UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CUENCA

Comunidad Educativa al Servicio del Pueblo

UNIDAD ACADÉMICA DE CIENCIAS SOCIALES

CARRERA DE DERECHO

DISEÑO DE TRABAJO DE INVESTIGACIÓN, PREVIO A LA OBTENCIÓN

DEL TÍTULO DE ABOGADO DE LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA DE LA
REPÚBLICA

TÍTULO:

“ANÁLISIS DEL CONFLICTO LIMÍTROFE ENTRE CAÑAR Y CHIMBORAZO

A PARTIR DE LOS EFECTOS DEL DECRETO 1389 EN EL MARCO DEL
PROYECTO DE LEY PARA LA FIJACIÓN DE LÍMITES TERRITORIALES”

AUTOR: NIVELO CINTHIA

TUTOR:

FECHA: JULIO DE 2019

INTRODUCCIÓN
 Los conflictos territoriales constituyen una de las disputas más comunes
entre los territorios y sus representantes bien sean internos (dentro de un
mismo país) o entre países. En este contexto, son los mecanismos judiciales
con que se abordan estos conflictos en busca de una solución los que invitan a
reflexionar respecto a su efectividad según la normativa existente en esta
materia.

Si bien es el Estado quien debe proporcionar las vías para solucionar este
tipo de controversias territoriales ya sean jurisdiccionales o no jurisdiccionales,
es la consulta popular un mecanismo de participación ciudadana reconocido en
la norma y una de las formas más comunes en que se han resuelto los
problemas limítrofes. Por tanto, los ciudadanos que viven en los territorios en
conflictos, tienen un nivel de responsabilidad importante para resolver estos
casos; de ahí, que resulte fundamental que éstos sepan cuáles son las causas
y efectos de estos conflictos, cuál es el rol de los ciudadanos en su resolución y
hasta dónde la norma los involucra en este tipo de controversias territoriales.

En Ecuador, existen una gran cantidad de conflictos suscitados a lo largo de

la historia en el marco territorial, tanto interestatales como intraestatales; en el
caso de los conflictos de límites internos, Ecuador cuenta con el Comité
Nacional de Límites Internos de la República y la Comisión Especial de Límites
Internos para resolver cada uno de los casos que se presenten que, para el
año 2017, sumaban 30 los conflictos limítrofes interprovinciales.

Uno de ellos ha sido atendido por la Asamblea Nacional quien debate cada
una de las disposiciones que se reconocen no sólo a partir de los hechos sino a
través de lanorma, es el caso del conflicto territorial entre Cañar y Chimborazo
respecto a las zonas de Guangras, Juval y la zona alta de Culebrillas. El
conflicto inició en el año 2010 cuando Chimborazo introdujo un reclamo por 70
mil hectáreas en dichas zonas, las cuales Cañar ha defendido presentando
documentos que datan de 1603 para mantener la tenencia de dichas tierras.

Frente a esta situación, se han realizado diversos procedimientos

cartográficos, recolección de documentos históricos y jurídicos que permitan a
través de métodos pacíficos resolver la disputa que, hasta ahora, no ha
generado una solución satisfactoria para las partes involucradas. En este
contexto, en el año 2016 el exmandatario Rafael Correa a través del decreto
ejecutivo 1389 que hizo referencia a más de 440 temas limítrofes, indicó que
70% del territorio en disputa debía ser adjudicado a Cañar y 30% para
Chimborazo.

El decreto fue objeto de controversia y disputa por parte de las autoridades

y representantes de Chimborazo debido a que resultaba desfavorable a esta
provincia por cuanto perdían a Guangras y Juval que, hasta ahora se
reconocen como parte de su territorio.

Este tipo de decisiones que no obedecen a un procedimiento técnico y

jurídico que permita conciliar entre las partes, genera un malestar social y una
vulneración a los derechos constitucionales que se interponen como una
barrera entre el conflicto y su solución.

A pesar de haber sido un decreto presidencial, actualmente dicho decreto

quedó sin efecto a partir de una demanda realizada por el Consejo Provincial
ante el Tribunal Contencioso Administrativo que el 29 de marzo del año 2019
se pronunció a favor de Chimborazo y anuló dicho decreto.

Por lo tanto, la investigadora plantean analizar la situación del conflicto

limítrofe a partir de los efectos que generó el decreto ejecutivo 1389 en el
marco del proyecto de Ley para la fijación de límites territoriales en un estudio
aborda el tema en diversas fases. En la primera parte, se plantean los
principales argumentos teóricos y jurídicos de los conflictos limítrofes internos
para presentar una base conceptual que permita abordar cada una de las
variables que configuran el tema que es objeto de estudio.

En la segunda fase de la investigación, se identifican las causas jurídicas y

legales que caracterizan el conflicto limítrofe entre Cañar y Chimborazo.
Seguidamente, se especifican los principales argumentos jurídicos del proyecto
de ley para la fijación de límites territoriales en relación a los conflictos
limítrofes internos.
 Luego, se comparó la norma ecuatoriana en un marco internacional
respecto a los conflictos limítrofes para, finalmente, determinar cuáles fueron
los efectos del Decreto ejecutivo 1389 sobre el conflicto entre Cañar y
Chimborazo.

METODOLOGÍA

El presente estudio es de tipo exploratorio y descriptivo con un enfoque

cualitativo que se centró en el análisis e interpretación jurídica del decreto 1389
en relación con el conflicto limítrofe entre Cañar y Cimborazo, en el cual se
utilizó la técnica de la observación, el fichaje y la revisión documental que
permitió atender a las principales variables de manera que se recopiló
información de fuentes directas de artículos científicos, leyes, reglamentos,
estatutos, doctrina, instrumentos internacionales.
 Argumentos teóricos y jurídicos de los conflictos limítrofes internos

Para el Autor Puertas (2001), los conflictos limítrofes surgen de la

irreductibilidad del concepto territorio, a través de una categoría legitimada
desde diversos puntos de vista y desde la contraposición entre los enfoques
políticos del ordenamiento. La Constitución de la República (2008) en su
decimosexta disposición transitoria destaca que:

Para resolver los conflictos de límites territoriales y de pertenencia se

remitirán los informes correspondientes a la Presidencia de la República
que, en el plazo de dos años desde la entrada en vigencia de esta
Constitución, remitirá el proyecto de ley de fijación de límites territoriales
al órgano legislativo y, de ser el caso, instará la convocatoria de consulta
popular para resolver conflictos de pertenencia (p.201).

En este sentido, el Reglamento de ley para la fijación de límites territoriales

contempla cada uno de los requerimientos aplicables en caso de algún tipo de
conflicto territorial bien sea entre parroquias, cantones y provincias en Ecuador.
En la segunda sección de la referida norma, se describen los procedimientos
amistosos a seguir en caso de este tipo de conflictos, destacando, por una
parte, la negociación directa que busca establecer acuerdos entre las
autoridades ejecutivas de los GAD involucrados y sus ciudadanos.

Por otra parte, la mediación territorial resulta ser otro de los procedimientos
amistosos a seguir en caso de conflicto limítrofe interno; para ello, es preciso
seguir con el siguiente procedimientos: En primer lugar los GADs en conflicto
designan un mediador y determinan el proceso bajo el cual se desarrollará la
mediación; se insta a las partes involucradas a conformar mesas de diálogos
con las autoridades de las circunscripciones territoriales en conflicto así como
de la ciudadanía afectada. Finalmente, se detalla la fijación limítrofe a partir de
lo acordado entre los involucrados. (Ley para la fijación de límites territoriales
internos, 2013)
 En el año 2017, el Decreto Ejecutivo 1389 emanado por el ex presidente
Rafael Correa en Registro Oficial número 6, hace referencia a una
sustanciación en base al procedimiento de Resolución Institucional para
resolver el conflicto limítrofe sobre la parte no acordada en el procedimiento de
negociación directa que contempla la norma en el conflicto territorial entre
Cañar y Chimborazo, el cual atribuyó a Cañar la mayor parte de las tierras.

Esta situación, incrementó el conflicto entre ambas provincias debido a que

el procedimiento por Resolución Institucional, resultó, para muchos de los
involucrados, atentatoria contra los procedimientos que ha dispuesto la
normativa ecuatoriana para este tipo de conflictos. Por lo tanto, las partes han
tenido que someterse a una serie de acciones para que dicho conflicto sea
retomado, lo que ha generado dilataciones del proceso pues posterior a ese
decreto se iniciaron los respectivos trámites para su anulación de manera que
se pudiese optar por procedimientos como el de la consulta popular para poder
concluir satisfactoriamente este conflicto territorial.

Territorio

Referirse a un territorio es ir más allá de la espacialidad, pues se trata de

entender que es una división político-administrativa que responde a diferentes
actividades (políticas, sociales, económicas y administrativas que se ejerce por
parte de las autoridades competentes según lo establezca la norma. El
territorio es definido como “una entidad espacial que sirve como instrumento de
comunicación que visibiliza y hace tangible estructuras sociales, tales como
autoridad, identidad, derechos, aspiraciones, prejuicios, entre muchas otras”
(Sánchez, 2015, p. 176).

El territorio resulta ser de gran importancia para el desarrollo social, pues a

partir de la configuración de los procesos que ocurren dentro de él y el uso y
manejo de sus recursos, se podrán ejecutar acciones políticas, económicas y
administrativas a favor de un desarrollo sostenible. Por tanto, cabe la referencia
de (Zárate, Artesi y Madoeri, 2007) cuando advierte que el territorio adquiere un
significado distinto dependiendo del enfoque que se le dé, bien sea endógeno o
exógeno.

En este contexto, la endogeneidad supone un enfoque que asimila al

territorio como un conjunto de actores que construyen su propio desarrollo
enmarcado en una singularidad social-territorial que es capaz de “definir
colectivamente la direccionalidad del desarrollo considerando como importante
la compatibilidad cultural de la sociedad en que se crean, reformulan y
materializan” (Zárate, Artesi y Madoeri, op.cit., p.27). Es decir, cuando se habla
del territorio a partir de un enfoque endógeno, se destaca el valor local como
“una expresión de la voluntad de un sector significativo de la sociedad para
definir su propia política donde el territorio pasa de ser un espacio físico para
convertirse en un contexto social de cooperación activa” (Zárate, Artesi y
Madoeri, op.cit., p.28).

Frontera

La frontera es el margen que establece los límites espaciales y políticos

entre un territorio y otro; para su delimitación se apoya en mapas históricos,
tipología de trazados y delimitaciones de las cuales se distinguen según los
escenarios espaciales que pueden ser: Fronteras subsecuentes (adaptadas a
la territorialidad creada por un pueblo); fronteras antecedentes (cuando el
trazados fronterizo precede al asentamiento de la población); fronteras
superpuestas (Díez, 2016).

Para algunos autores como Boggs (1940) o Sepúlveda (1983), la frontera es

entendida como una de transición entre territorios donde se encuentran
diferentes formas que los caracterizan, pues es “una zona de cambio en medio
del cual se encuentra el límite de un territorio y cuya función abarca ser barrera
y membrana permeable a la vez (Taylor, 2007, p.235).

Para Mercado y Gutiérrez (2004) cada frontera se considera el resultado de

una construcción realizada por “un régimen de poder diferente que la define, lo
mismo que define de manera distintiva las identidades que la cruzan” (p.68).
Entendiendo que éstas tienen tres funciones principales que la distinguen que
son: Definir y categorizar las identidades circunscritas a ese territorio (etnicidad,
nacionalidad, clases sociales, etc.); clasificar las relaciones y posiciones de la
clase económica de los migrantes; transformar diferencialmente las formas de
valor económico que fluyen a través de ellas.

En todo territorio existen límites necesarios debido a que éstos permiten

distinguir los espacios que, responden a un dimensionamiento que resulta
necesario en el marco de la construcción social de la especie humana
entendiendo que “delimitar, separar y ejercer el dominio sobre el territorio son
actividades espaciales que forman parte de la naturaleza social de la especie
humana” (Gómez, p.131).

En este contexto, al concebir dichos límites territoriales como parte de un

constructo social, éste refleja las diferencias que surgen internamente y que
muchas veces responden a diferentes ideas e intereses que le demandan una
marcada delimitación entre uno y otro territorio, pues tal como plantea Sánchez
(citado por Gómez op. cit.), “el énfasis en las delimitaciones territoriales refleja
el efecto de los mecanismos espaciales de los que el hombre se vale para
manipular el proceso de transformación espacial” (p.131).

Conflicto Limítrofe

Son los desacuerdos que se producen en materia territorial cuando dos o

más sujetos de Derecho se enfrentan por intereses o pretensiones respecto a
territorios bien desde un enfoque jurídico y político. Las controversias jurídicas,
entendiendo que pueden ser resueltas mediante la aplicación de la norma
vigente, se refiere a los hechos que violan dicha norma. Por su parte, las
controversias políticas se trata de aquellas que pueden ser solucionadas sin
necesidad de modificar la norma pues la interpretación del Derecho existente
es suficiente. (Seijas, 2018)

Cuando se habla de conflictos territoriales, se hace referencia a esas

marcadas diferencias que surgen a partir de la incompatibilidad de perspectivas
que socavan la capacidad del otro y que, al ser una situación de intereses y
poder sobre los recursos que resultan ser el foco de la reclamación, los actores
cobran relevancia en aspectos no sólo territoriales sino también políticos,
culturales, económicos, sociales e ideológicos.

En este sentido, es importante entender que de los conflictos limítrofes se

desprenden una serie de consecuencias que afectan no sólo a la gestión
pública territorial sino a las personas que son parte de ellos, pues las
diferencias políticas o culturales que forman parte de la controversia, llegan a
afectar a las personas y su diario vivir, pues tal como advierte Delaney (citado
por Sánchez, 2015) “los procesos de territorialización representan mucho más
que una estrategia de control espacial: implican y están implicados con formas
de pensar y actuar, así como con cosmovisiones construidas y cimentadas por
creencias y formas de conocer cultural e históricamente contingentes”(p.176).

Es por ello, que los conflictos limítrofes afectan a la sociedad de manera que
se convierte en un problema con particulares grados de relevancia donde cada
uno de los elementos involucrados que actúan en tiempo y espacio en el marco
de la territorialidad producen diversas manifestaciones por parte de los actores
y afectados.

En consecuencia, cuando Delaney (citado por Sánchez, 2015) hace

referencia a la necesidad que existe de aprender a observar a través del
territorio, es porque es una situación que demanda el entendimiento de los
efectos que produce el ordenamiento territorial en la configuración social donde
a partir de que una persona pueda sentirse adentro o no de un territorio ésta
desarrollará o bien división entre ella y el mundo o profundizará sus vínculos e
identidad con un lugar determinado al que pertenece. Al respecto, Seamon y
Somers (2008) señalan que:

Fenomenológicamente, el punto crucial es que estar dentro o fuera

constituye una dialéctica fundamental en la vida humana y que, a
través de diversas combinaciones e intensidades de estar dentro o
fuera, diferentes lugares asumen distintas identidades para
diferentes individuos y grupos, y la experiencia humana adquiere
 disímiles cualidades en cuanto a emociones, significados, relación
con el entorno, y acción (p. 45).

De ahí, se desprende el enfoque donde las organizaciones territoriales

significan más que el establecimiento de límites, bordes y fronteras, pues se
tratan de crear percepciones que den la sensación de apertura o no entre el
mundo y las personas que forman parte de una sociedad.

Si bien los conflictos territoriales se han dado a lo largo de la historia, existen

nuevas formas de resolución de conflictos limítrofes que surgen de esa
transformación del poder y la autoridad de los gobiernos nacionales en que se
constituye un conjunto de normas con mayor complejidad que exigen no sólo la
participación de diferentes actores en este tipo de problemas de territorio sino
que además demandan una mayor cooperación. En este sentido, Sijas (2018)
señala que ante la existencia de un conflicto existen dos principios
fundamentales, uno orientado a su resolución pacífica y el otro, referido a la
libertad de elección de los medios para resolverlo.

Ordenamiento Territorial

Es un sistema que permite regular los espacios urbanos y rurales de un

territorio a través de diferentes normas, planes o estrategias que direccionan
los agentes públicos y privados de transformación que actúan sobre él. Cuando
se habla de ordenamiento territorial se hace referencia a la integración entre la
planificación socioeconómica y física que permitan vincular la población y las
actividades con el territorio y sus atributos en atención a los valores sociales.
(p.12)

La importancia del Ordenamiento Territorial radica en la necesidad que

tienen los gobiernos locales de atender a la responsabilidad que jurídicamente
les corresponde en cuanto a la promoción de un desarrollo sustentable que
esté en armonía con el crecimiento económico local, el cuidado ambiental y la
equidad social (Mendez y Pascale, 2014). En este contexto, el Ordenamiento
Territorial busca “adecuar los usos de la tierra y la ocupación del espacio a las
aptitudes y restricciones ecológicas y sociales de cada lugar, entendiendo que
éste resulta ser la expresión espacial de las políticas de desarrollo” (Méndez y
Pascale, op.cit., p.3).

En este orden de ideas, la Organización de las Naciones Unidas para la

Alimentación y la Agricultura FAO (2014) hace referencia a la participación, la
interacción y lo iterativo como las principales características del Ordenamiento
Territorial. En primer lugar, se precisa que exista en cada una de las etapas del
proceso un mínimo de participación de cada uno de los sectores involucrados;
en segundo lugar, es necesaria la interacción que resulte entre esos actores y
sectores involucrados y, por último, la constante revisión de cada una de las
etapas que lo conforman.

Un proceso de Ordenamiento Territorial es indispensable para el desarrollo

de cualquier país, pues obedece a una estructura que permite atender las
necesidades específicas de cada territorio de manera directa y más efectiva.
En este particular, este tipo de procesos se dan a partir de la necesidad de
resolver conflictos específicos que se derivan o bien a partir de controversias
históricas o ancestrales; o por nuevos problemas relacionados con el uso de
recursos que se encuentran en espacios determinados (FAO, 2014).

Asimismo, todo proceso de Ordenamiento Territorial responde a una serie

de etapas que, según Gómez-Orea (2002) son al menos cuatro: la preparatoria,
de diagnóstico, de planificación y de gestión.

Instrumentos de Ordenamiento Territorial

Es el marco de acción de los planes de ordenación de espacios rurales y

urbanos y sus programas de actuación desde el punto de vista legal.
Administrativo, de inversión, incentivos, etc. En este contexto, la Organización
de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura destacan entre los
instrumentos para el impulso de acciones sostenibles en materia de
ordenamiento territorial los siguientes: Zonificación Ecológica Económica,
Planes de uso de suelo, Planes de ocupación del territorio, Prevención de
desastres, Catastro y Gobernabilidad y participación ciudadana en los procesos
de ordenación territorial. (FAO, 2019)

Argumentos jurídicos de los conflictos limítrofes internos

Para atender los diferentes conflictos internos relativos a los límites

territoriales en el país, Ecuador cuenta con una serie de instrumentos jurídicos
que establecen las directrices y procedimientos para este tipo de regulaciones
que van desde el Ordenamiento Territorial hasta la resolución de este tipo de
conflictos.

De esta manera, la Constitución de la República (2008), el Código Orgánico

de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (2010), Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo (2016),
Estrategia Territorial Nacional (2017) y la Ley para la Fijación de Límites
Territoriales Internos (2013) resultan ser los instrumentos jurídicos que rigen
esta materia en el Ecuador.

Constitución de la República (2008)

Como referente principal del ordenamiento jurídico ecuatoriano, la

Constitución de la República (2008) hace referencia a todo lo relativo a los
territorios comenzando con el numeral 6 del Artículo 3 señala como parte de los
deberes primordiales del Estado su compromiso para: “Promover el desarrollo
equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del
proceso de autonomías y descentralización” (p.17).

En este contexto, en este texto constitucional se especifica todo lo

concerniente a la Organización Territorial del Estado en el Título V a partir del
Artículo 238 donde se advierte que: “Los gobiernos autónomos
descentralizados gozarán de autonomía política, administrativa y financiera, y
se regirán por los principios de solidaridad, subsidiariedad, equidad
interterritorial, integración y participación ciudadana” (p.121).
 De la misma manera, el Artículo 239 indica la capacidad que tienen los
GADs de acuerdo a la ley correspondiente para ejercer competencias
obligatorias y con carácter progresivo respecto a las políticas y mecanismos
que competen en materia compensatoria frente a los desequilibrios territoriales
en el proceso de desarrollo.

Además de los principios generales en materia de Organización Territorial,

la Constitución de la República es clara cuando advierte en el Artículo 244 lo
siguiente:

Dos o más provincias con continuidad territorial, superficie regional

mayor a veinte mil kilómetros cuadrados y un número de habitantes
que en conjunto sea superior al cinco por ciento de la población
nacional, formarán regiones autónomas de acuerdo con la ley. Se
procurará el equilibrio interregional, la afinidad histórica y cultural, la
complementariedad ecológica y el manejo integrado de cuencas
(p.122).

En cuanto a los conflictos limítrofes territoriales, indica en la disposición

transitoria decimosexta lo siguiente:

Para resolver los conflictos de límites territoriales y de pertenencia

se remitirán los informes correspondientes a la Presidencia de la
República que, en el plazo de dos años desde la entrada en vigencia
de esta Constitución, remitirá el proyecto de ley de fijación de límites
territoriales al órgano legislativo y, de ser el caso, instará la
convocatoria de consulta popular para resolver conflictos de
pertenencia (Constitución de la República, 2008, p.201).

Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y

Descentralización (2010)

Este Código es una reafirmación del modelo de descentralización obligatorio,

progresivo y definitivo que se contempla en la Constitución de la República
donde se advierte la autonomía política, financiera y administrativa de los
Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) que se configura a partir de los
principios de unidad, solidaridad, coordinación, corresponsabilidad,
subsidiariedad, complementariedad, equidad, participación y sustentabilidad
según los determina el Artículo 3 de la referida norma.

Este Código establece en el Artículo 1 en referencia al ámbito de aplicación

que se trata de:

La organización político-administrativa del Estado ecuatoriano en el

territorio: el régimen de los diferentes niveles de gobiernos
autónomos descentralizados y los regímenes especiales, con el fin
de garantizar su autonomía política, administrativa y financiera.
Además, desarrolla un modelo de descentralización obligatoria y
progresiva a través del sistema nacional de competencias, la
institucionalidad responsable de su administración, las fuentes de
financiamiento y la definición de políticas y mecanismos para
compensar los desequilibrios en el desarrollo territorial.

Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo (2016)

En primer lugar, esta Ley tiene como objeto según lo dispone en el Artículo
1, fijar los principios y reglas en materia de competencias de ordenamiento
territorial así como el uso y gestión del suelo urbano y rural en virtud de
articular con otras competencias que promuevan el desarrollo equilibrado del
territorio y propicien el ejercicio del derecho relativo a vivienda, seguridad,
hábitat, etc., en concordancia con los diferentes niveles de gobierno.

Esta ley contempla entre sus objetivos el uso racional y sostenible de los
recursos del territorio, la protección del patrimonio natural y cultural del territorio
y la regulación de las intervenciones a partir de la implementación de normas
orientadas a la ejecución de políticas públicas. Asimismo, se configura a partir
de los siguientes principios: Sustentabilidad, equidad territorial y justicia social,
autonomía, coherencia y concordancia según lo dispone el Artículo 5.
 En este orden de ideas, la referida Ley contempla en el Artículo 12 los
instrumentos que se consideran para el efectivo ejercicio de la competencia
que son: los instrumentos de planificación supranacional, los instrumentos del
nivel nacional (Estrategia Territorial Nacional) y los instrumentos de los
diferentes niveles de gobierno (regional. Provincial, cantonal, parroquial rural y
regímenes especiales).

Estrategia Territorial Nacional (2017)

Esta es una estrategia que forma parte del Plan Nacional de Desarrollo
2017-2021 que resulta complementaria de la política pública nacional en el
territorio concebida como un instrumento para el ordenamiento territorial que
comprende los criterios de actuación en cuanto a los recursos naturales,
infraestructura, desarrollo económico, protección del patrimonio natural y
cultural, etc.

Este instrumento que resulta de gran importancia para la consecución de los

12 objetivos de desarrollo en Ecuador, se encuentra estipulado en los Artículos
10 y 53 del Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas que la define
como un mecanismo que “orienta las decisiones de planificación territorial, de
escala nacional, definidas por las entidades del gobierno central y los gobiernos
autónomos descentralizados que se construyen en base a cuatro ejes que son:
asentamientos humanos, sustentabilidad ambiental, transformación de matriz
productiva y cierre de brechas” (Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas, 2010, p.2).

En este sentido, la ETN busca una distribución equilibrada de la población,

las actividades y las infraestructuras físicas atendiendo a las características de
cada territorio en virtud de conseguir alcanzar un adecuado y sostenible uso de
los recursos endógenos.
Ley para la Fijación de Límites Territoriales Internos (2013)

Esta Ley resulta específica para atender los casos de conflictos limítrofes
territoriales internos que se aplica en todo el territorio nacional y cuyo objetivo
principal es determinar las normas claras que resulten adecuadas para fijar los
límites territoriales internos a partir de:

Los procedimientos opcionales de solución de conflictos que pongan

fin a las controversias existentes o que pudiesen existir; la
ratificación de los límites preexistentes que cuentan con sustento
jurídico, técnico y social respecto de los cuales no existe
controversia y; las reglas sobre la definición limítrofe de las
circunscripciones que se crearen (Ley para la Fijación de Límites
Territoriales Internos, 2013, p.3).

En este contexto, la referida Ley conceptualiza los principales preceptos que

se consideran al momento de atender este tipo de conflictos entre los que
destacan para la aplicación de la referida ley, los siguientes:

- Arbitraje Territorial: Procedimiento institucional a través del cual un

tribunal arbitral, designado de común acuerdo por las autoridades
ejecutivas de los gobiernos autónomos descentralizados de las
circunscripciones territoriales en conflicto de límites, emite un laudo
arbitral que pone fin a dicho conflicto, con efecto de cosa juzgada, de
cumplimiento obligatorio e inapelable, sin perjuicio de que pueda ser
aclarado por el mismo tribunal.
- Delimitación Territorial: Proceso jurídico, técnico-geográfico y
participativo que determina y precisa los límites internos de las
circunscripciones territoriales a nivel nacional.
- Indefinición de Límites: Es la falta de definición jurídica y/o imprecisión
de límites territoriales.
- Informes Técnicos: Son el resultado de estudios realizados de manera
técnica que, recogiendo el criterio de las poblaciones involucradas,
 orientan el proceso para la toma de decisiones sobre la delimitación y
modificación de la organización territorial.
- Informes Jurídicos: Son opiniones especializadas resultantes del
análisis jurídico de los documentos actuales e históricos disponibles en
materia limítrofe.
- Mediación: Es un procedimiento de solución de controversias a través
de la facilitación, coordinación y apoyo técnico-jurídico que, previo
acuerdo de las partes, lleva a cabo, un amigable conciliador de
reconocido prestigio y designado de común acuerdo por ellas, con el
propósito de que las poblaciones y autoridades de los territorios que
mantienen conflictos de límites y/o de pertenencia, construyan una
solución consensuada a sus conflictos.
- Negociación directa: Proceso de diálogo que realizan directamente las
poblaciones y las autoridades ejecutivas de las circunscripciones
territoriales, a fin de resolverlos de común acuerdo.
- Procedimientos para la solución de conflictos limítrofes y de
pertenencia: Secuencia de acciones dirigidas a poner fin a los conflictos
limítrofes y de pertenencia de las circunscripciones territoriales. Pueden
ser procedimientos amistosos o institucionales.
- Procedimientos amistosos: Comprenden la negociación directa, la
mediación o cualquier otro medio a través de los cuales, las autoridades
y poblaciones de las circunscripciones territoriales que mantienen
conflictos de límites y/o de pertenencia.
- Procedimientos Institucionales: Son procedimientos institucionales, la
consulta popular y aquellos que se llevan a conocimiento de los
concejos, de los consejos o del Presidente de la República, en el ámbito
de sus competencias, o ante un árbitro, para que emitan un dictamen o
laudo obligatorio, según el caso, que ponga fin al conflicto de límites.

Al igual que las otras normas referidas, esta Ley contempla una serie de
principios que la fundamentan que son, de acuerdo al Artículo 3: el principio de
Unidad, Continuidad, Integración, Diversidad, Fundamentación, Participación
ciudadana, Buena Fe.

En cuanto a las competencias para la fijación de límites internos, la norma

hace referencia a la capacidad, potestad y responsabilidad que tienen los
diferentes niveles de gobierno descentralizados de acuerdo a las competencias
otorgadas por la Constitución de la República así como también a la
competencia que tiene el Presidente de la República con la respectiva asesoría
técnica del Comité Nacional de Límites Internos, para resolver los conflictos de
límites que surjan entre las circunscripciones territoriales regionales que se
conformen en cualquiera de los tramos cuando no existan medidas
conciliatorias no soluciones amistosas que pongan fin a dichas controversias
según lo prevé el Artículo 11 de esta Ley.

Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD):

Competencia para la fijación de

- Regionales (Art. 6)
límites internos (LFLTI)

Provinciales (Art. 7).

Cantonales (Aert. 8)

Apoyo e Informe Técnico (Art. 9)

Participación Social (Art. 10)

Presidencia de la República (Art. 11)

Figura 1 Competencia para la fijación de límites internos de acuerdo a la Ley para la fijación
de límites territoriales internos.
Fuente: Ley para la fijación de límites territoriales internos, 2013. Elaborado por: Nivelo,
2019.
 Causas jurídicas y Legales del conflicto limítrofe entre Cañar y
Chimborazo

El conflicto interprovincial que se disputa entre Cañar y Chimborazo ha

tenido diferentes fases que se ajustan a lo establecido por la norma jurídica
ecuatoriana. No obstante, a pesar de que la solución no ha sido posible con la
aplicación de los instrumentos que dispone la ley, un decreto presidencial
emitido por el ex presidente Rafael Correa en el año 2017 incrementó las
diferencias y descontento entre las partes en conflicto, generando una mayor
dilación al proceso de resolución de dicho conflicto territorial.

En consecuencia, debido a las diferentes acciones que se han ejecutado a

lo largo de este conflicto, es preciso realizar un recorrido histórico que permita
visualizar en una línea de tiempo lo que ha sido esta discrepancia territorial que
se origina bien a partir de argumentaciones de espacialidad pero que, para
diferentes analistas políticos y que han seguido el caso, el conflicto puede tener
connotaciones de interés económico debido a las implicaciones de importantes
consideraciones que involucran el beneficio económico para el que logre ganar
el territorio que se demanda.

Evolución histórica del conflicto limítrofe Cañar-Chimborazo

1- Cañar y Chimborazo se disputan desde el año 2010 la permanencia de

64.000 hectáreas de páramo a pesar de que el conflicto limítrofe data
desde la fundación de Chimborazo en el año 1984; sin embargo, el
diferendo se formalizó en el año 2010 cuando la Comisión Especial de
Límites (CELIR) identificó dicha cantidad de hectáreas en Jumbal y
Huangras.
2- La disputa entre ambas provincias puede responder a intereses
económicos debido a la incidencia de las vertientes de agua en el
Proyecto Hidroeléctrico Paute que nacen en las comunidades de Jumbal
y Huangras, pues a partir de 1989 la Ley 045 que norma los beneficios
por regalías permitió que las vertientes involucradas en este conflicto
recibieran este tipo de beneficio económico.
3- Los montos que reciben las provincias de Cañar y Chimborazo por
concepto de regalías equivalen a un 5% de la facturación anual de
Hidropaute.
4- Durante dos años, el conflicto se intentó solucionar a partir de la
aplicación de diferentes instrumentos contemplados en la norma
ecuatoriana para la resolución de este tipo de controversias como lo
fueron el diálogo, las reuniones y los recorridos en virtud de alcanzar
algún acuerdo amistoso. No obstante, el plazo para ello se cumplió en
abril del año 2013 sin obtener resultados significativos para la solución
de dicha disputa.
5- En Abril del año 2013 una vez concluido el plazo para alcanzar algún
acuerdo amistoso el cual no tuvo lugar en este conflicto, Cañar interpuso
una demanda institucional en contra de Chimborazo en el despacho de
la Presidencia de la República.
6- En septiembre del 2016 concluye la etapa de pruebas donde las
provincias presentaron los diferentes documentos como mapas
históricos, estudios culturales, actas de nacimientos de los pobladores y
demás registros que sirvieran de evidencia para fundamentar su
situación.
7- En mayo del 2017 el ex presidente Rafael Correa emite el decreto 1389
que señala que del total del área en disputa, el 70% pasa a la provincia
del Cañar y 30% se mantiene en Chimborazo.
8- El referido decreto despierta discordia a nivel nacional e institucional
donde asambleístas y demás autoridades se confrontan ante las
irregularidades que enmarcaron dicho decreto que levantó un profundo
pronunciamiento por cada una de las partes involucradas.
9- Una de las irregularidades del Decreto quedó en evidencia cuando el
Consejo Provincial indicó que no fueron notificados de tal resolución
según lo establece la norma que determina los procedimientos para este
tipo de casos.
10- Una de las consideraciones que contempla el Decreto Ejecutivo 1389 es
que insta a resolver los conflictos interprovinciales por negociación
 directa, mediación y consulta popular en un plazo máximo de 24 meses,
los cuales son instrumentos que no se han aplicado para la resolución
de este conflicto.
11- A partir de ese decreto, las autoridades provinciales de Chimborazo
mantuvieron constantes reuniones con la Comisión de Límites de la
Asamblea Nacional en Quito a fin de detener el trámite, lo cual
consiguieron exitosamente.
12- En marzo del 2019 se resolvió en audiencia la nulidad del Decreto del
2017 para intentar resolver el conflicto a través de una consulta popular.
13- La renovación de funciones en la Asamblea Nacional dilataron la
audiencia que permitía presentar los argumentos por defensa de los
límites de la Provincia de Chimborazo.
14- A pesar de agotar los diferentes instrumentos que contempla la norma
jurídica ecuatoriana, el conflicto se orienta a ser resuelto a través de la
consulta popular aunque las autoridades no descartan la negociación
directa entre las partes.

Inicia el conflicto con la
fundación de
Chimborazo (1824)
La CELIR identifica las
64.000 hectárieas y
formaliza el diferendo
(2010)
La disputa puede
responder a intereses
económicos por el 5% de
regalía de la facturación
anual de Hidropauta que
reciben Cañar y
Chimborazo.
No hubo acuerdo
amistos. El plazo para
dicho acuerdo se
venció en abril del
2013
Figura 2 Línea de tiempo del conflicto limítrofe territorial Cañar-Chimborazo.
Fuente: Medios de Comunicación Ecuador. Elaborado por: Nivelo, 2019.
Aumenta la discordia
entre las partes en
conflicto debido al
Decreto 1389
Se emite decreto 1389
que favorece con el
70% de la zona
reclamada a Cañar
quedando solo 30%
para Chimborazo
Concluye la etapa de
pruebas para
fundamentar la
situación (2016)
Cañar interpone
demanda institucional
contra Chimborazo
ante la Presidencia de
la República (2013)
Se presentan
irregularidades en la
formalización del
decreto y se obviaron
procedimientos para su
reconocimiento.
Las autoridades
provinciales de
Chimborazo logran
deterner el trámite en
la Asamblea Nacional
(2018)
Se resuelve en
audiencia nulidad del
Decreto del 2017
(2019)
Las autoridades de la
El conflicto es dilatado
Asamblea Nacional se
por la renovación de
orientan a dar solución
funciones de la
al conflito por vía de
Asamblea Nacional.
consulta popular
Bibliografía

Díez, A. (2016). Fronteras y conceptos fronterizos . Alcalá: Universidad de

Alcalá .

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Pontificia Universidad Católica.

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cooperación del IICA en Chile.

Seijas, M. (2018). Estrategias participativas para la resolución estrajudicial de

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