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Administrativo I
Daniel Lourenço
FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA
Daniel Lourenço Turma B
O Contencioso Administrativo como Berço do Ato Administrativo EM BUSCA CO ATO
O conceito de ato administrativo tem sido sempre recortado em função da
ADMINISTRATIVO
PERDIDO
fiscalização da atividade administrativa, pelos tribunais, pelo que o
contencioso administrativo.
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A justiça administrativa é fruto da combinação de novas ideias liberais com velhas receitas do Antigo
Que, por de trás da conceção francesa de separação dos poderes, que determinou a formação
Que a proibição dos tribunais judiciais conhecerem dos litígios é, em grande parte,
explicável como uma reação contra o modo de atuação dos parlamentos no Antigo Regime;
Antigo Regime;
Que existe uma certa relação de continuidade, ao nível da técnica jurídica entre o período do
Que existe uma certa relação de continuidade ao nível da técnica jurídica, entre o período do
O conceito de Estado surgiu no renascimento para dar resposta à realidade política do continente
europeu. O Estado tinha por função resolver o problema político da dispersão do poder, típica da
Idade Média, através da criação de uma entidade que concentrava e unificava em si todos os
O Estado é, pois, uma realidade criada artificialmente pelo Homem para dar resposta e atingir
relativamente à moral, o que surgiu foi o reforço do poder do Estado e do príncipe, emancipado da
antiga submissão a que estava vinculado. O Estado nasce, como um projeto racional e secularizado, que
vai ser manuseado com a ética da Razão de Estado, que atende sobretudo ao princípio da necessidade,
Esta afirmação do Estado teve duas consequências imediatas, por um lado, a supremacia a nível
interno, ou seja, reforçou e unificou o poder do rei, ao contrário do que acontecia na época medieval, o
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monarca passou a ser encarado como o verdadeiro centro do poder do reino e, por outro lado, levou
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à determinação do poder do monarca e a independência de outros vínculos no plano internacional,
entre eles o Império e o Papado. Ao Estado vai ser, então, associada a característica de soberania (Bodin).
momento, em que o Estado se sente já suficientemente forte para ir à procura do Homem, para
estabelecer uma organização política que seja o garante da liberdade e dos direitos individuais dos
cidadãos, através do expediente técnico de separação dos poderes, que corresponde à teorização liberal
(Locke e Montesquieu).
O Estado Liberal surge, portanto, como resultado da conjugação de duas visões antagónicas, destes
dois momentos da história do Estado. Hobbes e Rousseau contribuíram para este modelo de Estado
com a teorização do elemento democrático, a ideia de pacto social como origem do poder,
fundamentando o Estado na vontade das pessoas que constituem a sociedade. Porém, para estes autores a
democracia esgotava-se no preciso momento em que era posta em prática, dando origem a um Estado
autoritário (Leviathan; Vontade Geral). Por seu lado, Locke e Montesquieu teorizaram o elemento liberal
do Estado, a ideia de autolimitação do poder político como garantia da liberdade individual. Com eles
a democracia passou a ser uma realidade que se projetava no quotidiano das sociedade políticas, o que
implicava uma organização estadual assente na separação de poderes e virada para a garantia dos direitos
individuais.
O Estado Liberal era, no fundo, o resultado de um compromisso entre princípios liberais, ao nível
da Administração.
A raiz comum do liberalismo político e a teorização da separação dos poderes por Montesquieu vão dar
A diferença essencial entre os dois sistemas reside no facto da Inglaterra desconhecer a noção de Estado,
que, pelo contrário, assume uma importância decisiva na caracterização do sistema francês. A própria
palavra Estado é estranha ao sistema inglês, quanto mais o conceito. Em vez deste, encontramos o de
Coroa, que se refere a toda a organização administrativa. Para além disso, os tribunais são encarados
como órgãos autónomos, não são órgãos da Coroa, antes a expressão do direito na terra, não é um
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Diferentemente se passam as coisa no continente europeu,, onde a separação de poderes vai ser
A obra de Montesquieu apresenta um outro aspecto que vai marcar decisivamente a construção política
dos revolucionários franceses, e que é a conceção do poder judicial. Segundo Montesquieu, o poder
judicial era aquele através do qual o Estado pune os crimes e julga os diferendos dos particulares, o que
significa que, para este autor, a resolução dos litígios em órbita administrativa não pertencia à
órbita dos tribunais. Desta forma, o julgamento dos litígios administrativos é, por Montesquieu,
concebido apenas como devendo ir a par com a ação de administrar; e, por conseguinte, como devendo
portanto, invocar o princípio da separação de poderes, encontrando cobertura para essa interpretação
consequência natural.
É este entendimento do princípio da separação de poderes que vai encontrar a sua concretização na
revolução francesa, e que vai ter consequências quanto ao modo de conceber o controlo da
um poder judicial autónomo dos demais, cabendo aos tribunais ordinários tanto a
É óbvio que a criação de um contencioso privativo da administração nada tem a ver com a
separação de poderes. Julgar a administração é, ainda, julgar, não devendo confundir-se com a
atividade administrativa.
separação dos poderes, se encontra a ideia de Estado. Com efeito, a existência de uma jurisdição
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administrativa foi, durante muito tempo, considerada como impensável e contrária ao Estado e,
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mesmo quando, mais tarde, surge a justiça administrativa, ela era vista somente como instância
para fazer valer direitos subjetivos dos indivíduos contra o Estado. O Estado (Administração), não
se podia submeter ao controlo dos seus próprios tribunais, e esta dificuldade em conceber que os
atos estaduais podiam estar submetidos a julgamento constituía o principal obstáculo teórico à
Desta forma, o Estado Liberal, em França, vai dar origem a um novo compromisso entre
da administração pública e das instituições que a controlam. Daí que a conceção que permaneceu,
quanto ao contencioso administrativo, sob fachada jurídica, traduzia uma conceção política
Aquilo que se criou em nome do princípio da separação das autoridades administrativas e judiciais, não
foi a separação mas a confusão entre o poder administrativo e judicial, o que se erigiu foi um sistema em
que o administrador era juiz e o juiz era administrador. O pecado original do contencioso administrativo
Mas o contencioso administrativo surge também como uma reação dos revolucionários franceses à
atuação dos tribunais na fase terminal do Antigo Regime. Com efeito, no período final do Antigo Regime,
os tribunais franceses tiveram um importante papel na luta contra a conceção do poder real. Os juízes
pretendiam controlar e limitar a atuação do monarca e, essa situação, fez com que se falasse
Os juízes que, de acordo com o modelo de Montesquieu, deveriam ser somente a boca que pronuncia as
palavra da lei, seres inanimados que não podem moderar nem a força nem o rigor daquela, apareciam,
então, em vez disso, como intervenientes ativos no processo político, verdadeiros porta-vozes das
que o controlo da atuação da Administração pelos tribunais ordinários pudesse pôr em causa a nova
Isso resulta nitidamente do preâmbulo da legislação de “separação dos poderes” de 1789: “a Nação não
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esqueceu o que se deve aos Parlamentos (poder judicial); só eles resistiram à tirania (...) a nossa
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magistratura está constituída, precisamente, para resistir ao despotismo, mas este já não existirá
de ora em diante”. Esta forma de magistratura não é, pois, necessária.” Pelas palavras do professor
Vasco Pereira da Silva “que é como quem diz que os revolucionários estão muito agradecidos pela
atuação dos parlamentos no Antigo Regime, mas não querem que ela se venha a repetir no futuro,
uma vez que, agora, são eles que detêm o poder, pelo que uma tal atuação já não é mais necessária.”
pela recordação dos Parlamentos do Antigo Regime, que levava a ver nele um rival do poder
Administrativo.
Esse sentimento de desconfiança muito grande relativamente aos tribunais vai ser decisivo para a
envolveram a instauração do liberalismo em França e, em grande medida, justificável como uma reação
dos revolucionários franceses contra aquela que tinha sido a atuação do poder judicial no período final
do Antigo Regime.
Há uma relação de continuidade entre o Antigo Regime e o Estado Liberal que se espelha em vários
pontos:
Interdição dos tribunais julgarem os litígios administrativos. É, sem qualquer dúvida, uma
herança do Antigo Regime, era precisamente por causa da independência dos tribunais que o
monarca, pretendendo fortalecer o seu poder, era levado a retirar-lhes o conhecimento dos
assuntos que interessavam diretamente ao seu poder, e a criar para seu uso privativo, ao lado
deles, uma espécie de tribunal mais independente, que pudesse apresentar aos seus súbditos
uma aparência de justiça. Este exemplo do Antigo Regime vai ser seguido pelos revolucionários,
conquistado o poder, os liberais franceses vão considerar indesejável que os tribunais possam
criar obstáculos à atuação da Administração, e é por isso que vão justificar a interdição de
controlo judicial das atuações administrativas com base no princípio da separação de poderes.
Administração, é, também, explicável como a adoção de uma velha receita do Antigo Regime.
Pois, tinha por modelo, o inspirador Conselho do Rei, da monarquia absolutista. As razoes
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justificativas são semelhantes. Como expõe o professor Vasco Pereira da Silva: “tal como na
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Conselho do Rei, também na França pós-revolucionária, o receio de que os tribunais judiciais
muitos dos meios e instrumentos jurídicos de controlo da Administração no Antigo Regime são,
mais tarde, utilizados e aperfeiçoados pelo Conselho de Estado. Termos como “incompetência”;
Houve uma continuidade de muitos juízes num e noutro regimes. Foram, aliás, os juízes
formados sob o Ancien Regime que elaboraram o princípio “Julgar a Administração é ainda
administrar”.
O pecado original do contencioso administrativo foi o de ter nascido como um contencioso privativo da
isenção judicial da Administração. Contudo, a relação entre Administração e Justiça não se apresentou
Nesta fase, o julgamento dos litígios administrativos era remetido para os próprios órgãos da
cabe às mesmas autoridades. Verifica-se uma confusão total entre administrar e julgar. Assim, não só
o poder administrativo era juiz em causa própria, como, ainda por cima, essa tarefa estava cometida aos
órgãos da Administração ativa, cabendo às autoridades administrativas decisoras o controlo dos atos
Esta fase inicia-se em 1799, com a criação do Conselho de Estado, passando a decisão dos litígios
Prefeitura. Já não eram os órgãos decisores da Administração a resolver os litígios com os particulares,
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mas essa decisão continuava a caber a órgãos administrativos, e os pareceres que estes emitiam
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careciam de homologação por parte do Chefe de Estado, basicamente, a última palavra continuava a
Esta fase fica a dever-se à própria atuação do Conselho de Estado que vai construindo um espaço de
maior autonomia. O Conselho de Estado adquiriu grande prestigio pelo rigor jurídico das suas consultas,
de tal forma de o Governo as homologava sempre, ou quase sempre. Daí que o passo seguinte, na
evolução do contencioso administrativo, tenha sido a delegação aos órgãos consultivos do poder de
decidir dos litígios administrativos, deixando as decisões daqueles de estar sujeitas a homologação
contrário do que defende o professor Freitas do Amaral, o professor Vasco Pereira da Silva, não crê que
se tenha verificado, ainda, a passagem do sistema administrador-juiz para o sistema dos tribunais
administrativos. Uma vez que, continuando a exercer meros poderes delegados (e não poderes próprios
verdadeiro tribunal, mas antes, um corpo meio-administrativo, meio judiciário; um corpo em que se
A rutura introduzida em1872 pelo sistema de justiça delegada, constituirá mais um passo na caminhada
do contencioso administrativo no sentido da sua plena jurisdicionalização, mas não se trata ainda do
passo derradeiro. Ao contrário do que é dito por alguns autores, esta alteração, não significou, ainda, o
administrativos consultivos;
Porque os poderes de julgamento não eram considerados coo próprios, mas meramente
Porque durante algum tempo mais as decisões do Concelho de Estado continuaram a ser
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entendidas como um recurso de apelação das decisões dos ministros, perante os quais os
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O sistema de justiça delegada era, pois, um modelo meio-administrativo, meio-jurisdicionalizado, porque
conceções autoritárias e as conceções liberais que estavam subjacentes ao modelo de Estado liberal,
Mesmo daí em diante, a Justiça Administrativa continuará, portanto, a ser marcada pela experiencia
mesmos poderes que o comum dos tribunais em relação aos sujeitos a eles submetidos, mas limitar-se-á
ao julgamento das atuações administrativas. Vestígio dessa influência é, por exemplo, a limitação dos
Para o professor Pereira da Silva, o grande milagre, aqui, surge pelo facto de uma instituição, que
nasceu com objetivo de proteger a Administração do controlo dos tribunais, se ter transformado
num verdadeiro tribunal através da sua atuação e de ter dado simultaneamente origem ao
Direito Administrativo, cujo fim não é a defesa da Administração mas a garantia dos direitos
particulares. Verdadeiramente, deve falar-se em dois milagres, pois em causa está a criação do Direito
O Direito Administrativo obteve a sua consagração através de um acórdão, atestando o seu surgimento.
Em causa estava uma situação banal e triste, uma questão de responsabilidade civil decorrente do
atropelamento de uma criança de cinco anos, Agnés Blanco, por um pequeno vagão carregado de tabaco,
empurrado por quatro operários de uma empresa tabaqueira de natureza pública. O Tribunal de Bordéus
encontra submetido a regras especiais, que visam conciliar os direitos do Estado com os direitos dos
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privados.
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Este episódio triste marcou a criação do Direito Administrativo. Criado mais com o objetivo de assegurar
Administrativo só paulatinamente é que se vai libertando dos traumas provocados por uma infância
difícil. Pois, de inicio, as normas criadas pelos tribunais administrativos eram fortemente marcadas
pela ideia de administração como poder do Estado, dotada de poderes de autotutela das suas
decisões, e devendo, por isso, gozar de um estatuto especial embora limitado pela consideração dos
entanto, desprezar a proteção do particular. Era necessário conciliar, por um lado, a faceta autoritária,
que implica a ideia da posição privilegiada da Administração e, por outro lado, a faceta liberal, que obriga
a que à Administração sejam impostas restrições especiais no interesse dos cidadãos. Só a pouco e pouco
é que o Direito Administrativo vai deixando de ser o direito dos privilégios especiais da
Mas milagre existe também na transformação de um quase-tribunal num verdadeiro tribunal, em virtude
da sua atuação. Em França, é graças ao privilégio alcançado pela atuação do Conselho de Estado que o
O compromisso teórico entre elementos autoritários e liberais permite falar numa certa continuidade
Estão aqui em causa princípios conflituantes e, prima facie, opostos. Assim , por um lado, os grandes
princípios da revolução (liberdade, garantia dos cidadãos, legalidade, divisão dos poderes)
executivo, mas, por outro lado, o interesse da nova classe dominante e a própria dinâmica do
processo político dão à luz um poder muito mais forte e temível do que o Estado absoluto, que os
revolucionários da primeira hora pretendiam evitar. Partindo destas diferenças ideológicas, surge a
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No que respeita à Administração Pública e ao seu controlo existe, portanto, uma continuidade entre as
velhas instituições do Antigo Regime e as novas instituições liberais. Continuidade não é, no entanto,
sinónimo de plágio, ou de total ausência de rutura e de inovação no que respeita à Administração Pública
do Estado Liberal. As instituições do Antigo Regime vão ser entendidas e enquadradas no âmbito de
novas conceções do liberalismo político, o que altera a sua natureza e modo de funcionamento.
O modelo de administração pública surgido com o Estado liberal pode ser, em traços gerais,
caracterizado:
No que respeita às formas de atuação, por fazer do ato administrativo o seu modo quase
exclusivo de agir;
centralizada;
O modo normal de agir da Administração Pública era o ato administrativo. Ele era visto como uma
administrativo era encarado como uma manifestação do poder da administração. O ato administrativo
vai, então, conciliar uma vertente autoritária, de exercício de um poder do Estado, com uma vertente de
garantia dos cidadãos, decorrente do princípio da legalidade, reproduzindo assim, a este nível, aquele
compromisso que estava subjacente o conceito liberal de Estado. Neste sentido, o ato administrativo era
encarado como um ato de autoridade (espelho do poder do Estado) e, por outro lado, um instrumento de
A característica mais marcante (e que, por sinal, é herdada do Antigo Regime) é a centralização e a
deste momento, vai surgir um modelo de poder público típico dos países da Europa continental com
A razão de ser deste modelo de organização administrativa prende-se com as exigências a que o
liberalismo vai procurar dar resposta. Com efeito, a burguesia necessitava e uma estrutura
feudais, e também precisava de uma Administração robusta e enérgica, que procedesse à criação
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das infra-estruturas e serviços necessários para potenciar a atividade económica (estradas,
canais, caminhos de ferro,...) e que permitisse a instauração de uma ordem pública vigorosa.
A Administração adquire, então, uma estrutura unificada e hierarquizada, em que as competências dos
estrutura unificada e racionalizada em função de um centro que é o Governo. O Estado Liberal , através
do seu modelo da justiça delegada vai procurar conciliar os interesses da Administração com a proteção
dos particulares.
Por um lado, assegurava-se a primazia da Administração através da sua fiscalização por um órgão
que, apesar de se reconhecer que exercia uma função jurisdicional, se integrava no poder
a defesa dos direitos dos indivíduos, cuja proteção estava confiada ao poder legislativo.
Por outro lado, garantia-se a proteção dos direitos individuais, a qual era realizada sobretudo
através da lei e não dos meios jurisdicionais. De acordo com a ideologia do liberalismo político, a
Administração era vista como uma entidade agressiva, cuja intervenção era potencialmente
lesiva dos direitos dos cidadãos. A Administração deveria assim submeter-se ao princípio da
legalidade, entendendo-se que a melhor defesa dos direitos dos cidadãos era a que provinha da
lei, enquanto manifestação da vontade geral, uma vontade que tinha preferência dobre a
Administração e que poderia estabelecer espaços de reserva, nos quais a Administração estava
impedida de entrar.
Ato administrativo;
Contencioso semi-administrativo/semi-jurisdicional.
Este modelo de atuação, organização e controlo da Administração, que foi ensaiado pela Revolução
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O Estado Liberal e o Ato Administrativo como Conceito Central de Direito
A noção do ato administrativo surge, em França, como manifestação da conceção francesa da separação
de poderes
Ato e contencioso encontram-se, assim, intimamente ligados. A noção de ato administrativo, surgida no
Numa primeira fase, as noções de ato administrativo serve para delimitar as ações da
Administração Pública excluídas por lei de fiscalização dos tribunais judiciais. Esta noção de ato
total isenção do controlo jurisdicional, enquanto manifestação de poder de um Estado que não se
submetia à fiscalização dos seus próprios tribunais. Nesse período a única fiscalização que o ato
administrativo admitia era interna, sendo esse autocontrolo efetuado, num primeiro momento,
pelos próprios órgãos decisores da Administração ativa, e mais tarde por órgão consultivo.
Num momento posterior, a noção passa a ser utilizada para definir as atuações da Administração
Assim, o conceito de ato administrativo serve primeiro como garantia da Administração, passa a servir
depois como garantia dos particulares. O milagre francês de transformação dos órgãos encarregados do
controlo administrativo em verdadeiros e próprios tribunais, bem assim como do surgimento do Direito
Administrativo, enquanto conjunto de normas que não se limitam a conferir um estatuto especial à
Estado Liberal, o conceito de ato administrativo que emerge do contencioso administrativo apresenta
administrativo no caso concreto, um ato unilateral cujos efeitos são suscetíveis de ser
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2. Por outro lado, ele constitui um instrumento de garantia dos particulares, na medida em
que abre a via de acesso à Justiça, permitindo a defesa dos privados relativamente às lesões
Durante muito tempo, o ato administrativo vai ser o centro de toda a dogmática, no ponto central
enquanto expressão de um poder público. O seu centro de gravidade é constituído pelas questões de
agressiva, representante de um Estado forte, que prossegue o interesse público e, portanto, dificilmente
De acordo com a conceção liberal, o problema da liberdade individual colocava-se, sobretudo, em face do
Estado, sendo a não intervenção deste e separação radical entre Estado e Sociedade a melhor garantia de
liberdade política. O Estado encontrava-se numa posição de superioridade, atuando através da lei geral e
abstrata e não intervindo, ou intervindo o mínimo, na vida da sociedade. A sociedade era a sociedade
burguesa, que se entendia estar representada no Parlamento, eleito por sufrágio censitário. Assim, a
lógica de separação entre Estado e sociedade, típica do liberalismo político, levava ao entendimento de
Neste modelo, o Estado relacionava-se com a sociedade por intermédio da lei geral e abstrata, que definia
os limites dos direitos individuais em razão do interesse geral e, simultaneamente, balizava a atuação da
Administração Pública. Desse modo, a garantia da liberdade individual era essencialmente realizada
através da lei.
Era a lei que estabelecia um espaço de reserva, vedado à atuação da Administração (princípio da reserva
de lei), e que manifestava uma vontade estadual que prevalecia sobre a vontade dos órgãos
A crença no valor da lei conduziu a uma desvalorização da figura dos direitos subjetivos pela dogmática
Estado e o cidadão tinham de desaparecer. Apenas entre os cidadãos, no Direito Privado, podiam existir
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direitos subjetivos e pessoais e, mesmo esses, colocavam-se à disposição da vontade do Estado sob a
forma de lei.
O entendimento da lei como expressão lógica e do bem comum, e do direito objetivo como ordenação
superior, acima de todos os direitos subjetivos, assim, como a confusão entre Estado e Direito,
decorrente da consideração deste último como produto exclusivo da vontade estadual, implicavam
logicamente uma noção de Estado de Direito meramente formal. O Estado era Estado de Direito
porque a formação da sua vontade se fazia segundo regras jurídicas, uma vez que ele era o
próprio Direito.
Há, claramente, uma manifestação de compromisso entre uma vertente liberal ao nível da organização
do poder político e uma vertente autoritária no domínio do poder administrativo, que estava na matriz
mas totalmente esquecidos quando estava em causa a atuação da Administração Pública. Algo
paradoxalmente, os direitos fundamentais, que tinham sido construídos para evitar as agressões da
totalmente inoperantes em todas aquelas circunstancias em que a Administração não estava impedida de
O compromisso entre uma noção liberal de poder político e uma noção autoritária de Administração era
dogmaticamente traduzido pelo reconhecimento de direitos políticos e civis, valendo contra o poder
político e nas relações interprivadas, mas simultaneamente pela negação da existência de direitos
De acordo com uma das orientações, o particular não era titular de direitos subjetivos perante a
Administração, logo, o recurso de anulação perante a Administração era visto como um processo
feitos a um ato, em que o particular não defendia posições jurídicas próprias. Esta conceção
afasta o direito subjetivo do muno do ato administrativo. O particular não era titular de
material na anulação do ato administrativo ilegal. Os únicos direitos que lhe eram
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reconhecidos eram de natureza privada, os quais deviam ser respeitados pela atuação
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administrativa, mas que não eram específicos das relações administrativas. O particular não era
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titular de direitos subjetivos nas relações administrativas, tendo somente um mero
interesse material na anulação do ato administrativo ilegal. Os únicos direitos que lhe eram
reconhecidos eram de natureza privada os quais deviam ser respeitados pela atuação
administrativa, mas que não eram específicos das relações administrativas. No contencioso
administrativo o particular não faz valer nenhum direito subjetivo, mas possui apenas um
interesse direto na anulação do ato. Não sendo o particular titular de direitos subjetivos, ele
que o recurso é do interesse dos administrados, mas o interesse que eles têm na anulação do ato
Segundo uma outra orientação, o particular aparentemente podia ser titular de posições
subjetivos em nada se distinguia das normas jurídicas objetivas, não sendo eles mais do
que meros reflexos do direito objetivo (Marcelo Caetano). Para Otto Mayer, defensor de uma
conceção objetiva do direito subjetivo públicos, o direito subjetivo é definido como o poder da
vontade, conferido ao sujeito para seu benefício, delimitando a sua vontade relativamente aos
poderes da vontade dos outro sujeitos, esta noção levava a criar algumas dúvidas quanto à
de um direito subjetivo público era precisamente o conceito de Estado, que justificava todos os
possibilidade de utilizar um poder público em benefício próprio, não é um poder que seja
oponível ao Estado, mas tão só, a possibilidade de exigir que um poder estadual seja exercido de
uma forma favorável ao indivíduo. Para Marcelo Caetano, o direito subjetivo público é aquele
que é conferido à pessoa para prosseguir interesses que sejam também fins do Estado ou tenham
posições jurídicas substantivas dos particulares nas relações com a Administração, mas à sua denegação.
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Ambas as posições referidas encontram-se fortemente marcadas por uma visão objetivista do
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contencioso administrativo. O particular que não era titular de direitos subjetivos perante a
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Administração, ou cujos pretensos direitos subjetivos nãos se distinguiam da legalidade objetiva ocupava
De um ponto de vista teórico, pode dizer-se que a criação do Estado como pessoa jurídica surgiu
jurídica era assim, a de tornar impessoal o poder soberano, desvinculando o Estado da figura do
Outra característica do Estado liberal era a da natureza puramente executiva da Administração, limitada
à concretização das opções contidas nos textos legislativos. À Administração Pública cabia a tarefa
de um fundamento seguro de observação para a ciência, apostaram tudo na lei, reduzindo o direito à lei.
Para eles, o direito é o produto de uma vontade constitucionalmente habilitada e a Administração tende a
A ideia de uma Administração puramente executiva conduzia a um problema teórico insolúvel, que era o
de saber porque é que se a Administração era execução de leis gozava de tanta liberdade de escolha? A
doutrina esforça-se por resolver o problema mediante afirmação de que o poder discricionário só existia
nos caso expressamente previstos na lei, o que era só uma resposta aparente, uma vez que, por um lado,
o número de leis era diminuto e, por outro lado, essas lei atribuíam à Administração poderes de escolha
muito amplos.
O que é facto é que tal Administração executora gozava de amplos espaços de liberdade de conformação
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material. A doutrina, incapaz de conseguir conciliar o poder discricionário com o princípio da legalidade,
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vai olhar para a desconfiança para a discricionariedade, considerando que ela deveria ser
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progressivamente diminuída em resultado do aumento quantitativo de leis e dos avanços da ciência
jurídica. O poder discricionário vai, então, ser visto como um poder fora-da-lei, uma espécie de
criminalidade tolerada.
Podem encontrar-se várias discussões e teorias sobre a natureza do ato administrativo, todavia, são de
autoritária, e é realçado o aspeto voluntária da conduta, o poder é uma realidade que acresce a
Diferente é o modo como o poder é configurado, em Hauriou trata-se de um ato produtor de efeitos
jurídicos, aplicáveis de forma autoritária, e é realçado o aspeto voluntário da conduta; em Mayer está-se
perante um ato de definição do direito aplicável a um particular, pelo que o aspeto voluntário carece de
autonomia.
Em qualquer das suas versões, a noção de ato administrativo corresponde à lógica de funcionamento da
No sistema de Otto Mayer, o conceito central era o de ato administrativo, uma manifestação da
Administração autoritária e soberana que determina o que deve valer como direito para o súbdito, e,
uma tal construção, sobreviveu à mudança de Estado para a qual foi concebida, continuando a ser
habitual, nos dias de hoje, substituída a desatualizada expressão de súbdito pela de destinatário ou de
lesado.
Em Portugal, a conceção clássica do acto administrativo foi adotada e teorizada por Marcelo Caetano no
A passagem do Estado Liberal para o Estado social, com a consequente alteração do ambiente político-
Administrativo. A mudança de modelo de Estado representou o fim da “idade de ouro” o conceito clássico
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de ato administrativo, obrigado agora a defrontar-se com realidades diferentes daquelas para as quais
O Estado, durante muito tempo apenas preocupado com o domínio do político, parece descobrir agora
uma nova vocação. A questão social e as crises cíclicas do capitalismo, dos finais do séc. XIX e inícios do
séc. XX, vieram colocar novos desafios ao poder político, chamando o Estado a desempenhar novas
funções de tipo económico e social. Por um lado, pede-se ao Estado a criação de legislação e de
instituições que permitam pôr termo às condições de miséria operária, e que assegurem um mínimo de
sobrevivência a todos os cidadãos; por outro lado, requer-se a intervenção do Estado na vida económica,
como forma de correção das disfunções do mercado. Podem distinguir-se 3 fases deste novo tipo de
Estado:
industrialização, a liberdade contratual e o crescimento urbano. Surgem, então, no fim do séc. XIX
ou inícios do séc. XX, as primeiras leis do trabalho (Bismark), que levam à criação de seguros em
A fase do Apogeu do Estado Social, surgida a partir do Final da Segunda Guerra. O Estado
A grande modificação introduzida pelo Estado social tem que ver com o crescimento quantitativo e
qualitativo das funções por si desempenhadas. As funções do Estado vão sofrer uma dupla
Por um lado, as tarefas tradicionais do Estado sofrem um extraordinário incremento, em virtude das
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Por outro lado, assiste-se a uma assunção cada vez maior de novas tarefas por parte do Estado. O Estado
social faz sua missão de prover ao conjunto da sociedade os sistemas vitais (serviços públicos essenciais)
e de prestações (emprego, segurança social, saúde, acesso a bens culturais) que garantem o seu
funcionamento e um nível mínimo de bem estar. O Estado social é, pois, antes de mais, um Estado de
prestações.
económico e social e garantindo o bem-estar dos indivíduos, o Estado surge como uma espécie de
divindade laica, qual sucedâneo terreno de proteção divina. O Estado-Providência exprime a ideia de
Surge, então, o Estado Administração, este Estado social tem como principal missão a de assegurar o
Já que, num Estado que se transformou social, a Administração, até então, apenas considerada como
agressiva dos direitos dos particulares, vai ser entendida como o principal instrumento de realização das
novas funções e de satisfação das novas necessidades que são, agora, atribuídas ao Estado. Assim, a
Administração passa de agressiva a prestadora ou constitutiva, e essa sua nova função torna-se a
A passagem de uma administração agressiva para uma Administração prestadora trouxe consigo o
objetiva, mas também um estado de espirito. A situação de dependência efetiva dos particulares perante
Com o Estado social desaparece a clássica separação entre Estado e sociedade, e entre Administração e
privados. Uns e outros encontram-se, agora, relacionados por relações duradouras, que implicam uma
não é mais entendido como um confronto episódico e fugaz de entidades contrapostas, mas ante como
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Esta superação de barreiras é bem visível em diferentes fenómenos:
indivíduos como a sociedade veriam os seus interesses melhor defendidos, quanto menos os
colaboração. As relações com a administração vão mesmo para além da vida e da morte dos indivíduos
que as estabelecem. Com efeito, o nascituro goza da prestação duradoura da proteção da segurança, na
segurança social relativa a acidentes de trabalho, e quem morre sabe que os seus descendentes são
protegidos para além da morte, através do direito a uma pensão em caso de morte.
direitos subjetivos dos particulares perante os poderes públicos, pois, sem direitos próprios, o indivíduo
Aos indivíduos devem, agora, ser reconhecidos direitos subjetivos também perante a administração
pública, e não somente direitos de caráter político ou do domínio das relações interprivadas. Na verdade,
uma das condições essenciais de um Estado orientado para a construção de uma ordem livre,
estabelecendo, de igual para igual, uma relação jurídica. O reconhecimento do direito dos cidadãos surge
como uma exigência da opção constitucional por uma ordem jurídica assente na dignidade da pessoa
Ao lado dos clássicos direitos de liberdade surgem também os direitos de participação, em vez da ideia
da garantia dos direitos individuais obtida exclusivamente através da abstenção dos poderes públicos
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
As transformações respeitam, em primeiro lugar, aos próprios direitos fundamentais, que não são mais
vistos como tendo por objeto a definição de uma reserva para impedir a intervenção dos poderes
públicos, antes se considerando que a sua efetivação depende, em muitos caos, da própria atividade
Perante a Administração Pública, o particular não é mais um mero objeto do poder administrativo, mas
Com a passagem do Estado liberal ao social, a administração pública deixa de ser concebida como
meramente executiva para se tornar cada vez mais uma atividade prestadora e constitutiva. A
Administração prestadora chamou a si um conjunto de tarefas que não se esgotam na noção de aplicação
da lei ao caso concreto, ou de execução do direito, mas que implicam a ideia de uma capacidade
Este fenómeno de afastamento do modelo de uma Administração meramente executiva da lei, pode ser
nada de jurídico, e que não se diferenciem e atividades similares desenvolvidas por privados
2. Por outro lado, no que respeita à atuação jurídica da Administração Pública, a possibilidade do
legislador poder prever todas as situações e regular todas as matérias, assim como o crescimento
Mas o distanciamento entre a lei e o ato administrativo é também grande no domínio das tradicionais
atividades administrativas de caráter jurídico, em resultado cada vez maior, e mais necessária,
autonomia da Administração na prossecução de fins públicos. A lei, num número crescente de casos,
limita-se à definição de grandes objetivos, bem como à indicação de princípios gerais de atuação,
concretização.
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Página
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Num Estado de Direito material, outra é a perspetiva do princípio da legalidade, ou da juridicidade, como
lhe chamam alguns autores, na sua dupla dimensão de preferência de lei e reserva de lei, a legalidade é
Quer se use a expressão “princípio da juridicidade” ou princípio da legalidade, o que há que ter presente
é que se está perante uma noção positiva de legalidade, enquanto modo de realização do direito pela
Administração, e não apenas como limite da atuação administrativa, e que por lei se entende não apenas
O princípio da legalidade aparece aqui na sua aceção mais ampla, abrangendo quer os poderes
discricionários quer vinculados, e implicando não a mera submissão à lei em sentido formal ou material,
mas todo o direito. O princípio da legalidade deixa assim de ter uma formulação unicamente negativa
(como no período do Estado Liberal) para passar a ter uma formulação positiva, constituindo o
fundamento, o critério e o limite de toda a atuação administrativa. Por outo lado, a submissão ao direito
vai muito além de um entendimento positivista da ordem jurídica, implicando a submissão a princípios
constitutivos de direitos,...
Este novo entendimento do princípio da legalidade teve como consequência a reconciliação do poder
discricionário com o Direito. A discricionariedade já não era mais vista como uma exceção à lei, uma
realidade marginal que deveria ser a todo o custo limitada, e se possível eliminada, mas sim como um
Um entendimento correto do poder discricionário implica a superação dos mitos de uma noção restritiva
identificado com arbítrio, baseia-se numa memória da Administração do Estado de Polícia, que hoje tem
de se superada em face da legitimidade democrática e social do poder administrativo. Hoje em dia, pelo
contrário, o poder discricionário, entendido no seu sentido atual, além de não ser um mal necessário é
imprescindível para assegurar uma decisão correta no caso concreto. Num Estado de Direito, o poder
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discricionário deve ser entendido como uma forma da administração manifestar a vontade do
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
ordenamento jurídico relativamente a uma situação concreta. A lei não pode prever todas as situações,
pelo que à Administração é, muitas vezes, atribuída uma possibilidade de escolha entre várias situações
legalmente possíveis, a fim que sejam os órgãos administrativos a concretizara vontade legislativa, em
Aplicar a lei já não é, então, uma simples tarefa de subsunção lógica, mas uma atividade criadora. O
aplicador do direito tem uma função verdadeiramente criadora, reconstruindo o espirito do sistema e
ordenamento jurídico.
O poder discricionário não é assim nenhuma realidade extrajurídica, antes algo que se enxerta no
A maior capacidade de autodeterminação de que goza a Administração Pública não significa menor
responsabilização pelos seus atos, mas, pelo contrário, implica um acréscimo de fiscalização jurisdicional.
Entendido o poder discricionário como modo de realização do direito, e não enquanto liberdade de
escolha extrajurídica, daqui resulta necessariamente uma maior amplitude de controlo jurisdicional. A
discricionariedade continua a ser uma zona de indeterminação, mas já não de indiferença normativa. A
escolha discricionária não representa para o Direito uma livre escolha da Administração.
O ideal de Estado social de Direito não é a erradicação da discricionariedade, mas a sua juridicização, o
seu entendimento como modo de realização do Direito. Para além das vinculações resultantes de uma
concreta lei, entende-se hoje que a Administração está ainda sujeita, por exemplo, às vinculações
O Estado social implicou ainda profundas transformações no que respeita à organização administrativa.
novas tarefas que foi chamada a desempenhar. A administração unificada e hierarquizada do Estado
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
O modelo centralizado da administração Napoleónica que representava o paradigma de Estado Liberal,
vai caindo progressivamente em desuso, e em vez de uma organização administrativa unificada, assiste-
Assim, da Administração como bloco unitário passou-se a uma pluralidade de Administrações. Mas a
fins estaduais muito díspares vai implicar a necessidade de proceder à repartição de competências
Antes a Administração surgia como um corpo estruturado em função de um centro, que era o Governo. A
Administração Pública deixou de ter um centro, não apenas em virtude da partilha interna de
competências decisórias, e da distribuição do poder por entidades distintas, mas também em virtude das
novas tarefas nos domínios da saúde, educação, segurança social, que o Estado prestador chamou a si, e
pode ser caracterizado como a fase do pecado original do contencioso administrativo, devido à intima
ligação existente entre órgãos fiscalizadores e autoridades administrativas, que fazia dele um
tribunais administrativos.
No sistema francês, o ano de 1872 representou um ano da viragem, com o surgimento da justiça
delegada. Mas essa data marcou o início do processo de tribunalização do Conselho de Estado. O
Conselho de Estado Francês, concebido inicialmente como uma entidade semi-administrativa e semi-
jurisdicional, só paulatinamente é que se vai transformando num verdadeiro tribunal, tendo alguma
Etapa decisiva, nessa via de jurisdicionalização progressiva, foi uma decisão do Conselho de Estado de
1889, o arrêt Cadot. Através deste acórdão consumava-se o abandono da doutrina Administrador-juiz, e
punha-se termo às relações promiscuas entre Administração e Justiça, que tinham perdurado, mesmo
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antes da instauração do sistema de justiça delegada, por intermédio da consideração do ministro como
Página
primeira instância de apreciação contenciosa. A partir deste momento, o Conselho de Estado abandonou
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
formalmente esta doutrina, acolhendo um recurso direto apresentado perante ele sem passar pela
jurisdição ministerial.
Mas se este acórdão representa um ponto de viragem dos tribunais relativamente à Administração, no
direito francês, a separação entre essas duas esferas é lenta e resulta de uma evolução paulatina da
quadro de um poder judicial independente dos poderes legislativo e executivo. Depois da Revolução
Francesa ter estabelecido a proibição do controlo das autoridades administrativas pelo poder judicial,
O aprofundamento da noção de Estado de Direito, que vem associada ao Estado social, vai obrigar a que
os litígios entre a Administração e os particulares sejam julgados por verdadeiros tribunais. É assim que,
nuns casos mais cedo, noutros caos mais tarde, em todos os países europeus se vai verificar o corte do
cordão umbilical que ainda ligava a Administração e o contencioso Administrativo, dando lugar a uma
Ato Administrativo
de que elas se revestem. Em vez de uma intervenção esporádica, característica de uma Administração
prestadora.
Agora o ato administrativo já não tem só por missão determinar autoritariamente o direito aplicável ao
particular, mas também a prossecução de interesses públicos através da satisfação de interesses dos
Figura típica do domínio da Administração prestadora é, desde logo, o ato administrativo favorável aos
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Agora, o particular, numa situação de dependência perante a Administração, não somente deseja que a
Administração atue, como solicita mesmo essa intervenção. O ato administrativo deixou de ser visto
apenas como uma agressão da esfera individual, para passar a ser igualmente um instrumento de
O particular espera da Administração o reconhecimento dos seus direitos, a atribuição de direitos novos,
ou a prestação de bens e serviços e, uma vez obtida essa vantagem através de um ato administrativo,
pretende vê-la garantida os problemas jurídicos novos colocados pelos Atos da Administração
prestadora dizem, por isso, respeito, já não à garantia do domínio individual por intermédio da atuação
de interesses privados.
De acordo com a doutrina clássica, o indeferimento do pedido do particular pela Administração não
Ora, uma tal solução, surgia agora como inadmissível, no quadro de uma Autorização prestadora, em que
configurar como uma atuação lesiva dos interesses dos privados. O particular, dependente das
prestações da Administração, não poderia ficar indefeso perante um ato de recusa de atribuição de uma
vantagem, a que ele se julgava com direito, devendo, por conseguinte, caber-lhe um direito de recurso
contencioso.
Houve, de facto, uma expansão da proteção judicial no domínio da Administração prestadora, mediante o
Outro problema, está relacionado com a relevância das omissões administrativas. Na lógica da
Administração prestadora, a não atuação significa a recusa de um beneficio a um particular, pelo que
deve ser considerada um ato recorrível. Ora, esta negação de uma vantagem existe tanto naqueles casos
que a Administração nada diz, omitindo uma determinada atuação, pelo que ambas as situações devem
De facto, a possibilidade de o particular poder reagir contra atitudes omissivas ilegais da Administração
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
constitutiva, sendo chamada a desempenhada a chamar uma atividade prestadora favorável aos
particulares.
da sua intervenção, a Administração prestadora tende cada vez mais a flexibilizar e a diversificar os seus
modos de atuação, substituindo o uso dos meios autoritários por outras formas de agir mais consensuais.
Esta utilização dos meios jurídico-privados por parte da Administração manifesta-se, quer ao nível da
administrativas. Assim, por um lado, no que respeita ao domínio da organização surgem e multiplicam-se
os fenómenos de Administração Pública sob formas privadas. Realidades que são consequência direta do
aumento das tarefas públicas do Estado prestador, que tanto implicou o crescimento do aparelho
administrativo burocrático, como à criação de entidades de carácter público que atuam segundo o
regime de gestão privada, como ainda ao surgimento de novas modalidade de Administração que adotam
formas jurídico-privadas, de forma a conseguir uma mais adequada realização dos fins públicos.
consensualidade, mesmo quando sejam utilizadas formas de atuação de tipo unilateral. Busca do
Em resultado de todas as transformações ao nível das formas de atuação da Administração Pública, o ato
administrativo perdeu a sua posição de quase exclusividade, ou de monopólio, no âmbito das relações
atuação-tipo da Administração Pública, ele é, cada vez mais, somente uma forma de atuação entre muitas.
Está-se, pois, perante uma crise do ato administrativo, a qual não resulta apenas da proliferação de
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novas, e muito frequentes, formas de atuação distintas, mas decorre também de se ter passado a
Página
considerar a decisão final da Administração apenas como um momento da atuação administrativa, que
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
tem de ser entendida em função daquilo que a precede, assim como das ligações jurídicas a que dá
origem, ou de que é resultado, e não como uma realidade isolada, final e perfeita.
A partir da década de 70, começa a ser evidente o esgotamento do modelo de Estado de Providência,
incapaz, também ele, de continuar a dar uma resposta satisfatória aos mais recentes problemas
colocados pela evolução da sociedade. A crise do estado social surge, então, em resultado de um conjunto
de circunstâncias que vêm mostrar as limitações desse modelo de organização estadual para responder a
omnipresente, à imagem do polvo de mil tentáculos. Pois, o acréscimo de Estado nem sempre
O constante aumento das contribuições dos indivíduos para o Estado, mais do que proporcional
privados, que se traduz num défice de legitimação dos poderes públicos e que obriga à colocação
O risco da menor imparcialidade do Estado que, tendo abandonado a sua posição clássica de
ela.
Ou, ainda, o alheamento dos cidadãos em face dos fenómenos políticos (agravado pelo fenómeno
Todas estas transformações são fonte de perturbação, provocando reações de caráter contraditório nos
aperfeiçoamento da convivência política, sem paralelo na história. Mas, é igualmente notório, por outro
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
lado, um sentimento de insatisfação, desassossego e insegurança decorrente do paulatino esgotamento
dificuldade de que padece para resolver de forma satisfatória os problemas de integração social que ele
próprio suscita. É também perante a incapacidade do sistema para encarar com êxito complexas e novas
questões (ameaçado equilíbrio do meio ambiente, progresso cientifico e tecnológico), e é facto a crise de
confiança no Estado, quanto à sua capacidade de direção e controlo dos problemas sociais, bem como de
A crise do Estado social constitui a face visível de um processo e transformação e de revitalização dos
fenómenos políticos. O que desapareceu não foi, sem mais, o Estado, mas um certo modo de o entender. É
por isso que, mais do que a morte de uma certa forma de organização, o que o professor destaca é o
surgimento de um novo modelo de Estado, que representa uma tentativa de responder aos problemas
O modelo do Estado pós-social trouxe consigo preocupações novas, tais como a necessidade de
participação dos indivíduos na tomada de decisões, a importância dos direitos dos indivíduos, como meio
Está-se, pois, perante um novo pacto social, que implica o reequacionamento do papel do Estado na
sociedade, assim como a necessidade de proteção integral e eficaz do indivíduo perante toda e qualquer
forma de poder.
Ele constitui um modelo novo, porque novos são os desafios que se lhe colocam e novas as necessidades
a que tem de dar resposta, mas trata-se também de mais um momento na história do Estado,
beneficiando como tal de memória dessa evolução, traduzida nos contributos dos modelos anteriores.
Daí que o atual modelo possa ser caracterizado pela coexistência de opções em princípio contraditórias:
espaço de autodeterminação e realização das pessoas), por outro, a persistência e insistência em valores
de solidariedade social (que invocam a cobertura coletiva de riscos e requerem a solução e gestão
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
As duas questões principais continuam a ser o entendimento que se tem de Administração Pública e
Relativamente à Administração Pública, a opção por formas de atuação concertadas. Assim como a crise
da noção autoritária de ato administrativo, vão passar a necessária adaptação das estruturas e dos
crescente dificuldade, não só da autónoma definição do interesse público, mas especialmente da sua
realização pela via autoritária e unilateral. De uma forma crescente, portanto, o interesse público vê-se
papel dos particulares, não apenas enquanto destinatários e comparticipantes da atuação administrativa,
Administração Pública. O Direito Administrativo deixa de ser o direito de uma Administração toda-
poderosa, para passar a ser o Direito dos particulares nas suas relações com a Administração.
Todas estas manifestações se manifestam de uma forma nítida n domínio do contencioso administrativo,
tal como nos primórdios do Direito Administrativo, os tribunais Administrativos são chamados a
refundar o Dirieito Administrativo, já não enquanto Dirieito especial da Administração, mas enquanto
Direito dos particulares em face da Administração. Daí que as modernas constituições do Estado de
função de proteção dos direitos dos particulares nas suas relações administrativas.
O Dirieito Administrativo, no seu funcionamento, deixou de ter como lógica e único objetivo, unicamente
Na verdade, aquilo que caracteriza a Administração Pública de hoje, mais do que cada um dos seus atos
isolados, é a dimensão social dessa atividade, são os efeitos que ela produz relativamente à sociedade no
seu conjunto. Essa dimensão “infra-estrutural” da Administração manifesta-se, não apenas quando a
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Administração atua através de atos genéricos, mas também quando a Administração atua de forma
Página
individual, uma vez que esses atos, na grande maioria dos casos, não afetam unicamente os seus
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
imediatos destinatários mas produzem efeitos que vão muito para além das pessoas por eles diretamente
visadas.
A atividade administrativa, mais do que instrumento de definição autoritária do direito aplicável, vaai
tornar-se num mecanismo de composição dos interesses, que se manifestam no procedimento, e que os
órgãos decisores devem regular, de maneira a tornar a decisão mais adequada e que melhor salvaguarde
A Administração é certamente uma grande entidade atribuidora de serviços públicos, mas é também uma
jurídica subjetiva, pela durabilidade das relações jurídicas, pelo esbatimento da diferenciação entre
relacionamento meramente bilateral entre os privados e os órgãos decisores, mas correspondem antes a
um relacionamento multilateral, uma vez que produzem efeitos suscetíveis de afetar um grande número
de sujeitos.
Isso acontece, desde logo, quando a Administração atua de forma genérica, uma vez que tais decisões
produzem efeitos relativamente a uma multiplicidade de destinatários. Mas não só, pois aquilo que é
característico dos atos da Administração de infraestruturas é que, mesmo quando se trata de decisões
individuais, elas não possuem uma eficácia limitada ao particulares visados, antes os seus efeitos podem
Desta forma, pode-se afirmar que a diferença fundamental em relação à Administração agressiva e
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
tem a ver medidas, ou mesmo decisões vinculativas, em situações concretas relativamente a pessoas
individuais podem possuir uma dimensão social, e que o ato administrativo deixa de ser apenas uma
forma de atuação relativa a um concreto particular, já que produz efeitos que também afetam outros
sujeitos.
Esta multilateralidade dos atos da Administração constitutiva implica, por conseguinte, a necessidade de
alargamento da proteção jurídica subjetiva perante a Administração. Uma vez que as atuações
administrativas podem afetar indivíduos distintos dos imediatos destinatários, torna-se necessário
salvaguardar as posições jurídicas desses sujeitos, o que pode ser conseguido, quer através do
alargamento da noção de direito subjetivo (orientação subjetiva), quer mediante a tutela de interesses
De acordo com uma orientação subjetivista (direito alemão e português), o alargamento da proteção dos
privados faz-se mediante o recurso a um conceito mais amplo de direito subjetivo, que tem por base os
direitos fundamentais. Surgem, assim, direitos subjetivos novos, como o direito dos vizinhos, do dono da
obra, o direito dos utentes do ambiente, os direitos dos moradores vizinhos de centrais nucleares e
muitos outros.
De acordo com uma orientação objetivista (direito italiano) o alargamento do controlo da Administração
e da proteção dos particulares, exigido pela atual realidade jurídico-administrativa, é conseguido através
de interesses difusos e coletivos. Esta conceção valoriza, sobretudo, a ideia de abertura a interesses
individuais mais amplos, assim como um entendimento do contencioso administrativo mais virado para
relações administrativas, dando sequência a uma tendência que já vinha do período anterior, mas que de
contrapõe à visão clássica. Em vez de uma atuação pontual e singularizada, a Administração multiplica os
momentos de exteriorização da sua vontade, ainda para mais, resultantes, em regra, de procedimentos
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em que a decisão é tomada com a participação dos interessados, o relacionamento entre as autoridade
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
administrativas e os privados prolonga-se cada vez mais no tempo, adquirindo durabilidade e
estabilidade.
decisões.
Por outro lado, no que se refere às decisoes singulares, é necessário ter em conta que a eficácia do ato
Administração Pública, pondo em causa a ideias do ato administrativo como instrumento regulador de
O ato isolado integra-se numa série de atos, em princípio iguais, pelo que a dinâmica da constituição é,
em regra, deslouvada uma vez que se refere menos à especificidade do caso concreto do que à regulação
geral, ao padrão.
prestadora a noção de ato favorável, a Administração prospetiva vai ficar associada ao ato administrativo
com eficácia em relação a terceiros. Os efeitos destes atos não se limitam a atingir um indivíduo numa
Por exemplo, na autorização de construção, que favorece a posição jurídica do dono da obra, mas
prejudica a situação fática dos vizinhos, na medida de em que eles são atingidos pelo projeto de
construção. Pelo que tanto o particular autorizado, como os seus vizinhos se devem considerar afetados
Daí a necessidade de não considerar isoladamente o ato administrativo, nem de reduzir a ele a ligação
entre a Administração e os privados, mas sim de entender a decisão como um momento de uma relação
jurídica , que se mantém para além da prática do ato e que, em muitos casos, é mesmo anterior a ela.
A relação jurídica multilateral constitui assim a modalidade de relação jurídica, típica da Administração
de infra-estruturas, adequada para explicar os vínculos jurídicos que se esbatem entre todos os
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Outra questão suscitada pela Administração de infra-estruturas é a da proliferação de decisões genéricas,
Administração uma ampla liberdade de escolha dos meios necessários para alcançar estes fins.
Problema jurídico colocado por esta forma de atuação é o da necessidade de conciliação de finalidades
distintas por parte das autoridades administrativas envolvidas no processo decisório, uma vez que as
decisoes-plano apontam, com frequência, para vários fins, a ser prosseguidos conjuntamente, no mesmo
ou em diferentes momentos.
multilaterais, tendo por sujeitos autoridades administrativas e todos os particulares envolvidos, os quais
compreendem tanto os destinatários das atuações administrativas como aqueles que por elas são
meramente afetados. O conceito de relação jurídica multilateral permite explicar todas aquelas situações
terceiros.
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Direito Administrativo I
Os Direitos Subjetivos dos Indivíduos Perante a DIREITOS SUBJETIVOS
Daniel Lourenço Turma B
administrativas.
que faz com que o particular deixe de ser tratado como objeto do
aplicar a lei, pelo que o cidadão não recebe mais com o direito
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
subjetivo do que aquilo que, sem ele, lhe é concedido pelo direito objetivo. Em vez disso, é o
reconhecimento dos direitos subjetivos que faz do individuo um sujeito de direito autónomo e na
uma simples peça de engrenagem estadual integrado numa estrutura que totalmente o
transcende. Sem direitos próprios o individuo seria um mero súbdito e o objeto da atividade
garantida.
Administrativo.
Assim, a titularidade de direitos subjetivos deve ter como consequência a atribuição ao particular da
possibilidade de atuação no procedimento para a defesa preventiva dos seus direitos perante a
conciliação do interesse público com os direitos dos indivíduos, pelo que é de exigir que ele tenha lugar,
pelo menos, em todos os casos em que estejam em causa direitos fundamentais. Daí a tendência moderna
procedimento contida nesses direitos. E a consideração de que os reflexos dos direitos fundamentais no
procedimento vinculam tanto o legislador, que tem de constituir um procedimento efetivador dos
direitos fundamentais, como a Administração, que tem de completar o direito do procedimento existente
Ao nível do contencioso administrativo, tem de existir uma tutela efetiva e integral desses direitos e em
que se verifique a equiparação das posições da Administração e do particular. O significado prático dos
Desta forma, o reconhecimento dos direitos subjetivos públicos não é uma simples posição teórica, é uma
opção jurídica com consequências decisivas para todo o domínio jurídico-administrativo. Na verdade, o
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direito subjetivo é o mesmo quer o obrigado a atuar de uma certa maneira seja uma entidade
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pública ou um particular. O direito não muda a sua natureza por mudar o seu sujeito passivo. O
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
facto de uns direitos estarem regulados numas leis e outros noutras, não influi na sua natureza e as leis
não se diferenciam pelos direitos e obrigações que regulam. É por isso que falar em direitos
demais, mas essa qualificação apenas exprime a origem dos direitos e das obrigações.
Esta não é a única forma de encarar os direitos subjetivos, o professor Vasco Pereira da Silva fala em 6
formas diferenciadas:
1. Uma mera situação de interesse de facto que confere aos indivíduos legitimidade processual, uma
vez que possuem um interesse próximo do da Administração. Esta conceção parte do principio
de que os particulares não defendem através do recurso a nenhuma posição jurídica em face da
Administração.
distinguem, já não com base no caráter mediato ou imediato do modo de proteção pela norma,
mas antes consoante se trate ou não de uma situação dependente do exercício do poder
administrativo.
6. Uma única categoria de situações jurídicas dos particulares, a dos direitos subjetivos.
O professor Vasco Pereira da Silva entende que as primeiras duas posições já não são defensáveis em
virtude do quadro jurídico-constituional. Quer a conceção que nega aos particulares qualquer posição
jurídica substantiva nas suas relações com a administração, quer a que defende a existência de um
direito à legalidade geral e abstrato, que não se distingue de direito objetivo, e que se reduz numa mera
posição processual, é o resultado dos vestígios de um estado autoritário. Tal entendimento não se afigura
com o Estado de Direito Democrático. É contrário a uma ordem fundamental democrática e liberal que os
particulares, nas suas relações com o poder do Estado, sejam tratados como meros objetos da ordem
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jurídica, considerados como súbditos de direito, em vez de ativos colaboradores na realização dos fins do
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Estado e do direito, equipados com os correspondentes poderes jurídicos, os direitos pessoais, como
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
sujeitos de direito. Tal como é incompatível com a constituição portuguesa, cuja opção pelo tratamento
do individuo como sujeito de direito não permite a negação aos particulares da titularidade de posições
substantivas, e não meramente processuais, nas suas relações perante a Administração Pública.
O professor Vasco Pereira da Silva considera o particular como titular de direitos subjetivos nas
relações jurídicas administrativas. Nos termos da teoria da norma de proteção, e aceitando o seu
relação à Administração, sempre que de uma norma jurídica que não vise apenas a satisfação do
interesse público, mas também a proteção dos interesses dos particulares, resulte uma situação de
vantagem objetiva concedida de forma intencional, ou ainda quando dela resulte a concessão de um
Ainda que o texto constitucional fale em direitos e interesses legalmente protegidos (art.286/3, 4 e
5CRP), o professor Vasco Pereira da Silva considera que não devem existir duvidas de que a Constituição
interesses subjetivos devem ser reconduzidos à categoria unitária dos direitos subjetivos, no que em
Direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos são, pois, no ordenamento jurídico português,
duas formas de designar a posição jurídico-subjetiva dos privados perante a Administração Pública, às
Não tem, pois, qualquer cabimento legal, distinguir direitos da primeira categoria de direitos de segunda
categoria. Trata-se, em todos os casos, de posições substantivas e não meramente processuais dos
1
O legislador português não se ocupa, em separado, dos direitos subjetivos e dos direitos legalmente
protegidos, antes usa as duas expressões em sinonímia, para designar as posições jurídicas de vantagem do
particular perante a Administração, dotadas de um regime exatamente idêntico. Não só o ordenamento
jurídico português, em caso algum, diferencia expressamente o tratamento material a dar aos direitos
subjetivos e aos interesses legítimos, antes associando, em regra, os dois termos numa denominação
conjunta, como, também, nos raros casos em que a lei não utiliza cumulativamente estas duas designações,
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são sempre utilizadas disposições de caráter genérico (como “direitos dos particulares”, ou “direitos,
liberdades e garantias”), que se destinam a compreender, tanto os direitos subjetivos, tradicionalmente
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considerados como tal, como também, outros que se denominava por interesses legalmente protegidos.
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
particulares em relação à Administração, concedidas objetiva e intencionalmente por uma norma
jurídica que visa a satisfação, não apenas do interesse público, mas também dos interesses dos
particulares. A diferença entre direito subjetivo e o denominado interesse legitimo não respeita,
portanto, à existência do próprio direito, mas a uma, maior ou menor amplitude do seu conteúdo.
Os direitos dos particulares, para alem de um conteúdo mais ou menos amplo, podem também
corresponder a diferentes categorias, abrangendo direitos de crédito ou direitos reais, direitos absolutos
ou direitos relativos, direitos subjetivos (em sentido restrito) ou direitos potestativos. Tudo depende da
portanto, a referimo-nos a uma panóplia de posições jurídicas muito distintas e não a um figurino único
(da mesma maneria de que quando se fala em direitos subjetivos em qualquer outro domínio jurídico,
eles podem apresentar diferentes modalidades). Mas, em todos esses casos, estamos perante verdadeiros
direitos subjetivos, posições de vantagem dos particulares em face das autoridades administrativas, enão
A noção de direito subjetivo público é uma construção que teve origem na dogmática alemã e foi, em
primeiro lugar teorizado por BUEHLER, que o define como qualquer posição jurídica do súbdito
relativamente ao Estado, que tem por base um negócio jurídico, ou uma disposição jurídica vinculativa
emitida para a proteção do interesse individual, por intermédio da qual ele se pode dirigir à
Administração para exigir algo do Estado, ou pela qual se lhe permite fazer algo relativamente ao Estado.
Assim, segundo esta autor, para que exista um direito subjetivo é necessário que se verifiquem 3
condições:
3. A tutela jurisdicional da posição individual. Pois, só poderia falar em direito subjetivo, quando
essa atribuição pela norma tenha como efeito o facto de os interessados poderem recorrer por
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causa dela, quer dizer, quando existam meios destinados a obter determinada conduta por parte
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Esta definição representou um considerável avanço doutrinário tanto relativamente às conceções que
como em relaçao àquelas que reduziam esses direitos subjetivos ao cumprimento do direito objetivo.
Diferentemente, na época, o conceito de direito subjetivo público tendia a prevalecer. O próprio OTTO
MAYER vai criticar a noção de direito subjetivo de BUEHLER, por considerar que a ideia de um poder do
individuo sobre o Estado é uma conceção equívoca. Assim, MAYER, sem pôr em causa a existência de
O direito subjetivo público mais não seria do que o exercício de um poder público, do qual resultavam
poder estadual em seu beneficio próprio, mas nem por isso este deixava de ser um poder próprio do
Estado.
A noção de BUEHLER de direito subjetivo é extremamente importante, uma vez que ela vai proceder ao
separar das águas, permitindo distinguir claramente os direitos subjetivos do direito objetivo. O direito
objetivo existe independentemente da minha pessoa é, como é obvio, algo diferente do meu direito, que eu
Mas se a noção de direito subjetivo público de BUEHLER significou uma importante transformação na
dogmática do Direito Administrativo, ela surgia ainda no contexto de um modelo de Estado Liberal, em
que ao individuo apenas era reconhecido um limitado número de direitos subjetivos, para além de se
considerar que esses direitos dos particulares se integravam numa ligação individuo-Estado,
Subjacente a esta conceção estava a lógica autoritária da Administração agressiva, que se manifestava,
desde logo, num entendimento restrito e num número limitado de direitos subjetivos dos súbditos, já
que esses direitos eram apenas os expressamente conferidos pela lei, e que a lógica não intervencionista
Desta forma, em face do poder global do Estado surgem direitos subjetivos dos súbditos, os quais são por
eles concedidos, atribuídos ou reconhecidos. O individuo e o Estado não se encontram numa posição
equivalente, que lhe permite estabelecer verdadeiras relaçoes jurídicas: as autoridades administrativas
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exercem o poder estadual e, por isso, são consideradas como detendo um estatuto especial, enquanto que
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o súbdito é mais um objeto do poder exercido do que um verdadeiro sujeito, encontrando-se numa
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posição subalternizada e funcionalizada, não possuindo na esfera administrativa senão escassos direitos
Este conceito inicial vai ser profundamente transformado por BACHOF. A primeira transformação foi,
aparentemente, de ordem terminológica, mas que correspondia a uma nova conceção do posicionamento
do individuo perante o Estado e que levou à substituição da expressão súbdito pela de cidadão, ou de
pessoa física.
De seguida BACHOF vai retornar as 3 condições de existência do direito subjetivo, ao mesmo tempo que
procede à sua reformulação no quadro do novo ambiente jurídico-constitucional. O que vai implicar a
seguinte reformulação:
vinculações jurídicas. O que implicou, de facto, um novo olhar para a noção de discricionariedade
livre do direito, passa-se a defender a existência de direitos subjetivos públicos relativamente aos
limites da discricionariedade, uma vez que o dever de cumprimento desses limites é vinculativo e
que, devido a eles, pode surgir uma pretensão. Daí que as autoridades administrativas se
encontrem sempre, pelo menos, obrigadas a deveres de conduta relativamente aos particulares
individuais. A questão de saber se uma norma protege ou não interesses individuais é domínio da
interpretação e da aplicação do direito. Essa interpretação deve ser feita de acordo com critérios
objetivos e atualistas, assim como à luz das normas constitucionais, que tratam o individuo como
um sujeito jurídico, suscetível de ser titular de direitos subjetivos perante a administração. Daí
que, de acordo com a ordem constitucional da Lei Fundamental todas as situações de vantagem
Assim, de acordo com a teoria da norma de proteção, sempre que uma norma de direito objetivo
se destine à proteção de interesses de cidadãos individuais, o individuo não é por ela favorecido
apenas de forma reflexa, antes goza de um poder jurídico para imposição dos seus interesses
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qualquer interesse individual protegido de forma jurídico-objetiva contra o poder público é
desuso como condição de existência do direito subjetivo, a partir do momento em que foi
Assim, no direito alemão, a passagem de um sistema de contencioso tendo por base o “principio
para um sistema de cláusula geral, segundo o qual é recorrível qualquer atuação administrativa,
desde que o particular alegue a titularidade de direitos subjetivos, veio alterar os dados da
recorribilidade.
Mais ainda, BACHOF, considera que a ordem constitucional da Lei Fundamental, com a sua
relativamente aos poderes do Estado, com a sua declaração de Estado social, bem como, por
último, com a sua tendência para realizar uma limitação e controlo gerais das manifestações do
poder estadual, consagra uma verdadeira presunção legal de existência de direitos subjetivos dos
particulares nas suas relações com a Administração. E uma tal presunção de existência de direito
subjetivo obriga a considerar que a concessão de uma vantagem jurídica intencional, na dúvida, é
um direito subjetivo.
O critério verdadeiramente relevante para averiguar da existência ou não de direitos subjetivos passou a
ser, portanto o do sentido da norma, ou seja, o da determinação dos interesses protegidos pela norma
jurídica.
Mas aquilo que de decisivo vai trazer esta teoria da norma de proteção, mais ainda do que a alteração do
conceito de direito subjetivo público, é o alargamento do âmbito de aplicação dos direitos dos privados,
bem como do numero de direitos considerados, que é igualmente uma consequência do novo
entendimento da posição do individuo perante a Administração no Estado de Direito dos nossos dias. A
alargando o âmbito de aplicação dos direitos subjetivos públicos, através de uma interpretação do
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sentido das normas favorável aos particulares, que decorre do entendimento do individuo como sujeito
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A doutrinada norma de proteção implicou, portanto, uma importante mudança no modo de avaliação do
interesse protegido em muitas normas. Um grande numero de normas jurídicas, que anteriormente eram
consideradas como protegendo somente o interesse público, são hoje diferentemente avaliadas, sendo o
seu fim agora visto como sendo o da proteção de interesses individuais. Isto foi particularmente visível
no que respeita à consideração de direitos de caráter social, em resultado das transformações induzidas
A jurisprudência, utilizando os cânones da norma de proteção, veio reconhecer que o individuo não pode
mais ser considerado pelo tribunal como um mero objeto de atuação estadual. Pelo contrário, ele é uma
direitos e deveres. O que deve valer, em especial, quando está em causa a própria possibilidade de
subsistência do individuo.
efeitos que vão para alem dos imediatos destinatários e, quase sempre, em domínios de escassa
densificação normativa, veio obrigar a recolocar o problema da proteção jurídica dos particulares
perante a Administração.
Esta nova realidade veio abrir uma crise no conceito de direito subjetivo, tal como tinha sido inicialmente
formulado pela teoria da norma de proteção, e que assentava na ideia de atribuição de direitos subjetivos
aos particulares pelo legislador ordinário. Isto porque, agora, em muitas das novas situações em que
estava em jogo a defesa dos particulares perante a Administração, não se podia dizer que as normas
jurídicas aplicáveis tivessem sido elaboradas para proteger interesses de privados, uma vez que elas
eram praticamente desprovidas de conteúdo material, limitando-se na maior parte dos casos, a permitir
a atuação das autoridades administrativas em domínios determinados, ao mesmo tempo que fixavam
A crise do direito subjetivo publico era, em grande parte, a consequência natural de uma certa ótica
legalista de que enfermava o entendimento inicial da teoria da norma de proteção. Partia-se do principio
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de que os direitos subjetivos públicos eram apenas aqueles que eram diretamente atribuídos pelo
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legislador ordinário, e tendia-se a esquecer que esses direitos subjetivos podiam igualmente resultar da
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própria Constituiçao, de normas regulamentares, ou mesmo de atos administrativos e de contratos em
que interviesse a Administração. Por outras palavras, prestava-se muita atenção à lei, no que dizia
respeito à fundamentação dos direitos subjetivos, mas era quase esquecida a necessidade de se olhar
para o direito.
Isso era particularmente evidente no que respeitava aos direitos fundamentais. A teoria da norma de
proteção nascera com o objetivo de alargar o âmbito dos direitos subjetivos públicos, fundamentando-os
na lei, só que, algo paradoxalmente, tal orientação produziu o efeito perverso de fazer com que as
dualismo doutrinário dos direitos fundamentais como direitos subjetivos, por outro lado, não se fazia uso
deles no domínio das relações administrativas, considerando-se que os direitos os privados eram apenas
Havia, assim, uma contradição teórica entre a afirmação da identidade de natureza dos direitos
subjetivos fundados na Constituição, ou na lei ordinária e o tratamento separado das duas categorias de
direitos.
diversificação do seu relacionamento com os privados, trazida pela moderna Administração, veio chamar
subjetivo, e conduziu ao tratamento unitário de todos os direitos subjetivos dos particulares perante a
administrativos.
Mas foi a jurisprudência, e não a doutrina, que salientou em primeiro lugar a necessidade de se proceder
Por ação da jurisprudência, e muitas vezes sem grande elaboração teórica, começaram cada vez mais a
ser discutidos e reconhecidos direitos de particulares que não decorriam diretamente de uma norma
terceiros”.
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A expressão “direitos de terceiros” não é inteiramente correta mas acabou por se generalizar, no direito
A atuação da jurisprudência veio, assim, tornar mais evidente a necessidade de reformulação do conceito
de direito subjetivo, estendendo-o àquelas situações em que o particular é juridicamente lesado pela
atuação da Administração sem que possa alegar uma norma ordinária concreta , que dê imediata
cobertura à sua posição. O que a dogmática veio fazer, seguindo a jurisprudência, foi recorrer aos direitos
que, como se viu, são direitos subjetivos que equiparam o estatuto dos particulares ao da Administração,
alem de serem também diretamente invocáveis nas relações administrativas, oferecendo cobertura
jurídica para numerosíssimas situações de lesão da posição do particular pela atuação das autoridades
administrativas.
Esta reformulação do conceito de direito subjetivo público através do recurso aos direitos fundamentais
1. A doutrina da norma de proteção, que agora passou a recorrer direta e expressamente aos
Administração. Direitos fundamentais que são utilizados tanto como critério de interpretação e
que eles visam proteger, como também para fundamentar imediatamente direitos subjetivos dos
2. Uma outra orientação pretende recorrer ao conceito de relação jurídica para justificar a
de direito, consideram que desses estatuto decorre que qualquer lesão sofrida por um particular,
O recurso aos direitos fundamentais para justificar as posições subjetivas dos indivíduos perante a
Administrativo.
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Desta forma, a doutrina da norma de proteção vai interpretar e integrar o sentido das normas jurídicas
administrativas em função dos direitos fundamentais, procurando determinar se elas visam, ou não,
proteger interesses individuais, a fim de saber se está em causa a atribuição de um direito subjetivo
público. A averiguação dos interesses protegidos pelas normas deve, portanto, ser feita através do
recurso aos direitos fundamentais, deles dependendo em muitos casos o reconhecimento de direitos
públicos.
Por outro lado, os direitos fundamentais, que são direitos subjetivos públicos, se é certo que possuem
necessárias para a sua realização, são igualmente, sobretudo, na sua vertente negativa imediata, direitos
de defesa dos indivíduos perante quaisquer agressões dos órgãos do poder público. Os direitos
Desta forma, os direitos fundamentais atribuem incontestados direitos de defesa contra atuações
estaduais, não apenas contra agressões intencionais, como também contra prejuízos incidentais da
Estes direitos de defesa, de que fala a doutrina alemã, são direitos subjetivos decorrentes da agressão por
parte da Administração da esfera jurídica individual garantida pelos direitos fundamentais. Eles não são
meros poderes processuais de exigir a intervenção dos tribunais, mas possuem um efetivo conteúdo
material, que resulta do direito fundamental agredido pela atuação das autoridades administrativas. A
ideia de defesa, ou de reação, tem apenas que ver com a circunstância de ter sido violado um dever de
omissão, por parte das autoridades administrativas, que decorre de um direito fundamental e cuja
agressão faz surgir um direito subjetivo do particular ao afastamento dessa conduta ilegal numa concreta
relação jurídica administrativa, o que não deve ser confundido com uma qualquer conceção reducionista
Para a teoria da norma de proteção o que é relevante não é o poder de ação mas o direito substantivo
violado, o qual tanto pode ser conferido por intermédio de uma norma de direito ordinário, como através
de uma norma constitucional. No caos de estar em causa a agressão de um direito fundamental, a defesa
ou reação concedida pela ordem jurídica traduz-se na atribuição de um direito subjetivo público que é
correlativo do dever de abstenção que a Administração violou, não se tratando apenas de um simples
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Nos novos domínios da Administração, designadamente, no quadro da denominada atividade
jurídicas, que tornava problemática a proteção do individuo, perante a Administração, pondo em causa a
jurídicas aplicáveis.
Dada a falta de densidade dessas normas jurídicas, para saber se um particular podia ou não ser titular
de um direito subjetivo não bastava olhar para a norma jurídica, mas era preciso igualmente saber se os
particulares seriam ou não afetados por ela, ou seja, não era suficiente ter em atenção apenas o sentido
da norma, mas era preciso olhar também para a sua eficácia jurídica. Nestes casos, o ponto de partida
continua a ser, nos termos da teoria da norma de proteção, a respetiva norma jurídica de planeamento,
que indica a finalidade da lei, no entanto, e uma vez que, com frequência, a concreta agressão da posição
jurídica individual só se verifica no quadro da aplicação da lei, só pode ser neste último, que se pode
verificar a afetação, sendo preciso olhar também para a concreta lesão produzida para saber se o privado
Assim, a existência de um direito subjetivo público só deve ser considerada quando a norma jurídica
apenas favorece um particular no plano fáctico, mas tendo como fundamento uma decisao jurídica
superior. O que é uma consequência da interpretação da lei de proteção imposta pela constituição, pois
qualquer norma infra-constitucional está vinculada à constituição e deve ser interpretada à luz da
constituição e dos direitos fundamentais. Daí que nos domínios onde as previsões legais sejam vagas e
difusas, a questão de existência do direito subjetivo seja com frequência respondida através do recurso
às normas constitucionais, que possuem uma função completamente clarificadora do sentido das leis
ordinárias. A doutrina da norma de proteção permite, pois, a procura da proteção jurídica para
interesses de terceiros lesados através do recurso imediato aos direitos fundamentais. Para alem das
pessoas a quem as normas de direito ordinário atribuem diretamente direitos subjetivos, e mesmo que
não se trate dos imediatos destinatários de uma atuação administrativa, também os particulares lesados
pela Administração num seu direito fundamental (os chamados “terceiros”), podem-se valer desse seu
Mas a jurisprudência e a doutrina têm entendido que estes denominados “terceiros”, no caso de não
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serem os destinatários de uma atuação administrativa, que os atinge apenas em segunda linha, só podem
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fazer valer esses “direitos de defesa” perante a Administração quando se trate de uma lesão grave e
Assim, na ausência de lei atributiva de direitos subjetivos, e estando em causa um particular que não é
diretamente afetado por uma atuação administrativa, deve o juiz, no caso concreto, proceder à avaliação
dos direitos fundamentais e possibilitar a sua proteção jurídico-subjetiva. O terceiro deve alegar factos
que possibilitem mostrar a lesão de uma norma que proteja também os seus interesses, ou, no caso de se
tratar da lesão de direitos fundamentais, deve alegar que não se trata de uma lesão meramente
insignificante dos seus interesses de liberdade decorrentes dos direitos fundamentais, mas uma agressão
Isto porque se entende o contencioso administrativo como uma natureza fundamentalmente subjetiva,
de proteção dos direitos dos indivíduos, e não como uma forma de garantia da legalidade objetiva.
Entendimento diferente, do proposto pela doutrina da norma de proteção, apresentam os autores que
indicam a relação jurídica geral ou abstrata como fundamento unitário de todos os direitos subjetivos
dos particulares perante a Administração. Diga-se, desde logo, que a compreensão dos direitos subjetivos
públicos a partir da relação jurídica administrativa representa, de certa maneira, a atitude inversa da
teoria da norma de proteção, para a qual a existência de direitos subjetivos constitui uma condição dessa
HENKE adota uma noção ampla, definindo-o como a possibilidade que me é atribuída como individuo (e,
De acordo com o autor, da mesma maneira que os particulares podem ser sujeitos de direito, também as
direitos subjetivos, sendo esse igualmente o significado das suas competências soberanas.
participariam todos os sujeitos de direito de uma comunidade, criada diretamente pelo ordenamento
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Assim, num primeiro momento, existiria uma relação jurídica geral integrada por direitos absolutos, que
não criam nem fundamentam ainda nenhuns direitos subjetivos mas constituem o fundamento para que
Com base nessa relação e nesses direitos de caráter abstrato surgiriam, mais tarde, as relações jurídicas e
BAUER vai adotar uma posição muito próxima da apresentada nas linhas anteriores e, no seu trabalho,
As criticas iniciais à teoria da norma de proteção, segundo este autor, assentavam em duas ordens de
legislador, assim como a dualidade de tratamento dos direitos fundamentais relativamente aos demais
direitos subjetivos públicos; de um ponto de vista mais prático, as críticas a essa teoria incidiam,
Na opinião do professor VASCO PEREIRA DA SILVA, as duas primeiras críticas, de caráter teórico, não são
válidas, a não ser perante versões da teoria da norma de proteção que não levem em devida conta os
direitos fundamentais, adotando uma perspetiva exclusivamente legalista dos direitos subjetivos. O que,
como se viu, já não corresponde mais ao modo como a atual doutrina da norma de proteção considera o
problema.
Quanto ao casuísmo, se é certo que constitui um risco sempre teoricamente possível, enquanto
jurisprudência e que se preocupe mais com a correta composição dos interesses do caso concreto do que
com a beleza lógica das soluções, não parece que corresponda à atual situação do direito alemão.
Além de que a criticada abertura do conceito de direito subjetivo da teoria da norma de proteção,
enquanto figura dinâmica e adaptável às circunstâncias, permite ao aplicador do direito dar resposta aos
problemas, com que se venha a defrontar, de proteção dos privados perante a Administração, em função
A orientação que o professor VASCO PEREIRA DA SILVA considera e julga ser a mais correta quanto ao
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proteção. Que é uma perspetiva que não esquece os direitos fundamentais interpretando os demais
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direitos subjetivos públicos à luz deles, mas que recorre também diretamente à Constituição para
invocar autónomos direitos subjetivos de defesa. Aderir à doutrina da norma de proteção não significa,
portanto, utilizar uma ótica exclusivamente legalista da consideração dos direitos subjetivos, antes
implica a consideração da globalidade da ordem jurídica, tratando de forma unitária e integrada todas as
posições subjetivas dos particulares, independentemente da sua fonte. Para além dos casos em que a lei
projeta de forma objetiva e intencional os interesses dos particulares (ainda que em simultâneo com
interesses públicos), devem ser consideradas como integrando o âmbito dos direitos subjetivos, todas
aquelas situações em que o ordenamento jurídico apenas concede um mero beneficio de facto,
Mas o professor VASCO PEREIRA DA SILVA entende serem corretas as considerações de BAUER, ao
pretender “fazer a ponte” entre a teoria dos direitos subjetivos e a perspetiva da relação jurídica. Os
direitos subjetivos não são apenas condição de existência de relações jurídicas, como integram também o
respetivo conteúdo, pelo que a perspetiva da relação jurídica permite uma melhor compreensão da
posição dos sujeitos administrativos, facilitando a apreciação integrada dos direitos fundamentais com
os demais direitos subjetivos públicos, a conjugação dos direitos e deveres recíprocos dos sujeitos, assim
como o entendimento de problemas como o dos denominados direitos de terceiro, para alem de permitir
Os novos direitos subjetivos públicos devem ser integrados e entendidos no âmbito de relações jurídicas
administrativas. Só que estas relações jurídicas apresentam uma particularidade: elas não são já
simplesmente bilaterais, não se estabelecem entre dois sujeitos – de um lado o particular, do outro, a
autoridade administrativa - , mas são antes multilaterais – elas implicam o envolvimento de diferentes
O alargamento dos direitos subjetivos públicos com base nos direitos fundamentais implicou, portanto, a
reformulação do conceito de relação jurídica, obrigando a considerar como sujeitos das ligações
administrativas outros privados que não apenas aqueles a quem são aplicáveis normas ordinárias de
cariz indiscutivelmente subjetivo, ou que são os imediatos destinatários de atos administrativos. Esses
particulares, titulares de direitos subjetivos públicos, já não podem mais ser considerados terceiros em
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antes como autónomos sujeitos de uma relação multilateral, que tem de incluir direitos e deveres
Por exemplo, a autorização jurídica de poluição ou de produção atómica significa uma vantagem
para o empresário constituindo um prejuízo para o vizinho atingido pelas emissões. Ela surge no
titulares do direito fundamental lesado. Os particulares lesados no seu domínio privado protegido
pelos direitos fundamentais, ao exercerem o seu direito de recurso jurisdicional não contestam o
empresário mas o Estado que autorizou o particular a emitir. O proprietário afetado não se dirige
A relação jurídica multipolar surge-nos, portanto, como uma manifestação da moderna Administração
(p.e., nos direitos de construção, da economia e do meio ambiente), conduziu à relativização da tradicional
Administrativo de hoje já não pode ser mais concebido como um direito de colisão entre interesses
públicos e interesses privados, mas sim como uma espécie de direito de distribuição entre interesses
privados perante a Administração Pública. A Administração dos nossos dias já não se posiciona perante o
cidadão como uma entidade meramente autoritária, ou como limitada à atribuição das prestações
individualizadas, mas assume também uma função constitutiva da sociedade, procurando a realização do
O ato administrativo com eficácia dupla foi teorizado e desenvolvido por LAUBINGER, a propósito das
autorizações de construção, no Direito do Urbanismo. Segundo este autor, o ato administrativo com
eficácia dupla é um ato de autoridade, que cria ou declara um direito subjetivo público ou privado, ou
uma vantagem especial juridicamente relevante a favor de uma pessoa, e que simultaneamente atinge
um direito subjetivo privado ou público, ou uma situação jurídica especial, de uma outra pessoa, ou ainda
que contém uma declaração desfavorável relativamente a um direito ou uma situação jurídica desta.
De facto, como destaca o professor VASCO PEREIRA DA SILVA, o ato administrativo com eficácia dupla
integra-se na relaçao jurídica multilateral, mas não a esgota nem se confunde com ela. Mais. É o próprio
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direito aplicável e a constelação dos interesses em jogo, numa determinada matéria, que implica que o
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ato administrativo seja de eficácia múltipla, e não a eficácia do ato que determina a necessidade de ter
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em atenção os interesses de pessoas distintas dos imediatos destinatários. Daí que seja a necessidade de
compreender a integralidade dos direitos e dos deveres dos sujeitos intervenientes a implicar o recurso à
Só a relaçao jurídica multilateral permite, assim, a compreensão de todos os direitos subjetivos públicos
relaçao jurídica não se refere exclusivamente à relaçao Estado-cidadão. Com a relaçao jurídica tripolar ou
multipolar, a dogmática tem à sua disposição a possibilidade de proceder a uma adequada determinação
dos direitos e deveres de todas as partes, sem precipitadamente limitar a sua perspetiva a um único
participante, com esta relaçao jurídica multipolar ou tripular abre-se caminho para uma mais ampla e
A ordem jurídica portuguesa trata os indivíduos como sujeitos de direito, titulares de direitos subjetivos
(art.1º; 2º; 18º/1; 268º/4 e 5 CRP). O nosso ordenamento jurídico consagra ainda um entendimento
amplo dos direitos subjetivos públicos, segundo o qual eles podem ter por fonte a Constituiçao, o direito
CRP). É o Direito, e não apenas a lei, que define o estatuto jurídico dos particulares e da Administração, e
Mas, mais do que isso, a consagração de direitos fundamentais, assim como a necessidade de entender os
direitos subjetivos públicos à luz deles, implica que possam ser protegidos particulares que não apenas
aqueles cujos direitos subjetivos decorrem da aplicação de normas de direito ordinário, ou que são
imediatos destinatários de atos administrativos, mas também aqueloutros que sejam lesados pela
atuação administrativa no domínio protegido por esses mesmo direitos constitucionalmente fundados.
Titulares de direitos subjetivos públicos são, pois, tanto os indivíduos a quem eles foram concedidos
diretamente pela ordem jurídica, como aqueles que foram lesados por uma atuação administrativa, que
não os tinha por imediatos destinatários, mas que em virtude dessa agressão (ou da eventualidade dela)
podem alegar um direito de defesa decorrente dos direitos fundamentais. Porque “todos os cidadãos
gozam de direitos (…) consignados na Constituição” (art.12/1CRP) e podem invocá-los, quer no caso da
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agressão administrativa em causa estar destinada a atingir diretamente a esfera privada do seu titular,
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quer no caso dela se ter produzido em resultado de um ato dirigido a um outro particular, mas que, no
Este entendimento amplo dos direito subjetivos públicos resultava já, desde logo, das normas
constitucionais que consagram os direitos fundamentais (art.12º e ss CRP). Mas, além disso, ele veio
ainda encontrar consagração legislativa no CPA, designadamente no artigo 532, que estabelece a
i. No nº1, do artigo 53 CPA 3confere-se legitimidade para intervir no procedimento aos titulares de
direitos subjetivos ou interesses legalmente protegidos, assim como aos titulares de interesses
coletivos (associações sem caráter politico ou sindical que tenham por fim a defesa desses
ii. De acordo com a alínea a), do nº2, do artigo 53º, possuem ainda legitimidade procedimental “os
da saúde; direito à educação, direito à habitação,…). Daí que se possa dizer que aquilo que está
Aquilo que o legislador consagrou, mediante a expressão “legitimidade para a proteção de interesses
difusos”, foi o direito de intervenção no procedimento dos particulares que alegam vir poder a ser
lesados nos seus direitos fundamentais pela atuação das autoridades administrativas. Está-se, pois,
perante o reconhecimento pela ordem jurídica de um direito de defesa, decorrente dos direitos
fundamentais, relativamente aos privados suscetíveis de ser afetados por uma agressão futura por parte
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ATENÇÃO, tese escrita em 1995, anterior à reforma de 2015.
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ATENÇÃO, tese escrita em 1995, anterior à reforma de 2015.
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administrativas futuras, e que é completado, em caso de efetivação da lesão, pelo direito de recurso
Não é esta a única forma de resolver doutrinariamente o problema. A construção dogmática destes
direito italiano, como correspondendo à proteção de um direito difuso (o qual segundo a doutrina
Tal é, por exemplo, a orientação defendida entre nós pelo professor FREITAS DO AMARAL, que inclui
O professor VASCO PEREIRA DA SILVA considera mais correto reconduzir esses interesses difusos aos
direitos subjetivos públicos, enquanto direitos de defesa decorrentes dos direitos fundamentais
procedimento aos particulares afetados em bens fundamentais pela atuação administrativa, o CPA está a
reconhecer a existência de direitos subjetivos públicos, fundados na Constituição, mesmo quando os seus
Na opinião do professor, nada impede à doutrina de qualificar como direitos subjetivos (de defesa),
baseados nos direitos fundamentais, estas posições substantivas de vantagem dos privados.
Em síntese, o professor VASCO PEREIRA DA SILVA considera que se está aqui perante verdadeiros
a) Na nossa ordem jurídica, não há que negar a titularidade de direitos subjetivos dos privados
perante a Administração, nem que distinguir esses direitos em razão da sua fonte. O
ter por fonte a constituição (art.12 e ss CRP – que tratando-se de direitos liberdades e garantias,
resulta do artigo 18º CRP), como a lei, o regulamento, o ato administrativo ou o contrato. Direitos
subjetivos públicos são, portanto, tanto aqueles expressamente conferidos pela ordem jurídica,
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como aqueles que decorrem de uma agressão administrativa na esfera privada protegida pelos
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direitos fundamentais;
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b) Os direitos de intervenção no procedimento para a defesa de bens constitucionalmente
protegidos correspondem a posições jurídicas, que são os direitos fundamentais. Está-se, pois,
De um ponto de vista teórico, não parece correto distinguir entre direitos subjetivos de primeira
categoria e direitos de segunda, ou mesmo de terceira ordem, antes todas as posições substantivas de
vantagem dos privados perante a Administração devem ser entendidas como direitos subjetivos. Dai que
entre os denominados direitos subjetivos, interesses legítimos, e interesses difusos, não existam
Isto porque quando se fala em direitos subjetivos públicos está-se perante um conceito-quadro que inclui
modalidades de conteúdos tao diferentes como sejam direitos relativos e absolutos, pessoais e reais,
poderes jurídicos conferidos para a proteção de interesses dos indivíduos , ou bens ou coisas
juridicamente atribuídas ou devidas a particulares, pelo que são sempre de considerar como direitos
subjetivos.
A adoção desta noção ampla de direito subjetivo implica a necessidade de reconhecimento de novos
direitos subjetivos públicos e a utilização do esquema das relaçoes jurídicas multilaterais. Sujeitos das
relaçoes jurídicas administrativas podem ser, portanto, não apenas os imediatos destinatários dos atos
administrativos, mas também aquelas pessoas que sejam afetadas pela atuação administrativa, podendo
invocar para tanto um direito fundamental atingido por uma atuação administrativa ilegal. Veja-se
ser invocados no domínio do direito policial. Uma vez que a policia, de acordo com o artigo
272º/1 CRP não tem apenas por função a defesa objetiva da legalidade democrática e a garantia
da segurança interna, mas igualmente os direitos dos cidadãos. O que significa que as normas de
direito de policia, interpretadas à luz da Constituição, também têm por objetivo a defesa dos
Direitos subjetivos públicos que podem ser relativos a omissões de agressão da policia no
domínio protegido pelos direitos fundamentais, como também direitos a uma atuação das
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autoridades policiais, quando os direitos fundamentais dos particulares estejam a ser atingidos
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Assim, relativamente a estes direitos a uma atuação policial, por exemplo, as pessoas que
policia intervenha para retirar da via pública os automóveis que bloqueiam os acessos às suas
habitações nos dias em que se realizam eventos desportivos; tal como os moradores de zonas não
policiadas podem invocar um direito subjetivo público a uma adequada vigilância das zonas
habitacionais, ou o direito a que as autoridades policiais intervenham para pôr cobro a atos de
B. A violação de normas jurídicas objetivas pode, portanto, originar também a lesão de direitos
subjetivos dos vizinhos, quando esteja em causa o seu direito fundamental de propriedade
(art.62/1CRP). Assim, por exemplo, pode-se falar num direito subjetivo do vizinho a que a licença
de obras não contrarie as disposições de planeamento, quando a preterição destas implique uma
administrativas ordenem a demolição de construções que ameacem ruir para cima do terreno do
vizinho.
C. Do mesmo modo, no domínio do Direito do Ambiente, o particular pode alegar o seu direito
fundamental ao ambiente e à qualidade de vida (art.66/1 CRP), para fazer valer a sua posição
Administração, o poluidor e o privado que é lesado de forma grave no seu direito fundamental.
D. A mesma problemática da relaçao administrativa plurilateral deve ser colocada a propósito das
normas reguladoras da atividade industrial. Pois, a regulação da atividade industrial não visa
proteger unilateralmente um interesse, privado ou público que seja, mas uma multiplicidade de
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“A Cultura a Que Tenho Direito” TEORIA DA
Vasco Pereira da Silva
NORMA DE
PROTEÇÃO E
Encontramos 3 momentos de evolução da teoria da norma de DIREITO
proteção: SUBJETIVO
DIVERGÊNCIA DOUTRINÁRIA
1. BUHLER – teorização das 3 condições de um direito subjetivo
público:
interesses individuais;
protegidos;
reformulando-as e reduzindo a 2.
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Estados de direito, uma presunção a favor do direito subjetivo. Isto porque face à ordem
c) A proteção jurisdicional deve passar a ser vista como consequência e não mais como direito
princípio da proteção plena e efetiva dos particulares – artigo 268º nº4 CRP
dos direitos fundamentais. Esta nova preocupação da doutrina da norma de proteção decorre da
Os direitos fundamentais, desta forma, são utilizados tanto como critério de interpretação e
integração de lacunas de normas jurídicas ordinárias, a fim de determinar quais os interesses que
elas visam proteger, como também fundamentar os direitos subjetivos dos particulares perante a
AP. Esta reformulação vem acentuar o papel dos direitos fundamentais – o que representa o
desenvolvimento da perspetiva inicial, mais virada para a determinação do sentido das normas
públicos dos particulares – antes considerados como terceiros e agora como sujeitos – em
A evolução da doutrina dos direitos subjetivos públicos segundo a teoria da norma de proteção vem pôr
termo ao dualismo doutrinário que separava os direitos subjetivos de direito administrativo e os direitos
subjetivos de direito constitucional, o que levou ao alargamento dos direitos subjetivos públicos nas
Desta forma, é unânime o reconhecimento de que a unificação dogmática dos direitos subjetivos
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públicos, a partir dos direitos fundamentais, deu bons frutos ao direito administrativo.
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Este alargamento não sucedeu no direito constitucional no que toca aos direitos fundamentais,
continuando a ser restringida aos direitos de primeira geração – direitos, liberdades e garantias.
Na ideia do prof. VPS, é tempo de, reafirmando a ideia de unidade dos direitos subjetivos públicos
Desta forma é necessário repensar a noção de direito fundamental, percorrendo o caminho inverso, ou
seja, se até aqui percorremos o direito constitucional para o direito administrativo, agora é necessário
Sem isto, continuaremos a manter um grave e insustentável situação de esquizofrenia ao nível dos
autoridades públicas para verificar se estão ou não a ser cumpridos os limites estipulados – além
Neste sentido, o professor VASCO PEREIRA DA SILVA considera necessário uma nova fase da teoria da
norma de proteção:
constitucional
O professor considera ainda que esta noção de distinção de direitos e interesses também é contra a lógica
no direito constitucional, pois mais uma vez, a distinção não é tanto de foro material, mas essencialmente
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Vejamos:
1) A lei atribui um direito subjetivo, através de uma norma jurídica, qualificando como uma posição
uma relação jurídica, é correlato da posição de vantagem do particular. Neste caso não obstante a
diferente técnica legislativa, o particular goza também de uma posição jurídica de vantagem, cujo
3) A lei pode atribui um direito subjetivo mediante disposição constitucional – pode estabelecer
deveres de abstenção, de violações ilegais por entidades públicas e privadas, bem como
estabelecer deveres e tarefas necessários para a sua concretização – direitos fundamentais. Neste
caso, não obstante a técnica jurídica encontramos um direito subjetivo dos particulares, que tem
como conteúdo o dever de abstenção, quer eventuais deveres de atuação das autoridades
CRP.
Neste sentido nas 3 qualificações estamos perante posições jurídicas substantivas de vantagem dos
direitos subjetivos. Neste sentido, o professor VASCO PEREIRA DA SILVA rejeita a tripartição de direitos,
interesses legítimos e interesses difusos, preferindo proceder ao tratamento unificado dessas posições
substantivas de vantagem no conceito-quadro do direito subjetivo – que não obsta a que este possa
A pretensa distinção entre direitos subjetivos e interesses legítimo e difuso assenta mais do que em
caraterísticas materiais diferenciadas, assenta sobretudo numa distinção de ordem formal, que decorre
da utilização da ordem jurídica de diferentes técnicas de atribuição de posições de vantagem, ainda que
1. A lei pode atribuir um direito subjetivo, através de uma norma jurídica que qualifica como tal
Página
essa posição jurídica de vantagem. Neste caso a doutrina administrativa clássica não tem
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
dificuldade em qualificar a posição do particular perante a AP como um direito subjetivo –
apenas neste
2. A lei pode estabelecer um dever da AP no interesse do particular, o qual, no âmbito de uma relaão
jurídica, é correlato da posição de vantagem do particular. Nesta situação, não obstante a técnica
legislativa utilizada, o particular goza igualmente de uma posição jurídica de vantagem, cujo
São 2 formas de atribuição de posições substantivas de vantagem que no direito público não importa
distinguir:
O funcionário que tem direito a uma regalia é semelhante ao funcionário que como concorrente de um
cargo público tem uma série de direitos conferidos no seu interesse. Da mesma forma que no direito
privado é indiferente no que toca à atribuição de direitos subjetivos e a distinção das relações.
No direito privado não há dúvidas que apesar da técnica legislativa utilizada, tanto nos casos em que a lei
qualifica diretamente uma posição como um direito, como os casos em que a lei cria um dever jurídico
O direito público por outro lado não tende a seguir estas qualificações. Além das situações referidas, a
ordem jurídica pode atribuir um direito subjetivo mediante disposição constitucional consagradora de
um estatuto, que atribui aos particulares a possibilidade de fruição individual de um bem jurídico, livre
tarefas aos poderes públicos necessários para a sua concretização – caso dos direitos fundamentais.
Neste caso, não obstante a técnica legislativa utilizada, encontramo-nos em face de um direito subjetivo
dos particulares, que tem como conteúdo o dever de abstenção (com o consequente direito de defesa)
quer eventuais deveres de atuação das autoridades públicas (não as genéricas tarefas de natureza
concretas. Neste sentido o prof. VPS encara os direitos difusos como direitos subjetivos públicos
decorrentes da Constituição.
Neste sentido para o professor VASCO PEREIRA DA SILVA independentemente da técnica legislativa
interesses individuais, possuindo idêntica natureza ainda que podendo apresentar conteúdos
Página
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Portanto o professor VASCO PEREIRA DA SILVA entende que não podemos distinguir direitos de
primeira ou de segunda, como seriam os direitos subjetivos, interesses legítimos e os interesses difusos,
conceito-quadro do direito subjetivo – o que não obsta a que este possa diferenciar as espécies e
Paulo Otero
administração.
Posição jurídica – toda a situação de uma pessoa regulada pelo direito. As posições jurídico-
b) As particulares (pessoa singular ou coletiva) que se relacionam com a AP, utiliza-se a expressão
A ordem jurídica cria posições jurídicas diferenciadas e essa diferença sente-se na sua relação com a AP –
Princípio da igualdade – não exclui que atendendo à diversidade das posições jurídicas de que cada um
Para o professor Paulo Otero seria injusto que o tratamento surgisse como tal. Para o professor
encontramos sempre numa norma jurídica o fundamento das posições jurídico-administrativas, verifica-
se no entanto que os administrados podem ser investidos nas suas posições jurídicas através de vias
distintas:
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
administrativa concretizadora, que as posições jurídicas dos administrados são estabelecidas –
1. Posições jurídicas ativas – situações de vantagem ou favoráveis para a satisfação dos interesses
Nem sempre há uma separação rígida entre as normas que estabelecem as posições jurídicas ativas e
passivas:
i. Por vezes, a norma que estabelece posições jurídicas ativas constitui, simultaneamente, fonte
de uma pluralidade de posições jurídicas passivas – criando um dever geral de respeito das
ii. Em igual sentido a norma que cria posições jurídicas passivas pode servir de fonte geradora
Ora se a dicotomia entre posições jurídicas ativas e passivas significa que nem todas as posições dos
administrados são iguais perante a AP, da mesma forma nem todas as situações vantajosas beneficiam de
uma tutela idêntica ou gozam de igual intensidade – as posições jurídicas ativas não são uniformes.
a) Direitos subjetivos: confere direta ou imediatamente ao seu titular um poder, isto é, meios que
um, vários ou de todos os restantes sujeitos uma conduta positiva ou negativa apta à sua
satisfação;
vantagem tituladas por administrados que não se reconduzem a direitos subjetivos, gozam de um
estatuto garantístico menos consistente e enérgico do que o direito subjetivo – categoria residual
Direito Administrativo I
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Comparação:
O direito subjetivo confere uma maior proteção jurídica ao administrado, vinculando a AP a satisfazer a
sua pretensão, afetando-lhe o bem pretendido, sem margem de livre apreciação decisória de conceder ou
não conceder, sem prejuízo da possível concorrência provocada por outros direitos subjetivos idênticos e
a escassez de meios financeiros aptos à satisfação de todos eles – há uma relevância operativa do
pretendido pelo administrado, permitindo sempre que a decisão se traduza na negação de acesso a um
bem, efeitos:
legalidade
b) Se o administrado entender que a AP não cumpriu, ou não irá cumprir, a legalidade na decisão
que aprecia a sua pretensão de acesso a um bem, a circunstância de ser titular de um interesse
legalmente protegido atribui-lhe ainda os meios judiciais que lhe permitem exigir esse respeito
nos tribunais nunca podendo sofrer decisões ilegais desfavoráveis à simples apreciação
Notas:
legalmente protegido
Aquele que sendo titular de um interesse legalmente protegido junto da AP, obtém desta decisão
favorável, satisfazendo o seu interesse, passa por intervenção decisória administrativa, a ser
titular de um direito subjetivo – o interesse legalmente protegido pode converter-se, por decisão
65
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Neste sentido o mesmo enunciado normativo é suscetível de conferir diferentes posições jurídicas. A
realidade entre interesse legalmente protegido e cidadão é mutuamente influenciado sendo que a grande
diferença é o pressuposto de decisão final favorável que está subjacente ao direito subjetivo.
Direitos subjetivos substantivos – são aqueles que o particular goza à luz do direito material
Direitos subjetivos procedimentais – dizem respeito a posições jurídicas de vantagem que são
conferidas aos particulares no âmbito das sucessivas fases de tramitação decisória no âmbito do
procedimento interno da AP, visando a defesa das respetivas posições jurídicas materiais –
direito de audiência prévia, direito a ser informado do andamento dos processos que lhe digam
respeito;
Direitos subjetivos processuais – posições jurídicas tituladas pelos particulares e cujo exercício é
feito junto dos tribunais contra a AP, nos termos das leis processuais – direito à impugnação
Tendo como presente a respetiva força jurídica e os meios de tutela dentro do ordenamento vigente, os
Direitos fundamentais – direitos subjetivos reconhecidos e garantidos por normas da CRP formal,
ou nos termos do artigo 16º nº1 – expressão uma dimensão aberta de direitos fundamentais:
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Direitos subjetivos em sentido estrito – todos os direitos subjetivos provenientes de normas sem
a) Perfeitos – conferidos em termos plenos, isto é que não pode ser enfraquecidos ou
Quanto à titularidade:
reflexamente protegidos;
de interesses públicos que são passíveis de satisfação coletiva através de bens indivisíveis e
protegidos:
67
1. Normas que criam ex novo interesses – passando a ser interesses legalmente protegidos – 2
Página
variantes:
Direito Administrativo I
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a) Interesses legalmente protegidos equiparados a direitos subjetivos;
2. Normas que operando o reconhecimento jurídico de meros interesses de facto, convertem esses
3. Normas que protegem interesses que podem evoluir ou originar verdadeiros direitos subjetivos –
expetativas jurídicas;
interesses legítimos.
Critério do fim subjacente à instituição normativa de interesses legalmente protegidos, pode verificar-se
a seguinte classificação:
individual ou coletivo com uma melhor prossecução do interesse público ou dever de boa
1. Interesses legalmente protegidos perfeitos – são todos aqueles que têm tutela judicial,
verificando-se com a violação a possibilidade de controlo dos tribunais, num modelos semelhante
2. Interesses legalmente protegidos imperfeitos – não gozam de tutela judicial, sendo apenas
podem ainda ser objeto de controlo arbitral, encontrando-se excluída, todavia, a intervenção dos
tribunais administrativos.
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Direito Administrativo I
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Freitas do Amaral
Princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares: não aceita a
definição do 266º nº1 da CRP – referência cidadãos não cobre o universo – particulares de forma a levar
Anteriormente entendia-se que o princípio da legalidade seria suficiente para tal proteção;
O princípio da legalidade não é suficiente, não basta o escrupuloso cumprimento da lei por parte
da AP.
Extensão do âmbito de responsabilidade da AP por ato ilícito culposo, não apenas a casos em que
o dano resulte de um ato jurídico ilegal, mas também de casos em que o dano resulte de factos
materiais que violem as regras de ordem técnica e de prudência comum que devem ser tidas em
Extensão da responsabilidade da AP aos danos causados por factos causais, bem como de atos
Abertura aos particulares de uma via contenciosa não fundada na ilegalidade para obter
Imposição expressa do limite do respeito pelos direitos, liberdades e garantias dos cidadãos às
atividades de natureza policial, inclusivamente, quando tenham por objeto a prevenção de crimes
69
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Alargamento constitucional da responsabilidade civil da AP aos casos em que o dano a
22º CRP;
Conceção do direito de acesso dos particulares ao provedor de justiça, a fim de prevenir e reparar
injustiças, sobretudo quando não consistam simultaneamente em ilegalidades – artigo 21º CRP;
Distinção entre direito subjetivo e interesse legalmente protegido: o professor FREITAS DO AMARAL
entende que tanto no direito subjetivo como no interesse legítimo existe um interesse privado
reconhecido na lei.
Todavia:
A) Direito subjetivo – proteção direta e imediata – de tal modo que o particular pode exigir à AP
B) Interesse protegido – indireta – é um interesse público, o particular não pode exigir à AP que
satisfaça o seu interesse, mas apenas que não o prejudique ilegalmente, e, em caso de ilegalidade,
o particular não pode realizar plenamente o seu interesse em tribunal, mas somente eliminar os
Direito subjetivo – um direito de satisfação de um interesse próprio – tem direito a decisão final
favorável.
Interesse protegido – direito à legalidade das decisões que versem sobre um interesse próprio – o que
Por exemplo, um concurso para professor Catedrático – concurso público e há determinados requisitos
para este concurso, os quais um de 3 candidatos não preenche e é escolhido. Os outros 2 candidatos
podem recorrer da decisão e pedir a anulação pelos tribunais, mas isto não faz nascer um direito em
qualquer um de ocupar o lugar, apenas de remover o obstáculo ilegal e de reiniciar o processo, o júri não
tem obrigação de nomear nenhum dos dois – apenas tem o direito a não ser preterido. Distinção
Direito Administrativo I
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Relação Jurídico-Administrativa
João Caupers
administrativa, isto porque a AP estava radicada num quadro ideológico que se considerava
Na perspetiva do professor VASCO PEREIRA DA SILVA o privado encontra-se perante a AP, não como um
objeto de poder, ou um simples administrado, mas sim como um autónomo sujeito jurídico, que ocupa no
direito uma posição semelhante à AP. O professor JOÃO CAUPERS não subscreve o entendimento, pois
Considera que a AP tem mais poderes, e igualmente mais deveres jurídicos, estes têm é que se encontrar
numa posição de equilíbrio, como condição de existência do Estado de Direito. Considera que o mais
importante desenvolvimento do professor VASCO PEREIRA DA SILVA foi o conceito de relação jurídica.
O professor VASCO PEREIRA DA SILVA reconhece que a relação jurídico-administrativa não é útil para o
Interesse público e interesse dos particulares: na prossecução do interesse público a AP tem que levar
em conta o interesse dos particulares (artigo 266º nº1 CRP e artigo 4º do CPA).
Antes o equilíbrio era conseguido através do princípio da legalidade, todavia, com o alargamento da
Nestes sentido:
b) Princípio da proporcionalidade;
d) Provedor de justiça;
i Direitos subjetivos
Página
i Interesses legítimos
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
O direito subjetivo é uma situação jurídica ativa que possibilita a satisfação de um interesse próprio do
seu titular, razão pela qual é lhe conferida proteção jurídica direta.
Interesse legítimo – não possibilitaria a satisfação de um interesse próprio, mas apenas a satisfação de
um interesse público, que ao sê-lo, poderia reflexamente corresponder a um interesse privado conexo – a
sua proteção jurídica é indireta, por estar acoplada como parece estar à proteção do interesse público.
Neste sentido, nem a AP teria o dever de satisfazer o interesse legítimo, nem o particular poderia exigir
A distinção remonta a Itália que serviu como delimitação da jurisdição dos tribunais administrativos e
O professor VASCO PEREIRA DA SILVA não vê qualquer utilidade nesta distinção no ordenamento
jurídico português. Neste sentido sustenta que os interesses particulares correspondem a direitos
subjetivos públicos decorrentes da CRP. O professor FREITAS DO AMARAL, por outro lado, encara a
distinção conforme a amplitude do termo. O professor VIEIRA DE ANDRADE defende que não se deve
entender, no âmbito do direito público, um definição restrita do conceito de direito subjetivo, que
sempre foi causador de controvérsia, mesmo no direito privado. VIEIRA DE ANDRADE divide a questão
de 2 formas:
O professor CAUPERS entende que não estamos perante um problema de quantidade do objeto ou do
Neste sentido não estamos perante uma distinção de ordem formal, antes estamos perante realidades
qualitativamente diversas:
i. Obter um benefício imediato, na sua esfera jurídica, com o exercício de uma faculdade
ii. Apenas poder obtê-lo de forma indireta e eventualmente, após a reposição da legalidade ofendida
A distinção não é hoje relevante para justificar o acesso dos particulares à justiça administrativa – a
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legitimidade ativa para propor uma ação administrativa, bastará, com a titularidade de interesses diretos
Página
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
e pessoais, que existirá quando ocorra uma lesão de direitos ou interesses legalmente protegidos do
Princípio da responsabilidade.
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Direito Administrativo I
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Evolução Histórica EVOLUÇÃO
HISTÓRICA DA
Do ponto de vista estrutural , há quem apresente uma visão do
ADMINISTRAÇÃO
pequeno para o grande, do mínimo para o máximo, de uma
PÚBLICA
administração rudimentar para uma administração tentacular. A
FREITAS DO AMARAL
evolução na palavra correta teria sido linear, constante e de tipo
quantitativo.
XIX.
Direito Administrativo I
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e do aproveitamento das suas aguas pelas populações. Os detentores do poder político compreenderam a
necessidade vital das obras hidráulicas: e o Estado chamou a si vastos programas de obras públicas. Para
as executar foi necessário cobrar impostos, que por sua vez eram igualmente indispensáveis à
sua imediata direção, corpos de funcionários permanentes, pagos pelo tesouro público, para cobrar
impostos, executar obras públicas e assegurar a defesa contra o inimigo externo. A administração
pública, como atividade característica dos poderes públicos, surge assim sob o signo do intervencionismo
económico e social.
Ao lado dos fenómenos acima referidos, outros despontam na mesma época histórica e apresentam o
maior interesse para nós – a criação de órgãos e serviços centrais junto do imperador; a divisão do
território em áreas ou zonas onde são instalados os delegados locais do poder central; a adoção de medidas
Os impérios burocráticos em que se traduz o Estado Oriental proporcionam quase todos os elementos
Um aspeto novo e que marca um importante progresso é sem duvida o regime de responsabilidade a que
se acham sujeitos os magistrados: no termo das suas funções, que normalmente duram apenas um ano
para evitar abusos, os magistrados têm de prestar contas às logistai , comissões de verificação que
elaboram relatórios sobre a gestão que fiscalizaram. O tribunal dos heliastas examina essas contas e pode
condenar penalmente os magistrados. Contra estes tem ainda qualquer cidadão o direito de formular
criticas perante os enthynoi , que podem levar o caso a tribunal. O principio do controle administrativo e
judicial dos mais importantes órgãos superiores da Administração fica assim consagrado.
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
À medida que as exigências da Administração Pública aumentam e se tornam mais complexas , o estado
Roma começa por ser uma cidade-estado, com as mesmas deficiências administrativas que se notaram na
Grécia. Mas com o tempo consegue supera-las e dotar-se de um imponente e notável aparelho
De um modesto conjunto desordenado de funcionários não pagos e nomeados por períodos curtos
No topo do Estado encontra-se o Imperador , titular dos poderes legislativos , executivo e judicial, e que
por vezes se rodeia de um consilium principis. Mas a maior parte das funções executivas são por ele
Já em Constantinopla , os pretores eram quatro e casa um tinha a seu cargo uma área geográfica do
império.
de obras publicas. Os cinco pilares fundamentais da administração publica - defesa militar , policia,
finanças , justiça e obras publicas – aos quais mais tarde seria subtraída a justiça.
Para estes fins os funcionários iam aparecendo cada vez com maior especialização. O gabinete pessoal do
distinção entre o direito publico e o direito privado , assim como a clara demarcação entre o património
publico e os bens pessoas do imperador, que tão grandes consequências haviam de ter , uma e outra , na
A cidade de Roma não dispunha de qualquer grau de autodeterminação , nos assuntos de tipo municipal:
76
quando não era dirigida pelo imperador pessoalmente, governava-a um seu delegado que tinha a seu
Página
Direito Administrativo I
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Daqui arranca a tradição de uma intervenção do estado na administração municipal das capitais dos
Quanto aos municipia criados por Roma na sua expansão colonial , tinham em regra três órgãos
Os municípios tinham capacidade jurídica para numerosos efeitos , eram regulados pelo direito privado e
Inicialmente as decisoes do pretor eram soberanas, não havendo qualquer recurso contra elas por parte
dos administrados. Com Diocleciano surge o direito de recorrer no prazo de dois anos, o que representa
uma importante garantia dos particulares perante o Estado. O recurso tinha por fundamento a má
Durante a Idade Media alguns sinais evidenciam a presença da administração publica na vida coletiva.
Entre eles destaca-se a existência de órgãos centrais, de delegados locais do Rei em todo o território, e de
espontânea das populações das vilas e aldeias conduzem entretanto ao aparecimento de formulas de
governo local, ou de autoadministração , através das quais as comunidades locais formadas na base dos
laços da vizinhança chamam a si o desempenho das mais variadas funções de administração publica, tais
Por esta altura, os poderes públicos cabiam , por tacita divisão de poderes secularmente sedimentada, à
Igreja Católica e às suas instituições. Mas cedo se verificou que, tratando-se de atividades de manifesto
Misericórdias foram consideradas como corporações administrativas, e como tal sujeitas ao controlo dos
Página
poderes públicos.
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
A ação da Coroa e dos Municípios alarga-se e diversifica-se constantemente, sobretudo a partir do seculo
expansão exigem uma poderosa e numerosa administração fiscal implantada em todo o territorio
nacional
corregedores e juízes de fora, delegados do soberano nos vários lugares do reino, exercem
A) Estado Corporativo
O direito romano foi recebido em Portugal sobretudo no seculo XIII, influenciou os monarcas e os seus
ministros a adotar atitudes inspiradas no modelo imperial, contribuindo para o fortalecimento do poder
Ordenações afonsinas integram numerosas normas de direito publico, atinentes quer à Administração
central quer a administração local. A burocracia do estado vai crescendo: O conselho de El-Rei; a casa de
justiça da corte; a cobrança dos impostos da lugar a uma rede nacional de agentes régios ; os armazéns
do rei intervêm na circulação de bens e são geridos por almoxarifes e escrivães; o comércio proveniente
Quanto à Administração Local, a representação do Rei continuava confiada aos corregedores das
comarcas. Nos Concelhos , as Câmaras eram presididas por juízes da terra, eleitos, ou por juízes de fora,
nomeados pelo Rei. Para além dos juízes ordinários havia numerosos juízes especiais. Em cada concelho
intervenção económica.
É neste período que surge e se desenvolve a intervenção dos mesteres na administração municipal de
Lisboa , que eram vinte e quatro, designados pelas respetivas assembleias, que passaram a reunir desde
O rei Manuel I 1497-1522 procedeu a reforma dos forais que substituiu todos os forais velhos por forais
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Direito Administrativo I
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Entretanto , a publicação das Ordenações Manuelinas ( 1512) e as Ordenações Filipinas ( 1603) codifica o
Nos finais do seculo XVI e principio do seculo XVII acentua-se a complexidade da administração central:
D. João III funda em 1532 a Mesa da consciência e Ordens; D. Sebastião em 1569 cria o conselho do
Estado ; em 1591 Filipe I organiza o conselho da Fazenda; D. João IV recria o Conselho Ultramarino em
1642 e institui o Conselho da Guerra. Parece ser com D. Afonso V que surge pela primeira vez o cargo de
Escrivão da Puridade, equivalente ao atual primeiro-ministro. D. João IV cria dois departamentos centrais
em 1643 e um terceiro um pouco mais tarde. Com D. João V em 1736, nova reforma da administração
central começa a revelar o embrião do que seria, dai em diante, a estrutura governativa.
É justamente neste período – seculo XV a XVII – que surge o mercantilismo , o qual favorece quer no
campo do comercio externo, quer na regulamentação das profissões e das industrias, quer ainda na
monopólios discais ou comerciais. O Estado não era apenas autoridade , mas património. Era o chamado
Estado Patrimonial.
B) Estado Absoluto
Com o Absolutismo Real, novos e importantes avanços têm lugar no crescimento e aperfeiçoamento da
O maior ponto fraco deste importante sistema administrativo é o modo de recrutamento e promoção do
funcionalismo publico, sendo admitida como legitima e normal a transmissão dos cargos públicos através
de venda ou por herança. Quem encontrou resposta para esta debilidade das administrações latinas foi a
A Administração e o funcionalismo civil prussiano, assim colocados em regime quase militar de tipo
Poderá dizer-se que no século XVIII a Administração Pública é limitada e abstencionista? O professor
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FREITAS DO AMARAL entende que não. Por um lado, a substituição do mercantilismo pela fisiocracia
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
como doutrina económica dominante inclina à redução dos intervencionismo de tipo comercial e
industrial e à primazia dada à agricultura e à descoberta das leis naturais que regulam a atividade
económica. O absolutismo politico reforça o controlo do Estado sobre a sociedade e promove uma
Em Portugal, as reformas pombalinas vão no mesmo sentido – aperfeiçoamento técnico dos serviços ,
maior disciplina dos funcionários, supressão dos emolumentos indevidos, abolição da venalidade dos
ofícios. Os conselhos da Coroa veem a sua relevância atenuar-se muito. Em 1760 é criado por Pombal o
Erário Régio, que centralizará toda a contabilidade das receitas e despesas publicas.
O poder central fortalece-se e alarga a sua ação a novos setores da vida nacional. O ataque a nobreza , aos
jesuítas e à Universidade visa consolidar o absolutismo real. A instituição da Real mesa censoria (1768)
e da Junta da Providência Literária (1770) , bem como a reforma da Universidade de Coimbra (1772)
traduzem a vontade de controlo político-administrativo dos Poderes Públicos sobre a cultura e o ensino.
C) A Revolução Francesa
Com a revolução francesa triunfam os ideias de liberdade individual contra o autoritarismo tradicional
da Monarquia Europeia. Os cidadãos passam a ser titulares de direitos subjetivos públicos, invocáveis
seus direitos sem ser com base numa lei emanada do Poder legislativo. Administrar converte-se em
sinónimo de executar as leis. Se os órgãos da Administração violam a lei e com isso ofendem a esfera
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subjetiva dos cidadãos, estes podem recorrer ao tribunal para fazer valer os seus direitos frente á
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administração.
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Nasce a preocupação de conferir aos particulares um conjunto de garantias jurídicas, capazes de os
proteger contra o arbítrio administrativo cometido sob a forma de ilegalidade: surge assim o direito
administrativo. É pois, o constitucionalismo monárquico do seculo XIX que institui o primeiro sistema
cada um deles dividido em direções e repartições. É criado um Conseil d´État, com funções
administrativas de consulta.
Estado, com reitores nomeados livremente pelo Governo. A política de obras publicas é valorizada, sendo
a sua execução confiada a corpos altamente especializados de funcionários. O controlo financeiro sobre
Uma das principais reformas introduzidas em França no período da revolução foi a separação de poderes
Cada um destes poderes é de tal maneira independente que um não poderá arrogar a si as atribuições do
outro. A Carta Constitucional de 1826 também proclamava a divisão e harmonia dos poderes políticos,
garantia a independência do poder judicial e determinava que nenhuma autoridade poderia avocar as
Havia que concretizar estes princípios em legislação ordinária, que fosse pormenorizada e facilmente
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inteligível por todos os funcionários da Administração Central e Local. Esta tarefa coube a Mouzinho da
Página
Silveira. Este homem elaborou e fez aprovar um conjunto de diplomas fundamentais que modificaram de
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
uma ponta à outra a Administração Portuguesa – decretos nº 22, 23 e 24 de 16 de Maio de 1832 –
Não é de modo algum exagerado dizer que em 1832, nos Açores, pela mão de Mouzinho da Silveira,
nasceu a moderna Administração Publica Portuguesa. Nos seus fundamentos jurídicos e doutrinais, ainda
hoje se mantem o essencial dessas reformas: a separação entre a administração e a justiça. “A mais bela
e útil descoberta moral do seculo passado foi sem duvida a diferença de administrar e julgar”.
A novidade fundamental das reformas de Mouzinho da Silveira aprovadas em 1932 foi, pois, a
diferenciação das funções administrativas e jurisdicional , bem como a correspondente separação entre
O decreto nº23 sobre a reforma da Administração , teve alem daquele um outro objetivo: introduzir uma
1832 foi logo substituído em 1836 por uma descentralização mais na linha tradicional. Mas a separação
E) O Estado Liberal
desenvolvimento económico.
Logo no ano de 1851 é criado um novo ministério que durante praticamente um século vai ser o grande
motor do fomento económico – Ministério das Obras Publicas, Comercio e Industria – aumenta
igualmente o numero de funcionários; e o Estado multiplica as obras publicas e cria diversos serviços
Também o poder local conhece sensíveis modificações: Passos Manuel reduz drasticamente o numero de
Do ponto de vista económico, o seculo XIX é a fase do Estado Liberal por excelência. Se o Estado Liberal
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não nacionaliza empresas privadas, nem cria empresas publicas, começa em todo o caso a sentir-se
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
obrigado a criar alguns serviços públicos de caracter cultural e social e lança uma estimulante politica de
Agua, Gás, eletricidade, transportes públicos – em certos casos a exploração destes serviços é assumida
diretamente pelas autarquias locais, noutros casos, é dada em concessão a empresas privadas, mas estas
são obrigadas a comportar-se como colaboradoras da Administração Publica e ficam sujeitas a definição
unilateral das exigências do interesse publico feita por ato de autoridade da entidade concedente.
Assim vai crescendo uma burocracia posta de pé para ajudar a resolver problemas económicos, sociais e
culturais, umas vezes por influencia de doutrinas ou ideologias, outras por efeito de pressões e
Por último, acentue-se que este é também o primeiro período da historia em que as garantias dos
i Inicio do ensino universitário do Direito Administrativo como disciplina autónoma desde 1853.
Situando-nos no quadro das democracias ocidentais, diremos que antes mesmo da 1º Guerra Mundial, o
e França.
estado fiscaliza e controla cada vez mais a produção de bens económicos e a prestação de serviços
técnicos, culturais e sociais. A crise económica de 1929 reforça este estado de coisas e converte
Administração Económica.
Com a 2º Guerra Mundial mais se avança na mesma direção: falta de mão de obra, penúria de bens,
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necessidades da industria militar, controlo do comercio e tantas outras facetas definem o perfil de uma
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Daniel Lourenço Turma B
autentica “economia de guerra” . Feita a paz , tanto em Inglaterra como em França surge uma forte vaga
de nacionalizações.
Administração central mas não integrados nos ministérios; e as nacionalizações dão origem a numerosas
empresas publicas.
Não é, alias, apenas o intervencionismo económico que caracteriza a Administração Publica dos nossos
dias – a ação cultural e social do estado também. Ação cultural – cultura , ciência , educação física,
desporto. Incumbe ao Estado assegurar aos cidadãos o direito à saúde, o direito à segurança social, o
direito à habitação, o direito ao trabalho, e ainda a proteção na infância no desemprego, na terceira idade,
A melhor formula para retratar a passagem do seculo passada ao atual é vê-la como uma evolução do
A Primeira República ( 1910 – 1926 ) demonstrou fortes preocupações culturais e sociais , embora sem
uma ideia clara da politica económica a prosseguir. A enorme instabilidade politica que decorreu privou
este regime de realizar obra útil e duradoura em muitos domínios. A estrutura do Governo e da
Na Segunda República, ou Estado Novo ( 1926 – 1974), manteve-se o principio geral da separação entre a
económico , converteu-se na mais importante peça de todo o aparelho administrativo; as suas funções, os
seus serviços e os seus funcionários tornaram-se muito numerosos. A extensão da administração central
Não houve apenas um aumento da posição da Administração Central em extensão, passou também a
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haver um controlo ou predomínio do poder central sobre os órgãos locais. Acentuou-se fortemente o
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Direito Administrativo I
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Quanto às garantias particulares houve por um lado notória diminuição em todas as matérias que
revestissem ou pudessem de algum modo envolver qualquer espécie de conotação politica; mas as
garantias nos outros casos foram aperfeiçoadas e reforçadas, mercê da influencia e da pressão de certos
Com o 25 de abril de 1974 , entramos na 3º Republica. A partir dai a Administração Publica iniciou uma
nova fase da sua existência. Assim as transformações operadas na Administração Portuguesa levam a
atenuado. A atenuação resulta do facto de todos os órgãos das autarquias locais terem passado a
ser livremente eleitos no âmbito das comunidades a que respeitam. Mas o predomínio subsiste,
apesar de tudo, porquanto continuam escassas as receitas e despesas locais em confronto com as
estaduais, e ainda porque entretanto varias atribuições até aqui municipais foram retiradas aos
c) A administração estadual continua a ser a mais importante, mais vasta e a mais pesada de todas
d) E a tendência para a hipertrofia do Estado é tanto maior quanto é certo que , face às atividades
básicas.
Deste modo o Estado sem perder nenhum desses poderes ou funções, antes reforçando-os e alargando-
os, assumiu uma nova feição, que no período anterior só em escala reduzida assumia, ou seja, passou a
irreversibilidade das nacionalizações – começou um movimento de sentido inverso, que tem transferido
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bancos, companhias de seguros, empresas industriais e terras agrícolas para o setor privado. Mas isso
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não reduziu o peso do Estado na economia: através dos impostos e da divida publica o Estado absorvia
A instituição de um regime democrático trouxe consigo uma liberalização do sistema de garantias dos
do Supremo Tribunal Administrativo. Mas há que reconhecer, sobretudo à luz do direito comparado dos
países da UE , que os progressos já alcançados estão ainda longe de esgotar o quadro das soluções
possíveis e necessárias para que os particulares sejam integralmente tratados, frente à Administração
É curioso sublinhar ao comparar a Administração Pública do Estado Novo com a 3º republica , que , ao
mesmo tempo que no plano económico a Administração passou do liberalismo para uma certa forma de
para a liberdade.
Enquanto sob o aspeto económico o Estado cada vez mais condiciona as atividades privadas, sob o ponto
de vista politico o cidadão vê cada vez mais reforçadas as garantias que o protegem contra o arbítrio
estatal: o Estado acha-se cada vez mais limitado pelas normas que defendem os direitos e interesses
economicamente condicionante.
Desde meados da década de oitenta do século passado que se vive em todo o mundo ocidental um
muitos outros, passaram a fazer parte do discurso do dia a dia das administrações públicas e, por
Especialmente na Alemanha, a análise destas transformações tem conduzido uma parte muito
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representativa da doutrina a aludir a emergência de um novo direito administrativo para cujo estudo se
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A generalidade da doutrina portuguesa ainda não aderiu a esta construção, visto que é considerado que a
principal forma de atuação da Administração continua a ser o ato administrativo, não obstante o seu
entendimento, na atualidade, de forma diferente, como uma forma jurídica mais flexível, menos
público, não mais entendido como uma realidade estática e pacificada no momento da prática daquele
ato. Tendo o ato administrativo demonstrado capacidade e flexibilidade de adaptação suficientes para
continuar a constituir a principal forma jurídica de atuação da Administração, tento em termos práticos
como dogmáticos.
Todavia, deve e pode recorrer-se à proposta alemã da nova ciência do direito administrativo para
mostrar algumas das principais alterações e inovações que se têm feito na Administração Pública e no
Direito Administrativo.
A explicação da nova realidade assenta numa série de conceitos chave que pretendem resumir as
principais notas de alteração. É neste contexto que se fala de privatização da Administração Pública, na
conceitos fundamentais.
Privatização
Uma das tendências mais fortes dos últimos cem anos, relacionada com o ambiente geral de liberalismo,
economia e na sociedade é, sem dúvida, a privatização. A privatização passa, sobretudo, pela retração do
papel do Estado e das suas responsabilidade operativas ou de execução e por uma confiança muito maior
nas forças da própria sociedade e da economia, também devido às exigências do direito europeu.
A privatização está diretamente ligada à liberalização dos grandes serviços públicos, ao acentuar dos
até há pouco tempo, consideradas públicas a atores privados e colocando-as na dependência das forças
tarefas do setor público para o privado, tudo conduzindo a diminuir a intervenção do Estado, em geral, e
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das administrações públicas, em particular, na vida económica e social. Não houve só uma privatização
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(transferência de bens públicos para os particulares), bem como da privatização financeira, funcional e
procedimental.
fenómenos cujo exato enquadramento jurídico ainda não é pacifico, como acontece com as parecerias
público-privadas.
A Importância da Regulação
A regulação traduz desde logo o facto de ao lado do Estado se afirmarem agora entidades responsáveis
pelo desenvolvimento de atividades administrativas que assentam num novo modelo, menos autoritário
e muito mais próximo dos administrados. Para além disso, as formas de ação administrativa
É neste contexto que se afirma a regulação administrativa, principalmente no setor económico, para
fazer face às falhas e às ineficiências do mercado, mas também no campo social, pretendendo referir a
economia, da sociedade e de alguns interesses públicos fundamentais. Assim, para além dos domínios da
banca, dos seguros, do mercado de ações, a regulação alastra-se hoje ao domínio ambiental, sanitário, da
assistência social,..
A Desregulação
A desregulação é entendida como o recuo das tarefas ordenadoras e disciplinadoras do Estado e das
entidades públicas, em benefício de uma maior crença nas possibilidades e na efetividade de estruturas
A ideia básica é a da maior libertação do Estado das atividades reguladoras, o que assenta tanto nos
clamores da sociedade e dos agentes económicos privados nesse sentido como na própria conceção
política e pública destas matérias. No fundo, recuo do Estado e atribuição de mais e maiores
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A prática da atividade administrativa tem cada vez mais atenção aos aspetos económicos da atividade,
em nome de uma análise muito mais cuidada dos seus custos e da sua ponderação em face dos respetivos
Esta maior atenção aos aspetos económicos da atividade administrativa relaciona-se de perto com as
mercado e com a tentativa de aliviar um Estado assoberbado não apenas com as atividades que estava
diretamente incumbido de prosseguir mas também com a limitação dos recursos disponíveis e com os
Em Portugal salienta-se uma referência implícita ao princípio da al. C) do artigo 81 CRP, a qual inclui
entre as incumbências próprias do Estado, no campo económico e social a de assegurar a plena utilização
das forças produtivas, designadamente zelando pela eficiência do setor público. E saliente-se, ainda, a
introdução no novo CPA do princípio da boa administração segundo o qual a Administração deve pautar-
se por critérios de eficiência (art.5º). a eficiência tem precisamente a ver com a relação entre os custos de
uma determinada ação e o fim perseguido (benefício esperado), procurando alcançar o máximo de
Houve uma profunda alteração do papel do Estado e uma assunção de novas e diferentes formas de
Para além da passagem de um Estado interventor e prestador para um Estado regulador, há hoje uma
série de conceitos que procuram explicar esse novo papel do Estado, entendido enquanto pessoa coletiva
que, sob a direção do Governo, procura criar as condições concretas de realização de interesses públicos
Logo à cabeça, salienta-se neste contexto o facto de o Estado procurar ser cada vez mais magro ou
mínimo, por contraposição ao peso e robustez excessivos que ele havia ganho ao longo do século XX
(objetivo que se tornou uma verdadeira necessidade em face da falta de capacidade financeira dos entes
públicos para manterem as prestações estaduais no patamares que alcançaram na segunda metade do
século XX).
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Direito Administrativo I
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Destaca-se ainda o facto do Estado ser uma entidade que atua em rede com outros Estados e outros
centros do poder e de decisao, o que tende a relativizar ou perspetivar de maneira diferente a soberania
e o poder estadual (o fenómeno de rede pretende, antes de mais, explicar as diferentes formas de
colaboração entre os diversos entes com protagonismo na nossa sociedade global as quais não se
consubstanciam numa realidade unitária, mas antes numa colaboração assimétrica ou paritária, em
virtude da dependência reciproca entre todos eles), tendência reforçada pelo novo protagonismo do
governo central perde o protagonismo, sendo apenas uma organização entre outros centros que
partilham o poder e o exercem de forma muito mais suave, dúctil, partilhada e de forma cooperativa.
Ainda é de referir a noção de Estado ativador, que estabelece com os particulares relaçoes de cooperação
O termo europeização é pluri-sigificativo, sendo utilizado em contextos muito diferentes. Pode-se dizer
contratos;
proporcionalidade.
Ao nível jurídico está, sobretudo, em causa a influência que o Direito Europeu foi exercendo sobre os
seus congéneres nacionais, ao longo do processo de construção de uma integração europeia mais sólida,
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mas também uma série de processos que passam pela própria administração comunitária e pela
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Nestes termos, o direito administrativo europeu abrande o direito administrativo comunitário, o direito
É, todavia, incontornável a influência das regras europeias sobre os direitos administrativos nacionais,
acontece com o direito do ambiente, por exemplo. Assim, o direito administrativo europeu afigura-se
como um direito que pretende a harmonização de normas e a adoção das medidas necessárias para a
contributo para o reforço do princípio da cooperação administrativa, bem como para a afirmação mais
públicas.
Para além do contexto geral de europeização onde se faz sentir o esbatimento de fronteiras dos Estados
nacionais e onde o mundo político, econômico, financeiro, social, académico e jurídico é, cada vez mais,
Emerge, verdadeiramente, um direito administrativo global. Uma das principais notas de rutura com o
status quo tradicional é a perda de protagonismo dos Estados nacionais e, por consequência, de um
direito administrativo centralizado, baseado na supremacia e autoridade dos órgãos responsáveis pelo
desenvolvimento das atividades públicas, em particular da estadual. Isto na medida em que num mundo
global o Estado tem de partilhar a sua autoridade com outros entes, pretendendo a noção do direito
direito surge num ambiente de cooperação internacional, onde a informação, os estudos, os institutos, as
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Direito Administrativo I
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O direito administrativo global aponta também para as formas menos impositivas e mais suaves,
partilhadas, abertas e flexíveis de ditar o direito, ocupando um lugar de destaque no seu seio as
associações e organizações privadas, as quais são incluídas nas redes administrativas internacionais. A
partilha da informação e os sistemas de comunicação que se estabelecem entre os vários atores que
desenvolvem a sua ação no campo transnacional afigura-se como um meio fundamental para fazer
funcionar o sistema, sendo no seio de uma organização em rede que esses agentes estabelecem relaçoes
recíprocas, sem qualquer autoridade superior a servir de centro de referência. Daí serem marcas
características desta sociedade mundial a complexidade normativa e o pluralismo jurídico, mas também
a afirmação de princípios jurídicos comuns e o protagonismo da defesa dos direitos fundamentais dos
cidadãos.
levantadas figuras do ato administrativo transnacional, isto é, a decisao administrativa ditada por um
Estado mas cujos efeitos se produzem ou fazem sentir em ordenamentos jurídicos diferentes daquele
Saliente-se, ainda, a introdução no CPA do princípio da cooperação leal com a EU que impõe um quadro
membros.
Outras Alterações
Outra das tendências marcantes das últimas décadas é a que passa pela informatização ou digitalização
informação e comunicação com base na Internet e uma serie de realidades próximas modificaram e
melhoraram de forma muito notória os serviços prestados pela Administração e o seu relacionamento
com os cidadãos.
o trabalho sistemático sobre a informação é hoje uma peça fundamental, num modelo de abertura das
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Saliente-se, neste âmbito, a introdução no CPA do princípio da Administração eletrônica (art.14), com
independente da abertura ao público dos serviços, dentro ou fora do horário de expediente, e com
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Funções do Estado
FUNÇÕES DO
A Atividade Constitucional do Estado ESTADO
Elementos do Estado BLANCO DE MORAIS
Elementos:
nacionalidade);
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Funções do Estado
Fim, tarefa ou incumbência correspondente a certa necessidade coletiva ou a certa zona da vida
social – neste primeiro sentido, a função traduz um determinado enlace entre a sociedade e o
das funções exercidas pelo estado (de garantia da segurança perante o exterior, da justiça e da
alargamento das necessidade humanas, das pretensões de intervenção dos governantes e dos
meios de que se podem dotar, e é ainda uma maneira de o Estado e os governantes, em concreto,
sentido, não tem apenas que ver com o Estado enquanto poder, tem também que ver com o
artigo 9 da CRP.
Num segundo sentido diz respeito à atividade com características próprias, passagem a ação,
modelo de comportamento e, neste momento, o termo função, entronca nos atos e atividades que
regras e os princípios que o conformam. Neste sentido, a função não é outra coisa se não a
A tarefa mais não é que um fim do Estado concretizado em certa época histórica, em certo regime ou
constituição material. Por seu turno, a função enquanto atividade não vem a ser senão um meio para
sobretudo as que estabelecem as competências dos órgãos de soberania, das regiões autónomas e do
poder local e as relativas aos seus processos e procedimentos de agir (arts. 161º, 164º, 199º, 227º,
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A Função no Sentido de Atividade
A função no sentido de atividade pode definir-se como um complexo ordenado de atos, destinados à
prossecução de um fim ou de vários fins conexos, por forma própria. Consiste na atividade que o
Estado desenvolve mediante os seus órgãos e agentes, com vista à realização das tarefas e
resultados que produz), formais (formalidades que exige) e orgânicos (os órgãos ou agentes por
onde corre);
c) É, consequentemente, globalizada – tem de ser encarada como um conjunto, e não como uma
Se as funções do Estado dependem das normas (e, antes de mais, das normas constitucionais) que as
regem, então todas as funções do Estado e todos os atos em que se desdobram não podem deixar de ser
funções jurídicas e todos os atos jurídico-públicos. Não há atividade do Estado à margem do Direito.
O Estado tem ou tende a ter o monopólio dos três primeiros e só com o seu consentimento ou por
delegação outras coletividades ou entidades dão corpo a atos cuja natureza se reconduza a uma ou outra
dessas funções. Ao invés, no que concerne à função administrativa e à chamada função técnica, o Estado
não é senão um (embora o de maior “peso e volume”) dos sujeitos que as podem promover. Ao lado do
Estado outras pessoas coletivas públicas, ou mesmo privadas, desempenham também a função
administrativa, havendo então que harmonizar os diferentes interesses por elas prosseguidos.
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A Doutrina tem propostas diferentes para as classificações das funções do Estado, porém, normalmente
Jurisdicional.
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Função Política
A função politica divide-se em duas grandes atividades: a atividade legislativa e a atividade governativa.
A CRP alude ao exercício da atividade politica, nomeadamente, quando se reporta no nº1 do art. 197º da
CRP ao “exercício de funções politicas do Governo” quando dispõe as competências “politica e legislativa”
Uma interpretação textual da constituição distinguiria as funções legislativas e politica. Contudo, verifica-
se no plano doutrinário e jurisprudencial que a função legislativa é, por excelência a mais importante
atividade politica dos poderes constituídos, já que a lei se define como um critério politico de decisão. A
Função Governativa – Definir objetivos políticos, fixar metas e tentar atingi-las. Os vários
aprovação de normas com conteúdo politico e eficácia externa e que, legitimado aos
A Lei é um ato normativo que cria na ordem jurídica, toda a ordem jurídica assenta na feitura da lei
De uma forma geral, toda a função politica está subordinada à constituição. A vinculatividade
As leis que estão a ser elaboradas têm de respeitar os princípios da Constituição e garantir o
cumprimento das formalidades, modo de feitura e a relação com os demais atos legislativos.
Em suma, pode, assim, definir-se a função legislativa como a atividade politico-normativa traduzida
num poder de criação e modificação da ordem jurídica operado pelos órgãos competentes para o
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efeito, cujos atos assumem a forma de lei e vinculam o exercício das demais funções estaduais.
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A atividade legislativa pode ser entendida como um poder de criação e modificação da ordem jurídica,
mediante a aprovação de normas com conteúdo político e eficácia externa que, fundadas e submetidas ao
principio da constitucionalidade, regulam a vida coletiva e prevalecem sobre a generalidade dos atos
Neste sentido, os atos da referida função, não só não podem ser revogados ou integrados, com eficácia
externa, por atos emitidos ao abrigo de outras funções (art. 112º/5 CRP), como também constituirão
Pode falar-se em várias características, entre as quais se destacam: a normatividade politica, inovação e
De um ponto de vista formal os atos desta função, recorrendo ao artigo 112º/1 CRP, devem revestir uma
De um ponto de vista orgânico, a função legislativa, nos termos da alínea c) dos artigos 161º, 198º e 227º
Autónomas.
Isto significa a necessidade de esses centros de poder, quando legislam, se moverem no âmbito das suas
A função politica stricto sensu assenta na produção de atos e na externalização de condutas que
corporizam, predominantemente:
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É possível referir, como elemento distintivo de ordem formal que enquanto o exercício da aividade
legislativa se traduz na emissão de normas jurídicas, o exercício da atividade politica envolve, tanto a
Ainda no plano formal, enquanto os atos emitidos ao abriga da função legislativa têm de ter a forma de
lei, os atos normativos e não normativos da atividade politica assumem formas muito variadas, todas elas
de carácter não legislativo, por exemplo, os decretos do Presidente da República, moções e resoluções da
Os atos políticos fluem, por excelência no universo de interdependência de poderes (art. 111/1 CRP), a
constituição distribui competências relativas ao exercício de funções entre diversos órgãos, mas estes
são constrangidos a cooperar entre si na formação da vontade do Estado. Essa cooperação envolve, no
A constituição como estatuto do poder politico, limita e ordena em termos funcionais, sendo impensável
que um dos órgãos exercesse as suas competências sem controlo dos restantes.
Podem dividir-se os atos em dois grandes grupos: atos de direção politica e atos de controlo.
Os atos de direção politica, consistem em decisões que envolvem uma escolha potencialmente livre de
opções primárias relativas ao funcionamento das instituições do Estado e determinam objetivos de ação
politica, fixando, se for caso disso, meios ou vias para a sua prossecução.
Ao contrário do que acontece na função administrativa, a direção politica não implica a possibilidade de
um órgão de soberania poder arrogar-se a uma posição de hierarquia em relação a outro órgão, nem a
faculdade de lhe dar ordens, instruções ou injunções. Supõe, invés, poderes positivos de escolha e
orientação e poderes constitutivos exercidos no contexto das relações pontuais de primazia de um órgão
constituição.
O Presidente da Republica é, por excelência, o órgão que dispõe de uma maior panóplia de atos
desta natureza.
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Nomeação de titulares de órgãos constitucionais (alguns são formalmente independentes –
guerra e feitura de paz sob proposta do Governo e convocação dos referendos sob proposta do
Governo ou do Parlamento.
Também a AR exerce importantes poderes de direção que se projetam sobre a subsistência dos outros
órgãos em funções, como é o caso do executivo, com o voto de moções de censura e confiança e quando
Outras manifestações do poder de direção implicam a designação de titulares dos órgãos constitucionais
como é o caso da eleição parlamentar do Provedor de Justiça e de juízes do TC, pode falar-se a inda na
O governo e os respetivos titulares exercem poderes de direção quando, por exemplo, o PM propõe ao PR
apresenta a sua demissão e quando decide apresentar um pedido de confiança ou, ainda, quando propõe
constitucionais ou de embaixadores.
Podem destacar-se vários tipos de atos e decisões no cumprimento da função politica em stricto sensu:
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Poderes de livre apreciação do mérito de atos de outros órgãos (veto e promulgação, por
exemplo);
constitucionalidade);
Os atos portadores de eficácia jurídica são aprovados pelos órgãos constitucionais competentes para o
exercício da função politica, assumem conteúdo individual concreto e o sentido obrigatório e imperativo
que deles dimana projeta-se, exclusivamente, na esfera jurídica dos órgãos do poder politico.
Está-se perante atos não normativos, embora dotados de conteúdo jurídico imperativo, sem prejuízo
dessa imperatividade não assumir eficácia intersubjetiva (ou seja, não obriga diretamente os cidadãos),
mas antes exibir uma eficácia circunscrita aos órgãos e aos atos que são destinatários do mesmo
comando.
Quanto às normas gerais e abstratas emitidas ao abrigo da função politica, haverá a assinalar: o decreto
referendária vinculativa de caráter nacional, regional ou local, na medida em que obrigue o conteúdo de
normas jurídicas.
No plano externo, o Estado, pode aprovar atos da função politica com conteúdo normativo ou não
normativo.
Entre os atos não normativos podem destacar-se: notificação, confirmação, denuncia, expulsão de
No quadro dos atos normativos podem distinguir-se certos atos unilaterais (protesto, renuncia,
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Função Administrativa
Duplamente Subordinada
Constituição;
Toda a função tem de ser desenvolvida segundo a lei, não pode ir contra lei. Não é o domínio de uma
função criativa, trata-se de executar e aplicar a lei. Reserva de lei – Administração não pode atuar sem
existência de uma lei prévia, tem de existir lei ordinária anterior a habilitar a lei a fazê-lo (Precedência
de Lei) e o Principio da preferência da lei – valor da lei é sempre superior, tem sempre preferência
A função administrativa consiste numa atividade traduzida na concretização e execução das leis e
A natureza subordinada dessa atividade resulta do facto de a função administrativa se vincular não
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apenas à Constituição, mas também à lei (art. 266º CRP), dependendo a validade dos atos e contratos que
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dela promanam, não só da habilitação legal, mas também da respetiva conformidade com a lei. Na
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verdade, as opções primárias fundamentais relativas à satisfação das necessidades publicas encontram-
Os centros de decisão administrativa devem exibir iniciativa (ou seja, capacidade própria para
parcialidade na prossecução do interesse público (seguindo os objetivos políticos traçados por lei
e atuando como parte interessada na realização das referidas necessidades, realizando o Estado
O artigo 226 aborda a imparcialidade, está vinculada ao cumprimento da lei, só podem ser ponderados
fatores relevantes, particulares têm que ser tratados da mesma forma. Não pode favorecer ou prejudicar
O principio da imparcialidade tem duas vertentes, uma negativa, a proibição de privilegiar alguém e uma
positiva, tem de ser recolhida e analisada toda a informação relevante e não pode ser considerada a
informação irrelevante.
Há uma exigência não só de seriedade real mas como um aspeto de seriedade (exemplo, o afastamento
dos princípios constitucionais gerais que, nos termos do nº 2 do artigo 266º CRP, devem ser observados
correspondentes às necessidades coletivas prescritas pela lei, sejam esses interesses da comunidade
politica como um todo ou com eles se articulem relevantes interesses sociais diferenciados.
A Administração está organizada hierarquicamente, mesmo dentro de cada pessoa coletiva, existe uma
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cadeia hierárquica.
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O órgão superior é o governo, debaixo do governo há uma multiplicidade de pessoas, a hierarquia serve
para assegurar a unidade da ação administrativa (inviabilizar atos contrário) e para assegura a cadeia
Como esclarece o artigo 182º CRP, o Governo é o “órgão superior da Administração pública” exercendo
definem como normas gerais e abstratas, subordinadas à Constituição e à lei que são aprovadas
Os atos administrativos que, são decisões de órgãos da Administração que, ao abrigo de normas
de direito público, visam produzir efeitos jurídicos numa situação individual concreta.
Quanto aos contratos administrativos, estes caracterizam-se como acordos plurilaterais de vontade
celebrados entre entidades públicas ou entre essas e particulares e que se destinam à constituição,
A relação entre a Administração Pública e o direito representa, porventura, a razão de ser do direito
administrativo e um dos maiores pontos de contacto entre o direito público e a realidade social e
económica em que ele opera, dado que essa relação varia em função dessa realidade. A análise do
os reflexos das situações de crise económica no direito administrativo e o seu papel nessas situações, daí
actividade à lei. O poder administrativo é limitado pela lei, está vinculado a ela, ou seja, assegura‐ se o
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controlo do poder legislativo sobre o poder executivo. Todavia esta vinculação pode ser tão estreita que à
Administração pouco mais resta do que declarar o conteúdo da prescrição legal, ou pode ser mais
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interesse público, sendo que nesses casos se atenua o controlo judicial da atividade administrativa, por
respeito à prossecução do interesse público que incumbe à Administração. Estes dois tipos de situações
Administração, um campo intimamente ligado ao princípio da legalidade, sendo certo que a atividade
O princípio do primado da lei, que implicava, num sentido negativo, a proibição de violação da
Parlamento;
O princípio da reserva da lei, que estabelecia as áreas que só podiam ser reguladas por lei
autorização legal, sendo que as áreas reservadas à lei seriam as dos direitos dos particulares por
excelência: a liberdade e a propriedade, cerne da livre iniciativa privada, sendo esta reserva
entendida, num triplo sentido, como reserva de Parlamento, enquanto área de competência
a lei como norma geral e abstrata criada pelo Parlamento respeitante aos direitos dos
particulares; e como reserva de direito, sendo jurídico apenas o que respeita aos direitos dos
particulares, não sendo direito tudo o que não caiba neste campo.
Função Jurisdicional
A função jurisdicional pode ser definida como uma atividade que resolve questões de direito que
emergem de interesses ou posições conflituantes, através da aplicação da constituição e das lei, mediante
decisões que em regra assumem carácter individual e concreto e são tomadas pelos tribunais, órgãos que
questões que envolvem a aplicação do direito, em termos concretos, julgam-se situações singulares de
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vida e questões presas à validade das normas, mediante a resolução de uma questão jurídica, tendo em
Direito Administrativo I
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Tem uma natureza secundária ou subordinada como atividade jurídico-pública destinada a dar aplicação
à Constituição e à lei, normas em relação às quais se encontram subordinadas (art. 203 e 204 CRP).
Esta subordinação e o artigo 112/5 não impedem a interpretação e a integração de lacunas na lei, o
artigo apenas impede que sejam dotadas de eficácia externa e força obrigatória para os sujeitos situados
Esta relação de subordinação, também, não impede os Tribunais de declararem, por exemplo, a
Função de declaração do Direito que vigora. Os tribunais resolvem conflitos jurídicos, seja entre
Resolução de litígios entre partes, quer sejam dois particulares, duas entidades publicas, pessoas
singulares e coletivas.
A Constituição no artigo 202º diz que compete aos tribunais aplicar a justiça em nome do povo. A
Segundo o professor Jorge Miranda na função jurisdicional define-se o Direito (júris dictio) em
concreto, perante situações da vida (litígios entre particulares, entre entidades publicas e entre
Independência é uma das características mais importantes, são órgãos que se autoadministram, a
autoadministração evita setores de pressão. Inamovibilidade – juiz não pode ser movido de onde
está a não ser quer cumpra uma falha grave. O artigo 217 salienta que a nomeação, a colocação, a
transferência e a promoção dos juízes dos tribunais judiciais e o exercício da ação disciplinar
Os processos que podem abrir são quanto ao Estado, o juiz representa o Estado, a não ser em
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Direito Administrativo I
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Os tribunais são órgãos do Estado, são independentes dos órgãos do poder politico mas fazem
parte do Estado.
O elemento orgânico reporta-se aos tribunais como centros institucionais de poder formados por juízes
tribunais (extensível aos juízes que são investidos no artigo 216/1 num estatuto de independência e
irresponsabilidade), manifesta-se, seja em face dos demais órgãos do poder, seja entre si, sem
O elemento formal reconduz-se às decisões jurisdicionais. Estas decisões, quando vertem sobre o
O conteúdo das sentenças é, em regra, individual e concreto, ressalvada a exceção das declarações de
Separação e Interdependência
principio da divisão dos poderes do liberalismo. É necessário perceber o contexto e toda a evolução
histórica, o liberalismo foi muito marcado pela ambição da burguesia e num conjunto de garantias que
queria ver asseguradas, entre elas, a propriedade. A maneira mais fácil de garantir essas ambições e
evitar a centralização do poder seria através de uma visão rígida dos poderes e funções do Estado.
Atualmente, existe uma visão dualista, ou seja, ainda existe separação uma vez que cada um dos órgãos
tem um conjunto de características que lhe são constitucionalmente atribuídas mas existe a possibilidade
Como corolários do principio da separação dos poderes, na esfera dos órgãos de soberania, importa
sublinhar:
Direito Administrativo I
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A ideia de interdependência de poderes, também configurada no artigo 111º CRP traduz a ideia que a
repartição de funções e competências pelos órgãos do poder, no quadro constitucional adotado, não
reveste uma natureza estanquicista, dado que não prejudica relações de colaboração e a aplicação de
Trata-se, fundamentalmente, do universo dos “checks and balances” estabelecidos entre os órgãos do
poder.
No plano do puro controlo politico interorgânico, cumpre referir, os institutos de promulgação e veto
de 1822 e 1911 – relação direta entre o sistema representativo parlamentar e a lei, Parlamento
era titular exclusivo de aprovar leis, tidas como máxima expressão normativa da vontade geral) e
dois sistemas dualistas (Carta Constitucional de 1826 e Constituição de 1838 – conjugação de duas
Associado ao liberalismo está um conceito de lei geral e abstrata para tentar contrariar a tendência de
A constituição avança com critérios positivos e negativos para a caracterização do conceito de lei. É
importante verificar se a Constituição autoriza a lei a assumir qualquer conteúdo ou lhe impõe, antes, um
emprestar às leis por si editadas o conteúdo que considerarem mais conveniente, mesmo que consista na
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adoção de meros atos individuais e concretos de aplicação de outras leis e, como tal, enquadráveis
solução que implicaria uma apropriação pelo legislador de uma atividade materialmente administrativa.
genérica para fazer leis sobre todas as matérias, salvo as reservadas ao Governo e podendo este ultimo
legislar em todos os domínios não reservados ao parlamento (alínea a) do nº1 do art. 198), verifica-se
que, na esfera do Estado-Pessoa não existem matérias que se encontrem horizontalmente subtraídas à
lei.
Existe, assim, existe uma reserva total de lei, em sentido horizontal, ou seja, a lei pode dispor sobre
No Plano Vertical a situação revela ser bem mais complexa, importa aqui saber se a densidade
reguladora da lei poderá ser de tal modo intensa que implique a expropriação por via legal do domínio
Reserva Vertical de Lei e os Seus Limites Implícitos Respeitantes à Esfera da Autonomia Privada e
O AC. Nº 374/2004, a propósito da negociação e contratação coletiva do trabalho, é referido que a lei,
mesmo nas zonas da reserva, não pode ser tao densa ao ponto de esvaziar o conteúdo de um direito
Em suma, existem limites impostos hierarquicamente pela Constituição que ditam restrições à liberdade
do legislador quando este dispõe sobre domínios como o dos direitos, liberdades e garantias e limitam a
densidade reguladora das leis sempre que estas devam respeitar domínios reservados da autonomia
privada.
No que em particular respeita à tensão entre as funções legislativas e administração está em causa aferir
o grau de legitimação dos atos do poder legislativo, como atividade jurídico-publica dominante ou
Trata-se da ideia segundo a qual o principio da separação de poderes veda à lei a faculdade de absorver
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integralmente, no plano vertical, mediante uma disciplina caracterizada pelo seu carácter singular, o
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universo material útil correspondente exercício da função administrativa, deixando-a sem campo
próprio de atuação.
implicará que uma lei formal que ofenda ou se aproprie do núcleo dessa função seja tida por
inconstitucional, por ofensa ao principio da separação de poderes, pilar fundamental do Estado Direito
democrático e que supõe que o exercício de cada poder ou função seja necessariamente limitado e
controlado.
A quase generalidade dos autores não se opõe à validade do que designam por atos administrativos
praticado sob forma de lei, contanto que simultaneamente sejam sindicáveis juto da jurisdição
administrativa. Isto, pese o facto de alguns autores continuarem a defender a falta de competência do TC
Luis Pereira Coutinho adotou uma perspetiva radicalmente substancialista, esta perspetiva argumenta,
perante a indefinição do conceito de lei presente na constituição, seria de rejeitar a tese segundo a qual,
fora dos domínios onde a Constituição imporia um conteúdo geral e abstrato (nº3 do artigo 18), os atos
Isto porque a construção geraria uma solução que se chocaria com o “sentimento de um sistema politico-
porque não seria possível, a partir dos mesmo preceitos inferir um principio geral não excecionado. O
principio de Estado de Direito, consagrado no artigo nº2 da CRP, imporia limites ao conteúdo da lei, já
que o mesmo se identificaria com imperativos de limitação do poder politico, e, por conseguinte, de
limitação aos diversos poderes do Estado, os quais deveriam ser exercidos à margem da arbitrariedade,
Para lá de dificuldades derivadas do sistema de hierarquia das fontes, verificar-se-ia que os órgãos
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legislativos (Assembleia) e políticos (PR) deveriam agir como órgãos administrativos ao exercer um
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poder de controlo sobre este ato administrativo sob a forma de lei, realidade esta que não iria encontrar
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qualquer apoio na Constituição. Não faria sentido que o PR promulgasse e vetasse atos “administrativos”
Em suma, uma lei ou um decreto-lei apenas deveriam ser tidos como constitucionalmente válidos se
assumissem um conteúdo geral e abstrato. E apenas excecionalmente seria admissível a existência de leis
Tomando uma perspetiva substancialista pragmática, Jorge Miranda, embora admita a validade das leis
individuais e concretas que, por detrás dos respetivos comandos, tenham uma prescrição ou um
principio geral, considera que se a Assembleia da Republica vier aprovar uma lei cujo conteúdo se
resuma a um ato administrativo, o mesmo será organicamente inconstitucional, pois este órgão não é
Paulo Otero, embora considere que a generalidade é uma característica própria ou natural da lei, admite
a validade de atos administrativos praticados sob forma legal, ou de leis com um conteúdo idêntico a um
ato administrativo, desde que essas leis se apliquem as exigências constitucionais impostas aos atos
Numa dimensão mais politica e formalista, autores como Gomes Canotilho ou Marcelo Rebelo de
Sousa deram o seu respaldo à validade dos conteúdos individuais e concretos assumidos pelos atos
Posição Adotada: uma Aceção Estrutural de Lei Limitada Pelos Domínios Constitucionalmente
Reservados à Administração
As teorias substancialistas assentam na teoria da separação dos poderes. Existem, contudo, algumas
objeções de fundo ligadas à positividade do sistema constitucional português que dificultam a aceitação
dessa construção.
Em primeiro lugar, a aceção constitucional de lei tem de partir daquilo que é a lei no Direito
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Constitucional positivo e não de uma mitologia da lei radicada em soluções de jure condendo. Os
próprios princípios de separação dos poderes e do Estado de direito democrático devem ser
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dos poderes foi concebido, desde 1976, à luz de uma lógica de intervencionismo legislativo
legislativa existente na EU. A ideia de um ato legislativo passível de abarcar qualquer conteúdo,
Desde a origem da constituição e, especialmente depois da primeira revisão constitucional, a lei passou a
ser definida estruturalmente na base de elementos permanentes, como o conteúdo politico, a forma e a
força.
E, salvo nos casos em que a CRP impõe à lei, explicita ou implicitamente, conteúdos gerais (leis de bases)
ou gerais e abstratos (leis restritivas de direitos, liberdades e garantias – art. 18/3), ela exibe sensível
indiferença sobre o conteúdo dos comandos legislativos, habilitando implicitamente o decisor legislativo
a desenhar ou recortar esse mesmo conteúdo. Logo, salvo nas áreas em que a CRP não impõe
generalidade ou abstração à lei, o conteúdo singular desta não é proibido, emerge como um
principio geral favorável à liberdade relativa de escolha do conteúdo legal fora do campo da
reserva de lei material. Considerar, como faz a doutrina substancialista em apreço, que a imposição
situações determinadas, mas a todas as demais, seria converter a imposição do artigo 18º, numa não
imposição e, como tal, numa previsão inútil, questionando-se a coerência de pensamento do legislador.
“Para quê, na verdade, consagrar exigências de materialidade só para certas leis, se todas as leis deveriam à
Em terceiro lugar, é indubitável que o principio de Estado de Direito Democrático pressupõe que
nenhuma função do Estado se substitua a outra e ocupe o seu núcleo fundamental. Só que, o
poder expansivo das funções primárias ou dominantes é incomparavelmente maior do que o das
funções secundárias. Se uma lei constitucional vier a ocupar o espaço que atualmente caberia a
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um ato administrativo, dificilmente se poderia falar na sua inconstitucionalidade, a não ser que
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violasse um limite material da revisão constitucional. De um mesmo modo, a lei ordinária, sendo
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produzida por uma função dominante, pode corporizar um elevado grau de concretização que é
muitas vezes sobreponível com o âmbito material da função administrativa, valendo-se da sua
força para impor a respetiva preferência, seja contendo um comando politico auto-aplicativo seja
pré-ocupando, dentro de certos limites, o lugar que seria preenchido por um ato administrativo.
Em conclusão, não é, pois, possível erigir a imposição genérica do paradigma de lei geral e
de tal ser, eventualmente, desejável no quadro de uma futura recomposição das funções do
Republica.
A supremacia da função legislativa pressupõe a faculdade de a mesma poder, em certa medida, reger
domínios da função administrativa, seja no campo regulamentar, seja mesmo na esfera material da
A questão principal não consiste em saber se a lei se pode apoderar de esferas próprias do
exercício da função administrativa, mas sim em que medida e com que limites o poderá fazer.
Tal como defende grande parte da doutrina e da jurisprudência constitucional, não existe na constituição
de 1976 uma reserva geral de Administração, mas sim uma pluralidade circunscrita de espaços
No plano governamental existem domínios que decorrem de imposição implícita da Constituição, ditada
pelo princípio da separação dos poderes entre órgãos de soberania (art. 111 CRP). Este princípio
assegura uma esfera ou margem útil do governo, em face do Parlamento, para poder concretizar a lei no
universo administrativo, com subordinação a esta, mas com a garantia de que a lei não irá assumir o
conteúdo de um puro ato concretizador. A separação de poderes não compromete a validade das leis do
Inibirá, sim, a intromissão, por via legal no poder de direção do Governo relativamente à administração
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direta, mormente através de normas que reduzam o sentido útil desse poder de direção ou de atos
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materialmente administrativos editados tacitamente pelo Parlamento sob a forma de lei, suscetíveis de
O Governo, como órgão soberano, goza de uma reserva nuclear de execução, a qual pode ser
subsidiarizada por normas auto-aplicativas, mas que não pode ser defraudada por atos administrativos
Lei e Regulamento
Fora de domínios específicos onde seja suposta uma reserva necessária de regulamento
Pode se extrair da opinião jurisprudencial a ideia de que, não existindo, uma reserva geral de
regulamento, a lei parlamentar pode, em razão da sua hierarquia superior, revogar normas
regulamentares e pré-ocupar domínios antes regidos por regulamentos, sem prejuízo de a mesma lei
“As relações do Governo com a AR são relações de prestação de contas (…) não são relações
vinculado a exercer o seu poder regulamentar (ou legislativo) por instruções ou injunções
da AR nem esta pode transmutar a forma legislativa num meio enviesado de exercício de
constitucional do Governo.”
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Existindo um domínio material mínimo reservado à Administração impõe-se delimitar, dentro do
possível, as respetivas fronteiras, já que as mesmas supõem a existência de limites verticais ao poder
concretizador da lei.
Para o Tribunal, se uma lei parlamentar, mantiver intocadas as normas legais que regem uma atividade
legislação, que o Governo deve executar, “priva este órgão de soberania dos instrumentos que a
Constituição lhe reserva para prosseguir as tarefas que neste domínio lhe estão constitucionalmente
Para esta orientação não estaria em causa a faculdade da lei, atenta a sua hierarquia, em poder
revogar um regulamento. Contudo o que lhe seria vedado seria proceder a essa revogação sem
antes ter revogado ou alterado o parâmetro legal onde o referido regulamento se fundaria.
Sem prejuízo de este critério limitativo da discricionariedade legislativa dever ser tomado em devida
Nada obsta, na realidade, por força da hierarquia que a lei goza em face do regulamento, que a mesma
possa proceder à sua revogação, mesmo sem ter previamente modificado a norma legal que constituía o
fundamento do poder regulamentar, na medida em que não existe reserva regulamentar genérica do
Executivo. Se a norma legal que era parâmetro do regulamento permitia ao Governo fazer de novo uso
do seu poder regulamentar depois de consumada a revogação do mesmo regulamento, não havia sequer
razão plausível para que a lei julgada inconstitucional tivesse o ónus de proceder à revogação prévia
dessa norma-parâmetro.
A liberdade de escolha dos meios de criação legal e respetiva execução é vasta, num órgão como o
Governo que exerce simultaneamente a função legislativa e a função administrativa. Existe, como tal, um
espaço natural de validade para o decreto-lei singular, embora fora dos universos específicos onde a
Constituição imponha generalidade e longe de espaços onde a mesma constituição crie domínios
reservados à Administração.
Outra questão polémica consiste em saber se, nos termos do artigo 199/d, existe uma reserva
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Direito Administrativo I
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Administração Direta – compreende os serviços não personalizados do estado (direções gerais
tutela da legalidade.
Na opinião do professor Blanco Morais, uma lei que fixasse orientações conjunturais de gestão para uma
empresa ou um instituto publico, invadiria o domínio reservado pela Constituição ao Governo quanto ao
exercício dos seus poder de superintendência, já que tal implicaria o esvaziamento de uma competência
que a Constituição confere ao Executivo, sem partilha ou concorrência com poder legislativo do
Parlamento.
Mais evidente parece ser a existência de uma reserva de “ato administrativo” na esfera dos poderes
que procedam, por exemplo, à nomeação, classificação ou responsabilização disciplinar dos funcionários
atribuídos exclusivamente ao Governo, pelo que o Parlamento excederá os seus meros poderes
de fiscalização (162º/a CRP) se emitir atos legislativos que ocupem o lugar e a função de atos
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Segundo grande parte da doutrina e, mais concretamente, o professor Blanco Morais, o TC fica investido
Intromissões da lei parlamentar que ditem operações materiais aos serviços da Administração
Governo, em domínios que são próprios da sua esfera puramente executiva, sendo evidente que o
executivo.
A lei parlamentar continua a poder dispensar em certos casos a prática de atos administrativos e assumir
uma natureza auto-aplicativa, contanto que não resuma o seu conteúdo a um ato dessa natureza.
A Constituição identifica taxativamente a base de uma tipificação formal (art 112/1 CRP) e hierárquica e
a penas impe exigências de generalidade e abstração ao seu conteúdo a um numero circunscrito de leis,
como é o caso das normas legais materialmente paramétricas de outras leis, bem como das disposições
legais que regulam certas matérias, como as do nº3 do artigo 118º CRP.
No que respeita à forma, observa-se que o principio da “tipicidade das formas de lei” (art. 112/1 CRP)
determina a inexistência de atos legislativos fora de três tipos específicos neles previstos (lei, decreto-lei
A “Força Geral de Lei” trata-se de uma noção que resulta de um nexo causal entre a superioridade
hierárquica da lei sobre as demais normas de natureza não politica dos poderes constituídos e a potência
jurídico-administrativa que dela resulta em termos operativos. Trata-se de uma potência de valor. A
ideia de uma força unitária da lei determinada pelo valor hierárquico do ato estriba-se, quer no
principio da legalidade, o qual supra-ordena os atos da função legislativa em face dos atos das
118
restantes funções constituídas (art 203/2, art 266), quer nos efeitos relacionais do principio da
tipicidade da lei (art. 112/5 CRP), que proíbe a suspensão, alteração, integração ou revogação
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Define-se ato legislativo como todo o critério político de decisão produzido e revelado sob a forma
de lei pelos órgãos titulares da função legislativa e que exprime uma supremacia sobre os demais
Quanto aos limites constitucionais ao conteúdo legal, considera-se que o legislador é livre de
conferir o conteúdo que julgar oportuno ao ato legislativo que edita, salvo se:
A Constituição impuser pelas leis que incidam sobre certos domínios, exigências de
Este acórdão aprecia a constitucionalidade do Decreto nº 58/VII da AR que pretendia obrigar o Governo
a criar, através da Portaria, vagas adicionais nas instituições de Ensino Superior no ano letivo de
1996/1997, de forma a garantir o acesso a todos os estudantes que nos exames realizados em Setembro
tinham obtido nota superior ao ultimo aluno colocado na 1ª fase daqueles exames.
Esta injunção da AR entraria em vigor como lei se tivesse sido publicada pelo Presidente da Republica e
Nos termos do regime legal em vigor, é ao Governo que compete aprovar, por portaria, o numero
É ao Governo que legalmente compete regulamentar, por portaria, o concurso nacional de acesso
Neste quadro, o Governo fixou o numero de vagas para aquele ano letivo e regulamentou o respetivo
Exames de Setembro deveriam permitir o acesso a todos os alunos que obtivessem nota superior à
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classificação do ultimo aluno admitido em julho e o Governo considerava que o processo de candidatura
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se deveria concluir de acordo com o regime legal e regulamentar em vigor e publicamente anunciado,
Concluído o processo de candidatura, a entrada em vigor da lei pretendida pela AR significava o seguinte:
A AR substituiria a anterior decisão do Governo acerca da natureza e dos efeitos dos exames já
decisão governamental que fixava o numero de vagas pela sua própria decisão.
Não haveria inconstitucionalidade por violação por parte da Assembleia de uma área reservada
porque no entender do TC, a AR dispõe de competências para legislar sobre quaisquer matérias,
da Administração;
Não haveria, por ultimo, inconstitucionalidade por violação da posição do Governo porquanto
aquilo que a AR teria feito não seria uma substituição funcional do Governo, mas apenas a criação
concreto”.
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Principio da Divisão de Poderes e Controlo Democrático do Executivo
O Parlamento e o Governo têm hoje a mesma legitimação para o exercício de poderes fundada na
constituição, estão sujeitos aos mesmo limites constitucionais e são em igual medida potencialmente
passiveis de violação desses limites, pelo que não há hoje nenhum fundamento para identificar a garantia
das liberdades individuas (dimensão garantista do principio da separação dos poderes) com controlo
parlamentar do executivo.
do poder executivo imune à invasão parlamentar, não só não é contraditória com sentido actual o
principio da separação dos poderes, como é antes, uma exigência da sua função como principio
O TC considera que a existência de uma reserva material de administração seria incompatível com a
competência legislativa genérica da AR. Ou seja, se a CRP dá à CRP a competência para legislar sobre
todas as matérias então isso significa que o Parlamento pode pré-determinar a atividade do Governo.
Há uma clara não consideração da distinção entre competência formal para a prática de um ato e
limites funcionais que o conteúdo do ato tem necessariamente de observar em Estado de Direito
Por exemplo, se aos tribunais é dada a competência para administrar a justiça e dirimir os conflitos de
interesses públicos e privados, significará isso que um juiz pode anular um aumento do preço dos
combustíveis com o fundamento de que seria politicamente preferível aumentar o preço do tabaco?
núcleo essencial das funções atribuídas aos outros órgãos, bem como das competências
Nem deve ser invocado que os planos são diferentes por força do principio da legalidade da
administração que imporia uma subordinação da Administração à lei. É que, no plano da necessidade de
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A AR ao abrigo do artigo 161/d pode legislar sobre o acesso ao Ensino Superior, sobre critérios de
fixação de vagas, natureza dos exames de acesso e pode fazê-lo especifica e detalhadamente para o ano
Mas o Governo ao abrigo da legislação em vigor fixou o numero de vagas para o ano lectivo 1996/1997
em 100 e, realizado o concurso de acordo com os critérios vigentes, a Administração disse que foram
admitidos os alunos A, B, C,…, não pode depois a AR, contra opinião expressa do Governo, encerrado o
concurso e iniciado o respetivo ano letivo, vir determinar por lei que o numero de vagas não era de 100
Legislar com tal conteúdo constituiria uma violação do principio constitucional da divisão de poderes e
das competências governamentais genérica e especifica resultantes dos artigos 111º, 182 e 199.
Não se trata de saber se o Parlamento pode criar os critérios jurídicos que pautem a futura atividade
normas constitucionais e legais em vigor, por uma sua própria decisão, ainda que sob a forma de lei.
A divisão dos poderes dos nossos dias é marcada pela separação, mas também pela interdependência,
fundamentalmente, sobre um ato que se integra na função essencialmente atribuída ao órgão que
o praticou originariamente, sem que haja fundamento constitucional bastante para a prática do
ato revogatório.
Por ultimo o TC pretende não se tratar de uma verdadeira substituição funcional do Governo e da
Administração por parte do Parlamento, porque a AR, ao aprovar a lei, não pretendia substituir-se à
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decisão administrativa, mas estaria simplesmente a criar critérios inovatórios, excecionais ou retroativos
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Na verdade, esta formula do TC não é mais do que admitir que a AR se substituiu à decisão
Este tipo de decisão parlamentar não coloca apenas em causa o principio da divisão de poderes no
sentido assinalado, ela é também incompatível com o estatuto constitucional do Governo, que nos termos
do artigo 182º CRP, vem definido como “o órgão de condução da politica geral do país e o órgão superior
da administração pública.”
Com efeito, se uma lei consagrasse a possibilidade de um particular recorrer de uma decisão
administrativa do Governo para a Assembleia da republica, essa lei seria claramente incompatível com o
Reserva de Lei
A noção de reserva de lei em sentido amplo corresponde a um domínio material necessário da legalidade,
o qual implica:
independentes;
A supremacia da lei sobre outros atos normativos internos que lhe confiram concretização
e execução, a qual resulta da superioridade hierárquica dos atos legislativos sobre os atos
fundarem na lei e se mostrarem conformes com a lei quando incidirem sobre as referidas
A reserva de lei funda-se no principio da separação de poderes já que este veda a atos de funções
subordinadas do Estado uma incidência inovatória em matérias qualificadas, cuja regulação seja
123
exclusivamente cometida à lei, como norma típica da função politica caracterizada pelo seu carácter
primário e dominante.
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Quanto ao Conteúdo
Reserva de lei de conteúdo geral (a qual, por natureza, respeita às leis de bases, previstas,
Reserva de lei de conteúdo necessariamente não retroativo: art 18/ ; art. 29/2; art 103/3;
Quanto ao Órgão
h) do artigo 161 e artigo 164 da CRP) a qual respeita a matérias totalmente subtraídas à
Reserva Relativa da Assembleia da República (artigo 165 da CRP) composta por matérias
Há que distinguir reservas de densificação total: que abrangem toda a extensão da matéria listada a
qual é consumida, vertical e horizontalmente por um ato legislativo aprovado pelo órgão titular da
reserva; e domínios reservados, relativamente aos quais apenas uma parcela de uma matéria é
disciplinada por lei do órgão titular de reserva (caso das leis de bases as quais coexistem, em regra com
um domínio de desenvolvimento cometido a outros atos legislativos subordinados, os quais podem ser
Reserva de lei comum (a qual se reporta a leis aprovadas por maioria simples que
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Reserva de lei reforçada pela sua parametricidade material (caso das bases integradas na
Reserva de Lei Reforçada pelo Procedimento (por exemplo, o caso das leis orgânicas,
aumenta a sua rigidez, ou seja, a sua resistência à revogação por outras leis de
procedimento diverso);
Tipicidade da Lei
A CRP alude em vários dos seus preceitos para a fórmula de “lei”. Trata-se de um ato jurídico-publico
definido essencialmente, para além do seu conteúdo politico, pela sua força (art. 112/5 CRP) e pela sua
A forma geral de lei ordinária, desdobra-se em 3 formas especificas, a tipicidade implica que a lei seja
reconhecida, com base num conjunto de características estruturais entre os demais atos jurídico-
públicos.
No seu sentido amplo, a forma e a força de lei são valoradas no artigo nº5 do artigo 112º da CRP pelo
A lei não pode ser objeto de interpretação, integração, modificação, suspensão e revogação com
eficácia externa, por atos não legislativos, nem que ela própria o autorize, daqui resultando a
expressão de uma força geral de lei, ou seja, de uma potência de valor emergente de um nexo de
conexão entre a posição hierárquica da lei no ordenamento e a sua posição para revogar e para
Nenhuma lei (lei, decreto-lei e decreto legislativo regional) pode criar outras formas e categorias
de atos legislativos, na medida em que só a Constituição é titulo habilitante para o efeito, sendo
pois de excluir, por exemplo, a possibilidade de uma lei reforçada criar outra lei também
125
reforçada;
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A deslegalização consiste numa operação determinada pela lei, através da qual esta confere natureza
Em primeiro lugar, o caso de leis que desgraduam alguns dos seus preceitos ou preceitos de
outras leis, conferindo-lhes natureza regulamentar, pese o facto de as mesmas normas incidirem
sobre domínios materiais que a Constituição comete à reserva de lei, como o caso da regulação
O caso em que a lei rebaixa alguns dos seus preceitos, ao permitir, sem mais a sua revogação ou
O cenário de uma lei que deslegalize uma dada matéria mas se limite a conferir a sua regulação a
competência objetiva e subjetiva para a sua emissão reclamaria a forma de decreto regulamentar
(art.112/5, 6 e 7);
contido noutro decreto legislativo regional e respeitante a uma matéria de reserva de ato
legislativo regional enunciada no estatuto e remeter a disciplina de uma parte dessas opções
gerais e primárias para norma regulamentar, ele operará uma deslegalização ilegítima, pois
violará a reserva de lei regional determinada pela lei estatutária sobre essa matéria.
Considera-se admissível, contudo, que fora da reserva de lei, um ato legislativo desgradue
algumas das suas normas para um nível regulamentar, ou remeta para regulamento
administrativo a regulação de determinadas matérias, desde que o faça expressamente e fixe com
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A ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
MARCELO REBELO DE
SOUSA
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do Estado), que se localizam em planos diversos, de tal modo que, entre elas, é possível estabelecer
Assim, o poder politico estabelece, numa Constituição material, as normas (regras e princípios)
essenciais que regem os elementos e as principais estruturas do Estado, bem como o seus fins, a
organização e a atuação da das entidades públicas, as suas relaçoes com os cidadãos e destes entre si
(função constituinte e, nessa exta medida, condicionada pelos limites estabelecidos no seu exercício –
Constituição circunscreve o desempenho das restantes funções do Estado, que podem, por sua vez,
desdobrar-se em dois patamares: o das funções primárias e o das funções secundárias do Estado, sendo
As funções primárias são a função politica e a função legislativa. Ambas estão situadas num plano de
paridade constitucional; ambas partilham da essência do poder politico, que reside na realização das
opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da coletividade; ambas assumem, por
isso mesmo, um caráter tendencialmente inovatório. Por isso, em certo sentido, também a função
A Função Política traduz-se na prática de atos que respeitam, de modo direito e imediato, ao
poder político e às relaçoes deste com outros poderes do Estado: assim, os atos políticos não
visam projetar-se, de modo direito e imediato, para fora do universo público, muito menos sobre
os cidadãos, disciplinando a vida social. Alguns deles são atos com relevância jurídica nacional e
internacional, como é o caso dos atos respeitantes ao relacionamento dos Estado com os demais
sujeitos de direito; outros são atos dotados de mera relevância nacional e repercutem-se no
funcionamento do sistema de Governo. Dentro destes ainda é possível distinguir aqueles que se
revestem de projeção indireta ou mediata, por atos legislativos interpostos, na esfera dos
leis), daqueles que se reportam apenas às relações entre órgãos do poder político do Estado (por
definição de princípios e elaboração de preceitos com eficácia externa, tipicamente com caráter
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regulador da vida coletiva e, portanto, com vocação primacial de incidência direta e imediata nos
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cidadãos; tais princípios e preceitos devem conter-se em atos que revestem determinadas formas
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taxativamente das formas de lei – que apartam, material e formalmente, a função legislativa da
função política.
chave do caráter secundário das funções jurisdicional e administrativa reside na sua subordinação às
coletividade política, na necessidade de que as suas decisoes encontrem um fundamento em tais escolhas
e de que não as contrariem, e ainda a necessidade de que essas decisoes se reconduzam de forma
legislativas vigentes.
Quando se fala em funções secundárias não se quer, portanto, exprimir a ideia segundo a qual o exercício
se limitaria à mera execução de decisões previamente adotadas no exercício das funções primárias. Esta
conceção, cara ao pensamento liberal deve hoje ter-se completamente ultrapassada: a falência do modelo
positivista da subsunção e a sua substituição por uma teoria da interpretação jurídica que aceita o relevo
da realidade na determinação do sentido com que as normas valem para o caso concreto, bem como a
normador legal ou constitucional, contribuíram para que às funções secundárias do Estado seja
reconhecida verdadeira criatividade , em detrimento do caráter meramente executivo que antes se lhe
assacava.
Ao contrário do que acontece com as demais funções do Estado, a CRP define, no seu artigo 202/2CRP a
função jurisdicional: esta consiste na administração da justiça , que por sua vez compreende a defesa dos
direitos e deveres legalmente protegidos dos cidadãos, a dirimição de conflitos de interesses públicos e
na implementação da Constituição, das leis e dos demais atos normativos vigentes na ordem jurídica,
aplicação no tempo e no espaço, a apreciação da conformidade constitucional e lato sensu legal dos atos
das entidades públicas e dos cidadaos, designadamente, através da dirimição de conflitos entre
interesses privados, entre interesses públicos e entre interesses públicos e interesses privados.
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Quanto à função administrativa, existem basicamente duas óticas através das quais se pode proceder à
sua definição. tradicionalmente, era adotado um critério negativo: a função administrativa abrangeria as
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atividades públicas que não se pudessem reconduzir às restantes funções do Estado. Mas a função
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administrativa pode ser definida de modo positivo: ela compreende a
A Administração Pública
Conceito de Administração
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um serviço público destinado a satisfazê-la. Quanto a estes serviços, uns são criados e geridos pelo
Estado (polícia, impostos), outros são entregues a organismos autónomos que se autossustentam
financeiramente (hospitais, portos, vias férreas), outros ainda são entidades tradicionais de origem
Destes serviços alguns são mantidos e administrados pelas comunidades locais autárquicas (serviços
municipais de obras, limpeza, abastecimento público), outros são assegurados por instituições públicas e
particulares (estabelecimentos escolares, de saúde, de assistência), outros ainda são desempenhados por
económico criadas com capitais públicos ou expropriadas aos seus primitivos titulares (empresas
Todos os serviços públicos têm a mesma finalidade, satisfazer necessidades coletivas, que são de três
Existe ainda um terceiro sentido, formal, que tem a ver com o modo próprio de agir que carateriza a
administração pública.
A ideia corrente entre os leigos na matéria é que a Administração Pública consiste fundamentalmente na
organização e serviços centrais do Estado. Todavia, não é assim, a Administração Pública não se limita
ao Estado: inclui-o, mas comporta muitas outras entidades e organismos. Por isso, também nem toda
a atividade administrativa é atividade estadual. Há muitas instituições que não se confundem com o
Estado e que têm identidade própria, constituindo entidades política, jurídica e sociologicamente
No séc. XIX, a Administração Pública era sobretudo de âmbito municipal: o Rei e o poder central. Hoje a
formas/modalidades de administração.
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Algumas destas modalidades podem ser hoje de um modo geral concebidas como formas de
administração estadual indireta, sendo que, aí, entidades juridicamente distintas do Estado são
incumbidas de exercer, por devolução de poderes, uma atividade administrativa que, embora não
continuam a ser formas autónomas de administração pública, como as regiões autónomas e as autarquias
locais. Há ainda outros casos em que a atividade administrativa é desenvolvida por entidade de direito
privado criadas para o efeito pelo Estado ou por outras pessoas coletivas públicas.
A lei admite que a atividade administrativa seja exercida por particulares, que são chamados a colaborar
com a Administração.
A Administração Pública em sentido orgânico pode ser assim definida como o sistema de órgãos,
serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas, e de algumas
entidades privadas, que asseguram em nome da coletividade a satisfação regular e contínua das
A noção orgânica de Administração Pública compreende duas realidades distintas: as pessoas coletivas
A administração pública em sentido material pode ser assim definida como a atividade típica dos
vista à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas de segurança, cultura e bem-estar,
obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.
A função administrativa foi inicialmente a atividade meramente executiva. Mas na segunda metade do
séc. XX compreendeu-se que a esta não competia apenas promover a execução de leis: cumpre-lhe
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também executar as diretrizes e opções fundamentais traçadas pelo poder político, e realizar toda uma
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outra série de atividades que não revestem natureza executiva, como estudar problemas, preparar
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legislação ou produzir bens, atividades estas que, devendo ser sempre realizadas com base na lei, não
podem todavia ser consideradas como mera execução da lei. Deste modo o art.199º CRP alarga muito
substancialmente o conteúdo material da função administrativa para além dessa atividade executiva.
O que a Administração tem de garantir é a satisfação regular das necessidades coletivas de segurança,
A administração pública e a administração privada distinguem-se pelo objeto sobre que incidem, pelo fim
Quanto ao objeto, a administração pública versa sobre necessidades coletivas assumidas como tarefa
necessidades individuais ou necessidades que, sendo de grupo, não atingem a generalidade de uma
coletividade inteira.
Quanto ao fim, a administração pública tem de prosseguir interesses públicos, enquanto a privada
tem em vista fins pessoais ou particulares, sem vinculação necessária ao interesse geral da
coletividade. O facto de o resultado das atividades privadas ser socialmente útil à coletividade não
significa que o fim dessa administração privada seja a prossecução direta do interesse geral.
Quanto aos meios, a administração privada é caraterizada pela igualdade de meios entre as partes, pelo
que o contrato é o instrumento jurídico típico. A administração pública é caraterizada por meios de
autoridade, que possibilitam às entidades e serviços públicos impor-se aos particulares sem ter de
aguardar o seu consentimento ou fazê-lo contra a sua vontade, pelo que o comando unilateral é o
Mais ainda, a Administração Pública é limitada nas suas possibilidades de atuação por restrições,
encargos e deveres especiais, de natureza jurídica, moral e financeira, a que não estão em regra sujeitos
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A política tem com fim definir o interesse geral da coletividade, e a administração pública tem como fim
O objeto da política são as grandes opções que o país enfrenta ao traçar rumos do seu destino coletivo, o
cultura e bem-estar.
A política tem natureza criadora e a administração púbica tem natureza executiva. Por isso, a política tem
caráter libre e primário e a administração pública tem caráter condicionado e secundário, subordinada
às orientações da política e da legislação. Resulta que a política pertence aos órgãos superiores do Estado
Os órgãos políticos são eleitos pelo povo e os administrativos são nomeados ou eleitos por colégios
eleitorais restritos (o Governo é um caso especial porque é tanto órgão político como administrativo).
administração pública é sempre execução ou desenvolvimento de uma política. Porém, é por vezes a
Enquanto a distinção no plano das ideias é clara, tal não sucede no plano do quotidiano, tanto porque o
Estando a função administrativa no mesmo plano, ou no mesmo nível, que a política, apresenta as
A grande distinção entre legislação e administração pública está em que a administração pública é uma
atividade totalmente subordinada à lei: a lei é o fundamento, o critério e o limite de toda a atividade
administrativa.
Há pontos de contacto entre estas duas: há casos de leis que materialmente contêm decisões de caráter
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Estas apresentam traços comuns: são secundárias, executivas e subordinadas à lei. Mas distinguem-se:
A justiça aplica o direito aos casos concretos, enquanto a administração pública prossegue interesses
gerais da coletividade. Enquanto a justiça é passiva e está acima dos interesses, a administração pública é
A justiça é assegurada por tribunais cujos juízes são independentes e inamovíveis, enquanto a
Também estas se entrecruzam: a administração pública pode em certos casos praticar atos
administrativos.
A administração pública está tanto submissa à lei como aos tribunais, para apreciação e fiscalização dos
Conclusão
Podemos completar então a noção de administração pública em sentido material: a atividade típica dos
nome da coletividade a tarefa de prover à satisfação regular e contínua das necessidades coletivas
de segurança, cultura e bem-estar económico e social, nos termos estabelecidos pela legislação
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Direito Administrativo I
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OS SISTEMAS
ADMINISTRATIVOS
NO DIREITO
COMPARADO
seguintes características:
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carácter jurídico, podendo ser meras instruções ou diretivas internas, sem caráter obrigatório
externo. Estas normas não vinculavam o poder soberano, não conferiam quaisquer direitos aos
particulares face à Administração Pública. Isto significa que os particulares não se podiam
queixar de ofensas cometidas pela Administração aos seus direitos ou interesses legítimos,
invocando para o efeito as referidas normas para a proteção das suas situações pessoais.
Para o desenvolvimento deste ponto partimos da posição adotada pelo professor Freitas do Amaral, e
O efeito das revoluções foi enorme. Como se proclamou com o artigo 16º DDHC “toda a sociedade na qual
a garantia dos direitos não esteja assegurada, nem a separação dos poderes determinada, não tem
Constituição.”
Por um lado, dividiu-se o poder do Rei em funções diferentes e entregaram-se estas a órgãos distintos, a
atividade administrativa passou a ser uma atividade que se distingue materialmente da atividade
Por outro lado, proclamaram-se os direitos humanos como direitos naturais anteriores e superiores ao
Estado ou poder político e, com isso, não só a Administração Pública ficou submetida a verdadeiras
normas jurídicas, de carácter externo e obrigatórias para todos, como os particulares ganharam o direito
de invocar essas normas a seu favor na defesa de direitos ou interesses legítimos porventura ofendidos
Até às revoluções liberais vigora o Estado de Direito; depois das revoluções liberais, estabelecem-se os
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As características do sistema administrativo britânico são:
Separação de Poderes – o rei foi impedido de resolver questões de natureza contenciosa e foi
Estado de Direito – culminando uma longa tradição iniciada na Magna Carta, os direitos,
liberdades e garantias dos cidadãos britânicos foram consagrados na Bill of rights, o rei ficou
administração local. Mas as autarquias locais gozavam tradicionalmente de ampla autonomia face
a uma intervenção central diminuta, sempre foram encaradas como entidades independentes,
submetida ao controlo jurisdicional dos tribunais comuns. Os poderes públicos não são isentos:
nenhuma autoridade pode invocar privilégios ou imunidades visto haver uma só medida de
direitos para todos, uma só lei para funcionários e não funcionários, um só sistema para o Estado
e para os particulares. Os litígios que surjam entre a Administração Pública e os particulares não
são da competência de quaisquer tribunais especiais: então na jurisdição normal dos tribunais
comuns.
tanto o rei como os seus conselheiros e funcionários se regem pelo mesmo direito que os
princípio, submetidos ao direito comum, o que significa que por via da regra não dispõem de
Administração não pode executar as suas decisoes por autoridade própria. Se um órgão da
órgão não poderá, por si só, empregar meios coativos para impor o respeito da sua decisao: terá
de recorrer a um tribunal para obter deste uma sentença que torne imperativa aquela decisao. Ou
seja, as decisoes da Administração não têm, em princípio força executória própria não podendo
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por isso ser impostas pela coação sem uma prévia intervenção do poder judicial.
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face à Administração Pública: tal como em relação a qualquer cidadão ou empresa privada, o juiz
pode não só anular decisoes ou eleições ilegais, mas também ordenar às autoridades
administrativas que cumpram a lei, fazendo o que ela impõe ou abstendo-se de a violar.
O sistema oriundo de Inglaterra, vigora hoje em dia na generalidade dos países anglo-saxónicos,
nomeadamente nos Estados Unidos da América e, através destes influencia os países da América Latina,
em especial, o Brasil.
Estado de Direito – na sequência das ideias de Locke e de Montesquieu; a DDHC, no seu artigo
Centralização – com a revolução francesa, uma nova classe social e uma elite dirigente chegam
ao poder. Para impor as novas ideias, para implementar todas as reformas políticas, económicas e
sociais ditadas pela Razão, e para vencer as muitas resistências suscitadas, torna-se indispensável
tribunais franceses tinham-se insurgido várias vezes contra a autoridade real. Depois da
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revolução, continuando nas mãos da antiga nobreza, esses tribunais foram foco de resistência à
implantação do novo regime, de novas ideias, de nova ordem económica e social. O poder político
teve, pois, de tomar providencias para impedir intromissões do poder judicial no normal
dos poderes, completamente diferente da que prevalecia em Inglaterra: se o poder executivo não
podia inscumir-se nos assuntos da competência dos tribunais, o poder judicial também não
poderia interferir no funcionamento da Administração Pública. Por isso, a lei proíbe os juízes que
que, na verdade, não são verdadeiros tribunais mas órgãos da Administração, em regra
de intervenção da Administração Pública que se pretendia obter, fazendo desta uma espécie de
exército civil com espirito de disciplina militar, levou o Conselho de Estado a considerar que os
órgãos e agentes administrativos não estão na mesma posição que os particulares; exercem
funções de interesse público e utilidade geral e devem por isso dispor quer de poderes de
autoridade, que lhe permitam impor as suas decisões aos particulares, quer de privilégios e
satisfazendo as necessidades coletivas, há-de poder sobrepor-se aos interesses particulares que
autoridade, sendo certo, por outro lado, que a sujeição ao interesse público também submete a
administração a especiais deveres e restrições que não vigoram em relação aos particulares.
conjunto de poderes exorbitantes sobre os cidadãos, por comparação com os poderes normais
reconhecidos pelo Direito civil aos particulares nas suas relaçoes entre si. O privilégio de
execução prévia permite à Administração executar as suas decisões por autoridade própria.
Quando um órgão da Administração toma uma decisao desfavorável a um particular e, se ele não
a acata voluntariamente, esse órgão pode por si só empregar meios coativos, inclusive a polícia,
para impor o respeito pela sua decisao, e pode fazê-lo sem ter de recorrer a u Tribunal para o
140
efeito. Em suma, as decisoes unilaterais da Administração Pública têm, em regra, força executória
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própria e podem por isso mesmo ser impostas pela coação aos particulares, sem necessidade de
Garantias Jurídicas dos Particulares – o sistema administrativo francês, por assentar num
Estado de Direito, oferece aos particulares um conjunto de garantias jurídicas contra os abusos e
ilegalidades da Administração Pública. Mas essas garantias são efetivadas através dos tribunais
administrativos, e não por intermédio dos tribunais comuns. Por outro lado, nem mesmo os
tribunais administrativos gozam de plena jurisdição face à administração: na maioria dos casos,
tribunal administrativo só pode anular o ato praticado se ele for declarado ilegal: não pode
determinada maneira, nem condená-la a tomar certa decisao ou adotar certo comportamento. Se
aqueles. E por isso as autoridades administrativas que decidem como e quando hão de executar
as sentenças que hajam anulado atos seus. As garantias jurídicas dos particulares face à
Este sistema nasceu em França, vigora hoje em quase todos os países continentais da Europa Ocidental e
em muitos dos novos estados que acederam à independência no séc. XX depois de terem sido colónias
O sistema britânico e francês têm em comum o facto de consagrarem ambos a separação de poderes e o
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Quanto ao direito regulador da Administração, no sistema de tipo britânico é o direito
comum, que basicamente é direito privado, mas no sistema de tipo francês é o direito
tribunal;
Quanto às garantias jurídicas dos particulares, a Inglaterra confere aos tribunais comuns
amplos poderes de injunção face à Administração, que lhes fica subordinada como a
generalidade dos cidadãos, enquanto a França só permite aos tribunais administrativos que
O confronto estabelecido baseou-se na pureza original dos dois sistemas. Mas tais sistemas não pararam
no tempo. E a evolução ocorrida no século XX veio a determinar uma aproximação relativa dos dois
centralizada do que era no final do século passado, dado o grande crescimento da burocracia
central, a criação de vários serviços locais do Estado, e a transferência de tarefas e serviços antes
executados a nível municipal para os órgãos de nível regional, estes mais sujeitos do que aqueles
em Inglaterra à tutela e superintendência do Governo. A administração francesa, por seu lado, foi
gradualmente perdendo o carácter de total centralização que atingiu com o império napoleónico,
aceitando a autonomia dos corpos intermédios, a eleição livre dos órgãos autárquicos, uma certa
diminuição dos poderes dos perfeitos e, bem recentemente, uma vasta reforma descentralizadora
submetidas à fiscalização dos tribunais judiciais. Mas só na aparência este duplo movimento
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constitui aproximação dos dois sistemas entre si: porque os administrative tribunals não são nada
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semelhantes aos tribunais franceses, e a administração inglesa continua basicamente sujeita ao
controlo dos tribunais comuns; por seu turno, o aumento da intervenção dos tribunais judiciais
nas relaçoes entre Administração e os particulares em França não significa que o controlo da
mas apenas que cresceu muito o número de casos em que a Administração atua hoje em dia sob a
aproximação entre os dois sistemas, na medida em que a transição do Estado Liberal para o
Estado social de Direito, nalguns períodos pontuada por experiencias claramente socializantes,
britânica, dando lugar ao aparecimento de milhares de leis administrativas: pois isso são hoje
numerosos os tratados e manuais ingleses de administrative law. Por outro lado, a Administração
francesa teve de passar, em diversos domínios, a atuar sob a égide de direito privado: foi o que
sucedeu com as empresas públicas, obrigadas pela natureza da sua atividade económica a
funcionar nos moldes do direito comercial, e com os serviços públicos de caráter social e cultural,
francês, não é tão pronunciada mas também se verifica. O século XX viu surgir na Grã Bretanha
uma nova entidade denominada de administrative tribunals, que não são autênticos tribunais
mas sim órgãos administrativos independentes, criados juntos da Administração central, para
decidir questões de direito administrativo que a lei manda resolver por critérios de legalidade
para os tribunais comuns. Os ditos administrative tribunals não são, pois, tribunais
administrativos no sentido que essa expressão comporta nos sistemas de tipo francês: mas as
necessário: deste modo, muitos órgãos da Administração britânica, embora não todos, dispõem
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de poderes análogos aos que em França são típicos do poder executivo (privilégio da execução
Direito Administrativo I
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prévia). Do seu lado, o Direito Administrativo francês concede aos particulares a possibilidade de
Administração: o que, afinal de contas, significa que no Direito Francês muitas das decisões da
interessado, a tal se não opuser. Não é o mesmo que em Inglaterra, mas a distância entre a
consideravelmente encurtada.
Por último, no que diz respeito às garantias jurídicas dos particulares, são globalmente
superiores no sistema britânico, quando em relaçao com o sistema francês. Mas importa referir
que em Inglaterra os tribunais não podem por via da regra substituir-se à Administração no
exercício dos poderes discricionários que a lei lhe atribui, o que limita bastante o recurso às
ganham cada vez mais poderes declarativos face à administração, se não podem condenar as
autoridades administrativas a fazer ou não fazer alguma coisa, já podem, todavia, ir mais longe do
que a mera anulação do atos ilegais, sendo-lhes consentido, em casos variados, e, nomeadamente,
em matéria de execução das suas próprias sentenças, que declarem o comportamento deviso pela
Administração sob pena de ilicitude dos atos dos órgãos e agentes que desobedeçam. Mais
Justiça.
O professor Freitas do Amaral continua a defender que ainda existem muitos traços distintivos dos dois
sistemas.
O princípio fundamental que inspira cada um dos dois sistemas mencionados é diverso, muita das
soluções que vigoram num e noutro lado são diferentes, a técnica jurídica utilizada por um e por outro
não é a mesma.
Mas houve, de facto, uma significativa aproximação entre eles, nomeadamente, na organização
Direito Administrativo I
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Onde, apesar de tudo as diferenças se mantêm mais nítidas e constantes é nos tribunais a cuja
A grande diferença entre o sistema britânico e o sistema francês reside, pois, no tipo de controlo
jurisdicional da Administração, ou seja, a grande diferença entre os dois sistemas está na subordinação
dos litígios suscitados entre a Administração Pública e os particulares aos courts of law, representantes
exclusivos de um poder judicial unitário, ou aos tribunaux administratifs, órgãos de uma jurisdição
Aliás, o facto dos dois países terem pertencido, durante muito tempo, à EU não deixou de contribuir para
reforçar mais ainda a linha de aproximação que veio sendo seguida por ambos. O mesmo sucederá com
Portugal e com os demais membros da EU. O espaço jurídico europeu começa a nascer e terá óbvios
influência do modelo alemão, o nosso direito administrativo do tipo britânico, nomeadamente pelo
Por seu lado, o legislador do CPA de 2015 eliminou do Direito Administrativo português, a explicação que
privilégio de execução prévia. Por força do disposto no nº1 do artigo 176, a execução coerciva por via da
administrativa, sem intervenção dos tribunais, deixará de valer como principio geral, ficando limitada
aos casos expressamente previstos na lei e às situações de urgente necessidade pública, devidamente
fundamentada.
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Direito Administrativo I
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Direito Administrativo como Ramo do Direito
DIREITO
Para haver Direito Administrativo, é necessário que se verifiquem
ADMINISTRATIVO
duas condições: em primeiro lugar, que a Administração Pública e a
império da lei.
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caráter jurídico. Porque, estando a atividade administrativa subordinada à lei, isso significa que
tal atividade é, sob a égide da lei, geradora de direitos e deveres quer para a própria
Administração, quer para os particulares, o que quer dizer que tem um caráter jurídico.
Em terceiro lugar, resulta ainda do mencionado princípio que a ordem jurídica atribui aos
cidadãos garantias que lhes assegurem o cumprimento da lei pela Administração Pública. Daí a
A administração está sujeita ao direito mas, consoante o sistema, de forma diferente: por um lado isto
concretiza-se numa subordinação da Administração ao direito privado e aos tribunais judiciais (sistema
prossiga o interesse público, o qual deve ter primazia sobre os interesses privados (exceto no que toca a
direitos fundamentais). Tal primazia exige que a administração disponha de poderes de autoridade para
impor aos particulares as solões de interesse público que forem indispensáveis. A salvaguarda do
interesse público implica também o respeito por variadas restrições e o cumprimento de grande número
de deveres a cargo da Administração. Não são adequadas as soluções de direito civil e de direito
comercial.
Por exemplo, um particular que precisa de um terreno para construir uma casa tem de o comprar esse o
proprietário do terreno não o quiser vender ele não tem meios para o exigir. Por seu turno, a
Administração Pública não pode ficar à mercê da boa vontade dos proprietários de terrenos para
construir estradas, ruas, barragens: deve tentar obter terrenos para os seus fins através do meio
privado de compra e venda, porém, caso não consiga por esse meio, pode expropriar, isto é, de se
A atividade típica da Administração Pública é diferente da atividade privada. Daí que as normas jurídicas
aplicáveis devam ser normas de direito público, e não normas de direito privado. A razão de ser dos
tribunais administrativos não reside hoje em dia no privilégio de um foro privativo da administração,
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Noção de Direito Administrativo
O professor Marcelo Caetano definia o Direito Administrativo coo o “sistema de normas jurídicas que
pelas quais ela prossiga interesses coletivos podendo usar de iniciativa e do privilégio de execução prévia”.
Na opinião do professor Freitas Amaral, o Direito Administrativo deve ser definido como o ramo do
Pública em sentido amplo, a sua normal atividade de gestão pública e, ainda, nos termos e limites da sua
Os sujeitos de direito que compõem a Administração são, todos eles, sujeitos de direito
autoridade.
Que o direito administrativo é constituído por um sistema de normas jurídicas de três tipos
cidadãos.
seguir, formalidades a cumprir,... Cada vez há maior número de normas deste tipo que são
Página
normas jurídicas, que têm eficácia externa, e que obrigam a Administração perante os
Direito Administrativo I
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particulares, de tal forma que estes podem, se tais normas forem violadas, invocá-las a
seu favor.
Deste modo, já não é possível, como durante muito tempo foi, que os administrados
designar os particulares por administrados, o que evoca uma situação de receção passiva
Sabendo que a Administração atua muitas vezes sob a égide do direito público e outras
sob a égide do direito privado, só são normas de Direito Administrativo as que regulam a
b) Relações entre duas ou mais pessoas coletivas públicas (Estado e autarquia local,
Não são só normas de Direito Administrativo apenas aquelas que conferem poderes de
à Administração.
Que o direito administrativo não regula diretamente toda a atividade da Administração, mas
apenas uma parte dela: as normas de direito administrativo regulam materialmente a atividade
A Administração atua umas vezes segundo o direito público, desenvolvendo aí uma atividade
149
administrativa pública e outras vezes atua segundo o direito privado, exercendo então uma
justamente uma expressão que se utiliza no nosso direito para designar a atividade pública da
Direito Administrativo I
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Administração e utiliza-se a expressão gestão privada para designar a atividade que a
Administração desempenha, ainda e sempre para fins de interesse público, mas utilizando meios
de direito privado. Nos atos de gestão privada a pessoa coletiva encontra-se despida do poder
público e atua numa posição de paridade com os particulares a que os atos respeitam. Na gestão
pública, por seu turno, os atos administrativos independentemente de envolverem ou não coação
Privado. O direito civil era a regra que se aplicaria sempre que não houvesse uma norma
privado. Esta lógica está ultrapassada, o Direito Administrativo é um sistema de normas, coerente
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A função do direito administrativo não é, por consequência, apenas autoritária ou apenas garantistica. O
direito administrativo desempenha uma função mista, ou uma dupla função: legitimar a intervenção da
autoridade pública e proteger a esfera jurídica dos particulares; permitir a realização do interesse
coletivo e impedir o esmagamento dos interesses individuais, numa palavra, organizar a autoridade do
das exigências da ação administrativa, na prossecução dos interesses gerais, com as exigências de
mas equilibradas, entre as exigências da Administração e as exigências dos particulares (entre a eficácia
do Poder e as exigências dos particulares) que sem dúvida constitui a tarefa fundamental do legislador ao
Juventude
O Direito administrativo é um direito bastante jovem que nasceu depois da revolução francesa. Cumpre
comparar com o Direito Civil, que nasce na Roma antiga, e tem hoje atrás de si uma tradição milenária.
Influência Jurisprudencial
Em França o Direito Administrativo nasceu por via jurisprudencial: surgiram primeiro os Tribunais
depois os tribunais administrativos, ao tomar contacto com os casos surgidos da ação administrativa, que
começaram a ensaiar soluções novas, regras especificas, princípios e conceitos diferentes daqueles que
se aplicavam nos tribunais judiciais à luz do Direito civil. A própria natureza das matérias, as exigências
Muitos dos conceitos e princípios de Direito Administrativo ainda hoje refletem a sua origem
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jurisprudencial.
Direito Administrativo I
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Em Portugal, o direito administrativo não nasce por via jurisprudencial, nasce por imposição da França,
por via legislativa. Mas a verdade é que também em Portugal a jurisprudência tem grande influência no
a) Em primeiro lugar, nenhuma regras legislativa vale apenas por si própria. As normas jurídicas, as
leis, têm o sentido que os tribunais lhe atribuírem, através da interpretação que deles fizerem, só
quando ela for aplicada por um tribunal é que nós saberemos qual é o sentido efetivo com que ela
b) Em segundo lugar, acontece frequentemente que há casos omissos, e quem vai preencher as
lacunas são os tribunais administrativos, aplicando a esses casos normas que os não abrangiam,
Autonomia
O Direito Administrativo é um ramo autónomo de Direito, diferente dos demais pelo seu objeto e pelo
seu método, pelo espirito que domina as suas normas, pelos princípios gerais que as enformam.
soluções diferentes das do direito privado para os problemas surgidos da atividade administrativa,
administrativo é um ramo do direito diferente do direito privado – mas completo, que forma um todo,
Uma vez que o Direito Administrativo se compunha de exceções ao direito privado, não havendo exceção
Por outro lado, sendo o Direito Administrativo um ramo do direito autónomo, constituído por normas e
princípios, e não apenas por exceções ao direito privado, havendo lacunas a preencher, essas lacunas não
podem ser integradas através de soluções que se vão buscar ao direito privado.
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2. Princípios Gerais do Direito Administrativo;
6. Se o caso omisso não puder resolver-se nem pelo recurso à analogia, nem pelos princípios gerais
de direito, caberá como última solução aplicar o disposto no n3 do artigo 10º CC: a norma que o
intérprete criaria se houvesse de legislar dentro do espirito do sistema. Deve ter-se em conta que
este espirito do sistema, no caso do Direito Administrativo, deve ser apurado em função,
primeiro, da constituição e dos princípios que a enformam e, em segundo lugar, de harmonia com
Não se pode, sem mais, ir buscar a solução ao direito privado. Todavia, algumas das soluções encontradas
são iguais ou semelhantes às que se encontram no direito privado. Isto porque, por vezes, alguns
diplomas de direito privado contêm princípios gerais de direito, que são comuns quer ao direito privado,
Codificação Parcial
Um código é um diploma que reúne, de forma sistemática, cientifica e sintética, as normas de um ramo de
Em Portugal, semelhantemente ao que acontece na larga maioria dos países, não existe uma codificação
global de Direito Administrativo ou, sequer, da sua parte geral, sendo curioso em todo o caso que exista
codificava uma parcela, embora importante, do Direito Administrativo português, aquela que se referia à
Administração Local Comum. Nem sequer toda a Administração estava regulada no Código
Administrativo, mas apenas a Administração local comum, constituída por 3 categorias: autarquias
locais; magistrados administrativos e pessoas coletivas de utilidade pública administrativa local. Aliás,
Após o 25 de Abril vários Governos manifestaram intenção de preparar o novo Código Administrativo,
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Há, ainda, a referir duas notas:
A primeira para referir o movimento que nas últimas décadas se tem verificado no sentido de
própria constituição no atual artigo 267º/5 manda elaborar uma lei especial que regule o
extensa de algumas partes do anterior Código, não cortando com as orientações fundamentais
pelo menos a sua parte geral, outros entendem que tal tarefa seria temerária em Portugal
nesta fase em que não temos ainda uma elaboração doutrinal suficientemente lograda, com
base na qual tal codificação se possa fazer; apenas seria de tentar, para já, o método das
O Direito Administrativo não é uniforme: comporta dentro e si divisões. A principal divisão é entre
seus conceitos basilares, os seus princípios gerais, as regras genéricas aplicáveis a todas as
Quanto às normas de Direito Administrativo Especial, são as que versam sobre os setores
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são:
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Ocupa-se da organização das forças armadas, do regime jurídico da defesa nacional, dos deveres e
encargos impostos por razoes de defesa nacional aos cidadãos e, em geral, das regras próprias do
Abrange a regulamentação jurídica do sistema escolar, da defesa do património artístico, entre outros.
Abrange o regime jurídico dos serviços públicos de caráter social, nomeadamente hospitais e outros
Hoje, é cada vez mais, um ramo que se tende a separar do próprio Direito Administrativo.
Direito Financeiro
entende que são ramos de Direito Administrativo especial porque contêm normas de direito público que
São distintos pelo objeto, uma vez que enquanto o direito privado se ocupa das relaçoes estabelecidas
pelos particulares entre si na vida privada, o Direito Administrativo ocupa-se da Administração Pública e
das relaçoes do direito público que se travam entre ela e os sujeitos de direito, nomeadamente os
particulares.
São distintos pela sua origem e pela sua idade, pois o Direito privado nasceu em Roma antiga, enquanto o
direito administrativo nasceu depois da revolução francesa. São distintos ainda sobretudo pelas soluções
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materiais que consagram para os problemas que se ocupam, porque o direito provado adota soluções de
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igualdade entre as partes, por assentar no princípio de igualdade entre as partes, por assentar no
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princípio da liberdade e da autonomia da vontade, ao passo que o Direito Administrativo adota soluções
particulares.
No plano da técnica jurídica, o direito administrativo começou por ir buscar determinadas noções ao
Administrativo teve, entretanto, oportunidade de aprofundar certas noções, em que hoje é mais rico do
ponto de vista da técnica jurídica do que o direito privado, e de que este, por isso, beneficia. Por exemplo,
o tratamento dado ao ato jurídico unilateral, está hoje provavelmente mais avançado do que o estudo dos
conceitos e de princípios, que tem a sua autonomia própria e constitui um sistema, em igualdade de
justiça social nas sociedades modernas, muitas matérias que tradicionalmente eram de direito
ii. Por outro lado, assiste-se a uma privatização da administração pública, na medida em que o
Estado moderno busca incessantemente maior eficácia, mais produtividade, melhor rendimento,
o legislador permite ou impõe por vezes que a Administração adote formas de atuação próprias
do direito privado.
O Direito constitucional está na base e é o fundamento de todo o direito público de um país. O direito
Constitucional. A Constituiçao inclui muitas normas que formalmente são Direito Constitucional mas que
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materialmente são direito administrativo, é o caso das normas constitucionais sobre a Administração
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Todas essas normas são formalmente constitucionais, porque se encontram incluídas no texto
O Direito Judiciário é constituído pelas normas que regulam a organização e o funcionamento dos
O direito judicial que regula a orgânica e o funcionamento dos tribunais, tem grande semelhança com o
Direito Administrativo: trata-se de regular serviços públicos que visam satisfazer uma necessidade
coletiva (justiça) e que só em homenagem ao principio da separação de poderes é que não pertencem,
Quanto ao direito processual, há direito processual Judicial, que diz respeito ao exercício da função
jurisdicional pelos tribunais comuns e há Direito Processual administrativo, que diz respeito ao exercício
da função jurisdicional, há entre eles muitas afinidades. Tantas são as semelhanças que existe uma norma
jurídica que manda aplicar, a titulo supletivo, nos tribunais administrativos, o Direito Processual Civil.
O direito penal é o ramo de direito público constituído pelo sistema das normas que qualificam certos
facto como crimes e regulam a aplicação aos seus autores de penas criminais. O direito penal visa
proteger a sociedade contra as formas mais nocivas de comportamento anti-social, que são os crimes. E
estabelece para os autores desses factos as sanções mais pesadas da ordem jurídica – as penas criminais.
O direito penal visa proteger a sociedade contra os factos ilícitos mais graves que nela podem ter lugar, e
protege-a estabelecendo para esses factos as sanções mais graves que a ordem jurídica pode aplicar.
O direito administrativo tem outros objetivos: visa a satisfação das necessidades coletivas de segurança,
sanções penais que hão-de ser aplicadas aos autores dos crimes, o Direito Administrativo é, em matéria
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sanções para quem ofender os valores essenciais de uma sociedade, mas sim estabelecer uma rede de
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precauções , de tal forma que seja possível evitar a prática de crimes ou a ofensa aos valores essenciais a
preservar.
Por exemplo, o Direito Administrativo, através do Código da Estrada, impõe um certo número de regras de
prudência quanto à condução de automóveis. O direito administrativo atua, numa primeira fase,
determinando um conjunto de precauções que os condutores devem observar para se não correr o perigo de
ferir ou matar quaisquer pessoas. Se o condutor violou essas regras, ofendendo o Código da Estrada,
cometeu uma contra-ordenação: esta é a forma típica do ilícito administrativo. Mas se dessa contra-
ordenação resultou a morte de alguém e se o condutor teve culpa na criação das condições que levaram à
morte dessa pessoa, há também um crime de homicídio, ainda que involuntário. Pelo crime, o Direito Penal
manda aplicar uma sanção penal, a prisão; pela transgressão às leis administrativas, que obrigam a não
praticar determinadas manobras perigosas e a conduzir com respeito por certas regras, o Direito
Administrativo manda aplicar uma sanção administrativa, que poderá ser, por exemplo, uma coima, ou a
No Direito Internacional incluem-se certas normas jurídicas que dizem respeito às Administrações
Públicas dos Estados que regulam os aspetos mais importantes da vida administrativa interna. Estas
normas são internacionais pela sua natureza mas administrativas pelo seu objeto e aplicam-se na ordem
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
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Administração Central do Estado ADMINISTRAÇÃO
CENTRAL DO
O Estado
ESTADO
A palavra Estado tem várias aceções:
O ESTADO
1. Aceção Internacional – trata-se do Estado soberano,
administrativa.
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O que mais releva, no plano administrativo, é a orientação superior do conjunto do conjunto da
administração pública pelo Governo (199/d CRP), é a distribuição das competências pelos diferentes
órgãos centrais e locais, e é a separação entre o Estado e as demais pessoas coletivas públicas – regiões
Coo entidade internacional, o Estado é soberano. Como entidade constitucional, o Estado pode não ser
independente, mas goza sempre do poder constituinte (o que lhe permite alterar a sua forma política) e
soberano nem tem poderes constituintes: exerce apenas um poder constituído, juridicamente
Nos quadros do Direito Administrativo, a figura do Estado-administração, que é uma entidade jurídica de
per si, ou seja, é uma pessoa coletiva pública entre muitas outras.
governantes que o dirigem, nem com os funcionários que o servem, nem com as outras entidades
autónomas que integram a Administração, nem com os cidadãos que com eles entram em relação.
organização;
Não se confundem Estado e Funcionários, o Estado é uma pessoa coletiva, com património
próprio, os funcionários são indivíduos que atuam ao serviço do Estado, mas que mantêm a sua
património pessoal que responde pelas dívidas contraídas ou pelos danos causados a outrem; se
o mesmo individuo age como funcionário (no exercício das suas funções e por causa desse
exercício) então é o património do Estado que em principio será responsável pelas dívidas
Não se confundem Estado e Outras Entidades Administrativas, não se confunde Estado com
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RA, nem com AL, nem com as Associações Públicas , nem sequer com os institutos públicos e
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empresas públicas: todos constituem entidades distintas, cada qual com a sua personalidade
Direito Administrativo I
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jurídica, com o seu património próprio, com os seus direito e obrigações, com as suas atribuições
e competências, com finanças, com o seu pessoal, entre outros. Enquanto no plano internacional o
“Estado-Soberano” engloba e representa, não apenas o conjunto dos seus cidadãos, mas, também,
administrativo interno o Estado as não abrange ou representa. P.e, o Governo português pode falar
no Conselho Europeu em nome das autarquias locais de Portugal; mas, na ordem interna, o Governo
não pode substituir-se a nenhum dos municípios existentes, os quais são independentes (art.44 LAL)
e fazem parte do chamado “Poder Local” (art.235CRP). Sendo pessoas coletivas diferentes, entre o
administrativas.
permite construir como autênticas relações jurídicas as relações travadas entre Estado e os
cidadãos. Nestas relações, nem sempre o Estado figura como autoridade e os cidadãos como
administrados: muitas vezes é o cidadão que atua como sujeito ativo, no exercício de direitos, e é
Nem sempre o Estado foi considerado como uma pessoa coletiva (p.e., em Inglaterra, o que chamamos de
relações com o Estado são construídas como relações com a Coroa, nuns casos, e relações com o Governo,
noutros casos).
Seja como for a técnica jurídica adotada (semelhantemente ao que ocorre na generalidade dos países
f) Existência de funcionários do Estado, categoria diferente dos funcionários das autarquias locais,
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ou das RA, bem como diferente da dos trabalhadores das empresas públicas ou privadas;
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g) Previsão da prática de atos jurídicos do Estado, nomeadamente, atos unilaterais e contratos;
coletiva Estado, e portanto distinto quer dos patrimónios de cada uma das restantes pessoas
coletivas púbicas, quer dos patrimónios de cada uma das restantes pessoas coletivas públicas,
quer dos patrimónios individuais dos órgãos, agentes e representantes do Estado, quer ainda dos
i) As restantes pessoas coletivas são, para efeitos de responsabilidade civil, terceiros face ao Estado.
Nem todos os órgãos e serviços do Estado exercem competência extensiva a todo o território nacional;
nem todos são, pois, órgãos e serviços centrais. Há, também, órgãos e serviços locais, instalados em
diversos pontos do território nacional e com competência limitada a certas áreas. Num caso, fala-se de
Mas, atenção, é imperioso não deixar de se dizer “administração local do Estado”, porque há outras
formas de administração local que não pertencem ao Estado – como é o caso da administração regional e
da administração autárquica.
Por exemplo, os diretores das finanças são órgãos locais do Estado; os presidentes das Câmaras são órgãos
O mesmo se diga dos serviços: o Estado tem imensos serviços locais (repartições de finanças, direções
gerais de educação, circunscrições florestais. Mas estes serviços do Estado nada têm a ver com os
serviços locais das autarquias locais: serviço de limpeza, obras, água, gás, eletricidade. Os primeiros
integram-se na pessoa coletiva Estado, e dependem em último termo do Governo; os segundo pertencem
Também aqui, por conseguinte, se reflete a distinção entre o Estado e as demais pessoas coletivas
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Estado.
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Trata-se de uma classificação que vem referida no artigo 199/d CRP, embora não explicite em quê que
consiste a distinção: a administração direta do Estado é a atividade exercida por serviços integrados
na pessoa coletiva Estado, ao passo que a administração indireta Estado é uma atividade que,
embora desenvolvida para a realização dos fins do Estado, é exercida por pessoas coletivas públicas
distintas do Estado.
a) Unidade: o Estado é a única espécie deste género. Enquanto que ao conceito de autarquia local
b) Carácter Originário: todas as outras pessoas coletivas públicas são sempre criada ou
reconhecidas por lei ou nos termos da lei. O Estado não: a pessoa coletiva Estado não é criada
pelo poder constituído. Tem natureza originária, não derivada. Por isso mesmo vários dos seus
c) Territorialidade: o Estado é uma pessoa coletiva de cuja natureza faz parte um certo território, o
território nacional. O Estado é a primeira, e a mais importante, das chamadas pessoas coletivas
de população e território. Todas as parcelas territoriais, mesmo que afetas a outras entidades
estão sujeitas ao poder do Estado. Todos os indivíduos residentes no território nacional, mesmo
devendo prosseguir diversas e variadas atribuições. Nisto se distingue de algumas outras pessoas
e) Pluralismo de Órgãos e Serviços: são numerosos os órgãos do Estado bem como os serviços
denominam ministérios. O mesmo não sucede nas autarquias locais ou nos institutos públicos,
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Direito Administrativo I
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g) Personalidade Jurídica Una: apesar da multiplicidade das atribuições, do pluralismo dos órgãos
Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não são sujeitos de direito distintos.
Cada órgão do Estado, vincula o Estado no seu todo, e não apenas o seu ministério ou o seu
autónoma. Constitui um instrumento para o desempenho dos fins do Estado. É por isso que a
conjunto de órgãos e agentes ligados por um vinculo jurídico que confere ao superior o poder de
fins do Estado, exerce poderes de supremacia não apenas em relação aos sujeitos de direito
Atribuições do Estado
As atribuições do Estado são muito numerosas e complexas. Quando se fala em atribuições estamo-nos a
diploma legal, são determinadas em texto legal que as enunciam, o mesmo não acontece com o Estado,
visto que não há um diploma legal, não há uma lista, um catálogo que enuncie as suas atribuições. O que
há são centenas, senão milhares de diplomas legais que a propósito de uma ou outra matéria vêm
distribuídas por forma dispersa, as atribuições das restantes pessoas coletivas públicas encontram-se
Em qualquer caso, tanto para o Estado como para as outras pessoas coletivas públicas, as atribuições
têm de resultar sempre expressamente da lei. O Estado só pode fazer aquilo que a lei permite que
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ele faça: a lei é o fundamento, o critério último, o limite de toda a atuação administrativa.
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Simplesmente, as leis que conferem atribuições ao Estado são muito numerosas e encontram-se
dispersas.
prisões e outras;
comércio externo, aos preços, e à produção nos diversos setores produtivos, tais como
ambiente,..
a. Gestão de Pessoal;
b. Gestão de Material;
c. Gestão Financeira;
a. Estudos e Planeamento;
b. Previsão;
c. Organização;
d. Controlo;
e. Relações Públicas.
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Direito Administrativo I
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Para sabermos quais as atribuições do Estado devemos procurar, em primeiro lugar, na CRP, é na CRP
que se percebem quais as funções do Estado, especialmente numa constituição programática, como a
nossa.
Todavia, a lei ordinária pode atribuir outras funções ao Estado: não pode dispensar o Estado de cumprir as
Órgãos do Estado
Para cumprir as atribuições que lhe foram conferidas pela CRP, o Estado carece de órgãos, aos quais
Alguns dos órgãos indicados não são órgãos da Administração, mas órgãos de outros poderes do Estado.
É o caso dos Tribunais, que nada têm a ver com a Administração Pública, pois formam o Poder Judicial,
não pertencendo ao Poder Executivo; e também a AR, que constitui o Poder Legislativo e, portanto, por
É certo que, na Constituição, alguns preceitos, não muitos, parecem conferir, ao PR, determinadas
Trata-se de fazer intervir o PR para, com a sua assinatura, conferir solenidade especial à investidura de
determinados funcionários, não se trata de fazer dele um órgão administrativo colocado no plano dos
demais órgãos da Administração e submetido ao respetivo regime jurídico. O PR pode negar-se a pôr a
assinatura em determinadas nomeações pretendidas pelo Governo: mas tal atitude deve considerar-se
como um veto político, e não como um ato administrativo, e é, em qualquer caso, um ato interno, sem
Sublinhe-se que tanto o PR, como a AR, como certos órgãos do Poder Judicial, podem segundo a lei
praticar atos materialmente administrativos, sujeitos a controlo pelos tribunais administrativos. Mas
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Direito Administrativo I
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O Governo, além de ser um órgão politico, é um órgão administrativo a titulo principal, permanente e
direto do Estado, com caráter administrativo. Há muitos outros órgãos do Estado, além do Governo. Na
Administração Central são igualmente órgãos do Estado, colocados sob a direção do Governo:
f. As numerosas comissões;
a. O provedor de Justiça;
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III – CARACTERIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PORTUGUESA
Na Administração há pessoas coletivas, que podem ter natureza pública ou natureza privada,
Quando falamos de privatização referimo-nos a pessoas coletivas públicas, que por razões de
- O terceiro são as instituições provindas da sociedade civil, mas que colaboram regular e
Quando falamos em Administração Pública estamos a falar, por via de regra, em apenas pessoas
coletivas públicas. No entanto, há órgãos que não se integram em nenhuma pessoa coletiva, por exemplo
As pessoas coletivas são um conceito quadro, que corresponde a uma tentativa de fazer
corresponder a atuação dos órgãos a determinada pessoa. Segundo o REGENTE temos de olhar para a
- Os órgãos que e quem atua em nome da pessoa coletiva, são eles que praticam os atos do
direito administrativo
Logo, ao nível da pessoa coletiva Estado, temos vários órgãos (ministros, que se distinguem por
técnico que ajudam na preparação das decisões (ajudam o processo da tomada de decisão) e executam as
taos decisões.
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Direito Administrativo I
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A organização da administração pública está regulada na CRP
Devemos chamar ainda a atenção para a descentralização, que é a criação de pessoas coletivas
distintas, e para a desconcentração, que corresponde à criação de poderes decisores. Logo, dentro da
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Direito Administrativo I
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Segundo o professor FREITAS DO AMARAL, a Administração Pública organiza-se da seguinte
forma:
2. Administração Central
que, nos termos do poder constituinte que a si própria se atribui, assume uma determinada forma
política para prosseguir os fins nacionais. Em tal aceção temos de levar em conta a sua forma política
interna, uma vez que o Estado não será o mesmo na monarquia absoluta, na monarquia constitucional ou
na república liberal.
comunidade nacional, desempenha sob a direção do Governo a atividade administrativa. Aqui o que mais
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Direito Administrativo I
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distribuição das competências pelos diferentes órgãos centrais e locais e a separação entre o Estado e
O Estado é uma pessoa coletiva pública autónoma, não confundível com os governantes que o
dirigem, nem com os funcionários que o servem, nem com as outras entidades autónomas que integram a
organização.
Não se confundem Estado e funcionários: o Estado é uma pessoa coletiva, com património
próprio; os funcionários são indivíduos que atuam ao serviço do Estado, mas que mantêm a sua
outras pessoas coletivas públicas. As pessoas coletivas públicas são entidades distintas do Estado, com o
seu património próprio, com os seus direitos e obrigações, com as suas atribuições e competências, com
administração permite construir como autênticas relações jurídicas as relações travadas entre o Estado e
os cidadãos. Nestas relações, nem sempre o Estado figura como autoridade e os cidadãos como
administrados: muitas vezes é o cidadão que atua sujeito ativo, no exercício de direito, e é o Estado que
Posto isto, a qualificação do Estado como pessoa coletiva decorre da própria CRP, dos artigos:
3.º/3, 5.º/3, 18.º/1, 22.º, 27.º/5, 41.º/4, 48.º/2, 54.º/5/f, 65.º/4, 84.º/2, 199.º/d, 201.º/1/b e 201.º/2/b,
Direito Administrativo I
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As principais consequências da qualificação do Estado como pessoa coletiva pública são:
- Distinção entre o Estado e outros sujeitos de direito, sejam eles pessoas físicas ou
pessoas coletivas;
autarquias locais ou das regiões autónomas, bem como diferente da dos trabalhadores das empresas
públicas ou privadas;
contratos;
das pessoas coletiva Estado e, portanto, distinto quer dos patrimónios de cada uma das restantes pessoas
coletivas públicas, quer dos patrimónios individuais dos órgãos, agentes e representantes do Estado;
- Entre o Estado e qualquer outra pessoa coletiva pública não há litispendência, nem caso
julgado;
Temos a administração central e local do Estado. Nem todos os órgãos e serviços do Estado
exercem competência extensiva a todo o território nacional; nem todos são, pois, órgãos e serviços
centrais. Há também órgãos e serviços locais, instalados em diversos pontos do território nacional e com
é a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado (ex.: ministérios, direções gerai),
Direito Administrativo I
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ao passo que a Administração Indireta é uma atividade que, embora desenvolvida para a realização dos
fins do Estado, é exercida por pessoas coletivas públicas distintas do Estado (ex.: Instituto Português do
Direta:
b) Carácter originário: ou seja, tem natureza originária, não sendo criado pelo poder
constituído (ao contrário de todas as outras pessoas coletivas públicas que são sempre criadas ou
c) Territorialidade: o Estado é uma pessoa coletiva de cuja natureza faz parte um certo
território, o território nacional. Todas as parcelas territoriais, mesmo que afetas a outras
denominam ministérios;
jurídica una. Todos os ministérios pertencem ao mesmo sujeito de direito, não tendo
174
personalidades jurídicas distintas. Cada órgão do Estado vincula o Estado no seu todo;
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Direito Administrativo I
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h) Instrumentalidade: a Administração do Estado é subordinada, não sendo, salvo casos
desempenho dos fins do Estado. A isto se deve a submissão e subordinação pela Constituição da
obediência dos funcionários em relação aos governantes e a livre amovibilidade dos alto
conjunto de órgão e agentes ligados por um vínculo jurídico que confere ao superior o poder de
direção e ao subalterno o dever de obediência (se assim não fosse, a administração Estado
deixava de ser subordinada e passava a ser autónoma e independente, e nesse caso o Governo
relação aos sujeitos de direito privado, mas também sobre as outras entidades públicas. Daí o
Quando nos referimos a atribuições falamos em fins ou objetivos que o Estado se propõe atingir.
Enquanto nas outras pessoas coletivas públicas, as atribuições são claramente determinadas em textos
legais que as enunciam, o mesmo não acontece com o Estado. Quanto ao Estado não há diploma legal ou
lista que enuncie as suas atribuições, ou seja, estas estão definidas de forma dispersa.
atribuições 3 categorias:
outras;
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Direito Administrativo I
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- Atribuições sociais, incluindo a saúde, a segurança social, a habitação, etc.
tomadas de decisão pela chefia e que incluem: os estudos e planeamento, a previsão, a organização, o
Posto isto, a lei ordinária pode cometer ao estado outras atribuições para além das que a CRP lhe
Para cumprir as atribuições que lhe são conferidas pela CRP e pelas leis, o Estado carece de
órgãos.
Os principais órgãos do Estado são o PR, a AR, o Governo e os Tribunais. Dentro destes, o
Alguns dos órgãos indicados não são órgãos da Administração, mas órgãos de outros poderes. É o
caso dos Tribunais, que nada têm a ver com a Administração Pública, pois formam o poder judicial e
também a AR, que constitui o poder legislativo e, portanto, não fará parte da Administração Pública.
Quanto ao PR, segundo o professor FREITAS DO AMARAL, este não é um órgão administrativo, mas antes
político.
Quanto ao Governo este não é só um órgão político, como também órgão administrativo a título
Direito Administrativo I
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c) O Comandante-Geral da Guarda Nacional Republicana, bem como os diretores
quer em cada um dos ministérios per si, quer abrangendo dois ou mais ministérios para fins de
Pertencem ainda à administração central direta, e são portanto órgãos do Estado, embora sem
2.6. O Governo
doutrina, a orientação política fundamental deriva do ditador, individuo que em si concentra a totalidade
poder, sendo que o Governo será um órgão exclusivamente ou quase exclusivamente administrativo. Se o
regime é democrático, o Estado sobressai em relação aos governantes e aos partidos e, como tal, o
Direito Administrativo I
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Sobre as funções do Governo, estas estão previstas no art.199.º de uma forma lógica e racional,
normas jurídicas (regulamentos), da prática de atos jurídicos sobre casos concretos (atos
através do Conselho de Ministros. As resoluções que tomar desta forma terão de ser adotadas por
No caso de uma lei atribuir determinados poderes ao Governo, sem especificar se esses poderes
têm de ser exercidos pelo Conselho de Ministros ou podem sê-lo pelo Ministro da pasta a que os assuntos
digam respeito? O caso foi levado ao STA que considerou que o facto de uma lei se referir ao Governo não
implica, necessariamente, que a competência tenha de ser exercida coletivamente pelo Conselho de
Ministros. O STA disse que são os Ministros, singularmente considerados, que exercem em regra as suas
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2.6.1. Estrutura do Governo
A. O Primeiro-Ministro
conduta que deverá ser seguida pelos Ministros; presidir ao Conselho de Ministros, direcionando os seus
- Por outro lado, está encarregado do exercício das funções de gestão, isto é, gerir
tribunais estrangeiros.
B. Os Vice-Primeiro-Ministros
Conforme o disposto nos art.183.º/2 e 185º da CRP poderá existir mais do que um Vice-Primeiro-
Ministro, e este deverá auxiliar o Primeiro-Ministro a desempenhar as suas funções, podendo substituí-lo
C. Os Ministros
Cada um dos Ministros possui a seu cargo um ministério, ou seja, um departamento que reúne
planos de ação, prepara o seu orçamento anual; nomeia, transfere e exonera todos os funcionários a seu
cargo, exceto quando pertença à competência exclusiva do Conselho de Ministros; exerce poderes
tutelares sobre pessoas coletivas autónomas dependentes ou fiscalizadas pelo seu ministério; assina
contractos celebrados com particulares, em nome do Estado, quando estes versem sobre matéria das
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suas atribuições; e resolve quaisquer casos concretos que a lei atribua a serviços pertencentes ao seu
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departamento por surgirem no seu âmbito (art.201.º/2 CRP). Esta última competência poderá ser
Direito Administrativo I
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apontada como uma das razões pela qual existe uma burocracia tão lenta em Portugal, considerando que
poderão ser admitidos os casos mais banais, desde que versem sobre a matéria do Ministério.
A regra geral é a igualdade entre Ministros. No entanto, existem algumas exceções, como por
exemplo, o caso do Ministro das Finanças que, estando encarregado da elaboração e execução do
Orçamento de Estado, controla os gastos e a quantidade de capital atribuída aos restantes ministérios.
D. Os Secretários de Estado
A sua inclusão deu-se primeira vez em 1958, visto que, após a 2.ª Guerra Mundial, observou-se a
uma tendência cada vez maior de concentrar no Governo o poder de decisão dos assuntos correntes da
Administração Pública, tornando o trabalho dos Ministros e o auxílio dos subsecretários de Estado
insuficientes. Deste modo, determinou-se que os serviços de um Ministério poderiam ser agregados em
Secretarias de Estado (este termo foi extinto com a Lei n.º 4/2004, de 15 de Janeiro mas continua a ser
supremacia dos ministros, pois um Secretário de Estado nunca poderá revogar, modificar ou suspender
E. Os Subsecretários de Estado
São os membros do Governo com menor poder executivo. Ao contrário dos Ministros e dos
Secretários de Estado, os Subsecretários de Estado não praticam funções políticas e legislativas e não
Deste modo, todos os poderes exercidos pelos mesmos são delegados por Ministros e Secretários
F. O Conselho de Ministros
De acordo com o disposto no artigo 1.º do Regimento do Conselho de Ministros, este é composto e
presidido por todos os Ministros nomeados e pelo Primeiro-Ministro. Salvo determinação em contrário
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por parte do Primeiro- Ministro, poderão participar nas reuniões do Conselho de Ministros, sem direito
de voto, o Secretário de Estado dos Assuntos Parlamentares, o Secretário de Estado Adjunto do Primeiro-
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Direito Administrativo I
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O artigo 200.º da CRP, por sua vez, determina nas suas alíneas o que compete ao Conselho de
Ministros:
- Deliberar sobre outros assuntos da competência do Governo que lhe sejam atribuídos
por lei ou apresentados pelo Primeiro-Ministro ou qualquer Ministro. Este último ponto, pertencente à
alínea g), coloca a questão de saber se permite que o Conselho de Ministros possa decidir e resolver
mesmas propostas. Segundo o Professor FREITAS AMARAL, seria uma desobediência aos princípios
gerais sobre a competência dos órgãos administrativos, pois esta não depende da vontade dos órgãos.
Desta forma, o Conselho de Ministros poderá deliberar sobre a matéria, mas somente para aconselhar e
benefícios fiscais, a aplicação de sanções administrativas graves, entre outras. Todavia, e, com o intuito
que “exercem a competência que lhes for atribuída por lei ou delegada pelo Conselho de Ministros”.
A competência referida poderá ser a preparação das decisões que serão tomadas pelo Conselho
este ou a lei o tenha autorizado (função decisória), e o estudo ou controlo da execução das decisões do
Conselho de Ministros (função executiva). Estes órgãos auxiliares são compostos por alguns dos
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H. A presidência do Conselho
governo não é, como tal, titular de uma posição autónoma no Governo e desempenha,
- A segunda solução corresponde aos casos, que são hoje a maioria, em que a
função de chefe de governo é uma função autónoma: não coincide necessariamente com a de
ministro de qualquer das pastas e até é, em regra, desempenhada em acumulação com qualquer
outra pasta.
I. Os ministérios
São várias as classificações que podemos adotar. Segundo ZANOBINI temos ministérios
nacional), ministérios voltados para a manutenção da ordem pública e da ordem jurídica interna
moral da população.
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- Ministérios de soberania, que são aqueles em que as atribuições políticas são
dominantes, por lhes estar confiado o exercício das principais funções de soberania do Estado
Estado nas questões de natureza social e cultural e no mundo do trabalho (Educação, Cultura,
são políticos, porque em todos surgem quotidianamente questões com implicações políticas e
em todos se trata de definir e executar políticas públicas, pelas quais se responde perante o
parlamente e o eleitorado. Todos são técnicos, porque em todos eles os problemas têm de ser
estudados tecnicamente.
3. Administração periférica
territoriais, situadas fora da capital do país, em que a Administração atua: no centro, em Lisboa,
encontram-se instalados e funcionam os órgãos e serviços centrais; na periferia estão e atuam quer os
órgãos e serviços locais (regionais, distritais, concelhios ou de freguesia), quer os órgãos e serviços
A maioria dos autores (MARCELLO CAETANO, RIVERO, REGENTE) costuma integrar tal matéria
sob a epígrafe “administração local do Estado”, mas para o professor FREITAS DO AMARAL tal não é o
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mais correto; por um lado, também os institutos públicos e as associações públicas dispõem, muitas
vezes, dos seus órgãos e serviços locais, que não são contudo administração local do Estado; por outro
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lado, os órgãos e serviços do Estado no Estrageiro, formando o que se pode chamar a administração
A administração periférica não pode ser confundia com a administração local autárquica. Esta é
constituída por autarquias locais, ao passo que aquela é composta por órgãos e serviços do Estado, ou de
conjunto de órgãos e serviços de pessoas coletivas públicas que dispõem de competência limitada a uma
área territorial restrita e que funcionam sob a direção dos correspondentes órgãos centrais.
institucional ou associativo;
órgãos próprios da pessoa coletiva a que pertencem: assim, os serviços periféricos do Estado são
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dirigidos por órgãos do Estado, os serviços periféricos de um instituto público são dirigidos pelos órgãos
Pode acontecer, todavia, que a lei num propósito de forte descentralização, atribua a direção
superior de determinados serviços periféricos a órgãos de autarquias locais. Não se trata em transformar
serviços periféricos em serviços municipais, mas antes encarregar as camaras municipais de dirigir
certos serviços periféricos do Estado, mantendo estes a sua natureza de serviços estaduais.
Tal fenómeno chama-se transferência dos serviços periféricos e é vulgar em Inglaterra, onde um
grande número de serviços periféricos do Estado não são dirigidos pelos órgãos locais do próprio Estado,
No entanto, tal não é o sistema que vigora, por via de regra, em Portugal. Cá o Estado não é
apenas senhor de uma grande e poderosa administração central, é também titular de uma vastíssima
administração periférica, nele integrada em regime de centralização, ainda que em alguns casos
Esta leva à demarcação de áreas ou zonas, ou circunscrições, que servem para definir a
competência dos órgãos e serviços locais do Estado, ficando delimitada em razão do território.
administrativas.
O território nacional português está, atualmente, dividido segundo critérios muito variados.
Existe, desde logo, a divisão judicial do território e a divisão administrativa do território, que, por sua
território para efeitos de administração local do Estado e outra para efeitos de administração local
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autárquica.
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A. Circunscrições administrativas e autarquias locais
local. Não as devemos confundir com as autarquias locais, são 2 coisas diferentes, definidas com base em
2 critérios.
Em primeiro lugar, a circunscrição é apenas uma porção do território que resulta de uma certa
divisão do conjunto, ao passo que a autarquia é uma pessoa coletiva, uma entidade pública
administrativa que tem por base uma certa área, mas que é composta por outros elementos.
Enquanto a circunscrição se define apenas por um elemento territorial, a autarquia é mais do que
isso: é uma comunidade de pessoas, vivendo numa certa circunscrição, com uma determinada
Por outro lado, as circunscrições administrativas são parcelas do território nas quais atuam
órgãos locais do Estado, ou seja, estamos ainda dentro da pessoa coletiva Estado.
Assim, existem 2 divisões básicas: a divisão para efeitos de administração local do Estado e a
Para efeitos de administração local, o território divide-se em distritos e concelhos; sendo que
para efeitos de administração especial (i.e., por sectores ou ramos de administração) existem outras
divisões, como por exemplo, a administração hidráulica (que é com base nas bacias hidrográficas dos
rios)
municípios. No entanto, está prevista a criação ulterior de regiões administrativas (cfr. art.291.º/1 da
CRP) para o Continente. Na Madeira e nos Açores há que contar com a existência das regiões autónomas.
Estes tratam-se de centros de decisão dispersos pelo território nacional, mas habilitados por lei a
resolver assuntos administrativos em nome do Estado, nomeadamente face a outras entidades públicas e
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Segundo o professor FREITAS DO AMARAL, podemos definir os órgãos locais como os órgãos da
pessoa coletiva Estado que, na dependência hierárquica do Governo, exercem uma competência limitada a
- São órgãos, i.e., podem por lei tomar decisões em nome do Estado. Não são meros
agentes sem competência própria, são órgãos que podem praticar tatos administrativos, os quais
- São órgãos do Estado e não órgãos autárquicos. Não pertencem à administração local
autárquica, mas antes à administração local do Estado. Por isso mesmo, estão integrados numa cadeia de
Existem, hoje em dia, numerosos órgãos locais do Estado. Assim, à frente de cada comando da
PSP temos o respeito comandante; as direções distritais de finanças são chefiadas pelos diretores de
Estes são os serviços públicos encarregados de preparar e executar as decisões dos diferentes
O Estado prossegue uma grande multiplicidade de fins: tem uma grande variedade de atribuições
a seu cargo e estas têm tido a tendência de se tornar cada vez mais numerosas, cada vez mais complexos
A maior parte dos fins ou atribuições do Estado é prosseguida de forma direta, pois é prosseguida
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pela pessoa coletiva Estado, e imediata, pois é prosseguida sob a direção do Governo, na sua dependência
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No entanto, há casos em que os fins do Estado não são prosseguidos dessa forma. Pode haver, e
há, dentro do Estado serviços que desempenham as suas funções com autonomia. São serviços do Estado,
mas não dependem diretamente das ordens do Governo, estão autonomizados, têm os seus órgãos
próprios de direção ou de gestão. Aqui estamos perante aquilo que poderíamos chamar a administração
central desconcentrada, que é ainda uma administração do Estado, constituída por serviços incorporados
Há um outro grupo de serviços ou estabelecimentos que, para além de um grau ainda maior de
autonomia, recebem personalidade jurídica: passam a ser sujeitos distintos da pessoa-Estado. Já não são
Estado, já não integram o Estado, já não estão incorporados no Estado: são organizações com
personalidade jurídica própria. É certo que, neste terceiro conjunto de casos, o que está em causa é ainda
a prossecução de fins ou atribuições do Estado, mas não por intermédio do próprio Estado, tal
É a isto que se chama administração indireta: “administração”, porque trata de prosseguir fins do
Estado e “indireta”, porque não é realizada pelo próprio Estado, mas sim por outras entidades que ele
administração indireta é uma atividade administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins
deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou
administrativa e financeira.
administração indireta define-se como o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com
O Estado tem funções – de carácter técnico, económico, cultural ou social – que não se
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compadecem com uma atividade de tipo burocrático, exercida por serviços instalados num ministério e
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despachando diariamente com o Ministro. Por isso, o Estado cria centros autónomos de decisão e de
gestão, descentralizando funções em organismos que, embora mantendo-se-lhe ligados, e com ele
colaborando na realizações de fins que são próprios do Estado, todavia recebem para o efeito toda uma
série de prerrogativas que os erigem em entidades autónomas com a sua própria personalidade jurídica.
Um segundo motivo que tem levado à multiplicação destes organismos autónomos encarregados
Em terceiro lugar, há também quem apresente explicações de tipo político para o fenómeno da
políticas, recrutar facilmente clientelas políticas (political patronage), fugir ao controlo político e
execução de uma política de orientação socialista. Os adeptos de uma política liberal ou conservadora
insurgem-se, normalmente, contra esta tendência na medida em que ela reduz o campo consentido à
Em segundo lugar, trata-se de uma atividade que se destina à realização de fins do Estado e por
isso mesmo é uma atividade de natureza estadual. Traduz-se na realização de funções que são tarefas do
Estado.
Em terceiro lugar, não se trata de um atividade exercida pelo próprio Estado. É sim uma atividade
que o Estado transfere, por decisão sua, para outras entidades distintas dele. A essa transferência chama-
se devolução de poderes: o Estado devolve – i.e., transfere, transmite – uma parte dos seus poderes para
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Esses poderes que o Estado entrega a outras entidades ficam a cargo estas, embora continuem a
ser, de raiz, poderes do próprio Estado, que este pode, em qualquer momento, retirar-lhes e chamar de
Em quarto lugar, a administração indireta é uma atividade exercida no interesse do Estado, mas é
desempenhada pelas entidades a quem está confiada em nome próprio e não em nome do Estado. Quer
dizer: os atos praticados por tais organismos são atos deles, não são atos do Governo.
Estado tenha sobre essas entidades e organismos consideráveis poderes de intervenção: o Estado dispõe,
em regra, do poder de nomear e demitir os dirigentes destes organismos, possui o poder de lhes dar
instruções e diretivas acerca do modo de exercer a sua atividade, e tem o poder de fiscalizar e controlar a
atos praticados são atos dessa entidade e não do Estado, o património é património dessa entidade e não
do Estado, o pessoal ao seu serviço é pessoal dessa entidade e não do Estado, pelas dívidas dessa
entidade é responsável, em primeira linha, o respetivo património e não o património do Estado4. Sendo
que é, ainda, característica essencial da administração indireta a sua sujeição aos poderes de
que são distintas do Estado, i.e., que têm personalidade jurídica própria.
Em segundo lugar, a decisão de criar estas entidades cabe ao Estado e continua a ser hoje,
essencialmente, livre dado o carácter muito ténue dos condicionalismos estabelecidos pelo legislador.
Em terceiro lugar, o financiamento destas entidades cabe também ao Estado no todo ou em parte.
De início, Para constituir capitais com vista ao arranque da iniciativa é o Estado que tem de avançar com
a entrada do numerário que for indispensável. Estes organismos podem também cobrar receitas da sua
atividade, mas se essas receitas não são suficientes só o Estado pode suprir o que falta.
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Só em caso de rutura financeira insanável é que o Estado é chamado a entrar com novos capitais para assegurar a
sobrevivência do organismo.
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Em quarto lugar, estas entidades dispõem em regra de autonomia administrativa e financeira, i.e.,
tomam elas as suas próprias decisões, gerem como entendem a sua organização, cobram ela as suas
receitas, realizam elas próprias as suas despesas e organizam elas próprias as suas contas.
Estas tratam-se de entidades que, em egra, têm uma dimensão nacional, o seja, competência em
todo o território nacional e sede em Lisboa, embora possam dispor de serviços locais.
Finalmente, o grau de autonomia de que dispõem estas entidades e, portanto, o maior ou menor
Estas podem atingir um nível máximo de distanciamento, que é o que acontece com as empresas
públicas. Pode assumir uma posição intermédia, que é a que se verifica nos chamados organismos de
coordenação económica, porque a sua atividade não reveste apenas carácter técnico ou económico,
também comporta funções de autoridade. O grau de autonomia é mínimo quando estes organismos
personalidade jurídica e a autonomia financeira constituem mera aparência – são um expediente técnico,
jurídico e contabilístico.
indireta, ou que pertencem à administração estadual indireta: trata-se fundamentalmente dos institutos
O instituto público tem natureza burocrática e exerce funções de gestão pública. Já a empresa
Os institutos públicos são um género que abrange várias espécies. Todos os serviços
personalizados do Estado são institutos públicos, mas nem todos os institutos públicos são serviços
personalizados do Estado.
Segundo o professor FREITAS DO AMARAL, o instituto público é uma pessoa coletiva pública, de
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Sobre o regime jurídico dos institutos públicos, este é regulado na Lei n.º 3/2004 de 15 de janeiro
(LQIP). No entanto, a designação de “Lei-quadro” não significa aqui que estamos perante uma lei de valor
reforçado, que deva ser respeitada como lei de enquadramento pelos específicos atos legislativos
correspondentes às leis orgânicas dos IP. Na verdade, apenas constituem leis com valor reforçado,
aquelas que sejam pressuposto normativos de outras leis (art.112.º/3), ou seja, o legislador ordinário
não pode por si próprio conferir a determinados atos legislativos valor reforçado. Ora, a CRP não prevê
que o regime jurídico dos IP constitua objeto de uma lei de enquadramento, cujas opções se imponham
O instituto público é uma pessoa coletiva pública (art.3.º/4 e 4.º/1 da LQIP) e, assim, caracteriza-
É, ainda, uma pessoa coletiva de tipo institucional. I.e., o seu substrato é uma instituição, não uma
associação: assenta sobre uma organização de carácter material e não sobre um agrupamento de
pessoas.
São criados mediante ato legislativo (art.9.º/1) e modificados e extintos mediante ato de valor
Por outro lado, é uma entidade criada para assegurar o desempenho de funções administrativas
determinadas (art.8.º LQIP), ou seja, não há institutos públicos para o desempenho de funções privadas,
nem para o desempenho de funções públicas não administrativas e as atribuições dos institutos públicos
não podem ser indeterminadas, não podem abranger uma multiplicidade genérica de fins.
Mais, os institutos públicos só podem tratar de matérias que especificamente lhes sejam
cometidas por lei (art.8.º/3 da LQIP). O Estado, as autarquias locais e as regiões autónomas são entidades
de fins múltiplos; os institutos públicos são entidades de fins singulares. As primeiras têm vocação geral,
Além disso, as funções desempenhadas pelos institutos públicos hão de ser atividades de carácter
Possuem órgãos próprios, dos quais o principal é em regra um conselho diretivo (art.18.º). Os
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respetivos presidentes são, simultaneamente, órgão dirigente do instituto público e órgão do Estado. O
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pessoal dos institutos públicos está sujeito ao regime de incompatibilidade de cargo públicos
(art.6.º/2/f). O regime laboral é o dos trabalhadores que exercem funções públicas (art.6.º/2/b).
Finalmente, as funções a desempenhar pelo instituto público são funções pertencentes ao Estado
ou a outra pessoa coletiva pública. Os institutos públicos abrangidos pela LQIP devem utilizar a
designação “Instituto, IP” ou “Fundação, IP” (art.51.º). Os institutos públicos podem conceder ou delegar
algumas das suas atribuições a entidades privadas, juntamente com os poderes necessários para o efeito
(art.53.º e 54.º).
diferente do Estado ou dele destacado, a que a lei confere personalidade jurídica: nestes termos, a ordem
jurídica criará um sujeito de direito com base numa instituição distinta do Estado.
Os institutos públicos serão, pois, entidades juridicamente distintas do Estado e os seus órgãos
dirigentes são, em principio, órgãos do instituto público e não órgãos do Estado; o seu pessoal é privativo
do instituto público e não do funcionalismo do Estado, as suas finanças são para-estaduais, ao são
No entanto, segundo alguns autores, os institutos públicos não são verdadeiras entidades
jurídicas distintas do Estado, com um substrato institucional autónomo e com interesses públicos
próprios: são meros órgãos próprios do Estado, com uma personalidade jurídica apenas para efeitos de
Posto isto, segundo o professor FREITAS DO AMARAL, são 3 as principais espécies de instituto
público a considerar:
- Os serviços personalizados;
- As fundações públicas;
- Os estabelecimentos públicos.
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4.1.1. Os serviços personalizados
Estes serviços são verdadeiramente departamento do tipo “direção-geral” aos quais a lei dá
personalidade jurídica e autonomia só para que possam desempenhar melhor as suas funções.
No grupo dos serviços personalizados, há ainda uma subespécie muito importante a considerar,
que são chamados de organismos de coordenação económica. Estes são serviços personalizados do Estado
que se destinam a coordenar e regular o exercício de determinadas atividades económicas, que pela sua
importância merecem uma intervenção mais vigorosa do Estado. Estes organismos destinam-se a dar
Estes podiam ser direções-gerais de um ministério, simplesmente entendeu-se que não seria
conveniente que esta intervenção do Estado em tão importantes sectores da vida económica. A agilidade
com que é preciso efetuar a intervenção no mercado dos produtos não se compadeceria com a pacatez,
lentidão e burocracia que caracteriza sempre a atuação da máquina gigantesca incumbida da gestão de
Segundo o professor FREITAS DO AMARAL, a fundação pública é uma fundação que reveste a
natureza de pessoa coletiva pública, não tendo fim lucrativo, com órgãos e património próprio e autonomia
Enquanto a generalidade das fundações são pessoas coletivas privadas, reguladas pelo CC, há
umas quantas fundações que são pessoas coletivas públicas, resultando de iniciativa pública, traduzida
em atos de direito público (art.50.º da LQF). Trata-se, portanto, de patrimónios que são afetados à
prossecução de fins públicos especiais, sendo o reconhecimento exigido para atribuição de personalidade
do disposto no art.51.º da LQIP que para um instituto público poder ser designado como fundação deve
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ter parte considerável das receitas assente em rendimentos do seu património e dedicar-se a finalidades
de interesse social.
alguns anos pelo aparecimento das chamadas fundações públicas de direito privado (ex.: a Universidade
do Porto e a Universidade de Aveiro), De acordo com o regime constante da LQF trata-se de fundações
cridas por entidades públicas, isoladamente ou em conjunto com entidades privadas (embora estas
nunca possam deter uma influência dominante) e que embora dotadas, como as restantes fundações
públicas de personalidade jurídica de direito pública têm a sua atividade regulada maioritariamente por
Esta sujeição aos regimes privatísticos, mais ágeis e expeditos, revela-se especialmente vantajosa
para a administração financeira e patrimonial e para a gestão de recursos humanos. Porém, as fundações
públicas de direito privado não deixam também de estar submetidas a importantes vínculos direito
Apesar disto, entretanto, o legislador veio proibir a criação de novas fundações públicas de
direito privado (art.57.º/2 da LQF), uma norma que é aliás inútil, pois pode ser contrariada por qualquer
de carácter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público e destinados a efetuar
Segundo o professor FREITAS DO AMARAL, é aqui que se integram as Universidades públicas que
não se converteram em fundações públicas de direito privado, embora tal posição não seja unanime.
Outra categoria de estabelecimentos públicos, estes de carácter social, são os hospitais do Estado
que não foram convertidos em entidades públicas empresariais: têm personalidade jurídica e autonomia,
são serviços abertos ao público e efetuam prestações a quem delas careça, i.e., prestam cuidados médicos
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- Se o instituto público pertence ao organograma dos serviços centrais de um Ministério e
personalizado do Estado;
vive dos resultados da gestão financeira desse património, é uma fundação pública;
- Se o instituto público não é uma direção geral personalizada, nem um património, mas
um estabelecimento aberto ao público e destinado a fazer prestações de carácter cultural ou social aos
Nem todas as empresas publicas são de raiz estadual e de âmbito nacional, pois há empresas
regionais e locais e, obviamente, estas não fazem parte da administração estadual indireta, mas sim da
É, ainda, importante esclarecer que empresas nacionalizadas não são sinónimo de empresas
públicas. As empresas nacionalizadas são uma espécie de empresa pública, logo todas as empresas
nacionalizadas são empresas públicas, mas nem todas as empresas publicas são nacionalizadas. O que
caracteriza as empresas nacionalizadas é o facto de elas terem sido empresas privadas e de em dado
Posto isto e quanto à definição de empresa pública, o DL n.º 133/2013 foge à apresentação de um
conceito unitário, preferindo ficar-se pela definição das 2 espécies principais de empresas públicas nos
artigos 5.º e 56.º. De qualquer forma e para tentarmos diminuir o espetro da definição de empresa
- A forma jurídica da empresa pública é irrelevante para a sua definição, uma vez que há
empresas públicas sob a forma de pessoas coletivas públicas e há empresas públicas que são sociedades
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- As empresas públicas sob a forma privada caracterizam-se pela sua subordinação à
influência dominante do Estado, ou de outras entidades públicas, a qual pode resultar da maioria do
capital, dos direitos de voto, de designar ou destituir a maioria dos membros dos órgãos de
administração ou de fiscalização.
- O seu carácter público não lhe advém apenas do facto e a maioria do capital pertencer a
entidades públicas, mas pode resultar da titularidade por tais entidades de direito especiais de controlo,
Desta forma, segundo o professor FREITAS DO AMARAL, as empresas publicas são organizações
A. Evolução histórica
FREITAS DO AMARAL estabelece uma repartição da história das Empresas Públicas em Portugal,
número diminuto, persistindo já por muitos anos. Outras Empresas Públicas foram criadas
grande movimento de nacionalização de empresas outrora privadas e forma ainda criadas novas
No entanto, com a entrada de Portugal para a CEE, em 1986, com a moda das
privatizações sentida nos anos 80 e 90, e com a aplicação das diretivas comunitárias e dos
Empresas Privadas. Neste período, o estatuto jurídico das Empresas Públicas estava presente no
197
DL nº 260/76, de 8 de abril.
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- De 1999 até aos dias de hoje – Este iniciou-se com a substituição do DL n.º 260/76, pelo
DL n.º 558/99, de 17 de Dezembro, tendo este, recentemente, sido substituído pelo atual DL nº
133/2013, de 03 de outubro.
133/2013 passou a regular o setor público empresarial de forma genérica. Este prevê três
espécies de empresas:
- As Empresas Públicas sob forma privada, que são sociedades controladas pelo Estado;
- As Empresas Privadas participadas pelo Estado, que apesar de não serem Empresas
unidades de produção são, segundo o professor FREITAS DO AMARAL, organizações de capitais, técnica e
trabalho que se dedicam à produção de determinados bens ou serviços, destinados a ser vendidos no
ou com fim lucrativo ou sem fim lucrativo. Se estão organizadas e prosseguem um fim lucrativo são
empresas; se, pelo contrário, estão organizadas e funcionam de modo a não prosseguir um fim lucrativo
Assim, as empresas públicas são verdadeiras empresas, têm fim lucrativo e, mais do que isso, têm
Há, pelo menos, uma de 2 realidades que na empresa pública têm carácter público:
- A empresa pública pode ter maioria de capitais públicos: neste caso, o financiamento
198
inicial, que serve para formar o capital da empresa é público e tratando-se de empresas públicas
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- Se o Estado ou outras entidades públicas não detiverem a maioria do capital possuirão
direitos especiais de controlo exercendo influência dominante sobre a empresa pública (DL n.º
133/2013, art.9.º/1)
Logo, basta que um destes 2 aspetos exista para que a empresa seja considerada, por lei, como
empresa pública.
públicas, possuem a maioria do capital e, por isso mesmo, controlam os órgãos de administração e
Mas podem não coincidir: o Estado, mesmo sem a maioria do capital, pode ter por força de lei,
direitos especiais de controlo. A empresa será então pública, não pela via mais frequente do capital, mas
As empresas públicas podem nascer da necessidade que, por vezes, o Estado sente de intervir na
economia assumindo “posições chaves”, i.e., posições estrategicamente fundamentais. Tal não resulta
apenas de posições socialistas ou socializantes, pois já o Estado Liberal e até o próprio Estado pré-liberal
consideraram que havia certas atividades que, pela sua importância política, deviam ser detidas e
exploradas pelo próprio Estado. O que variou muito, conforme as épocas, foi a determinação das posições
em que cada momento assim eram qualificadas e, portanto, o número global de posições consideradas
posições-chave.
Este é o caso dos chamados estabelecimentos fabris militares, dedicados no âmbito das Forças
Outro motivo que leva à criação de empresas públicas reside na necessidade, para maior
em empresas públicas modernas, geridas sob forma industrial ou comercial. Neste caso, a empresa
pública já não aparece como instrumento da intervenção do Estado na economia, mas como factor e
199
administrativa.
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Em terceiro lugar, podem criar-se empresas públicas como sanção, como punição política. Foi o
que aconteceu em França, a seguir à 2.ª Guerra Mundial, onde algumas empresas privadas foram
proprietários terem colaborado com os alemães (o caso da Renault). Aqui, a nacionalização não se deu
porque se considerasse fundamental, do ponto de vista económico, que o Estado tivesse nas suas mãos a
produção de automóveis, mas porque se pretendia uma forma de punição política daqueles que tinham
ajudado o invasor.
programas doutrinários de natureza socialista ou socializante, que consideram necessário, por razões
políticas, alargar a intervenção do Estado a determinados sectores que, até aí, estavam nas mãos dos
particulares.
Foi o que aconteceu em França e em Inglaterra a seguir à 2.ª Guerra Mundial, com a
Há outros casos em que as empresas públicas resultam de se considerar que em certos sectores a
atividade económica deve ser desenvolvida em regime de monopólio; e entendendo-se que não se
justifica que o monopólio esteja em mãos de particulares, criam-se as respetivas empresas públicas.
Aqui não se trata de considerar que certos sectores são estrategicamente tão importantes que
têm de estar nas mãos do Estado, mas sim que estes sectores devem ser explorados em regime de
monopólio e, por causa disso, não se considera conveniente que o monopólio esteja em mãos privadas,
Existem, ainda, outros motivos como o desejo de prestar ao público bens ou serviços em
desenvolvimento de certa região, quebrando uma estagnação difícil de superar por outra via; o
necessidade de continuação da exploração de serviços públicos cuja concessão haja sido resgatada; a
intenção de fugir aos controlos típicos do Direito Administrativo, como a sujeição às regras da
contratação pública.
200
Sintetizando:
Página
Direito Administrativo I
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- De um lado, há motivos políticos e económicos que levam a transformar uma atividade
privada em pública;
públicas estaduais, regionais ou municipais, conforme pertençam ao Estado, a uma região autónoma ou a
um município.
Quanto à forma, podemos distinguir as empresas públicas sob a forma privada – é o caso,
designadamente, das que sejam pessoas coletivas públicas - e empresas públicas sob a forma privada – é
o caso, por exemplo, das sociedades comerciais formadas com capitais exclusivamente públicos, bem
como das sociedades com maioria de capital público ou em que a Administração pública detém “direitos
especiais de controlo”.
Quanto ao objeto, temos as empresas públicas que têm por objeto a exploração de um serviço
público ou de um serviço de interesse económico geral (DL n.º 133/2013, artigos 48.º e 55.º).
Serão, assim, empresas de serviço público, ou de serviço de interesse económico geral, as que
asseguram a distribuição ao domicílio de água, gás ou eletricidade, bem como as que exploram as
De acordo com o art.4.º do DL 558/995 existe um princípio da dupla missão das empresas
públicas e embora não exista uma norma análoga no DL n.º 133/2013, segundo o professor FREITAS DO
Assim, atentando, por um lado, à natureza empresarial destas organizações e, por outro, à sua
integração no âmbito da Administração Estadual indireta, resulta clara a sua dupla missão:
201
5
Artigo 4.º
Missão das empresas públicas e do sector empresarial do Estado
Página
A actividade do sector empresarial do Estado deve orientar-se no sentido da obtenção de níveis adequados de satisfação
das necessidades da colectividade, bem como desenvolver-se segundo parâmetros exigentes de qualidade, economia,
eficiência e eficácia, contribuindo igualmente para o equilíbrio económico e financeiro do conjunto do sector público.
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- Contribuir para o equilíbrio económico-financeiro do sector público – missão
económico-financeira.
– missão social.
Quanto ao enquadramento geral da atuação das empresas públicas este está hoje fortemente
- Nenhuma empresa pública, por o ser, pode furtar-se à observância das normas sobre a
- Das relações entre o Estado e as suas empresas públicas não podem resultar situações
que, sob qualquer forma, sejam suscetíveis de impedir, falsear ou restringir a concorrência.
- As empresas públicas que se vejam colocadas em situação económica difícil não podem
atualmente condensado no DL n.º 133/2013 e embora este verse sobre o “sector público empresarial”, a
especial, do Ministério das Finanças na vida das empresas públicas, mesmo daquelas que se organizam
Temos, ainda, de ter presente que este diploma também regula as chamadas empresas
A. Personalidade e autonomia
O atual estatuto das empresas públicas reconhece o traço característico de as empresas públicas
202
Direito Administrativo I
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Com efeito, umas são sociedades e outras são pessoas coletivas públicas. A lei diz também que as
empresas públicas, sob a forma jurídica pública, são dotadas de autonomia patrimonial (art.58.º/1) o
que, sob o ponto de vista técnico, acaba por ser redundante, porque é óbvio que se certa entidade tem
Quanto à sua designação, as empresas públicas que revistam forma jurídica privada serão
denominadas como sociedades, em regra sociedades anónimas (S.A.). Se revestirem forma jurídica
B. Criação e extinção
De harmonia com o DL n.º 133/2013, a criação de empresas públicas que revistam a forma de
(art.10.º/1); ao passo que a criação das entidades públicas empresariais é feita por decreto-lei
A constituição de uma empresa pública (sob forma privada) depende de autorização do Ministro
da Finanças e do correspondente Ministério pelo sector da atividade da empresa. Esta autorização deve
ser precedida de um parecer da Unidade Técnica, que elabora uma análise da viabilidade económico-
A extinção das empresas públicas ou se faz nos termos prescritos na lei comercial para as
sociedades ou, então, no caso das E.P.E., faz-se mediante decreto-lei (art.35.º/1), o qual pode remeter
C. Órgãos
203
A lei não estabelece, em princípio, qualquer distinção importante entre a estrutura orgânica das
empresas públicas que sejam sociedades e a das que constituam entidades públicas empresariais.
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Na verdade, às primeiras aplicam-se, por definição, as regras próprias do Código das Sociedades
Comerciais (CSC) e às segundas também, por força da remissão do art.60.º/1 do DL n.º 133/2013, para o
Contudo, a lei não se limita a fazer uma remissão para CSC, prevendo regras específicas de Direito
das empresas públicas. Assim, começa por exigir que as empresas públicas assumam um modelo de
“governo societário que assegure a efetiva separação entre as funções de administração executiva e as
composição do órgão de administração, a lei prevê que deve integrar 3 membros, salvo quando a
Fixados estes princípios gerais, a lei atribui ao titular da função acionista – Ministro das Finanças
– o poder de definir, nos estatutos de cada empresa, a concreta configuração dos órgãos de
administração e de fiscalização, de acordo com o disposto nos estatutos das empresas públicas e no CSC
(art.31.º/3).
Quanto à designação dos administradores das empresas públicas, esta não é feita por eleição da
assembleia geral da empresa, mas (em regra) por deliberação do Conselho de Ministros (art.32.º/4), nos
O conselho de administração integra sempre um elemento proposto pelo Ministro das Finanças, a
quem compete aprovar expressamente qualquer matéria como impacto financeiro superior a 1% do
ativo líquido da empresa (art.31.º/3). No caso de este membro não concordar com o sentido da
hipótese de não existir assembleia geral, a despacho dos Ministros das Finanças e do sector de atividade
de empresa (art.31.º/5).
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As empresas públicas, tal como os institutos públicos, estão sujeitas à intervenção do Governo,
estratégica de cada empresa pública”, i.e., definir os objetivos a atingir e os meios e modos a empregar
para atingi-los.
Natural é, pois, que o Estado – a quem em última análise pertencem e dependem as empresas
públicas estaduais – se reserve o direito de lhes definir os objetivos, orientando superiormente a sua
“aprova o conjunto de medidas e diretrizes relevantes para o equilíbrio económico e financeiro do sector
- Exercício dos direitos do Estado, como acionista, através do Ministro das Finanças e em
articulação como o Ministro responsável pelo sector de atividade da empresa (art.37.º/1/2). Estes
direitos são exercidos na assembleia geral da empresa e, no caso de esta não existir, por resolução do
Conselho de Ministros ou por despacho do Ministro das Finanças (art.38.º/2). O exercício da função
empresarial reportada a cada triénio” e os “objetivos e resultados a alcanças em cada ano e triénio”
(art.38.º/1/a/b).
orientações específicas de cariz sectorial aplicáveis a cada empresa, assim como os objetivos a alcançar
Finanças e pelo Ministros responsável pelo sector de atividade de empresa, a qual é precedida de um
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- Controlo financeiro, através da Inspeção-Geral de Finanças, destinado a averiguar da
45.º).
limitações à capacidade de endividamento das empresas públicas não financeiras, as quais no caso de
apresentarem capital próprio negativo, só podem aceder a financiamento junto de instituições de crédito
com prévia autorização do DGTF, após emissão de parecer favorável vinculativo da Agência de Gestão da
parceria lógico e natural que as empresas públicas fossem reguladas pelo direito público, tal como os
institutos públicos, que atuam em moldes de gestão pública. Todavia, não é assim: as empresas públicas,
de um modo geral, estão sujeitas ao direito privado. A atividade que desenvolvem não é de gestão
atividades económicas, aplicando ao exercício destas atividades os métodos burocráticos das repartições
públicas ou das direções gerais dos ministérios, é obvio que depararia com dificuldades intransponíveis.
No entanto, o princípio da gestão privada não significa a sujeição da atividade das empresas
públicas apenas ao direito privado, mas a todo o direito normalmente aplicável às empresas privadas – o
que inclui o direito privado, mas também aquela parte do direito público que versa especificamente
sobre a atividade económica das empresas privadas (Direito Fiscal, Direito Processual Civil, Direito Penal
Económico, etc)
De qualquer forma, o princípio da gestão privada desdobra-se em toda uma série de corolários
não é uma contabilidade administrativa, i.e., a contabilidade das empresas públicas faz-se de acordo com
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as regras próprias da contabilidade comercial ou industrial, não se faz de acordo com as regras da
- Fiscalização das contas – De acordo com o art.26.º, as contas das empresas públicas
Finanças;
- Regime jurídico do pessoal – O regime jurídico do pessoal que trabalha nas empresas
públicas é o regime do contrato individual de trabalho (art.17.º/1) e não o regime dos trabalhadores em
funções públicas. No entanto, a lei prevê a aplicação do regime do trabalhador em funções públicas em
matéria de subsídio de refeição, de abono de ajudas de custo e de retribuição devida por prestação de
trabalho suplementar e trabalho noturno aos trabalhadores das entidades públicas empresariais e das
das empresas públicas fica sujeito, quanto às renumerações pagas aos trabalhadores das empresas
privadas. Ou seja: quem trabalhe ao serviço de uma empresa pública paga impostos sobre o rendimento
do seu trabalho, nos mesmos termos em que os pagam aqueles que trabalham ao serviço das empresas
privadas;
direta e indireta nos termos gerais (art.14.º/2). Isto significa que as empresas públicas, por terem um
regime de gestão privada, têm de pagar impostos ao Estado, como se fossem empresas privadas, ao
por serem sociedades, ou porque a lei as submete expressamente a esse regime (art.61.º);
generalidade dos litígios em que seja parte uma empresa pública. Ou seja: a fiscalização da atividade das
207
empresas públicas não fica sujeito aos tribunais administrativos, justamente porque as empresas
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- Execução por dívidas – O princípio da gestão privada encontra outro limite no regime
jurídico da execução por dívidas aplicável às empresas públicas. Assim, se se tratar de pessoas coletivas
públicas, não é possível intentar contra qualquer empresa pública processo de falência ou insolvência,
salvo na medida em que determinar o decreto-lei que procedeu à criação da empresa (art.35.º/2);
sim. O professor FREITAS DO AMARAL também, se forem sociedades comerciais, mas já não o serão se
forem entidades públicas empresariais, até porque, nestes casos, não estão sujeitas à falência.
O Direito Administrativo não regula apenas entidades públicas, também regula algumas
categorias de entidades privadas ou, mais precisamente, aquelas que pela atividade a que se dedicam não
podem deixar de ser consideradas na ótica do interesse geral – são as instituições particulares de
interesse público. Tratam-se de entidades privadas, criadas por iniciativa particular, através de atos de
direito privado, mas que prosseguem fins de interesse público e por isso ficam sujeitas por lei, em certa
público, porque o regime jurídico dessas entidades não é só administrativo, é um misto de direito
administrativo e direito privado e porque o nome dado por MARCELLO CAETANO deixa na sombra a
natureza de tais entidades. O que acima de tudo importa é que se trata de entidades que ao mesmo
tempo são privadas e revestem de interesse público e, como tal, o seu regime jurídico é traçado em parte
“são pessoas coletivas privadas que, por prosseguirem fins de interesse público, têm o dever de cooperar
com a Administração Pública e ficam sujeitas, em parte, a um regime especial de Direito Administrativo”.
- A Administração Pública não pode arcar com todas as tarefas que é necessário
208
desenvolver em prol da coletividade e, como tal, faz apelo aos capitais particulares e encarrega empresas
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privadas de desempenharem a função administrativo: é o que se passa com a concessão de serviços
- A lei considera que um certo número de coletividades privadas são de tal forma
relevante no plano do interesse coletivo que, sem ir ao ponto de as nacionalizar, decide contudo
submete-las a uma fiscalização permanente ou mesmo a uma intervenção por parte da Administração
Pública: é o que acontece com as sociedades de interesse coletivo, junto das quais existe um delegado do
- A lei admite que em determinadas áreas de atividade sejam criadas entidades privadas,
por iniciativa particular, para se dedicarem à prossecução de tarefas de interesse geral, numa base
voluntária e altruísta, tarefas essas que serão realizadas em simultâneo com a relação de atividades
idênticas pela Administração Pública. Assim, estamos face à coexistência colaborante entre atividades
públicas e privadas.
caracterizadas:
- Do ponto de vista orgânico ou subjetivo, por serem entidades particulares, i.e., pessoas
- Do ponto de vista material ou objetivo, por desempenharem por vezes uma atividade
administrativa de gestão pública, outras vezes pro exercerem uma atividade de gestão privada.
- Do ponto de vista do direito aplicável, o regime jurídico a que estão sujeitas é um misto
descentralização funcional do sector público por transferência de poderes próprios deste para a órbita
sobretudo 3 espécies:
Página
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- Pessoas coletivas de utilidade pública administrativa (se o seu substrato tivesse carácter
de associação ou fundação);
No entanto, com a Revolução de Abril esta matéria sofreu grandes transformações: as sociedades
No entanto, segundo alguns aurores com a revogação da Constituição de 1933, suporte jurídico
do conceito de pessoas coletivas de utilidade pública administrativa no seu art.109.º, n.º 4, e a falta de
referência a tal figura na atual Constituição, esta categoria jurídica desapareceu. Apesar disto, e na
esteira dos ensinamentos do professor FREITAS DO AMARAL, tal não se afigura como possível, pois tal
conceito não é proibido pela Constituição, nem é incompatível com ela, até porque continua a ter
como empresas privadas, de fim lucrativo que por exercerem poderes públicos ou estrem submetidas a
uma fiscalização especial da Administração Pública, ficam sujeitas a um regime jurídico específico
São exemplos de tais sociedades as concecionárias e outras empresas a que tenha sido confiada, a
Direito Administrativo I
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De qualquer forma, a lei sujeita a este tipo de empresas a um regime jurídico-administrativo, que
se sobrepõe ao regime de direito comum normalmente aplicável às empresas privadas. Este regime
comum continua, obviamente a aplicar-se em tudo quanto não seja contrário às regras especiais de
Direito Administrativo estabelecidas propositadamente por lei para as sociedades de interesse coletivo.
abril, porque a principal forma de intervenção económica do Estado no sector privado era, ao tempo, a
declaração de certas empresas como empresas de interesse coletivo e a sua consequente sujeição ao
Direito Administrativo. Porém, a esmagadora maioria das empresas de interesse coletivo que existiam
antes de 1974 foram nacionalizadas em 1975 tornando-se empresas públicas e deixando, portanto, de
5.1.1. Espécies
- Empresas que, a outro título, prestem serviços públicos ou serviços de interesse geral;
O regime jurídico das sociedades de interesse coletivo é um regime duplo, pois é em parte
constituído por privilégios especiais, de as empresas privadas normalmente não gozam, e em parte
constituído por deveres ou sujeições especiais, a que tão-pouco a generalidade das empresas privadas se
acham submetidas.
211
mais importantes:
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- Isenções fiscais;
Na categoria dos deveres ou encargos especiais impostos por lei as sociedades de interesse
limitações de renumeração estabelecidas por lei para os gestores públicos e, nomeadamente, ao princípio
delegados do Governo6.
Tem-se levantada o problema de saber se as sociedades de interesse coletivo fazem parte, ou não,
As pessoas coletivas privadas não fazem, por regra, parte da Administração Pública. Mas quanto a
estas entidades que ficam submetidas a um regime jurídico-administrativo, em especial quando exerçam
6
Os delegados do governo são representantes do Estado, que fiscalizam a atividade da empresa; não é órgão da
empresa, é órgão do Estado e fiscaliza em nome do Estado a atividade desenvolvida pela empresa. Os administradores
por parte do Estado, que não devemos confundir com os delegados do governo, são órgãos da empresa, que fazem parte
212
do seu Conselho de Administração, mas são designados pelo Estados nos casos em que o Estado seja acionista dessa
empresa ou tenha por lei o direito de se fazer representar na respetiva administração.
Página
Assim, os delegados do Governo são órgãos do Estado-poder, que fiscalizam o funcionamento da empresa, ao passo que
os administradores por parte do Estado são órgãos da empresa, que representam o Estado-acionista.
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efetivamente passam, ou não, a ser elementos integrantes da Administração Pública. Há 2 teses
- A tese clássica é a de que estas entidades, porque são entidades privadas, não fazem
parte da Administração Pública: são colaboradores da Administração, mas não são seus elementos
- A generalidade dos seus atos são atos jurídicos de direito privado, não são (em
previsto no CC;
- Segunda tese, segunda a qual as entidades, pelo facto de exercerem funções públicas,
tornam-se órgãos indiretos da Administração. Esta tese é defendida pelo professor MARQUES GUEDES.
As associações e fundações podem ser vistas pela lei como entidades de utilidade particular ou
enquanto entidades de utilidade pública. São de utilidade particular aquelas que embora não tenham um
fim lucrativo, desenvolvam atividades que não interessem primacialmente à comunidade nacional ou a
qualquer região autónoma ou autarquia local, mas apenas a grupos privados. Mais, estas não aceitam
São pessoas coletivas de utilidade pública as associações e fundação de direito privado que
prossigam fins não lucrativos de interesse geral, cooperando com a Administração Central ou local, isto
conforme a definição dada pelo diploma que regula as pessoas coléticas de utilidade pública, o DL n.º
213
460/77 de 7 de novembro.
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Assim, as pessoas coletivas de utilidade públicas são pessoas coletivas privadas, que prosseguem
fins não lucrativos de interesse geral, sejam estes de âmbito nacional ou local, tendo estas que cooperar
com a Administração Pública no desenvolvimento desses fins de interesse geral, precisando de obter da
pública. Logo, não há pessoas coletivas de utilidade pública por mera decisão dos seus criadores (salvo
Estas distinguem-se das empresas de interesse coletiva por não prosseguirem um fim lucrativo,
são as chamadas “non profit organizations”. Do ponto de vista jurídico, as pessoas coletivas de utilidade
pública assumem sempre a forma de associações, fundações ou cooperativas, ao contrário das empresas
5.2.1. Espécies
Tal como o professor FREITAS DO AMARAL sugere, as pessoas coletivas de utilidade pública
- Quanto ao âmbito territorial de atual são pessoas coletivas de utilidade pública geral,
regional ou local, conforme prossigam fins de interesse nacional ou fins que interessam apenas a uma
- Quanto aos fins que prosseguem podemos ter três espécies de pessoas coléticas de
utilidade pública que não sejam instituições particulares de sociedade social nem pessoas coletivas de
utilidade pública administrativa, logo estas prosseguem fins de interessem geral que não correspondam
aos fins específicos das outras 2 categorias. O seu regime jurídico consta do D.L. 460/77 e caracteriza-se
por regalias e isenções, mas também deveres e limitações. A intervenção da Administração Pública no
funcionamento destas entidades é mínimo e não envolve qualquer tipo de tutela administrativa nem
214
controlo financeiro.
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Quanto às instituições particulares de solidariedade social, estas são constituídas para dar
expressão a um dever moral de solidariedade e justiça. O seu regime consta do D.L. n.º 119/83 de 25 de
fevereiro e contém, para além de privilégios e limitações especiais, o direito ao apoio financeiro do
As pessoas coletivas de utilidade pública administrativa são as pessoas coletivas que não sendo
instituições particulares de solidariedade social, prossigam alguns dos fins previstos no antigo art.416.º 7
do CA8, é nomeadamente o caso das associações humanitárias que visam socorrer feridos, doentes ou
náufragos, apagar incêndios ou qualquer outra forma desinteressada de vidas humanas e bens. O seu
regime consta do CA e os seis atos e atividades estão sujeitos às regras da contabilidade pública, ao
controlo do Tribunal de Contas e à fiscalização dos tribunais administrativos (art.4.º/1/d do novo ETAF)
primeira há intervenção mínima, porque os fins de interesse geral das entidades privadas não interferem
com as funções assumidas pela administração; na segunda é de tipo intermédio, porque os fins
entre as atividades privadas e públicas; e na terceira é máxima, porque tais entidades foram criadas pela
iniciativa particular para preencher uma lacuna dos poderes públicos e, como tal, correspondem a uma
modalidade de exercício privado de funções públicas, onde a intervenção e o controlo administrativo têm
de ser maiores.
Como estas entidades reúnem avultados patrimónios, normalmente obtidos por doação de
particulares, é necessários fiscalizá-las para que não haja dissipação de bens e para que as pessoas
encarregadas de geri-las não administrem os patrimónios no seu interesse pessoa, mas no interesse geral
7
Artigo 416.º
Pessoas colectivas de utilidade pública administrativa. Definição
Consideram-se pessoas colectivas de utilidade pública administrativa as associações beneficentes ou humanitárias e os
215
institutos de assistência ou educação, tais como hospitais, hospícios, asilos, casas pias, creches, lactários, albergues,
dispensários, sanatórios, bibliotecas e estabelecimentos análogos, fundados por particulares, desde que umas e outros
aproveitem em especial aos habitantes de determinada circunscrição e não sejam administrados pelo Estado ou por um
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corpo administrativo.
8
Referimo-nos ao Código Administrativo, porque o seu regime ainda aí consta não tendo sido substituído por diploma
posterior.
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Nos termos do DL 460/77, todas as pessoas coléticas de utilidade pública têm o seguinte regime
jurídico-administrativo:
outras entidades que possam não beneficiar do estatuto de utilidade pública, cfr. art.2.º/1/c e 12.º/2/a
- Têm de estar registadas numa base de dados mantida pela Secretaria Geral da
legislação sobre espetáculos e divertimentos (art.10.º/a/e), bem como da publicação gratuito dos seus
- Podem requerer a expropriação por utilidade pública, mesmo urgente, dos terrenos de
Mais é de notar que associações ou fundações que prossigam fins de beneficência, humanitários,
de assistência ou de educação podem ser declaradas de utilidade pública logo no momento da sua
Desta forma as pessoas coletivas de utilidade pública têm um regime de carácter misto, pois
beneficiam de certos privilégios que as pessoas coletivas privada não têm, porque se dedica, à
prossecução de interesses gerais, mas ficam também sujeitas a deveres e encargos especiais, porque
prosseguem fins que diretamente interessam à Administração Pública como zeladora do bem comum.
216
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5.2.3. Natureza jurídica das pessoas coletivas de utilidade pública
Assim, a sua natureza foi largamente debatida na vigência da Constituição de 1933. Segundo
MARCELLO CAETANO estas eram “pessoas coletivas de direito privado e regime administrativo”, “por
resultarem de um substrato criado por iniciativa de particulares para fins por estes determinados, cujo
reconhecimento resulta de ato do Poder público sobre o direito comum.” Já para AFONSO QUEIRÓ estas
eram pessoas coletivas de direito público, integradas na Administração, porque o seu regime era
fundamentalmente um regime jurídico de Direito Público, como por exemplo devido à sua submissão à
atual diploma que regula as pessoas coletivas de utilidade pública, considera-as “entidades privadas que
cooperam com a Administração” e não como elementos integrantes desta. Aliás é de notar que a tutela
administrativa já não incide sobre o mérito e resume-se a um mero controlo de legalidade. Mais a
sujeição aos tribunais administrativos não abrange todas as pessoas coletiva de ductilidade pública, mas
apenas as de utilidade pública administrativa e, mesmo assim, não incide sobre toda a atividade destas,
mas unicamente sobre os atos administrativos que pratiquem (cfr. art.4.º/1/d do ETAF)
Assim, como o professor FREITAS DO AMARAL defende, devemos utilizar o conceito anglo-
saxónico de third-sector para classificar as pessoas coletivas de utilidade pública, porque integram um
sector não lucrativo, de fins altruístas, que se integra a atividades humanitárias e em que em tudo se
distingue do sector público e do sector privado. “Estão tão longe do sector público pelo seu espirito quanto
interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com
Governo.
217
Em primeiro lugar, administração autónoma prossegue interesses públicos próprios das pessoas
que a constituem, ao contrário da administração indireta que, como vimos, prossegue atribuições do
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Em segundo lugar, e em consequência disso, a administração Autónoma dirige-se a si mesma,
apresentando-se como um fenómeno da autoadministração: quer dizer, são os seus próprios órgãos que
definem com independência a orientação das suas atividades, sem estarem sujeitos a ordens ou
Assim, o único poder que o Governo pode exercer sobre a Administração Autónoma é o poder de
tutela (199.º/4/d, 229.º e 242.º), o que é um mero poder de fiscalização ou controlo que não permite
- As associações públicas;
- As autarquias locais;
pessoas coletivas de população e território. Em todas elas há um substrato humano: todas são
embora com algumas especificidades muito importantes que não permitem a sua integral assimilação às
De acordo com o art.157.º e 167.º do CC, uma associação é uma pessoa coletiva constituída pelo
agrupamento de várias pessoas singulares ou coletivas que não tenha por fim o lucro económico dos
A maior parte das associações são entidades privadas. Mas algumas associações há que a lei cria
218
ou reconhece com o objetivo de assegurar a prossecução de certos fins ou interesses coletivos, chegando
mesmo a atribuir-lhes para o efeito um conjunto de poderes públicos, ao mesmo tempo que as sujeita a
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Segundo o professor FREITAS DO AMARAL, podemos definir as associações públicas como sendo
de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organiza com esse fim.
Estas distinguem-se das empresas e dos institutos públicos, porque estas são pessoas coletivas
públicas de tipo institucional, assentam sobre uma instituição (seja ela um serviço, uma fundação, um
associativo e têm por esteio um agrupamento de indivíduos e ou de pessoas coletivas com um objetivo
comum. Por outro lado, os institutos públicos e as empresas públicas existem para prosseguir os
interesses públicos do Estado, integrando-se por isso na Administração Indireta do Estado, ao passo que
as Associações Públicas existem para prosseguir interesses públicos próprios das pessoas que as
constituem, pelo que fazem parte da Administração Autónoma. As Associações têm interesses e fins
próprios e, por isso mesmo, dirigem, orientam e gerem os seus destinos, os seus bens, o seu pessoal e as
Entre Associações Públicas e Institutos Públicos há apenas uma coisa em comum: ambos são
pessoas coletivas públicas, criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados e,
por isso, em ambos os casos estamos perante pessoas coletivas de fins singulares.
De qualquer forma, é de referir que as associações, no seu conjunto, têm vindo a assumir uma
proliferação destas entidades. As razões prendem-se, por um lado, com a tendência neocorporativa que
se tem desenvolvido no âmbito das democracias ocidentais, na qual os mecanismos de concertação social
outro lado, o seu crescimento está também ligado à reforma administrativa e à necessidade de
6.1.1. Espécies
Toda a associação pública tem sempre como base tem sempre como base, por natureza, um
fim e que tanto pode ser constituído por indivíduos como por pessoas coletivas.
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A. Associações de entidades públicas
Por vezes, para se designar este tipo de associações utiliza-se a expressão consórcios públicos.
entidades que, nos últimos anos, se têm desenvolvido e multiplicado de uma forma muito intensa,
associativa e âmbito territorial, que visam a prossecução de interesses públicos, comuns aos
municípios que as integram. Segundo o diploma que as rege estas são “livremente instituídas
pelos municípios integrantes das áreas geográficas” da grande Lisboa e do grande Porto, sendo-
lhe cometido um significativo conjunto de atribuições que, por sua vez, são transformadas em
conselho estratégico.
presentes dos órgãos executivos dos municípios envolvidos e celebrado em conformidade com a
lei civil. Os estatutos da associação, que são assim instrumentos jurídicos de direito privado, têm
o seu conteúdo mínimo definido por lei: denominação, sede composição, fins, bens, etc. No
por contrato, que deve incluir os estatutos da nova entidade, nos termos da lei civil. Aqui a
liberdade constituição e adesão é bastante maior do que no caso das áreas metropolitanas e das
Estas, segundo o professor FREITAS DO AMARAL, são o paradigma das associações públicas.
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Como exemplos podemos apontar as ordens profissionais que basicamente começaram por ser
associações de profissões liberais, embora hoje muitos dos profissionais inscritos sejam trabalhadores
subordinados; e as camaras profissionais. A diferença entre as duas tem a ver com o grau académico dos
associados: curso superior no caso das ordens e curso intermédio no caso das câmaras (art.11.º da
LAPP).
Temos ainda como exemplo as academias científicas e culturais, que são qualificadas como
nalguns casos, estão sob a tutela do Governo ou são órgão consultivo do Governo. Estas são associações
Nestas numa mesma associação agrupam-se uma ou mais pessoas coletivas +públicas e
indivíduos ou pessoas coletivas privadas. Nestes casos, há associados públicos e particulares, uns e
outros com direito a participar na assembleia geral ou num órgão deliberativo equivalente, em
proporções variáveis. E nos órgãos executivos estão também presentes, em conjunto, tanto os
associados particulares.
atividades em áreas tão díspares como a música, o apoio social ou a gestão de matas nacionais.
Convém não confundir as associações públicas com outras entidades que não podem ser
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- A Associação Nacional de Municípios e a Associação Nacional de Freguesias;
- As associações politicas;
- As associações sindicais;
- As federações desportivas;
- As casas do povo;
- As organizações de moradores.
Ao contrário do que acontece com as empresas públicas e com os institutos públicos, não existe
um diploma legal que regule as associações públicas no seu conjunto. Há contudo diplomas que
disciplinam as espécies mais importantes de associações públicas, como sucede com a LAL (Lei das
Pública, são muitas as regras e princípios constitucionais que se aplicam de forma direta à totalidade das
garantias (art.18.º/1);
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- Ao direito dos particulares acederem aos tribunais para defesa dos seus direitos,
dos seus direitos afetados por atuações ou omissões de entidades administrativas (art.23.º);
e contraordenacionais (art.32.º/10);
- Art.112.º/6/8;
- À fiscalização das suas finanças pelo Tribunal de Contas, nos termos do art.214.º;
Pública, tais como os princípios da desburocratização, da aproximação dos serviços às populações, etc
(art.267.º);
Não quer isto dizer que as associações públicas desenvolvam a sua atividade submetidas
exclusivamente ao direito público. Pelo contrário, o recurso ao direito privado é crescente. Assim,
podemos dizer que o recurso ao direito público dá-se quando pretendam agir perante os seus associados,
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Quanto à criação das associações públicas estas podem ter na sua origem um ato público que, a
partir do nada, procede à sua criação; a transformação de um organismo público de tipo institucional; um
ato jurídico dos seus associados e um ato de publicização de uma associação privada pré-existente.
públicas formadas pelos membros de certas profissões de interesse público com o fim de, por devolução de
poderes do Estado, regular e disciplinar o exercício da respetiva atividade profissional (art.2.º LAPP).
Estas além da defesa dos interesses gerais dos destinatários dos serviços prestados pelos seus
profissão.
Posto isto, as funções que por lei são desenvolvidas pelas ordens profissionais exigem, como é
natural, que seja colocado na disponibilidade destas um conjunto de instrumentos jurídicos de vária
natureza. Estas dispõem de poder regulamentar, bem como do poder de praticar atos administrativos,
definidores da situação jurídica individual e concreta dos seus membros e mesmo de terceiros (art.9.º e
17.º da LAPP).
As ordens profissionais caracterizam-se ainda pelo facto de o legislador, ao definir o seu regime,
as associar a um conjunto de poderes jurídicos fundamentais ao desempenho das suas funções. Assim, as
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- Filiação (ou inscrição) obrigatória (art.24.º LAPP). No entanto, esta característica
representa uma restrição à liberdade de associação e uma restrição à liberdade de profissão, que está
- Quotização obrigatória
- Poder disciplinar.
A administração local autárquica não se confunde com a administração local do Estado: é uma
Em sentido subjetivo ou orgânico, esta corresponde ao conjunto das autarquias locais, em sentido
De qualquer forma, estas são definidas pelo professor FREITAS DO AMARAL como pessoas
circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da
as quais servem de fundamento à existência das autarquias locais, as quais se formam para prosseguir os
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interesses privativos das populações locais, resultantes do facto de elas conviverem numa área restrita,
- Os órgãos representativos.
Onde quer que haja autarquias locais há descentralização em sentido jurídico, o que significa que
as tarefas da administração pública não são desempenhadas por um só pessoa coletiva, mas por várias
No Estado liberal, a autonomia local constituía um refuto próprio das autarquias face ao Estado,
análogo à liberdade dos cidadãos face ao poder político. Hoje, em pleno Estado social de Direito, o
interesse comum;
- Freguesia;
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- Região, que irá ser criado no futuro.
A. Fontes
Como fontes tempos a CRP, a Lei n.º 75/2013 ou lei das autarquias locais, a Lei n.º 169/99, que
apesar de revogada parcialmente pela LAL, mantém-se em vigor na parte relativa à constituição,
composição e organização dos órgãos autárquicos, a Lei n.º 27/96 que regula as eleições autárquicas.
B. Traços Gerais
Na CRP, no capítulo I do título VIII da parte III, estão previstos os princípios gerais da matéria:
- Descentralização (art.237.º);
- O Estado tem o dever de conceder às autarquias locais apoio técnico e meios humanos
(art.243.º/3).
Mais temos o princípio da reserva de lei em matéria de autarquias locais previsto no art.164.º e
165.º
227
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6.2.1. A Freguesia
As freguesias são definidas pelo professor FREITAS DO AMARAL como “autarquias locais que,
dentro do território municipal, visam a prossecução de interesses próprios da população residente em cada
circunscrição paroquial”.
A sua origem remonta ao século V, sendo que usava-se a expressão “paróquia”, como sinónimo de
freguesia. Estas até à época do Estado liberal estavam excluídas da Administração pública, passando
depois a integrá-la.
e representativo dos habitantes, art.245.º CRP, que em pequenas freguesias pode ser substituído pelo
Plenário dos cidadãos eleitores) e pela Junta de Freguesia (o órgão executivo, art.246.º CRP).
tributários, decidir sobre outros assuntos importantes fora da competência da junta (função decisória).
(função executiva), resolver os problemas que surgem na comunidade (função de estudo e proposta),
comunidade (função de fomento), colaborar com a Câmara municipal e demais entidades públicas que
A freguesia, enquanto integrante das autarquias locais é uma entidade pública que apresenta
uma base territorial. É uma entidade independente, distinta da pessoa coletiva do Estado (art.6.º/1 da
CRP). O artigo 3.º/1 da Carta Europeia de Autonomia Local define ainda o princípio da autonomia local
como impondo "o direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos
termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações, uma parte importante dos
assuntos públicos". Parte essa determinável pelo princípio da subsidiariedade (art.6.º/1 CRP e 4.º/3 da
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As freguesias têm várias atribuições, que contribuem para esclarecer a sua importância efetiva.
Estas encontram-se enumeradas, de forma exemplificativa e não taxativa, no artigo 7.º do regime jurídico
das Autarquias Locais (Lei n.º 75/2013, de 12 de setembro, também designada de “LAL”). Assim, temos:
- Abastecimento público;
- Educação;
- Ação social;
- Proteção civil;
- Ambiente e salubridade;
- Desenvolvimento;
- Proteção da comunidade.
De facto, durante o Estado Novo, o panorama das atribuições era distinto, conferindo às
freguesias um papel de importância enfraquecida: as freguesias eram alvo de uma diminuição constante
de recursos e atribuições. Hoje em dia, como podemos extrair do referido artigo, a situação é inversa: não
só as freguesias receberam um aumento substancial de recursos, como também de atribuições, por parte
do Estado.
Este aumento exponencial de recursos e atribuições tem uma importância fundamental para
aproximar a Administração Pública aos cidadãos de cada freguesia. Esta ação de aproximação por parte
229
das freguesias realizou-se não só com as populações em zonas mais interiores e remotas do país, como
Página
também nas freguesias de centros urbanos. Situação esta apoiada pela Constituição, que dispõe que a
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Administração Pública deve ser “estruturada de modo a evitar a burocratização e a aproximar os serviços
As freguesias têm um âmbito de ação ainda mais alargado pela possibilidade legal de realizarem
protocolos com instituições públicas que promovam atividades como a assistência social, educativa,
Além disso, é prevista a possibilidade de delegação de competências das Câmaras Municipais nas
juntas de freguesias em todos os domínios dos interesses próprios das populações destas, em especial no
âmbito dos serviços e das atividades de proximidade e do apoio direto às comunidades locais (art.131.º
LAL).
Mesmo que não haja delegação, a mesma lei estabelece a "Delegação legal", isto é,
câmaras municipais (art.132.º), como assegurar a limpeza e reparação das vias e espaços públicos, gerir
Por fim, é importante destacar que as freguesias assumem um papel de relevo em muitos outros
setores. Assim, no plano político, é de salientar que são as freguesias que apoiam vários processos
6.2.2. O Município
Os municípios tem importância em termos internacionais, pois é o único tipo de autarquia com
A CRP veio determinar que pertence à reserva absoluta de lei formal o regime da criação,
extinção e modificação territorial das autarquias locais (art.167.º/n) e que pertence à reserva relativa de
230
lei formal o estatuto das autarquias locais, incluindo o regime das finanças locais (art.168.º/1/s).
Mais, por via de regra, cada município tem os limites territoriais que corresponderem aos limites
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Enfim, cada município tem o direito de usar símbolos heráldicos, que o identificam e distinguem
perante terceiros
A. Classificação de municípios
Temos as classificações doutrinais ou cientificas que são feitas pela doutrina do direito
administrativo.
Temos as classificações estatísticas são aquelas que o Instituto Nacional da Estatística, que tem o
monopólio legal da elaboração e produção de estatísticas no pais, entender em seu critério dever fazer,
Finalmente, temos as classificações legais são as que são estabelecidas por lei, agrupando os
Quanto às atribuições municipais temo o plano do legislador, que é um plano de iure condendo e o
descentralização administrativa.
No entanto, no plano do direito legislado temos 3 critérios para definir as atribuições dos
municípios:
- Sistema de cláusula geral consiste em a lei definir numa fórmula sintética e abstrata
todas e cada uma das atribuições dos municípios, ficando entendido que a enumeração legal é taxativa,
i.e., que nenhuma outra atribuição pode ser considerada municipal, para além das que leis avulsas
expressamente indicarem.
231
- Sistema misto, que consiste em a lei fazer uma enumeração exemplificativa das
principais atribuições, remetendo e completando esse elenco com uma clausula geral: a lei
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pormenorizará detalhadamente um certo número de atribuições municipais e depois dirá “e além destas,
todas as que forem do interesse do município”. É o que está previsto no art.23.º/2 da LAL.
- Transferência legal de competências, em que a transferência faz-se por atos legislativos, sendo
que o faz em termos definitivos e universais (art.114.º), ou seja, sem previsão de duração e para todos os
municípios. No entanto, esta definitividade não pode traduzir-se numa proibição de futura revogação da
lei de transferência de competências, dado que a LAL não tem valor reforçado.
sucede com a lei de transferência de competências, integrar uma referência aos recursos humanos,
contrato (art.122.º). Tais contratos estão previstos no CCP e no CPA (art.120.º/2). Quanto à sua natureza
estes são verdadeiros contratos administrativos (art.1.º/6/b do CCP), a delegação pode apenas ocorrem
duração do mandato do Governo que o subescreveu (126.º/1) e considera-se renovado após a tomada de
posse do novo Governo (art.126.º/2). Finalmente, quanto à cessação do contrato, para além do decurso
do tempo, que determina a sua caducidade, os contratos também podem cessar por revogação (no caso
de acordo mutuo das partes), por resolução (no caso de incumprimento do contrato, art.123.º/2/4/5) e
por denúncia, no prazo de 6 meses após a tomada de posse do Governo ou após a instalação do órgão
autárquico (art.126.º/3).
C. Os órgãos do município
O município é uma pessoa coletiva e, como tal, tem órgãos que tomam decisões, que manifestam a
vontade própria da pessoa coletiva em causa, tal está previsto no art.235.º/2 da CRP.
Os órgãos do município dizem-se representativos quando a designação dos seus titulares provier
de eleição.
232
Uma classificação a que importa aludir está prevista no art.239.º é a diferença entre:
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- Órgãos deliberativos, que são os órgãos que tomam as grandes decisões de fundo e
marcam a orientação ou definem o rumo a seguir pela entidade a que pertencem. Estes são órgãos
encarregando-se da gestão corrente dos assuntes compreendidas na pessoa coletiva. Estes são órgãos
O art.251.º da CRP traça a composição da Assembleia. Esta não é toda eleita diretamente é, em
parte, constituída por membros eleitos e, em parte, constituída por membros por inerência que são os
população não pode ser inferior aos dos presidentes das juntas de freguesia, nora que visa assegurar que
os escolhidos por eleição direta não fiquem em minoria perante os designados apenas mediante
inerência.
ordinárias, em que duas delas têm agenda pré-fixada na lei: trata-se, por um lado, da sessão de Abril na
qual deve ser apreciado o inventário de todos os bens, direitos e obrigações patrimoniais e feita a
respetiva avaliação; por outro lado, temos a sessão de Novembro ou Dezembro em que cumpre aprovar
as propostas das opções dos planos de atividades e do orçamento para o ano seguinte.
Esta não desempenha funções executivas, nem funções de gestão, mas antes funções próprias
municipais;
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- Função tributária;
- Função de decisão superior, que se traduz na prática de atos sobre as matérias mais
Esta é o órgão colegial de tipo executivo a quem está atribuída a gestão perramente dos assuntos
municipais. Podemos chamar-lhe, portanto, o corpo administrativo, que é definido pelo professor
FREITAS DO AMARAL como todo o órgão colegial executivo encarregado da gestão permanente dos
Diz o art.57.º da Lei da Composição e Funcionamento dos Municípios e Freguesias (LCFA), que a
Câmara é composta pelo Presidente de Câmara, que é o primeiro candidato da lista mais votada para a
Quanto ao número de vereadores que compõem cada Câmara Municipal é variável conforme a
dimensão do município.
Quanto ao funcionamento, ao contrário do que acontece com a Assembleia Municipal, que tem
um número certo de sessões ordinárias por ano, mais as sessões extraordinárias que forem
- Função consultiva: a Câmara emite parecer sobre projetos de obras não sujeitos a
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- Função de decisão: a Câmara toma todas as decisões de autoridade que a lei lhe confira,
- Nos casos em que a competência da Câmara pode ser exercida pelo Presidente da
- Nos casos em que a competência da Câmara pode ser delgada aos vereadores pelo
e à Assembleia Municipal, bem como remeter a esta toda a documentação comprovativa da atividade do
Mais além da competência própria, o Presidente da Câmara pode exercer competência delegada
consultiva e de coordenação da política educativa, criado pelo DL n.º 7/2003 de 15 de janeiro (Lei do
É de notar que os pareceres deste órgão devem ser remetidos diretamente aos serviços e
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C.5. O Conselho Municipal de Segurança
consultiva, de articulação, informação e cooperação, criado pela Lei n.º 33/98 (Lei do Conselho Municipal
de Segurança). Este reúne uma vez por trimestre, mediante convocação do presidente da Câmara
Municipal.
serviços do município que, não dispondo de autonomia, são diretamente geridos pelos órgãos principais do
município.
O município toma decisões através dos seus órgãos. Mas essas decisões, antes de serem tomadas,
precisam de ser cuidadosamente estudadas e preparadas e, uma vez tomadas, têm de ser executadas. A
Os serviços municipalizados são verdadeiras empresas públicas municipais que, não tendo
Estes estão regulados na Lei n.º 50/2012 de 31 de agosto (Regime jurídico do Sector Empresarial
Local).
Os serviços municipalizados são criados por deliberação da assembleia municipal, sendo que é
esta a acompanhar e a fiscalizar a sua atividade. Quanto ao seu objeto estes podem prosseguir: o
abastecimento público de água, gestão de resíduos urbanos, transporte de passageiros, etc (vide
art.10.º/1 da RSEL). Para além destas atividades não é admissível a criação de serviços municipalizados,
embora a lei tenha salvaguardado aqueles serviços já existentes à data da sua entrada em vigor.
Já quanto às empresas públicas locais, estas são regidas pelo RSEL. As empresas locais são
pessoas coletivas de direito privado, de tipo societário, constituídas e participadas nos termos da lei
236
comercial, nas quais a entidade pública participante exerce uma influência dominante. Por sua vez, a
Página
influência dominante certifica-se pela verificação de algum dos seguintes requisitos (art.19.º/1):
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- Detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto;
fiscalização;
é uma atividade que vise a promoção do crescimento económico ou o reforço da coesão económica e
social (art.48.º).
D. Associações de municípios
(art.63.º/1). A sua constituição é complexa que envolve a assembleia municipal e a câmara municipal.
De acordo com o art.109.º da LAL, cada associação de municípios tem estatutos próprias que têm
de estabelecer a sua denominação, o seu fim, sede e composição, as competências dos órgãos, a
E. O referendo local
A possibilidade de efetuar consultas sobre assuntos relacionados com a vivência diária das
populações locais é uma forma de sensibilização dos cidadãos para a existência e necessidade de decisão
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Quanto aos requisitos temporais nenhum referendo local pode ser convocado ou realizado entre
a data da convocação e data da realização de eleições gerais para os órgãos de soberania. Além disso, não
Sobre o âmbito das consultas populares, estas tanto podem ter lugar ao nível da freguesia, como
- Iniciativa, que é dos deputados dos órgãos deliberativos e aos órgãos executivos
LRL)
- Decisão sobre a realização da consulta, em que a votação para a aprovação, pelo órgão
competente, das propostas apresentadas das quais consta obrigatoriamente o conteúdo das preguntas
(art.23.º);
formulação das perguntas, que compete ao TC (art,25.º) e que tem 25 dias para emitir a sua pronúncia
(art.26.º da LRL).
Sobre os efeitos do referendo: estes traduzem-se na sua vinculatividade, desde que na votação
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- O direito de petição de que gozam os cidadãos eleitores da circunscrição administrativa,
adoção ou cessação de determinadas medidas que considerem relevantes para o interesse público local
(art.52.º/1 da CRP);
- O direito de intervenção nas reuniões dos órgãos colegiais autárquicos, num período
fixado com vista à prestação de esclarecimentos, cuja referência sumária é lavrada em ata
(art.49.º/2/4/5/6 da LAL);
autárquicos, sendo certo que a LAL impõe que este requerimento seja subscrito por um mínimo de
Para além das grandes cidades existem os seus arredores. O conjunto formado pela grande cidade
de soluções:
cidade, em que a grande cidade ao expandir-se absorve no seu seio os municípios que, até aí, eram seus
se mantém, mas é criada uma nova autarquia, de nível superior, a qual engloba e substitui a grande
A LAL prevê a existência de dois tipos de entidades intermunicipais para a prossecução de fins
Página
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autarquias locais e representam formas de cooperação intermunicipal caraterizadas pela exclusividade e
intermunicipal adotado passou a tratar de forma praticamente igual realidades bastante diferentes:
núcleos populacionais de milhões de habitantes e núcleos populacionais de pouco mais de 100 mil
habitantes.
Ainda assim, existem algumas diferenças: o caráter voluntário da sua instituição, o alcance das
Criação: as áreas metropolitanas são aquelas que a lei indicar (art.66º/1 LAL). Já as comunidades
intermunicipais são livremente instituídas pelos municípios que integrem uma determinada área
geográfica previamente delimitada por lei. A lei não obriga à constituição da entidade, mas fixa
previamente quais os municípios habilitados a integrá-la (art.66º/2 LAL). A comunidade constitui-se por
contrato. A eficácia do acordo depende da aprovação pelas assembleias municipais dos municípios
As comunidades intermunicipais não podem ser instituídas sem o acordo de um número mínimo
de municípios que a queiram integrar, vendando a lei a instituição destas com número inferior a cinco
municípios ou que tenham população somada inferior a 85000 habitantes (art. 80º/5 LAL). Estando a
potestativo de a ela aderir, mediante deliberação da câmara municipal, aprovada pela assembleia
Atribuições: existe coincidência quase total entre as atribuições prosseguidas pelas áreas
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- Funções de participação na gestão dos programas de apoio ao desenvolvimento
regional;
competências transferidas pelo Estado e aquelas que são delegadas pelos municípios que as integram
Órgãos: no caso das áreas metropolitanos, a lei prevê um órgão deliberativo, o conselho
municípios que a integram (art. 69º/2 LAL). O conselho tem um presidente e dois vice-presidentes,
eleitos de entre os seus membros (art. 69º/3 LAL). Compete-lhe, pelo art. 71º LAL, definir e aprovar as
opções políticas e estratégicas da área metropolitana, aprovar o orçamento e o plano de ação da área
metropolitanos, eleitos pelas assembleias municipais dos municípios que a integram (art. 73º/2 LAL). Os
membros são eleitos através de um processo complexo que consiste na realização de uma eleição a
decorrer simultaneamente em todas as assembleias municipais dos municípios que integram a área
metropolitana e que devem ser convocadas para reunir na mesma data e hora pelos respetivos
presidentes. A votação tem por objeto a eleição de uma lista ordenada de candidatos, previamente
aprovada pelo conselho metropolitano. A lista submetida a votação é eleita se reunir a maioria dos votos
favoráveis num número igual ou superior a metade das assembleias municipais, desde que aqueles votos
241
sejam representativos da maioria do número de eleitores somados de todos os municípios que integram
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Compete à comissão executiva metropolitana, pelo art. 76º LAL, executar as opções do plano e o
orçamento, assegurar o cumprimento das deliberações do conselho metropolitano, bem como dirigir os
serviços metropolitanos.
das instituições, entidades e organizações com relevância e intervenção no domínio dos interesses
No caso das comunidades intermunicipais, a lei prevê quatro órgãos: dois órgãos deliberativos, a
municípios que integram a comunidade intermunicipal, eleitos de forma proporcional, nos termos do art.
83º/1 da LAL: 2 nos municípios até 10.000 eleitores; quatro nos municípios entre 10001 e 50.000
eleitores; estais nos municípios entre 50001 e 100000 eleitores; 8 nos municípios com mais de 100000
eleitores.
A eleição ocorre em cada assembleia municipal e nela só participam os seus membros eleitos
Nos termos do art. 84º LAL, compete a esta aprovar, sob proposta do conselho intermunicipal, as
opções do plano e o orçamento, bem como apreciar o inventário de todos os bens, direitos e obrigações
patrimoniais e apreciar e votar os documentos de prestação de contas. Compete ainda eleger, sua
municípios que integram a comunidade intermunicipal (art. 88º/1 LAL). O conceito de um presidente e 2
Nos termos do art. 90º LAL, compete a este definir e aprovar as opções políticas estratégicas da
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Direito Administrativo I
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intermunicipal. O conselho tem competência para aprovar regulamentos, sob proposta do secretariado
Os membros são eleitos pela assembleia intermunicipal, que delibera, em sufrágio secreto, sobre
uma lista ordenada de candidatos previamente aprovada pelo conselho intermunicipal e comunicada ao
presidente da assembleia municipal. Este, por sua vez, assegura que a reunião regular da assembleia tem
lugar nos 30 dias subsequentes à comunicação do conselho intermunicipal (art. 94º LAL).
Nos termos do art. 96º LAL, completa e este este executar as opções do plano e o orçamento,
intermunicipais.
das instituições, entidades e organizações com relevância e intervenção no domínio dos interesses
sempre perante todas as assembleias municipais dos municípios que integram a respetiva área
moção de censura pela maioria das assembleias municipais (art. 102º/1/a LAL). O órgão executivo
respondem ainda internamente: No caso da área metropolitana, a comissão executiva pode ser demitida
deliberativos, o secretariado executivo pode ser demitido, quero por um quero por outro (art. 102º/1/b
LAL).
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O facto de configurarem formas de cooperação intermunicipal para a realização de fins gerais,
torna estas figuras desconformes com a Constituição, por força do princípio da tipicidade da noção de
autarquia (art. 236º/2 CRP). Além disso, a concessão de poder regulamentar a entidades cujos órgãos
deliberativos não tem legitimidade democrática direta representa uma violação da Constituição (art. 24º
CRP).
associação (art. 46º CRP), extensível às pessoas coletivas de base territorial, desde que compatível com a
sua natureza (art. 12º/2 CRP). Esta extensão é confirmada pelos art. 247º e 253º CRP, que reconhecem às
freguesias e aos municípios o direito de associação para realização de interesses comuns nos termos da
lei. Assim, o sentido útil do art. 236º/3 CRP terá de encontrar-se para além da consagração de um direito
Permitindo a constituição a criação, nas grandes áreas urbanas, de outras formas de organização
territorial autárquica, conforme o art. 236º/3, impõe-se a leitura conjugada deste preceito com o art.
235º/2 CRP, onde se define o conceito de autarquia local. É relevante a menção da existência obrigatória,
nas autarquias locais, de órgãos representativos das populações respetivas. Ora, as áreas metropolitanas
não prevêem qualquer método de designação democrática dos seus órgãos, maxime do deliberativo. A
A LAL incorre em nova violação da constituição quando comete aos órgãos deliberativos das
autarquias locais o exercício do poder regulamentar, no art. 241º. Faz sentido que assim seja. A
emanação de regulamentos externos pressupõe a legitimação democrática direta do órgão que os aprova.
Há, por isso, violação clara do art. 241º CRP, bem como do princípio democrático ínsito no art. 2º CRP.
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A associação de municípios só pode ser constituída para a prossecução de fins determinados, não
podendo ter como objeto em fim genérico ou global semelhante aos das autarquias locais. Estas não são
pessoas colectivas territoriais que tenham como atribuições tudo o que disser respeito aos interesses das
A figura da comunidade intermunicipal é, pois, também inconstitucional, por violação dos art.
grandes cidades. O problema é que por vezes surgem grandes aglomerados populacionais no território
desses municípios adjacentes, mas fora das respetivas sedes, e bastante longe do controle dos órgãos
A segunda solução foi adotada pelo decreto-lei n.º 49 268, de 26 de setembro de 1969, e aí
sempre na modalidade de bairros administrativos com delegações dos serviços municipais. A solução
bairro, que eram magistrados administrativos. Esta solução foi afastada com o 25 de abril.
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Direito Administrativo I
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Por vezes só a terceira solução satisfaz: Quando o núcleo populacional em causa atinge dimensão
e condições objetivas de autonomia municipal, a única saída tem que ser a criação de uma nova
autarquia. A adoção desta terceira solução, porém, levanta o outro tipo de questões, que têm a ver com os
O legislador tem-se mostrado bastante insensível a esta problemática. Tem havido, porém, em
Cumpre distinguir três fases bem distintas que a legislação respetiva atravessou nas últimas
décadas:
- Primeira fase (de 1936 a 1974): Foi o período do estado novo. O regime era politicamente
autoritário e centralizado. A tutela administrativa do governo sobre as autarquias locais era tanto de
- Segunda fase (de 1974 a 1989): Os primeiros 15 anos após o 25 de abril. A constituição diz
claramente descentralizadora (art.6.º/1 e 267.º/2 CRP) e erigiu as autarquias locais em poder local. A
autonomia municipal foi reforçada e a tutela administrativa do estado reduzida: a primeira LAL limite
total tutela a tutela de legalidade (art.91.º a 93.º). Essa orientação foi consagrada em 1982 na
constituição (art.243.º/1 CRP). Na prática, este regime era precisamente liberal, e revelou-se insuficiente,
- Terceira fase (de 1989 em diante): Iniciou-se com a Lei n.º 87/89, de 9 de setembro, sobre tutela
administrativa das autarquias locais e das associações de municípios de direito público. Atualmente, o
diploma que disciplina a matéria da tutela do estado sobre as autarquias locais e Lei n.º 27/96, de 1 de
agosto.
Espécies: Tutela inspetiva e tutela integrativa. A tutela sancionatória desapareceu do texto atual.
Contudo, a LTA acaba por cometer ao governo uma relevante capacidade de iniciativa pré-processual,
246
deve ou não haver lugar à propositura de uma ação judicial. Nem a LTA procedeu ao completo
Página
esvaziamento da tutela sancionatória do governo, em virtude de ter ainda reservado a iniciativa pré-
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processual, nem tão pouco se verifica uma reserva específica de administração no que concerne ao
exercício da tutela sancionatória sobre os órgãos autárquicos, pois o art.242.º/1 CRP remete para a lei as
Se é certo que a natureza sancionatória dos atos de tutela visados pelo art.242.º CRP se aproxima
este poder da competência disciplinar, não é menos verdade que a legitimidade democrática dos titulares
dos órgãos autárquicos obriga a um controlo independente e imparcial das causas de dissolução e perda
ou substitutiva.
Titularidade: A tutela administrativa sobre as autarquias locais é uma atribuição do estado. A que
órgãos do estado compete exercê-la? A dois (art.5.º): Ao governo, através do ministro das finanças e do
ministro competente em matéria de administração local; e aos governadores civis, na área de cada
distrito.
verificar se tudo se encontra de acordo com as leis aplicáveis (art. 3º/2/a e 6º LTA). Se se suspeita de
existência de uma situação geral de legalidade numerosas imputáveis a vários indivíduos, procede-se a
uma sindicância (art.3.º/2/c); se se pretende fazer apenas uma inspeção de rotina procede-se inquérito
(art.3.º/2/b).
Podem ser ordenados pela autoridade competente por iniciativa própria, onde é denúncia de
informações da levada a cabo por funcionários do estado (inspetores) e pode ser mais ou menos
demorado (art.6.º LTA). Os órgãos e agentes visados têm o dever de colaborar, tu pena de
redigirão um relatório sujeito a apreciação pelo membro do governo competente (art.6.º/3 e 6).
Este, se não optar pelo arquivamento do processo, deverá promover as diligências instrutórias de
modo a salvaguardar os direitos de defesa dos visados e o princípio do contraditório (art.6.º/4 LTA e
247
32.º/1 CRP), bem como solicitar um parecer ao órgão deliberativo sobre a dissolução do órgão executivo
(art.6.º/5). Uma vez apresentadas as alegações ou emitido parecer, o membro do governo decidirá se
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arquiva o relatório ou o envia ao representante do ministério público, para que este, no prazo 20 dias,
Perda de mandato: Os membros dos órgãos autárquicos estão sujeitos a sanção legal de perda do
mandato, desde que se prove que cometeram determinadas ilegalidade consideradas graves (art.7.º,
8.º/3 e 9.º/i). A LTA entrega o julgamento de todas as ações de perda de mandato, sejam quais forem os
Na ausência de determinação expressa na lei, uma vez decretada a perda do mandato, a vaga será
preenchida pelo cidadão seguinte na lista apresentada a sufrágio ou, em caso de coligação, pelo cidadão
imediatamente a seguir do partido pelo qual havia sido proposto o membro que perdeu o mandato.
Dissolução: Qualquer órgão colegial autárquico pode ser dissolvido, cessando simultaneamente o
mandato de todos os seus membros, quando lhe forem imputáveis ações ou omissões e legais graves
Presentemente, nos termos do art.11.º LTA, as decisões de dissolução dos órgãos autárquicos ou
dissolução de um órgão autárquico, a decisão judicial é notificada ao governo (art.15.º/7) e pode suceder
uma 3 coisas:
órgão executivo dissolvido até a realização de novas eleições, que hão-de, em regra, ter lugar no
administrativa, devendo ser marcadas novas eleições no prazo máximo de 90 dias (art.14.º/3);
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proceder, de acordo com as leis aplicáveis, à nova eleição para designação dos titulares dos
órgãos.
Causas de não aplicação da sanção: a LTA torna clara a necessidade de verificação de existência de
culpa como pressuposto da aplicação das decisões de perda de mandato e de dissolução do órgão colegial
(art.10.º).
Efeitos das sanções tutelares: Os autarcas a quem tenha sido aplicada a sanção de perda de
mandato, ou que fossem membros de um órgão dissolvido, ficam impedidos de fazer parte da comissão
Este efeito negativo só não se produzirá quanto aos autarcas que não tiverem participado nas
votações ou tiverem votado contra nas deliberações que hajam causado a dissolução (art.12.º/2). Por seu
turno, a renúncia ao mandato por parte do titular do órgão alvo de uma ação de perda de mandato não
Apreciação final: O regime jurídico da tutela administrativa do estado sobre as autarquias locais e
parte que toca à tutela de legalidade. Falta porém introduzir alguns casos de tutela de mérito que se
O Estado Português é unitário, na medida em que, sob o ponto de vista constitucional pressupõe
próprio de cada uma, assegurando a competência dos órgãos legislativos da região e os poderes das
As regiões autónomas dos Açores e da Madeira são pessoas coletivas de direito público, de
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Direito Administrativo I
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São fundamentos da sua autonomia as suas características geográficas, económicas, sociais e
culturais e as históricas aspirações autonomistas das populações insulares. Mais estas prosseguem fins
defesa dos interesses regionais, bem como o reforço da unidade nacional e dos laços de solidariedade
entre todos os portugueses. No entanto, têm os seus limites como a integridade da soberania do Estado e
o respeito da CRP.
Além de se distinguirem dos Estados federados, estes são entes soberanos na ordem interna e,
As regiões autónomas distinguem-se também das regiões administrativas, previstas nos artigos
255.° a 262.° da CRP. Estas não dispõem constitucionalmente de um estatuto jurídico especial, as leis de
instituição em concreto são simples leis ordinárias e, sobretudo, as suas competências limitam-se ao
âmbito da função administrativa, não dispondo elas de quaisquer competências natureza legislativa
regiões autónomas tem também uma natureza jurídica completamente distinta das catuais regiões Norte,
Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve, em que operam as chamadas Comissões de
23 de Maio.
Com efeito, as regiões administrativas são apenas mais uma divisão administrativa do território,
a juntar a tantas outras: os distritos, as regiões militares, os círculos e comarcas judiciais, em que atuam
determinados serviços desconcentrados da própria pessoa coletiva Estado. Mais precisamente, as ditas
Território e que tem fundamentalmente a seu cargo o planeamento e a administração do território e que,
jurídica. São, no fundo, circunscrições administrativas, não personalizadas, que se dedicam apenas a
250
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Assim, ao passo que as regiões autónomas correspondem a uma ideia de Administração
administrativa, as referidas regiões Norte, Centro, Lisboa e Vale do Tejo, Alentejo e Algarve são meras
As regiões autónomas são dotadas pela Constituição de órgãos de governo próprios: são eles a
Assembleia Legislativa e o Governo Regional (art.231.°). A estes dois órgãos acresce um terceiro, que não
é tido pela Constituição como órgão de governo próprio, mas que integra também o sistema de governo
A. Representante da República
Este foi um cargo criado pela Lei Constitucional n.º 1/2004, de 24 de julho (Sexta Revisão
Constitucional) para representar a soberania portuguesa em cada uma das regiões autónomas, nos
arquitetura constitucional como órgão de fiscalização da constitucionalidade das leis regionais e como
O Representante da República é nomeado e exonerado livremente pelo Chefe de Estado, após ter
sido ouvido o Governo da República. O mandato de ambos coincide, salvo em caso de exoneração. Se o
cargo ficar vago e nas ausências e impedimentos, as funções do Representante da República são
- Nomear o Presidente do Governo Regional, tendo em conta os resultados eleitorais, nos termos
do art.231.º/4 da CRP;
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- Exercer o direito de veto sobre as leis regionais, nos termos dos art.278.º e 279.º da CRP.
B. Assembleia legislativa
Em cada Região Autónoma (Açores e Madeira) é eleita uma Assembleia Legislativa Regional, por
sufrágio universal, direto e secreto, de harmonia com o princípio da representação proporcional. Tem
competência legislativa em matérias de interesse específico para a região que não estejam reservadas à
Esta pode apresentar propostas de lei à Assembleia da República, sendo que a iniciativa
Os eleitores são todos e quaisquer cidadãos portugueses recenseados nas regiões, não apenas os
A eleição dos deputados regionais faz-se por círculos eleitorais, que correspondem, nos Açores, a
cada uma das nove ilhas e, na Madeira, a cada um dos onze municípios existentes. Os direitos e deveres
dos deputados regionais encontram-se definidos no 231.°/6 da CRP e nos estatutos politico-
administrativos.
- Apresentar moções;
- Provocar, por meio de interpelação ao governo regional, dois debates em cada sessão
Página
legislativa.
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No entanto, estes não desempenham só a função legislativa, nem tão-pouco as suas competências
se desenvolvem apenas no âmbito da função legislativa e da função politica, designadamente no que toca
art.227.°/1/d com o art.232.°/1 da CRP, têm competência para regulamentar, no âmbito regional, toda a
legislação emanada dos órgãos de soberania, quando estes não reservem para si essa mesma
regulamentação.
Assembleia da República.
locais na repartição dos recursos públicos aplicados em programas comunitários específicos para
a Região;
- Definir atos ilícitos de mera ordenação social e respetivas sanções, sem prejuízo do
C. Governo Regional
Importa aqui ter em conta um importante aspeto relativo ao governo regional, diz respeito a sua
governo regional a matéria respeitante a sua própria organização e funcionamento, trata-se de uma
órgãos colegiais.
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Direito Administrativo I
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Em consequência, considerando que o executivo regional não possui competência legislativa, a
fundado de modo direto naquele preceito constitucional e nas disposições estatutárias que o
reproduzem. Isto é, a lei orgânica do governo regional não é uma lei, antes assumindo a forma de decreto
regulamentar regional.
vice-presidente, oito secretários regionais, que possuem competência própria e delegada, e um único
subsecretario regional, este com competência delegada. Os secretários regionais assumiam nessa
- Presidência;
- Educação e ciência;
- Habitação e equipamentos;
- Assuntos sociais1;
- Economia;
- Agricultura e florestas;
- Ambiente e do mar;
- Adjunto do vice-presidente.
Cada secretário regional está, naturalmente, à frente de uma secretaria regional, exceto o da
Para além disto por força de um princípio de desconcentração interna consagrado no estatuto
açoriano, as secretarias regionais têm as suas sedes repartidas por Ponta Delgada, Angra do Heroísmo e
Horta e o conselho do governo regional te, de reunir, ao longo do ano, pelo menos uma vez em cada uma
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Por sua vez, no diploma orgânico do governo regional da Madeira, prevê-se a existência, de além
do presidente, um vice-presidente e de sete secretários regionais, estes com atribuições nos seguintes
domínios;
- Recursos humanos;
- Turismo e cultura;
- Assuntos, sociais;
- Educação;
- Plano e finanças;
O governo regional é, portanto, semelhante ao Governo da República: este como órgão complexo
tem pelo menos um presidente e vários secretários regionais, os quais formam no seu conjunto o
Ao contrário das autarquias locais, as regiões autónomas dos Açores e da Madeira não se
encontram constitucionalmente sujeitas a um poder de tutela administrativa do Estado, uma vez que não
regime nos Açores e na Madeira, adotou uma solução de meio-termo: reserva ao Governo da República a
titularidade das competências de execução, mas delega o seu exercício nos governos regionais. No
entanto tal opção tem consequências: o Governo da República, enquanto órgão delegante, pode fiscalizar
a forma como os órgãos delegados fazem uso das competências que lhes foram confiadas, aplicando aos
casos concretos os regimes legais em causa. E pode também, naturalmente, revogar a delegação e
não significa que aquele esteja constitucionalmente impedido de dispor de poderes de supervisão nos
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casos em que as leis nacionais aplicadas pelas regiões autónomas sejam para estas leis imperativas, i.e.,
tenham sido emanadas ao abrigo de uma competência legislativa reservada dos órgãos de soberania e
6.4. Universidades
São várias as posições doutrinárias acerca da matéria das universidades públicas e da sua
natureza jurídica:
evolução recente, imposta pelo artigo 76.º da Constituição da República Portuguesa e concretizada pela
Lei da Autonomia Universitária (Lei n.º 108/88 de 24 de setembro, hoje revogada) confere às
universidades públicas uma forma de funcionamento interno de índole corporativa, que já levou à
proposta da sua qualificação como associações públicas e à sua integração na Administração Autónoma.
Contudo, estas ideias, segundo o professor, não se adaptam à realidade das nossas universidades
públicas, sendo estas compostas por professores que são funcionários públicos do Estado, apoiadas no
públicos estaduais, caracterizados pelo funcionamento participado e por um elevado grau de autonomia
garantido constitucionalmente. O Regime Jurídico das Instituições de Ensino Superior (Lei n. º62/2007,
de 10 de setembro) vem dar força a esta posição ao determinar que é aplicável às instituições de ensino
superior o regime das demais pessoas coletivas públicas de natureza administrativa, tal como a Lei-
Quadro dos Institutos Públicos (Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro) que é aplicada de forma subsidiária.
estes como “um conjunto heterogéneo de pessoas coletivas que apresentam entre si de comum a
personalidade jurídica pública; a criação pelo Estado, que lhes fixa os objetivos e interfere ativamente na
respetiva prossecução; e a estrutura não empresarial - a parte mais significativa das suas receitas provém
de dotações do orçamento de Estado”. Mais concretamente são institutos de prestação, visto que a sua
256
Direito Administrativo I
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Segundo o Professor MARCELO REBELO DE SOUSA (posição que é seguida pelo REGENTE), as
universidades públicas são pessoas coletivas públicas. Têm sobretudo natureza associativa, pelo
predomínio do elemento pessoal do substrato. Todavia, não as considera como associações públicas,
tendo em conta o menor peso dos respetivos interesses próprios sobre os interesses transferidos pelo
Estado. Possuem fins específicos, não lucrativos. Quanto à estrutura, são tendencialmente perfeitas,
podendo integrar outras pessoas coletivas de capacidade de gozo e de exercício e não tendo qualquer
base territorial. Até à Lei da Autonomia (Lei n.º 108/88, de 24 de setembro) as universidades pertenciam
seu artigo 76.º/2. A liberdade de criação cultural sob forma de criação científica postula a autonomia
Assim, o Professor MARCELO REBELO DE SOUSA considera a universidade pública uma pessoa
coletiva como sendo associativa ou institucional, conforme impere o elemento pessoal ou patrimonial do
substrato. Se se aceita a natureza associativa ou corporacional, não podem as universidades públicas ser
institutos públicos, já que estes se definem como pessoas coletivas públicas do tipo institucional (na
Finalmente, o Professor PEREIRA COUTINHO salienta uma pretensa natureza dualista das
universidades, em que, a cada uma, corresponde um serviço público estadual e um substrato associativo.
Com base nos artigos 74.º/4, no artigo 75.º/1 e no artigo 9.º/b/d/f da CRP, a responsabilidade
Os dois elementos da natureza dualista das universidades têm momentos lógicos distintos. Um
primeiro momento estabelece a criação e manutenção de um serviço público pelo Estado, podendo
constituir um estabelecimento público ou uma fundação pública com regime de direito privado. Um
segundo momento diz respeito à formação de uma associação pública (universidade em sentido estrito),
257
momento – o momento associativo – exprime uma lógica constitucional concretizadora das liberdades
Página
académicas.
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Desta forma, não é uma base democrática sustentada na categoria de associações públicas, que
direitos fundamentais. Uma das vocações deste tipo de associação compreende a constituição de um
cabe conferir aos membros da universidade um grau de participação ao nível das decisões que afetam o
seu exercício.
O Professor MARCELO REBELO DE SOUSA define os órgãos independentes como órgãos e serviços
do Estado-Administração que não se integram em nenhum ministério, acabando, em rigor, por servir todo o
Estado-Administração.
órgãos que interferem no exercício da função administrativa sem dependerem de direção, superintendência
ou tutela do Governo e cujos titulares, quase sempre eleitos, no todo ou em parte, pelo Parlamento, gozam
de inamovibilidade. Segundo ele, uns são criados diretamente pela Constituição, outros pela lei ordinária,
embora com fundamento naquela pela sua instrumentalidade com direitos, liberdades e garantias e com
particularmente adequadas para superintender naquelas atividades que, pela sua natureza ou melindre,
Assim, a Administração independente é situada fora do âmbito do Governo e tem como missão
- Na inamovibilidade durante o mandato, que deve ser entendida como uma medida para
que os titulares dos cargos sejam demitidos no caso de proferirem decisões consideradas
258
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
- Na independência funcional traduzida na inexistência de ordens e da obrigação de
prestação de contas;
mas que necessitam de uma tutela de proteção jurídica que implica a sua execução por entidades
“independentes”.
representativa.
qualificados como tal pela Constituição e pela lei e pelas entidades administrativas independentes,
referidas no artigo 267.º/3 CRP. Para designar conjuntamente os órgãos e entidades independentes, é
Apesar de o Governo ser “o órgão superior da Administração Pública” (182.º CRP), não significa
que tenha o monopólio da função administrativa. Pela sensibilidade de algumas matérias e porque essas
259
mesmas requerem um distanciamento em relação ao Governo por tratarem da tutela dos direitos,
Página
liberdades e garantias, a Constituição prevê qual o órgão independente que deve assegurar o
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
desempenho dessa função, impondo ao legislador que o institua ou pode somente determinar que é
necessária a criação de uma entidade que proteja certo direito fundamental, ficando o legislador com
total liberdade.
· - O Provedor de Justiça (art.23.º CRP), que protege todos os direitos dos cidadãos contra
ações ou omissões dos poderes públicos, destacando-se o Governo como órgão superior da
Administração Pública.
- A Comissão Nacional de Eleições (CNE) (art.49.º e 113.º CRP), que visa proteger o livre
exercício do direito de voto e o respeito pela vontade popular, garantindo que todos os processos
- A Comissão Nacional de Proteção de Dados (CNPD) (art.35.º CRP), que visa tutelar o
respeito pela privacidade e segurança dos dados informatizados das pessoas contra todas as
Pública.
- Entidade Reguladora da Comunicação Social (ERC) (art.39.º CRP), que deve garantir a
poder político – onde o Governo se integra – e o poder económico. O artigo 38º CRP diz que a
assim sucede.
funciona junto da AR e visa a defesa do direito à informação dos administrados contra o Governo
CRP), que visa evitar que estes serviços, que operam em áreas muito delicadas e em estreita
ponham em causa direitos dos cidadãos, como a inviolabilidade das suas comunicações, dos seus
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
dados pessoais, da reserva da intimidade da vida privada, ou mesmo a sua segurança e
integridade física.
Importa também realçar que há algumas diferenças entre os órgãos: no caso do Provedor de
Justiça, este tem uma competência genérica de intervenção na defesa dos direitos fundamentais dos
cidadãos, enquanto os restantes órgãos têm somente uma competência limitada a um único direito ou
conjunto de direitos com relação entre si. Ao contrário dos restantes órgãos, o Provedor de Justiça não
tem nem poderes decisórios nem sancionatórios, tendo somente poder de influência.
Posto isto e quanto à designação dos membros dos órgãos independentes esta é feita com a
Estas visam o desempenho de diversas atividades económicas. Para que determinadas atividades
torna-se necessário criar uma entidade pública reguladora que garanta a concorrência e proteja os
consumidores. Isto resulta com a transparência da lei-quadro que rege a totalidade das entidades
reguladoras – Lei n.º 67/2013, de 28 de Agosto – com exceção do Banco de Portugal e da ERC.
Estas entidades gerem-se pelos critérios específicos do mercado concorrencial e é segundo esses
critérios que gerem os interesses económicos conflituantes. O n.º3 do artigo 267º da Constituição diz que
“a lei pode criar entidades administrativas independentes”. Para melhor controlar a liberdade dada ao
legislador, o artigo 6.º da referida lei-quadro das entidades reguladoras estabelece um conjunto de
parâmetros positivos e negativos que indicam quando pode e quando não pode ser criada uma nova
Segundo o Professor FREITAS DO AMARAL a referida lei-quadro não tem valor reforçado e, como
tal, nada impede o legislador de criar mais uma entidades e a juntar ao Banco de Portugal e às nove que
por agora aquela lei enquadra: Instituto de Seguros de Portugal; Comissão de Mercados de Valores
Transportes; Entidade Reguladora dos Serviços de Água e Resíduos; Entidade Reguladora da Saúde.
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
A independência destas entidades administrativas não resulta de qualquer imposição
constitucional, é uma opção reversível e não impede que as mesmas sejam “associadas a um ministério”,
denominado “ministério responsável” (artigo 9º) que pode somente solicitar informações e
documentação.
1. A organização administrativa
Quanto aos elementos são essencialmente dois: pessoas coletivas públicas e serviços públicos.
1. Preliminares
A primeira consiste em sublinhar que as expressões pessoa coletiva pública e pessoa coletiva de
Em segundo lugar, convém sublinhar a importância da categoria das pessoas coletivas públicas e da
sua análise em Direito Administrativo. É que, na fase atual da evolução deste ramo do direito, a
Administração Pública é geralmente representada, nas suas relações com os particulares, por pessoas
coletivas públicas: na relação jurídico-administrativa, um dos sujeitos é em regra uma pessoa coletiva
pública.
Isto não significa que a Administração seja formada por pessoas coletivas públicas e apenas por elas.
Constitui um fenómeno corrente nas últimas décadas a criação, por parte de entes públicos, de pessoas
aparente taxatividade do elenco do art. 2º/4 CPA, a Administração tem de ser compreendida hoje como
um conjunto formado por dois setores: o setor público tradicional e o setor privado administrativo (que
engloba as associações, fundações e cooperativas públicas de direito privado, bem como as empresas
262
públicas).
Página
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Por outro lado, os indivíduos que dirigem como órgãos as pessoas coletivas públicas, ou que para elas
trabalham como funcionários, não são eles próprios, juridicamente, a Administração. Quando um
particular entra em contacto com a Administração Pública, politicamente tratará com pessoas físicas
(Ex.: ministro), mas juridicamente a relação que se trava não tem do outro lado como sujeito esses
indivíduos, antes será estabelecida com a pessoa coletiva pública ao serviço da qual eles se encontram
(ex.: Estado).
Ao fazer-se distinção entre pessoas coletivas públicas e pessoas coletivas privadas, não se pretende
inculcar que as primeiras são as que atuam, sempre e apenas, sob a égide do direito público e as
segundas as que agem, apenas e sempre, à luz do direito privado; nem tão-pouco se quer significar que
umas só têm capacidade jurídica pública e que as outras unicamente possuem capacidade jurídica
privada. Mas já sabemos que as pessoas coletivas públicas atuam por vezes segundo o direito privado, e
que algumas instituições particulares de interesse público funcionam por vezes nos termos do direito
2. Conceito
Vários têm sido os critérios propostos na doutrina para traçar a linha entre pessoas coletivas públicas
Fim prosseguido;
Capacidade jurídica;
Para Freitas do Amaral, para distinguir claramente há que adotar um critério misto que combine a
criação, o fim e a capacidade jurídica. Assim, para o Professor, são “pessoas coletivas públicas” as pessoas
coletivas criadas por iniciativa pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses, e por isso
São entidades criadas por iniciativa pública. Nascem sempre de uma decisão pública, regida
Página
pelo direito público, tomada pela coletividade nacional, ou por comunidades regionais ou
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
locais autónomas, ou proveniente de uma ou mais pessoas coletivas públicas já existentes.
“Iniciativa pública” é uma expressão ampla que cobre todas as hipóteses e acautela os vários
aspetos relevantes;
São criadas para assegurar a prossecução necessária de interesses públicos. Existem para
interesses públicos; mas podem fazê-lo ou deixar de o fazer e, quando o fazem, podem
simultaneamente prosseguir interesses privados. Por outro lado, mesmo quando tais
entidades privadas exerçam realmente funções de interesse público, fazem-no sempre sob a
próprio serve para distinguir as pessoas coletivas públicas das pessoas coletivas privadas que
vez de “poderes de autoridade” é preferível, porque há pessoas coletivas públicas que não
exercem poderes de autoridade, embora sejam titulares de poderes públicos lato sensu e
porque o Direito Administrativo não se carateriza apenas pelos poderes públicos que confere
3. Espécies
Quais são as categorias de pessoas coletivas públicas no direito português atual (art. 2º/4 CPA)?
Estado;
Institutos Públicos;
Associações públicas;
Autarquias locais;
Regiões Autónomas.
A lista está ordenada segundo o critério da maior dependência para a menor dependência do Estado,
menos dependentes.
264
Quais são os tipos de pessoas coletivas públicas a que estas categorias se reconduzem?
Página
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Pessoas coletivas de população e território, que incluem o Estado, as regiões autónomas e as
autarquias locais;
Pessoas coletivas de tipo institucional, que são os institutos públicos e as empresas públicas
4. Regime jurídico
O regime jurídico das pessoas coletivas públicas não é um regime uniforme, não é igual para todas
elas: depende da legislação aplicável. No caso das autarquias locais, todas as espécies deste género têm o
mesmo regime. Mas já quanto aos institutos públicos, empresas públicas e associações públicas, o regime
Criação e extinção: a maioria delas são criadas por ato do Poder central, mas também pode ser
por iniciativa pública local. As pessoas coletivas públicas não têm o direito de se dissolver: não
se podem extinguir a si próprias. E nem sequer estão sujeitas a falência ou a insolvência: não
pode ser extinta por iniciativa dos respetivos, credores, só por decisão pública;
Capacidade jurídica de direito privado e património próprio: todas as pessoas coletivas públicas
Capacidade de direito público: as pessoas coletivas públicas são titulares de poderes e deveres
supremacia das pessoas coletivas públicas sobre os particulares e consistem no direito que
essas pessoas têm de definir a sua própria conduta ou a conduta alheia em termos
regulamentar;
administrativa e financeira;
Isenções fiscais;
Sujeição ao regime da contratação pública e dos contratos administrativos: a regra, embora com
relevantes exceções (art. 2º/2 e art. 3º/1/b CCP), é que as pessoas coletivas privadas não
265
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Bens do domínio público: as pessoas coletivas públicas são ou podem ser titulares de bens do
Regime da função pública: o pessoal das pessoas coletivas públicas está submetido a regimes
laborais publicisticos. Isto por via de regra: já sabemos que as entidades públicas empresariais
respondem nos termos da legislação própria do Direito Administrativo, máxime o RCEE, e não
nos termos da responsabilidade regulada pelo CC. Isto com a mesma exceção das entidades
públicas empresariais;
Sujeição a tutela administrativa: a atuação das pessoas coletivas públicas está sujeita à tutela
administrativa do Estado;
Sujeição à fiscalização do Tribunal de Contas: as contas das pessoas coletivas públicas estão
judiciais.
5. Órgãos
Todas as pessoas coletivas são dirigidas por órgãos. A estes cabe tomar decisões em nome da pessoa
coletiva ou manifestar a vontade imputável à pessoa coletiva. Há teorias quanto à natureza dos órgãos:
A primeira, defendida pelo Professor Marcello Caetano, considera que os órgãos são
A segunda, defendida por Afonso Queiró e Marques Guedes, considera que os órgãos são os
Para a primeira conceção, os órgãos são instituições, i.e., são centros institucionalizados de poderes
funcionais, a exercer pelos indivíduos ou colégios de indivíduos que neles estejam providos, com o
objetivo de expressar a vontade juridicamente imputável à pessoa coletiva. Os indivíduos agem como
titulares dos órgãos destas, pois os órgãos são instituições, são centros institucionalizados de poderes
Para estes autores, há, pois, que distinguir muito claramente entre o órgão e o titular do órgão. O
266
órgão é o centro de poderes funcionais; o titular é o individuo que exerce esses poderes funcionais em
Página
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
nome da pessoa coletiva. Por exemplo o Prof. B não é um órgão do Estado, é o titular do órgão Primeiro-
Ministro.
De acordo com a segunda conceção, o órgão não é centro de poderes e deveres. O conjunto de poderes
funcionais chama-se competência, não se chama órgão: é a competência do órgão. Para estes outros
Porque, se se define órgão como aquele elemento da pessoa coletiva a quem cabe tomar decisões em
nome dela, ou a quem compete manifestar uma vontade imputável à pessoa coletiva, é evidente que o
órgão tem de ser o individuo, porque só os indivíduos tomam decisões. O órgão é o indivíduo. E esta
conceção vê mesmo uma contradição no pensamento de Marcello Caetano, porque ele, por um lado,
considera que o órgão é um centro de poderes funcionais, mas por outro lado, mais adiante, quando se
trata de definir o ato administrativo, diz que “ato administrativo é a conduta voluntária de um órgão da
Administração”. E acrescenta mesmo: “para saber se estamos perante um ato administrativo é, pois,
Para a segunda conceção, pois, os indivíduos é que são os órgãos; os conjuntos de poderes funcionais
Para FREITAS DO AMARAL, ambas as conceções estão parcialmente certas, mas erram quando
pretendem abarcar com exclusivismo toda a realidade, pelo que devem ser conjugadas para se ter uma
Se nos colocarmos na perspetiva da organização administrativa, é evidente que os órgãos têm de ser
concebidos como instituições. Quando estudamos o Governo, é óbvio que aquilo que interesse ao estudo
não são os indivíduos que exercem essas funções, mas as funções em si mesmas. Por conseguinte, quando
individuo é irrelevante.
então veremos que o que aí interessa ao direito é o órgão como individuo: quem decide, quem delibera,
Página
são os indivíduos, não são os centros institucionalizados de poderes funcionais. Numa palavra, quem
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
pratica atos administrativos são os indivíduos: daí a definição do ato administrativo como “conduta
instituição.
Em resumo: para nós, os órgãos da Administração devem ser concebidos como instituições para
efeitos de teoria da organização administrativa, e como indivíduos para efeitos da teoria da atividade
administrativa.
Na primeira das aceções é que tem sentido fazer a distinção entre os órgãos e os seus titulares.
Órgãos singulares e colegiais: são singulares aqueles que têm apenas um titular, e colegiais os
compostos por dois ou mais titulares. A figura do órgão com dois titulares é raríssima, sendo
que atualmente o órgão colegial tem, no mínimo, três titulares, e deve em regra ser composto
por um número impar de membros. Esta classificação é bastante útil, dado o regime específico
Órgãos centrais e locais: órgãos centrais têm competência sobre todo o território nacional
Órgãos primários, secundários e vicários: órgãos primários são os que dispõem de uma
competência própria para decidir matérias que lhes estão confiadas; órgãos secundários são
os que dispõem de competência delegada; órgãos vicários apenas exercem competência por
substituição de outros órgãos (ex.: Vice-Presidente que apenas atua por substituição de outro
que deixou de atuar. A regra geral, constante do art. 22º/1 CPA, determina que em caso de
Órgãos representativos e órgãos não representativos: órgãos representativos são aqueles cujos
titulares são livremente designados por eleição, e os restantes serão não representativos;
Órgãos ativos, consultivos e de controlo: órgãos ativos são aqueles a quem compete tomar
decisões ou executá-las. Órgãos consultivos são aqueles cuja função é esclarecer os órgãos
ativos antes de estes tomarem uma decisão. Órgãos de controlo são aqueles que têm por
Órgãos decisórios e executivos: os órgãos ativos podem por sua vez ser decisórios e executivos.
268
Aos decisórios compete tomar decisões e aos executivos compete executar tais decisões.
Página
Dentro dos órgãos decisórios, distinguem-se os órgãos deliberativos que têm caráter colegial;
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Órgãos permanentes e temporários: são órgãos permanentes os que têm duração indefinida e
são temporários os que são criados para atuar apenas durante um certo período. É uma
Órgãos simples e complexos: os órgãos simples são os que têm estrutura unitária, a saber os
singulares (um só titular) e os colegiais, cujos titulares só podem atuar coletivamente quando
reunidos em conselho. Os órgãos complexos têm estrutura diferenciada, i.e., são órgãos (ex.
Governo) constituídos por titulares que exercem também competências próprias a título
individual (ex. Ministros) e são em regra auxiliados por adjuntos, delegados e substitutos (ex.:
Alegada distinção entre órgãos diretos e indiretos: seria órgãos diretos os que atuam em nome
da pessoa coletiva a que pertencem, e órgãos indiretos os que atuam em nome próprio,
porque não podemos conceber que haja órgãos que não atuem em nome da pessoa a que
delegado, tendo esta expressão a vantagem de ser muito mais clara, além de cientificamente
bem identificada.
Durante décadas, não houve em Portugal nenhum diploma legislativo que regulasse de forma genérica
A situação inverteu-se em 1991 com o primeiro CPA. O CPA vigente manteve e aprofundou as
orientações do anterior, dedicando inteiramente aos órgãos colegiais o Cap. II da Parte II, que integra os
Composição e constituição: composição é o elenco abstrato dos membros que hão-de fazer
parte do órgão colegial, uma vez constituído (por ex.: Presidente, dez vogais, etc); a
constituição é o ato pelo qual os membros de um órgão colegial, uma vez designados, se
terá lugar; a convocação é a notificação feita a todos e cada um dos membros acerca da
269
reunião a realizar, na qual são indicados, além do dia e da hora da reunião, o local desta e a
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Reuniões e sessões: a reunião é o encontro dos respetivos membros para deliberarem sobre
matéria da sua competência. Se o órgão colegial é de funcionamento contínuo, diz-se que esta
em sessão permanente, embora possa reunir apenas uma vez por semana; se se trata de um
órgão colegial de funcionamento intermitente, dir-se-á que tal órgão tem duas, ou três, ou
quatro sessões por ano; em cada sessão poderá haver uma ou varias reuniões. As sessões são
Membros e vogais: os membros são os titulares do órgão colegial. Mas o presidente, que existe
não são vogais. Vogais são apenas os membros que não ocupam uma posição funcionam
que foi criado o órgão. O seu funcionamento realiza-se através de reuniões, e cada reunião
começa quando é declarada aberta pelo presidente e termina quando por ele é declarada
encerrada. A parte essencial é deliberativa, i.e., aquela em que o órgão colegial é chamado a
tomar decisões em nome da pessoa coletiva a que pertence. O processo jurídico mais
frequente pelo qual os órgãos colegiais deliberam chama-se votação, que permite apurar a
vontade coletiva pela contagem das vontades individuais dos membros. Há casos, porém, que
certos órgãos colegiais podem deliberar sem ser através de votação: são os casos de
deliberação por consenso, ou seja, por assentimento tácito informal nos termos em que for
Quórum: número mínimo de membros de um órgão colegial que a lei exige para que ele possa
Modos de votação: há votação pública, em que todos os presentes ficam a saber o sentido do
voto de cada um e há votação secreta ou escrutínio secreto em que o sentido de voto de cada
Maioria: a lei exige, normalmente, para se poder considerar ter sido tomada uma decisão, que
Página
nesse sentido tenha votado a maioria. A maioria é habitualmente definida como metade dos
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
votos mais um, esta definição é porém incorreta. Deve por isso definir-se maioria como sendo
mais de metade dos votos. A maioria diz-se simples ou absoluta, se corresponde a mais de
metade dos votos; relativa, se traduz apenas a maior votação obtida entre várias alternativas,
ainda que não atinja mais de metade dos votos; e qualificada ou agravada, se a lei a faz
Voto de desempate e voto de qualidade: a forma mais usual para resolver um empate consiste
Adoção e aprovação: se a votação é favorável a uma certa proposta ou projeto, diz-se destes
que foram adotados ou aprovados pelo órgão colegial; a partir desse momento, tais propostas
Decisão e deliberação: há quem distinga decisões como as resoluções dos órgãos singulares e
deliberações as dos órgãos colegiais. Mas é mais correto admitir que todo o ato administrativo
é uma decisão, sendo a deliberação o processo específico usado nos órgãos colegiais para
tomar decisões;
Atos e atas: atos são as decisões tomadas e atas são as narrativas das reuniões afetadas;
Dissolução e demissão: há quem entenda que a dissolução é o ato que põe termo coletivamente
ao mandato dos titulares de um órgão colegial, sendo a demissão o ato que faz cessar as
funções de um órgão singular. Mas não é bem assim. Só há dissolução quanto a órgãos
colegiais designados por eleição; se os titulares do órgão colegial são nomeados, o ato que põe
Quais as principais regras em vigor no direito português sobre constituição e funcionamento dos
órgãos colegiais?
Cada órgão colegial terá um presidente e um secretário, eleitos pelos próprios membros (art.
271
21º/1 CPA). Na sua falta, servirá como presidente o vogal mais antigo e como secretário o
Página
mais moderno;
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Compete ao presidente abrir e encerrar as reuniões, assegurar a sua boa ordem, dirigir os
circunstâncias excecionais o justifiquem, mas essa decisão pode ser imediatamente revogada
Ao secretário cabe redigir os projetos de atas das reuniões, passa-las ao livro respetivo uma
O presidente pode reagir em tribunal contra as deliberações tomadas pelo órgão a que preside
e que ele considere ilegais (art. 21º/4; 55º/1/e CPTA). O presidente é pois um órgão
Cabe ao presidente fixar os dias e horas das reuniões ordinárias (art. 23º/1). Quanto às
extraordinárias, terão lugar quando o presidente as convocar, por sua iniciativa ou a pedido de
Nenhum órgão colegial pode reunir e deliberar sem estar devidamente constituído;
Um órgão colegial só pode deliberar sobre matéria constante da ordem do dia, a menos que se
trate de reunião ordinária e que pelo menos 2/3 dos membros reconheçam a urgência da
As reuniões não são públicas, salvo quando a lei dispuser o contrário (art. 27º). Nas reuniões
públicas, os assistentes podem intervir, caso a lei o preveja ou o órgão assim tenha deliberado,
A violação das disposições sobre convocação das reuniões gera a ilegalidade das deliberações
presente a maioria do número legal de seus membros com direito a voto (art. 29º/1). Não
comparecendo o número mínimo exigido, deve o presidente convocar nova reunião podendo
nesta o órgão deliberar, desde que se verifique a presença de pelo menos 1/3 dos membros
O quórum dos órgãos colegiais compostos por três membros é sempre de dois (art. 29º/4);
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
A votação é precedida por uma votação das propostas apresentadas, desde que qualquer
membro manifeste nisso interesse (art. 31º/1). Passado um período razoável, a maioria pode,
imediatamente à votação;
Nos órgãos consultivos, não são permitidas abstenções. Não são igualmente permitidas
abstenções nos órgãos deliberativos sempre que estes estejam a exercer funções consultivas
(art. 30º);
devem votar nem participar na discussão das propostas relativas a tal procedimento, nem
sequer estar presentes na reunião durante essa discussão e votação (art. 31º/3);
As deliberações são tomadas por votação nominal, salvo se a lei impuser ou permitir o voto
secreto (art. 31º/1). São sempre tomadas por escrutínio secreto as deliberações que
A generalidade das deliberações são tomadas por maioria absoluta dos membros presentes à
empate, repete-se a votação. Mantendo-se tal resultado, a votação é adiada para a reunião
seguinte, sendo então suficiente para a aprovação a maioria relativa (art. 32º/2);
determinarem a adoção do voto de desempate (art. 33º/1). Em qualquer caso, numa votação
que tenha sido efetuada por escrutínio secreto nunca o empate é desfeito por intervenção
empate ainda se mantiver, proceder-se-á então à votação nominal, sendo suficiente a maioria
Se a lei exigir que determinada decisão seja fundamentada, não pode fazer-se a votação senão
com base numa ou varias propostas também fundamentadas (v. porém o caso especial da
fundamentação das deliberações tomadas por escrutínio secreto, regulado no art. 31º/3);
273
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
De cada reunião será lavrada ata, devendo indicar pelo menos, a data e local da reunião, a
A ata de cada reunião será aprovada no final da reunião ou no início da reunião seguinte, só
votando neste último caso os membros presentes na reunião anterior (art. 34º/2 e 3). Porém,
a aprovação da ata no final da reunião pode ser substituída pela aprovação de uma minuta
sintética, que deverá depois ser convertida em ata e submetida, em reunião subsequente, à
aprovação dos membros que estiveram presentes na reunião a que diga respeito (art. 34º/4);
correspondentes. A eficácia das decisões pode também ser conferida pela assinatura da
As atas são redigidas pelo secretário e, uma vez aprovadas, assinadas por este e pelo
Os membros do órgão colegial que votarem vencidos podem fazer constar da ata o seu voto de
vencido e respetiva justificação (art. 35º/1) e devem fazê-lo quando se trate de pareceres a
Se alguma deliberação tomada for ilegal, ficam responsáveis por ela todos os membros que a
tiverem aprovado. Os que votaram vencidos ficarão isentos de tal responsabilidade se fizerem
funcionamento dos órgãos colegiais da Adm. Pública serão regulados pelo regimento da AR.
8. Atribuições e competência
Os fins das pessoas coletivas públicas chamam-se atribuições. Atribuições são os fins ou interesses que a
Para o fazerem, as pessoas coletivas públicas precisam de poderes, são os poderes funcionais. Ao
conjunto dos poderes funcionais chamamos competência. Competência é o conjunto dos poderes
funcionais que a lei confere para a prossecução das atribuições das pessoas coletivas.
Em princípio, nas pessoas coletivas públicas as atribuições referem-se à pessoa coletiva em si mesma,
274
enquanto a competência se reporta aos órgãos. A lei especificará, portanto, as atribuições de cada pessoa
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Resulta portanto uma dupla limitação: o órgão fica limitado pela sua própria competência e limitado
pelas atribuições da pessoa coletiva em cujo nome atua. Atribuições e competências limitam-se
atribuições do município vêm reguladas nos art. 2º e 23º LAL e a competência de cada um dos seus
órgãos nos seus art. 25º, 33º e 35º. De um lado, temos as atribuições do município e do outro temos as
Esta distinção entre atribuições e competências tem a maior importância, não só para se compreender
a diferença que existe entre os fins que se prosseguem e os meios jurídicos que se usam para prosseguir
esses fins, mas também porque a lei estabelece uma sanção diferente para o caso de os órgãos da
Administração praticarem atos estranhos às atribuições das pessoas coletivas públicas ou atos fora da
competência confiada a cada órgão: enquanto os atos praticados fora das atribuições são atos nulos (art.
161º/2/b CPA), os praticados apenas fora da competência do órgão que os pratica são atos anuláveis
(art. 163º/1 CPA). Tudo isto é assim nas pessoas coletivas públicas diferentes do Estado, porque neste é
Porque, no Estado, o que separa juridicamente os órgãos uns dos outros não é apenas a competência
de cada um, são também, e sobretudo, as atribuições. No Estado, as atribuições estão repartidas entre
Ministérios.
Em termos práticos, se o Ministério A pratica um ato sobre matéria estranha ao seu ministério,
porque incluída nas atribuições do Ministério B, a ilegalidade desse ato não será apenas a incompetência
por falta de competência, mas sim a incompetência por falta de atribuições. Quer dizer: o ato não será
Resumindo: “tudo depende de a lei ter repartido, entre os órgãos da mesma pessoa coletiva, apenas a
inerente”.
9. Da competência em especial
O primeiro princípio é que a competência só pode ser conferida, delimitada ou retirada por lei: é
sempre a lei (ou o regulamento) que fixa a competência dos órgãos da Administração Pública (art. 36º/1
275
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
A competência é imodificável;
A competência é irrenunciável e inalienável: esta regra não obsta a que possa haver hipóteses
concessão, nos casos e dentro dos limites em que a lei o permitir (art. 36º/1 e 2);
Em razão da matéria: por exemplo, quando a lei diz que à Assembleia Municipal incumbe fazer
regulamentos;
Em razão da hierarquia: quando, numa hierarquia, a lei efetua uma repartição vertical de
distribuição de poderes por órgãos locais diferentes em função das respetivas áreas ou
circunscrições;
Por isso, é ilegal, em regra, a prática pela Administração de atos que visem produzir efeitos
sobre o passado (efeitos retroativos) ou regular situações que não se sabe se, ou quando,
ocorrerão no futuro (efeitos diferidos). Esta regra pode comportar algumas exceções.
Um ato administrativo praticado por certo órgão da Administração contra as regras que delimitam a
implícita. É “explícita” quando a lei confere por forma clara e direta, e é “implícita” se apenas é
Quanto aos termos do exercício da competência: pode ser “condicionada” ou “livre”, conforme o
276
seu exercício esteja ou não dependente de limitações especificas impostas por lei ou ao obrigo
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da lei;
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Quanto à substância e efeitos da competência: pode ser “dispositiva” ou “revogatória”.
Dispositiva quando o poder de emanar um dado ato administrativo sobre uma determinada
matéria, pondo e dispondo acerca do assunto. Revogatória quando tem o poder de revogar (ou
anular) esse primeiro ato, com ou sem possibilidade de o substituir por outro diferente.
primários sobre certa matéria, e esta o poder de sobre a mesma matéria praticar atos
secundários;
Quanto à titularidade dos poderes exercidos: será própria se os poderes exercidos por um
órgão são poderes cuja titularidade pertence a esse mesmo órgão, será delegada ou concedida
quando o órgão exerce nos termos da lei uma parte da competência de outro órgão, cujo
dependente ou independente, conforme o órgão seu titular esteja ou não integrado numa
hierarquia e, por consequência, se ache ou não sujeito ao poder de direção de outro órgão e ao
tanto o superior como o subalterno podem tomar decisões sobre o mesmo assunto, e há
competência própria pelo contrato, quando o poder de praticar um certo ato administrativo é
Dentro da competência própria temos três sub-hipóteses: competência separada (o subalterno é por
lei competente para praticar atos administrativos, mas estes não são definitivos, pois deles cabe recurso
hierárquico necessário), competência reservada (o subalterno é por lei competente para praticar atos
administrativos definitivos, mas deles, além da correspondente ação em juízo, cabe recurso hierárquico
facultativo) e competência exclusiva (o subalterno é por lei competente para praticar atos
administrativos dos quais não cabe qualquer recurso hierárquico, mas, porque não é órgão
277
independente, o subalterno pode vir a receber do seu superior uma ordem de revogação do ato
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praticado.
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Competência objetiva ou subjetiva: esta distinção surge no art. 112º/8 CRP. Mas tem
conjunto de poderes funcionais para decidir sobre certas matérias. E competência subjetiva é
uma expressão sem sentido, que pretende significar “a indicação do órgão a quem é dada uma
certa competência”.
O CPA tem algumas regras importantes em matéria de competência dos órgãos administrativos:
(art. 37º/1 e 2 CPA). Quando o órgão competente passar a ser outro, o processo deve ser-lhe
remetido oficiosamente;
outro órgão administrativo ou dos tribunais, deve o órgão competente suspender a sua
atuação até que aqueles se pronunciem, salvo se da não resolução imediata do assunto
Antes de qualquer decisão, o órgão administrativo deve certificar-se de que é competente para
conhecer da questão que vai decidir (art. 40º/1 CPA): é o autocontrolo da competência. Se
que se considere a si mesmo incompetente para tratar do assunto, o documento deve ser
disputas ou litígios entre órgãos da Administração acerca das atribuições ou competências que lhes cabe
dois ou mais órgãos consideram simultaneamente que lhes faltam as atribuições ou a competência para
278
Direito Administrativo I
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Entende-se por conflito de competência aquele que se traduz numa disputa acerca da existência ou do
exercício de um determinado poder funcional; e por conflito de atribuições aquele em que a disputa
É costume falar em conflito de jurisdição quando o litígio opõe órgãos administrativos e órgãos
segue os termos da ação especial, com algumas alterações (art. 51º/1/a CPA e 135º/2
CPTA);
Ministro, na falta de acordo os conflitos são resolvidos pelos respetivo Ministro (art. 51º/1/c
CPA);
resolvidos pelo seu comum superior de menos categoria hierárquica (art. 51º/2 CPA).
A resolução administrativa dos conflitos pode ser promovida por duas formas diversas (art. 52º
CPA): por iniciativa de qualquer particular interessado ou oficiosamente, quer por iniciativa suscitada
pelos órgãos em conflito, quer pelo próprio órgão competente para a decisão.
os órgãos em conflito deverão fazer uma exposição ao órgão competente para a decisão (art. 52º/1
CPA).
O órgão competente deve ouvir os órgãos em conflito, se estes ainda não se tiverem pronunciado
sobre as razoes do conflito; e deve proferir a sua decisão no prazo de 30 dias (art. 52º/2).
279
Os serviços públicos
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1. Preliminares
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Os serviços públicos constituem as células que compõem internamente as pessoas coletivas públicas.
Dentro de cada pessoa coletiva pública funcionam diversas organizações, que são os serviços públicos.
A pessoa coletiva é o sujeito de direito, que trava relações jurídicas com outros sujeitos de direito, ao
passo que o serviço público é uma organização que, situada no interior da pessoa coletiva pública e
dirigida pelos respetivos órgãos, desenvolve atividades de que ela carece para prosseguir os seus fins.
2. Conceito
Os serviços públicos são organizações humanas criadas no seio de cada pessoa pública com o fim de
Os serviços públicos são organizações humanas, i.e., são estruturas administrativas acionadas
por indivíduos;
Os serviços públicos existem no seio de cada pessoa coletiva pública, são um componente, um
Os serviços públicos são criados para desempenhar as atribuições da pessoa coletiva pública:
colocados na periferia que o Estado realiza as suas funções de polícia, educação, saúde, obras
Os serviços públicos atuam sob a direção dos órgãos das pessoas coletivas públicas: quem
toma as decisões que vinculam a pessoa coletiva pública perante o exterior são os órgãos dela;
e quem dirige o funcionamento dos serviços existentes no interior da pessoa coletiva são
também os seus órgãos. Mas quem desempenha as tarefas concretas e especificas em que se
traduz a prossecução das atribuições das pessoas coletivas públicas, são os serviços públicos.
Quanto às relações entre os órgãos e os serviços públicos, são de dois tipos: os órgãos dirigem a
atividade dos serviços e os serviços auxiliam a atuação dos órgãos. As decisões dos órgãos têm de ser
rodeadas de particulares cuidados, daí que se torne necessário desenvolver uma atividade prévia de
preparação e estudo das diversas soluções possíveis. Além disso, uma vez tomadas as decisões, elas têm
de ser executadas. Os serviços públicos desenvolvem a sua atuação quer na fase preparatória da
formação da vontade do órgão administrativo, quer na fase que se segue à manifestação daquela vontade.
280
Convém distinguir serviços e institutos públicos. Os serviços não tem personalidade jurídica, são um
elemento integrado na organização interna de certa pessoa coletiva pública. Os institutos públicos têm
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3. Espécies
Os serviços públicos podem ser classificados segundo suas perspetivas: uma funcional e estrutural.
com os seus fins: por exemplo, serviços de polícia, ou de educação. É com base neste critério
segundo o fim mas antes segundo o tipo de atividade que desenvolvem. Com efeito, em cada
Os serviços públicos, quando considerados do ponto de vista estrutural, podem ser de dois tipos:
principais e auxiliares.
pessoa coletiva pública a que pertencem. Por sua vez, os serviços auxiliares são aqueles que desempenham
atividades secundárias ou instrumentais, que visam tornar possível ou mais eficiente o funcionamento dos
serviços principais.
Os serviços burocráticos são os serviços principais que lidam por escrito com os problemas diretamente
relacionados com a preparação e execução das decisões dos órgãos da pessoa coletiva a que pertencem.
Dentro destes serviços podemos fazer ainda três subdivisões: serviços de apoio, executivos e de controlo.
Os serviços de apoio são os serviços burocráticos que estudam e preparam as decisões dos órgãos
administrativos. Os serviços executivos são aqueles que executam as leis e os regulamentos aplicáveis,
bem como as decisões dos órgãos dirigentes das pessoas coletivas a que pertencem. Os serviços são os
Temos ainda os serviços operacionais, que desenvolvem atividades de caráter material, correspondentes
às atribuições da pessoa coletiva pública a que pertencem. Também estes têm três subespécies: os
individual são os serviços operacionais que facultam aos particulares bens ou serviços de que estes
carecem para a satisfação das necessidades coletivas individualmente sentidas. Os serviços de polícia são
281
os que exercem fiscalização sobre as atividades dos particulares suscetíveis de pôr em risco os interesses
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públicos que à Administração compete defender. Os serviços técnicos são todos os restantes serviços
Direito Administrativo I
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operacionais cuja atividade não consista em prestações individuais aos particulares, nem em vigilância
4. Regime jurídico
organização de uma pessoa coletiva pública. Estão, pois, vinculados à prossecução das
A criação e extinção de serviços públicos, bem como a sua fusão e restruturação são aprovadas
portuguesa é no sentido de a organização interna dos serviços públicos do Estado ser feita e
modificada por decreto-lei, o que é reprovável, pois deviam ser usadas para este fim formas
A continuidade dos serviços públicos deve ser mantida; é esta, sem dúvida, uma das principais
responsabilidades de qualquer Governo. Sejam quais forem as circunstâncias pode e deve ser
assegurado o funcionamento regular dos serviços públicos, pelo menos dos essenciais;
Os serviços públicos devem tratar e servir todos os particulares em pé de igualdade (art. 13º
CRP);
deverão pagar uma taxa, como contrapartida do benefício que obtêm. Faz-se recair sobre os
utentes, e não sobre todos os cidadãos, a totalidade ou a maior parte do custo da existência e
do funcionamento do serviço;
Os serviços públicos podem atuar de acordo quer com o direito público quer com o direito
privado;
A lei admite vários modos de gestão dos serviços públicos: por via de regra são geridos por
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uma pessoa coletiva pública, mas também pode suceder que a lei autorize que a gestão de um
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serviço público seja temporariamente entregue a uma empresa privada, por meio de
Os utentes do serviço público ficam sujeitos a regras próprias que os colocam numa situação
jurídica especial. As relações jurídicas que se estabelecem entre os utentes do serviço público
e a Administração são diferentes das relações gerais que todo o cidadão trava com o Estado.
Os utentes acham-se submetidos a uma forma peculiar de subordinação aos órgãos e agentes
poderes de autoridade;
Natureza jurídica do ato criador da relação de utilização do serviço público pelo particular: a
administrativo.
Os serviços públicos podem ser organizados segundo três critérios: organização horizontal, territorial
A organização vertical atende à distribuição dos serviços pelas pessoas coletivas e à especialização
dos serviços segundo o tipo de atividades a desempenhar. É através da organização horizontal que se
chega à consideração das diferentes unidades funcionais e das diferentes unidades de trabalho.
A organização territorial remete para a distinção entre serviços centrais e periféricos. É uma
organização que tem no topo os serviços centrais, e os diversos níveis, em decrescente, são preenchidos
por serviços daqueles dependentes e atuando ao nível de circunscrições de âmbito gradualmente menor.
distribuição por diversos graus ou escalões do topo à base, que se relacionam entre si em termos de
6. A hierarquia administrativa
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dos respetivos chefes de modo a assegurar a harmonia de cada conjunto. (…) A esta hierarquia
corresponde uma hierarquia das respetivas chefias. Há em cada departamento um chefe superior,
coadjuvado por chefes subalternos de vários grupos pelos quais estão repartidas tarefas e
competências diferenciadas mas com atribuições comuns, ligados por um vínculo de subordinação que se
revela no agente superior pelo poder de direção e no subalterno pelo dever de obediência”.
único elemento;
O poder de direção é o elemento essencial da hierarquia, mas não é o seu único elemento. I.e.,
não há hierarquia sem poder de direção, mas não pode existir poder de direção sem
hierarquia administrativa;
Deste modo, a hierarquia administrativa deve ser configurada como resultado do conjunto de três
hierarquia consubstancia uma relação jurídico-funcional entre uma vários órgãos da mesma entidade
Deste modo, para o Professor Paulo Otero, a “hierarquia administrativa consiste num modelo de
organização vertical da Administração Pública, através do qual se estabelece um vínculo jurídico entre uma
pluralidade de órgãos da mesma pessoa coletiva, conferindo-se a um deles competência para dispor da
vontade decisória de todos os restantes órgãos, os quais se encontram adstritos a um dever legal de
obediência”.
constituído por dois ou mais órgãos e agentes com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que
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Claro que há formas de organização horizontal, mas nesses não se verifica uma hierarquia. Mais ainda,
no nosso país, a maioria dos serviços públicos, na parte referente a relações entre órgãos singulares,
Ora, para o Professor Freitas do Amaral, os traços essenciais da hierarquia administrativa são: a
existência de um vínculo entre dois ou mais órgãos e agentes administrativos; que as atribuições
prosseguidas pelos superiores e subalternos sejam comuns; a existência de uma “relação hierárquica”,
i.e., um vínculo jurídico típico entre superior e subalterno – esta é uma relação interorgânica (não é entre
sujeitos de direito, mas entre órgãos ou entre órgãos e agentes da mesma pessoa pública.
Cabe analisar aqui uma crítica feita pelo Professor Paulo Otero a uma definição de “hierarquia”
apresentada anteriormente pelo Professor Freitas do Amaral, porque permite analisar um elemento
essencial. A crítica surgiu porque não só há atribuições comuns como também podem haver
competências comuns.
Porém, discorda do Professor Paulo Otero, na medida em que este diz que o traço característico da
posição de supremacia do superior hierárquico se cifra na “competência para dispor da vontade decisória
de todos os restantes órgãos”, ou ainda que o superior hierárquico tem “plena disponibilidade da vontade
decisória” do subalterno. Por um lado, o subalterno não é um autómato. Por outro lado, a vontade do
superior tem, em regra, mais força jurídica do que a do subalterno, mas não dispõe desta, nem a
substitui: o subalterno é que decide se acarreta a ordem. Mesmo quando o subalterno atua no
cumprimento estrito de ordens legais emanadas dos seus superiores, não é irrelevante o caráter livre e
O Professor Freitas do Amaral realiza uma distinção a título explicativo entre a hierarquia em sentido
jurídico, a que está em causa na administração, e outros conceitos denominados de hierarquia mas que
Fala-se em hierarquia dos tribunais para significar que a organização judiciária se encontra
estruturada por graus. Todavia, não temos aqui um vínculo característico da hierarquia em sentido
jurídico, que é o vínculo de subordinação. Não é função do Supremo Tribunal de Justiça dar ordens aos
Tribunais da Relação, nem é função destes dar ordens aos Tribunais de 1ª Instância.
Fala-se também em hierarquia de postos, i.e., uma forma de organização de carreiras em que os
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funcionários “progridem” passando de postos menos relevantes para outros que o sejam mais. Mas não
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existe aqui hierarquia em sentido jurídico. O Professor Freitas do Amaral exemplifica este caso dizendo
que entre um 1º oficial e um 2º oficial não há superiores. São todos subalternos de um chefe de secção.
Por fim, fala ainda de uma hierarquia política, como aquela para as relações em que não se pode negar
Mas, novamente, não há aqui uma hierarquia em sentido jurídico, porque não há entre estes órgãos
A hierarquia interna é um modelo de organização da Administração que tem por âmbito natural o
serviço público. É um modelo em que se toma a estrutura vertical como diretriz, para estabelecer o
ordenamento das atividades em que o serviço se traduz: a hierarquia interna é uma hierarquia de
agentes.
trata da atribuição de competência entre órgãos, mas da divisão de trabalho entre agentes.
Não está em causa o exercício da competência da pessoa pública, mas o desempenho regular das
tarefas de um serviço público. Ou seja, está em causa a prossecução de atividades e não a prática de atos
jurídicos.
O Professor Freitas do Amaral define-a como “modelo vertical de organização interna dos serviços
A hierarquia externa surge no quadro da pessoa coletiva pública. Também aqui se toma a estrutura
vertical como diretriz, mas desta feita para estabelecer o ordenamento dos poderes jurídicos em que a
causa a repartição das competências entre aqueles a quem está confiado o poder de tomar decisões em
nome da pessoa coletiva. Os subalternos não se limitam a desempenhar atividades, mas praticam atos
administrativos. São atos externos, projetam-se na esfera jurídica de outros sujeitos de direito.
Importa aqui que os subalternos são, também eles, órgãos com competência externa.
9. Poderes do superior
286
Cabe aqui analisar quais os poderes atribuídos ao superior. Atentemos aqui a uma divergência
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Por seu lado, o Professor Paulo Otero agrupa os poderes do superior em: poder de direção, poderes de
controlo (nos quais integra os poderes de: inspeção, supervisão e disciplinar) e poderes dispositivos da
competência (nos quais integra os poderes de: resolução de conflitos de competência, de delegação e de
substituição primária). Por sua vez, o Professor Freitas do Amaral não agrupa os poderes, e reconhece
menos poderes, sendo que reconhece como os três principais: o poder de direção, de supervisão e
disciplinar. Reconhece ainda o poder de inspeção, o poder de decidir recursos, o poder de decidir
Poder de direção
Tanto o Professor Freitas do Amaral como o Professor Paulo Otero autonomizam este poder.
O Professor Freitas do Amaral define o poder de direção a “faculdade de o superior dar ordens e
instruções, em matéria de serviço, ao subalterno”. O Professor Paulo Otero define-o enquanto a “faculdade
Os comandos emanados pelo superior podem ser específicos para uma situação concreta e
individualizada (denominados estes por ordens), ou podem gozar de aplicação generalizada e abstrata
para situações futuras (denominados estes por instruções). Correspondem, respetivamente, a um poder
de direção concreto e a um poder de direção geral. O superior não se encontra também impedido de
emanar diretivas sobre a atividade dos subalternos, conferindo a estes uma maior liberdade de ação na
O poder de direção mostra-se suscetível de abranger todas as atividades dos órgãos hierarquizados,
segundo o Professor Paulo Otero. Esse direito ilimitado confere ao poder de direção um estatuto central
O poder de direção tem duas concretizações diversas: os comandos podem limitar-se a reproduzir a
lei, tendo natureza declarativa, ou podem introduzir elementos inovatórios na concretização desse
Este poder atribui ao superior a faculdade de dar unidade aos serviços colocados na sua dependência,
administrativa. Este poder atribui então uma faculdade geral de ingerência na atividade dos subalternos.
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A circunstância de o superior poder emanar comandos sobre qualquer área da competência do
subalterno e este estar vinculado a um dever geral de obediência, confere ao primeiro órgão uma
faculdade global de interferir sobre todas as matérias da competência dos subalternos. Uma tal
superior e subalterno.
material entre superior e subalterno (logo o superior não pode praticar atos externos sobre as matérias
superior emanar atos internos sobre quaisquer matérias da competência dos subalternos.
Terão os comandos hierárquicos natureza jurídica? Para o Professor Paulo Otero, não só a
circunstância de os comandos serem suscetíveis de produzir efeitos jurídicos, como o facto de estes,
possuindo fundamento jurídico, serem caracterizáveis como atos de natureza jurídica, dá-nos a resposta.
Demonstrado o seu caráter jurídico, cabe determinar se os comandos hierárquicos esgotam os efeitos
no interior da relação hierárquica, ou se podem produzir efeitos externos? Para o Professor Freitas do
Amaral, as manifestações do poder de direção esgotam-se no âmbito da relação, não produzindo efeitos
jurídicos externos. Estes comandos são meros preceitos administrativos internos, não são normas
jurídicas, logo não podem os particulares invocar perante um tribunal administrativo a violação de uma
Professor Paulo Otero discorda, afirmando que, apesar de os comandos hierárquicos serem atos
eminentemente internos, tal não exclui a possibilidade de os mesmos produzirem certos efeitos reflexos
a nível externo. Ainda assim, não pode ser conferida a tais atos internos a possibilidade de modificar
parece defender que sim, assumindo dois diferentes critérios: critério orgânico (os atos internos
organização vertical dos serviços) e critério material (os atos internos ordenam-se hierarquicamente de
acordo com o seu conteúdo próprio. Os atos de conteúdo individual devem subordinar-se aos de
Poder de supervisão
288
Ambos os autores analisados o consignam, embora o Professor Paulo Otero o integre na categoria dos
Página
poderes de controlo. Mais ainda, ambos parecem concordar nas definições apresentadas.
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Este poder será, assim, o poder de o superior hierárquico revogar, modificar ou suspender, total ou
parcialmente, os atos praticados pelos subalternos. Pode ser acionado de duas formas: por iniciativa do
superior ou por recurso hierárquico por parte do interessado. A supervisão pode fundamentar-se em
Ambos concordam que a faculdade de revogação é o elemento essencial deste poder, e que esta pode
operar de duas formas distintas: pode consistir de um ato com o objetivo de fazer cessar os efeitos
produzidos por um outro ato anterior, ou pode verificar-se através da prática de novo ato cujo conteúdo
da sua regulamentação seja incompatível com os efeitos de um ato anterior sobre a mesma matéria.
Poder disciplinar
Novamente analisado por ambos os autores, o Professor Paulo Otero integra-o no grupo dos poderes
de controlo.
Este poder consiste na faculdade de o superior punir o subalterno, mediante a aplicação de sanções
É importante salientar que o poder disciplinar não é uma mera garantia de cumprimento dos
comandos hierárquicos do superior. Tal poder, ao ser suscetível de incidir diretamente sobre a esfera
jurídica do subalterno, determina da parte deste uma maior preocupação no cumprimento da legalidade
Poder de inspeção
subalternos e o funcionamento dos serviços, para providenciar como melhor entender e de,
porque é com base nas informações por este recolhidas que o superior decidirá usar ou não um dos três
poderes principais.
Embora tanto o Professor Freitas do Amaral como o Professor Paulo Otero consagrem este poder, o
Verificando-se uma situação face à qual dois ou mais órgãos se consideram competentes (conflito
superior hierárquico decidir qual o órgão competente. Este poder pode ser exercido por iniciativa do
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superior, a pedido de um dos subordinados conflituantes, ou através de pedido formulado por um
administrado interessado.
Contrariamente ao defendido na maior parte da doutrina, o Professor Paulo Otero considera que o
superior, pode não só decidir entre um dos dois órgãos, como pode considerar ter a lei conferido a
competência em questão a um órgão alheio ou ainda considerar que a competência para o exercício recai
sobre ele.
Poder de delegação
Este poder apenas é consagrado expressamente pelo Professor Paulo Otero, que o integra no conjunto
Este poder consiste na faculdade atribuída por lei a um órgão, mediante a qual este tem a
possibilidade de escolher entre duas formas legais de prosseguir parte da sua competência: ou a exerce
em exclusivo, ou permite que outro órgão a exerça em concorrência, através de um ato de delegação.
Visto ser a delegação de poderes um tópico de aprofundamento, remete-se para o trabalho a ser
Este poder consiste na faculdade de o superior reapreciar os casos primeiramente decididos pelos
subalternos, podendo confirmar, anular ou revogar os atos impugnados. A este meio de impugnação dá-
Ambos os Professores analisados mencionam que a existência deste poder é, de facto, contestada,
conferidas, por lei ou delegação de poderes, ao subalterno. Por um lado, o Professor Marcello Caetano e o
Professor Paulo Otero, entre muitos outros, entendem que tal poder existe verdadeiramente. Sendo que
se costuma exprimir o pensamento desta corrente de opinião pela fórmula “a competência do superior
abrange sempre a dos subalternos”. Por outro lado, o Professor Freitas do Amaral entende que, em regra,
a competência do superior hierárquico não engloba o poder de substituição, mesmo que no caso
disponha de um poder de revogação. I.e., não é válida, como princípio geral, a máxima de que a
290
competência do superior abrange a dos subalternos. Sustenta, aliás, a sua posição invocando as
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finalidades que levam a lei a desconcertar a competência dos superiores nos seus subalternos: melhor
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prossecução do interesse público pelos órgãos situados na maior proximidade dos problemas a resolver
e mais ampla proteção dos direitos e interesses dos particulares, através da possibilidade de controlo da
Aos poderes do superior corresponde certos deveres dos subalternos. Estes são de vária índole: há os
que dizem diretamente respeito à relação de serviço (como o dever de obediência, assiduidade, zelo,
aplicação, respeitos pelos superiores, etc…), mas há também outros que extravasam já o âmbito da
Ainda que o estudo dos deveres dos subalternos não caiba no âmbito do estudo da hierarquia,
cabendo ao estudo da matéria do estatuto dos agentes administrativos, será de particular interesse o
O dever de obediência consiste na “obrigação de o subalterno cumprir as ordens e instruções dos seus
legítimos superiores hierárquicos, dadas em objeto de serviço e sob a forma legal”. Resultam os seguintes
requisitos: os comandos hierárquicos provenham de legitimo superior hierárquico, que sejam dadas em
Logo, não existe dever de obediência quando o comando emane de quem não seja legítimo superior
do subalterno (por este não ser órgão da Administração ou não pertencer à cadeia hierárquica onde este
está inserido), quando respeite a um assunto da vida particular ou quando tenha sido dada verbalmente
se a lei exigia que fosse escrita. Nestes casos, a ordem é extrinsecamente ilegal, logo não impende sobre o
subalterno a obrigação de a acatar. Mas o que sucede quando, cumprindo os requisitos apresentados, o
comando seja intrinsecamente ilegal, i.e., implique, se for acatada, a prática de um ato ilegal por parte do
Enquanto uma parte da doutrina, denominada de corrente hierárquica, onde se encontra Otto Mayer,
defende que existe sempre dever de obediência, sendo que admitir o contrário seria subverter a razão de
ser da hierarquia; outra parte da doutrina, a corrente legalista, defendida por Hauriou, defende que não
existe dever de obediência em relação a ordens julgadas ilegais. Em Portugal, a primeira tese foi
defendida pelo Professor Marcello Caetano ainda que temperada nos termos das leis portuguesas. Já o
291
À primeira vista, parece não haver grande problema: se o nosso sistema é submetido ao princípio da
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legalidade, então não se pode sequer admitir que os subalternos cumpram ordens ilegais. Mas não é tão
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simples: primeiro, admitir o direito/dever de desobedecer a ordens ilegais é um fator de indisciplina nos
serviços público, permitindo ao subalterno examinar e questionar a interpretação da lei perfilhada pelo
respetivo superior hierárquico; depois, consagra que entre duas interpretações diferentes da lei, o
sistema jurídico deve por princípio preferir a do subalterno. Deste modo, o Professor Freitas do Amaral
inclina-se para a corrente legalista mas numa versão moderada, dadas as considerações realizadas.
Porém, o mais importante não é explicar uma tese, mas conhecer o que nos diz o direito vigente. O
sistema que prevalece atualmente é um sistema legalista mitigado, que resulta do art. 271º, n.º2 e 3 CRP
e do art. 177º LGTFP (Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas). Logo, não há dever de obediência:
senão em relação aos comandos emanados de legítimo superior hierárquico, em objeto de serviço e com
forma legal (art. 271º, n.º2 CRP e art. 73º, n.º8 LGTFP); mesmo em relação a estas, não há dever
quando o cumprimento do comando implique a prática de um crime (art. 271º, n.º3 CRP e 177º, n.º5
LGTFP) ou quando os comandos provenham de ato nulo (art. 162º, n.º1 CPA). Há dever de obediência:
em relação a todos os restantes comandos, i.e., as que emanarem de legítimo superior hierárquico, em
objeto de serviço, com forma legal, e não implicarem a prática de um crime nem resultarem de um ato
nulo; contudo, se forem comandos ilegais, o funcionário ou agente que lhes der cumprimento só ficará
reclamado ou tiver exigido a transmissão ou confirmação delas por escrito (art. 177º, n.º1 e 2 LGTFP).
Quando, porém, tenha sido dada ordem de cumprimento imediato, basta para a exclusão da
responsabilidade de quem a cumprir que a reclamação seja enviada logo após a execução (art. 177º, n.º4
LGTFP).
O Professor Paulo Otero levanta a questão do fundamento para a obediência aos comandos ilegais se
traduzir numa exceção ao princípio da legalidade. Conclui, aliás, que não, porque resulta da própria lei
ser legal o cumprimento de uma ordem ilegal. É uma legalidade especial circunscrita ao âmbito interno
da atividade administrativa. Porém, o Professor Freitas do Amaral não concorda com esta teoria. Para
este autor, as leis ordinárias que imponham o dever de obediência a ordens ilegais só serão legítimas se,
e na medida em que, puderem ser consideradas conformes à CRP. Esta exige a subordinação aos órgãos e
agentes administrativos à lei (art. 266º, n.º2). Porém, há um preceito constitucional que expressamente
legitima o dever de obediência às ordens ilegais que não impliquem a prática de um crime (art. 271º,
n.º3). Conclui, pois, que o dever de obediência às ordens ilegais é uma exceção ao princípio da legalidade,
292
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Sistemas de Organização Administrativa
Concentração e desconcentração
1. Conceito
administrativa de uma determinada pessoa coletiva pública. Não tem nada a ver com as relações entre o
Estado e as demais pessoas coletivas públicas: é uma questão que se põe apenas dentro do Estado, ou
A concentração ou desconcentração têm como pano de fundo a organização vertical dos serviços
Assim, a concentração de competência é o sistema em que o superior hierárquico mais elevado é o único
órgão competente para tomar decisões, ficando os subalternos limitados às tarefas de preparação e
execução das decisões daquele, e a desconcentração de competência é o sistema em que o poder decisório se
reparte entre superior e um ou vários órgãos subalternos, os quais todavia permanecem sujeitos á direção
e supervisão daquele.
É claro que será difícil encontrar uma concentração ou desconcentração em sentido puro. O que
267º/2 CRP).
pelos diferentes graus da hierarquia no âmbito de uma pessoa coletiva pública, ao passo que a
públicas autónomas, distintas do Estado. Assim, são teoricamente possíveis quatro combinações:
No primeiro caso, haverá apenas uma pessoa coletiva pública, o Estado, ficando reservada ao Governo
a plenitude dos poderes decisórios para todo o território nacional; no segundo caso, ainda existindo
293
apenas a pessoa coletiva pública Estado, as competências decisórias repartir-se-ão entre o Governo e
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órgãos subalternos do Estado; no terceiro caso, existindo uma multiplicidade de pessoas coletivas
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públicas, em cada uma delas haverá apenas um centro decisório; na quarta hipótese, haverão múltiplas
2. Vantagens e inconvenientes
A multiplicidade dos centros de decisão pode inviabilizar uma atuação harmoniosa, coerente e
concertada;
3. Espécies de desconcentração
Quais são as espécies de desconcentração? Estas apuram-se à luz de três critérios: níveis, graus e
formas.
Quanto aos níveis de desconcentração, há que distinguir entre desconcentração a nível central e
Quanto aos graus de desconcentração, ela pode ser absoluta ou relativa: no primeiro caso, a
desconcentração é tão intensa e é levada tão longe que os órgãos por ela atingidos se transformam de
a subordinação destes aos poderes do superior. Neste caso, a descontração e a hierarquia coexistem;
embora de permissão legal expressa, só se efetiva mediante um ato específico praticado para o efeito
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pelo superior.
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A desconcentração derivada, portanto, traduz-se na delegação de poderes.
Por vezes sucede que a lei, atribuindo a um órgão a competência normal para a prática de
determinados atos, permite no entanto que esse órgão delegue noutro uma parte dessa competência.
Para FREITAS DO AMARAL, a delegação de poderes é o ato pelo qual um órgão da Administração,
normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro
órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria (art. 44º/1 CPA).
chamada lei de habilitação. Só pode haver delegação de poderes com base na lei, a própria CRP
declara que “nenhum órgão de soberania, de região autónoma ou de poder local pode delegar
os seus poderes noutro órgãos, a não ser nos casos e nos termos expressamente previstos na
coletiva, ou de dois órgãos de pessoas coletivas públicas distintas, dos quais um seja o órgão
delegado);
A delegação de poderes é uma figura parecida com outras, mas que não deve ser confundida:
sendo a delegação de poderes uma forma derivada; por outro lado, a transferência legal de
Concessão: tem de semelhante o ser um ato translativo, e de duração em regra limitada. Mas
difere na medida em que tem por destinatário uma entidade privada. Além disso, a concessão
destina-se a entregar a empresas o exercício de uma atividade económica lucrativa, que será
Delegação de serviços públicos: também tem em vista transferir para entidade particulares,
295
sem fins lucrativos, a gestão global de um serviço público de caráter social ou cultural;
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Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
Representação: os atos que o representante pratica são em nome do representado, e os
Substituição: dá-se esta quando a lei permite que uma entidade exerça poderes ou pratique
atos que pertencem à esfera jurídica própria de uma entidade distinta, de forma a que as
Suplência: quando o titular de um órgão administrativo não pode exercer o seu cargo, manda
órgão impedido, ausente ou vago que chama o suplente: o início das funções é automático
administrativo, este ato surgirá sempre como proveniente do seu autor e não como ato
Delegação tácita: por vezes, a lei, depois de definir a competência de um certo órgão, A,
determina que essa competência, ou parte dela, se considerará delegada noutro órgão, B, se e
antes uma forma de desconcentração originária, na qual o delegante nada delega, porque sem
chamada delegado.
6. Idem: espécies
Quanto à habilitação, ela pode ser genérica ou específica. No primeiro caso, a lei permite que certos
órgãos deleguem, sempre que quiserem, alguns dos seus poderes em determinados outros órgãos, de tal
modo que uma só lei de habilitação serve como fundamento a todo e qualquer ato de delegação praticado
entre esses tipos de órgãos. É o que sucede, nos termos do art. 44º/3 e 4 CPA, nos casos: delegação do
superior no seu imediato inferior hierárquico; delegação do órgão principal no seu adjunto ou substituto;
296
Direito Administrativo I
Daniel Lourenço Turma B
A lei impõe uma limitação importante (art. 44º/3 in fine): só podem ser delegados poderes para a
prática de atos de administração ordinária, i.e., atos não definitivos, bem como os atos definitivos que
sejam vinculados ou cuja discricionariedade não tenha significado ou alcance inovador na orientação
Sob o prisma da sua extensão, pode ser ampla ou restrita, conforme o delegante resolve
delegar uma grande parte dos seus poderes, ou apenas uma pequena parcela deles.
No que respeita ao objeto da delegação, esta pode ser específica ou genérica, i.e., pode
primeiro caso, uma vez praticado o ato, caduca a delegação (art. 50º/b CPA);
Há casos de delegação hierárquica, i.e., a delegação dos poderes de um superior num seu
Há ainda delegação propriamente dita ou de 1º grau, e subdelegação de poderes, que pode ser
de 2º, 3º.. grau, conforme o número de subdelegações que forem praticas. A delegação é uma
A figura da delegação de poderes é genericamente regulada pelo CPA (art. 44º a 50º), sem embargo de
Quanto ao conteúdo, deve o órgão delegante especificar os poderes que são delegados ou os atos que
o delegado pode praticar (art. 47º/1 CPA). É através desta especificação de poderes delegados que se
competência deve ser feita positiva e não negativamente. Há na competência dos órgãos da
delegação no sentido de que não terá querido abranger poderes indelegáveis. O conteúdo deve incluir
297
ainda a indicação da norma que atribui o poder delegado, e a norma habilitadora da delegação (art.
Página
47º/2/2ªparte CPA).
Direito Administrativo I
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Quanto à publicação, deve ser feita em Diário da República, ou na publicação oficial da entidade
pública, assim como no sítio institucional da Internet (art. 47º/2 e 159º CPA).
A falta dos requisitos quanto ao conteúdo leva a que o ato de delegação seja inválido, enquanto a falta
Poderes do delegante
Sustentam alguns autores (Marcello Caetano) que o delegante não perde nem os sues poderes, nem a
matérias que foram objeto da delegação, qualquer deles podendo praticar um ato relativo a esse objeto.
FREITAS DO AMARAL discorda. Não faz sentido que o delegante confira poderes ao delegado para
continuar a poder exercer esses poderes como se não os tivesse delegado e tal nem é conveniente.
delegação conferida (art. 49º/2 CPA): se avocar o delegado deixa de poder resolver esses casos, que
passam de novo para a competência do delegante. Mas em cada momento há um único órgão
competente.
O delegante tem ainda o poder de dar ordens, diretivas ou instruções ao delegado, sobre o modo como
deverão ser exercidos os poderes delegados (art. 49º/1 CPA). Isto porque o delegante continua a ser o
órgão responsável pela totalidade da função. Se estivermos perante uma delegação hierárquica, o
delegante orientará o delegado através de ordens; se se tratar de delegação não hierárquica, o delegante
No passado discutiu-se se o delegante poderia ou não revogar os atos praticados pelo delegado ao
Algumas leis especiais dão ao delegante o direito de ser informado dos atos que o delegado for
Sob pena de ilegalidade, os atos administrativos praticados pelo delegado ao abrigo da delegação
devem obediência estrita aos requisitos de validade ficados na lei. A sua legalidade depende ainda da
Os atos praticados pelo delegado devem, naturalmente, obedecer aos requisitos genéricos exigidos
298
por lei para os atos administrativos, bem como aos requisitos específicos do tipo legal de ato a praticar.
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Direito Administrativo I
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Há ainda um requisito especial: devem conter a menção expressa de que são praticados por
delegação, identificando-se o órgão delegante (art. 48º/1 e 151º/1/a CPA). Esta menção é importante
porque pode condicionar a escolha da via de impugnação adequada, pelo particular que queira
questionar a validade do ato assim praticado. Se no ato se referir que a sua prática se fundamenta em
delegação de órgão competente para a prática de atos definitivos, o ato delegado será imediatamente
No caso de o particular ser induzido em erro por o delegado mencionar uma delegação inexistes ou
não mencionar uma delegação existes, quid júris? De acordo com o art. 48º/2 CPA, os interessados não
podem ser prejudicados no exercício dos seus direitos pela falta ou incorreção das menções relativas à
delegação de poderes. O art. 60º/4 CPTA determina que é inoponível ao interessado um eventual erro
ou omissão quanto à existência de delegação de poderes. O ato será apreciado na instancia que lhe
corresponder em função das menções que efetivamente foram feitas, e não daqueles que deveriam ter
sido feitas.
Entre nós, os atos do delegado são definitivos nos mesmos termos em que seriam se fossem
De acordo com o art. 199º/2 CPA, o recurso dos atos do delegado para o delegante só pode ter lugar
por expressa disposição legal. O recurso depende em qualquer caso de expressa consagração em norma
legal.
Não é todavia isenta de dúvidas a articulação deste regime com o que dispõe quanto aos poderes do
delegante sobre os atos do delegado no art. 49º/2, onde é consagrada com caráter de princípio geral a
competência para anular, revogar ou substituir tais atos. De facto, tem-se entendido que nos casos em
que a lei confira a um órgão poderes de revogação oficiosa de certos atos existirá também a possibilidade
Este paralelismo entre o âmbito da revogação oficiosa e o âmbito do recurso administrativo sofre
agora um desvio por força do art. 199º/3 CPA: a exigência de normas específicas para que desses
Extinção da delegação
Para além da prática do ato para a qual era pretendida, a delegação pode extinguir-se por anulação ou
299
revogação (art. 50º/a CPA), ou por caducidade sempre que mudar a pessoa do delegante ou do delegado
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(art. 50º/b), isto porque o delegante tem de continuar responsável em último termos pelo exercício dos
seus poderes.
Salvo disposição legal em contrário, qualquer delegante pode autorizar o delegado a subdelegar (art.
46º/1): passou pois a haver uma habilitação genérica permissiva de todas as subdelegações de 1º grau;
delegante, que a do delegado, e entrega-as à livre decisão do subdelegado, salvo disposição legal em
competência do delegante para o delegado: a titularidade dos poderes passa por força desta;
alienada nem transmitida. O que se passa é que a lei de habilitação confere desde logo uma
delegação, o delegado já é competente: só que não pode exercer essa sua competência
enquanto o delegante lho não permitir. O ato de delegação visa pois facultar ao delegado o
delegação de poderes não é uma alienação, porque o delegante não fica alheio à competência
que decida delegar, nem é uma autorização, porque antes de o delegante praticar o ato de
transferência do delegante para o delegado: não, porém, uma transferência de titularidade dos
A primeira não se afigura correta devido à sua incapacidade de explicar adequadamente o regime
jurídico estabelecido na lei para a delegação de poderes. Se esta fosse uma autêntica alienação, isso
significaria que os poderes delegados deixariam de pertencer ao delegante: a titularidade de tais poderes
responsabilidade quanto aos poderes delegados e quanto à matéria incluída no objeto da delegação. A
300
responsabilidade pela totalidade da função é do delegante, sinal de que ele é o dominus da competência.
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Direito Administrativo I
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Primeiro, esta tese é contrária à letra da lei. Pode delegar: quer isto dizer que o órgão A, quando
delega, vai atribuir ao órgão B alguma coisa, algo que ele ainda não tem.
Depois, se o potencial delegado já fosse competente por lei antes de o ato de delegação ser praticado,
não se perceberia que pudesse aparecer qualificado como mero agente (art. 44º/1 CPA).
De seguida, se o potencial delegado já fosse titular da competência antes de o ato de delegação ser
delegável, uma vez que esta competência seria uma competência própria sua: o subalterno teria
legitimidade para requerer ao superior hierárquico que lhe autorizasse o exercício da competência
delegável. O espirito da lei é no sentido de dar ao potencial delegante, em regra, toda a liberdade quanto
à decisão de delegar ou não os seus poderes. Seria manifestamente uma subversão da hierarquia que o
subalterno pudesse legitimamente requerer ao superior que este lhe desse delegação nos casos em que a
lei a permite. O mesmo se diga nos casos de delegação sem hierarquia. Isto prova que a competência não
pertence ao delegado, e que este só se torna competente por força do ato de delegação.
uma delegação de poderes entre órgãos pertencentes a pessoas coletivas públicas diversas, pois tal
implicaria que o legislador estivesse a conferir competências a um órgão de uma pessoa coletiva para
Em sexto lugar, se fosse verdadeira a tese, o delegado praticaria atos compreendidos no objeto da
delegação no exercício de uma competência própria, ou seja, de uma competência que diretamente lhe
teria sido atribuída pela lei. Ora, isto é incompatível com o poder de orientação a cargo do delegante que
uma competência própria do delegado, não faria sentido que o delegante tivesse sobre ele qualquer
poder de orientação.
Depois, a tese da autorização também não é compatível com o poder de revogar ou anular a delegação.
Esta solução não faria sentido se se tratasse de uma simples autorização do exercício de uma
poderes próprios é um ato constitutivo de direito, por isso mesmo em princípio irrevogável.
301
Por último, esta tese não é compatível com o poder que o delegante tem de revogar os atos praticados
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A melhor solução é, pois, a que vê na delegação de poderes um ato que transfere para o delegado o
exercício de uma competência própria do delegante. É assim o exercício em nome próprio de uma
competência alheia.
O delegado recebe a faculdade de exercer uma parte da competência do delegante e, mesmo quanto a
essa parte, a sua faculdade de exercício é limitada pelo alcance dos poderes de superintendência e
controlo do delegante. E o delegante não transfere para o delegado o exercício de toda a sua
competência: mesmo nas matérias em que delegou, ele conserva os poderes de exercício que já tinha e
A delegação de poderes é um ato que transfere, com limitações e condicionamentos, uma parte do
Dela resulta que o potencial delegado não pode requerer ao delegante que delegue a sua
competência;
matéria delegável mais que ainda não foram efetivamente objeto de uma delegação, tais atos
simples agente, se ele praticar um ato a descoberto, estamos perante um caso de inexistência
administrativos.
Se toda a competência resulta sempre da lei, não é admissível que um órgão da Administração
exerça poderes que lhe são confiados por simples ato de natureza administrativa;
É impossível que um órgão público exerça poderes sem possuir a titularidade dos mesmos;
Admitindo que o delegante perde o exercício dos seus poderes durante a delegação, teriam de
matéria delegada;
típicos do delegante se não tem nem nunca teve a titularidade desses poderes e se através da
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PAULO OTERO apresenta então uma teoria nova sobre a natureza jurídica da delegação de poderes,
É a própria lei de habilitação que confere ao potencial delegado a titularidade dos poderes que
declara serem-lhe delegáveis, mas condiciona o exercício desses poderes a um ato específico
do delegante;
O delegado não recebe da lei de habilitação a capacidade de exercício dos poderes delegáveis:
recebe apenas a respetiva titularidade. A delegação de poderes é o ato que atribui ao delegado
a faculdade de exercer os poderes de que já é titular pela lei de habilitação, mas que sem ela
Pelo ato de delegação, o delegante não perde a faculdade de exercer a sua competência
O princípio da legalidade da competência tanto é respeitado pela atribuição dos poderes feita
diretamente por lei como por uma atribuição por ato da Administração expressamente
previsto por lei e nos termos por ela permitidos (art. 36º/1 e 2, in fine);
Pode haver no direito público cisão entre titularidade e exercício de determinados poderes;
delegada: o exercício dos poderes delegados fica suspenso, e é recuperável pelo delegante,
quer caso a caso mediante avocação, quer globalmente através da revogação da delegação;
delegado, e não fica privado deles porque não são esses os poderes cujo exercício ele transfere
Se a lei de habilitação, ao permitir a certos órgãos que deleguem parte da sua competência
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seriam comuns. Deixaria de haver órgãos normalmente competentes e órgãos eventualmente
competentes; a delegação deixava de ser uma forma de desconcentração derivada, para passar
a ser uma forma de desconcentração originária; qualquer órgão ou agente que a lei de
poderes ministeriais passaria a ser co-titular desses poderes e, portanto, co-titular de uma
de cisão, em direito público, entre a titularidade e o exercício das competências. Como aceitar
então que a faculdade de exercer as competências delegadas não provenha de lei, mas do ato
de delegação? Se assim for, será a vontade da Administração, e não a lei, a decidir quem exerce
FREITAS DO AMARAL também acha que a delegação não tem como efeito a perda do exercício
competência do delegado, aceita-o bem: toda a divergência está em que, para PAULO OTERO
passo que para FREITAS DO AMARAL ele se traduz em receber a faculdade de exercer, em
No fundo, a grande diferença entre a teoria de FREITAS DO AMARAL e de PAULO OTERO, está em que,
para o primeiro, a lei em direito público pode conceber a desconcentração derivada por duas formas: ou
a lei entende que a iniciativa de ajuizar da necessidade de B em exercer parte da competência de A cabe
nas responsabilidades de A, e então reserva essa iniciativa a A, e não confere qualquer legitimidade a B
para solicitar mais poderes a A: é o mecanismo da delegação de poderes; ou a lei considera que quem
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Centralização e descentralização
1. Conceito
tempo.
país são conferidas por lei ao Estado e descentralização é o sistema em que a função administrativa esteja
confiada não apenas ao Estado, mas também a outras pessoas coletivas territoriais.
sejam livremente nomeados e demitidos pelos órgãos do Estado, quando devam obediência ao Governo ou
administrativa, sendo que haverá, então, descentralização quando os órgãos das autarquias locais são
livremente eleitos pelas respetivas populações, quando a lei os considera independentes na orbita das suas
conceitos absolutos, ou é uma coisa ou outra, enquanto que em sentido político-administrativo são
conceitos relativos.
A razão pela qual convém fazer esta distinção é que a descentralização jurídica pode na prática
constituir um véu enganador que recobre a realidade de uma forte centralização político-administrativa.
Era o que sucedia em Portugal durante o Estado Novo. Atualmente, tanto Portugal como, por exemplo,
França, são países que gozam de descentralização em sentido jurídico, mas seria engano pensar que
2. Vantagens e inconvenientes
Tem como desvantagens: gerar a hipertrofia do Estado, provocando o gigantismo do poder central;
ser fonte de ineficácia da ação administrativa; causar elevados custos financeiros relativamente ao
305
exercício da ação administrativa; abafar a vida local autónoma; não respeitas as liberdades locais; fazer
depender todo o sistema administrativo da insensibilidade do poder central à maioria dos problemas
Página
locais.
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A descentralização tem como vantagens: garantir as liberdades locais, sendo base de um sistema
pluralista de Administração Pública, que é uma forma de limitação do poder político – o poder local é um
limite ao absolutismo; proporcionar a participação dos cidadãos na tomada das decisões públicas em
matérias que concernem aos seus interesses, e a participação é um dos grandes objetivos do Estado
moderno (art. 2º CRP); permitir aproveitar para a realização do bem comum a sensibilidade das
populações locais relativamente aos seus problemas; proporciona soluções mais vantajosas do ponto de
vista do custo-eficácia.
Tem como desvantagens: gerar alguma descoordenação no exercício da função administrativa; abrir a
porta ao mau uso dos poderes discricionários da Administração por parte de pessoas nem sempre bem
preparadas.
É por isso que hoje em dia, na generalidade dos países do mesmo tipo de civilização e cultura que o
nosso, o debate não é entre centralização e descentralização, mas sim, no quadro de um sistema
Em Portugal, o art. 6º/1 CRP estabelece que “o Estado é unitário e respeita na sua organização os
administração pública”. No mesmo sentido vai o art. 267º/2 CRP. Constitucionalmente, o sistema
administrativo português tem de ser descentralizado: toda a questão está em saber qual o grau, maior ou
3. Espécies de descentralização
Quanto às formas, pode ser territorial, a que dá origem à existência de autarquias locais, institucional,
a que dá origem aos institutos e empresas públicas ou associativa, a que dá origem às associações
públicas.
Para FREITAS DO AMARAL, esta terminologia não será a mais correta. Prefere adotar
“descentralização” apenas para a descentralização territorial, sendo que os outros dois tipos são formas
de “devolução de poderes”.
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Além das duas últimas, atribuição de autonomia financeira;
4. Limites da descentralização
A descentralização tem de ser submetida a determinados limites. São estes de três ordens: limites a
todos os poderes da Administração, e portanto também aos poderes das entidades descentralizadas;
limites à quantidade de poderes transferíveis para as entidades descentralizadas; limites ao exercício dos
poderes transferidos.
Os de primeiro tipo são várias, tendo como exemplo o caso em que a lei delimita as atribuições e
Dos de segundo tipo fala o art. 267º/2 CRP, quando dispõe que a descentralização administrativa
será estabelecida por lei” sem prejuízo da necessária eficácia e unidade de ação”.
Os de terceiro tipo são os que resultam, sobretudo, da intervenção do Estado na gestão das autarquias
A tutela administrativa é o conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão
de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a legalidade ou o mérito da sua atuação. Tem então como
caraterísticas:
Pressupõe duas pessoas coletivas distintas: uma a pessoa tutelar e outra a tutelada;
Uma delas é necessariamente uma pessoa coletiva pública, sendo que a outra o será na maior
tutelada cumpra as leis em vigor e garantir que sejam adotadas soluções convenientes e
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6. Idem: figuras afins
A tutela administrativa não se confunde com a hierarquia: esta é um modelo de organização situado
no interior de cada pessoa coletiva pública, ao passo que a tutela administrativa assenta numa relação
Não se confunde também com os poderes dos órgãos de controlo jurisdicional da Administração, tais
como os tribunais administrativos, porque a tutela é exercida por órgãos da Administração e não por
tribunais.
Não se confunde ainda com certos controlos internos da Administração, tais como a sujeição a
autorização ou aprovação por órgãos da mesma pessoa coletiva pública. Também aqui falta o requisito
7. Idem: espécies
Quanto ao fim, pode ser tutela de legalidade ou de mérito. A de legalidade visa controlar a legalidade
das decisões da entidade tutelada, e a de mérito visa controlar o mérito das decisões administrativas da
entidade tutelada.
Quando averiguamos da legalidade, estamos a apurar se essa decisão é ou não conforme a lei, e
oportuna ou inoportuna, correta ou incorreta do ponto de vista administrativo, financeiro, técnico, etc.
Esta distinção é importante porque atualmente o Governo já não tem tutela de legalidade e mérito
sobre as autarquias locais, mas apenas de legalidade (art. 242º/1 CRP). Daqui não se segue que não
possa haver tutela de mérito sobre os institutos públicos ou até sobre as associações.
Quanto ao conteúdo, a tutela pode ser: integrativa, inspetiva, sancionatória, revogatória e substitutiva.
tutela integrativa a priori, que consiste em autorizar, e a a posteriori, que consiste em aprovar.
Quando um ato está sujeito a autorização tutelar, isso significa que a entidade tutelada não pode
praticar o ato sem que primeiro obtenha a devida autorização; quando um ato está sujeito a aprovação
tutelar, isso significa que a entidade tutelada pode praticar o ato antes de obter a aprovação, mas não o
No primeiro caso, a entidade tutelada elabora um projeto de ato, envia-o para a entidade tutelar e
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espera que esta autorize a prática do ato. No segundo caso, a entidade pratica o ato, mas espera pela
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aprovação para ser executório. No primeiro caso a tutela é condição de exercício da competência e no
Ainda quanto à segunda modalidade, a regra geral é a de que a entidade tutelada pratica o ato para
que é competente, envia-o para aprovação e aguarda. Mas há uma modalidade diferentes em que a
entidade tutelada, depois de praticar o ato, apenas tem de comunicar à entidade tutelar que o praticou, e
esta tem o poder de se opor à execução do ato que lhe foi dado a conhecer.
Tanto uma como outra podem ser expressas ou tácitas, totais ou parciais, puras, condicionais ou a
A tutela sancionatória é o poder de aplicar sanções por irregularidades que tenham sido detetadas na
entidade tutelada.
A tutela revogatória é o poder de revogar os atos administrativos praticados pela entidade tutelada.
A tutela substitutiva é o poder tutelar de suprir as omissões da entidade tutelada, praticando, em vez
Tem-se discutido entre nós se, face à CRP, é legítimo que a lei ordinária estabeleça formas de tutela
integrativa, sancionatória, revogatória ou substitutiva face às autarquias locais. Há quem diga que não,
com base num elemento meramente literal do art. 242º/1. FREITAS DO AMARAL discorda, porque
“verificar o cumprimento da lei” é uma operação de controlo da legalidade que tanto pode existir na
Já é mais duvidoso o caso quanto à tutela sancionatória e revogatória: em relação a estas, verificada a
obtenção da anulação do ato ilegal duma autarquia local deve ser efetivada através dos tribunais,
Quanto à tutela substitutiva não é compatível com o art. 243º/1 CRP, nem com o princípio da
A tutela administrativa não se presume, pelo que só existe quando a lei expressamente a prevê
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A tutela administrativa sobre as autarquias locais é hoje uma simples tutela de legalidade, pois
Discute-se se a autoridade tutelar possui ou não o poder de dar instruções à entidade tutelada
competência própria da segunda. Seria hoje inconstitucional, por violação dos art. 112º/6 e
preparada para responder. Mas as respostas do Governo não são ordens, nem instruções, nem
contenciosamente, os atos pelos quais a entidade tutelar exerça os seus poderes de tutela (art.
55º/1/c CPTA).
A tese da analogia com a tutela civil: a tutela administrativa seria no fundo uma figura
semelhante à tutela civil. A tutela administrativa, tal como a civil, visaria portanto suprir as
administrativa é como que uma hierarquia enfraquecida, ou melhor, os poderes tutelares são
não tem analogia relevante com a tutela civil, nem com a hierarquia, e constitui uma figura sui
Administração sobre certas pessoas coletivas sujeitas à sua intervenção, para assegurar o
Não pode aceitar-se a tese da analogia. Esta pressupõe a existência de um sujeito de direito a quem a
lei não reconhece capacidade para exercer os seus direitos. A tutela administrativa não: as pessoas
coletivas a ela sujeitas não são incapazes. A lei receia, porém, os excessos a que essa plenitude de
310
Direito Administrativo I
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Quanto à ideia de os poderes tutelares serem poderes hierárquicos enfraquecidos, esta tese é aliciante
porque assenta numa verdade incontroversa: os poderes tutelares têm por destinatários entidades
autónomas, e são mais fracos ou menos intensos que os poderes hierárquicos. Porém, se tal opinião fosse
correta, seria de esperar que, tal como na hierarquia, também a tutela administrativa existisse sem
necessidade de texto expresso, e como se sabe, não é isso que acontece: os poderes de tutela
administrativa não se presumem, e por isso só existem quando a lei explicitamente os estabelece, ao
contrário dos poderes hierárquicos que se presumem existirem sempre que haja hierárquica. Na tutela
administrativa, portanto, a lei não surge para limitar poderes que sem ela seriam mais fortes, mas para
Mais ainda, a tutela pressupõe o poder de direção do superior, este é o núcleo essencial do poder
Administração, a faculdade de dirigir a atuação de outros órgãos ou entidades, e não é o que sucede na
tutela administrativa.
Os poderes tutelares não são, então, poderes hierárquicos enfraquecidos ou quebrados pela
autonomia. Então o que são? São poderes de controlo, o que torna os órgãos tutelares em órgãos de
controlo.
Do que se trata é de controlar a atuação das entidades tuteladas para assegurar o acatamento da
legalidade, bem como o mérito da ação por elas desenvolvidas, se tal for o caso. Controlar não é apenas
fiscalizar, mas simultaneamente fiscalizar e garantir o acatamento de certas normas, valores ou decisões.
Ora, é disto mesmo que se trata na tutela administrativa: não apenas de fiscalizar a atuação da entidade
tutelada, mas também de garantir ou assegurar o respeito da legalidade e, quando for caso disso, do
1. Conceito
Os interesses públicos a cargo do Estado podem ser mantidos pela lei no elenco das atribuições das
entidades a que pertencem ou podem ser transferidos para uma pessoa coletiva de fins singulares,
especialmente incumbida de assegurar a sua prossecução. Reside nessa alternativa a distinção entre
Integração é o sistema em que todos os interesses públicos a prosseguir pelo Estado, ou pelas pessoas
coletivas de população e território, são postos por lei a cargo das próprias pessoas coletivas a que
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estado, ou de pessoas coletivas de população e território, são postos por lei a cargo de pessoas coletivas
2. Vantagens e inconvenientes
A principal vantagem da devolução é permitir maior comodidade e eficiência na gestão, de modo que
a Administração Pública funcione de forma mais eficiente, descongestionando a gestão da pessoa coletiva
principal.
fenómenos financeiros que escapam em boa parte ao controlo global do Estado. O perigo é o da
3. Regime jurídico
Os poderes transferidos são exercidos em nome próprios pela pessoa coletiva criada para o efeito.
Mas são exercidos no interesse da pessoa coletiva que os transferiu, e sob a orientação dos respetivos
órgãos.
As pessoas coletivas públicas que recebem devolução de poderes são entes auxiliares ou
instrumentais, ao serviço da pessoa coletiva de fins múltiplos que as criou. Estas não exercem
autoadministração. Esta existe nas autarquias locais, não existe nos organismos incumbidos de
administração indireta.
Não são os órgãos destas entidades que podem traçar as linhas gerais de orientação da sua própria
atividade. Quem define a orientação é o Estado, ou a pessoa coletiva pública de fins múltiplos que os
criou, não são os próprios institutos ou empresas. Eles dispõem de autonomia de gestão, mas não são
organismos independentes.
Toda a autarquia local tem o direito de elaborar, discutir e aprovar livremente, sem qualquer
interferência do Estado, o sue plano de atividades para cada ano, bem como o respetivo orçamento. Ao
passo que, no caso dos institutos públicos e das empresas públicas, eles preparam e elaboram o plano de
Os institutos públicos e as empresas públicas estão sujeitos a tutela administrativa. Mas as entidades
que exercem administração indireta por devolução de poderes estão sujeitas a mais do que isso, estão
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A superintendência é o poder conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de definir
os objetivos e guiar a atuação das pessoas coletivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua
dependência.
É um poder mais amplo, mais intenso, mais forte, do que a tutela administrativa. Num caso, são as
próprias entidades autónomas que definem os objetivos da sua atuação e vão conduzindo por si próprias,
ainda que sujeitas ao controlo de uma entidade exterior; no outro caso, é a entidade exterior que define
os objetivos e guia, nas suas linhas gerais, a atuação das entidades subordinadas, dispondo estas apenas
de autonomia para encontrar as melhores formas de cumprir as orientações que lhes são traçadas.
A distinção entre estas tem base jurídica no art. 199º CRP, que distingue três realidades diferentes:
poder de direção;
Tradicionalmente, o poder de superintendência era um dos poderes típicos da hierarquia. Ora, esta
orientação não pode ser mantida. Primeiro, porque a ideia de superintendência deixou de aparecer
ligada à hierarquia para surgir ligada à administração indireta do Estado. E depois porque tem agora um
conteúdo jurídico diferente daquele que tinha no contexto da relação hierárquica. Por isso, passámos a
A superintendência difere também dos poderes de controlo típicos da tutela administrativa como do
poder de direção típico da hierarquia. É um poder mais forte que a tutela, porque a tutela controla mas a
superintendência orienta. Mas é menos forte que o poder de direção, porque este consiste na faculdade
de dar ordens ou instruções, e aquele traduz apenas a faculdade de emitir diretivas ou recomendações:
Diretivas são orientações genéricas que definem imperativamente os objetivos, mas que
deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adotar para atingir
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esses objetivos;
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Daniel Lourenço Turma B
10. Idem: natureza jurídica da superintendência
Superintendência como tutela reforçada: conceção mais generalizada. Para esta, os poderes da
autoridade responsável são poderes de tutela, só que comportam mais uma faculdade, o poder
pretender encaixar nesta noção um poder de orientação é confundir o inconfundível. Orientar é definir
Quanto à segunda: se fosse verdade, a sua principal consequência seria que os poderes jurídicos a
exercer a título de superintendência não careceriam de consagração legal expressa, um por um. A teoria
dos poderes implícitos seria suficiente para reconhecer à autoridade superintendente todos os poderes
próprios do superior hierárquico. É isto que se tem passado na nossa prática administrativa: é ao abrigo
desta conceção que os governos se têm permitido os mais latos poderes de intervenção na gestão dos
institutos públicos.
Só que isto não é aceitável. A CRP distingue nitidamente entre a direção sobre a administração direta
e a superintendência sobre a administração indireta (art. 199º/d CRP). Por outro lado, no tempo em que
considerou unanimemente aplicável aos institutos públicos o princípio de que a tutela não se presume:
FIM
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