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POLÍTICAS PÚBLICAS
RESUMEN
ABSTRACT
There was a notable increase in professional research dealing with public problems
and their resolution in the 1990s, made evident by an academic shift: researches
stopped asking about the size or competence of Government and began inquiring
about how to deal with public affairs. “Public policy” analyses and analyses “for public
policy” offer a two-fold approach: they present a new method for understanding the
interaction between government institutions, NGOs, the private sector, and citizens;
and they provide the necessary tools to solve both specific and general problems.
Lasswell insistía en que ‘una orientación públicos atraviesa todo el andamiaje político e
hacia las políticas’ de alguna manera rebasaría institucional, desde los partidos políticos, los
las especializaciones fragmentadas y podría in- grupos organizados, el parlamento, el ejecuti-
cidir en la construcción de una ciencia social vo, la academia, los medios de difusión, los gru-
unificadora. No era una cuestión de activismo pos de interés, los expertos, etcétera.
político o de aplicación indiscriminada de la Es en el debate público donde el analista
ciencia, sino más bien de que ‘las ciencias de de las políticas públicas puede y debe encontrar
políticas’ bien podrían convertirse en una teo- un campo fértil para contribuir a la creación y
ría general de la elección, allí donde los proble- diseminación de la producción de evidencias y
mas fundamentales de los ciudadanos en la so- de argumentos a favor o en contra de las inter-
ciedad deberían ser enfocados y resueltos (Gar- venciones estatales; esa es la tarea primordial de
son; 1996, p. 151-152). los analistas de políticas en la fase de la delibe-
Esa perspectiva ‘lasswelliana’ —que hoy ración pública. En otras palabras, la persuasión
juzgamos tan pródiga y visionaria en nuestros es lo fundamental, mientras que la parte técnica
días— no estuvo exenta de fuertes críticas en la no es más que funcional hacia aquella otra.
década de los sesenta y setenta dada esa simbio-
sis de conductismo y humanismo (fe ciega en
una anhelada predicción cual solución óptima); 3. UN MARCO DE ENTENDIMIENTO DEL PARA
pero que al final de cuentas quería responder al QUÉ DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
ideal de la búsqueda de soluciones a los proble-
mas que enfrentaban las sociedades, máxime allí El análisis de las políticas públicas, esto
donde la democracia y la democratización debe- es, de cómo los gobiernos, las ONG’s y las orga-
rían encontrar abono fértil para buscar el bie- nizaciones civiles actúan en el ámbito de los
nestar general en concubinato con la libertad. asuntos públicos, ha merecido un acentuado
El potencial que exhiba una propuesta de énfasis desde hace una década atrás. Lejos de
política debe de estar regida por normas o pro- convertirse en tan sólo una moda teórica, de
cedimientos institucionales, legales y cívicos esas corrientes de explicación pasajeras que sur-
que de alguna manera la conduzcan a un resul- can el mar de la globalización, las políticas pú-
tado tangible o conceptual, de lo contrario el blicas se han convertido más bien en el corazón
inmovilismo e incluso la perturbación social del análisis decisional en los asuntos públicos.
podrían aparecer. A menudo la falla en la co- La renovada modalidad de intervención
municación sobre los aspectos de una política estatal —encubada en los albores de la década
en fase de adopción atenta contra su factibili- del ochenta— se ha convertido en una encruci-
dad y alienta la desconfianza y la deslegitima- jada para quienes vaticinaban la desaparición
ción política. del Estado en beneficio del mercado. Si bien no
Por eso el debate, la persuasión y la opi- queremos introducir aquí el debate sobre la
nión recorren las venas de la construcción de disputa ideológica ‘mercado o Estado’ —discu-
las políticas, y, por supuesto, que en ese proce- sión la más de las veces desbordada por una de-
so el conocimiento, la información y la partici- lirante pasión retórica— cabría pensar si más
pación son aspectos que se reparten entre los bien en lo que hemos avanzado no es en menos
actores de manera en sumo desigual. Estado sino más bien en una modalidad dife-
Así como la política, en tanto práctica y rente de intervención estatal.
motivación, se erige sobre la plataforma de la Por eso no es de extrañar como incluso
retórica, Majone nos llama la atención de que Lindblom le asigne a los mismos empresarios
no hay que olvidar que la política pública está privados una categoría de ‘segundos servidores
hecha de palabras (Guerrero; 1997, p. 35), esto públicos’, tratando con ello de exaltar los múl-
es, que la argumentación recorre todas las eta- tiples engarces que en materia de políticas se
pas en el proceso de formulación de las políti- efectúan entre agencias de Gobierno y la esfera
cas. Efectivamente, la discusión en pos de polí- privada, tales como la prestación de servicios
ticas que resuelvan determinados problemas públicos o la realización de obras públicas en
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Entonces el análisis de las políticas pú- troduce —más que al método mismo— a la
blicas se convierte, por un lado, en un receptá- cuestión de la viabilidad; esto es así ya que nor-
culo que supera las no muy viejas rencillas so- malmente las políticas tienen incidencia en
bre el imperialismo de las ciencias entre sí y, otros problemas públicos que no eran el objeto
por otro lado, en una perspectiva que supera las original de la intervención, además de que hay
limitaciones inherentes a los análisis inscritos que aceptar que toda política siempre implica
aisladamente desde una particular visión cien- una suerte de ganadores y de perdedores.
tífica (lejano de la interdisciplinariedad o del En segundo lugar, en realidad los pro-
abordaje multivariable). blemas susceptibles del análisis desde las políti-
Así, los pasos del desarrollo de una polí- cas públicas son de diversa índole, por lo tanto,
tica —entendida como policy— busca enten- limitar nuestra aproximación de política públi-
der los problemas públicos, encarar la defini- ca a los asuntos más próximos de la agenda le-
ción de los mismos, construir posibles opcio- gislativa o lo que reflejan los medios de comu-
nes de acción y animar la búsqueda de solu- nicación nos puede situar lejos de problemas
ciones factibles, echando mano de los instru- latentes o potenciales en el campo económico o
mentos de gobierno. social. En otras palabras, asociar la política pú-
Las diversas escuelas de políticas públi- blica a lo que subyace en el palpitar de la agen-
cas, las particularidades que exhiben las univer- da política o comunicativa, resulta reduccionis-
sidades europeas en contraposición a las uni- ta cuando no ambiguo.
versidades estadounidenses, la evolución de los Además, sobre la segunda cuestión que
modelos formalizados, entre otros aspectos, apunta Lindblom —de que los ciudadanos no
nos motivan a creer que el estudio de las políti- están de acuerdo con que los políticos abdiquen
cas públicas se posiciona en su apogeo mundial respecto de los técnicos— es preciso guardar
aunque no está exenta de carecer de su preten- muchas suspicacias. Efectivamente, no es la
dida neutralidad axiológica. posición maniquea entre el científico y el polí-
El postulado de que gobernar bien es un tico, entre el bien común y el método, entre la
principio exigible a todo gobierno, sitúa a las equidad y la eficiencia, lo que está finalmente
políticas públicas en el umbral del ejercicio en juego. Detrás de la falacia de ese posiciona-
práctico y científico: es definitivo que no puede miento surgen las desavenencias sobre los de-
haber un ‘buen gobierno’ si no se construyen senlaces que tienen las políticas, la interpreta-
‘buenas políticas’. ción sobre las fallas de mercado o de la acción
Por eso es rescatable la posición de estatal y el acierto en la intervención del go-
Lindblom quien identifica dos cuestiones que cali- bierno; en otras palabras, no solamente es un
fica como principales en el proceso de formulación asunto de si intervenir o no, sino el particular
de las políticas públicas: “cómo hacer más efectiva rumbo (el asocio técnico-político) que se le im-
las políticas para realmente resolver los problemas prime a la intervención.
sociales, y cómo hacer una política pública que Cuando se diseña una política, se le pone
responda al control popular” (Lindblom; 1991, p. en práctica o se le evalúa, tenemos como resul-
19). La primera cuestión se concentra tanto en la tado un cuadro de decisiones colectivizadas, así
cantidad de información como en su procesamien- es como los actos de gobierno se insertan en el
to y reflexión, la segunda cuestión nos remite a mapa de las relaciones sociales:
que los ciudadanos no están dispuestos a que
los políticos abdiquen de su función, es decir, La definición y operación de las políticas
que la ayuda del análisis técnico es importante públicas es el resultado de un juego que
pero que en realidad lo fundamental es lo que juegan los electores, los políticos y los bu-
piensan y requieren los ciudadanos en general. rócratas. Cada uno trata de ganar de acuer-
Respecto a tales señalamientos es perti- do con sus intereses propios. Los gobier-
nente realizar algunas observaciones. En pri- nos llegan a hacer lo que hacen, políticas
mer lugar, la referencia del cómo hacer políti- públicas, según los resultados de este jue-
cas para ‘realmente resolver problemas’ nos in- go. A lo largo de la partida, los electores
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tratan de controlar a los políticos y estos a nario es cuando el analista está obligado a en-
los burócratas (Molinet; 1993, p. 39). contrar —en la información o investigación rea-
lizada— ‘evidencias’ que requiere el tomador de
Los desafíos del conflicto y la coopera- decisiones para justificar una determinada polí-
ción —que nutren las relaciones entre buró- tica con la que ya de antemano se había compro-
cratas, políticos, técnicos, ciudadanos y agentes metido como solución a un problema público.
interesados en torno a una determinada políti-
ca pública— nos ilustran con claridad la inte-
racción conflictiva que se genera entre agentes 4. EL ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
racionales que pugnan por determinados cur-
sos de acción. Los aspectos relevantes en la construc-
Por supuesto, es claro que no todos los ción o análisis de políticas deben contemplar
grupos tienen los mismos recursos de poder pa- aspectos tales como: el tipo de información con
ra ser escuchados y hacer que el gobierno haga la que se cuenta (disponibilidad, confiabilidad y
‘algo sobre su respecto’, pero no menos cierto procesamiento que demanda); la calidad de la
es que la teoría de la democracia formal es ple- administración pública; la calidad de la gestión
tórica sobre cómo es que tratan de insertarse las empresarial; la fiscalización y rendición de
demandas o requerimientos de grupos en y ha- cuentas, tanto de formuladores como de ejecu-
cia el poder político, además de aceptar que se tores (pueden ser públicos o privados); el tipo
generan una serie de conductas y preferencias de administración de los procesos de elabora-
en un juego abierto de participación política. ción de las políticas; y las normas jurídicas que
También inserto en esa dimensión del retrasan o aceleran los arreglos económicos.
pluralismo político que impacta el juego político Son realmente ilimitadas las fronteras del
subyacen otros rostros o caras del poder —como análisis desde las políticas públicas, inclusive al-
lo referenciaba Lukes— que ofrecen una explica- gunos académicos han realizado estudios sobre
ción de cómo los sistemas políticos impiden que aspectos de política pública desde sus respectivos
las reivindicaciones se conviertan en problemas países los cuales tienen conexión con fenómenos
políticos o incluso que sean formuladas. de carácter internacional. Así por ejemplo, se eje-
Por otra parte es importante destacar el cutan investigaciones que guardan relación con
papel relevante de la investigación científica al- la política de seguridad interna-regional, los tra-
rededor de las políticas públicas como un po- tados de libre comercio (estructuras), la reestruc-
tenciador para el buen gobierno. En este senti- turación regional económica, las migraciones y la
do Hirschon Weiss sentencia que ‘la investiga- salud, el empleo fuera de las propias fronteras na-
ción de políticas’ es un actor de reparto en el cionales, entre otros (Gummett; 1996).
drama de la hechura de las políticas (Hirschon; La calidad de la información, el tiempo
1999, p. 379); añade que hay tres vertientes a disponible, la reacción de los afectados y los re-
partir de los cuales la ciencia social impacta en cursos disponibles obran como elementos cen-
las políticas públicas: datos y descubrimientos, trales para eventualmente trazar una evalua-
ideas y crítica, y argumentos o informes para la ción ex-ante o diagnóstico más profundo, el di-
acción de políticas. seño de una política o la ejecución de la misma,
En otras palabras, el analista puede si- todo ello en un proceso de retroalimentación
tuarse en tres escenarios de partida posibles; el constante.
primer escenario es cuando su misión central es Situarnos en las arenas de las políticas
el descubrimiento de relaciones, correlaciones, supone hacer frente a tres posibles perspecti-
deducciones e inferencias con la búsqueda y ma- vas generales de análisis; una de ellas es la que
nipulación de datos; el segundo escenario es se define como ‘análisis para las políticas pú-
cuando el analista es directamente encomenda- blicas’ la cual contempla todo el uso de técni-
do a enfatizar la rigurosidad crítica de la infor- cas estadísticas y matemáticas, bases de datos,
mación obtenida o tenida, y la de esbozar posi- instrumentos de evaluación, restricciones, en-
bles rutas a seguir; y, finalmente, el tercer esce- tre otros. Mientras tanto, otra perspectiva nos
Las políticas públicas como perspectiva de análisis 101
remite al ‘análisis de políticas’, esto es, el análi- ca. Al principio aparecen los amigos, los
sis retrospectivo de la construcción de alguna enemigos y quiénes se mantienen neutra-
política a efectos de analizar su instrumentali- les. Muy pronto, sin embargo, la dinámica
zación, ejecución e impacto. Y, finalmente, la política obliga a los actores a inclinarse ha-
perspectiva ‘del análisis del proceso político’ cia uno u otro lado (Meltsner; 1996, p. 374).
(analysis of the policy process) que remite a los
intereses en juego en la construcción del con- Es en la agenda legislativa, en la orden
junto de agendas, la formulación de la política, ejecutiva o en la decisión comunal donde se
y la adopción de las decisiones respectivas. condensan y confluyen intereses y actores de
Las políticas no son respuestas unívocas a diverso tipo; es allí donde se encuba la imposi-
los problemas, son más bien las expresiones fi- ción o el acuerdo según el régimen político o
nales del cómo abordar situaciones insatisfechas sistema decisorio particularmente diseñado.
según los intereses, las restricciones y el marco Así, la política pública puede ser abordada des-
general de acción que rodea tanto a los asesores de dos puntos de vista: una que apunta a los
como a los tomadores de las decisiones. instrumentos para diseñar la política, y la otra
Es importante hacer notar que el hacedor que se centra en el proceso de construcción de
de políticas se ubica en un contexto determinado las opciones. Por lo tanto, no podemos negar
a partir del cual comparte o rechaza elementos que la política pública tiene un carácter con-
con otros actores; en otras palabras, los valores, flictivo en su diseño y está muy lejos de ser un
las creencias, las expectativas y las necesidades conglomerado de actuaciones racionales.
determinan la manera de visualizar, interpretar y Por eso Lindblom nos señala un axioma
favorecer una actuación política determinada. fundamental del proceso decisorio en el que se
Cuando los investigadores o asesores de enmarcan las políticas públicas: “todas las elec-
política no comparten ni se aproximan con el ciones de políticas públicas tienen que hacerse,
decisor sobre una misma escala de valores o de a final de cuentas, no por medio del intelecto ni
intereses es normal hallar desavenencias o de- del análisis de alguna persona, sino mediante
sacuerdos respecto de las posibles políticas a un proceso político” (Lindblom; 1997, p. 240).
construir. Sin embargo, cuando lo que existe De alguna forma el axioma propuesto es que la
son marcos diferentes desde donde se observan decisión fundamental —como punto culminal
las problemáticas y se operacionalizan los ins- de la formulación de una política— correspon-
trumentos de análisis, lo cierto es que ello pue- de dilucidarse en la arena política.
de derivar en controversias irresolubles donde
ni hechos ni datos sirven para canalizar posi-
bles soluciones. Aquí el quid no subyace en la 5. REFLEXIONES FINALES
factibilidad de las políticas como tales sino en
la misma plataforma sobre la cual comienza a El denominado ‘análisis para las políticas
juzgarse los asuntos que merecen ser regulados públicas’ se convierte en una herramienta po-
o no por parte de los entes públicos. derosa bajo la cual estimular y erigir las deci-
Ahora bien, la factibilidad política resul- siones tanto de instancias gubernamentales co-
ta fundamental para el análisis de las políticas; mo de aquellas organizaciones que se relacio-
Arnold Meltsner nos refiere que la carencia de nan con asuntos y problemas públicos, no obs-
atención sobre la factibilidad política se debe en tante alberga en sí muchas limitaciones.
parte a la ausencia de una metodología adecuada Es el mismo analista —en su carácter de
en el análisis, por lo tanto es imprescindible no técnico, político o de ambos— quien debe ha-
perder el juego central y los subjuegos colatera- cerse más preguntas y de auspiciar una gran
les que se suceden entre los diversos actores: búsqueda de información sobre los asuntos pú-
blicos que aborda. Definitivamente no hay aná-
Dentro del área de acción de una políti- lisis que se construya sin datos, pero también
ca, los actores se distinguen entre sí por no hay forma más sencilla de equivocarse que
las posturas que adoptan frente a esa políti- no expresar la total fidelidad acerca de los datos
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mismos con que se cuenta; en este sentido es Guerrero, Omar. “Las políticas públicas antes
preciso asumir críticamente tanto los proble- de las ciencias de las políticas”. En: Ges-
mas en sí, como las herramientas y restriccio- tión y política pública. México. Centro
nes que como analistas de políticas nos afectan. de Investigación y Docencia Económicas
Es harto peligroso trazar la ruta de la (CIDE). Vol. VI, nro. 2, México, 2do. se-
búsqueda de “la” solución para un problema mestre de 1997. Pp. 257-282.
público, como si encontrar soluciones públicas
fuese la práctica de un tiro al blanco. También Gummett, Philip, edit. Globalization and
es abusivo juzgar desde un pedestal ‘las solu- Public Policy. Studies in International
ciones públicas’ que le conviene a un conglo- Political Economy. Gran Bretaña.
merado social, económico, productivo o gre- Edward Elgar Pub. 1996.
mial, como si detentáramos la verdad de la au-
ditoría de las necesidades. Hirschon Weiss, Carol, y otros. Ciencias
Si debido a las restricciones inherentes a Sociales y Estados modernos. 1ª edición
los asuntos o problemas públicos en análisis no en español. México. Fondo de Cultura
tenemos forma de concretar soluciones o cree- Económica. 1999.
mos que estas pueden resultar incompletas o
hasta falsas, al menos debemos señalar rutas Hood, Christopher C. The Tools of
metodológicas para eventualmente acercarnos a Government. Londres. M. Macmillan
las mismas. Los problemas públicos nos suscitan Education Ltd. 1983.
siempre interrogantes al respecto de cómo inter-
venir en ellos; definitivamente no hay recetas. Lindblom, Charles. “Cómo adecuar la política en
Aunque de manera tradicional las políti- el análisis de las políticas públicas”. En:
cas públicas podrían analíticamente observarse Gestión y política pública. Pp. 239-255.
en las etapas de diagnóstico, formulación, eje-
cución y evaluación, lo cierto del caso es que las . El proceso de elaboración de políticas
diversas políticas se manifiestan ‘circulares’ y públicas. 1ª edición. Madrid. Ministerio
existe un ir y venir respecto de aquellas etapas para las Administraciones Públicas. 1991.
en forma constante. Las características multi-
disciplinarias desde las cuales se abordan las po- Molinet, Jonathan. “Electores, políticos y
líticas más que un impedimento para el análisis burócratas: dificultades características
nos abre una perspectiva fecunda acerca del có- en el juego de políticas públicas”. En:
mo afrontar los asuntos públicos. Además, el Perfiles Latinoamericanos. México.
análisis de las políticas no puede ser determina- FLACSO. Año 2, nro. 3. 1993. Pp. 37-69.
do por límites disciplinarios precisos ya que de-
pende de la naturaleza del problema o asunto Parsons, Wayne. Public Policy. An introduction
público que merece el accionar correctivo. to the theory and practice of policy
Si debemos aceptar que no hay políticas analysis. 1ª reimp. Gran Bretaña.
públicas perfectas entonces es menester ser Edward Elgar Pub. 1997.
consecuentes y aceptar también que no hay
‘análisis de políticas’ o ‘análisis para políticas’ Ruiz Sánchez, Carlos. Manual para la
que sean perfectas, aunque el anhelo y el es- elaboración de políticas públicas.
fuerzo en ese sentido deben ser inclaudicables. México. Plaza Y Valdéz, editores. 1996.
Oszlak Oscar, Guillermo O’Donnell. Estado y Meltsner, Arnold J. “La factibilidad política y el
políticas estatales en América Latina: análisis de políticas”. En: La hechura de
hacia una estrategia de investigación. las políticas. 2ª edición. México. Luis F.
Buenos Aires. Documento CEDES/G.E. Aguilar Villanueva, comp. Miguel Ángel
CLACSO, nro. 4, 1975. Porrúa. 1996. Pp. 367-392.