de sólo dos impuestos, genera menos rigideces para las reformas tributarias.

C. Criterios de distribución
Según se puede observar en el cuadro 5 (ver página siguiente), en Brasil los sistemas de
compensación se orientan exclusivamente hacia los estados de menor desarrollo relativo,
mientras en los otros países de la región, la coparticipación comprende a todas las entidades
territoriales del respectivo nivel. En Venezuela, el 30% de las transferencias se distribuye por
igual entre cada uno de los estados pero tanto en éste país como en Argentina, Brasil y
Bolivia predomina el criterio demográfico. En cambio en Colombia y Chile se tiende a
compensar desigualdades sociales. En Colombia también se otorga cierta ponderación al
esfuerzo fiscal local (10%) pero solamente en el Sistema de Participaciones de México este
criterio es preponderante (45.17% al igual que el factor demográfico).

D. Condicionamientos al gasto
En el cuadro 6 se presenta una síntesis de los condicionamientos al uso de las
transferencias básicas en cada país analizado. Uno de los países donde no existe ningún
tipo de condicionamiento al uso de transferencias básicas es México. Además, según ya se
mencionó, en dicho país se hace una nítida diferenciación entre transferencias de libre
disponibilidad (“Participaciones“, de las que un 20% corresponde a los municipios) y aquellas
orientadas exclusivamente a financiar determinados programas sociales: principalmente,
infraestructura y servicios de educación y salud (“Aportaciones” a los estados y los
municipios).
En Brasil los servicios de salud son financiados compensatoriamente a través del Sistema
Único de Salud y, desde la Constitución de 1988 al menos un 25% del gasto de estados y
municipios debe ser destinado a educación. Más adelante, en la Ley de Responsabilidad
Fiscal (República Federativa do Brasil, 2000) se estableció que como máximo un 50% del
gasto fiscal debe ser destinado a gastos de funcionamiento (igualando así una norma previa
de Venezuela). En Argentina, recientemente se ha establecido que un monto determinado de
los recursos de coparticipación sea destinado exclusivamente a educación.

discutidos a través de un proceso de diálogo que dio lugar a la “Ley del Diálogo Nacional” (Bolivia, 2001).
 16

Cuadro 5
Criterios de Distribución de las Transferencias Territoriales Básicas

Países
Argentina Brasil México Venezuela Bolivia Colombia Chile
(Provincias) (Estados ) (Estados) (Estados) (Municipios) (Propósito (Municipios)
Criterios General)

Por territorio 85% Norte, 30% en partes 9% en

Nordeste y iguales partes
Centro Este iguales
Densidad 10%
poblacional
Número de 65% 50% 45.17% 70% 100% de 40% 13.5%
habitantes recursos de
coparticipación
Menor ingreso 25% inverso a 50% 9.66% inverso 100% de 40% según 27% según
por habitante indicadores a recursos recursos de nivel de propiedades
de ingreso coparticipados alivio a la necesidades exentas
por habitante por habitante deuda nacional básicas 9% según
insatisfechas niveles de
pobreza
Incremento en 45.17% 10%
la recaudación
Eficiencia 10% 36.5%
administrativa
Previsión de 5%
emergencias
Fuente: Elaboración propia, a partir de legislación de cada país.
 17

Cuadro 6
Condicionamientos a las Transferencias Territoriales Básicas

Argentina Brasil México Venezuela Bolivia Colombia Chile

Recursos de la
coparticipación:

1) Máximo 25% para

funcionamiento
2) 7.5% para salud
1) Máximo 41%:
1318 50% para 3) Elaboración saneamiento
millones personal 20% para 50% para participativa de planes Ninguno
(12.3%) para municipios inversión municipales 7%: deporte
educación 2) 25% para
educación 3%: cultura

Recursos del alivio a

la deuda:

10% para salud

20% para educación

Fuente: Elaboración propia, a partir de legislación de cada país.

Los países unitarios, a su vez, muestran tanta mayor condicionalidad en sus transferencias
básicas cuando la magnitud de éstas es importante. En Colombia las transferencias “de
propósito múltiple” aún deben ser gastadas en un 61% en sectores definidos por el nivel
central (51% en agua potable y alcantarillado). En Bolivia, si bien aparecen menos
condicionamientos para las transferencias básicas, en la mayoría de los municipios estos
recursos son utilizados como aportes locales para acceder a recursos provenientes del
Fondo de Desarrollo Regional (crédito) y el Fondo de Inversión Productiva y Social
(transferencias) donde los recursos son asignados centralmente.
En Chile, finalmente, las transferencias (provenientes del propio nivel municipal) son de libre
disponibilidad pero, por su exigüidad, en la mayor parte de los casos son utilizadas casi
exclusivamente en gastos de funcionamiento (incluidos los generados por la operación del
sistema de transferencias sociales) dependiendo para otros gastos de diversas fuentes. La
más importante es el Fondo de Desarrollo Regional, en cuyo caso las transferencias son
decididas, proyecto por proyecto, en el nivel intermedio.

E. Visión de conjunto sobre sistemas de transferencias

Aplicando el marco analítico diseñado en la primera parte de esta sección, en el gráfico II se
clasifica los diferentes sistemas de transferencias analizados y se muestra
esquemáticamente la evolución que ellos han tenido. Aparecen con fondo blanco los
sistemas de transferencias básicas y con fondo gris los de transferencias asignadas.
 18

Este gráfico permite apreciar que – con excepción del Sistema de Participaciones de México
- los sistemas de transferencias básicas que han sido adoptados no contribuyen a estimular
la condición básica de que el gasto dependa de los aportes locales. Al no contar con este
mecanismo automático de control, se estaría tendiendo a aumentar los mecanismos de
control administrativo, de una manera similar a como se lo hace regularmente en los
programas financiados con transferencias asignadas.
El sistema mexicano, a su vez, si bien estimula la eficiencia fiscal no estaría entregando
resultados similares en términos equidad: al ser las transferencias proporcionales a los
incrementos en recaudaciones, este factor puede estar actuando como multiplicador de
disparidades. Además está orientado hacia los estados y sólo a través de éstos hacia los
municipios. Pero el hecho de que estas transferencias de libre disponibilidad sean todavía
notablemente menores que las asignadas, deja un amplio espacio para mejorar este sistema
- y tal vez generar uno similar hacia los municipios - manteniendo el mecanismo fundamental
de eficiencia en que se basa.

Gráfico III

Sistemas de Transferencias en Países

Seleccionados

Autonomía
2 deGasto 1
+
Chile
Chile Argentina
Brasil
Argentina
Brasil México
(Ramo 28)

- Brasil Autonomía
Bolivia de Ingresos
+
Bolivia
Colombia
Fondos
Transferen
Colombia Concursables cias
Básicas
Financiamiento Directo de Transferen
3 Servicios Sociales: - 4 cias
Asignadas
Colombia, Chile, (México...)

Hasta ahora los procesos de descentralización se han orientado en forma principalmente a la

implementación de políticas asistenciales pero ¿qué hacer cuando incrementar los grados de
autonomía local – y hacerlo con equidad - resulta decisivo para aumentar la competitividad
económica y hacerlo incorporando en este propósito a pequeños y medianos productores?
En efecto, actualmente existe un consenso en que la competitividad depende no solamente
de cada empresa y de los equilibrios macroeconómicos sino del entorno local, de sinergias
entre organizaciones de diferente tamaño y una concertación público-social-privada en
escenarios locales y entre distintos niveles del Estado. Y en estos escenarios resulta
estratégico que los gobiernos locales tengan la legitimidad y los recursos suficientes para
constituirse en ejes de esos procesos.
 19

La descentralización ha cumplido sin duda un papel importante en la implementación de

políticas sociales, ahora se hace necesario orientarla (además) a facilitar el desarrollo
económico y hacerlo en condiciones de equidad territorial, objetivos respecto a los cuales el
papel de los sistemas de transferencias sería esencial. Habría que aprovechar la oportunidad
para introducir las modificaciones necesarias para que, además de propiciar el logro de estos
objetivos fundamentales, los sistemas de financiamiento de la provisión descentralizada de
bienes públicos contribuyan a mejorar la eficiencia global y a la estabilidad fiscal.

4. A modo de conclusiones
Las condiciones en que las transferencias territoriales son entregadas definen, para cada
caso, el carácter de la descentralización: en la medida en que el traslado de recursos no esté
condicionado según uso, se está fortaleciendo una descentralización política; en la medida
en que lo esté, se está propiciando una descentralización operativa (donde el gobierno
subnacional sólo está operando decisiones adoptadas por el gobierno central).
Por otro lado, para que las transferencias no condicionadas coadyuven a la revelación de
preferencias – y a la eficiencia – su monto debería ser directamente proporcional al
respectivo esfuerzo fiscal (subnacional), de lo contrario se estaría induciendo una
“descentralización política del gasto”, donde no se daría esa condición de eficiencia. Al no
darse esa condición, se observa una tendencia a introducir condicionalidades al uso de
transferencias que originalmente fueron de libre disponibilidad.
En consecuencia, los sistemas de transferencias adoptados en la mayoría de los países
estarían generando, para cada circunscripción, combinaciones distintas entre
descentralización política del gasto y descentralización operativa. El límite entre ambas
dependería no de la naturaleza de los bienes cuya provisión ha sido descentralizada sino de
la capacidad de cada circunscripción de generar sus propios recursos, lo que estaría
colocando en situación de desigualdad – en términos de autonomía para proveerse de
bienes locales - a los ciudadanos de las circunscripciones más pobres.
Hasta ahora los procesos de descentralización han sido orientados a implementar políticas
sociales. Contemporáneamente, sin embargo, cobra cada vez mayor evidencia la necesidad
de potenciar, a través de la descentralización, la competitividad económica – principalmente
a través de políticas de desarrollo económico local - y ello requiere de una profundización y
una adecuación de los procesos. El escaso avance detectado en términos de profundidad
puede ser una ventaja a la hora de avanzar en función de este nuevo objetivo, pero es
evidente que el éxito dependerá en gran medida de los sistemas de transferencias que se
adopten.
Para encarar modificaciones en los sistemas de transferencias se debería partir de revisar
los ámbitos de demanda de cada bien público descentralizado o por descentralizar, a fin de
poder determinar, para cada caso, si lo adecuado es una descentralización política, una
descentralización operativa o una (re)centralización. Se debería distinguir también,
claramente, entre un sistema de redistribución social del ingreso – donde sólo cabe una
descentralización operativa – y otro de redistribución territorial y, en este último, propender a
que las transferencias sean proporcionales a cada esfuerzo fiscal relativo.
Para que este segundo sistema incentivara directamente la eficiencia en las asignaciones,
sería necesario que los niveles subnacionales pudieran modificar alícuotas de bases
impositivas definidas nacionalmente, sin que ello implique multiplicar los servicios de
 20

recaudación de impuestos sino, más bien, tender a fortalecer un sistema único que esté al
servicio de todos los niveles. Finalmente, a fin de seguir avanzando en lo que se refiere a
estabilidad, sería recomendable que estas (nuevas) transferencias se originaran en pocos
impuestos y dejar en manos de la autoridad fiscal nacional la facultad de definir con
anticipación los factores por los que serían multiplicados los esfuerzos subnacionales para
determinar el monto de las transferencias de libre disponibilidad.
Dentro de este marco, y a fin de viabilizar el desarrollo económico local, habría que
profundizar la descentralización, tanto en los países federales como los unitarios, hasta los
niveles más próximos al ciudadano. Sería imprescindible fortalecer la autonomía municipal
frente a dependencias políticas y financieras, particularmente en lo que se refiere a servicios
de infraestructura pero, dada la diversidad prevaleciente en este nivel, simultáneamente
habría que inducir la asociación – y aun la fusión – de municipios, en función de
características geográficas de la demanda y de economías de escala.
El necesario incremento de las transferencias hacia el nivel municipal – bajo el principio
propuesto - debería estar acompañado de mejoras en los sistemas de representación y de
participación – y de generación de información asequible - a fin de inducir una mejor
revelación de preferencias. Por otro lado, tanto en el financiamiento como en la generación
de información sobre gestión, habría que hacer una clara diferenciación entre las tareas que
las administraciones locales realizan como ejecutoras de decisiones locales y aquellas otras
que efectúan como agentes del gobierno nacional.
Estas serían algunas condiciones para poder adecuar los procesos de descentralización en
función de los objetivos actuales de ciudadanía, inclusión social y competitividad económica.
 21

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