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PROLOGO
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Este proyecto de investigación fue realizado gracias al apoyo de Conicyt y del programa IDEaS
Fondef; y contó con el aporte de Fundación Colunga, quien no sólo contribuyó con recursos
financieros sino que participa como organización socia en todo el proyecto. Queremos también
agradecer a las Instituciones públicas y privadas que han trabajado junto al equipo: SENAME,
Gendarmería de Chile, ACHNU, Fundación OPCION, Chile crece contigo, Aldeas SOS, Observatorio
para la Confianza, Infancia primero, CATIM, Ideas para la Infancia y Ciudad del Niño.
El núcleo I + D Innovaciones Efectivas en Políticas Públicas (NIEpp), está conformado por un equipo
transdisciplinar de académicos de: Trabajo Social de la Facultad de Ciencias Sociales y de la
Facultad de Ciencias Físicas y Matemáticas de la Universidad de Chile. También cuenta con la
participación de académicos de la Facultad de Psicología y Derecho de la Universidad Diego
Portales y de la Escuela de Trabajo Social de la Universidad Católica. Junto a ellos un grupo de
profesionales y estudiantes de posgrado y pregrado. Cada uno de ellos ha trabajado conjuntamente
en este primer año de proyecto.
Frutos de ese esfuerzo mancomunado, se organizaron las primeras validaciones conceptuales tanto
de la literatura nacional e internacional, la revisión de publicaciones de prensa en materia de
infancia (2012-2018) y la revisión de una serie de informes de distintos organismos técnicos sobre
los programas de atención a la infancia en Chile. Todo lo anterior, se tradujo en una serie de
working papers los cuales, junto a la discusión sistemática del equipo fueron presentados en el
seminario Innovar desde la Falla, realizado durante 2018 en la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de Chile, al que asistieron 450 personas tanto autoridades de la Universidad, como
directivos y equipos profesionales de los distintos programas socios como también académicos,
profesionales y estudiantes interesados en la materia.
Con los comentarios, críticas y sugerencias recogidas en esas instancias, hemos elaborado este
primer libro que recoge la premisa del proyecto y los principales fundamentos de la investigación.
Desde ellos se configura la base para el prototipo conceptual con el que se da inicio a la primera
etapa de este Fondef. Es posible encontrar todos los avances del proyecto Fondef en:
http://satinfancia.cl
Queremos dedicar este primer producto a todos los niños y niñas de los programas de infancia, así
como a los equipos profesionales y técnicos de esos sistemas de atención. Tenemos la convicción
que el trabajo colaborativo y la observación de las fallas sistémicas, constituyen un medio para
abrir caminos de innovación y transformación efectiva.
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Contenido
Presentación ............................................................................................................................................................................ 1
Hacia un índice multidimensional de efectividad: distinciones de un SAT de gestión para sistemas y
programas de infancia desde un enfoque de derechos
Teresa Matus Sepúlveda
PARTE 1
INTERPELANDO SISTEMAS
Capítulo 1 ................................................................................................................................................................................ 25
El enfoque de derechos de infancia: los desafíos de su operacionalización
Ana Vergara del Solar
Capítulo 2 ................................................................................................................................................................................ 25
Enfoque de derechos y complejidad territorial: apuntes críticos sobre una relación pendiente
María Antonieta Urquieta Álvarez
Capítulo 3. ................................................................................................................................................................................. 9
Modelos Econométricos y Alerta temprana de sistemas y programas de protección a la infancia
Javier Fuenzalida Aguirre y Patricio Valenzuela Aros
Capítulo 4 ............................................................................................................................................................................... 68
Dónde ponemos el foco? Algunas pistas para pensar un modelo de alerta temprana para sistemas y
programas de protección a la infancia
Gabriela Rubilar Donoso
PARTE 2
OBSERVANDO FALLAS
Capítulo 5 ................................................................................................................................................................................ 87
SENAME y la opacidad de la crisis de la protección de la infancia
Fabiola Cortez-Monroy Muñoz y Loreto Martinez Oyarce
Capítulo 6 ............................................................................................................................................................................. 106
Proceso de supervisión a programas de protección de SENAME: Hallazgos y Recomendaciones
Macarena Andrade Muñoz
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Capítulo 8 ............................................................................................................................................................................. 187
Descripción analítica del marco legal y económico de los sistemas de financiamiento más relevantes
asociados a la infancia atendida por el Servicio Nacional de Menores
Carlos Briceño Sotelo y Leonardo Leiva Mendoza
Capítulo 9 ............................................................................................................................................................................. 208
Cuando las fallas son sistémicas: otra memoria para Lissette, Ámbar y Ariel
Joselyn Faez Rojas, Susan Fuentes Fuentes, Colomba León Iribarren, Consuelo Urra Leiva y Polette
Vega Garrido
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PRESENTACIÓN
1. Una premisa que pone en discusión el uso del enfoque del riesgo y la teoría de la
vulnerabilidad en el desarrollo social
Esto supone modificar la interpretación que desde hace décadas se tiene de una teoría del riesgo
cuyo eje consiste en señalar vulnerabilidades existentes en personas y comunidades. Desde ella
emergen niños, jóvenes, familias, barrios “vulnerables” que requieren entonces ser asistidos y
fortalecidos por las políticas públicas. Desde esa visión se piensan una serie de transferencias de
valor e implementaciones que se despliegan en programas e iniciativas diversas. Lo que se plantea
es una inversión de esa lógica: no existen sujetos vulnerables. La vulnerabilidad, la precariedad y la
fragilidad se expresan en los sistemas de oferta pública y privada que impactan a determinadas
personas, comunidades y territorios con servicios de altos grados de descoordinación y bajos
niveles de calidad. Esto permite observar las crisis como mecanismos producidos por los propios
sistemas y proponer innovaciones en esa línea de fallas.
Desde esa lógica lo que Adela Cortina denomina “Aporofobia” (Cortina, 2017) configuraría el
desborde de calificativos de riesgo colocados sobre la gente desde una política social que desplaza
la vulnerabilidad de los sistemas a configurarse como un predicado de los sujetos. Combatir
esos enfoques requiere de una forma de ver que vaya más allá del propio sujeto y se abra a innovar
girando la misma teoría del riesgo pensándola como una crisis de sistema: programas públicos que
no observan su propia vulnerabilidad, sistemas de oferta de calidad insuficiente.
De allí que la premisa consiste en sostener que los problemas provienen de la vulnerabilidad de las
personas (individuos, familias) y que la política pública es la solución, implica un punto ciego para
pensar el Desarrollo Social.
Lo anterior coloca un segundo eje de innovación: cambiar las formas de diseñar, implementar y
evaluar las políticas públicas. En ellas prima una evaluación de impacto asociada a la demanda,
donde hay que esperar para ver los resultados provocados en los sujetos. Lo que este trabajo
propone es un análisis de la efectividad de sus diseños y en el desarrollo de una evaluación de
impacto de los niveles de calidad de las ofertas, ya que, si ellas son desajustadas y deficitarias, así lo
serán sus resultados. Esta disrupción permite una observación anticipada y la generación de
sistemas de alerta que bajen los niveles de riesgo de inversión, fortalezcan los equipos
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profesionales de los programas sociales y entreguen a las políticas públicas una noción de
innovación que promueva su efectividad. Sin embargo, para el desarrollo de lo anterior, se requiere
observar la dinámica de la desigualdad social, ya que ella no puede ser obviada cuando se piensa el
desarrollo social.
La divergencia ha sido particularmente clara entre Europa Occidental y Estados Unidos, que
contaban con niveles similares de desigualdad en 1980 pero que se encuentran hoy en situaciones
radicalmente distintas. “Mientras que la participación del 1% de mayor ingreso era cercana a 10% en
ambas regiones en 1980, se incrementó a 12% en Europa Occidental en 2016, mientras que en el caso
de Estados Unidos se disparó a 20%. Durante el mismo período, la participación del 50% de menores
ingresos de Estados Unidos decreció de algo más de 20% en 1980 a 13% en 2016” (Figura E3)
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World Inequality Lab. Investigadores asociados / WID.world fellows: Escrito y coordinado por: Facundo Alvaredo, Lucas Chancel,
Thomas Piketty, Emmanuel Saez, Gabriel Zucman, 2017. www.wid.world/team
6
Fuente: World Inequality Lab, 2017
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La conclusión del informe es consistente al mostrar la falla: “la desigualdad mundial de ingresos
también aumentará si los países persisten en la trayectoria que han mostrado desde 1980, incluso
asumiendo altas tasas de crecimiento en África, América Latina y Asia en las próximas tres décadas.
Ésta se incrementará aún más si todos los países siguen la trayectoria de creciente desigualdad que
Estados Unidos experimentó entre 1980 y 2016” (www.wid.world/team). Los caminos de salida para
los autores consisten en usar la progresividad de impuestos para combatir la desigualdad, ya que
limita la magnitud de captura de fracciones crecientes de ingreso y riqueza. Ahora bien, una falla
relacionada a lo anterior es frenar la evasión tributaria en todas sus formas, especialmente en la
evidencia descubierta con los Paradise Papers, que según las cifras del informe llegan a más del 10%
del PIB mundial.
Son interesantes algunas otras evidencias del informe, como sostener que “investigaciones recientes
muestran que puede existir una brecha inmensa entre el discurso público acerca de la igualdad de
oportunidades y las que efectivamente existen en el acceso a la educación. En Estados Unidos, por
ejemplo, de cada cien niños cuyos padres pertenecen al decil más pobre, apenas entre veinte y treinta
acceden a educación universitaria, mientras que dicha proporción asciende a noventa en el caso del
decil de más altos ingresos” (www.wid.world/team). De allí que sus recomendaciones para combatir
la desigualdad sean inversiones en políticas públicas en educación, salud y protección
medioambiental. Aun realizando lo anterior, sería insuficiente si no se afianzan mecanismos para
asegurar empleos bien remunerados a la población más pobre.
Si teniendo en cuenta el informe se analizan los datos existentes para Chile, comparándolos con los
entregados en el estudio del PNUD sobre desigualdad (PNUD, 2017), es posible sostener que si bien
el coeficiente de Gini se ha mantenido sin mayores variaciones, existe una tendencia clara de
concentración de ingresos si diferenciamos por deciles. Al usar la nomenclatura de estratos sociales
propuesta por la industria, según su capacidad de consumo ya propuesta en 1980 por la Sociedad
Europea de Investigación de Mercados, pero en su versión ajustada de 2015 donde la AIM usa sólo
el ingreso de los hogares y ajusta por el número de sus integrantes tenemos en Chile diez
categorías en la escala que son los siguientes:
A B1 B2 C1A C1B C2 C3 D E1 E2
0,3 0,6 2,0 4,2 8,9 17,9 29,1 24,2 8,9 4,0
0,9 6,2 26,8 29,1 37,1
7,1 55.9 37,1
Fuente: Elaboración propia a partir de datos PNUD (2017) Desiguales: orígenes, cambios y desafíos de la brecha social en
Chile. Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo.
Es más, el 5% de la población más rica captura el 55% del ingreso, y el 0,1% de la población con
ingresos más altos gana 140 millones de pesos mensuales (U$ 222.300). Como se aprecia en la
siguiente ilustración, las proporciones diferenciadas son mucho más grandes que cuando aplicamos
distinciones de quintiles. Lo observado rompe la noción de una clase media que va en camino de
acercamiento a los sectores altos de la población.
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Monto de ingresos mensuales por sectores sociales en Chile
Sin embargo en el informe del Centro de Estudios Públicos (González, 2017), se sostiene que el Gini
ha descendido en casi 0,07 puntos, pasando de 0,58 a 0,51; aun considerando que Chile no realiza
grandes transferencias monetarias a los hogares de medianos ingresos. Por tanto, se sostienen
diversas medidas que eviten que en el país busque cambiar el modelo de economía social de
mercado (González, 2017), como colocar foco en el gasto fiscal en bienes públicos para los más
pobres.
Por otra parte se sostiene que el 19% busca mayor igualdad de ingresos y más responsabilidad del
Estado, pero que el 48% desea más incentivos al esfuerzo y mayores responsabilidades de los
individuos. De allí que para el CEP sea posible sostener que existe en la población una mayor
disposición a aceptar diferencias de ingreso si ellas son un premio al esfuerzo y que concuerdan en
otorgar un rol mayor en el sustento económico a las propias personas (Gonzalez, 2017). De allí que
las soluciones a las fallas de desigualdad se busquen en proponer medidas parciales y específicas, es
decir, una agenda de soluciones particulares y principios generales, como que el país aumente su
nivel de crecimiento macro económico.
Sin duda, en los últimos años se han modificado tres grandes fallas en las herramientas para
efectuar diagnósticos sociales consistentes: se cambió la medición de la pobreza por ingreso a una
multidimensional. Con ello es posible apreciar la heterogeneidad existente en las diversas regiones
de Chile. Además, pone foco en las diversas dimensiones asociadas, vivienda y entorno, educación,
trabajo, salud, cohesión social.
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Fuente: Ministerio de Desarrollo Social 2017
Fuente: Ministerio de Desarrollo Social. Atlas de áreas prioritarias en 75 comunas de Chile. Santiago, 2017.
Lo interesante de lo anterior, es que hace posible sostener que en las transformaciones de algunas
políticas públicas en Chile se ha desarrollado una innovación desde la falla. Precisamente porque
lo anterior se ha realizado, es que ahora aparece con fuerza la falla de la implementación,
tanto en transferencias desiguales, asimetrías de calidad de la oferta, trato desigual y baja
efectividad de los programas.
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Fuente: elaboración propia en base a datos PNUD(2017) Desiguales: orígenes, cambios y desafíos de la brecha social en
Chile. Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo. Santiago de Chile.
Enfrentar estos nuevos desafíos requiere entender de mejor modo las relaciones de inclusión-
exclusión generadas por la acción de los programas sociales. Como sostendrán Mascareño y
Carvajal:
“las organizaciones pueden incluso prepararse para posibles fallas mediante políticas
de mitigación de consecuencias (inclusión compensatoria en forma de responsabilidad
social empresarial). Pero aquel que está fuera del proceso de decisión y que no es consultado o
de algún modo considerado en una decisión que irremediablemente le afectará, queda fuera de
toda posibilidad de evitación o resguardo ante las consecuencias de la decisión. Esto ya no es
riesgo, pues no hay opción de selección ante tales consecuencias; las personas quedan sujetas
entonces al potencial peligro de una decisión ajena siempre riesgosa (Luhmann, 2006). En
estos términos, puesto que riesgo es selección de una opción entre otras por medio de una
decisión, las organizaciones e instituciones sociales formulan sus políticas desde el punto de
vista de la inclusión en el riesgo de decidir, ya que los afectados son incluidos en las
consecuencias, pero excluidos de las decisiones, por ejemplo, ante el cambio unilateral de
condiciones contractuales en materias comerciales (en la banca, el retail y las grandes casas
comerciales) (Ossandón, 2012), en el cambio radical de un sistema de transporte público como
aconteció con el Transantiago en Chile (Briones, 2009), o en el uso de territorios indígenas
para explotación forestal o industrial sin consulta previa, como lo estipulan las regulaciones
del Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (Número 169) de la Organización
Internacional del Trabajo (OIT) (Mereminskaya, 2011). De allí que hay que vincular a los
contextos sociales generales en que los procesos de inclusión/exclusión tienen lugar y su
problema principal es la capacidad de distintos niveles de organización social de ofrecer tanto
un número suficiente de alternativas, como una adecuada diversidad de ellas, de modo tal que
las opciones de las personas sean cubiertas (en profundidad y amplitud) por la disponibilidad
institucional” (Mascareño, Carvajal, 2015).
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Ante este panorama, ciertamente la implementación aparece como una gran falla que condiciona
una respuesta efectiva frente a los requerimientos de inclusión de las poblaciones. Considerando
los principales hallazgos del Fondef sobre Innovación Social efectiva2, existen algunas hipótesis
asociadas como las siguientes:
H1: Las políticas públicas enfrentan hoy rangos diferenciados de efectividad, sin embargo, estos
niveles no se encuentran analizados en sus múltiples dimensiones.
H2: La formas de evaluación de las políticas contribuye a que la falta de efectividad de sus
resultados se desplacen más hacia los sujetos que a las fallas de los sistemas de oferta.
H4: No existe una tipología que permita identificar políticas y/o programas sociales prioritarios ni
incentivos de apoyo a sus equipos de trabajo según logros de innovación efectiva.
De allí que desarrollar modelos de implementación efectiva en Políticas Sociales que permitan
disminuir brechas en la disposición de recursos y focalizar a usuarios y programas, mejorando la
calidad de oferta de sus servicios se vuelve una tarea clave. Sería una solución de investigación
científica I+D al cuestionamiento de los niveles de efectividad de las Políticas públicas en Chile y a
los diversos signos de malestar expresados en un desacoplamiento entre formas de
implementación de políticas y demandas ciudadanas. Si bien hay agendas de reformas y múltiples
iniciativas que abogan por un cambio de diseño y mayor regulación de las políticas públicas que
tienen efectos de aumento presupuestario, faltan modelos de implementación que sepan auto
observar sus riesgos y proponer innovaciones. Lo distintivo de la propuesta es colocar como foco
una observación de las fallas que la propia política y sus programas generan en su dinámica
de operación funcional (Tang, 2017), entrando en la caja negra del proceso de implementación.
2
Para un mayor análisis ver www.innovaise.cl
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NUESTRAS CLAVES PARA INNOVAR:
El proyecto Fondef sobre la creación de un SAT para sistemas y programas de infancia desde un
enfoque de derechos adquiere sentido al comprender que la crisis de los sistemas y programas de
infancia es uno de los contextos que, con más insistencia, coloca el desafío de innovación.
Numerosas investigaciones y estudios (Howaldt, Domanski 2016; Mascareño, Cordero 2016; Matus,
Mariñez 2016, Kaulino, 2016; Adolf, 2011; Bornstein, 2014; Cajaiba-Santana, 2013; Comisión
Europea, 2013; FORA, 2010; Welzer, 2013) nos muestran que la innovación no puede desconocer la
falla. Por tanto, la innovación requiere de una lógica que sepa trabajar contradicciones y paradojas.
Dentro de las diversas alertas que han conmocionado al país en el último tiempo, han existido
situaciones asociadas directamente a la infancia. La crisis del Servicio Nacional de Menores
gatillada por el fallecimiento de niños que encontraban bajo su custodia detona la aparición de una
serie de estudios que connotan la crisis y ponen el foco en la vulneración de derechos y el
desarrollo de respuestas tardías (Consejo Nacional de Infancia 2016; DIPRES 2016a, 2016b y
2016c; Observatorio Nacional de los derechos de la Niñez 2016; Díaz, Santibáñez, Cortés, Raczynski,
Contreras, y Bozoa 2016; Pasten 2014; Lobos y González 2013). Lo anterior ocurre en un contexto
más amplio de desconfianza generalizada hacia las instituciones especialmente encargadas del
resguardo de los niños, niñas y adolescentes del país3.
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Estas instituciones se observan como organismos con respuestas lentas a los requerimientos de
una sociedad que se conmociona ante el nivel de complejidad que estas situaciones adquieren, sin
encontrar respuestas efectivas en sus propios repertorios. Es más, un estudio de la fundación San
Carlos de Maipo, sostiene que un 50% de la población penal adulta pasó por un “centro de
menores”. Estos datos ponen en jaque la efectividad ya que, como sostiene Sánchez “el estudio
demuestra un cierto fracaso de las políticas públicas. Se supone que si estuviste en un centro, no
deberías terminar en la cárcel” (Sánchez, 2017). Es decir, una cuestión clave es mejorar los sistemas
de oferta tanto pública como privada (cabe recordar acá que muchos programas de infancia son
ejecutados vía licitación pública por fundaciones privadas y ONGs).
Por tanto, es posible sostener que el flujo de la crisis conlleva diversos sistemas y problemas: la
tensión entre política focalizada y universal, la reducción de la infancia a la infancia
institucionalizada, la fragmentación y duplicación de ofertas, la desigualdad territorial de los
servicios, los modelos de toma de decisiones, las formas de evaluación, los desafíos de
intersectorialidad, las nuevas normas jurídicas que impactan a la infancia, las reformas públicas de
los organismos, los niveles de dependencia administrativa, el colocar a los sistemas que operan con
infancia bajo un enfoque de derechos. De allí que descifrar la crisis, observando su dinámica resulte
clave. Como plantea Mascareño “en la última década se ha expandido en Chile el diagnóstico de la
crisis para describir problemas en diversos ámbitos. Se habla de crisis ambiental, energética,
educativa, financiera, de legitimación. Las crisis son algo inherentes a la sociedad moderna. La
pregunta es cómo anticiparlas y enfrentarlas” (Mascareño, 2015).
a) Asumir las nuevas Medidas Públicas, aportando una herramienta de observación sistemática
A nivel público se ha avanzado en una serie de iniciativas legislativas como: el proyecto de ley que
crean el sistema de garantía de los derechos de la niñez y la subsecretaría de la niñez4; además en la
ley de modificación administrativa se espera renovar otros cuerpos legales (Ley 20.530 y Ley
19.568) para fortalecer la protección de niños y niñas. En el año 2018 se tramitará en el Congreso
los proyectos de Ley que ponen fin a la institucional del SENAME y crean el Servicio Nacional de
protección especializada, radicada en el Ministerio de Desarrollo Social y el Servicio Nacional de
reinserción Social Juvenil radicado en el Ministerio de Justicia.
Ya el 24 de marzo de 2017 la Presidenta Bachelet firmó los proyectos de ley prioritarios en materia
de emergencia e infancia. Con ello se dió un paso adelante en torno a la creación de la subsecretaría
de la niñez, efectivada a comienzos del 2018. Además en los últimos años, se han realizado cambios
legislativos, como la ley nº 19.968 que modifica el Código Civil y otros cuerpos legales en materias
de filiación; la ley nº20.066 de Violencia Intrafamiliar, la ley nº 20.084, que establece un Sistema de
responsabilidad de los adolescentes por Infracciones a la ley penal; y la ley nº 19.968, que crea los
tribunales de familia, entre otros. Sin embargo, estos esfuerzos deben profundizarse para realizar
el cambio en la relación entre el Estado y los niños que propone la Convención sobre sus derechos.
Así lo ha señalado el Comité de los Derechos del Niño en Naciones Unidas en recomendaciones al
Estado de Chile en 2002 y 2007, instando al Estado a establecer una ley de protección integral de la
infancia y adolescencia. Del mismo modo el informe de la comisión de la UNICEF y de la ONU
insisten en este desafío de una política integral. La actual institucionalidad, basada en el enfoque de
la situación irregular de los niños y la doctrina tutelar, genera que los problemas de los niños se
tiendan a explicar a partir de las carencias individuales de los afectados y sus familias. Se trata de
4
Al respecto ver: http://www.latercera.com/noticia/bachelet-firma-proyecto-de-ley-que-crea-la-subsecretaria-de-la-ninez/ Mensaje de la
Presidenta de la República que crea la subsecretaría de la niñez, modificando la Ley 20.530 y Mensaje con el que se inicia el proyecto de Ley de
sistema de garantía de los derechos de la niñez, ambos con fecha 21 de septiembre de 2015 fecha de consulta 24 de marzo de 2017]
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un subsistema paralelo al resto de en la institucionalidad encargada de las políticas sociales, lo que
hace necesario aumentar la coordinación de los servicios en las políticas públicas dirigidas hacia la
niñez. En la misma línea de cambio institucional ha existido un fortalecimiento de la gestión del
sistema de protección social a través de programas de prevención como el Chile Crece Contigo y el
Subsistema de Seguridades y Oportunidades.
Por otra parte, se destacan los avances de la Dirección de Presupuesto en el desarrollo de sistemas
de evaluación de impacto de programas sociales, y los cambios sustantivos desarrollados por la
Subsecretaria de Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo Social en relación con las nuevas
formas de medición de pobreza multidimensional, el sistema de apoyo a la sección de usuarios de
prestaciones sociales y la instalación de nuevos sistemas integrados de registro (de hogares y de
información social con perspectiva territorial) que impactan positivamente en los sistemas de
estadísticas y de gestión de los programas sociales, aportando una base de validez y confiabilidad a
las acciones intersectoriales5. Junto a los cambios en el Estado, hay que valorar una serie de
iniciativas desarrolladas por la sociedad civil que han realizado múltiples estudios y prácticas
tendientes a mejorar la eficiencia de los programas (Valverde 2008, Sepúlveda, Santibáñez, Díaz,
Contreras, Valverde, y Cortés 2015).
El problema de lo anterior es encontrar una nueva métrica que acompañe esos avances y pueda
aportar para tomar decisiones de ajuste en forma oportuna. Las nuevas disposiciones normativas
requieren por tanto, de nuevas formas de mensurabilidad. En esto, una exigencia es la consistencia
operativa entre indicadores y un enfoque de derechos.
El problema de la opacidad del gasto en términos de efectividad de los servicios contiene tres nudos
críticos:
• Hay una altísima inversión pública. No sabemos cómo está dispuesto ese gasto y cuanto
Sabemos dónde se invierte, pero tenemos un problema métrico para medir la
efectividad de su oferta. se consume en atolladeros de duplicación, descoordinación,
desajustes.
Podemos considerar acá algunas evidencias proporcionadas por datos oficiales del Ministerio de
Hacienda. En el siguiente esquema, es posible observar un presupuesto de inversión creciente y
dónde se focaliza el gasto en términos de franja etárea de los niños:
5 Para un mayor análisis ver página web del MDS con los avances en estas materias: www.ministeriodedesarrollosocial.cl
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Fuente: elaboración propia en base a datos del Ministerio de Hacienda 2016.
Es decir, la inversión pública no se ve reflejada en logros del sistema. El problema, por tanto, es
responder esta paradoja: ¿cómo es que un crecimiento exponencial del gasto no conlleva mejores
resultados? Existen avances en conocer en qué se gasta, pero no cuan efectivos son esos gastos:
Por otra parte, un problema es una oferta programática inorgánica en protección. Es decir, en
muchos lugares del país, los tribunales envían diversos sujetos a los programas que existen
realmente en esa localidad. Sólo que eso produce un desajuste ya que los programas reciben
personas que no necesariamente tendrían que ser sujetos de atención de esa oferta específica. En
consecuencia, hay un aumento de gasto, pero una intervención poco efectiva. Como lo muestra el
siguiente esquema de causales de ingreso de NNA atendidos en centros residenciales durante 2015,
existen porcentajes muy alto de desajuste:
Es indudable entonces que los servicios de infancia se ven presionado a cubrir requerimientos y
necesidades que no están contempladas en su función central. Esto contribuye a una oferta poco
clara y sin evidencia de efectividad. Existe una multiplicidad de programas (tan frondoso que
incluso ha recibido la denominación de “árbol de Pascua” que no tienen un sistema de acoplamiento
positivo. A saber: Oficinas de protección de derechos, donde su cobertura se licita no bajo la lógica
de plazas sino de población potencial (según proyectos comunales de OPD 24 hrs), donde deben
cubrir como mínimo funcional al 8% de niños en un sistema de atención directa. La discapacidad
severa está acá porque no hay oferta para esa atención. En consecuencia hay programas con
personas discapacitadas, donde incluso se los sigue llamando “niños” en programas donde el sujeto
de menor edad tiene más de 30 años. Asimismo, las mujeres adultas en conflicto con el embarazo a
pesar de los proyectos vigentes tienen muy pocos centros de atención y por tanto van también acá.
Es decir, todas estas personas están afectadas por una potencial afectación de derechos, pero se
enfrentan a respuestas sin diversidad funcional de la oferta pública. Por tanto, los desajustes se
pueden explicar como un problema de distinción especializada de oferta, provocada por múltiples
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organismos poco acoplados, concentración en territorios específicos y desatención en otros y
ciertamente, bajas subvenciones para programas especializados.
Además, en estas respuestas programáticas hay una variable sustantiva a considerar: las
desigualdades territoriales que impactan los derechos de la infancia: ya en el año 2002 MIDEPLAN
en conjunto con UNICEF elaboraron un instrumento diseñado especialmente para Chile, el “Índice
de Infancia”. Con este instrumento se pretendía medir aquellas condiciones esenciales para el
desarrollo de la infancia y la adolescencia. De esta forma, lo que se buscó fue estimar el nivel
alcanzado en las comunas y regiones del país, en cuatro condiciones consideradas primordiales
para el desarrollo de los niños, niñas y adolescentes, relacionadas a su vez con algunos de los
derechos reconocidos como fundamentales en la Convención sobre los Derechos del Niño: el
derecho a la salud, a la educación y a un nivel de vida adecuado para su desarrollo.
Fuente: MIDEPLAN a partir de encuesta CASEN 2006, SIMCE (2004 Y 2006) Y Estadísticas Vitales (2001 al 2006).
El problema acá es doble: por una parte las tendencias de rezago en pobreza se mantienen. La
última medición de pobreza multidimensional de 2016 muestra por ejemplo que la Araucanía
sigue siendo la región más atrasada. Entonces, se sigue manteniendo esta pregunta ¿cómo los
servicios de atención de infancia se pueden hacer cargo de asimetrías territoriales que se han
mantenido a lo largo de muchos años? Una cosa este proyecto asume claramente: responder a esta
interrogante se hace más difícil si el foco se pone en las características de los niños y no hay
mediciones de la desigual calidad de sus ofertas donde influye en forma clave la desigualdad de
los territorios donde están los servicios.
Todo lo expuesto es lo que está detrás de esa sentencia: la respuesta de los sistemas y
programas de infancia tiende a ser lenta y poco efectiva. Por tanto, una solución debe
enfrentarse con innovación a este enjambre de paradojas, que efectuando un dendograma
se visualizan del siguiente modo:
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Fuente: dendograma elaborado por Jorge Gaete en el Fondef ID17I10033 Prototipo de alerta temprana para sistemas y
programas de protección a la infancia desde un enfoque de derechos.
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De allí que la solución del proyecto es encontrar mejores formas de medición de la oferta que,
adentrándose en las paradojas descritas, levanten un prototipo de alerta temprana que permita
ajustar y mejorar la calidad de los servicios de infancia en todo el país. Para eso es interesante
pensar en construir un Índice multidimensional de efectividad.
Un proyecto contemporáneo de mapas y justicia es “The million dollar blocks”, que constituye el
primero de una serie de proyectos del Spatial Information Design Lab, donde se sofistifican los
gráficos y mapas técnicos para la investigación, aplicándolos a una innovación gráfica de mapas de
la justicia. El proyecto es auspiciado por la JEHT Foundation y the Open Society Institute, teniendo
como partnership the Justice Mapping Center (JMC), the JFA Institute y la Universidad de Columbia
con su Graduate School of Architecture, Planning & Preservation (GSAPP)6. La premisa central del
proyecto es que en Estados Unidos existen más de dos millones de personas en cárceles y prisiones.
Este número desproporcionado se concentra en los vecindarios marginales de las grandes ciudades.
En muchos lugares de concentración de estos sistemas penitenciarios el gasto excede a un millón de
dólares al año para mantener a estos residentes de “single city blocks”. Cuando estas personas salen
de la cárcel y se reinsertan en su comunidad no pasan más de tres años y ellos vuelven a ser re
encarcelados. Este millón de dólares es un costo significativo de desarrollos alternos en educación,
salud, vivienda y trabajo de esas mismas comunidades. Usando datos accesibles del sistema de
justicia criminal, el Spatial Information Design Lab y el Justice Mapping Center han creado estos
mapas de este “million dólar blocks” y de las “cityprision-cityprisionmigration” en cuatro ciudades
de Estados Unidos: New York, Phoenix, New Orleans y Wichita.
El proyecto trabajando conjuntamente con las estadísticas del sistema judicial, hacen visible la
geografía de la encarcelación y la re encarcelación, proponiendo nuevas maneras de entender la
dimensión espacial y el modo en que la política pública de justicia contiene profundas implicaciones
para las ciudades americanas. Lo anterior ha tenido gran importancia para que mediante un análisis
refinado y técnicas gráficas de última generación, se pueda aplicar a los impactos de la vida social y
de las iniciativas para desarrollos alternativos en el progreso social de las ciudades7:
Fuente: Spatial Information Design Lab, Project One Million Dólar Blocks
6El website está en el archivo del SIDL 2004/2014 http://c4sr.columbia.edu e incluye trabajos hasta el año 2015. Project
team: Directors Laura Kurgan, Eric Cadora. Research Associates David Reinfurt, Sarah Williams Research Assistant Leah
Meisterlin Contact: lj33@columbia.edu Además es posible apreciar este trabajo en el primer piso del MOMA (Museo de
Arte Contemporáneo) en Nueva York.
7 Spatial Information Design Lab, Project One Million Dólar Blocks. http://spatialinformationdesignlab.org/proyects/million-dólar-blocks
19
d) Abrirse a los aportes de los Sistemas de alerta temprana (SAT)
Un Sistema de Alerta Temprana (SAT) es una serie de procedimientos e instrumentos, con los
cuales se monitorea una amenaza o evento adverso (natural o antrópico) de carácter previsible. A
través este monitoreo, se recolectan y procesan datos e información, ofreciendo pronósticos o
predicciones temporales sobre su acción y posibles consecuencias (UNESCO, 2011). El SAT es
posible aplicarlo en todos los campos donde se pronostique una amenaza en determinada
población, a través de dos mecanismos para realizar alertas, por un lado, la recolección manual de
datos y por otro, la recolección automática. En este sentido, un SAT puede ser aplicado en cualquier
campo donde el hombre pueda vigilar el cambio de una variable natural o antrópica (Vargas, Tovar,
& Villanueva, 2016).
Según la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres (EIRD), un SAT requiere de cinco
elementos fundamentales: conocimiento del riesgo, monitoreo de la amenaza, pronóstico, difusión
de alertas, capacidades locales de respuesta. Cualquier falla en alguno de estos eslabones,
arriesga a una falla total del sistema (UNISDR, 2009). En este sentido, un SAT debe ser visto más
allá que solo un instrumento de medición o de comunicación de amenazas previsibles, sino que
como “un sistema de información diseñado para facilitar la toma de decisiones de manera
que faculte a sectores vulnerables y grupos sociales a mitigar los daños y pérdidas
potenciales que puedan derivarse de ciertas amenazas” (OEA, 2010). Por lo tanto, es necesario
un compromiso político y una institucionalidad fuerte para lograr la sustentabilidad operativa a
largo plazo de un SAT, lo cual también depende de una concientización pública sobre los beneficios
de éste (OEA, 2010).
Internacionalmente existe una serie de investigaciones sobre SAT aplicados a los ámbitos sociales,
entre los que se destacan como especialmente relevantes para el proyecto los siguientes:
• Early-warning signals for critical transitions Marten Scheffer, Jordi Bascompte, William
A. Brock, Victor Brovkin, Stephen R. Carpenter, Vasilis Dakos, Hermann Held, Egbert H. van
Nes, Max Rietkerk & George Sugihara. Complex dynamical systems, ranging from
ecosystems to financial markets and the climate, can have tipping points at which a sudden
shift to a contrasting dynamical regime may occur. Although predicting such critical points
before they are reached is extremely difficult, work in different scientific fields is now
suggesting the existence of generic early-warning signals that may indicate for a wide class
of systems if a critical threshold is approaching.
• Towards a new early warning system of financial crises. Matthieu Bussiere, Marcel
Fratzscher* European Central Bank, Kaiserstrasse 29, D-60311 Frankfurt, Germany This
paper develops a new early warning system (EWS) model, based on a multinomial logit
model, for predicting financial crises. It is shown that commonly used EWS approaches,
which use binomial discrete-dependent-variable models, are subject to what we call a post-
crisis bias. This bias arises when no distinction is made between tranquil periods, when
economic fundamentals are largely sound and sus- tainable, and crisis/post-crisis periods,
when economic variables go through an adjustment process before reaching a more
sustainable level or growth path. We show that applying a multinomial logit model, which
allows distinguishing between more than two states, is a valid way of solving this problem
and constitutes a substantial improvement in the ability to forecast financial crises. The
empirical results reveal that, for a set of 20 open emerging markets for the period
1993e2001, the model would have correctly predicted a large majority of crises in emerging
markets.
20
• Mining LMS data to develop an ‘‘early warning system” for educators: A proof of
concept. Leah P. Macfadyen, Shane Dawson.Earlier studies have suggested that higher
education institutions could harness the predictive power of Learning Management System
(LMS) data to develop reporting tools that identify at-risk students and allow for more
timely pedagogical interventions. This paper confirms and extends this proposition by
providing data from an international research project investigating which student online
activities accu- rately predict academic achievement. Analysis of LMS tracking data from a
Blackboard Vista-supported course identified 15 variables demonstrating a significant
simple correlation with student final grade. Regression modelling generated a best-fit
predictive model for this course which incorporates key vari- ables such as total number of
discussion messages posted, total number of mail messages sent, and total number of
assessments completed and which explains more than 30% of the variation in student final
grade. Logistic modelling demonstrated the predictive power of this model, which correctly
identified 81% of students who achieved a failing grade.
• Developing Early Warning Systems: A Checklist from concept to action. EThird
International Conference on Early Warning. The Third International Conference on Early
Warning (EWC III) held in Bonn, Germany from 27-29 March 2006 provided the
opportunity to present new and innovative early warning projects and to discuss natural
hazards and risks around the world and how their impacts can be minimised through the
implementation of people-centred early warning. The present document “Developing Early
Warning Systems: A Checklist” was developed as a conference outcome, to both inform and
draw upon the discussions and practical examples raised during the conference, and to
support the implementation of the early warning components of the Hyogo Framework for
Action. The Checklist, which is structured around the four key elements of effective early
warning systems, aims to be a simple list of the main elements and actions that national
governments or community organizations can refer to when developing or evaluating early
warning systems, or simply checking that crucial procedures are in place. It is not intended
to be a comprehensive design manual, but instead a practical, non-technical reference tool
to ensure that the major elements of a good early warning system are in place.
En el ámbito nacional, el propio Conicyt en su programa Fondef ha financiado SATs aplicados para
distintos ámbitos:
• Medición del compromiso del niño, niña y adolescente con sus estudios para la promoción
de trayectorias educativas exitosas ID14I10078.
21
Ahora bien, si es posible generar SAT para catástrofes, para monitorear diversas condiciones de
producción, para el cambio de la educación, para las desigualdades de género; también es posible
construir un SAT para sistemas de alerta temprana en sistemas y programas sociales de
infancia.
En este sentido, se propone un nuevo SAT “Centrado en la calidad de los servicios de oferta”, donde
el objetivo es entregar una herramienta efectiva para que los sistemas y programas de protección a
la infancia tengan la posibilidad de actuar a tiempo y de forma apropiada, de manera que se reduzca
la posibilidad de perdidas personales y daños en la en los medios de vida. Un modelo de SAT para la
gente y el mejoramiento de sus condiciones de vida (Ocharan, 2007) Por tanto, un buen Sistema de
Alerta Temprana es aquel que pueda responder de forma anticipada y efectiva ante un nudo crítico
que ponga en cuestión su nivel de calidad. Es decir, el Sistema de Alerta Temprana de Vulneración
de Derechos implica considerar aspectos conceptuales como: responsabilidad individual y social,
minimización del daño, organización comunitaria, intervención oportuna, conocimiento sobre
factores de riesgo y factores protectores. (SENAME, 2008, pág. 5).
El proyecto se hace cargo de una de los lineamientos para una política nacional de centros de
investigación propuesto por el Consejo Nacional de Innovación para el Desarrollo, que es conformar
una forma de trabajo de alta integración. Es decir, no sólo hacer un equipo multidisciplinario y
participativo sino poner al proyecto en una lógica integrada transdisciplinar8.
8 Para un mayor análisis ver Consejo Nacional de Innovación para el Desarrollo (CNID). Lineamientos para una política nacional de centros de
investigación. Documento de trabajo nº3 Santiago, 2016.
22
De esta forma, se accede a un foco de investigación transdisciplinar; donde el objetivo central es la
creación del prototipo de alerta temprana. Pensar de este modo vinculante entre Ciencia y
Sociedad, es una forma de encontrar otras soluciones dentro de un sistema complejo. Difícilmente
la solución podrá ser de I+D si la manera de investigar no se abre a la forma en que personas y
equipos locales asumen sus impactos. Por eso al equipo de académicos de la Universidad de Chile,
Universidad Católica y Universidad Diego Portales, se suman instituciones y organismos del
Estado: Ministerio de Desarrollo Social, SENAME, Chile Crece Contigo, Seremi de Justicia,
Gendarmería. Asimismo, organismos expertos en infancia: ACHNU y el Observatorio para la
Confianza. Organizaciones de la Sociedad Civil: Fundación Colunga, Proyecto B, CATIM, Infancia
Primero, Ideas para la infancia, Futbol más, Corporación de los derechos de la infancia, Aldeas SOS,
Ciudad del Niño, Corporación Opción.
A B
Mediciones además sobre Sistemas
Mediciones sobre Personas
Articulación con Ofertas
Foco en Demanda
Medir Calidad de los servicios
Medir Coberturas
Posibilidades de Anticipación
Reacciones tardías
Indicadores mínimos pero sensibles
Indicadores maximalista
Heterogeneidad territorial
Homogeneidad territorial
Distinciones por fases de la intervención
Indicadores indiferenciados
Coordinación funcional
Coordinación en base a actividades y metas
Garantías de derechos operacionalizados en la
Retórica de derechos intervención de sistemas y programas
Una Interpenetración sistémica
Tensión entre lo social y lo económico
La relación de crisis con innovación
Conmoción por la crisis ocurrida
Fuente: elaboración propia.
Frente a esos problemas, se trabaja en un cambio de magnitud que es atómica (por buscar en lo
pequeño pero medular) y selectiva (porque pone el foco en la selección y no en la agregación de
indicadores):
• En vez de buscar la coordinación de los grandes organismos, homologar para inter operar con
ellos, se coloca en el otro lado del sistema, generando una herramienta sencilla y ágil de
accionar.
23
• Un cambio de magnitud que aprecia una solución pensada desde la reducción de variables,
mediante un proceso de selección riguroso, que produzca como resultado un puñado de
indicadores sensibles.
• Una innovación sustantiva: en vez de considerar a los niños y sus familias como vulnerables,
multiproblemáticos, en riesgo; girar esa observación y apreciar lo vulnerable, precarios,
descoordinados y en riesgo que son los servicios sociales y sus desiguales ofertas de calidad
en el ámbito de infancia.
• Colocar al sujeto de atención (niños y familias) desde un enfoque de derechos que los sitúe
como incumbentes en el proceso de mejoramiento de la calidad de los servicios sociales de
infancia; dotándolos de una herramienta que les permita observar su propio proceso de
intervención e interactuar con él.
• Contar con una plataforma de programas geo referenciada y de fácil acceso y gestión, de
conexión inteligente, que posibilite la detección y ajustes oportunos.
En esta solución, las tecnologías tendrían un rol relevante en el ámbito de la protección social, pues
como mecanismo de reducción de complejidad (Luhmann 1996; 1990), estarían probabilizando la
emergencia de la confianza.
Las tecnologías, vistas de este modo, podrían incidir en la emergencia de la confianza institucional ya
que abren las condiciones para coordinar las expectativas entre las instituciones, que deben estar
constantemente ofreciendo resultados efectivos en sus intervenciones sociales, y los sujetos que
podrían observar la información ofrecida por los organismos a través de un dispositivo tecnológico e
interactuar con él.
En este sentido, la solución es entender que el escepticismo por parte de los usuarios hacia las
instituciones, se explica como opacidad, ya que los servicios no saben de manera clara cuáles son las
problemáticas específicas de la gente y cuál es la forma más eficiente de solucionarlas. Por tanto, una
solución digital de conexión efectiva puede aportar a la restitución de la confianza en los servicios
públicos y privados.
24
SOLUCIÓN DEL PROYECTO : tecnología al servicio de la innovación
Sistemas y programas que puedan auto observar sus fallas
Proponer una herramienta ágil, selec va y efec va para una información oportuna en sistemas y
programas, fundada en un enfoque de derechos.
Proto po de alerta Solución de medición en pocas variables e indicadores sensibles, que se puedan observar y
temprana monitorear.
Crea un sistema de conexión que permita incorporar ajustes e innovaciones que mejoren la
calidad de los servicios públicos y privados.
Genera confianza ins tucional mediante una solución digital, a través de un proto po de alerta
temprana y una plataforma de conec vidad.
25
f. Hacia un índice multidimensional de efectividad
El proyecto Fondef en desarrollo asume una relación entre un SAT para sistemas y programas
y un índice multidimensional de efectividad. De este modo, se construye una matriz que
posibilita entender el SAT como una topografía y trayectoria de las fallas en un cuadrante
donde es posible observar el desajuste de condiciones de operación como la infraestructura,
el presupuesto y la dotación de personasl; las desigualdades territoriales y las decisiones
tardías. Asimismo coloca aspectos de control de la autonomía como una concentración
desdiferenciada en la forma que adquiere la organización o el programa, la existencia de
distorsiones de la comunicación y las condiciones de inseguridad de los equipos. Es difícil
pensar que ellos sean los agentes de un sistema efectivo de protección social si ejercen su
trabajo en condiciones laborales precarias y muchas veces no tienen el respaldo de su
organismo para emprender ajustes locales. De allí que el SAT busque romper formas
naturalizadas de rutinización y elaborar una observación sistematica de los nudos críticos,
que permitan hacer probable un giro de la desconfianza a una confianza lúcida (Murillo, 2017)
en un contexto de sistemas (Mariñez, 2018).
+ Innovación
Paradoja 1
Una Innovación controlada IME
Coordinación
Enfoque de Derechos
sistemas/programas
Sinergia
Modelos acoplados de funcional
medición e intervención
Confianza
Articulación reflexiva Organizacional
complejidad/calidad
REPRODUCTIVO
+ Control
+Autonomía
Desigualdad Territorial
Observación sistemática
de nudos críticos
26
La construcción de este índice será desarrollada durante 2018 y 2019. Tomando algunos
ejemplos de ámbitos de las políticas sociales a estudiar y considerando la forma en que
internacionalmente y en la Dipres en Chile se evalúa se hará una selección de variables
relevantes y se procederá a su normalización para obtener así una escala de medición única
para todas las variables que por lo general son de naturaleza muy diversa.
Para normalizar cada variable se calcularán los valores: promedio y desviación estándar
dentro del grupo de variables seleccionadas en un ámbito. La normalización de una variable
se sustenta en el teorema central del límite según el cual una muestra lo suficientemente
grande de una variable cualquiera posee una distribución normal de parámetros conocidos.
La normalización transforma la distribución supuestamente normal de una variable, en una
normal estándar de promedio y desviación estándar iguales a cero y uno respectivamente. El
cálculo se realiza tomando en cuenta el valor observado de la variable de la siguiente forma:
También se harán pruebas con un tipo de estandarización que usa la mediana (percentil_50) y
el rango intercuantil (percentil_75- percentil_25) como parámetros de tendencia central y
variabilidad de la serie de datos. Para calcular el valor estandarizado se ocupará la misma
fórmula de la ecuación 1 pero remplazando el promedio por el valor de la mediana y la
desviación estándar por el respectivo rango intercuantil de cada variable. El resultado será
una serie cuya mediana es cero y cuyo rango intercuantil es igual a uno. Se optó por la
normalización como método de estandarización debido a que tras la aplicación del método de
componentes principales no se espera observar diferencias altamente significativas en los
resultados producto de ambas series estandarizadas.
Posteriormente, para obtener el índice para cada área, se suman sus componentes
correspondientes. Una vez agrupadas las variables originales en cada componente se procede
a interpretarlas como si fueran “una sola” variable nueva. El desafío del proyecto es encontrar
sentido a cada componente reconociendo en cada uno de ellos un concepto relevante para el
27
análisis. La aplicación de este método tiene dos ventajas claras: La primera es generar una
menor cantidad de variables “independientes” o componentes no correlacionados lo que
permite diferenciar los efectos puros respecto de los efectos combinados de las variables
originales. La segunda ventaja es reducir la cantidad de variables a sólo las estadísticamente
relevantes.
Por último, la construcción de las categorías de agrupamiento para los indicadores se
realizará ocupando el método estadístico de cluster por k-medias. Este método construye las
categorías a través de interacciones sucesivas, de tal forma que el promedio del indicador en
cada grupo se encuentre lo más distanciado posible de los otros grupos. Se elaborará un
índice en una escala de 100 puntos, donde se le asigne una ponderación a cada variable
dimensional, considerando el desarrollo teórico existente, en términos del impacto de la
variable y a la vez como un resultado de un desarrollo desigual de la implementación,
siguiendo la siguiente lógica:
Xi: Variable
Pi: Ponderador
La propuesta es la siguiente:
Índice =
multidimensional de
efectividad
X1: Dimensión1
X2: Dimensión 2
X3: Dimensión 3
X4: Dimensión 4
X5: Dimensión 5
Algunas ventajas derivadas del uso de este índice multidimensional son las siguientes:
• Posibilita configurar un índice según subsistemas y dimensiones.
• Presenta de modo claro los resultados de la gestión a los diversos stakeholders de los
servicios involucrados en algún programa de infancia.
28
• Muestra resultados que pueden articularse mejor: al visualizar problemas comunes y
condiciones bajas, es posible pensar en asociarse entre políticas o programas para el logro
de alguna tarea específica. A la inversa, las políticas o programas de buenas condiciones
de efectividad podrían encontrar mecanismos de apoyo hacia el resto.
• Posibilita un aporte para reformular la forma en que se reparten los presupuestos y/o
donaciones, planteando tareas y resultados esperados, según niveles y dimensiones de
efectividad.
Otros
Fuente: elaboración propia
29
Fuente: elaboración propia
De este modo, como se puede apreciar por lo expuesto, la propuesta del proyecto Fondef
“prototipo de alerta temprana para sistemas y programas de infancia desde un enfoque de
derechos, es aportar al desarrollo y consolidación de una línea de investigación que sepa
observar las fallas en las políticas públicas, pensando desde ellas mecanismos efectivos
de innovación social.
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34
CAPÍTULO 1
1- Introducción
La preocupación por asignarle un cuerpo normativo al reconocimiento y protección de los
derechos de los niños/as, en tanto derechos humanos, ha dado origen a distintos
instrumentos jurídicos, pasados y recientes, siendo el más extendido la Convención
Internacional de los Derechos del Niño (en adelante CDN). Fue adoptada el 20 de noviembre
de 1989 por la Asamblea General de las Naciones Unidas, y ratificada por la mayor parte de
los países del mundo. En Chile, tal ratificación fue llevada a cabo en 1990, bajo la aprobación
unánime de ambas cámaras del Congreso Nacional. El 14 de agosto de 1990, fue promulgada
como Ley de la República, dentro del marco de la transición a la democracia (UNICEF, 1997).
En tanto ley, y no mera declaración de principios, la firma de la CDN por parte del Estado
chileno, y cualquier otro Estado, demanda el desarrollo de transformaciones discursivas,
legales y programáticas que hagan factible su implementación. Ello no ha sido fácil, en el caso
de Chile, en un marco en que la relación del Estado con la infancia ha seguido dos vías
históricas predominantes: la acción socio jurídica basada en la doctrina de situación irregular-
y por tanto una noción de infancia como objeto de protección y control- o la puesta en juego
de políticas públicas y sociales basadas en una noción de infancia indirecta y
compartimentalizada.
En ese escenario, la implementación del enfoque de derechos demanda, además, por parte del
Estado chileno y para el caso del sistema socio jurídico de protección, superar de modo
orgánico y efectivo lo antes mencionada “doctrina de situación irregular”, y que ha operado
como una forma de judicialización y criminalización de la infancia y de la pobreza. Tal doctrina
sigue operando, de facto, incluso después de la ratificación de la CDN y de una serie de
cambios legales y programáticos llevados a cabo. Se trata de una doctrina que ha sustentado
el funcionamiento del mencionado sistema socio jurídico de protección, organizado en torno a
los tribunales, antes de menores, hoy de familia, en el caso de nuestro país, y constituido por
una enorme red de instituciones públicas y semi estatales (organismos que dependen parcial
35
o totalmente del financiamiento del Estado y que reciben su supervisión). Hoy en día, en Chile,
no resulta muy bien visto hablar de “menores”; sin embargo, las lógicas con que se opera no
suelen ser muy distintas, y el uso de términos aparentemente más neutros como el de
“niños/as en riesgo o vulnerables” suele dar cuenta de una sofisticación del lenguaje más que
de una transformación en el enfoque.
Es en ese contexto en que hace pleno sentido pensar en la operacionalización del enfoque de
derechos, de modo de ir progresivamente clarificando qué es lo que implica planificar e
intervenir desde esta perspectiva. Ello puede resultar especialmente útil para que los sistemas
y programas sociales que trabajan con niños/as puedan analizar críticamente su propia
práctica e idear formas de mejorarla. Debemos estar conscientes de que ello no es una tarea
fácil, debido, en primera instancia, a que la aplicación del enfoque de derechos presenta una
serie de complejidades y desafíos, yendo mucho más allá de un conjunto de artículos que uno
pudiera pensar de manera sumativa. Al mismo tiempo, coexisten modos distintos de
interpretarlo; si bien es imposible homogenizar de modo drástico todas aquellas lecturas, sí es
una aspiración que se desarrollen debates tendientes a hacer menos confuso el modo como el
Estado chileno lo incorpora.
La CDN forma parte de un proceso más amplio de globalización legal, que se ha constituido
como un factor relevante en el cambio del discurso público relativo a los niños/as9 y en la
creciente homogenización relativa de políticas públicas y sociales con respecto a ellos. Desde
una perspectiva occidental, los derechos de los niños/as forman parte de los derechos
humanos universales e individuales y, si bien no existe una noción universal de infancia, ni es
necesariamente deseable que exista, se aprecia, en la actualidad, un enfoque más articulado al
respecto (James and James, 2004).
9
Acorde con la CDN, se entenderá por niños/as a los menores de 18 años, en el caso de Chile, o del
momento en que en un determinado país se alcance la mayoría de edad.
36
A pesar de ello, es posible observar una tensión significativa entre las normas internacionales
y las culturas y prácticas estatales y semi-estatales locales. Por este motivo, el análisis de los
procesos de implementación local, y de sus complejidades y contradicciones, se ha constituido
en una preocupación de las ciencias sociales y jurídicas. En general, se ha observado que la
retórica de la participación infantil resulta contradictoria con los intereses locales y los estilos
políticos, y que las concepciones convencionales de familia y autoridad suelen dificultar las
transformaciones en distintos ámbitos de la vida cotidiana.
La CDN articula dos aspectos, que convencionalmente han sido vistos como contradictorios. El
primero es el principio de igualdad y no discriminación, que reconoce que los niños/as gozan
de los mismos derechos que todas las personas y que se orienta a su equiparación. El
segundo, es el reconocimiento de derechos específicos, que exigen una discriminación positiva
por parte del Estado, asignándoles una protección especial y preferente (Cillero, 1995). Esta
articulación resulta vital, ya que el tratamiento habitual de los problemas de la infancia no ha
expresado adecuadamente ninguno de estos dos aspectos, ni menos aún ha sido capaz de
conciliarlos.
Por otra parte, el principio de efectividad obliga a los Estados a poner en juego todas las
medidas y recursos disponibles para garantizar el goce y ejercicio de estos derechos. La CDN
también redefine las relaciones del niño con la familia y el Estado, disponiendo obligaciones y
limitaciones para la acción de estas dos últimas esferas, definidas como complementarias, en
orden a facilitar el ejercicio pleno de derechos por parte del niño/a. En particular, explicita el
derecho del niño/a a vivir con su familia y restringe las circunstancias en las cuales este
derecho puede ser suspendido, ojalá por períodos breves y cuando otro tipo de acción no
resulta factible.
37
involucración activa de parte del Estado y una concepción de un Estado con un fuerte
compromiso social y relativo al bienestar de las personas (Jones & Welch, 2010).
Otro modo habitual de categorizar los distintos derechos contenidos en la CDN, es aquella
relativa a las "tres P", es decir, derechos de "provisión" (de bienestar o económico-sociales),
derechos de "protección" (referidos a requerimientos particulares en "circunstancias
especialmente difíciles", como los niños separados de sus familias, niños refugiados, niños
maltratados o abusados sexualmente, niños discapacitados y otras); y derechos de
"participación" (formarse y expresar opiniones, libertad de asociación y otros de carácter
político). A veces, se distinguen también los derechos "I", es decir, aquellos relativos a la
identidad personal y cultural, como la nacionalidad, privacidad, religiosidad, idioma, creencias
y otros.
En ese escenario, la crítica más relevante a la CDN ha tenido que ver con su concepción
individual, y no colectiva, de los derechos humanos, además de su visión occidental de la
infancia. Esto último, especialmente, respecto a la temática del trabajo infantil de carácter
productivo o doméstico y de cuidado, que forma parte de las responsabilidades cotidianas de
la mayoría de los niños/as en el mundo. En ese mismo sentido, ha sido también criticada su
concepción universalista de los beneficios de la escolarización obligatoria, ya que, en varios
casos, ello no resulta la mejor alternativa local y tiende a resquebrajar las modalidades
contextualizadas de sobrevivencia y trasmisión cultural (James & James, 2004; Scheper-
Hughes & Sargent, 1998).
Respecto a los derechos culturales, y esta es una crítica de nuestra parte, llama la atención que
el derecho a mantener y ejercer la propia cultura o religión remite siempre a aquello
profesado por los padres, sin ser reconocido el derecho de los niños/as a desarrollar y
sostener referentes culturales distintos, y a veces en oposición, a aquellos sustentados por
tales padres. Ello es relevante si consideramos el creciente desarrollo de culturas infantiles (y
juveniles, desde hace más tiempo) con un fuerte contenido generacional y de búsqueda de
autonomía, además de las transformaciones que, a través del tiempo, experimentan las
creencias y prácticas culturales de diversa índole. En términos culturales, entonces, los
niños/as aparecen, en la CDN, como una extensión de sus padres, más en una lógica de
trasmisión y reproducción cultural, que de producción, transformación e innovación.
Observamos también, por nuestra parte, que tampoco se menciona, en la CDN, el derecho al
libre ejercicio de la sexualidad infantil y juvenil y a la diversidad sexual. La sexualidad aparece
solo a partir de la figura del abuso o la explotación sexual, en que los niños/as se muestran en
condición pasiva ante la violencia de los adultos, pero no como personas provistas de una
sexualidad propia. Si bien esta carencia puede ser suplida al remitir a otros instrumentos
relativos a los derechos sexuales y reproductivos, se tiende, en general, a pensar solo en los
38
adolescentes, y los niños/as menores quedan en una zona gris en que el reconocimiento de su
sexualidad es ambivalente o directamente inexistente.
Adicionalmente, Baratta (1995) argumenta que la CDN está mucho más centrada en los
derechos de provisión y protección (los efectos del "juego societal" para los niños/as) que en
los de participación (el espacio de influencia que los niños/as pueden tener en definir las
reglas de ese juego societal). Para el autor, ello hace necesario que los niños/as sean
considerados no solo como vulnerables y requeridos de protección, sino en términos de sus
particulares identidades y procesos colectivos que los constituyen como actores sociales y
políticos. Del mismo modo, el autor observa que, tanto en la CDN misma como en su
implementación en América Latina, los derechos de participación han tenido una
promulgación y una implementación muy restringida.
Sin embargo, y en las décadas recientes, la consideración de este derecho ha derivado, muchas
veces, en un "familismo indiscriminado", que supone que la familia es un valor en sí mismo, de
modo descontextualizado. A veces, ello lleva, incluso, a negar la atención a ciertos niños/as si
no son acompañados en el proceso por sus familias, con lo cual se les invalida su condición de
sujeto de derecho y se les piensa, una vez más, como una extensión de sus padres (Vergara,
2009).
Además, las prácticas institucionales suelen basarse en concepciones convencionales de
familia prototípica moderna, es decir, nuclear, biparental, basada en una pareja heterosexual
estable y formalizada y en una división del trabajo de acuerdo con género, además de una
fuerte orientación de clase, que tiene por referente aquello que los estratos medios y altos
consideran adecuado.
Esta reificación de la familia conduce, en muchas ocasiones, a una sub-intervención del Estado
o a forzar el vínculo familiar, y no solo a aquella sobre-intervención de la que hablamos
previamente. Esta sub-intervención suele hacerse, además, sin considerar suficientemente la
perspectiva de los niños/as y el modo como otros derechos se ven afectados; entre ellos, su
integridad física y psíquica, que es un derecho que no puede suspenderse (INDH, 2016).
39
2011), o, simplemente, d) una permanencia con los padres sin que se realice ninguna acción
sostenida de apoyo, intervención o seguimiento y exponiendo a los niños a condiciones
dañinas para su integridad. Además, en estos últimos casos, suele ser muy escasa la cobertura
y la sostenibilidad de intervenciones que, muchas veces, hubieran permitido reestablecer
condiciones más seguras para tal integridad.
Por otra parte, a pesar de los cambios que la CDN ha incentivado, los contextos estructurales y
culturales propios de la modernidad tardía y de las democracias neoliberales han implicado la
intensificación de la restricción de la autonomía de los niños/as, la limitación de sus
desplazamientos urbanos y de su tiempo libre, y el incremento de formas diversas de
vigilancia, privatización e institucionalización de sus vidas cotidianas (Mayall, 2001).
40
En primer lugar, las propuestas e instrumentos de operacionalización deben considerar los
derechos como una totalidad y no como una parcialidad. Por mucho que un programa
determinado se focalice en un aspecto (salud, educación, protección especial, etc.), la
implementación del enfoque requiere que se considere el conjunto de los derechos y las
condiciones de vida y relacionales de esos niños/as, sus familias y su entorno. Más aún, de
modo similar a como ocurre con el enfoque de género, la planificación estatal y semi-estatal se
ve demandada, hoy, a trabajar con el enfoque de derechos de infancia de modo transversal,
aplicándola incluso en áreas que, aparentemente, no dicen relación directa con los niños/as.
41
Una perspectiva de riesgo, por ejemplo, y a partir de herramientas epidemiológicas y
probabilísticas, está pensada como un instrumento para identificar a aquellos sujetos o grupos
“de riesgo”, en base a la conjunción de una serie de factores sociodemográficos, biográficos o
ambientales, que incrementan la posibilidad de experimentar una determinada enfermedad
(y, por extensión, un problema social como la pobreza o la violencia) (Castel, 1984 y 1986). El
foco, entonces, suele estar puesto en las condiciones higiénico- morales de ese sujeto y su
entorno- para tomar la noción de “higiene moral” de Donzelot (1990), que subyace a la idea de
“contaminación” y “contagio moral”- y no en mostrar, efectivamente, la existencia de
determinadas vulneraciones de derechos. Esto corresponde, justamente, a una de las
principales críticas que se ha realizado a la doctrina de situación irregular, que facultaba al
Estado para intervenir, por ejemplo, internando a un niño/a, a partir de una interpretación de
su entorno y su familia como “contaminante”, sin existir necesariamente un conflicto jurídico a
la base y sin ser necesario mostrar, ni tratar de modo específico, una vulneración de derechos
ni una infracción de ley penal.
El enfoque de inversión social, por su parte, se basa en la noción de “capital humano”, que
resulta históricamente inédita al considerarse legitimo aplicar el concepto de capital a las
personas, cuestión que ni el liberalismo social, ni el humanismo cristiano, ni los enfoques
socialistas hubieran aceptado décadas atrás. El enfoque enfatiza, además, la inserción laboral
y productividad futura del niño/a, lo cual minimiza la importancia de sus condiciones actuales,
lo invisibiliza como sujeto presente y no meramente futuro, y reduce su condición de
ciudadano, en su amplio sentido, a un mero aspecto económico productivo. El foco está
puesto, adicionalmente, en la rentabilidad de la inversión por parte de los Estados, que lleva a
privilegiar el trabajo con la infancia temprana y aquellos sujetos que son concebidos como
“rehabilitables” o sensibles a la intervención, dejando de lado, en términos relativos, las
familias y los niños/as de mayor edad y que presentan problemáticas más complejas (Olk,
2006).
A su vez, enfoques como los descritos tienden a centrarse, una vez más, en los niños/as y sus
familias, en tanto sujetos con determinadas características, más que en las obligaciones que el
Estado tiene respecto a ellos. Los derechos, en cambio, deben ser pensados como obligaciones
relacionalmente constituidas entre sociedad y Estado, que se derivan de condiciones
societales más que de déficit o padecimientos individuales (Vergara,2015), por más que ello se
materialice en sufrimientos personales que sea necesario considerar e incorporar en las
intervenciones. Así, por ejemplo, es muy distinto pensar a los niños/as migrantes y sus
familias como sujetos en riesgo con los cuales es preciso intervenir para modificar algo en
ellos, que pensar que el Estado chileno se ve impelido a asegurar los derechos de esas
personas, cuya transgresión no suele derivarse de sus características individuales, sino de
desigualdades socioeconómicas trasnacionales y procesos de xenofobia y racismo.
A pesar de las críticas que han recibido enfoques como el de riesgo e inversión social, desde
una óptica de derechos de infancia, lo cierto es que incluso agencias internacionales como el
Banco Mundial y Unicef tienden a presentarlos como compatibles y en directa continuidad.
La operacionalización del enfoque de derechos se encuentra, una vez más, con un problema
de carácter sistémico, consistente en la inexistencia de un debate conceptual y político
suficiente para pensar qué implica el enfoque para el Estado chileno y para cada uno de los
programas e intervenciones. La intención de operar simultáneamente con perspectivas tan
distintas genera acciones y lógicas contradictorias y disonantes en los sistemas y programas
sociales, y el enfoque de derechos termina convertido, justamente, en lo que explícitamente no
desea ser, es decir, en una mera declaración de principios carente de cualquier efectividad. El
42
desafío general es, por tanto, incrementar la capacidad crítica y el debate respecto a enfoques
que mantienen una continuidad semántica y operativa con la doctrina de situación irregular,
por más velado y sofisticado que ello sea. El desafío específico para la operacionalización del
enfoque de derechos es desarrollar propuestas consistentes y explícitas respecto a aquello
que sí corresponde a una lógica y una práctica basada en tal enfoque.
En cuarto lugar, ante múltiples situaciones específicas, y como analizábamos en el ítem
anterior, los distintos derechos de los niños/as no resultan siempre compatibles de modo
pleno, siendo necesario tomar decisiones contextualizadas que privilegien el interés superior
del niño. Un aspecto central del enfoque de derechos es que no se trata de una mera
enumeración de derechos, valga la redundancia, sino que presenta principios orientados a
guiar la toma de decisiones para casos particulares y en condiciones y trayectorias
particulares. Operar con un enfoque de derechos implica, entonces, procesos decisionales
contextuales, complejos, informados y en continua revisión.
Este carácter contextual y caso a caso del enfoque de derechos también reviste dificultades
técnicas para el diseño mismo de propuestas de operacionalización. ¿Cómo generar
instrumentos e indicadores capaces de captar esta complejidad? Un instrumento requiere,
habitualmente, de un cierto grado de homogenización, pero la uniformización excesiva, así
como la excesiva predefinición de rutas “correctas”, operaría precisamente en contra de un
aspecto medular del enfoque de derechos, que es esta lógica decisional compleja, basada en
principios orientadores de la acción más que en respuestas únicas e inmediatas. Se requiere,
entonces, de instrumentos contextual e individualmente sensibles, lo cual resulta un desafío
importante.
En sexto lugar, y particularmente con relación a los derechos económicos y sociales- o de
provisión- existe otra dificultad de carácter sistémico. Ello dice relación, en el caso de Chile y
otros países, con la consolidación de procesos de neoliberalización y con la presencia de ese
Estado subsidiario que mencionábamos antes, que no puede asegurar, tampoco para la
población adulta, el pleno cumplimiento de los derechos sociales y económicos. En varios
casos, además, su consecución ni siquiera es concebida como un derecho, es decir, como una
obligación de parte del Estado, sino como un bien o un servicio a ser adquirido en el mercado,
dependiendo de la capacidad adquisitiva de la familia o de la persona.
43
Operacionalizar un enfoque de derechos, por su parte, hace necesario definir cuáles son los
mínimos aceptables para el cumplimiento de los derechos de provisión, y eso debe hacerse,
justamente, en el marco de esos Estados subsidiarios, en que tales mínimos no están
asegurados, y en que programas específicos tienen márgenes de acción escasos. La tentación
de definir mínimos muy poco exigentes aparece ante la necesidad de hacer operativo un
instrumento; sin embargo, desde el punto de vista ético, jurídico y político, ello puede implicar
estar avalando, de lleno, el incumplimiento de los derechos del niño/a. Considerar patrones
muy exigentes, por otra parte, puede conllevar el riesgo de que el instrumento aparezca, ante
los equipos, como descontextualizado y desprovisto de sentido. Algo similar puede ocurrir con
los derechos de protección especial, en que la acción del Estado chileno es tan insuficiente,
contradictoria, e incluso iatrogénica, que el problema de fijar los mínimos requeridos se
convierte en un aspecto crítico.
44
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46
CAPÍTULO 2
Nicolás López
nicolaseugenio.lopez@gmail.com
Introducción
1.1. La lógica de las políticas sociales
Así expuestas las cosas, es posible afirmar que la política pública ha reducido el
territorio a un mero dato que sólo refiere información administrativa sobre las
personas y no otras posibilidades interpretativas o explicativas que complejicen la
lectura sobre los fenómenos sociales. Por el contrario, lo que se plantea es que el
territorio pueda ser reconocido como una categoría necesaria y relevante en el
análisis de lo social, reconociendo en él todas las dinámicas de relaciones que se
producen, condicionan o potencian, entre sujetos individuales y colectivos que lo
47
habitan, actualizan y producen. En definitiva lo que se plantea es la necesidad de
transformar el territorio, en una unidad de análisis, observación e intervención en sí
misma, es decir no solo como un dato neutro que hace referencia a una localización de
un domicilio en un sistema de coordenadas.
El punto ciego de lo territorial tiene un correlato directo en las formas en las que la
política social asume la intervención. En este sentido y a grandes rasgos, es posible
señalar que hoy en día existen 2 grandes pilares desde los que se plantea la
intervención social y las políticas públicas: 1) Los modelos de transferencia (que
pueden ser condicionados o no condicionados) que intentan suplir determinados
estándares no resueltos, superar ciertos mínimos de acceso y umbrales, en donde los
sujetos no alcanzan a contar con estos pisos mínimos para su desarrollo. 2)Los
modelos de emprendimiento que por la vía del estímulo de desarrollo de micro-
negocios u otro tipo de incentivos, supone un apuntalamiento de las condiciones
individuales (familiares) para la consecución de recursos, que nuevamente permitan
superar estos mínimos necesarios. Lo que aquí queda manifiesto, es el modo en que la
política pública entiende y opera para la superación de la pobreza y la exclusión social,
de modo individual y familiar, mediante la transferencia de recursos y las condiciones
para el emprendimiento individual o colectivo, pero siempre con el supuesto de que es
la capacidad de agencia la que va a detonar y va a lograr superar cualquier situación
contextual que obre en contra de aquello.
48
Figura N°1: Índice de vulnerabilidad escolar.
¿Qué es lo que nos muestra este gráfico y que es interesante de observar y exponer
para comprender el operar de la política pública y su nula observación desde un
enfoque territorial? Desde nuestro punto de vista aquí surgen dos hallazgos que son
preocupantes: el segundo cuadrante -con puntos de color azul en la imagen- está
compuesto por 48 comunas con más de 350.000 niños, niñas y adolescentes con alto
nivel de vulnerabilidad y baja oferta programática del SENAME, y en donde dos de
cada diez niños, que están alojados en estas comunas tienen ascendencia indígena.
Entonces aquí hay 48 comunas con un alto nivel de vulnerabilidad que tienen una baja
cobertura y oferta programática de este servicio en particular.
49
Otra consideración para acompañar esta reflexión: en la Figura N°2 extraída del Atlas
de Acción Social (Ministerio de Desarrollo Social, 2017), tenemos un mapa la comuna
de Arica que muestra la ubicación de los jardines infantiles dependientes de la red
JUNJI e Integra, expresados en los puntos amarrillos del mapa. A esto se suma una
gradiente de color, en donde a mayor intensidad del azul va aumentando el porcentaje
de niños y niñas pobres, entonces en el azul más oscuro tenemos los lugares dónde
vives niños y niñas que están en el tramo del 40% más pobre de la población. Queda
en evidencia la baja coincidencia donde están los niños más pobres y la oferta de
jardines infantiles estatales.
50
2. COMPLEJIDAD TERRITORIAL
Aún más, la trampa de los promedios indicaría que en términos generales las familias
de la Región de Antofagasta se encontrarían en un mejor estado en comparación con
el resto (menor nivel de pobreza, CASEN y otros indicadores de INE de ingresos
regionales). Pero lo anterior, esconde realidades territoriales importantes, podemos
claramente identificar condiciones de vulnerabilidad extrema en la región, por
ejemplo, existen poco más de 6000 familias viviendo en campamentos (Un Techo
para Chile, 2016), que en función de su población (200 mil hogares RSH), es la región
51
con mayor porcentaje de familias de esta condición en el país (3,5%). Lo mismo
ocurre con el reciente cálculo de déficit habitacional del país (21.172 requerimientos
de vivienda).
Junto con evidenciar realidades regionales distintas en el país, lo mismo ocurre a nivel
regional con las comunas, donde se observan realidades distintas entre las comunas
de una misma región, que conlleva a diferenciar el diagnóstico a un nivel comunal.
Ejemplo de esto es la distribución de áreas verdes en el país, donde en la región
Metropolitana la cifra de áreas verdes accesibles por metro cuadrado llega a 3,7, lo
cual es aceptable como estándar internacional, pero al acercar el lente de observación
tenemos que Vitacura encabeza la nómina con mayor acceso con 7,4 m2 y mientras
tanto esta Puente Alto con 1.5 m2, y El Bosque con 1,9 m2 (Centro UC Políticas
Públicas, 2017)
52
En función de lo anterior, al visualizar el monitoreo de programas para niños y niñas
del país, es absolutamente necesario tener un enfoque territorial que permita
distinguir cuáles son los fenómenos del territorio que tienen impacto y condicionan la
intervención de la política pública de infancia. Claramente no es lo mismo la
intervención de niños y niñas de 0 a 5 años (infantes) en el barrio Jorge Inostroza, en
la comuna de Iquique, que el mismo programa en “Los Alerces” en Puerto Montt. No
solo por sus condiciones bio-físico- geográficas (que claramente si implican una
diferencia a considerar) sino por las dinámicas de conformación del territorio más allá
de un simple escenario de ocurrencia de la vida social.
Varias veces se menciona que las políticas públicas son ciegas o no consideran el
enfoque territorial, justamente se apunta que no consideran las particularidades del
territorio y establecen un diseño y ejecución igual para todos. Esto ha colaborado a
que los territorios con mayor complejidad o menores oportunidades no puedan
superar su rezago, o al revés sigan reproduciendo fenómenos de desigualdad y
vulnerabilidad.
El desafío entonces es que la intervención social tiene que recocer esta doble
dimensión, por cierto que la dimensión individual pero, necesariamente las
condiciones de complejidad territorial y por lo tanto, una intervención social,
entendida desde un enfoque de DDHH necesariamente tiene que considerar esta
53
condición de complejidad porque implica reconocer profundas desigualdades
estructurales que afectan a las personas y que una política pública únicamente
individual y “familista” no logra capturar, porque es imposible que una política pública
logre los abordajes contextuales que se llevan de una desigualdad estructural que no
se observa. Lo que no se observa no se puede intervenir, si observamos individuos,
intervenimos individuos, si añadimos complejidad y territorio podemos intervenir
sobre estos.
3. ENFOQUE TERRITORIAL
54
y procesal. También el concepto involucra al ámbito cultural, por ejemplo, la
“identidad territorial se concreta cuando un referente espacial se torna elemento
central para la identificación y acción política del grupo” (falta página Haesbaert,
2004).
Por otro lado, Carlos Porto Gonçalves (2009), enuncia que territorio es el escenario
de las relaciones sociales, donde se disputa el poder de los distintos actores, por eso
Porto Gonçalves, declara el concepto como multidimensional y multiescalar (local,
nacional, regional, global), y como:
55
escalas (comunitaria, comunal y regional), porque “para lograr una mayor igualdad es
indispensable reducir las brechas entre los territorios. De ahí la importancia de
políticas que contemplen no solo la convergencia productiva, sino también la
convergencia espacial” (Comisión Económica para América Latina y El Caribe, 2010,
pág. 131).
Por lo tanto, el enfoque territorial a las políticas públicas otorga que la toma de
decisiones sea informada, porque la dimensión espacial reúne las dinámicas y
elementos que suceden en él.
Dentro de las dimensiones de análisis que se puede atribuir a los fenómenos sociales,
está la territorial, que se plantea desde su sentido heurístico, conceptual e
instrumental, debido a que plantear problemáticas con la dimensión y enfoque
territorial, es distinguir y apreciar, la perspectiva de desarrollo y la teórica. Puesto
que, territorio como concepto se puede declarar una categoría de análisis geográfica
que consiste las delimitaciones, fronteras, premisas, relaciones de espacio-poder,
desde el ámbito político, económico, simbólico, entre otros, en el espacio geográfico,
como ya se ha nombrado anteriormente.
56
Es cierto que genéricamente la puede llamar de complejidad territorial, pero no toda
complejidad territorial es homogénea, sino que lo estamos comprendiendo desde
distintas dinámicas y potenciar con ello, por cierto que las intervenciones desde el rol
del de todos los actores que confluyen en el espacio territorial.
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57
CAPÍTULO 3
MODELOS ECONOMÉTRICOS DE ALERTA TEMPRANA PARA SISTEMAS Y PROGRAMAS DE
PROTECCIÓN A LA INFANCIA
1. Introducción
58
programas sociales de la Dirección de Presupuesto (DIPRES), los sistemas de evaluación de
las diversas agencias internacionales (UNICEF, Quality for Children), los sistemas de
programas de la sociedad civil. Sin embargo, la información con la que se cuenta hoy no
permite hacer un seguimiento comprehensivo, sistemático y riguroso de la trayectoria de
desarrollo los programas y políticas de protección a la infancia, del ciclo de vida de los niños, y
los centros que atienden a estos menores. Por lo tanto, es difícil abordar a los niños en su
complejidad y se deteriora la capacidad del sistema para la detección precoz de eventuales
problemas, su diagnóstico efectivo y resolución integral.
Un sistema de alerta temprana para protección de infancia debe partir con considerar
principios esenciales, es decir, aquellos fundamentos que determinarán su diseño e
implementación. Esto no deja de ser relevante si consideramos que la multiplicidad de
agencias, intereses e información –por mencionar solo algunos elementos—que serán parte
del sistema. Cuando estos elementos se integran a un sistema sin una debida reflexión de los
objetivos a los que responden, ni tampoco de los principios que rigen este proceso de
integración, el riesgo está en la desarticulación y la operación bajo motivaciones particulares y
la generación de inercias organizacionales muy difíciles de cambiar, especialmente en
políticas de protección de infancia (Waldfogel, 1998).
Aunque a primera vista parezca una obviedad, un primer principio que orienta el modelo es la
promoción de un enfoque sistémico. La respuesta del Estado en materia de protección de
infancia a la fecha, al menos desde el diseño institucional formal, se ha pensado como un
sistema (esto no significa que las políticas de protección de infancia operen de la misma
forma). Por lo tanto, un modelo que permita generar alertas tempranas no puede sino
pensarse bajo esta misma lógica. En este caso, cabe anticipar, no se tratará de una mera
nomenclatura genérica cuya incidencia se acote solo a este espacio de declaraciones de
intenciones, con escaso impacto en la realidad.
59
Este enfoque de sistemas supone algunas consideraciones de diseño, como el pensar en
soluciones estructurales para todo el Estado y no en realidades puntuales de determinadas
agencias (Christensen & Lægreid, 2007; Ling, 2002); el impulso, fortalecimiento y uso efectivo
de las redes de colaboración y gobernanza, que consideran entidades tanto públicas como
privadas (van Bueren, Klijn & Koppenjan, 2003; Ferlie, Fitzgerald, McGivern, et al. 2011); la
cocreación y difusión intensiva de conocimiento a través de estas redes (Weber & Khademian,
2008); y el diseño de marcos institucionales de operación que habiliten la generación de
productos, servicios y los resultados esperados por el sistema (Head & Alford 2013). Estos
marcos, por cierto, debieran contar con la flexibilidad suficiente para ser adaptados en el
futuro.
Un tercer pilar del Sistema es el de acompañamiento durante todo el ciclo de vida de los NNA.
Aunque se trate de un SAT, con énfasis en la prevención del cuidado de los derechos de los
NNA, no es posible desconocer que esta alerta temprana ocurra en todo el ciclo de vida de los
NNA. Esto, porque es posible que existan vulneraciones de derechos específicas que tengan
lugar en determinados momentos del crecimiento de los menores. Además, por lo general las
políticas de protección de infancia no abordan este principio. Aunque la mayor ventaja del
énfasis preventivo es evitar tempranamente casos cuya gravedad podría crecer hasta alcanzar
niveles dramáticos, este énfasis podría además generar mayor eficiencia en los sistemas de
protección, tal como lo sugiere Waldfogel (1998) para el caso de EE.UU.
Un principio adicional que el SAT debe cautelar es el de territorialidad. Las fallas del Estado en
cautelar los derechos de los niños, niñas y adolescentes del país sin duda varían, no solo en
intensidad (mayores vulneraciones en determinados territorios en comparación a otros), sino
que también en forma (vulneraciones que se materializan de manera distinta). Un diagnóstico
compartido es el de la alta heterogeneidad de gobiernos regionales y municipales en materia
de recursos financieros, personas, capacidades de gestión y desempeño (Fuentes, Ibarra,
Matus & Pérez, 2007; Waissbluth, Inostroza & Leyton, 2007; 2012; Horst, 2009; Henríquez &
Fuenzalida, 2011). En general, un grupo menor de municipios goza de capacidades
organizacionales por sobre el grueso de sus pares, mientras que los otros no cuentan con la
suficiente autonomía financiera, cantidad y profesionalización de personal para afrontar las
demandas de sus respectivas localidades. Esta heterogeneidad supone que los sistemas
predictivos de las fallas del Estado deben de recoger estas diferencias territoriales. Solo de
esta forma se podrán diseñar respuestas pertinentes a las necesidades de los NNA.
60
3. Fuentes de fallas y componentes del SAT
Asimismo, la identificación precisa de las componentes del SAT permitirá identificar aquellas
fuentes de información desde donde puedan obtenerse datos de las principales fuentes de
fallas de los sistemas de protección de infancia. Esto permitirá identificar aquellas variables
que requieren de ser especificadas para introducirlas al sistema, o bien extraer la data
disponible de dichos indicadores. Para esta identificación se revisó la literatura y además
casos de fallas de protección en los casos donde se han vulnerables derechos del niño en Chile
y las posibles causas de dichas vulneraciones.
61
4. Unidades de análisis en el modelo
De forma preliminar, las dimensiones anteriormente descritas describen unidades de análisis
particulares. Por ejemplo, las instituciones se establecer para definir la relación entre
sistemas públicos como los de educación, salud o bienestar social; o bien la gestión de un
programa específico de protección de infancia. Asimismo, los sistemas de información y de
comunicación pueden fallar en distintos niveles, como en la generalidad de los sistemas
públicos con los que cuenta el Estado (ya ejemplificados), a nivel sectorial, o bien a nivel de
programa. Hecha esta precisión, vale la pena mencionar que las fallas del Estado pueden
ocurrir en distintos niveles, los que van gradualmente desde la unidad de análisis más
elemental (un NNA) hasta los sistemas ya descritos.
Es muy importante señalar ni este artículo ni este proyecto señala que las fallas son
producidas por un NNA. Esta conceptualización permite, solo para un diseño posterior más
preciso del SAT, identificar en qué nivel de análisis la falla en la protección de derechos de
NNA ocurre.
62
• Los modelos de datos de panel permiten analizar el desempeño con los resultados
esperados dado un set de características, hacer comparaciones entre los distintos
sistemas y programas, analizar tendencias en el tiempo y estimar brechas.
• Los datos de panel se pueden estimar con diferente frecuencia temporal (por ejemplo,
trimestral o anual) y pueden fácilmente controlar por estacionalidad.
• Los modelos de datos de panel se pueden estimar sin la necesidad de tener un grupo
de control, ya que sólo requiere de datos para distintas unidades que evolucionen en
el tiempo. Técnicamente son una metodología sencilla de estimar y de fácil
implementación en términos de presupuesto y plazos.
a. Monitoreo de la Oferta
corresponde a un vector de variables binarias para cada una de las regiones (provincias o
comunas). Este vector controla por el hecho de que existe un alto grado de heterogeneidad
territorial entre distintas zonas geográficas. corresponde a un vector de variables binarias
por tiempo (por ejemplo, año). Este vector controla efectos que podrían incidir en la evolución
del indicador en todas las regiones del país debido a, por ejemplo, cambios en la política de
infancia del gobierno de turno, cambios en el presupuesto nacional del SENAME o cambios en
el clima económico y/o social del país. representa los recursos asignados a la
unidad c en el periodo t. Esta variable buscar explorar si el crecimiento en los recursos ha
producido los resultados esperados. es la parte del indicador de oferta que no es explicado
por la heterogeneidad entre regiones, los factores afectando al programa a nivel nacional y el
presupuesto asignado a cada unidad.
63
b. Identificación de Brechas
Las brechas reflejan si un indicador se encuentra por sobre o por debajo de su valor esperado
una vez que se consideran potenciales heterogeneidades promedios territoriales, se eliminan
los efectos de factores macro que influyen en la evolución del indicador agregado a nivel de
programa o línea programática y se considera el presupuesto asignado a cada unidad. Valore
positivos en las brechas sugieren que el indicador de oferta se encuentra por sobre su valor
esperado, mientras que valore negativos en las brechas sugieren que el indicador se
encuentra por debajo de su nivel esperado. De esta manera, la identificación de brechas
permite predecir potenciales amenazas de manera temprana.
Una vez identificada ciertas brechas, se busca relacionar un la oferta y un potencial déficit en
la oferta con un número de variables de resultados. La especificación del modelo es la
siguiente:
64
El modelo anterior puede ser modificado para modelar la probabilidad de una crisis:
d. Selección de Atributos
Backward Elimination (BE): En este enfoque se comienza con todos los atributos, luego se
evalúa la eliminación de cada variable, eliminándose efectivamente la variable con mayor
aumento de desempeño al ser eliminada. El proceso se repite hasta que ninguna mejora sea
posible.
Forward Feature Selection (FS): Se comienza sin atributos en el modelo, se agregan una a
una las variables explicativas y se evalúa bajo cierta métrica el desempeño de agregar cada
variable, eligiéndose la que mejore más el desempeño del modelo.
a. Indicadores de Oferta
65
Los indicadores de oferta debiesen abordar dimensiones tales como salud, cuidado y
educación; nutrición y alimentación; protección del niño; desarrollo e integración; deporte,
recreación y cultura; y condiciones de vida. Además, estos pueden ser medidos a distintos
niveles o unidades de estudio: niños, centros, comunas, programas.
b. Indicadores de Resultado
c. Variables de Control
66
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349.
67
CAPÍTULO 4
¿DÓNDE PONEMOS EL FOCO?
ALGUNAS PISTAS PARA PENSAR UN MODELO DE ALERTA TEMPRANA
1. Introducción
Este documento sintetiza las reflexiones que han surgido en el marco del primer año del
proyecto FONDEF y las premisas que sustentaron su formulación. El punto de partida de esta
investigación fue repensar los sistemas de alerta que operan a nivel de las instituciones y
organismos que implementan políticas de protección dirigidas a niños, niñas y adolescentes,
con el fin de anticipar situaciones complejas y evitar graves vulneraciones de derechos.
Un acontecimiento que sirvió para fundar esta investigación fue el debate y la discusión que se
generó en el país en torno a la cifra de niños fallecidos en el Servicio Nacional de Menores
(SENAME). Este debate ha dado orígenes a reportajes especiales, a proyectos de ley de
garantías y defensoría de la niñez, a la creación de un servicio especializado de protección y
de otro de reinserción juvenil, entre otras iniciativas. Incluyendo algunas demandas penales
contra las autoridades, producto de las investigaciones desarrolladas por el Ministerio
Público10.
Este estudio no se enfoca exclusivamente en los programas administrados por SENAME, sino
que realiza una aproximación más amplia a programas de atención y protección de la infancia
con perspectivas de derecho y enfoque más universal. Entre ellos se consideran algunas de los
aspectos de los sistemas integrados de protección a la infancia (Morlachetti, 2013, Unicef,
2015) y sus aplicaciones para el caso de Chile a través de su Sistema de Protección Social
(Rubilar y Grau, 2017) y el Programa Chile Crece Contigo.
Se parte de la premisa que las fallas en los sistemas de protección a la infancia no están en los
sujetos destinatarios de los programas, sino que en los sistemas de oferta. Estos fallan porque
no logran percibir o anticipar los elementos clave que las originan y de allí la importancia de
construir indicadores “sensibles” que alerten y anticipe dichas situación.
10
Tras varias discusiones y ajustes se consensua que las muertes ocurridas en el SENAME en el periodo 2005-2016
correspondería a 1.313 niños y niñas, la mayor parte de estos fallecimientos no tienen causa determinada,
mientras que otros se atribuyen a muertes violentas, donde se le atribuye responsabilidad, tanto profesional como
laboral, de terceras personas. Una revisión ampliada sobre este asunto se puede encontrar en las siguientes
informes: Jeldres, et al. (2013), Cámara de Diputados (2014 y 2017), Comité de Derechos del niño (2015 y 2018),
INDH (2017), IJG (2018), Ministerio de Justicia (2018), Comunidad Mujer (2018), entre otros.
68
2.- Metodología
En términos generales, un Sistema de Alerta Temprana (SAT) se concibe como es una serie de
procedimientos e instrumentos, con los cuales se monitorea una amenaza o evento adverso
(natural o antrópico) de carácter previsible. A través este monitoreo, se recolectan y procesan
datos e información, ofreciendo pronósticos o predicciones temporales sobre su acción y
posibles consecuencias (Unesco, 2012). Para las Naciones Unidas los Sistema de Alerta
Temprana (SAT) son “el conjunto de capacidades necesarias para generar y difundir
información de alerta que sea oportuna y significativa, con el fin de permitir que las personas,
las comunidades y las organizaciones amenazadas se preparen, actúen de forma apropiada y
con suficiente tiempo de anticipación para reducir la posibilidad de que se produzcan
pérdidas o daños” (Unesco, 2012: 6).
En este marco, se entiende que uno de los componentes de los SAT son los mecanismos de
alerta y alarma, que es una de las dimensiones en la que vamos a centrar este documento,
dado el papel que este juega en la configuración del sistema de alerta.
Para este trabajo, la noción de indicadores está tomada de la discusión clásica de Lazarsfeld
(1973[1955]) quien propone un esquema de construcción de indicadores que siguen varias
fases encadenadas, que suponen decisiones y delimitaciones relacionadas con ciertas
propiedades de un objeto, los que se operacionalizan luego en indicadores y ámbitos
observables en un conjunto de variables estructuradas. En este sentido, la propuesta de
indicadores resultantes tendrá en cuenta este proceso de operacionalización conceptual que
arriba en un conjunto de indicadores sintéticos.
Lo anterior implica concebir el SAT como un sistema de indicadores descriptivos del cambio
observable en la gestión de sistemas y programas. En sentido la alerta está puesta en los
funcionamientos y en la capacidad de ajuste que tienen los sistemas sobre sus programas para
lograr resultados atingentes a un conjunto de indicadores que serán definidos como
“sensibles” en función de los marcos de este proyecto. No es una alerta sobre los sujetos a los
que se dirige el programa, sino sobre la gestión de estos.
11
Los primeros resultados de este proyecto FONDEF se presentaron en el seminario “Innovar desde la falla”
realizado el 14 de agosto de 2018 en la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de Chile. El seminario se
organizó en dos bloques de trabajo: interpelando sistema y observando fallas. Las presentaciones en video del
Seminario y los PPT presentados por cada uno de los expositores se pueden descargar del siguiente link:
http://satinfancia.cl/seminarios/
69
En tanto indicadores de gestión, lo que se busca medir es la efectividad o capacidad de
conseguir el resultado esperado, esto es: la protección de la infancia bajo las directrices del
enfoque de derecho (Valverde, 2008), lo que implica prestar especial atención los objetivos y
metas declaradas por los sistemas y programas a analizar, que en este caso operan bajo las
directrices de la protección social.
La siguiente tabla sintetiza las características técnicas ideales de los indicadores sintéticos
que se buscan proponer en esta primera aproximación teórico-conceptual, que proporciona
algunas pistas para especificar los conceptos y avanzar en la elección de las dimensiones que
darán sustento al SAT.
La representación literaria del concepto y luego su representación, son los primeros pasos
propuestos por Lazarsfeld, 1975[1955]), para la definición de indicadores. Esto nos permite
proponer tres dimensiones como elementos clave para pensar los sistemas de alerta
temprana y su relación con la desigualdad.
En estas tres dimensiones se constata una suerte de olvido de los indicadores de desigualdad
en niños, niñas y adolescentes en Chile, lo que son analizados en los siguientes puntos de este
apartado.
12
Lo que explica la campaña de UNICEF denominada #mildiasparatodalavida. El cerebro alcanza el
87% por ciento de su peso a los 3 años de edad. Entre el 50 y el 75% del consumo de energía en los
primeros años está asignado al desarrollo cerebral (https://blogs.unicef.org/es/blog/1000-primeros-
dias-oportunidades/)
70
La importancia de los primeros mil días tiene una relación directa con la estructura de
oportunidades y con la disponibilidad y la calidad de la oferta de los sistemas de desarrollo y
protección de la niñez.
¿Qué pasa si se llega tarde? Pareciera que el tiempo perdido se vuelve irrecuperable y de allí la
importancia de adelantarse al paso del tiempo y generar una alerta antes que esto ocurra.
Sincronizar la alerta, para que esta se produzca de manera “temprana” emerge entonces como
un aspecto relevante de considerar en la propuesta del sistema de indicadores, de forma tal
que esta no se produzca a des-tiempo.
La relación de los pobres con la espera y el tiempo ha sido un elemento que Auyero ha
abordado en algunas de sus publicaciones (2013). Hacer esperar a los pobres es una
herramienta de control para el poder que les permite vigilar y castigar. A la vez, genera una
subjetividad en los pobres, quienes creen que ‘deben’ esperar y que, en ese sentido, actúan
como buenos pacientes.
Esto se observa especialmente en las políticas sociales de infancia, que se desarrollan atadas
al ciclo de vida y a sus etapas. La temporalidad lineal de los programas y su secuencialidad
invisibiliza o no permite ver situaciones anticipadamente. Ya que la oferta sólo actúa “después
de”, cerrando las posibilidades de incluir elementos de gestión y definir estándares
prospectivos. El manejo de “listas de espera”, con sus consabidas postergaciones y
prioridades, es un ejemplo que ilustra lo anterior.
Desde este eje temporal, de anticipación de los riesgos el resultado estaría pensado como un
sistema SAT tipo fono-ayuda, que opera ante situaciones de emergencias tóxicas13.
El Banco Mundial publicó el 14 marzo de 2000 un estudio de las causas y los efectos de la
pobreza. En este estudio titulado Voces de los pobres (Voices of the Poor) se presentan relatos
personales minuciosos de más de 60.000 hombres y mujeres de 60 países a cerca de la
13
Varios ejemplos de sistemas de alerta que operan en esta línea: Centro de informaciones toxicológicas
http://redsalud.uc.cl/ucchristus/Programas/centro_de_informacion_toxicologica.act Proyecto Fondef de Deserción
escolar indicadores claves: sobreedad, rezago, rendimiento (https://www.ufro.cl/index.php/noticias/12-
destacadas/2036-investigadores-chilenos-de-universidad-de-la-frontera-desarrollan-primera-plataforma-de-alerta-
temprana-de-desercion-escolar Proyecto Fondef IT17I0006
http://www.ciae.uchile.cl/index.php?page=view_noticias&langSite=es&id=1330
71
realidad de vivir en la pobreza, y de lo que necesitan los pobres para mejorar sus vidas
(Narayan, et al. 2000). En 2014, en Chile, la Fundación para la Superación de la Pobreza
realizó un estudio cualitativo similar titulado Voces de la Pobreza, en él se buscaba responder
a un vacío investigativo en este campo, con el propósito de “enriquecer la discusión de las
políticas sociales y la agenda social, aportando elementos desde un ángulo muy poco
abordado: la escucha de los propios afectados” (Fundación Pobreza, 2016).
¿Qué sistemas de escucha existen para la Infancia? ¿Qué respuestas se generan a esas
escuchas? A nivel internacional Ellen Galisky (1999) ha desarrollado una serie de estudio bajo
la premisa Ask the children, que se centra en las visiones que los niños y niñas tienen sobre
distintos temas, como el trabajo de sus padres o sus expectativas sobre el futuro. Un símil de
este estudio fue desarrollado en Chile por Saracostti, et al. (2015) en el marco de un proyecto
de investigación sobre representaciones sociales de los niños con enfoque de derechos de la
infancia. En una línea similar se encuentra el trabajo de Couso (2006) en su análisis sobre el
derecho que tienen los niños a ser oídos.
Se valoran estas aproximaciones, dado que en general son los adultos quienes “hablan” por los
niños, especialmente si estos tienen menos de 8 años. Ellos, traducen sus demandas e
interpretan sus requerimientos desde enfoques se de alejan a los marcos normativos de los
derechos de los niños.
En este sentido, se considera que todo sistema de traducción presenta algunas dificultades
hermenéuticas y de interpretación. De allí la importancia de considerar un sistema de alerta
que no esté instalado en el nivel de la voz en primera persona de los niños, niñas y
adolescentes (tipo fono ayuda o botón de pánico), sino que en el espacio de los sistemas y
programas que interactúan o intervienen en ellos.
Las fallas son entendidas en este documento como situaciones interfaz que suponen
desprotección o de vulneración de derechos, ya que toman en cuenta indicadores clásicos de
desigualdad como clase, género, etnia, zona urbana o rural, país de origen para observar las
situaciones que afectan a niños, niñas y adolescentes en el país.
Los resultados de la última encuesta CASEN 2017 proporcionan algunas pistas al respecto,
cuando se observa que el 22,9% de la población menor de 18 años se encuentra en situación
de pobreza multidimensional (13,9% en pobreza de ingresos) en comparación con el 20,7%
de la población total (8,6% de la población total en pobreza por ingreso).
72
En relación con la población adulta, los niños, niñas y jóvenes del país se ven afectados en
mayor porcentaje por las situaciones de pobreza (de ingreso y multidimensional), lo que ya
supone una situación de mayor desprotección ante el resto de la población del país.
Entre los menores de 18 años, hasta la Casen 2015, las niñas y las jóvenes tenían una mayor
incidencia porcentual de pobreza en relación con los varones de la misma edad, diferencia que
en el año 2017 no es estadísticamente significativa.
Se menor de 6 años, tener pertenencia étnica, habitar en zonas rurales aumenta el riesgo de
pobreza de los niños y niñas del país (Observatorio Social, 2017). Mientras que la oferta de
programas sociales de protección universal y especializada se concentra en los centros
urbanos y en sujetos mayores de 6 años (ver Figura 1 Dendograma, Fondef 2017), se genera
un vacío, una falla cuya alarma nadie escucha, o cuando lo hace, parece que es “demasiado
tarde”.
73
Imagen 2.Dendograma Programas Sociales de Infancia
74
4.- La infancia como bien de interés público y la necesidad de “protección”.
La relación adultos mayores/menores creció (n° de personas de 65 años y más por cada 100
personas de 0 a 14 años). Si en 1992 había 22,3 mayores por cada 100 menores de 15 años, en
2017 el número sube a 56,8 mayores por cada 100 menores de 15 años.
Así, en términos de pirámides poblacionales, Chile está avanzando desde una de tipo
estacionaria hacia una de tipo regresiva, que se caracteriza por tener una tasa de natalidad y
mortalidad baja y una esperanza de vida alta, con una población avejentada.
Adicionalmente, los estudios internacionales indican que los menores de 18 años y las
mujeres, se encuentran más expuestos a los desastres naturales y a los riesgos de pobreza.
A nivel mundial, los niños representan entre el 50% y el 60% de la población afectada por
desastres naturales (Cecchini, Sunkel y Barramtes, 2017, Ferrada y Medina, 2003).
Las emergencias naturales o provocadas por los humanos aumentan exponencialmente los
niveles de mortalidad infantil, no solo por las víctimas que estos eventos generan de manera
75
directa, sino porque aumentan riesgos como la desnutrición o los problemas en los sistemas
de agua y saneamiento, y se dificultan los accesos a servicios educativos y de cuidados14.
La autora sugiere en su trabajo original, que hay que llegar a soluciones alternativas a las
planteadas y de allí su propuesta por el desarrollo de estrategias de cooperación y del
desarrollo de estructuras institucionales (donde se propone situar el SAT) que permitan la
repartición equitativa de los rendimientos. Esto deriva un enfoque institucional para el
estudio de la autoorganización y autogestión, y la capacidad de autobservación de los sistemas
sobre sí mismos.
A su juicio, si se parte de esta premisa los problemas a resolver serían: 1) los métodos de
provisión de un nuevo conjunto de instituciones; 2) el establecimiento de compromisos
creíbles; y 3) la supervisión mutua que se genera (Ostrom, 2000: 78).
Ostrorm sugiere que hay que volver al análisis institucional histórico, ya que allí podemos
encontrar la respuesta de aquellas situaciones donde los apropiadores han creado, aplicado y
supervisado sus propias reglas.
5.- Conclusiones
En este documento se han expuesto algunas pistas para pensar las dimensiones conceptuales
que definen que sustentan el proyecto de SAT. Estos pilares que incluyen las dimensiones 1)
temporales, 2) de interrelación o escucha y 3) proteccionales, en tanto interés público, se
conciben como ejes clave a partir de los cuales se propone el sistema de indicadores.
El siguiente paso consiste en la operacionalización de dichos conceptos y en la definición de
dimensiones, subdimensiones e índices o valores.
14
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need/children-victims-of-war-and-natural-disasters/
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20180919020432.html
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79
CAPÍTULO 5
Universidad Católica
fcortezm@uc.cl
Universidad de Chile
loretom@dii.uchile.cl
1.- Introducción
La historia de las políticas sociales orientadas a la infancia y adolescencia en Chile revela que
son las organizaciones de la sociedad civil, como las iglesias y aquellas sin fines de lucro, las
primeras en ocuparse de las necesidades de los niñas y niños, cuyos derechos estaban siendo
gravemente vulnerados por encontrarse situación de calle, abandono, explotación u otra
realidad similar. La acción estatal estaba focalizada en las políticas educativas, económicas, de
salud e infraestructura, de carácter más universal. De ahí que estas organizaciones se
financiaban principalmente a través de aportes de privados (empresas y donaciones), estando
prácticamente desvinculadas del aparato Estatal.
80
Desde una mirada histórica, son las fundaciones y otras entidades sociales las que con
anterioridad al Estado se hicieron cargo de las necesidades de la infancia vulnerable en
Chile. En efecto, los registros históricos dan cuenta de que la primera acción orientada a
las necesidades de los niños y las niñas desprotegidos nace desde la sociedad civil bajo la
forma de un primer orfanato en 1751. (Anriquez, 1994; Andrade 2009b, en Andrade y
Arancibia, 2010, p. 130).
El Servicio Nacional de Menores se crea en el año 1979, mediante el Decreto Ley N°2.465. Este
Decreto disuelve el Consejo Nacional de Menores (CONAME, creado en 1966, a través de la
Ley 16.520)1, definido como ente encargado de “propiciar y coordinar”, pero que en realidad
no contaba con oferta programática ni mandato legal ni administrativo para articular la
totalidad de la oferta estatal.
La atención era entregada por Fundación Niño Chileno, Ministerio de Salud (entregaba y
financiaba centros de protección, rehabilitación y diagnóstico); Ministerio de Educación
con escuelas-hogares; Carabineros con clubes de menores, Gendarmería con anexos de
menores, Secretaría de la Mujer con centros de atención diurna. (Contreras, 2016, p.1).
Con la dictadura militar, se rompe el rol benefactor del Estado, dando paso al Estado
subsidiario, que transfiere parte de su actividad económica y social al sector privado y a la
15
“El menor en situación irregular es todo aquel que por causas personales, psíquicas, ambientales o mixtas tiene
problemas para su adaptación social o presenta una conducta antisocial, persistente o progresiva que no puede
ser corregida por los medios naturales, sino a través de una protección especial dada por el Estado o la
comunidad (Rojas, 2010, p. 507).
81
regulación del mercado (Álvarez, 1994). En el ámbito de la infancia vulnerada en sus
derechos, esta relación se dio a través de la entrega de aportes económicos, denominados
como “mantención institucional” y del reconocimiento como “entidad colaboradora” a
aquellas organizaciones de la sociedad civil que recibían financiamiento de CONAME, previa
acreditación de cumplimiento de los requisitos que establecía la ley para ser considerada
como tal (Anríquez, 1994).
A inicios del año 1979 mediante el Decreto Ley 2465, se disuelve la figura del CONAME y se
crea el Servicio Nacional de Menores –SENAME–, dependiente del Ministerio de Justicia. En el
2° y 3° considerando de este decreto se lee que aun cuando el Consejo Nacional de Menores
fue creado para cumplir con el “deber del Estado de auxiliar a los menores de edad
integrantes del grupo familiar, especialmente si se encuentran en situaciones que pongan en
peligro su desarrollo normal, integral y no puedan ser solucionadas por la persona que tenga
la obligación de su tuición” (2°), “en el cumplimiento de esta función, la experiencia ha
demostrado que el sistema existente adolece de numerosos vacíos e imperfecciones, que le
han restado eficacia en algunos campos e impedido actuar en otros” (3°).
El SENAME, se creó con el propósito de contribuir a proteger y promover los derechos de los
niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados en el ejercicio de estos y a la reinserción
social de adolescentes que han infringido la ley penal (DL 2465 que fija el texto de la Ley
orgánica del SENAME). Además de las funciones que ya incorporaba la acción del CONAME, se
le agrega la facultad de administrar centros directamente.
Es así como, desde la creación del Servicio Nacional de Menores, se plantea que también las
instituciones privadas, “colaboradores acreditados”, forman parte de la ejecución de la
política pública en el ámbito de la protección especial.
En este contexto, a través del DFL N°1385 de noviembre de 1980, se genera el Sistema de
Subvenciones, que reemplazó a la mantención por niña/o que se atendiera diariamente en la
red asistencial de SENAME. Más tarde, la Ley 20.032 de julio de 2005 en su artículo 30, fija el
monto de dicha subvención ofrecida por el SENAME de acuerdo con cada línea de acción.
82
por cuanto se estima que corresponde a estos colaboradores allegar los recursos
faltantes para cubrir esa atención de calidad. (Cortés y Concha, 2013, p.99).
Ahora bien, desde la ratificación de Chile de la Convención sobre los Derechos del Niño – CDN,
el 14 de agosto de 1990, se modifica la concepción de la infancia y su protección, cambiando
“la mirada sobre la internación de los niños, ya que no sólo existen exigencias en relación a la
gestión técnica y administrativa de los centros de acogida sino que se enfoca a una visión más
integral que aborda el máximo desarrollo de las potencialidades de los niños” (Cortés y
Concha, 2013, p.62). La CDN, articula un conjunto de derechos sobre la base de cuatro
principios fundamentales: la no discriminación; el interés superior de la infancia; el derecho a
la vida, la supervivencia y el desarrollo; y el respeto por la opinión de los niños y niñas
(UNICEF, 2014), se reconoce así su calidad de sujetos de derecho, transformando su relación y
la de sus familias con el Estado. De esta forma, tanto desde el nivel gubernamental como
desde la sociedad civil, han surgido propuestas de generación de un sistema de protección
integral de la niñez y la adolescencia, que incluyen entre otros aspectos la existencia de un
órgano rector en la materia, la derogación de la ley de menores y la transformación del
SENAME. A continuación, se presentan algunas de las diversas propuestas surgidas desde el
Ejecutivo:
El año 1999, durante el Gobierno del Presidente Eduardo Frei, en el Informe del Grupo
de Trabajo Interministerial de Infancia y Adolescencia (GTI) del Ministerio de
Planificación (actual Ministerio de Desarrollo Social), se formulan un conjunto de
recomendaciones de perfeccionamiento de la política dirigida a la infancia y la adolescencia.
Así, este informe señala, entre otras, la necesidad de otorgar a la infancia una primera
prioridad, generando una instancia que se constituyera al más alto nivel (sin definir su
radicación institucional ni su estructura) y que cuente con respaldo político, técnico y social
(Tello,2003). Estas recomendaciones fueron retomadas y trabajadas posteriormente por el
gobierno del presidente Ricardo Lagos, quien, en mayo de 2000, planteó la necesidad de
realizar una reforma profunda de la institucionalidad dedicada a la infancia y adolescencia16.
A pesar de que esta reforma no prosperó, posibilitó modificaciones posteriores importantes a
SENAME y a su marco legal, tanto en el ámbito de la subvención a instituciones colaboradoras,
como en el de las administraciones directas del Servicio, por ejemplo, la ya citada Ley 20.032
del año 2005.
Desde una perspectiva práctica, en nuestro país existe una enorme brecha en materia de
infancia, en comparación con los estándares fijados por la Convención. Por lo que se hace
cada vez más imperativa una reforma del sistema legal vigente y se hace necesario contar
con una institucionalidad que haga realidad la obligación de dar protección integral de los
derechos de la infancia y adolescencia, desde la perspectiva del reconocimiento del niño
como sujeto de derechos que participa en la construcción de su propio desarrollo
(Carrasco y otros, 2008 p.10).
16 En esta reforma se buscaba traducir la “separación de vías” entre lo proteccional y lo infraccional, en modificaciones
organizativas e institucionales.
83
Asimismo, en este informe, se postula la creación de un Ministerio de Asuntos Sociales,
encargado tanto del diseño y formulación de políticas y programas vinculadas con la acción
pública orientada a superar las brechas de equidad, como de la elaboración y coordinación de
las políticas universales para los grupos prioritarios, entre estos infancia y adolescencia. Se
planteó un rediseño de la institucionalidad social que contemplaba la creación de un Consejo
de Ministros para la Infancia y la Adolescencia, liderado por el Ministerio de Asuntos Sociales;
de un Consejo Consultivo, y la creación de un Servicio Nacional de Protección de Derechos de
la Infancia y de la Adolescencia, relacionado con el Ejecutivo a través del Ministerio de
Asuntos Sociales. Este Servicio es concebido en el informe como un componente más dentro
de un sistema de protección integral que, además, está compuesto por políticas y programas
de atención, medidas de protección, entidades de atención, órganos jurisdiccionales,
procedimientos, sanciones y recursos. (Carrasco y otros, 2008) Salvo la dictación, el año 2005,
de la Ley de Responsabilidad Penal Adolescente y la Ley 20032, llamada Ley de Subvenciones,
no existieron más avances en la materia.
84
También el año 2007, se estableció un protocolo, que acompañó el despacho del Proyecto
de Ley de Presupuestos 2008 del Sector Público, que estableció compromisos referidos
a la ejecución presupuestaria. Una parte de estos compromisos son de tipo sectorial. En
cuanto al sector Justicia, se desarrollaría un plan y un cronograma de implementación del
rediseño del Programa de Administración Directa del SENAME, de acuerdo con las
recomendaciones de la evaluación de este efectuadas por la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda en el año 2007. Ello debería incluir la creación de dos programas
diferenciados en cuanto a sus objetivos, beneficiarios y modelos de gestión; el primero, estaría
vinculado a la aplicación de la nueva ley de responsabilidad penal juvenil y seguiría siendo de
administración directa; y el segundo, relacionado con el ámbito de protección de derechos y
sería paulatinamente traspasado a colaboradores acreditados. Los programas diferenciados
fueron debidamente establecidos, pero el de protección de derechos no fue traspasado a las
instituciones colaboradoras acreditadas (Carrasco y otros, 2008).
En el año 2012, el gobierno del Presidente Sebastián Piñera presentó un Proyecto de ley
para suprimir SENAME, creando dos nuevos servicios de atención a la infancia y
adolescencia. El programa de gobierno del Presidente Piñera postuló como una de sus
prioridades el combate a la delincuencia y formuló para ello propuestas de distinto carácter.
Entre las de carácter institucional, consideró la reformulación íntegra del SENAME, creando el
Servicio Nacional de la Infancia dependiente del nuevo Ministerio de Desarrollo Social, a cargo
de la adopción y protección de menores, y un departamento especializado dependiente de la
Subsecretaría de Prevención y Rehabilitación del nuevo Ministerio del Interior, a cargo de la
responsabilidad penal juvenil. En cumplimiento de este compromiso, el 2 de agosto de 2012,
el Presidente Piñera despachó al Congreso Nacional el proyecto de ley que suprime el Servicio
85
Nacional de Menores, creando dos nuevos servicios de atención a la infancia y adolescencia
(Boletín N°8487-07). Conforme al proyecto, el Servicio Nacional de Protección de la Infancia y
la Adolescencia, será un servicio público, funcionalmente descentralizado, dotado de
personalidad jurídica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la
República a través del Ministerio de Desarrollo Social. Su objeto será la protección y
promoción de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y la prevención de su
vulneración; y será la autoridad administrativa en materia de adopción de niños. Se le
conceptualiza, por lo tanto, como el organismo a cargo de la administración del sistema de
protección especializada, entregándosele para ello, además de la función de ejecución de las
medidas de protección, atribuciones rectoras y de articulación (Artículo 5, letras (a), (h), (n) y
(o) del proyecto). La estructura básica del Servicio estará conformada por una Dirección
Nacional y por Direcciones Regionales. Un reglamento expedido a través del Ministerio de
Desarrollo Social determinará la estructura orgánica interna.
“En este contexto se definió abandonar el paradigma de un servicio total, que alberga una
serie de elementos que debe satisfacer el resto del sistema de protección social, para dar
paso a un servicio especializado en graves vulneraciones sufridas por los niños y niñas,
que es consistente con la formulación y establecimiento del Sistema de Garantías de
Derechos de la Niñez. El proyecto también incorpora modificaciones a la Ley 20032, que
establece el sistema de atención a la niñez y adolescencia a través de la red de
colaboradores del SENAME y su régimen de subvención, donde se destaca el aumento de
la subvención y ajuste en quienes son los prestadores, a fin de hacerlo consistente con lo
planteado para el nuevo servicio de protección especializada” (Consejo Nacional de la
Infancia, 2018, p.54).
17
Solicitud del ex Ministro Joaquín Lavín a los organismos de la sociedad civil que participaron en las discusiones al
respecto. Ver página WEB de Achnu‐Prodeni, “Mesa Técnica del Gobierno y Sociedad Civil entrega al Ministro Lavín
propuesta de Ley de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia”, enero 2012
86
La idea es que el Estado actúe como garante del ejercicio de los derechos universales de todos
los niños y niñas del país y otorgue protección especial cuando exista vulneración (maltrato,
abandono, negligencia, entre otros). Se trata de reconocer a las/los niñas/os que reciben
atención su condición de “sujetos de derecho”, es decir, “pueden exigir a la comunidad y al
Estado el trato que les corresponde en tanto tales, siendo fundamental reconocer su derecho a
participar” (Consejo Nacional de la Infancia, 2018).
Por otra parte, se establece un “Plan de Acción Intersectorial para transitar desde el
acogimiento residencial hacia un sistema de protección especial de base familiar y
comunitaria para la primera infancia, concordado con los Ministerios de Justicia, Salud,
Desarrollo Social y SENAME” (Consejo Nacional de la Infancia, 2018, p.64).
Asimismo, en enero de 2018, se promulga la Ley 21.067 que crea Defensoría de los Derechos
de la Niñez, cuyo propósito es definido en el artículo 2, donde se señala que la ley tiene por
objeto:
La difusión, promoción y protección de los derechos de que son titulares los niños, de
acuerdo con la Constitución Política de la República, a la Convención sobre los Derechos
del Niño y a los demás tratados internacionales ratificados por Chile que se encuentren
vigentes, así como a la legislación nacional, velando por su interés superior.
En este contexto, en agosto de 2018, el Presidente Piñera firma proyecto que crea el Servicio
de Protección a la Niñez. Dentro de las características del nuevo Servicio, destacan (Gob.cl, 5
agosto 2018):
87
Cambiar el foco de la atención hacia el trabajo con la familia.
Las nuevas residencias contarán con espacios amplios, acogedores, con menos niños y con
tutores que se harán cargo de un número de entre 4 y 5 niños, y que va a ser el principal
responsable de asegurarse que cada uno de esos niños tengan la oportunidad de una vida
plena y feliz. También estas residencias van a contar con profesionales especializados que
se preocuparán de la restitución de los derechos vulnerados de los niños, el trabajo de re-
vinculación y de acompañamiento familiar. En cada una de estas residencias siempre se
buscará que tengan un ambiente lo más parecido a una familia. (Gobierno de Chile, 2018).
3.- La falla como una oportunidad para innovar y responderles a los niños, niñas y
adolescentes vulnerados en sus derechos.
Como se puede observar de la reseña precedente, en un lapso de casi veinte años, distintos
gobiernos han desarrollado diversas propuestas de generación de una institucionalidad
específica para la protección especializada (Figura 1). Es posible afirmar, entonces, que existe
consenso en la necesidad de materializar este propósito.
88
Figura 1: Propuestas de una Institucionalidad Específica para la Protección Especializada
Sin embargo, cabe preguntarse ¿Por qué pese a todos los esfuerzos de distintos gobiernos, el
Estado chileno no ha sido capaz de resguardar el pleno y total respeto por los derechos y
garantías de los/as niños, niñas y adolescentes de nuestro país?
89
a. La opacidad en efectividad de la intervención de SENAME
El SENAINFO es sistema de registro de SENAME, creado en el año 2007, considerado como “el
instrumento principal con que cuenta SENAME para administrar, gestionar y evaluar su red
de atención” (SENAINFO, 2015, p.1), de ahí su relevancia para la toma de decisiones. SENAME,
hace hincapié en la importancia de que:
“La base de datos SENAINFO sea registrada por los operadores del sistema
en forma fidedigna y actualizada, toda vez que es una herramienta de
gestión, que también permite monitorear y evaluar las modalidades y con
ello mejorar las orientaciones o bases técnicas, beneficiando así la adecuada
ejecución de los proyectos y la calidad de la intervención brindada a los
niños, niñas y adolescentes. Debido a lo anterior, es importante que la
información de los niños, niñas y adolescentes sea consignada, de acuerdo
con el instructivo de pago y revisada periódicamente con el objeto de
actualizar los antecedentes del diagnóstico, avances de la intervención y/o
condiciones del egreso, renovando además los campos que corresponda,
según las mejoras que el Servicio disponga” (SENAINFO, 2015, p.1).
Esta base de datos ha sido vinculada al pago de los operadores, pues el registro permite dar
cuenta de los casos atendidos, sin que se evalúe la calidad de la información, es decir, si esta es
fidedigna o actualizada. Cabe preguntarse, entonces, si sabemos, efectivamente, ¿cuántos
niños y niñas que egresan del Área de Protección de Derechos de SENAME han cumplido los
objetivos de la intervención? La respuesta es no. Si se observa la tabla que se presenta a
continuación, se constata que en un 31% de los casos no se cuenta con información acerca del
nivel de cumplimiento del objetivo de la intervención, en el año 2016.
Es el mismo SENAME quien reconoce esta situación, al agregar al final de la tabla “el gran
porcentaje de casos que no poseen información en la variable ‘cumplimiento de los objetivos
de la intervención’, imposibilita caracterizar adecuadamente a la población egresada de
acuerdo con esta variable de interés” (SENAME, 2016, p.201).
Por otra parte, el monitoreo y evaluación de la intervención también presenta fallas. En efecto,
la evaluación de los casos se ha centrado más en la demanda (características y condiciones de
los niños y sus familias), que en la calidad de las ofertas de servicios. La pregunta por nivel de
calidad de la oferta de los programas de SENAME, se realiza desvinculándola de la
complejidad sistema/entorno. De este modo, las nuevas residencias que reemplacen a los
90
centros como el CREAD Playa Ancha, deberían considerar en su emplazamiento esta variable,
pues de su relación con el entorno se derivan posibilidades mutuas. Asimismo, si bien se
conocen las distintas modalidades de atención a los/as niños/as, no se evalúan los derechos
que están protegiendo para cada niño/a en particular. Este panorama no solo produce
incertidumbre en cuanto al nivel de focalización con respecto a la población objetivo, sino
dificulta mejorar la eficiencia del gasto.
Durante el año 2016, ingresaron18 163.291 NNA a programas del Área de protección de
Derechos de SENAME (SENAME, 2017). El ingreso se produce desde el momento que un juez o
jueza procede a ordenar que se establezca si existe o no una vulneración de los derechos de
un niño, una niña o un/a adolescente (Centro UC de la Familia, 2018). Y son los Programas de
Diagnóstico Ambulatorio que realizan las “pericias psicosociales en el ámbito proteccional,
por orden de los Tribunales de Familia, ante sospecha o evidencia de vulneración de derechos
de niñez y adolescencia, como también en el ámbito penal, por solicitud de Fiscalía, ante
sospecha o evidencia de delitos en contra de niños, niñas y adolescentes” (SENAME, 2015:
p.3). Con esta información el juez o jueza del tribunal de Familia determina la procedencia,
forma y duración de una medida de protección, así como los sujetos destinatarios de esta
(UNICEF, 2015).
Sin embargo, este peritaje no es un diagnóstico acabado de la situación del niño, niña y
adolescente, el cual debería formar parte de la intervención, sino como se señala, es una
pericia que entrega elementos a un juez o jueza para tomar una decisión. “En efecto, se trata
de informes que tienen por objetivo responder a los requerimientos en el contexto de un
proceso judicial, o bien, para permitir al tribunal tomar una decisión en cuanto a la
intervención psicosocial que debe seguir el niño (Centro de Políticas Públicas PUC, 2017:13)”.
18
Por ingreso se entiende a la cantidad de niños, niñas, adolescentes y jóvenes (mayores de 18 años) que durante un
periodo determinado (en este caso, un año), han ingresado en este caso a los programas del área de protección. Se
contabiliza cada vez que un niño, niña, adolescente o joven (mayor de 18 años) ingresa a un centro o proyecto, por lo que
cada uno de ellos puede ingresar más de una vez. (SENAME, 2017)
91
la prevención de la vulneración, ni para la intervención psico-social del
entorno familiar y comunitario del NNA (UNICEF, 2015:16).
Así, este ingreso judicializado, con el cual parte la incorporación de un niño, niña o
adolescente en el sistema, estará determinando su desarrollo y futuro. Existe consenso en que
una de las falencias (UNICEF; 2015; Centro de Políticas Públicas, 2017; Centro de la Familia
PUC, 2018) es la falta de representación de los niños, niñas y adolescentes en los
procedimientos de medidas de protección. Pues solo se garantiza defensa en sede penal y no
en tribunales de familia. “Es necesario garantizar a los niños, niñas y adolescentes una
asesoría técnica para la defensa de sus intereses en el procedimiento a fin de lograr una
verdadera protección” (Centro de la Familia PUC, 2018).
Otras falencias son que a veces los informes llegan con poca antelación o el mismo día de
audiencia; causas cuya tramitación es suspendida por falta de prueba; no existe una forma
estandarizada de llevar a cabo los informes y evaluar cuan exitosa fue la decisión adoptada,
por lo que cualquier reforma, que quiera lograr generar un verdadero Sistema de Protección,
debe priorizar respuestas administrativas de carácter preventivo y evitar la judicialización
excesiva de las necesidades de los NNA que han visto vulnerados sus derechos.
Si se analiza la principal causal de ingreso, de los NNA que ingresaron a la red de protección
de SENAME durante el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2017, se constata que es la
“Negligencia”, representando el 66,9% de los casos (n=90.304) (SENAME, 2018). Esta causal
es mayor en los NNA de sexo masculino que la de sus pares de sexo femenino, tal diferencia no
llega a ser sustantiva, evidenciándose una diferencia de 3 puntos porcentuales entre uno y
otro (68% y 65,8% respectivamente)” (SENAME, 2018: p 59). “Respecto a la definición de
negligencia, cabe señalar que la negligencia parental corresponde a un tipo de maltrato
infantil, ejercida por los padres y/o adultos responsables, sostenida en el tiempo que priva a
los niños y las niñas del cuidado, protección y afecto que deben recibir de los adultos
responsables que le rodean para un óptimo desarrollo integral”
(http://www.crececontigo.gob.cl/columna/que-es-la-negligencia-parental/). Frente a este
concepto el juez o la jueza puede englobar distintas y diversas situaciones, como no contar
con un lugar adecuado donde habiten los NNA, no tener los recursos para poder mantener
adecuadamente a los NNA, entre otras. Se trata de diversas situaciones que muchas veces
podrían resolverse con una intervención más de tipo psicosocial que social. Al respecto, es
pertinente recordar siguiente situación:
92
“La niña se atendía con regularidad en un consultorio para sus revisiones médicas y en el
recinto comenzó a llamar la atención la ausencia de su madre. Sin mediar aviso alguno, una
funcionaria de la Oficina de Protección de Derechos (OPD) y una funcionaria de
Carabineros llegaron hasta el domicilio de Katherine, quien cuidaba a Yeritza, llevándola
luego a un hogar del Sename. De este modo, tribunales revisó la medida cautelar que
pesaba sobre la menor, hoy de 11 meses de edad, otorgando la tutela nuevamente a su
madre, dado que su hija ya no contaba con antecedentes necesarios para permanecer en el
centro del Sename”.
Así, la utilización de SENAME como una red compensatoria del déficit de ámbito social
redunda en que todo se “senamiza” en la agenda pública, la participación de otros ministerios
como el de Educación o de Salud, por ejemplo. El derecho a la educación, a la salud, a una
vivienda, a un trabajo decente para los padres o cuidadores, deberían ser derechos que el
Estado debiese garantizar, pues ni el Sename ni sus organismos colaboradores pueden
subsidiar la responsabilidad estatal que tienen aquellos que están a cargo de las políticas
públicas.
93
Es necesario que un sistema de protección general e integral funcione pertinentemente, de
esta manera se previene la intervención especial de protección de derechos. Y ello debe
ocurrir en el territorio donde viven los NNA, sus comunas (UNICEF, 2015).
PROGRAMAS EJECUTADOS 61 4 62 4 69 4 69 4
DIRECTAMENTE POR
SENAME
Aunque las instituciones colaboradoras son sin fines de lucro, se ven “igualmente afectadas
por fuerzas competitivas, las cuales afectan en sus condiciones financieras, su
comportamiento y la capacidad de alcanzar sus metas” (Focus, 2012:102). Pues estas
compiten, desde que se genera una licitación para acceder al financiamiento para desarrollar
un programa, por la subvención, además de donaciones, prestigio y voluntarios (Focus, 2012).
Para poder acceder a ejecutar programas del SENAME, existe un sistema de acreditación que
contempla solo un conjunto de requisitos formales según lo establecido en la Ley 20032 del
2005: “Sistema de atención a la niñez y adolescencia a través de la red de colaboradores del
SENAME, y su régimen de subvención” y su reglamento. Sin embargo, no se contemplan
mecanismos de evaluación a la gestión técnica de los organismos, que condicione la
continuidad de su acreditación. Por otra parte, se observa una importante concentración de la
oferta en un número reducido de organismos. Al año 2011, de un total de 228 OCAs existentes,
“los organismos colaboradores que administran más de 5 proyectos representan el 21% del
total, y ejecutan el 75% de los proyectos. Las OCAs pequeñas, que administran un proyecto,
representan el 42% de los organismos colaboradores, y ejecutaron el 9% de los proyectos del
Servicio” (FOCUS, 2013:95). La concentración de oferta en un número reducido de organismos
colaboradores, sumado a la imposibilidad de los usuarios de poder elegir entre proveedores
de servicios, atentaría contra la calidad de la atención (FOCUS, 2013).
Como ya se ha señalado la asignación de la oferta se realiza a través de licitaciones públicas,
cuyo procedimiento se establece a través de la Ley de Subvenciones. Se observan tensiones
respecto de estos procesos. Por una parte, un escaso número de oferentes o incluso algunas
licitaciones declaradas desiertas para algunas modalidades -especialmente, residencias-,
debido a una subvención insuficiente para cubrir los costos de ejecución de los proyectos
94
(FOCUS, 2013). Por otra, el procedimiento de evaluación de propuestas presenta deficiencias
que se traducen en criterios dispares de evaluación, con el consiguiente cuestionamiento
desde las propias organizaciones a la legitimidad y transparencia de la asignación de
proyectos.
Respecto del financiamiento de la oferta programática, la subvención entregada por el
Servicio resulta claramente insuficiente. Los valores bases establecidos en el reglamento de la
Ley N°20.032 son insuficientes en la mayoría de los programas, obstaculizando el
otorgamiento de prestaciones de calidad. De acuerdo con un estudio desarrollado por la
consultora Focus en el año 2013, el 76% de las modalidades analizadas tenían gastos
superiores a los transferidos por el Servicio, es decir a la subvención que reciben. En la
práctica, esto implica que existen organismos colaboradores que, por el servicio entregado,
contribuyen con recursos adicionales para implementar los programas licitados. Y la
Fundación Leon Bloy en el año 2009, señalaba que, para algunas modalidades de intervención,
se estima que la subvención no alcanza a aportar más que alrededor de un 30% del costo real
de ejecución de los programas (Fundación León Bloy, 2009). Y según el informe de la
Comisión SENAME II, el monto aportado por la institución a los centros de administración
directa es cercano a $1.800.000 por niño, mientras que el monto promedio de la subvención
otorgada a los organismos colaboradores es de $262.000 por niño en modalidad de cuidado
residencial.
Asimismo, el mecanismo de entrega del financiamiento por niño atendido ha sido cuestionado
en términos de su pertinencia para el desarrollo de programas de atención especializada, al
desincentivar el cumplimiento de plazos de intervención y no vincular el pago al logro de
objetivos (FOCUS, 2013). A ello, además, se agrega el hecho de que el sistema de
financiamiento en base a atenciones no resulta consistente con un sistema de licitación, que
opera bajo la lógica de presentación de proyectos, lo que se traduce, por ejemplo, en la presión
por generar atenciones cuando no se cumplen condiciones básicas de instalación de los
proyectos –en términos de infraestructura, equipamiento y recursos humanos- que permitan
una atención efectiva.
Al tratarse de una oferta de atención mayoritariamente ejecutada por organismos privados
con fondos públicos, los procesos de acompañamiento técnico, de control de gestión y de
evaluación de resultados son centrales. Sin embargo, se presentan algunos nudos importantes
de abordar: La evaluación de resultados, en función de egresos favorables, es generada por los
propios ejecutores de los proyectos en base a criterios establecidos por ellos mismos, sin
contar con un sistema de medición de resultados estandarizado para las distintas
modalidades (FOCUS, 2013). Los procesos de supervisión han tendido a concentrarse en el
control del cumplimiento de las acciones contenidas en los procesos de planificación
(supervisión técnica) y del uso de recursos (supervisión financiera); y sus resultados
dependen en gran medida de las capacidades y formación de quienes desempeñan tal función.
El cumplimiento de la función de supervisión y fiscalización recae en los mismos equipos
responsables de la revisión de los procesos de evaluación de resultados generados por los
proyectos, por lo que, tanto a nivel de ejecutores como de supervisores, existe una importante
implicación, que se sesga los procesos y resultados.
Al respecto cabe señalar que el Comité sobre los Derechos del Niño reconoce que los Estados
Parte,
Son los principales responsables por el cumplimiento de sus disposiciones en pos de
considerar a todas las personas dentro de su jurisdicción. Ellos tienen la obligación legal
de respetar y garantizar los derechos de los niños según lo estipulado en la Convención,
95
que incluye la obligación de garantizar que los proveedores no estatales de servicios
actúen de conformidad con sus disposiciones, creándose así obligaciones indirectas
para esas entidades. El Estado sigue estando vinculado por sus obligaciones en virtud
del tratado, aun cuando la prestación de servicios se delegue a los actores no estatales”
(Comité sobre los Derechos del Niño, 2002, p8).
Así, hay un garante principal de los derechos, a saber, el Estado y todos sus poderes (Andrade,
Martin y Martínez, 2014, p.10).
Este modelo de atención que se sustenta en una subvención, hasta ahora no ha implicado
cambiar este modelo por otro, donde el Estado garantice la atención, independiente de que se
trate de un organismo privado o público. Cuando se observa la “provisión, en el resto del
mundo, se constata que es tanto pública como privada, sin un paradigma dominante. Por
ejemplo, en Suecia, aunque ha habido una tendencia a la privatización, los servicios siguen
siendo de responsabilidad primordial de los municipios; en Nueva Zelanda, menos del 1% de
la oferta de protección especializada está en manos de privados y, en Inglaterra, solo en los
últimos años se ha avanzado hacia una mayor privatización (Consejo de la Infancia, 2016).
Así, enfrentar la protección especializada de la infancia, implica una decisión que va más allá
de las propias decisiones de un solo servicio público, sino que involucra decisiones de las
máximas autoridades políticas y económicas del país, pues demanda un cambio al modelo
imperante. Dicho cambio permanece más bien como un desafío, difícil de alcanzar en el corto
plazo. En efecto, si se analizan los anuncios realizados el 2 de agosto del año en curso por el
Presidente de la República Sebastián Piñera y nueve de sus ministros, se constata que se trata
de compromisos que apuntan a asegurar el bienestar de los niños bajo un nuevo modelo de
protección, sin embargo, en ninguno de ellos se aborda el cambio del modelo de subvención.
4.- Conclusiones
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22.pdf
99
Capítulo 6
1. Introducción
Este documento de trabajo es elaborado en el marco del Proyecto Fondef ID17I10033,
“Prototipo De Alerta Temprana para Sistemas y Programas de Protección a la Infancia desde
un Enfoque de Derechos”, del IV Concurso IDeA en dos etapas.
Los antecedentes son analizados desde la formulación de la cadena de valor del Servicio y el
rol que la supervisión debería cumplir dentro de ella, así como también con un árbol de
problemas. Este análisis sustenta la posterior propuesta de mejora al proceso de supervisión,
cuyos antecedentes pueden ser empleados inclusive en el contexto actual de cambios en la
institucionalidad de la Infancia.
a. Fuentes de información
El levantamiento de información presentado en este documento se realiza sobre la revisión de
fuentes secundarias.
100
realización de entrevistas a funcionarios del Servicio y a diferentes Organismos
Colaboradores de SENAME.
2. El proceso de supervisión
El proceso de supervisión se ampara en la Ley Orgánica del SENAME (Decreto Ley N°2.465,
1979) y en el artículo N°3.3 de la Convención Internacional de los Derechos del Niño, que
establecen respectivamente lo siguiente:
Sin embargo, según los lineamientos del año 2015, los tres departamentos enfocaban los
objetivos de sus procesos de supervisión técnica en el control y la evaluación de los
organismos colaboradores, sin hacer alusión directa a la asesoría. El Departamento de Justicia
Juvenil sí lo precisaba, atendiendo a su dependencia del reglamento de la Ley 20.084 de
Responsabilidad Penal y Adolescente.
101
dimensiones y ámbitos de análisis, siguiendo una pauta pre – establecida. Hacia el año 2015,
en el proceso de supervisión participaban un total de 283 supervisores a nivel nacional, los
que se concentraban en su mayoría en el Departamento de Protección de Derechos y el
Departamento de Administración Financiera (Andrade, 2016).
Los departamentos técnicos llevan el control nacional del proceso, agregando la información
que le entrega cada unidad regional. En la ¡Error! No se encuentra el origen de la
referencia., de la sección de Anexos, se pueden observar los ámbitos declarados por cada uno
de los departamentos técnicos y la periodicidad de supervisión. Cabe mencionar que las
unidades pueden actualizar los enfoques, propósitos y otras determinaciones de la
supervisión cada año.
Cada uno de los ámbitos incluye descriptores o ítems desagregados, que cuentan con
indicadores para mostrar su nivel de cumplimiento, ya sea de tipo binario (se cumple o no se
cumple el ítem) o de escala (porcentaje de cumplimiento). Los departamentos establecen
como requisito que todos los ámbitos sean supervisados al menos una vez al año para cada
proyecto, quedando la planificación de las visitas a discreción de cada supervisor.
En algunas ocasiones, los mismos supervisores, junto con revisar el cumplimiento de los
ámbitos correspondientes a cada visita, hacen la revisión de algunos casos de intervención,
sobre los cuales opinan y proponen acciones. En dichos casos se habla de asesoría técnica y
la interacción se hace directamente con los equipos de intervención de los NNA. Andrade
(2016) sintetizaba el flujo del proceso de supervisión como se observa en la Ilustración 1.
102
Ilustración 1. Flujo del subproceso de supervisión
103
En la sección ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia. se adjunta el detalle de
cada etapa del proceso.
a. Relación de la supervisión con los procesos de evaluación y término unilateral
de convenios
Junto con la supervisión de los proyectos, SENAME realiza periódicamente una evaluación a
los convenios adjudicados. Según las bases de licitación de los proyectos, dicho procesos se
nutren de la evaluación del cumplimiento de los resultados esperados de los mismos, a lo que
se añaden los resultados de supervisión. Sin embargo, de acuerdo a los antecedentes
levantados en terreno por Andrade (2016), no existen antecedentes formales (tales como
procedimientos) del vínculo entre ambos procesos.
Asimismo, el artículo 37 de la Ley N°20.032 faculta a SENAME a terminar un convenio de
forma unilateral y anticipada, cuando los “objetivos no sean cumplidos, o los resultados no sean
alcanzados en el grado de acordado como mínimamente satisfactorio o, cuando los derechos de
los niños, niñas o adolescentes no están siendo debidamente respetados, siempre que no altere
las bases ni el proyecto, en aspectos esenciales” (SENAME, 2017). Asimismo, el Servicio está
facultado para modificar un convenio como resultado de las observaciones de la evaluación
anual de desempeño. Sin embargo, tampoco se observan procedimientos explícitos que
vinculen el cierre de proyectos con el proceso de supervisión.
En este sentido, se toma como análisis preliminar el modelo canvas20 desarrollado por
Andrade (2016), que se detalla en la Ilustración 2. En este, se identifica que la propuesta de
valor de la institución en el ámbito de protección es la contribución a la promoción,
protección y restitución de derechos de NNA vulnerados/as (desprendido de la misión
institucional), desde la transferencia de recursos y la fiscalización. Esta acotación surge
observando la fuerte delegación de la ejecución programática en organismos colaboradores y
el rol que SENAME ha adoptado en ese contexto.
19 Este mismo análisis aplicaría para Servicio de Protección Especializada, en caso de comenzar a operar bajo el alero del
Ministerio de Desarrollo Social.
20 El modelo canvas o lienzo canvas es una plantilla diseñada por Osterwalder, con el fin de documentar negocios nuevos o ya
104
licitación y la supervisión, a excepción de los programas de administración directa21. De este
modo, los principales canales de comunicación serían las visitas a los proyectos durante la
supervisión y el uso de la plataforma informática Senainfo.
Este modelo releva que, dada la forma en que SENAME lleva a cabo su misión, las actividades
clave del Servicio son las licitaciones que convoca, la supervisión periódica y el seguimiento
anual de los programas, y la entrega de subvenciones; seguidas de la administración de
proyectos propios y las asesorías técnicas, en menor medida.
Ilustración 2. Modelo CANVAS SENAME, según operación al año 2015
En una segunda fase de análisis, se emplea la cadena de valor, que permite distinguir las
actividades clave de aquellas de apoyo al interior de una institución. Tomando el trabajo
realizado por Andrade (2016), se presenta la cadena de valor del funcionamiento actual del
Departamento de Protección de SENAME (Ilustración 3). Este análisis muestra que existen
debilidades en la logística interna del área, particularmente en los detonantes del proceso de
supervisión: no se aprovechan los insumos que proveen otras instituciones, como lo son las
supervisiones de Tribunales o la información disponible en las propias plataformas de
SENAME, así como los informes y resultados de las supervisiones previas. En efecto, el evento
que da inicio a una nueva supervisión es de tipo temporal (se cumple el plazo para volver a
visitar un proyecto según los lineamientos del proceso); y sólo en algunos casos podría
gatillarse una nueva supervisión o revisión, si se detectaran hechos críticos en los programas
o denuncias específicas.
La logística externa también denota problemas, puesto que no considera de forma explícita la
vinculación de los informes de supervisión con las nuevas supervisiones o el seguimiento
21Según la información desplegada en la Cuenta Pública 2017 de SENAME, hasta el año pasado sólo un 3,7% de la oferta
correspondía a programas la administración directa del Estado, entre sus tres departamentos técnicos (Adopción, Protección y
Justicia Juvenil).
105
anual de los proyectos. El único punto de contacto entre las supervisiones surge en caso que
un supervisor detecte falencias en algún descriptor o ítem y solicite al OCA un plan de acción
para su superación, en cuyo caso deberá hacerle seguimiento en futuras supervisiones.
Dentro de la post-venta, también se esperaría contar con actividades que se alimenten de las
anteriores, dando continuidad al proceso y gestionando el conocimiento y la información. Sin
embargo, no existen procedimientos formales para vincular los hallazgos de supervisión con
los lineamientos anuales del proceso, ni la determinación o evaluación de la oferta.
a. Nudos críticos
A partir de los antecedentes levantados, se elabora un árbol de problemas22 (Ilustración 7)
para identificar las relaciones entre las distintas dificultades que hoy enfrenta el proceso de
supervisión.
Se observa que el proceso de supervisión no cumple su rol de orientar, promover y verificar el
buen desempeño de los proyectos para el logro de los resultados esperados a favor de la
población atendida, como señalan sus objetivos. En esto, se distinguen dos causas principales:
Primero, que el proceso no logra capturar el estado real de los proyectos, vale decir, existe una
106
brecha entre los diagnósticos realizados y el real desempeño de los proyectos; y segundo, el
proceso descuida el rol de asesoría y acompañamiento, conducente a la promoción y
orientación del buen desempeño de los proyectos.
En la primera causa inciden factores como:
- la discrecionalidad23 y dificultades del personal de supervisión, puesto que existen
diferencias entre los análisis y métodos de trabajo de uno y otro supervisor24; se
podrían generar relaciones entre supervisor y supervisados que incidan en la
objetividad requerida para el proceso; existe una falta de incentivos para cuestionar
los planes de acción o sugerencias en caso de asesorías25, se tiene poco tiempo
disponible para preparar las visitas o hacer seguimiento a los informes, existen
dificultades para acceder a los proyectos, entre otras problemáticas.
23 Al respecto, Andrade (2016) indica: “Los entrevistados de OCAs señalan que han detectado falencias en
programas propios, que habían sido sistemáticamente bien evaluados por personal de SENAME”.
24 Los entrevistados por Andrade (2016) declaraban la existencia de “buenos y malos supervisores”
25“(..) la realización de labores de fiscalización y asesoría por un mismo profesional podría generar dificultades en
el mediano plazo, ya que no habría incentivos a que un supervisor evalúe correctamente este tipo de indicadores”
(Andrade, 2016).
26 Como se detalla en ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia., los instrumentos de supervisión
detallan ámbitos, descriptores e ítems específicos, que deben ser completados durante las visitas. Esta
estandarización no necesariamente se ajusta a lo que los supervisores están observando.
107
pudieran ayudar a resolver los hallazgos detectados. Tampoco queda clara la
conexión de las supervisiones con el proceso de cierre de los proyectos27
Los hallazgos de la sección anterior permiten estructurar las direcciones de cambio del
proceso de supervisión, buscando que el Departamento de Protección responda a los
mandatos legales y al valor público que debe proveer.
27“Una de las entrevistadas declara que, si bien los supervisores no tienen autoridad para llevar a cabo dicho
proceso, en la práctica son quienes deben hacerse cargo del seguimiento al cierre de proyectos” (Andrade, 2016).
108
preocupadas de la infancia), sino más bien, del deber que el Estado tiene de asegurar, en todo
escenario, la protección de los derechos de los Niños y Niñas, contexto en el que la supervisión
resulta una pieza clave. Al respecto, cabe rescatar los elementos presentados por el Comité de
los Derechos de los Niños, que recalcaban que delegar o habilitar a actores privados a proveer
servicios en materia de infancia “[…] en ningún caso reduce las obligaciones del Estado de
asegurar, para todos los niños y niñas de su jurisdicción, el pleno reconocimiento y realización de
los derechos en su Convención […]” (Comité de los Derechos del Niño, 2003).
En este contexto, se elabora un árbol de soluciones en base al trabajo realizado en Andrade
(2016), para el Departamento de protección del Servicio Nacional de Menores (Ilustración 5).
El primer cambio estructural consiste, siguiendo los hallazgos previos, en evolucionar de un
proceso a un sistema de supervisión. Dicho cambio permite estructurar los elementos de la
supervisión en un contexto integrado, donde no sólo importe el flujo de actividades, sino la
multiplicidad de interacciones no necesariamente lineales que ocurren en el sistema,
de forma dinámica.
Dentro de este principio, se incluyen también los siguientes pilares para regir el cambio:
- Información como insumo fundamental del sistema
- Trabajo en equipos interdisciplinarios
- Asesoría y la elaboración de planes de acción como actividades clave, que permitan
actuar de forma preventiva y reactiva.
Ilustración 5. Árbol de soluciones para un nuevo sistema de supervisión
A continuación, se detallan algunas de las características más relevantes del nuevo sistema.
109
4.1 Características relevantes del sistema
a. Dinamismo
El nuevo sistema de supervisión debe ser dinámico y responder a la heterogeneidad de los
proyectos. En esa línea, se propone avanzar en la caracterización de los proyectos ejecutados
a través de perfiles de riesgo, que permitan distinguir la propensión a no cumplir con los
estándares y establecer requerimientos de supervisión acordes con ello28, en un sistema que
se retroalimente con cada nueva supervisión.
Se considera que cada proyecto tendría un nivel de riesgo basal o inherente, según sus
características estables. Asimismo, el desempeño de los proyectos en las últimas
supervisiones podría considerarse dentro de una componente temporal de riesgo. Así, la
ecuación de para un proyecto en el periodo quedaría como sigue:
Donde sería una función que, dadas las características estables y variables de un proyecto,
indique la probabilidad de riesgo de un proyecto. Para determinar específicamente la función
, SENAME podría basarse en estudios econométricos de los resultados de supervisión
históricos de los proyectos y la opinión de equipos expertos en supervisión (método de
Delphi).
- Supervisiones programadas
- Supervisiones extraordinarias
28 Paralelamente, existe el riesgo residual de que el Servicio no detecte oportunamente las acciones de los proyectos
que debiese prevenir para velar por el cumplimiento de sus objetivos. Dicho riesgo es el que se trata de minimizar a lo
largo de todo este trabajo.
110
Cada proyecto tendría una periodicidad establecida para la ejecución de supervisiones de
cada formato, a lo que se llama supervisiones programadas. Se sugiere que la supervisión
digital sea lo más automatizada posible, de modo que su función sea entregar alertas al
personal. En el caso de la supervisión telefónica, la frecuencia debiese ser menor a la digital,
dando espacio a los proyectos a entregar antecedentes adicionales o plantear inquietudes. Se
debería establecer un mínimo de visitas presenciales para los proyectos, con menor
frecuencia que las digitales y telefónicas, y aumentar la cantidad de visitas a proyectos más
riesgosos y supervisiones extraordinarias en caso de alertas.
Las alertas deberían ser de distinto nivel (por ejemplo: prevención, alarma, urgencia, siendo
esta última la de mayor gravedad) y ser generadas desde tres fuentes:
- Nivel de riesgo
- Resultados de supervisión (programada) digital, telefónica o presencial
- Denuncias o hechos extraordinarios
b. Uso de la información
Respecto al nuevo sistema de supervisión, se propone que los procesos que ésta lleve a cabo
sigan la estructura propuesta en la Ilustración 6. Siendo un sistema de supervisión, aquello
que permite determinar el estado de un proyecto es la información que se tiene de él, razón
por la cual una plataforma única de información queda al centro del proceso. Esta
plataforma puede alimentarse por diferentes vías:
111
sistema (a través de la plataforma) de nueva información y evaluaciones, para nuevas
supervisiones y otros procesos.
Por su parte, para responder a la falta de análisis de aspectos cualitativos, se sugiere emplear
herramientas de datamining29, para gestionar y recopilar las conclusiones más relevantes de
los comentarios añadidos por los supervisores30. Estas herramientas se pueden simplificar a
través de un sistema de clasificación o etiquetas: en cada informe, se mantendría un espacio
para comentarios y conclusiones finales de los supervisores, añadiendo una grilla de
clasificación para que cada supervisor pueda enviar dicho comentario a otras áreas del
29 El datamining (o minería de datos) es el proceso o conjunto de tecnologías y disciplinas que se emplean para
explorar grandes bases de datos, en la búsqueda de patrones o tendencias tras el comportamiento de la
información analizada.
30 Andrade (2016).
112
Servicio y declarar el nivel de gravedad y urgencia del mismo31, como se observa a
continuación:
Considerando que todo el Servicio tendría acceso a esta plataforma, cada comentario debiese
poder ser compartido con otra(s) unidad(es).
Las plataformas de supervisión, así como las supervisiones en sí misma, son formas de
capturar lo que ocurre con los proyectos pero no necesariamente los intervienen ni mejoran.
Esta tarea correspondería a la línea de procesos que se detalla en la parte inferior de la
Ilustración 6, comenzando por las asesorías y planes de acción.
Si bien este trabajo no profundiza en esos procesos en particular, se considera que éstos
deberían ser trabajados desde un rol protagonista del Estado, a través del Servicio. En efecto,
si proyectos de distintas localidades y organismos colaboradores estuvieran presentando las
mismas fallas o problemas, podría ocurrir que los lineamientos técnicos no estén
capturando aspectos importantes de la implementación programática, que no puedan o
no deban ser superados por los OCA sino por el Estado, a través de una intervención que
trascienda convenios específicos.
Por otra parte, las asesorías deberían resolver el problema de incentivos perversos que hoy se
estaría generando en el equipo de supervisión: al detectar un hallazgo, el supervisor se hace
cargo de visar los planes de acción propuestos por los colaboradores. Si el hallazgo perdura y
113
existiera un problema de diseño del plan de acción, la responsabilidad correspondería al
supervisor que lo visó, por lo que no existirían incentivos a declarar un nuevo
incumplimiento.
La resolución de estas dificultades pasaría, en opinión de esta autora, por una revisión más
exhaustiva de la teoría de agente-principal y la teoría de incentivos subyacentes a las
supervisiones. Entre las posibles líneas de acción, se podría mencionar un trabajo en red,
donde los hallazgos de supervisión fueran trabajados por más de un profesional o contando
con un grupo de asesores senior para los casos de mayor complejidad.
Por otra parte, el trabajo de asesoría requiere también una mirada interdisciplinaria, que
considere los aspectos legales, financieros, pero sobre todo, el bien superior de los niños y
niñas que estén siendo afectados por los hallazgos.
- Ámbitos de supervisión
- Descriptores a emplear y características de los nuevos informes de supervisión
- Escalas de evaluación para cada descriptor, así como su nivel de importancia y
priorización
- Clasificaciones y niveles de riesgo, junto a la forma de construir los indicadores de
riesgo basal
- Periodicidad de las supervisiones de cada formato, según nivel de riesgo y tipo de
proyecto
5. Conclusiones
Desde su creación, el Servicio Nacional de Menores se ha propuesto trabajar en la promoción,
protección y restitución de derechos de niños, niñas y adolescentes (NNA) vulnerados(as) y la
responsabilización y reinserción social de los adolescentes infractores(as) de la ley. Para ello,
32
Bajo los protocolos de confidencialidad correspondientes.
114
ha delegado gran parte de la ejecución programática a organismos colaboradores, haciéndose
cargo de las transferencias monetarias, la fiscalización y la evaluación y desarrollo de la
oferta. Sin embargo, el actual proceso de supervisión en el Departamento de Protección no ha
respondido adecuadamente a la complejidad del sistema que evalúa, sino que se ha
configurado como un proceso más bien estático y estandarizado.
Del trabajo realizado surgen aprendizajes relevantes, tanto respecto al funcionamiento del
SENAME y la gestión pública en general. Sobre este último punto, resulta fundamental
observar que, pese a que la ejecución se delegue en organismos colaboradores, es el Estado
quien tiene la primera y mayor responsabilidad sobre la protección y restitución de
115
derechos, a la que se ha comprometido a través de convenios internacionales y los principios
rectores de sus instituciones.
Para ello, resulta imprescindible contar con una relación fluida con los organismos ejecutores,
fundada en la transparencia, aumentando los incentivos para comunicar las dificultades que
estos enfrentan. Al mismo tiempo, se deben afinar las estrategias del Estado para caracterizar
adecuadamente la situación de los proyectos delegados, para lo que debe considerar:
- Equipos interdisciplinarios
- Recursos que faciliten la labor del personal especializado, eliminando tareas que no
aporten valor al propósito final de las supervisiones
- Personal comprometido con los propósitos del sistema en su totalidad
- Disponibilidad de la información, gestionada y analizada adecuadamente
- Implementación de mejoras integrales.
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118
CAPÍTULO 8
1. Introducción
La generalización de expectativas parece no ser una tarea fácil para los sistemas de oferta y
programas que integran la red para la protección a la infancia, especialmente si se consideran
sus fallas para garantizar los derechos a los niños y adolescentes. El uso ineficaz de los
recursos públicos, la frecuente descoordinación de expectativas a nivel intra-institucional y en
relación a las organizaciones colaboradoras o centros de administración directa, la escasa
capacitación de los funcionarios públicos o equipos profesionales, la poca garantía de poder
ofrecer un servicio de calidad desde sus espacios de trabajo, parecen ser producto de una
relación sistémica fragmentada. Como resultado de estas características, emergen procesos
explícitos normalizados de ‘desconfianza en la confianza’, es decir, una ‘confianza en lo
disfuncional’, ya que las instituciones ofrecen escasas oportunidades para creer en ellas, y aun
así sus destinatarios tienen depender de ellas.
119
En relación a lo anterior, si bien se cree importante medir la confianza a través de indicadores
como la integridad, la honestidad, las competencias, la responsabilidad o la motivación,
también se cree relevante tomarlas en cuenta desde una mirada mucho más sistémica: para
observar la forma en que los lazos de desconfianza/confianza son más que una mera suma
irracional y poco ética de las partes involucradas (Clark & Majone 1985). Queda por enfocarse,
en este sentido, en los procesos que posibilitan o limitan comunicar a la confianza o a la
desconfianza como decisión institucional cuando se relacionan con sus destinatarios o con sus
mismos integrantes, es decir, en los procesos decisionales institucionalizados que amplían o
limitan la construcción de confianza sistémico-organizacional (Andersen 2003; Javala, 2006;
Luhmann 2010). De esta manera, uno puede dar cuenta que fallas que improbabilizan los lazos
de confianza en la red de protección a la infancia están en los procesos decisionales y no en las
personas.
Ese es el objetivo del siguiente documento, es decir, de poder identificar una serie de
dimensiones claves que se pueden tomar en cuenta para el estudio o la medición de la
confianza pero desde una mirada sistémico-organizacional. De esa manera, uno puede estar
condiciones de responder anticipadamente a contextos de desconfianza en la red de
protección a la infancia. Es decir, proponer un prototipo conceptual que sepa anticiparse a la
forma en que la confianza se la comunica como decisión institucionalizada pero de forma
fragmentada, deshonesta e inefectiva.
Para cumplir con ello, se observará a la confianza como problema sistémico en la red de
protección a la infancia (1). En esta sección se indicaran una serie de fallas que evidencian una
desconfianza generalizada hacia estos tipos de sistemas y organizaciones que participan en
ellas. También se pondrá el foco especialmente en la función de los directivos en la red pues
son ellos quienes decantan la lógica sistémica para transformarla en decisiones
institucionalizadas hacia sus equipos profesionales o programas. Y a su vez, son ellos quienes
tienen la posibilidad de transformar estas decepciones, en condiciones óptimas para
reconstruir confianza en contextos persistentes de crisis sistémico-organizacional. En
segundo lugar, se evidencian varios sistemas medición de la confianza y se visualizan sus
nudos críticos desde una mirada sistémica (2). Luego, se propone una serie de dimensiones a
tomar en cuenta para la medición de la confianza en la red de protección a la infancia (3). Este
último apartado es clave, pues como se verá más adelante, una de las apuestas para un
sistema de alerta temprana está en la construcción de una escala sobre el nivel de
confianza/desconfianza que permita detectar anticipadamente decisiones sistémicas que
como cascada, caen de forma fragmentada, deshonesta e inefectiva para la protección a los
derechos de la infancia.
Nuestra primera premisa argumental parte de la siguiente idea: las redes de confianza
institucional para la protección a la infancia en el contexto chileno se sostienen sobre la base
de una percepción generalizada de desconfianza sistémica, producto de que sus decisiones
institucionales reproducen una mala oferta en la gestión, planificación e implementación de
acciones para la protección a los derechos de los menores y adolescentes. En consecuencia, la
confianza conecta expectativas de forma invertida: desde una desconfianza generalizada como
condición para creer tanto en los equipos profesionales, programas y sistemas de la red de
protección a la infancia. Lo que se familiariza es una decepción que transita en los centros de
administración directa y en sus redes de organismos colaboradores por una supuesta crisis
sistémica que opera ciegamente en espiral (Cordero, Mascareño & Chernillo 2016).
120
Lo anterior se hace evidente cuando en la esfera pública chilena, se enfatiza en la necesidad
imperante de “incorporar procesos de cambio sistémico en materia de política nacional infantil
para la protección de menores y niños” (Ibarra, 2016), por una diversidad de fallas que
obstaculizan la posibilidad de aumentar la calidad en los espacios de trabajo para construir
mejores instituciones para jóvenes y niños (Del Basto, 2017; Vedoya 2018). Esta percepción
se hace explícita cuando, por ejemplo, ingresan en promedio 39 organismos al año (Fundación
para la Confianza, Informe técnico N°3, 2018), habiendo hoy en día un total de 844
organismos (Sename, 2018) y en muchos de ellos, parecen recibir no más de 5 capacitaciones
anuales, sin tener tampoco una supervisión diaria que monitoree la efectividad de los
cuidadores para abordar de manera más profunda la complejidad de sus contextos para un
adecuado desarrollo y bienestar (INDH, 2017). Esto último se evidencia cuando en un estudio
realizado por la INDH, “casi la totalidad de los centros (97,4%) realizó actividades de
capacitación a su personal durante el último año (2017); pero cuando se contrasta la cifra
anterior con la información proporcionada por el personal de los centros emergen marcadas
diferencias. Sólo el 60,4% del personal encuestado afirma haber recibido alguna capacitación
durante los últimos 12 meses” (INDH, 2017: 5).
Si hay una percepción de desconfianza hacia la experticia técnica y en la forma que éstas son
monitoreadas, pues también lo hay hacia los 1.865 proyectos reportados para el año 2017,
tanto en los centros de administración directa como en los organismos colaboradores
acreditados (Sename, 2017). Según la cuenta pública Sename (2017), han aumentado las
ofertas programáticas en los últimos 3 años en un 31 %, pero persisten fallas en términos de
calidad de los proyectos ya que, “no se tienen mayores restricciones para poder postular a los
procesos de licitación ya que los requisitos de ingreso al registro público son de orden formal
corriendo el riesgo que se seleccione en la evaluación de las ofertas del proceso licitatorio a
oferentes de baja calidad técnica” (Fundación para la Confianza, Informe técnico N°3, 2018).
No existiría una evaluación rigurosa en el proceso de selección de los proyectos en relación a
los problemas complejos y específicos, poniendo en entre dicho la supuesta adopción de un
enfoque que se oriente hacia el interés superior del niño, su supervivencia, desarrollo y
protección (UNICEF, 2015).
Esta percepción negativa hacia la experticia técnica de los equipos profesionales, hacia los
procesos en la selección y evaluación, así como los de licitación de proyectos, hace también
dudar o sospechar acerca de la forma en que se distribuye el presupuesto hacia los
organismos que colaboran en la red de protección a la infancia. Se evidencia, por ejemplo, que
ha habido en el 2017 un aumento en un 80,4% en las subvenciones entregadas a organismos
colaboradores acreditados, llegando para el año 2018 a un total de $ M 201.376.455 (Sename
2017; Dipres en Fundación para la Confianza, Informe técnico N°3, 2018). Al día de hoy, la
distribución del presupuesto en la red de protección equivale a $ M 314.841.149, de los
cuales el 63,96 % se transfiere a los organismos colaboradores acreditados, 32,53% hacia los
centros de administración directa y sólo el 3,51 % es destinado a gastos administrativos
(Fundación para la Confianza, Informe técnico N°3, 2018). La distribución tal como se
implemente hoy en día no conlleva mejores resultados. Se sabe hacia qué entidades se
distribuye el presupuesto y en qué se gasta, pero no tanto en la efectividad de sus gastos
(Matus, 2017).
121
Como puede observarse, las fallas caen en cascada por una lógica sistémica que ofrece
soluciones inconsistentes, las cuales se acumulan como problemas dentro de sus mismos
problemas, por una estructura organizacional que no garantiza la mejora de sus condiciones
para enfrentar de forma efectiva “los problemas históricos que repercuten de manera
persistente en las condiciones en que son atendidos y en la efectividad de los planes de
intervención de los niñas, niños y adolescentes”(Informe Comisión investigadora sobre
SENAME 2017: 470). Se genera una rutinización sistémica que normaliza fallas, como un
accidente normal (Perrow, 1981) por medio de la implementación de decisiones mal
ejecutadas, inefectivas y problemáticas para garantizar la protección a los derechos de los
menores y adolescentes. Se despliega un contexto de crisis sistémica que afecta la credibilidad
tanto de sus centros de administración directa, así como de sus redes de organismos
colaboradores acreditados.
Esta crisis paradojal nos conlleva a nuestra segunda premisa argumental: el problema de la
confianza es sistémica y ella se evidencia también a nivel de los directivos hacia sus equipos
profesionales y programas, producto de la misma auto-presentación de los sistemas que
amenazan automáticamente la gestión operativa organizacional con sus espectadores
presentes (Luhmann 1996). Los daños ocasionados hacia los niños atendidos, la alta rotación
de personal, el ausentismo o las excesivas tasas de licencias médica (INDH, 2017), se
producen porque los procesos decisionales llegan de forma fragmentada y ellos – los sistemas
– a su vez quiebran los lazos de confianza organizacional. En otras palabras, el nivel directivo
comunica decisiones institucionalizadas a su personal a través de “orientaciones técnicas y
administrativas que delimitan acciones específicas que cada cargo debe de respetar,
coordinando y supervisando los procesos de intervención a través de un asesoramiento técnico y
administrativo hacia su personal” (SENAME, Orientaciones técnicas 2016) pero éstas vienen
de arriba afectadas por las contradicciones o los errores, las cuales improbabilizan una
conectividad efectiva de expectativas entre los involucrados.
Por lo anterior, se cree que los directivos pueden abrir las condiciones para innovar en la
propia estructura organizacional pues son ellos quienes conocen los contextos por los cuales
transitan las decisiones organizacionales. Es decir, se cree que los procesos decisionales
pueden revertir su rumbo para transformar los problemas en soluciones a problemas
específicos con la función de los directivos, en pos de mejorar las condiciones laborales y de
seguridad de los trabajadores y trabajadoras de las residencias de la red SENAME, propiciando,
además, su profesionalización y capacitación para abordar las diferentes realidades y
necesidades de los niños y niñas a su cuidado (INDH, 2017).
122
3. Sistemas de medición de la confianza y sus nudos críticos
Si la confianza se comunica como decisión para poner a prueba su compromiso con la otra
parte, en donde su contenido involucra una intensión institucionalizada para hacerle creer al
interesado que su oferta es confiable porque soluciona problema (Javala, 2006; Luhmann
1996; Renn 1991), entonces es clave identificar cuáles son los principales focos críticos de
confianza/desconfianza institucionalizada en la red de protección a la infancia dirigiendo la
mirada en los procesos decisionales. Sólo de esa manera será posible aprender a preguntarse
anticipadamente por cómo reconstruir una estructura efectiva de conectividad de
expectativas, al alero de una percepción de desconfianza generalizada que transita hacia los
procesos decisiones, por una mala oferta en la gestión, planificación e implementación de
acciones para la protección a los derechos de los menores y adolescentes.
Para cumplir con lo anterior, es importante en primer lugar, darle revisada a los distintos
sistemas de medición, no sólo para identificar sus nudos críticos sino también para ubicarse
en un tipo de sistema que es el intra-organizacional. Se recuerda que nuestra propuesta
conceptual es sistémica, por lo que interesa identificar son las dimensiones en un plano
organizacional, que a nuestro juicio son importantes de tomar en cuenta para la construcción
de un prototipo que lo que busca es identificar focos críticos de confianza en la red de
protección a la infancia.
123
Un segundo tipo de sistema de medición se evidencia a nivel institucional. En este nivel, la
confianza se mide a través de indicadores como la integridad, la participación, la
imparcialidad, las competencias, la transparencia o la motivación vinculándolos más que todo
en relación a qué tanto los usuarios confían o desconfían de sus instituciones. Los tipos de
preguntas serían: ¿Qué tanto confías personalmente en las siguientes instituciones: parlamento,
la corte, los partidos políticos, los políticos, la policía, las fuerzas armadas, el servicio civil, los
medios, los bancos, las compañías? Si tuvieras que quejarte por una mala calidad de un servicio
público, ¿qué tan probable es que el problema sea fácil de resolver, ¿qué tan probable es que
usted y otras personas en la comunidad tengan la oportunidad de expresar su preocupación?¿Si
un ciudadano le ofrece a un empleado del gobierno un pago indebido para acelerar los
procedimientos administrativos, ¿cree que el empleado del gobierno aceptaría el soborno?
(Guideliness for Measuring Trust OCDE 2017; Latinobarometro 1995-2015; World Value Survey
- Wave 6 - 2017; 2012; Gallup Word Poll 2017; Trust Lab OCDE 2017).
124
Como se indicó, esta propuesta conceptual, se centrará más que todo en el tercer tipo de
medición, es decir, para medir la confianza intra-organizacional, puesto que lo que interesa
son las tensiones que generan entre quienes participan en la comunicación organizacional.
Con esto no se invalidan los sistemas anteriores sino que son también complemento para este
prototipo conceptual.
Acá se evidencian estudios que miden la confianza en los equipos organizacionales, a través
de indicadores como: percepciones de confiabilidad, comportamiento de cooperación y
monitoreo de los comportamientos (Costa & Anderson 2011). Se busca examinar, por
ejemplo, las características de la confianza y cómo ésta contribuye al desarrollo integral en la
organización entre los directores y sus equipos.
125
En relación a esto último, se estudia también la incorporación de la confianza impersonal
como elemento clave para medir la confianza organizacional. Desde ahí se propone
desarrollar una escala para medir la confianza impersonal en organizaciones y cómo ésta se
conecta con la confianza personal (Vanhala et. al 2011). En dicho estudio, se mide la
confianza impersonal en relación a qué tanto los procesos organizacionales, a través de sus
jefes, reproducen gestiones justas y efectivas como: buena organización de las actividades,
sustentabilidad organizacional, buena gestión de los negocios y de sus empleados,
dependencia tecnológica, competitividad, juegos justos en la organización y comunicación
(Vanhala et. al 2011). Sin embargo, el foco está en medir la confianza desde los empleados
hacia sus jefes, por lo que sería interesante darle un giro a la pregunta y preguntarse por la
confianza del top management, hacia sus empleados desde la propuesta de la autora de medir
la confianza impersonal. En su estudio se evidencian varias preguntas a nivel- intra
organizacional que fueron usadas por la autora para medir la confianza impersonal:
1 The operations in our organization are organized in the most functional way
2 Our organization is capable of adapting to changing conditions
3 There are routines in our organization that make it easy to perform daily it easy to perform daily work task
4 There are routines in our organization that help us to overcome exceptional situations
5 It is difficult for me to handle things in our organization
6 Our organization efficiently utilizes the expertise of its staff
8 Our organization possesses the resources and competences that enable it to operate successfully
9 Work is well organized in our organization
10 Our organization does not possess sufficient resources or abilities to function succefull
11 Our organization functions on such a firm foundation that changes in our operating environment do not threaten its
operations
12 Our organization’s operations take future challenge into consideration
13 I believe that I will have a job on this organization in the future as well
14 People employed by our organization have a poor employment outlook for the future with this employer
15 Changes in the operating environment will be threaten the operation of our organization in the future
16 Our organization’s top management has a vision of the course in which to take the organization in the future
17 Our organization's operations suffer as a result of the incompetence of the top management.
18 I trust the top management’s ability to keep our organization competitive
19 Changes have to take place in our organization's top management for our operations to develop.
20 In my opinion, the top management is taking our organization in the right direction
En los estudios señalados a nivel intra-organizacional, se repiten varias dimensiones que vale
la pena destacar. Por ejemplo, la motivación se mide a nivel personal, en relación a qué tanto
se sienten observados como dispuestos a cumplir con las tareas y metas organizacionales. Las
competencias se miden por las habilidades y buenas intenciones personales que tienen los
actores para ofrecer confianza. La credibilidad en la información se mide en relación a qué
tanto las personas transmiten la información de forma transparente. La integridad se mide
por la necesidad de compartir entre todos los actores las mismas metas, normas y valores; La
responsabilidad se mide a través del respeto que tienen las instituciones para la distribución
justa de servicios.
126
La imparcialidad se mide por qué tan justo son las instituciones para mediar y generalizar
confianza. Sin embargo, en la mayoría de los estudios, como se ha venido indicando, sus
indicadores no parecen enfocarse en los procesos que posibilitan o limitan comunicar a la
confianza como decisión institucional, como condición para la confianza tanto de sus mismos
integrantes.
Integración:
En segundo lugar se sostiene que la red está culturalmente fragmentada. El nivel de directivo
siente que sus equipos profesionales o programas no tienen una visión integral y
universalmente compartida en relación a la protección a los derechos de la infancia. Pero el
nivel de directivo, ¿está culturalmente integrado? ¿Evade a la cultura organizacional como un
elemento clave para mantener estables las expectativas con sus equipos? ¿Existen patrones
generalizados de individualismo percibidos por los directivos en sus centros? Pero también,
¿existen pautas institucionalizadas de carácter individualista y comportamientos aislados de
los directivos que son comunes en los centros de administración directa u organismos
colaboradores acreditados? (Arnold 2004; Rodríguez 1992; Ellet 2009).
127
Disposición:
En tercer lugar, parecen haber pocas condiciones institucionales para gatillar disposición en
los equipos y programas. Los directivos perciben poca disposición en sus equipos y
programas, pero a su vez, las decisiones institucionalizadas de los directivos limitan la
construcción de expectativas para la motivación. ¿Qué tipo de motivos se reconocen y se dan
a conocer en los sistemas para que los directivos los comuniquen hacia sus equipos o
programas? ¿Qué tipo de incentivos se comunican y cuáles no, para que haya una disposición
generalizada a proteger de forma eficaz, los derechos de la niñez en los centros de
administración directa u organismos colaboradores acreditados (Luhmann 2010; Graca &
Passos 2012).
Competencias:
En cuarto lugar, hay una inefectiva experticia técnica que reproduce una rutinización de
tareas mal ejecutadas. Pero esta inefectiva experticia técnica en los equipos profesionales son
también producto de los procesos en la selección y evaluación de personal que son
inefectivos. Desde ahí, se genera una rutinización de tareas mal ejecutadas, inefectivas y
problemáticas para garantizar la protección a los derechos de los menores y adolescentes.
Frente a esto: ¿Cómo los directivos observan en sus equipos profesionales y programas, la
capacidad ellos verse como posible de mejorar en sus trabajos? ¿Qué tanto confían en los
cambios organizacionales los mismos directivos para mejorar la calidad del servicio? ¿Qué
tanto se abren las condiciones como para que sus equipos puedan aprender a la solución de
problemas específicos de forma innovadora? (Baer 1987; Ahearn et. al 2004; Vanhala & Ritala,
2014)
Credibilidad:
En quinto lugar parece haber una información sesgada y deshonesta tanto en un top down
como en botton up. La información transferida es falsa, sospechosa, imprecisa o incompleta.
Hay sesgos en la información recibida por los directivos, pero también lo hay en la
información que es enviada hacia los equipos profesionales o programas. En este sentido, qué
tanto la información recibida por los directivos desde los sistemas, es confiable, precisa,
objetiva y completa. ¿Qué tanto la información enviada por los directivos hacia sus equipos
profesionales y programas es verdadera, confiable, precisa, objetiva y completa? (Renn &
Levine 1991; Minbaeva et. al 2003).
Imparcialidad:
128
En síntesis, de manera preliminar se cree que estas dimensiones anteriormente expuestas son
claves para transformarlas en indicadores consistentes desde una mirada sistémico
organizacional. Permitirán orientar los tipos de preguntas específicas se pueden diseñar para
la construcción de una escala que mida la desconfianza/desconfianza a nivel de directivos
hacia sus equipos profesionales y programas. Porque, como se ha venido indicando, la
desconfianza sería también producto de las mismas decisiones sistémicas que están en crisis y
que los mismos directivos reproducen en sus centros hacia sus equipos profesionales o
programas. Dichas dimensiones orientarán el estudio, en pos de poder identificar aquellas
decisiones que son sistémicas y que comunican a la confianza de forma fragmentada,
deshonesta e inefectiva para aprender a anticiparlas.
5. Conclusiones
Hoy en día las instituciones sociales u organizaciones tienen el gran desafío de ser lo
suficientemente atractivos como para saber ganarse la confianza de sus usuarios a través de
decisiones efectivas y atingentes a las problemáticas sociales que estos enfrentan. Sus
decisiones deben ser robustas como para saber enfrentar la incertidumbre que se despliegan
de manera persistente en contextos específicos de riesgos (Barber 1981; Luhmann 1996;
Javala 2006; Renn 1995). Pero esta robustez no es sólo hacia sus usuarios, sino también entre
quienes participan en la comunicación organizacional, lo cual es condición para transferir a su
entorno ofertas creíbles de confianza. La confianza es entonces necesaria no sólo para
nuestras relaciones interpersonales sino también para las organizacionales, siempre y cuando
también se respete el espacio que la posibilita (Mourillo, 2012)
129
Frente a esta relación paradojalmente fragmentada, resulta clave aprender a tomar decisiones
desde la mirada de la complejidad misma sobre la cual se programan las decisiones. Se
requiere demostrar la capacidad del nivel de directivos para garantizar condiciones efectivas
para la aceptabilidad de sus decisiones y evitar en que éstas sean vistas como sospechosas,
porque de lo contrario, lo que se da a conocer entre los involucrados son más bien las
decepciones que se producen hacia sus procesos decisionales. Se hace en este sentido
relevante medir la confianza en contextos de desconfianza institucional, pues permite evaluar
el nivel de decepción que tienen los directivos hacia sus equipos profesionales, programas o
sistemas por una estructura de interconexión que gatilla expectativas a la inversa lo cual es
condición para que la otra parte acepte una oferta de confianza.
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133
Capítulo 9
cbricenosotelo@gmail.com
a. Introducción
Tal definición política resulta explicable por una serie de antecedentes históricos acerca del
rol que desempeñaron los privados en el auxilio a la infancia y adolescencia, con anterioridad
a la creación del Servicio en los términos que lo conocemos hoy. Si se observa el rol
desempeñado por entidades privadas, tanto laicas como religiosas –en dicho periodo, e
inclusive en la actualidad-, resulta evidente que el nuevo Servicio recogiera y pretendiera
normalizar esta realidad. El Sename emerge como una nueva institucionalidad pública, con
una clara ubicación orgánica y misión dentro de la burocracia administrativa del Estado
superando, de esta manera la institucionalidad anterior conformada por el Consejo Nacional
de Menores y la Fundación Niño Chile.
Esta característica del trabajo de Sename para llevar a cabo su misión orgánica resulta tan
importante como aquella área político y social que es motivo de su existencia: la infancia y la
adolescencia. La afirmación anterior encuentra eco en la propia ley orgánica del servicio,
donde es fácil apreciar como resulta tan relevante materializar una orgánica funcional para
cumplir con la misión del servicio como aquella destinada a la relación con los privados.
Inclusive, atendido la cantidad de normativa existente, podría afirmarse abiertamente que el
servicio tiene dos misiones, la primera “contribuir a proteger y promover los derechos de los
niños, niñas y adolescentes que han sido vulnerados en el ejercicio de los mismos y a la
reinserción social de los adolescentes que han infringido la ley penal" y, la segunda, vincularse
134
con los privados que intervienen en la primera, sea regulando su ingreso, controlando,
fiscalizando sus labores y/o entregando directrices técnicas.
Lo anterior fue reafirmado con la entrada en vigencia del sistema de subvenciones contenido
en la Ley N° 20.032. Como se señlaó en el mensaje presidencial que envió el proyecto de esta
ley al Parlamento, se propuso un nuevo modelo de atención a la niñez y adolescencia a través
de la red Sename, modelo a ser desarrollado a través del diseño de las diversas líneas de
acción, y de las constantes relaciones entre ellas. Por esta vía, se perseguía satisfacer uno de
los tres ejes claves del proyecto, profundizar la alianza entre las organizaciones de la sociedad
civil y el Estado y las municipalidades, en el diseño, ejecución y evaluación de la política pública.
De este modo, la definición original del art. 1 del DL 2.465, del Ministerio de Justicia, de 1979,
que contiene la misión del servicio, como veíamos antes, será modificada especialmente en lo
relativo a la intervención de los privados “… corresponderá especialmente al Sename diseñar y
mantener una oferta de programas especializados destinados a la atención de dichos niños,
niñas y adolescentes, así como estimular, orientar, y supervisar técnica y financieramente
la labor que desarrollen las instituciones públicas o privadas que tengan la calidad de
colaboradores acreditados”.
b. Sistema de subvenciones
Las primeras normas que fundan el sistema de subvenciones las encontramos en la propia ley
orgánica de Sename, esto por modificaciones ordenadas expresamente por la Ley N° 20.032 al
DL 2.465 del Ministerio de Justicia, de 1979. Como hemos señalado antes, los privados en la
misión de Sename no tienen un rol secundario o coadyuvante, de hecho queda un espacio
exclusivo de intervención para el servicio bastante reducido. Como muestra de ello, el Nº 4 del
art. 3: “4.- Crear centros de internación provisoria y centros de rehabilitación conductual para
administrarlos directamente. En casos calificados, y con autorización del Ministerio de Justicia,
podrá crear y administrar directamente OPD, centros, programas y equipos de diagnóstico
correspondientes a las líneas de acción desarrolladas por sus colaboradores acreditados con
135
subvención estatal. Se entenderá por casos calificados aquellos en que los colaboradores no se
interesen en asumir esas líneas de acción, una vez llamados a presentar propuestas, o
bien, cuando la demanda de atención supere la oferta”. De este modo, el servicio desde su
norma fundante anuncia que el ámbito de intervención de los privados, bajo el amparo del
sistema de subvenciones, será prácticamente todas las áreas de trabajo e intervención que
desarrolla el Servicio, en la línea del principio de subsidiariedad del Estado que antes
señalábamos.
Por otra parte, el numeral 3 del artículo 3 contempla que el Servicio debe “Atender en forma
preferente, por sí mismo o a través de las instituciones reconocidas como colaboradoras, a los
menores enviados por los Tribunales de Menores, con el fin de cumplir las medidas que éstos
hayan decidido aplicarles, y asesorar en materias técnicas a estos mismos tribunales cuando lo
soliciten”. Frente a esta disposición, se desprende que SENAME debe establecer mecanismos
que aseguren la entrega de la atención preferente de los niños, niñas y adolescentes respecto
de los cuales se ha dictado una resolución judicial que implica algunas de las atenciones
derivadas la vulneración de derechos.
Una vez definido el ámbito de intervención posible de los privados en las labores
encomendadas al servicio, el DL 2.465 ya referido, dota a Sename de un poder amplio para
dictar instrucciones y normas en el marco de la misión del servicio, que resultan vinculantes
para los colaboradores acreditados, art. 15 inc. 1 “Los colaboradores acreditados deberán
cumplir las normas o instrucciones generales que, de acuerdo con esta ley, les imparta el
Servicio; asimismo, deberán proporcionar la información que éste les requiera y permitir la
supervisión técnica de las acciones relacionadas con los menores a quienes asiste y de sus
establecimientos”. Luego, en caso de incumplimiento de los colaboradores acreditados, dicha
normativa se remite a las sanciones contempladas en el art. 66 de le Ley de Menores, vigente
en lo que a esto se refiere.
136
legal de una planta de funcionarios y/o la contratación de personas debidamente calificadas
en modalidades de contrata u honorarios por la vía de la Ley de Presupuestos.
La selección de las instituciones a las cuales Sename "contribuirá", está normada por leyes
como la Ley N° 20.032 las cuales establecen las formas de adjudicación (velando, en particular
por la no discriminación entre los eventuales oferentes, la probidad pública y el adecuado uso
de los recursos públicos). Las formas administrativas de dichos contratos adquirieren las
características de convenio dado que se trata de dos instituciones que concurren al
cumplimiento de determinados objetivos de interés mutuo aportando cada una de ellas
recursos para asegurar dicho cumplimiento) más bien que contratos en los cuales se asume
que los costos asociados a los servicios prestados son financiados en su totalidad por el
organismo contratante lo cual establece un estándar más elevado de control y de sanciones.
En el caso de la Ley N° 20.032, dado que el objeto del Sename corresponde a "contribuir" a la
acción ya desarrollada por un conjunto de instituciones de la sociedad civil se detallan todos
los aspectos antes señalados (esquemas de adjudicación, exigencias técnicas, obligaciones,
esquemas sancionatorios y metodologías de control, entre otras). Lo anterior se encuentra
amparado en el mismo artículo 1° de la Ley Orgánica del Sename en el cual se señala que
"Para dicho efecto, corresponderá especialmente al SENAME diseñar y mantener una oferta de
programas especializados destinados a la atención de dichos niños, niñas y adolescentes, así
como estimular, orientar, y supervisar técnica y financieramente la labor que desarrollen las
instituciones públicas o privadas que tengan la calidad de colaboradores acreditados". De allí
que la forma contractual final establecida entre el Sename y los distintos organismos
colaboradores sean convenios, entendiendo de este modo, coherentemente, el concepto de
"contribuir".
33
De la misma manera, en el "Proyecto de Ley que crea el Servicio Nacional de Protección Especializada de
niños y niñas" presentado en el Gobierno de Michelle Bachalet se señala en su artículo 3° que el objeto de
este nuevo Servicio será "diseñar, administrar y proveer prestaciones de protección especializada a niños y
niñas a que se refiere el artículo 2° [en el cual se define el concepto de protección especializada]". Se supera
así el concepto de "contribuir" actualmente existente.
137
En este contexto, la contribución prestada por el Servicio Nacional de Menores queda
circunscrita a convenios en los cuales se señalan de manera explícita las responsabilidades,
sanciones y formas de control (entre otras). Las partes concurrentes al contrato se someten
con el fin de asegurar el fiel cumplimiento de los servicios comprometidos. Cabe señalar que
el no cumplimiento de dichas condiciones acarrea como último efecto la suspensión temporal
o permanente de la "contribución" entregada por la vía del aporte subvencional. Lo anterior
permite comprender que, en caso de proponérselo, el organismo colaborador puede
renunciar a dicho aporte con lo cual queda liberado del control del Sename y atenido
exclusivamente a la normativa general de protección a los derechos de los niños.
Más allá de lo anterior, una vez firmado el convenio respectivo, las responsabilidades
asociadas se pueden extender más allá del cumplimiento mismo de los prestaciones siempre y
cuando ello haya sido manifestado de manera explícita en dicho convenio el contrato
respectivo de tal manera que su suscripción y forma conllevará la obligación de cumplimiento
de dicha exigencia.
Líneas de acción
Uno de los mayores aportes de la Ley N° 20.032 radica en definir al interior de la misión del
servicio, una serie de líneas de acción, bajo la cual se agrupará y desarrollará en adelante el
giro del servicio en conjunto con los colaboradores. El art. 3 fija 4 principales líneas de acción:
Este artículo además reitera, en su inciso final, aquello referido en la ley orgánica de Sename,
que contiene la disposición más asimilable al principio de subsidiariedad del Estado -con las
apreciaciones que ya hemos formulado-, al señalar: “Lo anterior, sin perjuicio de las facultades
del Sename para desarrollar estas líneas directamente, de conformidad a lo establecido en el
artículo 3º, número 4, del decreto Ley Nº 2.465, de 1979, que fija el texto de su ley orgánica”.
Norma que como señalamos antes, deja entregada la intervención directa de Sename en casos
138
calificados y específicos a la ausencia de interés de los privados. Y no a las variantes y
necesidades públicas especificas de determinados ámbitos de intervención.
Aspectos formales
Luego, entre los restantes elementos desarrollados -aún más extensamente en el reglamento
de la Ley N° 20.032, el DL N° 841, del Ministerio de Justicia, de 2005-, cabe destacar:
139
Sistema concursal y licitatorio
Una vez acreditados los privados, la Ley N° 20.032 establece que la colaboración en la
ejecución de las líneas de acción se realizará mediante la adjudicación de los respectivos
concursos públicos. Es decir, se establece un sistema concursal que persigue licitar los
proyectos. Art. 25: “Para la transferencia de la subvención, el Sename llamará a concurso de
proyectos relativos a las diversas líneas de acción reguladas en la presente ley. Cada concurso se
regirá por las bases administrativas y técnicas que para estos efectos elabore el Servicio”.
La creación de un sistema ad hoc de transferencias implica que gran parte de los aspectos del
sistema concursal deben estar regulados a nivel normativo. Es decir, la Ley N° 20.032 debiese
contener, entre otros aspectos, los principios que regulan los concursos de proyectos, cuándo
puede contratarse directamente, indicar las obligaciones y límites del servicio, los derechos y
responsabilidades de los concursantes, sistema de resolución de conflictos, entre otros, todos
los cuales son considerados relevantes de consagración legal, sin perjuicio de su bajada
reglamentaria, de acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico en el sistema de contratación
pública contenido en la Ley Nº 19.886 sobre contratos administrativos de suministro y
prestación de servicios.
En este ámbito, podemos afirmar que en la Ley N° 20.032 encontramos pocos aspectos
regulados, un mayor desarrollo es posible ubicar en el reglamento de la misma contenido en
el DL N° 841, del Ministerio de Justicia, de 2005. Lo anterior, sin perjuicio de los pocos
reenvíos explícitos al reglamento en materia licitatoria. Así, el art. 29 inciso final de la ley,
establece que el “Para la determinación del monto a pagar –de la subvención-, el reglamento
especificará el método de cálculo para cada línea de acción. En él se establecerán los parámetros
objetivos que delimitarás las categorías de cada criterio y los valores de los factores asociados a
dichos parámetros…”. Otro ejemplo de reenvío entre las normas concursales se encuentra en
el art. 33 cuando señala que “El reglamento especificará las modalidades que estarán
comprendidas en cada línea de acción, el valor base correspondiente a ellas, las particularidades
de sus formas de pago y los procedimientos para la rendición de los recursos transferidos”. Todo
lo anterior dentro de un título denominado “Del Financiamiento” y no de “licitación” o
“concursos”.
Sin duda un primer aspecto que destaca en el art. 25 antes señalado, dice relación con las
amplias competencias que se le otorgan a Sename para diseñar “las bases administrativas y
técnicas”. Si bien es común que sean los servicios requirentes quienes puedan elaborar los
aspectos administrativos y técnicos en todo proceso concursal, esto debe desarrollarse dentro
de un estructura legal que el Servicio complementa atendido sus requerimientos particulares.
Pero las reglas vienen dadas por el legislador, restándole espacios de discrecionalidad a la
administración. Esto, que podríamos considerar una manifestación del principio de legalidad
en materia de contratación pública, constituye justamente una garantía para los particulares.
En los hechos, atendido lo insuficiente que resulta en algunos aspectos la normativa de la Ley
N° 20.032 y su reglamento –sobre todo en aspectos no previstos-, el Servicio ha debido, por la
vía de estas amplias competencias, crear toda una normativa a través de su experiencia
acumulada, llenando blancos y espacios conflictivos. Es posible apreciar como el Servicio ha
debido ir perfeccionando sus procesos concursales, sus bases de licitación en concreto. Sea
por su propio aprendizaje, como también por la jurisprudencia administrativa que sobre estos
procesos ha ido elaborando la Contraloría General de la República.
140
Eje gasto público: líneas de acción
El art. 3 de le Ley N° 20.032, como se ha indicado, fija cuatro líneas de acción que le permiten
a Sename financiar las actividades desarrolladas por lo colaboradores acreditados en el marco
de la misión del servicio. Ciertamente, sin perjuicio de la prerrogativa del Servicio de ejecutar
directamente estas líneas, cuestión ya tratada antes. Las líneas de acción a su vez,
corresponden a modalidades específicas de atención y que es aquello en concreto que se
subvenciona (art. 4 Nº 3). Todo el sistema de subvenciones deambula en torno a las cuatro
modalidades de atención que la ley reconoce.
Las líneas de acción establecidas en el art. 3 tienen un carácter taxativo. No solo de la lectura
de la norma, sino que de la ley en su contexto, puede concluirse que las líneas de acción son
solo aquellas indicadas por el legislador en el art. 3 imposibilitando a Sename de elaborar o
crear una línea de acción no contemplada en este artículo. Lo anterior, tiene justificación en
las partidas presupuestarias del servicio. En estricto rigor, la Dirección de Presupuestos del
Ministerio de Hacienda no autoriza fondos que no puedan ser imputados a alguna norma en
concreto, esto acontecería de crearse una nueva línea discrecionalmente por Sename. Ahora,
la falta de discrecionalidad que tiene el servicio para crear una nueva línea de acción es
suplida por la libertad que le entrega por ejemplo la línea de programas. Así, el art. 4 Nº 3.2 al
definir programas indica que “Existirán, a lo menos…”, es decir, la enunciación posterior no es
taxativa. Esto entrega un amplio espacio de discrecionalidad al Servicio para crear otros
programas o subprogramas, que puedan contar con financiamiento conforme a la ley de
presupuesto. De este modo, las limitaciones que encuentra el servicio en el carácter taxativo
de las líneas de acción encuentran una vía de escape.
Así como la Ley N° 20.032 no contempla una norma de cierre a la cantidad de programas que
pueden existir, tampoco existe algo semejante respecto a los subprogramas. Nuevamente en
este punto se detecta un espacio de discrecionalidad para el Servicio.
141
Establece además que dicho valor base determinado se pagará por niño atendido.
Los criterios a través de los cuales se faculta al Sename determinar el monto de la subvención
ofrecido por cada línea de acción subvencionable, están establecidos en el Artículo 29 de la
misma Ley y son los siguientes:
Por último, la misma Ley en el Artículo 32 determina que la Unidad de Subvención del Sename
tendrá un valor de $10.000 el cual corresponderá a un valor nominal de la USS pues deberá
reajustarse en el mes de enero de cada año, en el porcentaje de variación que haya
experimentado el Índice de Precios al Consumidor durante el año precedente.
Tal como establece la Ley N° 20.032, el Reglamento asociado a dicha Ley, en su Artículo 39,
considera valores base y criterios particularizados para los programas y líneas de acción.
142
efectivamente la subvención. En cualquier caso, el monto total del anticipo corresponde como
máximo al número de plazas del proyecto respectivo.
Finalmente, los arts. 36 y 37 de le Ley N° 20.032 fijan los parámetros base, a ser desarrollados
por el reglamento de la ley, para evaluar el cumplimiento de los convenios, mecanismo que
cumple dos finalidades para el Servicio e incide en el sistema licitatorio. Por una parte,
permite poner término anticipado a los convenios o modificarlos conforme al art. 37, en tres
hipótesis: incumplimiento de los objetivos fijados en el proyecto adjudicado, resultados por
debajo del mínimo satisfactorio acordado o cuando los derechos de los niños, niñas y
adolescentes no estén siendo debidamente respetados, esta última cláusula genérica más
amplia. Y por otra, faculta al servicio para prorrogar los convenios conforme al art. 27 en los
términos que antes se hizo referencia.
Por otro lado, establece que los diversos programas se pagarán por niño atendido. Para ello,
las orientaciones técnicas e instrucciones generales del Servicio determinarán los procesos
básicos de intervención y la forma en que ésta deberá registrarse para los efectos del pago.
Cabe señalar que el mismo artículo establece que el número de plazas fijado en el respectivo
convenio, determinará asimismo la cantidad máxima de niños, niñas o adolescentes atendidos
que dará lugar al pago de la subvención.
Lo anterior resulta relevante toda vez que el Artículo 55 establece que el Sename pagará
mensualmente hasta la cobertura máxima establecida en los convenios. Una vez determinado
el monto mensual a pagar por concepto de subvención emitirá una liquidación de pago. El
Artículo 57 agrega que para dicho efecto, los colaboradores acreditados deberán informar los
ingresos y egresos de niños, niñas y adolescentes, y las atenciones brindadas, mensualmente.
Respecto a la periodicidad de dichos pagos, el Artículo 53 del Reglamento, en conformidad al
artículo 30 de la Ley Nº 20.032, establece que el Sename transferirá el monto de la subvención
en forma mensual, y dentro de los primeros 15 días del mes siguiente a la entrada en vigencia
del convenio respectivo, y así sucesivamente.
Es bueno señalar que el mismo artículo 53 del Reglamento de la Ley N° 20,032 establece la
posibilidad con la cual cuenta el Sename de poder anticipar el monto de la subvención
equivalente a un mes y sólo al inicio del proyecto. Dicho anticipo es descontado a partir de la
segunda subvención que le corresponde percibir al colaborador acreditado, en un máximo de
seis cuotas mensuales, iguales y consecutivas.
143
Por último, el Artículo 54 del mismo Reglamento establece que el monto de la subvención que
corresponda se transferirá directamente a la cuenta corriente exclusiva habilitada por el
colaborador acreditado para la ejecución del respectivo proyecto, en conformidad a las
obligaciones contenidas en los convenios suscritos con el Sename y a los procedimientos
específicos establecidos.
Un primer rango de control de las instituciones colaboradoras está establecido por el Artículo
7 del Reglamento de la Ley N° 20.032 en el cual se establece que el Sename podrá en cualquier
tiempo requerir a los colaboradores acreditados, información actualizada, sobre los
antecedentes presentados para su acreditación, y los exigidos por la Ley Nº 19.862 y el D.S. N°
375, de 2003, del Ministerio de Hacienda. Lo anterior, considerando además la obligación que
tiene las instituciones de mantener actualizados los datos presentados.
Los criterios a través de los cuales se deberá evaluar la actividad de las instituciones
comprometida en los convenios correspondientes está señalada en el Artículo 36 de la Ley N°
20.032 y son los siguientes:
Un aspecto digno de ser destacado es que el la Ley N° 20.032 afirma en su Artículo 36 que el
Sename puede realizar las evaluaciones antes comentadas directamente o por medio de
terceros seleccionados mediante licitación pública. La única limitación a esta facultad está
establecida en el Artículo 48 del Reglamento de la misma Ley el cual dictamina que no podrá
contratarse como evaluador externo a personas que presten servicios de cualquier forma a
colaboradores acreditados.
144
Sobre los mecanismos de financiamiento de bienes muebles e inmuebles.
Llama la atención lo dispuesto por Decreto Ley N° 2.465 en su Artículo 19 el cual dispone que
las instituciones reconocidas como colaboradoras podrán adquirir bienes muebles o
inmuebles, con aportes de cualquier naturaleza del Servicio nacional de Menores y que
respecto de los eventuales bienes inmuebles, quedan sujetos a la obligación de ser destinados
permanentemente a los fines para los cuales fueron entregados dichos aportes, salvo que el
Sename autorice expresamente el cambio de destinación.
En la misma línea, el Artículo 20 del mismo Decreto Ley establece que los inmuebles
adquiridos por las instituciones reconocidas como colaboradoras, con aportes del Servicio,
quedan sujetas a la prohibición de gravar y enajenar sin autorización de éste, debiendo el
Servicio solicitar las inscripciones correspondientes. Asimismo, estos bienes son
inembargables por deudas de cualquier origen o naturaleza; pero esta inembargabilidad no
será oponible a los créditos del Fisco y de las Municipalidades.
De la misma manera, afirma que si el Servicio efectuare aportes para reparar o ampliar
inmuebles de las instituciones reconocidas como colaboradoras, podrá establecer las
garantías que, en caso de enajenación, le aseguren la restitución de dichos aportes en la forma
indicada en el inciso anterior.
La Ley N° 20.032 en su Artículo 37 establece que el Sename está facultado para poner término
anticipado o modificar los convenios, cuando los objetivos no sean cumplidos, o los resultados
no sean alcanzados en el grado acordado como mínimamente satisfactorio o, cuando los
derechos de los niños, niñas o adolescentes no estén siendo debidamente respetados. En
estos casos, los colaboradores pueden reclamar de las resoluciones del Sename, conforme a lo
dispuesto en la Ley N° 19.880. El Reglamento de esta misma Ley, en su Artículo 22, especifica
que dicha acción por parte del Sename deberá ser realizada a través de una resolución
fundada.
Cabe señalar que la Decreto Ley N° 2.465, Artículo 3°, entrega al Sename la facultad de asumir
la administración provisional de las instituciones reconocidas como colaboradoras, cuando lo
autorice el respectivo Juez.
Las razones que justificarían esta determinación son el no cumplimiento de las obligaciones
establecidas por el Artículo 15 de la misma Ley, a saber: no cumplimiento de la obligación de
cumplir las normas o instrucciones generales que, de acuerdo con esta Ley, les imparta el
Sename; no proporcionar la información que éste les requiera y; no permitir la supervisión
técnica de las acciones relacionadas con los menores a quienes asisten y de sus
establecimientos. La resolución del Juez será apelable, conforme a las reglas generales, ante la
Corte de Apelaciones respectiva y el recurso se concederá en ambos efectos.
145
De acuerdo al Artículo 16 del mismo Decreto Ley, la administración provisional que se asuma
por el Sename no podrá exceder de un año tratándose de los centros y OPD, ni de seis meses
respecto de los programas o equipos de diagnóstico. El juez, a solicitud de parte, podrá
renovar esta administración por resolución fundada, por una sola vez por igual periodo.
La Ley N° 20.032 a través del Artículo 41 introdujo modificaciones al Decreto Ley N° 2.465
con lo cual se le entregó al Sename la facultad de crear centros de internación provisoria y
centros de rehabilitación conductual para administrarlos directamente e incluso, en casos
calificados, y con la debida autorización del Ministerio de Justicia, la facultad de crear y
administrar directamente OPD, centros, programas y equipos de diagnóstico
correspondientes a las líneas de acción desarrolladas por sus colaboradores acreditados con
subvención estatal.
Las únicas limitaciones a dicha facultad es que dicha determinación sólo se verifica en los
casos en los cuales los colaboradores no se interesen en asumir esas líneas de acción, una vez
llamados a presentar propuestas, o bien, cuando la demanda de atención supere la oferta.
Más interesante resulta constatar que la misma Ley en su Artículo 40 establece que no será
aplicable al Sename la limitación establecida en el inciso segundo del artículo 9º de la Ley N°
18.834 (la cual señala que todo cargo público necesariamente debe tener asignado un grado
de acuerdo con la importancia de la función que se desempeñe y, en consecuencia, le
corresponde el sueldo de ese grado y las demás remuneraciones a que tenga derecho el
funcionario) cuando deba asumir alguna de las tareas establecidas en el primer párrafo de
esta sección.
Con respecto a dicho personal, el mismo artículo señala que la contratación adicional de
personal deberá ser debidamente autorizada por la Dirección de Presupuestos del Ministerio
de Hacienda y que no constituye dotación del Sename. El gasto que demanda su contratación
es financiado con redistribución de fondos de su presupuesto.
La legislación establece un mecanismo para generar mejoras en los servicios ofrecidos por las
instituciones colaboradoras, el cual está contemplado en el Artículo 34 de la Ley N° 20.032. En
dicho artículo se establece que el Sename podrá destinar hasta el 2% de los recursos con que
cuente anualmente en su presupuesto de programas a premiar con un bono de desempeño,
por la calidad de la atención y los resultados alcanzados, a los colaboradores acreditados que
ejecuten la Línea de Acción o Programas. Dicho bono de desempeño, en caso de ser entregada
se adjudica y paga a los colaboradores anualmente y deberá ser destinado a los fines propios
del colaborador.
El Artículo 28 de la Ley N° 20.032 establece que los organismos acreditados que ejecuten más
de un proyecto podrán administrarlos centralizadamente utilizando hasta un monto máximo
del 10% que perciban por concepto de subvención.
146
Establece además que estos fondos sólo se pueden ser destinados a gastos de administración
que se efectúen para el cumplimiento de los objetivos de los proyectos.
Las fuentes fundamentales de la regulación económica del sector salud se encuentran en las
disposiciones de los siguientes cuerpos legales:
− DFL N° 1 de 2005 del Ministerio de Salud, que fija el texto refundido, coordinado y
sistematizado del DL N° 2.763 de 1979 y de las Leyes N° 18.933 y N° 18.469.
− DFL N° 36 del Ministerio de Salud sobre normas que se aplicaran en los convenios que
celebren los Servicios de Salud.
− Ley N° 19.886 de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de
servicios.
a. DFL N° 1 de 2005 del Ministerio de Salud, que fija el texto refundido, coordinado y
sistematizado del DL N° 2.763 de 1979 y de las Leyes N° 18.933 y N° 18.469.
En el caso del DFL N° 1 se señala en su artículo 1º que al Ministerio de Salud y a los demás
organismos que mandata la ley les compete ejercer la función que corresponde al Estado de
garantizar el libre e igualitario acceso a las acciones de promoción, protección y recuperación
de la salud y de rehabilitación de la persona enferma; así como coordinar, controlar y, cuando
corresponda, ejecutar tales acciones.
Agrega en su artículo 2º que se consideran parte integrante del sector salud todas las
personas, naturales o jurídicas, de derecho público o privado, que realicen o contribuyan a la
ejecución de las acciones mencionadas en el artículo anterior por lo cual constituyen el
Sistema Nacional de Servicios de Salud. Dentro de dichas instituciones se consideran las
personas naturales o jurídicas, públicas y privadas las cuales deben trabajar
coordinadamente, dentro de los marcos fijados por el Ministerio de Salud para el
cumplimiento de las normas y planes que éste apruebe.
En el marco legal antes mencionado, el artículo 17 del mismo cuerpo legal define como Red
Asistencial de cada Servicio de Salud como el conjunto de establecimientos asistenciales
públicos que forman parte del Servicio, los establecimientos municipales de atención primaria
de salud de su territorio y los demás establecimientos públicos o privados que suscriban
convenio con el Servicio de Salud respectivo, conforme al artículo 2° antes mencionado.
Dichos integrantes tendrán la obligación de colaborar y complementarse entre sí para
resolver de manera efectiva las necesidades de salud de la población la igual que deberán
hacerlo las distintas Redes de Salud existentes en el país.
Por último, el DFL N° 1 del Ministerio de Salud le entrega la atribución al Director de cada
Servicio de Salud para que, en el desempeño de sus funciones el Director pueda celebrar
convenios con universidades, organismos, sindicatos, asociaciones patronales o de
trabajadores y, en general, con toda clase de personas naturales o jurídicas, a fin de que tomen
a su cargo, por cuenta del Servicio, algunas acciones de salud que a éste correspondan por la
vía de la delegación o de otras modalidades de gestión, previa calificación de la suficiencia
técnica para realizar dichas acciones. Los Servicios podrán pagar las prestaciones en que sean
147
sustituidos por acciones realizadas, mediante el traspaso de los fondos presupuestarios
correspondientes u otras formas de contraprestación. Dichas entidades quedarán adscritas al
Sistema, se sujetarán a sus normas, planes y programas, y serán controladas por el Servicio y
el Ministerio de Salud.
b. DFL N° 36 del Ministerio de Salud sobre normas que se aplicaran en los convenios que
celebren los Servicios de Salud.
En el caso del DFL N° 36 de 1980, en su artículo 1° establece que las disposiciones contenidas
en él se aplican exclusivamente a los convenios que celebren los Servicios de Salud creados
por el Capítulo II del Decreto Ley N° 2763, de 1979, con universidades, organismos,
sindicatos, asociaciones patronales o de trabajadores y, en general, con toda clase de personas
naturales o jurídicas, a fin de que éstas tomen a su cargo por cuenta de aquellos Servicios,
algunas de las acciones de salud que les corresponde ejecutar (lo cual también se encuentra
reflejado en el DFL N° 1 antes mencionado, en particular en su artículo 17.
Por ello, establece a su vez que (artículo 6°) que los convenios podrán celebrarse mediante
instrumentos públicos o privados, según lo determine el Director del Servicio de Salud
respectivo y que todos los derechos, impuestos y aranceles notariales, que se causen con la
celebración del acto, serán compartidos por partes iguales entre el Servicio y el organismo,
entidad o persona que contrate con aquél.
De la misma manera, establece en su artículo 9° inciso sexto que los aportes de recursos que
haga el Servicio para la ejecución del convenio, deberán reflejarse proporcionalmente en la
determinación de la cuantía de los pagos y otras prestaciones que pueda obligarse a efectuar
en beneficio de su contraparte por la ejecución de las acciones de Salud que le encomiende.
Por último, en su artículo 12° establece como regla general que los convenios deberán
pactarse por un año de duración, si bien podrá estipularse su renovación automática por
períodos iguales y sucesivos si ninguna de las partes comunica a la otra su voluntad de
ponerle término al vencimiento del período inicial o prorrogado que estuviere corriendo. Este
aviso deberá darse con una anticipación no inferior a los sesenta días del plazo
correspondiente.
Cabe señalar que los detalles del cumplimiento deberán quedar contenidos en los convenios
respectivos.
148
Servicios, a la cual deben someterse los Servicios de Salud en relación tanto con los
procedimientos preparatorios de su conclusión como en la configuración de sus cláusulas
definitivas, todo ello sin perjuicio de la aplicación de los preceptos contenidos en el propio
DFL N° 36, de 1980, del Ministerio de Salud, en cuanto no se opongan a los términos de la
mencionada Ley de Bases.
En el ámbito de la discapacidad, cabe señalar que la Ley N° 20.422 (que establece normas
sobre igualdad de oportunidades e inclusión social de personas con discapacidad) no consigna
ni faculta para la realización de convenios similares a los referidos para el Ministerio de Salud.
Se deduce de ello que el Servicio Nacional de la Discapacidad (Senadis) no cuenta con
facultades ni atribuciones generales en este ámbito. Es por ello que los convenios
eventualmente establecidos con otras instituciones públicas o privadas para el logro de sus
objetivos institucionales deberán estar atenidos a las normas generales existentes al respecto.
Es por ello explicable que el único sostén legal para la celebración de convenios como el
desarrollado con diversas instituciones sean las disposiciones contenidas en la respectiva Ley
de Presupuestos del Sector Público del año correspondiente.
Es así como para el año 2018 se contempla en dicha Ley de Presupuestos para el Sector
Público, en lo referido al presupuesto aprobado para el Servicio Nacional de la Discapacidad,
una transferencia corriente, en el subtítulo 24, ítem 01, Asignación 582, denominada
Corporación de Ayuda al Niño Limitado.
Tal como se establece para las transferencias entregadas a través de esta Ley, es la propia Ley
la que contemplará las formas de exigencia y control. Es así como en esta caso en particular,
las exigencias establecidas en la Glosa N° 8 de la referida partida expresa que estos recursos
serán transferidos conforme al convenio suscrito entre la institución y el organismo receptor,
en el cual deberá estipularse, a lo menos, las acciones a desarrollar, las metas, plazos,
mecanismos de control y forma de rendir cuenta de su uso. De la misma manera, la institución
deberá publicar en su página web el convenio y el organismo receptor deberá incorporar en
su página web información trimestral sobre sus estados financieros y una memoria anual de
sus actividades, incluyendo su balance.
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de personas con discapacidad.
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establece un sistema de atencion a la niñez y adolescencia a traves de la red de colaboradores
acreditados del Servicio Nacional de Menores, y su regimen de subvencion.
Ministerio de Justicia. Decreto Ley 2465 (1979). Crea el Servicio Nacional de Menores y fija el
texto de su ley orgánica.
Ministerio de Justicia. Decreto 356 (1980). Reglamento del Servicio Nacional de Menores.
Ministerio de Salud. Decreto con Fuerza de Ley N° 1 (2006). Fija texto refundido, coordinado y
sistematizado del Decreto Ley N° 2.763, de 1979 y de las leyes N° 18.933 y N° 18.469.
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Spulber, D. (1989). Regulations and the markets, MIT Press, Cambridge, Mass.
150
CAPÍTULO 10
CUANDO LAS FALLAS SON SISTÉMICAS:
OTRA MEMORIA PARA LISSETTE, ÁMBAR Y ARIEL
I. Introducción
En el proyecto Fondef ID17I1003334 se han enunciado dos pilares fundamentales de la
investigación, esto son: la interpelación de sistemas y la observación de fallas35. La
interpelación de sistemas refiere -en términos generales- al proceso de examinar las políticas
públicas para interrogarlas en cuanto a su calidad y efectividad, esto implica cambiar el foco
de análisis que busca las fallas en los sujetos de intervención y sus deficiencias, por un nuevo
foco que se pregunte por las fallas de los sistemas y programas ofertados.
Siguiendo esta argumentación, se aplicarán dichos pilares en el análisis de tres casos36, estos
son los casos de Lissette Villa, niña de 11 años quien fallece al interior de una residencia
Sename; Ámbar Lazcano, quien es muere en el seno de su familia de acogida, con 1 año y 7
meses de edad; y Ariel Mena, joven de 18 años de edad, quien después de haber pasado más
de 9 años en programas de justicia juvenil y restitución de derechos, se encuentra
actualmente imputado por homicidio. Así, en estos casos es posible observar el impacto de las
fallas de los sistemas y programas de protección a la infancia en sus trayectorias de vida
dando como resultado la muerte biológica para Lissette y Ámbar, y la muerte social para Ariel.
34El proyecto Fondef corresponde al Prototipo de alerta temprana para sistemas y programas de protección a la infancia
desde un enfoque de derechos. IV Concurso IDeA En Dos Etapas.
35 Este capítulo se basa en el seminario Innovar desde la falla. Disponible en: http://satinfancia.cl/seminarios/
36 Para efectos de este documento, los casos serán entendidos como una categoría sociológica de análisis, una
construcción siempre en diálogo interdisciplinar. Un caso nunca es una persona, sino una relación de esta con el
entorno. Se considerará la trayectoria de cada caso en su carácter multiescalar y no lineal. Para una de mejor
comprensión acerca de ¿Qué es un caso?, visitar: Rubilar, G. (2018). ¿Qué es un caso? Exposición en Fundación Gente de
la Calle. Recuperado de: https://www.facebook.com/gentedecalle/videos/281652092435924/
151
Hasta ahora, la forma en que la prensa y las políticas públicas han observado y recordado
estos casos se encuentra llena de silencios y olvidos; el olvido de mostrar las vidas de estos
niños y niñas como una acumulación de sucesos aislados que culminan en muerte, dejando
intactas las lógicas de operación de los sistemas. Una memoria centrada en las carencias
individuales y familiares de los afectados, así como en encontrar a los culpables
circunstanciales de sus muertes, pasa por alto un análisis más profundo de las fallas de los
sistemas y programas de protección. Omitir estas fallas y no tener una mirada compleja del
pasado, posibilita la permanencia y aceptación de visiones estigmatizantes que contribuyen al
olvido y al desconocimiento (Aylwin, Forttes y Matus, 2004).
Para comprender mejor esta visión encapsulada, resulta útil analizar el tratamiento que la
prensa nacional ha dado a los acontecimientos. Los medios de comunicación de masas, y en
particular la prensa escrita, se han constituido como los principales descriptores de la
sociedad contemporánea, marcando la agenda respecto a cómo se relatan y cómo se
recuerdan los hechos (Torres, 2004). En los casos de Lissette, Ámbar y Ariel, los diferentes
medios han puesto el foco principalmente en tres aspectos38, estos son: sus vidas íntimas y
familiares39; la judicialización y persecución de responsables penales40; y la búsqueda de
responsabilidades político-administrativas41.
37 Para profundizar la idea de falla y crisis en clave de innovación, revisar: 1) Mascareño, A., y Cordero, R. (2016). El
concepto de crisis: Universalidad y experiencia. 2) Cordero, R., Mascareño, A., y Chernilo, D. (2016). On the Reflexivity
of Crises: Lessons from Critical Theory and Systems Theory. 3) Matus, T. (2018). Innovar desde la falla: Lógicas de
auto observación para la agenda social de Chile. 4) Matus, T., Kaulina, A., Urquieta, A., Cortez-Monroy, F., y Mariñez,
C. (2018). Lógicas de auto observación de la falla para una innovación efectiva.
38 La categorías analíticas propuestas son resultado de una revisión de prensa del diario El Mercurio y El Mostrador,
entre los años 2012 y 2018. Dentro de esta revisión se contabilizan al menos 93 noticias que tratan directamente
de los casos seleccionados. Dichos resultados serán publicados próximamente.
39 Ejemplos de titulares que muestran el foco en las vidas íntimas y familiares son: 1) “Entrevista a Juana Poblete
en Mentiras Verdaderas”, La Red (2017, julio 25). 2) “Caso de Ámbar: Acusan a su madre de ser violenta y
despreocupada”, Canal 13 (2018, mayo 12). 3) “Tío biológico de Ámbar pidió su tuición y se la negaron por ser
homosexual”, El Mostrador (2018, abril 30). 4) “Comenzó a los 13 años: El historial de detenciones del chico mono,
acusado del crimen en La Reina”, El Mercurio (2018, mayo 23). 5) “Los demonios de Ariel”, La Tercera (2018, mayo
26).
40Ejemplos de titulares que ponen énfasis en la judicialización y persecución de responsables penales son: 1) “La
verdad sepultada: Lissette Villa habría muerto tras ser torturada por sus cuidadoras”, El Mostrador (2016,
diciembre 18). 2) “Corte de Santiago revoca sobreseimiento definitivo de imputadas por apremios ilegítimos a
Lissette Villa”, El Mostrador (2017, septiembre 1). 3) “Abott instruye a fiscales a buscar una sanción más intensa en
casos de jóvenes reincidentes”, El Mercurio (2018, mayo 24). 4) “Gobierno pedirá presidio perpetuo para autor de
crimen en La Reina: ‘Vamos a solicitar la máxima pena para quien resulte responsable’", El Mostrador (2018, mayo
22).
41 Ejemplos en la categoría búsqueda de responsabilidades político-administrativas son: 1) “Sale directora del
Sename en medio de crisis por gestión y muerte de niña en un centro”, El Mercurio (2016, abril 23). 2) “Ex fiscal
Solange Huerta asume en el Sename en el segundo cambio de director en menos de tres meses”, El Mercurio (2016,
julio 17). 3) “Oposición incluirá designación de Solange Huerta en interpelación a ministra Blanco y Nueva Mayoría
defiende a ex fiscal del caso 27-F”, El Mercurio (2016, julio 18). 4) “Comisión Sename responsabiliza a Javiera
Blanco de guardar un silencio cómplice y de consentir una política del cuoteo”, El Mostrador (2017, junio 12). 5)
“Piñera no se quedará de brazos cruzados y solidariza con familiares de la pequeña Ámbar”, El Mostrador (2018,
mayo 1).
152
De esta manera, a partir de la prensa, tenemos acceso a un gran número de información sobre
las cronologías de vida de Lissette, Ámbar y Ariel, lo que incluye entrevistas a sus familias,
imágenes de sus hogares, la recreación de la escena de sus muertes, e incluso la transmisión
por televisión de sus funerales42.
42 Véase en: 1) “Caso Sename: Hoy realizarán reconstitución de escena por fallecimiento de Lisette Villa”, TVN
(2018, marzo 12). 2) “El nunca más del adiós a Ámbar”, Teletrece (2018, mayo 3).
43 Tanto para Habermas en Teoría de la acción comunicativa (1981) como para Luhmann en La Sociedad de la
Sociedad (2007), la idea de falla sistémica es superadora de una noción dicotómica entre lo interior y lo exterior,
por tanto, para la sociología contemporánea ya no es posible apostar por el sistema “o” por el individuo, sino por
una relación sistema/entorno comprendida como una unidad diferenciada.
44 Para comprender mejor la idea de falla sistémica revisar el concepto de off-sacele crisis del Núcleo Milenio en:
Mascareño, A., y Cordero, R. (2016). El concepto de crisis: universalidad y experiencia. Disponible en:
http://mileniocrisis.uai.cl/wp-content/uploads/Documento-N%C2%B01-LAC.pdf
Y el concepto de Wicked problems en Fuenzalida, J. (2018). Cambiando paradigmas en política pública: principios y
dimensiones para una protección de la infancia. Disponible en: http://satinfancia.cl/seminarios/
153
En respuesta a lo anterior, a continuación, se propone un dispositivo que permita observar las
fallas de los sistemas y programas en las trayectorias de vida de Lissette, Ámbar y Ariel,
abordando cinco dimensiones hasta ahora poco observadas por las políticas públicas
enfocadas a la protección y restitución de derechos de la infancia. Esta herramienta ofrece la
posibilidad de mejorar la observación de la complejidad del fenómeno, tornando más
efectivas las intervenciones de nuestros sistemas y programas de protección. Las dimensiones
consideradas para la construcción del dispositivo son:
3) Fragmentación de las ofertas programáticas: esta falla sistémica abarca dos aspectos:
por una parte, al no observarse suficientemente el núcleo familiar de los NNA como categoría
relevante, es posible encontrar hermanos en diferentes residencias de protección, así como a
integrantes de una misma familia en ofertas residenciales, mientras que el resto se encuentra
en ofertas ambulatorias, o incluso sin intervención alguna. En un segundo aspecto, es posible
visualizar la fragmentación de las ofertas programáticas operando a nivel del propio sujeto de
intervención, de esta forma, al no reconocer al NNA en su trayectoria de intervención en
diferentes instituciones, no se contemplan los procesos previos ni las ofertas paralelas de las
cuales el niño, niña u adolescente forma parte, traduciéndose en intervenciones redundantes
que disminuyen su potencial de efectividad. Esta falla viene dada por la tendencia de los
45 Para profundizar en el concepto de territorio, revisar: 1) Urquieta, M., Mariñez, C., y Jorquera, C. (2017). Territorio
como medium: Discusión sobre rendimientos analíticos para las observaciones de la complejidad socio-espacial. 2) Ther,
F. (2016). Complejidad territorial y sustentabilidad: notas para una epistemología de los estudios territoriales. También
cabe destacar el Atlas de acción social del Ministerio del Desarrollo Social. (2017). Disponible en:
https://biblioteca.digital.gob.cl/handle/123456789/2293.
46 Para revisar avances en materia de gestión de redes en trayectorias, se recomienda: Porras., J., y Espinoza., V. (2005).
154
sistemas y programas de protección a la infancia de centrar sus intervenciones en los sujetos,
entendidos como casos individuales independientes de su núcleo familiar47.
Haciendo uso de las cinco dimensiones presentadas en esta tipología, es posible componer un
dispositivo de observación de fallas que permita construir una nueva forma de ver, relatar y
recordar estos tres casos, esta vez, desde la óptica de sistemas interconectados que fallan. De
esta forma, la falla se constituye como el punto de partida del potencial de innovación.
47Para un mayor análisis de fragmentación de ofertas revisar: Matus, T. (2012). Observar la complejidad: un desafío a las
políticas públicas. Disponible: http://54.232.206.13/wp-
content/uploads/docsGallery/Equipo/Teresa%20Matus/Publicaciones/_Observar%20la%20complejidad.pdf
48 Para profundizar en esta categoría, véase: Instituto Nacional de Derechos Humanos. (2018). Misión de observación a
debates de las políticas públicas en América Latina. Revista Mad, (33), 42-63.
2) Gaete, J. (2018). Fallas sistémicas en la protección a la infancia: una mirada cuantitativa. Recuperado de:
http://54.232.206.13/wp-content/uploads/docsGallery/PPT/9.%20Jorge%20Gaete%20-
SATINFANCIA_Fallas_sist%C3%A9micas.pptx
155
LISSETTE
Lissette nace y pasa sus primeros cinco años de vida en una zona predominantemente rural a
las afueras de Tiltil, lugar que además de ser una de las comunas de la Región Metropolitana
más alejadas del centro de Santiago, se constituye como una zona de sacrificio, reflejo de
desigualdades territoriales. De esta forma Tiltil se perfila como una zona de concentración de
las externalidades negativas derivadas de la modernización de la metrópolis chilena, cuestión
que podría ampliarse para recibir incluso desechos industriales provenientes de otras
regiones.
50Al respecto ver: 1) “Sale directora del Sename en medio de crisis por gestión y muerte de niña en un centro” (2016,
abril 23), El Mercurio. 2) “Los cinco hitos que marcaron la crisis del Sename y que lo tienen al centro de la polémica”
(2017, julio 5), El Mercurio. 3) “Dos años sin Lissette Villa: El caso que reveló las deficiencias del Sename” (2018, abril
11), Radio Uchile. Disponible en: https://radio.uchile.cl/2018/04/11/dos-anos-sin-lissette-villa-el-caso-que-revelo-las-
deficiencias-del-sename/
156
Mapa n°1| Comuna de Tiltil.
Entre los eventuales riesgos para la salud de este conjunto de externalidades negativas, se
incluyen: cáncer, infartos, abortos espontáneos, infertilidad, daños neurológicos y episodios
psiquiátricos y psicóticos (Tchernitchin, 2017), además de una desvalorización de los suelos y
la consecuente pérdida del patrimonio familiar.
Lissette pasó sus primeros años de vida con su madre, su padre y sus seis hermanos y
hermanas a las afueras de la comuna de Tiltil. Sin embargo, su recorrido por diferentes
centros de protección de la Red Sename comenzó muy tempranamente. En el año 2009, con
solo 5 años, fue institucionalizada por primera vez en la Casa de Acogida Temporal Regacito,
centro residencial para preescolares administrado por la Fundación Regazo, organismo
colaborador del Sename. Esta primera institucionalización implicó un traslado desde su
localidad de origen a la comuna de Macul, donde se ubica la residencia.
157
Posterior a esta primera institucionalización, vino una serie de intermitentes reingresos a
residencias de protección y vueltas a casa: en 2010 Lissette ingresó al Hogar de Niñas San
Francisco de Regis ubicado en la comuna de Santiago, nuevamente un centro residencial
perteneciente a un organismo colaborador del Sename, esta vez a la Congregación del
Purísimo Corazón de María.
Durante ese mismo año, el Tribunal de Familia de Colina decide que Lissette vuelva a visitar a
su familia los fines de semana, sin embargo, revoca la decisión solo unos meses después, esto
debido a la mantención de episodios de violencia y al no acatamiento de los padres de
someterse al tratamiento psicológico puesto como requisito para las visitas.
Aún con este antecedente, en 2011, el Tribunal de Colina mandata que Lissette vuelva con su
familia. Sin embargo, al ser vista por vecinos y carabineros de la zona, deambulando por las
calles de Tiltil junto a sus hermanos y hermanas, se decide su reingreso a un centro del
Sename en noviembre de 2012, esta vez al Centro de Reparación de Administración Directa
(Cread) Galvarino, en la comuna de Estación Central, mismo centro donde Lissette fallecería 4
años después.
Luego de 4 meses institucionalizada en el Cread Galvarino, este centro opta por comenzar la
búsqueda de una residencia más idónea para Lissette, que respondiera a la dinámica de
apadrinamiento. Así se concreta un quinto traslado, esta vez al Hogar Villa Santa María del
Bosque ubicado en la comuna de Maipú, también administrado por organismos colaboradores
del Sename, perteneciente a la Corporación de Beneficencia María Ayuda.
Poco después, este hogar residencial se declara incompetente para asumir el cuidado de
Lissette y solicitaría que la niña sea reingresada al Cread Galvarino. Este sexto traslado se
concretó en noviembre de 2013.
Durante enero de 2014, ingresa al Cread Galvarino la hermana menor de Lissette, con quien
sería trasladada al Hogar Villa Santa María del Bosque. Tres meses más tarde, en septiembre,
Lissette (de entonces 10 años) revela haber sufrido abuso sexual por parte de un familiar
cercano, esto en una sesión con su dupla psicosocial de la residencia colaboradora. Según los
reportes del hogar, tal situación le habría generado una desregulación emocional y
conductual, y altos niveles de agresión a terceros y a sí misma.
Durante los 6 años en que Lissette vivió bajo la protección del Estado, fue trasladada en 8
ocasiones. Esto resulta aún más problemático cuando se observa que los centros por los que
transitó se encuentran alejados de Tiltil, en algunos casos a más de 84 km de dicha comuna. La
larga trayectoria institucional de Lissette indudablemente dificultó la mantención de las
relaciones intrafamiliares, al sumar largos tiempos de desplazamiento para concretar las
visitas parentales.
158
Esquema n°1| Resumen traslados Lissette.
Sin embargo, los reiterados cambios de residencia no son la única falla de los sistemas que
impactaron en la vida de Lissette, pues antes de su muerte otros déficits de observación y
autoobservación de sus vínculos familiares se harían presentes. En esta ocasión, los sistemas
se limitaron a mirar a Lissette como un caso aislado de su sistema familiar, lo que suscitó que
sus seis hermanos y hermanas asistieron a ofertas programáticas diferentes y en periodos
temporales distintos. Lo anterior denota una tendencia a la fragmentación de las
intervenciones y las separación de los niños, niñas y adolescentes, incluso encontrándose bajo
el mismo lineamiento de protección de derechos.
Así, los 6 hermanos y hermanas de Lissette pasaron por diferentes programas de protección
del Sename, siendo Lissette la primera en ingresar a una residencia. Cuatro años después
(2013) el Tribunal de Familia de Colina amplió la medida de protección de derechos a uno de
los 6 hermanos de Lissette.
51
Según el Informe emanado por Instituto Nacional de Derechos Humanos en su Misión de Observación Sename 2017,
la mayoría de los centros no se encuentran en la misma comuna de origen familiar del niño o niña (57,4%), e incluso el
5,6% no está en la misma región de domicilio de la familia del niño o niña. Informe disponible en:
https://www.indh.cl/destacados-2/mision-de-observacion-sename-2017/
159
Sin embargo, pese a que este es institucionalizado bajo el mismo lineamiento de protección de
derechos, fue trasladado a otro centro del Sename en la comuna de Pudahuel, dado que el
Cread Galvarino (en el cual se encontraba Lissette), además de funcionar al máximo de su
capacidad, contempla como requisito de ingreso ser menor de 12 años.
La fragmentación queda manifiesta al notar que la decisión del Tribunal por ampliar la
medida de protección a 2 de los 6 hermanos de la niña, ocurre 4 años después de que esta
fuera institucionalizada, aun cuando la medida respondía a las mismas razones jurídicas por
las que se decidió institucionalizar a Lissette en un primer momento, estas son: negligencia
grave, violencia intrafamiliar grave y maltrato físico y psicológico. Incluso, 2 años antes de
decidirse la institucionalización del hermano y la hermana de Lissette, el Centro Comunitario
de Salud Mental (Cosam) de Tiltil, en el cual se atendía la familia, emitió un informe alertando
que no solo Lissette se encontraba viviendo en un contexto de violencia intrafamiliar, largos
periodos de abandono diario y maltratos tanto físicos y psicológicos, sino también sus
hermanos y hermanas, quienes en el momento de emisión del informe tenían 11 y 5 años
respectivamente. Dentro de dicho informe el Cosam de Tiltil señala que:
De esta manera, nos encontramos con un sistema que, para un mismo núcleo familiar, decide
que algunos niños y niñas sean institucionalizados en residencias, mientras que deriva al resto
a ofertas ambulatorias, y que, cuando decide la institucionalización de más de un miembro de
la familia, no cuenta con ofertas programáticas donde estos puedan convivir, enviando a cada
hermano o hermana a un centro diferente. Ilustrativo es que, al momento de morir Lissette al
interior de una residencia, 4 de sus hermanos/as habían pasado por ofertas ambulatorias del
Sename, mientras que 2 de ellos se encontraban en otras residencias.
160
Por otro lado, en lo relativo a los protocolos que norman las formas de intervenir al interior de
los centros, es posible vislumbrar prácticas que no corresponden a la protección de la infancia
desde un enfoque de derechos, nos referimos específicamente a las conocidas contenciones,
las que se encuentran estipuladas ambiguamente en los protocolos de intervención,
constituyéndose como prácticas que ponen en riesgo la vida y salud, tanto física como mental
de los NNA. Sin embargo, según El Mercurio: “Lissette sufrió 141 contenciones físicas en
centro de Sename” (Suzuki, 2017, p.C10), solo entre noviembre de 2014 y abril de 2016.
Por otra parte, solo tres meses después de la muerte de Lissette se crea un protocolo que
reglamenta de manera explícita las acciones a seguir tras la muerte de un niño, niña o
adolescente dentro de los sistemas de protección del Sename (Olivares, 2016). En este
sentido, que no existiera un instructivo regularizado y ampliamente conocido del
procedimiento a seguir para dichos casos, se condice con un sistema que enuncia
deficientemente sus fallas, hasta llegar a situaciones extremas como la muerte de NNA.
Para Lissette, así como para otros niños, niñas y adolescentes institucionalizados en Sename, la
medicación y sobremedicación se transformó en parte de su diario vivir, como también lo fue la
constante administración de medicamentos por parte de las y los funcionarios de trato directo
de la institución, todo esto con un horizonte poco claro en relación con el término ni desarrollo
de los tratamientos psiquiátricos, es por esto que hablemos de naturalización en la medicación.
Ahora bien, pese a que las patologías de salud mental se encuentran ampliamente extendidas
dentro de la población infantojuvenil a cargo del Sename, los protocolos existentes contemplan
de manera insuficiente la intervención con niños y niñas con diagnósticos complejos en el área
de salud mental, lo que incluye por ejemplo las rutinas de administración de sus
medicamentos52.
Lissette, comenzó a recibir atención psicológica desde los 5 años, en el Centro Comunitario de
Salud Mental de Tiltil. A partir de 2009 y hasta su muerte en 2016, su tratamiento en salud
mental sólo se intensificó. En el año 2012, Lissette comienza su trabajo con las duplas
psicosociales de los 4 centros en los que estuvo. En 2013 se suma un nuevo antecedente en su
historial de salud mental: el inicio de atención psiquiátrica en el Hospital San Borja Arriarán. En
esta instancia, se buscó además atención psiquiátrica privada, lo que provocó que Lissette
mantuviera una ingesta importante de medicamentos tendientes a la reducción de impulsos y
control conductual.
52Para profundizar en la dimensión de salud mental de NNA institucionalizados, revisar: 1) Instituto Nacional de
Derechos Humanos. (2018). Misión de observación Sename 2017. 2) Encina. (2015). Salud Mental y Participación
Comunitaria.
161
Una nueva intensificación del tratamiento psicológico y psiquiátrico de Lissette ocurrió en el
año 2014 tras develar un episodio de abuso sexual. Esto dio inicio a una terapia con el equipo
de psicólogas del Centro de Atención a Víctimas de Atentados Sexuales (CAVAS), dependiente
de la PDI, y además significó un nuevo ingreso de Lissette a la Unidad de Corta Estadía del
Hospital San Borja Arriarán, donde se le practicó una contención, diagnóstico, tratamiento y
pronóstico de salud mental por un mes. Después de este hecho Lissette recibió 3 dosis diarias
de fármacos hasta el día de su muerte.
En agosto de 2015, el Cread Galvarino pidió una reevaluación de los fármacos recetados a
Lissette por su especialista tratante en el Hospital San Borja Arriarán, tras presentar problemas
físicos debido al consumo prolongado de fármacos. Entre estos problemas se incluye: aumento
de peso, hinchazón estomacal, movimientos involuntarios en ambas manos, labios inflamados,
salivación excesiva y dificultades para articular lenguaje. Sin embargo, el centro asistencial de
salud no respondió a esta petición, tal como lo evidenció El Mercurio con posterioridad a la
muerte de Lissette: “Centro del Sename advirtió al tribunal en 2015 que niña fallecida tenía
problemas con medicación” (Gálvez, 2016, p.C13). De igual manera, un mes y medio antes de la
muerte de Lissette, las psicólogas tratantes pertenecientes al CAVAS, volvieron a solicitar la
revisión y ajuste del tratamiento, sin embargo, este ajuste nunca ocurre53.
Se tipifica esta falla como una descoordinación intersistémica en la medida que el sistema de
salud no responde oportunamente a las reiteradas peticiones de reevaluación de la
prescripción médica solicitadas por el sistema de protección. A su vez, el sistema de
protección tampoco considera suficientemente los cuidados especiales requeridos ni las
implicancias de intervenir con NNA en tratamiento farmacológico, reflejando un déficit
enunciativo de esta dimensión de la intervención, que es reducida a la exigencia de entregar
los medicamentos suscritos por especialistas de salud y mantener un registro inespecífico de
su administración54. Por otra parte, la capacidad de los equipos para poder incidir cuando se
evidencia sobremedicación y síntomas adversos por el consumo prolongado de fármacos,
53
Es posible vincular este punto con la idea de autonomía limitada de los equipos profesionales desarrollada por
Adriana Kaulino. Para profundizar revisar: 1) Kaulino, A. (2018). Prototipo conceptual para identificar fallas sistémicas y
distorsiones sociales que afectan la autonomía: diseño de un SAT para equipos de intervención social. Disponible en:
http://54.232.206.13/wp-
content/uploads/docsGallery/WP%20equipo/Kaulino%2C%20A.%20%282018%29%20Prototipo%20conceptual%20para
%20indetificar%20fallas%20sist%C3%A9micas%20y%20distorisiones%20sociales.pdf
2) Kaulino, A. (2016). Controversias sobre la autonomía: tareas de la psicología crítica en los equipos de trabajo y la
evaluación de programas sociales. Disponible en:
http://54.232.206.13/wp-
content/uploads/docsGallery/Equipo/Adriana%20Kaulino/docs%20enviados%20para%20web/Controversias%20de%20l
a%20Autonomi%CC%81a.pdf
54 A modo de ejemplo se destaca la declaración del, en ese momento director del INDH: “En Sename no hay regulación
162
resulta poco efectiva ya que podría decantar en la naturalización de la administración crónica
de medicamentos55.
Posterior a la muerte de Lissette al interior de una residencia Sename, una de las medidas
adoptadas ha sido el cierre de residencias, bajo la premisa de que en ellas se violenta, se
tortura y se mata a niños, niñas y adolescentes56. Conjunto a ello, como opción para disminuir
el número de residencias se ha apostado por el fortalecimiento de las familias de acogida. No
obstante, desde el foco de observación propuesto, el cierre de residencias y el desplazamiento
hacia las familias de acogida no representa “la” solución, en la medida en que no genera
cambios que superen las fallas de los sistemas y programas de protección, dejando intactas
sus lógicas de intervención.
Es por esto que, en lugar de lo anterior, se propone avanzar hacia una tipología residencial
más efectiva y de calidad. Entendiendo por calidad una forma de planificar y ejecutar que
logre trabajar adecuadamente con la complejidad del fenómeno, es decir, políticas y
programas de infancia que operen bajo el horizonte de una mejora continua: avanzar
constantemente desde las formas de funcionamiento actuales de los sistemas, hacia sus
oportunidades potenciales, reactualizando su arco de posibilidades (Matus, 2017).
En el escenario actual es posible destacar algunas propuestas que apuntan a conformar una
tipología residencial diferente. Algunas de las medidas en discusión se orientan a: mejoras en
el sistema de licitaciones para favorecer la continuidad de los procesos de intervención;
cambios en la estructura de pago de la subvención a residencias; aumento del financiamiento
comprometiéndose a financiar en su totalidad los estándares mínimos en un plazo de 5 años
(Gobierno de Chile, 2018). Además de estas modificaciones en el sistema de financiamiento de
las residencias, se propone una mejora en la calidad del cuidado residencial, avanzando hacia
un modelo de residencias más familiares, esto es, más pequeñas y con personal especializado,
diferenciadas por tramo etario y resguardando que en el caso de hermanos estos puedan
permanecer juntos, en la medida en que se respete el tramo de edad especificado para la
residencia (Gobierno de Chile, 2018)57. Como se señala en el apartado Mejorar el cuidado
residencial del Acuerdo Nacional por la Infancia discutido actualmente, las transformaciones
estipuladas para los centros de protección se orientan a:
55 Para conocer protocolo de medicación que regía en el año 2016, revisar: Sename. (2016). Protocolo de actuación para
residencias de protección de la Red colaboradora del Sename. Disponible en: http://www.sename.cl/wsename/p7_05-
04-2018/protocolos-2016.pdf
56 Diversas noticias han alertado sobre esta tendencia: 1) “Un mes después del deceso de Lissette, jueces visitaron
Galvarino y recomendaron cerrarlo” (2016, julio 22), El Mercurio. 2) “Más de cien menores están en proceso de
reubicación o egreso de programas por cierre de centros del Sename” (2018, marzo 6), El Mercurio. 3) “Más de 1500
menores del Sename fueron reubicados o egresados por cierre de centros” (2018, junio 4), El Mostrador.
57 Estas medidas conciernen a las propuestas planteadas en el marco del Acuerdo Nacional por la Infancia (2018),
163
Sin embargo, como ya fue planteado, es importante que estas medidas en el área de
protección residencial puedan articularse no solo poniendo el foco en los niños y niñas y en
sus familias, sino que logren comprender las fallas que pretenden subsanar en clave sistémica,
como un dispositivo compuesto por múltiples sistemas interconectados que fallan.
ÁMBAR
La mañana del 27 de abril del 2018, una niña de 19 meses de edad, Ámbar Lazcano, fue
ingresada a urgencias por Miguel Espinoza, quien en ese entonces cumplía el rol de cuidador
de la pequeña dentro de su familia de acogida, declarando que las contusiones en el cuerpo de
Ámbar habrían sido causa de una caída58. Sin embargo, debido a la gravedad de sus lesiones,
Espinoza quedó detenido por posible violación y maltrato. Horas después, a los cargos se le
agregaría el delito de homicidio. Ante ello cabe preguntarse: ¿cómo las lógicas intersistémicas
determinan que una niña sea enviada al hogar donde sería asesinada?
1) Desigualdad territorial:
A esto se suma la escasa oferta de servicios de salud, puesto que los 10.207 habitantes sólo
cuentan con un Centro de Salud Familiar en la comuna, el cual además solo está capacitado
para trabajar con baja complejidad asistencial (Ministerio de Salud, 2018). Por su parte, la
oferta programática de la Red Sename es también es escasa, contando sólo con una Oficina de
Protección de Derechos (OPD) (Sename, 2018). De hecho, la oferta Sename a la cual asistió
Ámbar se localiza en Los Andes, es decir, fuera de su comunidad de origen (ver mapa), lo que
suscitó en su constante desplazamiento para recibir atención.
58Para profundizar en la trayectoria de vida de Ámbar revisar: Reportajes El Mercurio, páginas D8-D9, domingo 6 de
mayo 2018 “Fiscalía alertó que Ámbar sufrió lesiones graves físicas un mes antes del crimen” y “La breve y trágica vida
de Ámbar”, El Mercurio, sábado 12 de mayo de 2018.
164
Mapa n°2 | Comuna de Rinconada
2) Trayectoria institucional:
A pesar de que Ámbar fallece a la edad de 1 año y 7 meses, experimentó una amplia
trayectoria institucional donde destacan las fallas y desajustes de los sistemas y servicios que
impactaron fatalmente su vida. Esta trayectoria comienza con el proceso judicial de tuición de
Ámbar y su hermana debido a una denuncia por posible violencia intrafamiliar, realizada por
el colegio de su hermana mayor. Además de esta trayectoria jurídica, en su caso se observa
una trayectoria institucional al interior del sistema de protección, específicamente en el
lineamiento de Familias de Acogida dependiente de la Red Sename. Finalmente, también es
posible enunciar una trayectoria en el sistema de salud, reflejada en una serie traslados por
diferentes centros hospitalarios, que se hacen críticos el día de su muerte debido a la falta de
ofertas médicas en su comuna de origen, capaces de atender el complejo estado de salud de la
pequeña.
Ámbar nace el 29 de agosto de 2016 y pasa sus primeros meses de vida junto a su madre y su
hermana 6 años mayor, en una villa de la comuna de Rinconada (Cabezas y Jalil, 2018). Sin
embargo, prontamente comienza su trayectoria institucional: el 18 de julio de 2017 el colegio
República de Argentina, donde estudiaba su hermana, interpone una denuncia por posible
maltrato en el hogar, a causa de las lesiones que esta presentaba. Se abre así un proceso en el
Juzgado de Familia y en la Fiscalía de Los Andes, en el que se incluye a ambas niñas con el
propósito de revisar su situación familiar y tuición (López, 2018).
El 20 de julio del 2017, dos días después de ingresada la denuncia, el Tribunal de Familia de
Los Andes declara a la madre biológica de ambas niñas no apta para cumplir la labor de
protección, entregando el cuidado provisorio de Ámbar a su tía materna Cinthya Páez y su
esposo Miguel Espinoza. Para la hermana mayor en cambio, se decide su institucionalización
165
en un centro de protección, administrado por un organismo colaborador del Sename (Cabezas
y Jalil, 2018).
Luego de esta decisión, el Tribunal de Familia abre un proceso para encontrar una familia de
acogida permanente para Ámbar. Dicho proceso fue mediado por el programa de Familias de
Acogida Especializada con Programa de Protección Especializado (FAE PRO Ayün), de la
Organización No Gubernamental Galerna59 quien fue parte de la evaluación y selección de la
familia de acogida, iniciando así la trayectoria de Ámbar al interior de la Red Sename.
Posterior a este proceso, en septiembre del 2017 el Tribunal de Familia de Los Andes
determina la prorrogación del cuidado de Ámbar, asignando además la custodia de su
hermana mayor a su tía materna Cinthya y su familia, conformada por ella, su esposo y sus
tres hijos.
En febrero del 2018, y aun estando bajo custodia de su tía materna, Ámbar es llevada al
Hospital de Los Andes. Según Cinthya, la niña se habría provocado lesiones mientras jugaba,
sin embargo, la pediatra que la atendió estima que dichas lesiones correspondían a golpes, por
lo que hace una denuncia en Carabineros por posible maltrato en el hogar. Dicha información
es entregada a Fiscalía, que el 14 de marzo realiza una denuncia ante el Juzgado de Familia.
Ese mismo día se realiza una audiencia en el Tribunal de Familia de los Andes. Durante el
proceso Cinthya y su esposo renuncian al cuidado de la hermana mayor de Ámbar, quien debe
permanecer con la familia hasta finales de ese mes, puesto que antes de esa fecha no hubo
cupos disponibles en centros de protección cercanos a la comunidad.
El 17 de abril del 2018 llega al Tribunal de Familia un informe del programa FAE PRO, donde
se documenta que la tía materna de Ámbar y su esposo habían renunciado al cuidado de la
niña, no obstante, el juzgado sólo dicta una evaluación del caso y no emite ninguna sentencia
respecto de la custodia, ni de quién se hará cargo del bienestar de Ámbar.
Diez días más tarde, durante la madrugada del 27 de abril de 2018, Ámbar es llevada por
Miguel Espinoza al Hospital San Juan de Dios en la comuna de los Andes, señalando que la
pequeña se habría caído de la cama, situación que, según él, habría causado las múltiples
lesiones en el cuerpo de la niña. Ámbar es llevada a este hospital, ya que el centro de salud de
Rinconada no tenía las condiciones para atender la complejidad del caso en el que incluso
algunas de sus funciones vitales estaban comprometidas.
Una vez ingresada al Hospital de Los Andes, los equipos médicos dan cuenta del crítico estado
de Ámbar, por lo que al no contar con Unidad pediátrica de Cuidados Intensivos la niña es
trasladada al Hospital San Camilo de la comuna de San Felipe, tras un trayecto de casi una
59 Según la fundación, el programa tiene por objetivo general: “garantizar la protección de derechos de los niños,
niñas y adolescentes temporalmente separados de su medio familiar de origen por los tribunales, en una familia
alternativa, desarrollándose paralelamente acciones para reparar el daño y restituir su derecho a vivir en un
contexto familiar estable y protector” (Galerna, 2018). Para más información visitar: http://galerna.cl/nuestros-
proyectos/fae-pro-ayun/
166
hora. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos de los profesionales presentes en el hospital,
Ámbar no logra sobrevivir a las múltiples lesiones tanto externas como internas.
Así, una vez ingresada la denuncia hecha por la pediatra que atendió a Ámbar en febrero del
2018
-debido a las lesiones policontusas que esta tenía en su cuerpo-, el Tribunal de Familia de Los
Andes ordena la evaluación de la familia de acogida. Por otra parte, después de que sus
cuidadores desistieron de su custodia durante la audiencia, el Juzgado decide enviar a la
hermana mayor de Ámbar al centro residencial de protección Casa Belén, ubicado en la
comuna de Los Andes y administrado por la institución colaboradora de Sename, Obispo de
San Felipe (Cabezas y Jalil, 2018).
En este sentido, la decisión que el Juzgado toma respecto de la custodia de la hermana mayor
de Ámbar no coincide con el caso de la hermana más pequeña, prorrogando su cuidado a
Cinthya Páez. Las decisiones del Tribunal de Familia implican la separación de ambas
hermanas constituyéndose como casos aislados, aun cuando se encontraban en la misma
situación de posible maltrato en el hogar de acogida en el que estaban viviendo.
El Servicio Nacional de Menores propone una serie de bases técnicas que orientan la selección
y evaluación de las familias de acogida. Estos protocolos contemplan múltiples criterios que
varían según la institución que estén a cargo del proceso de selección. Algunas de estas
consideraciones refieren a la idoneidad estructural de la familia de acogida, señalando que
sea:
167
Además, se mencionan otros elementos esperados en la futura familia de acogida, siendo
estos:
De este modo, es posible visualizar que los criterios de evaluación que contemplan las bases
técnicas para los Programas FAE-PRO del Sename, tienen mayoritariamente un enfoque
estructural respecto a la familia, es decir, existe una focalización en criterios que profundizan
elementos tales como: la conformación del grupo familiar -priorizando parejas
heterosexuales-, las condiciones materiales de la vivienda, el grupo socioeconómico al que
pertenecen sus integrantes, entre otros aspectos.
Sin embargo, esta forma de implementar criterios de evaluación en los protocolos de selección
de Familias de Acogida puede ser contrastada con instrumentos de selección cuyo foco de
análisis este centrado en la funcional, antes que en la estructura. Así, una familia no se define
en cuanto a su estructura, sino que en su capacidad para suplir las funciones que debe
desempeñar como tal, por lo que se espera que dentro de sus objetivos considere: velar por la
integridad y bienestar de sus miembros, dar cariño, entregar consejos oportunos, propiciar un
espacio seguro, promover normas de conducta, hábitos, aptitudes e informaciones, entre otras
cosas.
Este nueva forma de percibir los criterios y protocolos de los programas de protección de la
Red Sename, propicia de manera más apta líneas de acción y orientación técnicas que velen
por una selección, evaluación y monitoreo más eficiente y eficaz de los programas
especializados. Así, es posible visualizar el paso de criterios evaluativo de carácter estructural
(A) a criterios evaluativos de carácter funcional (B)
168
Tabla n°1 | Criterios de selección y evaluación de carácter estructural y funcional.
Fuente: elaboración propia a partir de la Orientación Técnica en Línea de acción de programas del Programa
Familia de Acogida Especializada con Programa de Protección Especializado FAE/PRO, 2015.
Lo expuesto anteriormente puede ser enunciado como falla, en tanto se observan desajustes
en los protocolos de selección, evaluación y monitoreo de las familias de acogida. Para el caso
de Ámbar, se destaca la primacía de criterios evaluativos mayoritariamente estructurales, por
sobre criterios de carácter funcional, favoreciendo la selección de Cinthya y Miguel. En este
caso, ellos contemplaban una serie de características que satisfacía estos patrones,
encontrando así: una buena situación económica, el reconocimiento por la comunidad donde
residían, donde incluso Miguel tenía alta participación política siendo adherente del Partido
UDI Popular y la conformación de una vivienda en buenas condiciones materiales.
En este sentido, los sistemas de selección de las familias de acogida tienden a priorizar lo que
se considera como una buena estructura familiar (desde los cánones tradicionales), por
encima de la medición de los niveles en que efectivamente se desempeñan las funciones de
protección al interior de las familias de acogida.
Durante el proceso de selección y evaluación de una familia de acogida, el programa FAE PRO
Ayün contó con diversos antecedentes respecto de las personas que estaban siendo evaluadas
para obtener la custodia de Ámbar: Cinthya Páez y Raúl Ignacio Páez, ambos tíos maternos.
Algunos de estos antecedentes fueron entregados por Ignacio Páez, quien señaló en el juzgado
que Miguel Espinoza, esposo de Cinthya, era violento con su pareja, además de tener un
constante consumo de alcohol y drogas: “yo había dicho en el programa y el juzgado de
169
familia, que él era un hombre violento, que maltrataba física y verbalmente a su mujer. Con
sus hijos era distante, les hablaba muy golpeado” (Paéz, 2018)60. En otra oportunidad, Ignacio
Páez señala: ‘’yo viajé cinco o seis veces seguidos a pelear la custodia de Ámbar, a entregar
antecedentes de que ellos [el matrimonio] no estaban aptos para cuidar a mi sobrina’’ (El
Mercurio, 2018, p.D8).
A pesar de que el Tribunal de Familia contaba con los antecedentes entregados por Ignacio
Páez, estos tuvieron pocas repercusiones en lo que respecta a la decisión tomada por la
entidad judicial, ya que junto con los aportes y recomendaciones del Programa FAE PRO Ayün,
se decide mantener la Familia de Acogida. En este sentido, la descoordinación aparece debido
a la falta de observación de los testimonios de los familiares alertando de violencia, los que
pudieron haber sido contrastados con la aplicación de prueba e instrumentos tanto
psicológicos como médicos.
Por otro lado, la madre de Ámbar, Taby, también expone en las audiencias que su hermana
Cinthya no quería a su hija, y que no existía cercanía entre ella y la pequeña. En la entrevista
concedida a Televisión Nacional, Ignacio Páez (2018) relata la reacción de la madre Ámbar
ante la resolución del tribunal:
Hablé con ella, no entendía por qué sabiendo que ella igual lo había dicho en
tribunales que ella, Cinthya, no quería a mi sobrina. Está ese antecedente de
tribunales, sale en las actas de audiencia, donde la mamá de Ámbar dice que
ella [la tía de Ámbar] nunca ha querido a la niña [...] (Páez, 2018).
Sin embargo, la abuela de Ámbar entrega información opuesta, señalando en las audiencias
que su hija Cinthya y su esposo Miguel sí estaban en condiciones de hacerse cargo de la
pequeña y que estaban capacitados para cumplir el rol de cuidar y proteger.
60Entrevista al tío de Ámbar, Ignacio Páez, TVN (2018, mayo 18). Disponible en:
https://www.tvn.cl/programas/noculpesalanoche/capitulos/revisa-la-impactante-entrevista-al-tio-de-ambar-en-
ncn-2717460
170
Por otra parte, estando Ámbar bajo custodia de su tía Cinthya y su esposo, hubo signos de
violencia que fueron expuestos por otros integrantes de la familia de Ámbar, quienes
identificaron la posibilidad de maltrato. Entre estos familiares se encuentra la abuela materna,
quien señala a Televisión Nacional61, el haberse percatado que Miguel:
Si bien la abuela percibió signos de que algo estaba fallando, no puso una denuncia en
carabineros respecto de lo que acontecía, por el contrario, prefirió hablar directamente con
Miguel, situación en la que éste niega los hechos. De esta forma, se revela una falta de
comunicación entre el sistema familiar y el sistema judicial a nivel de los signos de posible
violencia no alertados formalmente ante las autoridades. Ante esta situación se plantea la falta
de un sistema de monitoreo de familias de acogida que permita supervisar la situación de los
NNA a cargo, y que pueda suplir los déficit de enunciación del sistema familiar.
Por el contrario, la pediatra que asistió a Ámbar en febrero de 2018 cuando fue llevada al
Hospital de Los Andes por presentar lesiones, si interpone una denuncia ante carabineros por
posible maltrato, sin embargo, el Tribunal de Familia decide prorrogar el cuidado de Ámbar
en la familia de acogida. De esta forma los signos físicos de violencia denunciados por la
pediatra, a pesar de ser observados por el sistema, no son suficientes para que este actúe
eficazmente.
61 El testimonio de Jacqueline Olmedo, abuela materna de Ámbar, fue transmitido en la entrevista de Ignacio Páez antes
presentada. Para ver el testimonio completo, revisar:
https://www.tvn.cl/programas/noculpesalanoche/destacados/testimonio-de-la-abuela-de-ambar-ncn-2717421
171
El informe llegó a manos del Tribunal de Familia el 17 de abril, diez días
antes de la muerte de Ámbar. Ahí, Cinthya Páez desistía de su cuidado y el
tribunal daba cuenta de que la madre biológica de la niña, Taby Páez, no
tenía las competencias para cuidarla. Se ordenó una evaluación del grupo
familiar (López, 2018, p.D9).
Queda de manifiesto una nueva descoordinación entre los diversos sistemas que intervinieron
en la trayectoria de Ámbar. Esto en tanto la observación de las señales de violencia
constatadas en los reportes médicos no fueron suficientes para que el sistema judicial
apartara a Ámbar de su familia de acogida, debido a la falta de oferta en los programas de
protección. Se configura de esta forma una descoordinación entre el sistema judicial y el
sistema de protección, donde la falta de oferta resulta determinante y restringe la función
eficaz del sistema judicial en la restitución de derechos.
El presente año, a través del Acuerdo Nacional de Infancia se han desarrollado múltiples
propuestas para mejorar el Servicio Nacional de Menores, siendo la extensión de las familias
de acogida una de las medidas más promovida. En esta línea, se propone el aumento del
número de niños, niñas y adolescentes en los programas de familias de acogida (Gobierno de
Chile, 2018), buscando con ello que la institucionalización en alguna residencia -ya sean de
administración directa o de organismos colaboradores al servicio- sean considerada sólo en
última instancia62. Como se señala en el apartado de Familias de Acogida del Acuerdo Nacional
por la Infancia, uno de los ejes centrales de la propuesta es:
De hecho, en los últimos años es posible constatar un aumento progresivo de los niños, niñas y
adolescentes atendidos por el programa de familias de acogida, tanto para organismos
colaboradores como de administración directa del Sename: si para 2014 existían 6.053 NNA
en este lineamiento, en 2016 aumentaron a 6.924 NNA, y en 2017 a 8.579 NNA (Sename,
2017). Sin embargo, el impacto de las fallas de los sistemas y programas de protección a la
infancia en la trayectoria de Ámbar marca un hito fundamental para observar que no basta el
aumento de las familias de acogida y la reducción de las residencias de protección, sino que
más bien tiene que ver con mejorar la lógica de intervención en materia de infancia.
62 Diferentes medios han dado cuenta de este giro hacia las familias de acogida, ejemplo de ello son los siguientes
titulares: “Proponen familias de acogida para sacar a menores de hogares”, El Mercurio (2016, abril 14), p.C12.
“Piñera anuncia reformas al Sename, auditorías y nueva ley de Adopción”, La Tercera (2018, marzo 26). También
se destaca la campaña de Sename (2017) Donde caben 2, caben 3; Familias de acogida: una hermosa oportunidad de
ayudar. Disponible en http://www.sename.cl/web/2017/12/28/familias-de-acogida-una-hermosa-oportunidad-
de-ayudar/
172
El caso de Ámbar es expresión de fallas en las lógicas de operación de los sistemas y
programas, las que persisten aún en las selección y evaluación de las familia de acogida, como
lo son la primacía de criterios estructurales por sobre criterios funcionales para su selección,
la falta de monitoreo de las familias seleccionadas, las descoordinaciones en la toma de
decisiones por parte de los diferentes sistemas asociados a su trayectoria, y la poca
observación de antecedentes y señales tempranas por parte de los sistemas. Una apreciación
de esto se encuentra en el documento de Análisis evaluativo del programa familia de acogida
especializada de SENAME, donde se estipula la inexistencia tanto a nivel regional, como
provincial y comunal de ‘’una matriz institucional de acogida que inserte funcionalmente a
este programa en las políticas territoriales sobre vulneración de derechos y que lo conecte
con los otros programas complementarios existentes en el territorio” (Sename, 2011, p.37). Lo
que deriva en una falta de comunicación entre programas y, por ende, en una descoordinación
intersistémica.
ARIEL
El caso de Ariel Mena Suazo es conocido por la opinión pública cuando el 21 de mayo del
2018, se informa que el joven de 18 años enfrenta cargos por robo con violencia y homicidio
en la comuna de La Reina, dando muerte a una mujer de 63 años, apuñalándola con un arma
blanca e hiriendo al resto de los integrantes de la familia de la víctima63. El escenario se
complejiza cuando se muestra en los medios de comunicación el amplio prontuario delictual
de Ariel, en el que se encuentran 32 detenciones de las cuales 21 corresponden a delitos. La
situación se mediatiza de modo tal que diversas autoridades, entre ellas: la Subsecretaría de
Prevención del Delito, Katherine Martorel; el ministro del Interior, Andrés Chadwick; el
presidente de la Corte Suprema, Haroldo Brito, y la Intendencia de la Región Metropolitana; se
pronuncian sobre lo acontecido64.
Sin embargo, esta forma de ver es reducida, en tanto mantiene en su base la convicción de que
los problemas sociales provienen de los sujetos, limitando exclusivamente a Ariel a sus
responsabilidades penales. La propuesta conceptual aquí señalada, supone desplazar el foco
de observación desde la cronología delictual de Ariel, hacia las fallas de los sistemas y
programas de protección a la infancia y su impacto en la vida del joven, potenciando un modo
de visualizar aquellos elementos no anticipados de manera temprana por los sistemas y
63Para más información sobre el caso de Ariel véase: “Asesinan a mujer en su casa de La Reina durante violento
asalto”, El Mercurio (2018, mayo 22).
64 Véase en: 1) “Interior buscará la máxima condena para responsable de alevoso crimen en La Reina”. Subsecretaría de
173
programas de la Red Sename, estos elementos son: las desigualdades territoriales
prevalecientes; una trayectoria de vida permeada por una institucionalidad temprana; la
fragmentación de las ofertas programáticas; y la descoordinación de los diferentes sistemas. A
continuación, se muestra un nuevo relato para el caso de Ariel basado en estas cuatro
dimensiones propuestas.
Uno de los primeros puntos ciegos de los sistemas y programas de infancia vinculados a la
vida de Ariel, corresponde a las desigualdades del territorio en el que se encuentra. Ariel,
crece en la población Lo Hermida de la comuna de Peñalolén. Dicha población, nace a partir de
una toma de terreno, y es considerada como uno de los sectores más emblemáticos del
movimiento de pobladores chileno (Garcés, 2015), a la vez que se caracteriza como un lugar
altamente combativo y resistente a lo que fue la represión política y violación sistemática de
los derechos humanos durante la dictadura cívico-militar del país (Proyecto MUEI, 2016).
Con respecto a la comuna de Peñalolén, esta posee variedad en la oferta de sus servicios,
disponiendo de 19 establecimientos de salud (Ministerio de Salud, 2018), 76 colegios
(Ministerio de Educación, 2018) y 17 programas de la Red Sename (Sename, 2018). A pesar
de ello, hay una persistente segregación socio-espacial sobre el territorio, observándose, en
los últimos años, la instalación de proyectos inmobiliarios orientados a la población de
mayores ingresos; zonas con hábitats segregados y acceso restringido, que dan paso a
espacios de exclusividad y exclusión (Hidalgo, 2004). Así, por un lado, vemos condominios con
altos porcentajes de áreas verdes, baja densidad residencial, viviendas uniformes cuyos
habitantes se ubican en los más altos grupos socioeconómicos. Y, por otro lado, encontramos
la contracara de ello, en áreas prioritarias de acción social, como lo son ciertos sectores de la
Población Lo Hermida65.
65Para profundizar la categoría de área prioritaria de acción social revisar el Atlas de Acción Social, del Ministerio del
Desarrollo Social. Disponible en: http://www.registrosocial.gob.cl/wp-content/uploads/2017/12/Atlas-Social-APAS-PDF-
13122017.pdf
174
Mapa n°3| Comuna de Peñalolén con áreas prioritarias de acción social
Fuente: elaboración en base a múltiples fuentes.
175
2) Trayectoria de los sistemas y programas de infancia en Ariel
Fuente: elaboración propia, en base a los datos proporcionados por la revisión de prensa 66.
Desde muy pequeño, Ariel Mena, el Chico Mono, asumió que robar sería su
negocio. Una educación interrumpida de golpe, un clima familiar hostil y el
consumo de drogas duras a temprana edad son algunos de los aspectos que
66La revisión de prensa a la cual se alude es la misma que ha sido especificada en la nota a pie de página n°5,
correspondiente al diario El Mercurio y El Mostrador, entre los años 2012 y 2018.
176
fraguaron un prontuario increíble: con 18 años tiene 21 detenciones. Del
hurto pasó al robo con intimidación y, en su último golpe, al homicidio (Ayala,
Ortega y Velásquez, 2018).
Sin embargo, esta forma de ver no solo es reducida, sino que también constituye un relato
totalizante, donde Ariel es observado como el prototipo de violencia adolescente que el país
quiere evitar. A continuación, se muestra esta trayectoria desde otro foco, desde un dispositivo
de fallas sistémicas.
2.2 Hacia una trayectoria de los sistemas y programas que impactan en la vida de Ariel
(B)
A lo largo de su vida, Ariel vivió a lo menos 10 años institucionalizado bajo la protección del
Estado. La gran cantidad de circunstancias previas a su desenlace, se exponen como déficits de
observación de los diversos sistemas y programas que no pudieron anticipar adecuadamente
sus fallas, entre estos sistemas se encuentran:
a) Sistema familiar.
El sistema familiar del cual Ariel forma parte poseía un bajo nivel socioeconómico. Los padres
del joven, Miguel Mena y María Suazo, trabajaban en la instalación de carpas para eventos y en
la venta de diversos artículos en la feria, por lo que no disponían de un ingreso mensual fijo.
El escenario se complejiza cuando se indica que Ariel es uno de siete hermanos; sus tres
hermanos mayores son hijos de su madre con una pareja anterior y sus tres hermanos
menores, son producto de la relación matrimonial de Miguel y María, por lo que en el hogar
vivían alrededor de nueve personas. Los niveles de hacinamiento crítico, junto a la pobreza
por ingresos y multidimensional, dificultaron la convivencia diaria. A ello, se suman los
reiterados episodios de violencia intrafamiliar y de pareja que se hallaban en el hogar,
existiendo querellas en fiscalía que datan de hace varios años atrás.
Uno de los puntos críticos, es que los problemas del sistema familiar fueron considerados en
forma parcial o fragmentada, con abordajes específicos, que no integran ni articulan las
intervenciones en su totalidad. En este sentido, se tiene que los tres hermanos mayores de
Ariel, también se encontraron en programas de reinserción juvenil, al delinquir de manera
reiterada, y actualmente, los hermanos menores de Ariel de 13, 11 y 8 años, se encuentran en
un programa de Prevención Focalizada de la Fundación Educacional Cristo Joven, que es
subvencionada por el Sename. Así la reincidencia no solo es para Ariel, sino también para el
resto de sus hermanos, en quienes se repiten las fallas de los sistemas y programas de
protección en infancia.
En torno a la oferta educacional, es posible ver en Ariel el impacto de tres grandes fenómenos
sociales persistentes en materia de educación, estos son: la repitencia escolar, el atraso
escolar prolongado, y finalmente, la deserción escolar. La repitencia escolar en Ariel se
presenta en el año 2008, cuando con 10 años, cursaba tercero básico en la Escuela Santa María
de Peñalolén. En el caso del atraso escolar prolongado, estos se presentan el 2011 y el 2016.
En el 2011, logró aprobar tercero y cuarto básico mediante exámenes libres en el Centro
177
Educacional Erasmo Escala Arriagada, de la misma comuna, para ese entonces ya tenía11
años; mientras que, en el 2016, aprobó quinto y sexto básico, también por exámenes libres en
el Colegio Pestalozzi de San Joaquín, con 16 años. Sin embargo, a los pocos meses, desertó por
completo del sistema educacional.
Uno de los puntos críticos de las fallas de los sistemas y programas aquí expuestos, es la baja
capacidad de rehabilitación del sistema penal, en este sentido la reiteración de los hechos
delictuales es decidora. Ariel pasa 32 veces por los distintos tribunales y comisarías de la
Región Metropolitana, sin embargo, no fue posible detener su caída libre, por el contrario,
actualmente se encuentra en prisión preventiva, teniendo como posible destino final el
presidio perpetuo. Otro elemento sustancial en esta caída libre no anticipada es la
constatación de que los delitos cometidos van escalando en los distintos niveles de violencia,
partiendo desde una amenaza hasta llegar a un homicidio.
De esta forma, es posible decir que la trayectoria de Ariel es más amplia que sus 32
detenciones, pues las fallas de los sistemas de protección y justicia juvenil empiezan en la vida
de Ariel mucho antes que su carrera delictual. Por otra parte, el hecho de que la trayectoria
delictual de Ariel solo vaya creciendo conforme al pasar de los años, nos habla de una
deficiencia de los programas y sistemas de protección a la infancia en poder prevenir y
contrarrestar estos fenómenos sociales. Integrando todas las dimensiones analizadas es
posible componer el gráfico n°2, que muestra esta nueva trayectoria de caída libre B, pero
esta vez contrastada con los puntos ciegos no observados por los sistemas:
178
Gráfico n°2|Trayectoria caída libre B: fallas en los sistemas de manera reiterada.
Fuente: elaboración propia en base a los datos proporcionados por la revisión de prensa.
Una tercera falla de los sistemas y programas de infancia que impactaron en la vida de Ariel
refiere a la fragmentación de las ofertas programáticas al interior de su núcleo familiar, la que
se plantea como una mirada lineal.
Si bien las ofertas programáticas de la Red Sename no son desconocidas para la familia de
Ariel, ya que tanto él como sus hermanos pasaron por diferentes ofertas del servicio -tanto en
el área de protección como de justicia juvenil-, al momento de intervenir, una vez más los
sistemas trabajaron aisladamente con cada uno de los miembros de la familia.
De esta manera, antes de que Ariel ingresara a ofertas ambulatorias del Sename en materia de
protección, tres de sus hermanos mayores ya se encontraban en programas de reinserción
juvenil. La falla aparece no solo al observar que dentro de un mismo núcleo familiar algunos
hermanos se encontraban en ofertas de protección de derechos, otros en justicia juvenil,
mientras que el resto de los hermanos no accedían a intervención alguna; sino que también es
posible observar dicha falla al poner en cuestión la efectividad de los servicios prestados, en
tanto resulta paradojal que aun cuando se intervino -aunque separadamente- dentro del
núcleo familiar de Ariel, pocos años después el joven pasaría desde el área de protección al de
justicia juvenil, siendo el cuarto de sus hermanos en repetir esta trayectoria.
179
Promesi), para finalmente llegar a recintos semi cerrados del Sename (Centro semicerrado de
Calera de Tango).
Esta trayectoria del núcleo familiar de Ariel por la Red Sename, recientemente se extiende a
tres de sus hermanos menores, quienes actualmente se encuentran en un Programa de
Prevención Focalizada (PFF) subvencionado por el Sename, oferta enmarcada al área de
protección y restitución de derechos. Ante ello, nuevamente es posible interpelar la
persistente fragmentación de ofertas de los sistemas y programas, que para el caso de Ariel
opera tanto a nivel individual como familiar, confluyendo en intervenciones desagregadas que
no observan adecuadamente las interrelaciones de estas esferas de complejidad.
4) Descoordinación intersistémica:
Con respecto a los centros educacionales, a lo largo de su vida Ariel asistió a tres colegios, dos
de los cuales se ubican en su comuna de origen -Peñalolén-, y el tercero de ellos se localiza en
la comuna de San Joaquín. La primera vez que el joven repitió un curso fue a los 8 años, misma
edad en que registra sus primeros delitos e ingresa al Centro de Reparación Especializada de
Administración Directa de Pudahuel. En este sentido, tanto el sistema educacional como de
protección presentan faltas de comunicación, al no poder coordinar sus operaciones para
efectuar sus funciones. Ariel no solo repite, sino que suspende sus estudios por 3 años, hasta
el 2011. Recién en 2016 Ariel vuelva a retomar sus estudios por un par de meses, hasta que
finalmente deserta a sus 16 años llegando solo a séptimo año de educación básica. Así, la
descoordinación intersistémica se plasma en el déficit de los sistemas de protección para
reintegrar de manera a efectiva a Ariel al sistema educativo.
Por otra parte, la relación que los programas de protección mantienen con los tribunales de
justicia en algunos casos se remite al dictamen de sentencias: el área de protección sólo
interviene una vez que la justicia ya ha dictado la condena del joven. La poca comunicación
entre el sistema judicial y de protección se ve plasmada en el desconocimiento de los equipos
encargados -pertenecientes al Cread Pudahuel y las intervenciones ambulatorias- al caso de
Ariel. Estos equipos manejan escasa información sobre los procesos judiciales del joven,
reduciéndose al conocimiento de la sentencia dictaminada. Esto es más notorio conforme
avanzan los años y con el paso del joven de un centro a otro, sus trayectorias institucionales se
van difuminando.
180
Tampoco los déficits de vivienda son examinados dentro de este listado, ya que se muestran
escasamente en algunos de los criterios de selección, tal como lo puede ser la caracterización
socioeconómica al hablar del perfil de usuario en los programas del área de protección de la
Red Sename.
De este modo se observa la descoordinación entre los distintos sistemas que intervinieron en
la vida de Ariel: los sistemas presentaron dificultades para observar las operaciones de los
otros servicios, sistemas y programas que impactaron en la vida de Ariel, donde mayormente
cada uno ejecutó sus patrones de operación aisladamente, configurándose opacidades de la
visión que quedan al descubierto al aplicar un nuevo dispositivo de observación.
Al revisar las actuales propuestas de los diversos organismos del Estado para contrarrestar la
llamada crisis del Sename, aparece la tramitación en el Congreso Nacional de los proyectos de
Ley que ponen fin a dicha institución, creando dos nuevos servicios: el Servicio Nacional de
Protección de la Infancia y la Adolescencia, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social; y
el Servicio Nacional de Reinserción Adolescente, dependiente del Ministerio de Justicia, lo que
supone la separación de las actuales funciones del Sename.
Se perfila entonces una paradoja en relación al presupuesto asignado para cada uno de los
nuevos servicios: En términos estadísticos, en Chile hay alrededor 4 millones niños, niñas y
adolescentes entre los 0 a los 18 años de edad (INE, 2017), de ellos, 178 mil son usuarios de
Programas de Protección y Adopción (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2018) y
sólo 16 mil son usuarios de la oferta programática que entrega la línea de Justicia Juvenil
(Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, 2018). Es decir, en términos porcentuales la
población de la Red Sename se distribuye en un grupo que concentra el 92%, y otro que
concentra solo el 8% del total de NNA beneficiados.
Sin embargo, a la hora de distribuir el presupuesto para ambos servicios, estos aparecen como
equivalentes, otorgando una cifra -aún en discusión- de aproximadamente 43 mil millones en
régimen para cada uno de estos nuevos servicios (Ministerio de Hacienda, 2017). En este
escenario se configura una fuerte apuesta por el poder judicial, privilegiando los programas
de reinserción antes que los programas de protección y restitución de derechos.
181
Fuente: elaboración propia en base a los datos proporcionados por el Censo, 2017; Sename, 2018 y
Ministerio de Hacienda, 2017.
Por otra parte, la división de los servicios propuesta representa la división de una lógica
escalonada de intervención, es decir, se profundiza la fragmentación de las oferta
programática desembocando en la protección de unos y la reinserción de otros. Lo anterior
resulta complejo de no mejorarse los déficits de observación de las trayectorias de los NNA al
interior de ambos sistemas, esto al considerar que un mismo NNA puede pasar por ambos
sistemas en distintos periodos de tiempo. De este modo, es importante que las medidas
implementadas logren comprender las fallas que pretenden subsanar en clave sistémica, es
decir, observando al menos las desigualdades territoriales, las trayectorias institucionales, la
fragmentación de las ofertas y las coordinaciones entre los sistemas que intervienen.
Conclusiones
A modo de cierre, es posible abrir un espacio de relación entre los casos revisados, integrando
las 5 dimensiones propuestas en el dispositivo de observación de fallas: 1) desigualdad
territorial, 2) trayectoria institucional, 3) fragmentación de las ofertas programáticas, 4)
protocolos desajustados, y 5) descoordinación intersistémica.
De manera similar, la trayectoria de Ámbar estuvo marcada por fallas en la toma de decisiones
por parte de los sistemas que intervinieron en la selección de su familia de acogida. La
descoordinación intersistémica desembocó en que se ignoran señales de alerta, de manera tal
que los antecedentes entregados al programa FAE PRO Ayün y al Juzgado de Familia de Los
Andes, sumado a una denuncia por posible maltrato a la pequeña, no fueron suficientes para
que el Juzgado de Familia desistiera de entregar el cuidado de Ámbar a su tía Cinthya y su
pareja Miguel, lo que resultó en su muerte. Asimismo, se observan deficiencias en los criterios
de evaluación contenidos en los protocolos de selección de familias de acogida. Dichos
182
criterios, enfatizaron las condiciones estructurales de la familia por sobre la evaluación de las
funciones necesarias para asegurar de mejor manera un lugar seguro, estable y propicio para
el desarrollo de Ámbar. A esto se agrega la inexistencia de un sistema de monitoreo una vez
seleccionada la familia de acogida. De esta manera, el caso de Ámbar problematiza la
ampliación de las familias de acogida como la única solución en la protección de niñas, niños y
adolescentes, pues dicho proceso de selección resulta poco efectivo si no se consideran
criterios que apuesten por la funcionalidad en la fase de selección y monitoreo. Así, en casos
extremos como el de Ámbar, esto podría significar el traslado de la muerte, desde las
residencias de protección a las familias de acogida, sin proporcionar un cambio sustancial en
la forma de intervenir.
Por último, para el caso de Ariel, es posible delinear una trayectoria mucho más amplia que la
cronología de detenciones comúnmente observada, en la que se develan diversos puntos
ciegos de los sistemas y programas que impactaron en su vida, como lo son las condiciones de
vivienda y sistema familiar, las fallas en los centros educativos, la reducción de su infancia a
una infancia institucionalizada y la persistente incapacidad de reinserción del sistema penal.
Así, con pasos reiterados por el Cread Pudahuel, centros semicerrados y programas
ambulatorios de la Red Sename, la vida de Ariel estuvo permeada por descoordinaciones y
fragmentaciones en la oferta de los servicios que se le brindaron, pasando decenas de veces
por programas que se perfilaron como intervenciones deficientes para integrar la complejidad
asociada a su caso, actuando de manera segmentada, descoordinada y aislada. Por el
contrario, la propuesta que aquí se señala apunta a mejorar la interconexión de los sistemas y
programas que intervienen en infancia, articulando un trabajo en red que pueda observar las
trayectorias de estos sistemas.
Esquema n°2| Cuadro resumen para los casos de Lissette, Ámbar y Ariel.
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La tipología de casos enunciada anteriormente pone de manifiesto la relevancia de contar con
un foco de observación más amplio que la mera trayectoria de vida de los sujetos, que, a su
vez, permita interpelar a los sistemas en su conjunto. Como una primera aproximación, este
proyecto Fondef propone la construcción de un Sistema de Alerta Temprana (SAT) que,
contemplando -entre otras- las dimensiones señaladas, responda a la necesidad de observar
fallas e interpelar sistemas, para, a partir de estos dos pilares, pensar innovaciones en materia
de protección a la infancia desde un enfoque de derechos. Junto a ello, el SAT tendrá como
sustento un Índice Multidimensional de Efectividad (IME), cuyo monitoreo se orienta hacia los
niveles de calidad de las ofertas, y no solo la demanda de los programas ofertados (Matus,
2018).
En cuanto a los límites del propio artículo, cabe recordar que los avances mostrados
corresponden a los resultados de una primera etapa de investigación, de manera tal que las
dimensiones propuestas están sujetas a eventuales cambios, sin embargo, con lo obtenido en
esta primera etapa es posible tener cierto grado de certeza al formular algunas afirmaciones.
En línea con lo anterior, durante el desarrollo de la investigación se seguirán ahondando las
discusiones conceptuales en torno a la tipología propuesta, se espera afinar conceptos y
enriquecer el análisis. Por otra parte, es también importante reconocer los posibles cambios
impulsados por la agenda de Estado en torno a la infancia, lo que probablemente dará lugar a
nuevos espacios de reflexión en tanto avancen las reformas y cambios legislativos. Con todo,
consideramos que las dimensiones propuestas se mantendrán como focos útiles de análisis,
de esta forma, el dispositivo propuesto para la observación de fallas y la interpelación de
sistemas tiene aún mucho que decir y aportar en el desarrollo de las políticas públicas en
materia de infancia.
En este sentido, resulta importantes señalar que este dispositivo de observación de fallas es
inseparable de un enfoque de derechos, siendo incompatible con enfoques como el centrado
en la vulnerabilidad y en el riesgo, ya que, no es igual observar las fallas pensando en prestar
asistencia a gente vulnerable, que comprenderla como una posibilidad que aparece en los
sistemas y en sus interrelaciones. En el primer caso, se piensa la falla como algo inherente a
ciertos sujetos, y a ellos se les interpela, quedando las fallas sistémicas ocultas y sin resolver;
en el segundo caso, se piensa la falla como inherente a los sistemas de políticas públicas,
interpelándolos y generando posibilidades de mejora. Es esto lo que constituye una nueva
memoria y una nueva forma de recordar.
Finalmente, ¿Qué otra memoria queremos para Lissette? Que en su nombre construyamos una
tipología de residencias de calidad. ¿Qué otra memoria queremos para Ámbar? Que en su
nombre tengamos formas más efectivas de selección y monitoreo de las familias de acogida. Y,
¿Qué otra memoria queremos para Ariel? Que en su nombre construyamos un sistema de
protección y de reinserción que no sea simplemente la división entre protección de derechos
y justicia juvenil. Todo lo anterior, confluye en un índice multidimensional de efectividad que,
en memoria de Lissette, Ámbar y Ariel, interpele sistemas y observe fallas.
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SOBRE LOS EDITORES
César Mariñez Sánchez. Doctor en Filosofía mención Moral y Política, Magíster en Análisis
Sistémico Aplicado a la Sociedad. Investigador en el Núcleo de Innovaciones en Política
Pública de la Universidad de Chile. Ha desarrollado una línea de investigación en relación a la
confianza social, institucional y organizacional.
Mail: cdmarinez@uchile.cl
Ana Vergara del Solar. Doctora en Estudios Sociológicos por la Universidad de Sheffield,
Reino Unido (2012), Magíster en Salud Pública de la Universidad de Chile (1999) y Licenciada
en Psicología de la Pontificia Universidad Católica de Chile (1993). Actualmente es profesora
titular y coordinadora del Programa de Protagonismo Infantil, Facultad de Psicología de la
Universidad Diego Portales. Ha participado en tres proyectos Fondecyt como Investigadora
principal en materia de infancia.
Mail: ana.vergara@udp.cl
Antonieta Urquieta Álvarez. Doctora en Trabajo Social por la U Autónoma de Nuevo León,
México (2010). Es investigadora responsable de un proyecto Fondecyt y ha participado como
co-investigadora en dos proyectos de transferencia de bienes públicos Innova Chile. Coordina
el Núcleo I+D de Sistemas Territoriales Complejos en el Área de Trabajo Social de la
Universidad de Chile.
Mail: antonieta.urquieta@uchile.cl
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Mail: patriciov@dii.uchile.cl
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Estudiantes de Trabajo Social por la Universidad de Chile que participan en el Núcleo
de Innovaciones Efectivas en Política Pública:
Susan Fuentes
Mail: susan.fuentes@ug.uchile.cl
Colomba León
Mail: cololeoni@gmail.com
Consuelo Urra
Mail: consuelo.urra.l@gmail.com
Polette Vega
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