AUTONOMIA Y REGIMEN MUNICIPAL EN LA PROVINCIA DEL CHUBUT

(Publicado en “Instrumental para una Carta Orgánica Municipal”, cuadernillo

elaborado por la Cátedra de Derecho Constitucional de la Escuela de Derecho de
la Universidad Nacional de la Patagonia “San Juan Bosco”, Sede Esquel en el
marco del convenio de asistencia y asesoramiento técnico celebrado con la
Municipalidad de Esquel, Esquel, agosto 2004, y en La Ley Patagonia, Año 1,
número 3, junio de 2004, págs. 299/309)

Por Ricardo Tomás GEROSA LEWIS

1.- Introducción.

La Constitución de la Provincia del Chubut, en su artículo 224, “reconoce la

existencia del Municipio como una comunidad sociopolítica fundada en relaciones estables
de vecindad y como una entidad autónoma”.
Esta cláusula, como se verá seguidamente, presenta una singular importancia
en la temática que nos ocupa. Porque, más allá que sea cierto aquello que expresaba VELEZ
SARSFIELD en el sentido que “las definiciones son impropias de un cuerpo normativo”1,
ella contiene los dos grandes principios que hoy en día rigen la materia: la base sociológica
del municipio (que lo conceptúa como una institución natural y necesaria), y el carácter
autonómico del mismo.

2.- La naturaleza sociológica del municipio.

La determinación de la naturaleza de los municipios –como bien se explicó en

la Convención Constituyente provincial de 19942- dio origen a dos grandes lineamientos
doctrinarios: el naturista o sociológico, y el legalista.
“El centro de la controversia reside en el esclarecimiento de si la institución
municipal es previa a la legislación, y entonces el derecho positivo se limita a reconocer su
existencia, o si, al contrario, el municipio es creado por la ley... Las escuelas sociológicas
son todas aquellas que convienen en afirmar al municipio como entidad anterior a toda
legislación positiva. A su turno, las escuelas legalistas o jurídicas consideran que es la ley la
creadora de la institución municipal”.3
La discusión, como se ve, no es menor. Si aceptamos la primera tesis,
entendemos que el municipio es una creación natural y espontánea y, por lo tanto, una
entidad que la legislación no puede desconocer y que sólo se limita a reconocer. Si, en
cambio, admitimos la postura legalista, consideramos que el municipio sólo puede ser una
institución del Estado, subordinada a él y reglamentada por él, de tal manera que es el
Estado provincial el que lo crea a través de una ley que por delegación determina a su vez
las facultades respetivas.
La Constitución de la Provincia del Chubut, como vimos, sigue en este punto
la doctrina mayoritaria y adhiere a la consideración sociológica.
Se ha adoptado, en este sentido, la postura correcta. Es que, en definitiva, el
municipio es un requerimiento impuesto por la propia naturaleza social del hombre. Como
bien decía Alexis de TOCQUEVILLE, “es la única asociación tan identificada con la
naturaleza, que allí donde hay hombres reunidos se forma espontáneamente un municipio. La
sociedad municipal existe, pues, en todos los pueblos, cualquiera que sean sus costumbres y
leyes”.4

1
Ver nota al artículo 495 del Código Civil.-
2
Ver intervención del Convencional Daniel García en el Diario de Sesiones de la Honorable
Convención Constituyente de 1994, Plenario nº 14, 10 de octubre de 1994 (disponible en
http://www.juschubut.gov.ar/normativa/constitucion/constituyente/plenario 14_2.htm).-
3
ZUCCHERINO, Ricardo M.: “Teoría y práctica del Derecho Municipal”, Ed. Depalma, Bs.As, 1986,
pág. 6.-
4
TOCQUEVILLE, Alexis de: “La Democracia en América”, T.I, Ed. Alianza, Madrid, 1993, pág. 58.-
 O sea que el municipio es una institución de orden natural que “nace en forma
espontánea y por razones de vecindad, generada, esta última, en el espíritu gregario del
hombre”.5 Su existencia, por lo tanto, es también necesaria (ya que es fundamental para
satisfacer exigencias del bien común) y anterior a toda ley (razón por la cual el derecho
positivo sólo se limita a reconocerlo), circunstancia que “termina por ser la más válida
refutación de quienes pretenden ver en el municipio una entidad autárquica”, toda vez que
“si admitimos que un ente autárquico es creado por una ley..., debemos convenir que el
municipio nunca puede ser calificado de autárquico, dado que la legislación no lo crea, sino
que se limita, simplemente, a reconocerlo en su existencia real anterior”.6
Con palabras de BAUZA, podemos decir entonces que “el municipio no es
sólo una creación de la ley y puede ser considerado desde distintos ángulos. En primer
término, el municipio es una sociedad natural; nace naturalmente de la convivencia de los
hombres que crean las relaciones de vecindad, que constituyen el grado superior de las
relaciones familiares. Se crea así un grupo sociológico denominado “municipio”, y el
legislador lo reconoce y le da personería jurídica para actuar. Entonces tenemos el municipio
legal, que de esta manera viene a tener su personería a través de la ley, pero cuya existencia
no nace de la ley; la ley reconoce su existencia natural. El municipio, desde este punto de
vista, tiene su propia personalidad, tiene su entidad sociológica, que se transforma, por
imperio de la ley, en una persona jurídica, en una persona de derecho público”.7

3.- La autonomía municipal.

Otra discusión que también se planteó durante mucho tiempo en el campo

doctrinario y jurisprudencial fue la referente a si los municipios eran unidades autárquicas o
autónomas.
La primera tesis, sustentada por los cultores del Derecho Administrativo, se
basaba en la idea de considerar a las municipalidades como meras delegaciones
administrativas del poder provincial. Es decir que, para los partidarios de esta postura,
dichos entes sólo tenían la facultad de autoadministrarse de acuerdo con normas dictadas
por otra entidad (las legislaturas provinciales), que conservaba sobre ellas potestades de
contralor y vigilancia.8
Otros autores, en cambio, partían de una posición diametralmente opuesta y
se manifestaban a favor del carácter autonómico de los municipios.
La diferencia, como se sabe, es notable, ya que la autonomía le otorga a las
municipalidades un poder mucho más amplio. Ello surge de la propia etimología de la
palabra (auto-nomos), que significa la posibilidad de un ente de darse sus propias reglas y de
regirse por ellas, siempre que tales normas no colisionen con las establecidas por el ente
soberano o superior.
Por consiguiente, para esta tendencia los municipios son independientes de
cualquier otro poder y, por lo tanto, tienen la facultad de organizarse y de darse sus propias
normas de gobierno y de administración dentro de ciertos límites (es decir, subordinados al
orden constitucional nacional y provincial), sin posibilidad de control por parte de otra
entidad (en este caso, del gobierno provincial).9
5
ZUCCHERINO, Ricardo M.: “Teoría y práctica del Derecho municipal”, Ed. Depalma, Bs.As., 1986,
pág. 11 y 12.-
6
Idem.-
7
BAUZA, Salvador Eduardo: “Autonomía municipal” (tesis doctoral), 1960.-
8
Ver, entre otros, BIELSA, Rafael: “Derecho Administrativo”, T.I., pág. 236; “Derecho
Constitucional”, Ed. Depalma, Bs.As., 1959, pág. 835 y “Principios de régimen municipal”, Ed.
Abeledo Perrot, Bs.As., 1962, pág. 33; DIEZ, Manuel M: “Derecho Administrativo”, T. II, Ed. Plus
Ultra, Bs.As., 1976, pág. 180; MARIENHOFF, Miguel S.: “Tratado de Derecho Administrativo”, T. I,
Ed. Abeledo Perrot, Bs.As., 1975, pág. 382; FIORINI, Bartolomé: “Derecho Administrativo”, Ed.
Abeledo Perrot, Bs.As., 1976, pág. 209 y VILLEGAS BASAVILBASO, Benjamín: “Derecho
Administrativo”, T.II, Ed. Tipográfica Argentina, Bs.As., 1950, pág. 405.-
9
La autonomía, en síntesis, “consiste en el derecho de la ciudad a su gobierno propio, a ejercerlo con
independencia de cualquier otro poder, a elegir sus autoridades y a dictar, de conformidad con las
leyes fundamentales del Estado, una Carta Orgánica que establezca su organización política
administrativa y determine el límite del ejercicio de sus facultades propias debidamente garantizados
por la Constitución Nacional en los aspectos políticos, administrativos y económicos” (BAUZA,
Salvador Eduardo: “Autonomía municipal” (tesis doctoral), 1960). También resulta interesante la
siguiente definición dada por ITURREZ: “Autonomía en sentido lato, significa la facultad de
gobernarse a sí mismo, dar sus propias leyes y elegir sus gobernantes; incluye dentro de esa facultad de
4.- La cuestión en el Derecho Judicial de la Corte Suprema de Justicia de la Nación.

La falta de una referencia explícita sobre este aspecto por parte de la

Constitución Nacional determinó que fuese la Corte Suprema de Justicia de la Nación la
encargada de determinar el carácter que tenían o debían asumir los municipios.
Los primeros pronunciamientos del máximo Tribunal, en este sentido, se
inclinaron por la posición autárquica. Así, varios de sus fallos indicaron que las
municipalidades no eran más que meras “delegaciones de los poderes provinciales,
circunscriptas a fines y límites administrativos, que la Constitución ha previsto como
entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación”.10
Sin embargo, en el año 1989 la Corte Suprema de Justicia cambió
radicalmente su postura (dio “un giro de ciento ochenta grados”, para utilizar las palabras de
Germán BIDART CAMPOS) y en el célebre caso “RIVADEMAR” indicó que los
municipios debían ser considerados como entidades autónomas.
“Mal se avienen con el concepto de autarquía –dijo en tal oportunidad el Alto
Tribunal- diversos caracteres de los municipios, tales como su origen constitucional frente al
meramente legal de las entidades autárquicas; la existencia de una base sociológica
constituida por la población de la comuna, ausente en tales entidades; la imposibilidad de su
supresión o desaparición, dado que la Constitución asegura su existencia, lo que tampoco
ocurre con los entes autárquicos; el carácter de legislación local de las ordenanzas
municipales frente al de resoluciones administrativas de las emanadas de las autoridades de
las entidades autárquicas; el carácter de personas jurídicas de derecho público y de carácter
necesario de los municipios (art. 33 del Código Civil y especialmente la distinción hecha en
el texto originario de Vélez Sarsfield), frente al carácter posible o contingente de los entes
autárquicos; el alcance de sus resoluciones, que comprende a todos los habitantes de su
circunscripción territorial, y no sólo a las personas vinculadas, como en las entidades
autárquicas; la posibilidad de creación de entidades autárquicas en los municipios, ya que no
parece posible que una entidad autárquica cree a otra entidad autárquica dependiente de ella;
la elección popular de sus autoridades, inconcebible en las entidades autárquicas...”.11

5.- La autonomía municipal antes y después de la reforma constitucional nacional de

1994.

autogobierno la de fijar sus fuentes de recursos, recaudarlos e invertirlos sin ingerencia de otro poder
o esfera de gobierno. Pero autonomía no significa independencia absoluta, sino que, tanto la facultad
de darse sus propias leyes, como la capacidad de actuar, debe estar subordinada a un ordenamiento
superior; sus instituciones deben regirse y moverse con libertad, pero conforme a principios que están
contenidos en la ley suprema” (citado por BRUGGE, Juan Fernando y MOONEY, Alfredo: “Derecho
municipal argentino. Aspectos teóricos-prácticos”, Ed. García, Córdoba, 1994, pág. 93).-
10
Fallos 14-282 y 523-313, entre otros. En igual sentido, el Alto Tribunal también indicó que “para la
Constitución no hay sino dos entidades con poderes originarios: la Nación y las Provincias” y que “las
Municipalidades no tienen sino facultades delegadas por aquellas” (Fallos 176:355).-
11
“RIVADEMAR, Ángela D. B. Martínez Galván de c/. MUNICIPALIDAD DE ROSARIO s/. recurso
contencioso administrativo de plena jurisdicción”, en E.D. 133-540, con nota de Daniel
HERRENDORF (“Los municipios en la vida administrativa y política”) y de Germán BIDART
CAMPOS (“Semántica y onticidad: normas y realidad en torno de los municipios provinciales”); J.A.,
1989-II-616, con nota de Omar Alejandro VERGARA (“El retorno de la Corte a la autonomía
municipal) y L.L. 1989-C-47, con una excelente nota de Alberto BIANCHI (“La Corte Suprema ha
extendido carta de autonomía a las municipalidades”). Ver, también, VERGARA, Omar Alejandro
“Las prerrogativas de las municipalidades oponibles a las provincias”, en L.L. 1989-C-920 y BULIT
GOÑI, Enrique G.: “Autonomía o autarquía de los municipios (Sobre las implicancias tributarias de
un reciente fallo de la Corte Suprema Nacional), en L.L. 1989-C-1053). Una crítica a este fallo puede
verse en MARIENHOFF, Miguel S.: “La supuesta autonomía municipal”, en L..L. 1990-B-1012. Cabe
destacar que, desde entonces, la Corte siguió manteniendo en forma invariable el criterio sustentado en
el fallo “RIVADEMAR”, señalando además que “las municipalidades son organismos de gobierno de
carácter esencial” y que “si tales entes se encontrasen sujetos en determinados aspectos a las decisiones
de una autoridad extraña –aunque se tratara de la provincial- ésta podría llegar a impedirles
desarrollar su acción específica, mediante diversas restricciones o imposiciones, capaces de
desarticular las bases de su organización funcional” (conf. “MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE
ROSARIO c/. PROVINCIA DE SANTA FE s/. inconstitucionalidad y cobro de australes”, en E.D. 144-
293).-
 La Constitución de 1853, como vimos, no consagró expresamente la
autonomía municipal; sólo se limitó a imponerle a las provincias el requisito de “asegurar el
régimen municipal” en las respectivas constituciones provinciales (art. 5 de la Const.
Nacional).12
La reforma de 1994 llenó esta laguna constitucional y terminó con la
constante discusión que se planteaba sobre el tema. El art. 123 de la Constitución Nacional
reformada dice ahora que “cada provincia dicta su propia Constitución... asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero”.
Es decir que en la actualidad se les impone a las provincias el deber de contar
en sus respectivas constituciones con disposiciones que aseguren y regulen la autonomía
municipal en sus cuatro aspectos: institucional (posibilidad de sancionar su carta orgánica
municipal), político (la elección popular de sus autoridades), económico-financiero (la libre
recaudación e inversión de las rentas) y administrativo (la prestación de servicios públicos y
demás funciones de ese carácter sin la dependencia de otro orden gubernamental).13

6.- La autonomía municipal en la nueva Constitución provincial de 1994.14

Cumpliendo el mandato impuesto por la “ley fundamental nacional”, la nueva

Constitución Provincial (1994) establece que los municipios son unidades autónomas e
“independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus funciones” (art. 225), regulando, a
su vez, el alcance y contenido de esa autonomía.
En este sentido, realiza una clasificación en base al factor poblacional. Así, la
primera categoría está constituida por los municipios que tienen en su ejido urbano más de
dos mil inscriptos en el padrón municipal de electores, mientras que en la segunda categoría
quedan comprendidas las instituciones municipales con núcleos menores a los dos mil
electores inscriptos en el mismo padrón.
Los primeros son los denominados “municipios de carta o de convención”, y
gozan de una autonomía plena. Es decir, tienen este atributo en el plano institucional y, por
consiguiente, pueden dictar su propia carta orgánica (art. 226).15
Los segundos, en cambio, son municipios de autonomía relativa o restringida.
O sea, dicha cualidad sólo se concreta en tres de los cuatro aspectos antes explicados, a
saber: 1) político; 2) económico-financiero y 3) administrativo.
No pueden, por lo tanto, dictar su propia carta orgánica y se rigen –como
veremos- por una ley provincial.
Es decir que, como se señaló acertadamente en la Convención Constituyente
de 1957 (palabras que siguen vigentes en la actualidad), “dentro de las municipalidades
habrían dos categorías: aquellas autónomas en la máxima extensión del término y las otras,
autónomas, pero que tienen cierta dependencia del Poder Legislativo. Las municipalidades

12
Algunos autores, en cambio, sostuvieron que en tal artículo residía el fundamento jurídico-político de
la autonomía municipal ya que los constituyentes habían manifestado el origen natural y necesario del
municipio y, por lo tanto, sólo se le podía dar ese régimen jurídico: conf., por ejemplo, HERNÁNDEZ,
Antonio María (h.): “Derecho Municipal”, Vol. I, Teoría General, 2ª. Edición actualizada y
aumentada, Ed. Depalma, Bs.As., pág 141 y ss.-
13
Se ha dicho, en este sentido, que “la autonomía institucional otorga a la ciudadanía la capacidad de
ejercer el poder constituyente de tercer grado o poder constituyente municipal para dictar su propia
carta orgánica o constitución municipal... La autonomía política es el derecho que el pueblo del
municipio tiene de darse sus propias autoridades y de regirse por ellas, estableciendo su forma,
composición, duración y atribuciones. Significa asimismo establecer el sistema electoral que mejor se
ajuste a una real democracia... Pero para que el municipio sea verdaderamente autónomo en lo político
e institucional debe tener autonomía económica y financiera. La autonomía económica es la posibilidad
de establecer tributos y de percibirlos por parte del municipio; la financiera es la posibilidad de
aplicarlos en las básicas instituciones que el municipio tiene: el poder de policía y los servicios públicos
municipales, que son la base y la columna vertebral del hacer del Estado municipal...” (conf. “La
autonomía municipal en Santa Fé”, editorial del diario “La Nación” del día 30 de marzo de 2004, pág.
14.-
14
GEROSA LEWIS, Ricardo Tomás: “La Autonomía Municipal”, en el Diario “El Oeste” de Esquel
(Chubut) del 7 de febrero de 1995, pág. 2.-
15
Art. 226 de la Const. Prov.: “Cuando una municipalidad tiene en su ejido urbano más de dos mil
inscriptos en el padrón municipal de electores, puede dictar su propia carta orgánica para cuya
redacción goza de plena autonomía”.-
absolutamente autónomas serían aquellas que tienen un determinado número de habitantes y
que gozan de la prerrogativa de dictar su propia carta orgánica mediante una convención
municipal reunida al efecto. Las municipalidades de menos de un determinado número de
habitantes tienen plena autonomía, pero no absoluta, digamos, porque se rigen por la ley
orgánica de corporaciones municipales, que es común a todas las municipalidades de la
Provincia. De modo que habrían dos clases de autonomía: la autonomía absoluta, por así
decirlo, y la autonomía relativa de todas las municipalidades que se dan sus propias
instituciones y se rigen por ella, pero que están constreñidas a la ley orgánica de
corporaciones municipales que dicta la legislatura. Las plenamente autónomas se dan incluso
su propia carta orgánica”.16

7.- Clasificación de los núcleos poblacionales en Chubut.-

En forma similar a lo que establecía la carta fundacional de 1957, la nueva

Constitución de la Provincia del Chubut de 1994 dispone que “en las ciudades, pueblos y
demás núcleos urbanos de la Provincia, el gobierno y la administración de los intereses y
servicios locales están a cargo de municipalidades o comisiones de fomento. Tienen
municipalidades las poblaciones en cuyo ejido urbano hay más de quinientos inscriptos en el
padrón municipal de electores. Tienen comisiones de fomento las poblaciones en cuyo ejido
hay más de doscientos inscriptos en el mismo padrón” (art. 227 de la Const. Provincial).
Por su parte, el artículo 228 introduce otro ente diferenciado: la comuna
rural.
Finalmente, el artículo 225 “in fine” establece que “la categoría y delimitación
territorial de las municipalidades, comisiones de fomento y comunas rurales son
determinadas por ley, la que requiere para su aprobación el voto de los dos tercios del total
de los miembros de la Legislatura y tiene en cuenta especialmente la zona en que se presten
total o parcialmente los servicios municipales y el inmediato crecimiento poblacional”.
Es decir que, de acuerdo con las cláusulas constitucionales citadas y con lo
expuesto en los puntos anteriores, puede señalarse que los grupos poblacionales existentes
en la Provincia del Chubut quedan clasificados en cuatro categorías:

1.) Municipios con autonomía institucional o de carta o convención

(también denominados “con autonomía plena”), que son –como vimos- aquellas poblaciones
de más de dos mil personas inscriptas y que tienen, por consiguiente, la facultad de dictar su
propia carta orgánica municipal (art. 226 de la Const. Provincial).
2.) Municipios sin autonomía institucional (o con “autonomía
restringida”), que son los centros poblados que tienen entre quinientos (art. 227) y dos mil
electores (art. 226).
3.) Comisiones de fomento, que tienen más de doscientos y menos de
quinientos inscriptos en el padrón municipal de electores (arg. art. 227).
4.) Comunas rurales, que son aquellos núcleos poblacionales que cuentan
con menos de doscientos habitantes inscriptos en el padrón electoral (art. 1º de la ley nº
5.085) y que, por lo tanto, no alcanzan a formar una corporación municipal.

8.- Las comunas rurales.

Las comunas rurales, como vimos, son la cuarta y última categoría en que se
dividen los núcleos poblacionales en Chubut.
La Constitución provincial (art. 230) delega en una ley la determinación de la
competencia material, la asignación de recursos (normalmente se hace a través de la
coparticipación con la provincia del impuesto inmobiliario rural) y la forma de gobierno de
las comunas rurales, aunque en este caso dispone textualmente que debe asegurarse “un
sistema representativo con elección directa de sus autoridades”.
En la actualidad, la ley provincial que regula este tema es la nº 5.085, la cual,
entre otras cosas, expresa lo siguiente:

16
Intervención del Convencional Diego Zamit en la 5ª Reunión del día 25 de octubre de 1957 (ver
Diario de Sesiones de la Comisión Redactora de la Honorable Convención Constituyente, pág. 117).-
 1.) Las comunas rurales están a cargo de una junta vecinal compuesta de
cinco miembros elegidos directamente por el cuerpo electoral de las comunas rurales y villas.
Éstos duran cuatro años en sus funciones y pueden ser reelectos (art. 2).
2.) La elección puede realizarse conjuntamente con las elecciones para la
renovación de las autoridades provinciales y municipales (art. 3).
3.) La junta vecinal designa sus propias autoridades (presidente,
secretario y tesorero), aunque se aclara que “la presidencia corresponderá al candidato que
figure en primer lugar en la lista que hubiera obtenido la mayor cantidad de votos” (art. 4).

9.- La “ley orgánica municipal” y las “cartas orgánicas municipales”.-

Tanto los municipios con autonomía restringida como aquellos que gozando
de esta cualidad en el aspecto institucional no hayan todavía dictado su carta orgánica se
rigen por una ley provincial que en la Provincia del Chubut actualmente se denomina “Ley
de Corporaciones Municipales” (nº 3.098).
Esta “ley orgánica municipal” (así la define la Constitución Provincial en su
artículo 232), como vimos, es dictada por la Legislatura provincial, y tiene por objeto,
precisamente, reglamentar no sólo la organización institucional sino también “el
funcionamiento, los derechos y atribuciones de los municipios”.
Los municipios con autonomía plena o institucional, en cambio, pueden darse
sus propias normas a través de un estatuto que se denomina “carta orgánica”.
Una carta orgánica municipal, entonces, es una especie de “constitución
comunal”. En ella el municipio autónomo –sus habitantes- establece las bases y principios
que lo habrán de regir, define la forma de gobierno, regula los órganos estatales y la
integración de éstos, reconoce ciertas prerrogativas de los ciudadanos, consagra la forma de
elección de las autoridades y regla otras cuestiones no menos trascendentes como lo pueden
ser, por ejemplo, la representación general o distrital, los mecanismos de participación y de
control o las políticas especiales que se seguirán en determinadas materias (salud, educación,
seguridad, medio ambiente, etc).17
Como puede observarse, las diferencias son más que importantes: la Ley
Orgánica de Municipios es elaborada y sancionada por la Legislatura Provincial y sus
disposiciones rigen en los municipios que, por no tener en su ejido urbano más de dos mil
inscriptos en el padrón municipal de electores, no pueden dictar su propia carta orgánica
municipal, o bien en aquellos que, teniendo dicha facultad, todavía no la han ejercitado,
mientras que las cartas orgánicas municipales, por el contrario, son dictadas por los
municipios que gozan de autonomía en el plano institucional en ejercicio de un poder
constituyente de tercer grado y de acuerdo a las pautas establecidas en la Constitución
Provincial.18
Las cartas orgánicas, por lo tanto, son estatutos elaborados por los propios
vecinos del municipio que sustituyen a la ley provincial de corporaciones municipales y que
entran a regir en el ámbito comunal donde ellas son sancionadas.19

10.- Condiciones impuestas por la Constitución Provincial que deben cumplir la ley
orgánica municipal y las cartas orgánicas municipales.-

17
Como se ve, “se trata de un trabajo de “alto vuelo”, que incluye desde la estructura gubernativa,
hasta la prospectiva urbanística; desde las declaraciones o enunciaciones políticas, hasta los derechos,
deberes y garantías.” (conf. LOBOS, Juan Carlos: “La carta orgánica de la ciudad”, julio de 1993,
pág. 18.-
18
Conf. BRUGGE, Juan Fernando y MOONEY, Alfredo: “Derecho municipal argentino. Aspectos
teóricos-prácticos”, op.cit., pág. 190.-
19
Aquí, entonces, reside la importancia práctica de estos instrumentos. Es que si un municipio no
cuenta con una carta orgánica, el mismo queda regido por una ley provincial general que de ninguna
manera contempla las situaciones específicas de cada ciudad y que puede, inclusive, no adaptarse a sus
particulares necesidades. En cambio, con el dictado de una carta orgánica, son los propios vecinos (que
son quienes mejor conocen las características de su ciudad y quienes mayor interés tienen en lograr su
bienestar) los que establecen las “reglas del juego” y los que diseñan el modelo de poder más adecuado
a sus necesidades.-
 Tanto la ley orgánica municipal que sancione la Legislatura Provincial como
las cartas orgánicas municipales que dicten cada uno de los municipios habilitados para ello
deben cumplir con una serie de condiciones que tienen por objeto darle unidad al sistema.
Ellas son:

1.) Asegurar los principios del régimen democrático, representativo y

republicano (art. 229, 1er. párrafo de la Const. Prov.).
2.) Establecer el régimen electoral que ha de regir (art. 229, 1er. párrafo
de la Const. Prov.).
3.) Si se trata de una municipalidad (es decir, de un núcleo poblacional de
más de quinientos inscriptos en el padrón electoral), que haya un cuerpo deliberativo y un
departamento ejecutivo que se elijan por voto directo del cuerpo electoral municipal. Estos
cargos deben ser renovables por períodos no superiores a cuatro años, pudiendo sus
miembros ser reelectos en los casos que se determine (art. 229, 2do. párrafo de la Const.
Prov.).
4.) En los organismos colegiados los extranjeros no pueden exceder del
tercio de la totalidad de sus miembros (art. 229, 3er. párrafo de la Const. Prov.).
5.) Debe consagrarse en ellas los derechos de iniciativa popular (para
“acordar a un número de electores cuyo porcentaje se fije, la facultad de proponer
ordenanzas sobre cualquier asunto de competencia municipal); de referéndum (“que se
aplica para contraer empréstitos cuyos servicios sean superiores al porcentaje que se
establezca de los recursos ordinarios afectados, para acordar concesiones de servicios
públicos por un plazo superior a diez años y para los demás casos que se determinen), y de
revocatoria (para remover a los funcionarios electivos de las municipalidades en los casos y
bajo las condiciones que se establecen) (art. 232, incs. 1, 2 y 3 de la Const. Prov.).-
6.) Debe establecer el procedimiento para las reformas ulteriores (art. 231
“in fine” de la Const. Prov.).

11.- Procedimiento para el dictado de una carta orgánica municipal.-

El artículo 230 de la Constitución de la Provincia del Chubut prescribe que

“las cartas orgánicas municipales son sancionadas por convenciones convocadas por la
autoridad ejecutiva en virtud de ordenanza sancionada al efecto”.
Es decir que, de acuerdo con el texto de esta norma, tres son las etapas que
necesariamente deben cumplirse a tales efectos:

1.) Sanción de una ordenanza: Como bien lo explica MARCELLINO, “lo

primero que se da en la secuencia temporal de este proceso, es una decisión por parte de los
concejales. Decisión que se materializará con la sanción de una ordenanza, que declarará la
necesidad del dictado de la Carta Orgánica”.20
Es decir que lo que se pretende es que sea el órgano político por excelencia
(aquel en el cual está representado todo el espectro político del municipio) el encargado de
establecer cuándo es el momento oportuno o se está en condiciones para que la ciudad a la
que representan pueda darse un estatuto de este tipo.
Ahora bien: la Constitución de la Provincia del Chubut nada dice respecto de
quién tiene la iniciativa para proponer esta ordenanza. Por lo tanto, entiendo que pueden
hacerlo todos los órganos habilitados al efecto (generalmente intendente y concejos
deliberantes) y aún los ciudadanos en virtud del mecanismo de iniciativa popular (conf. Art.
134 y ss. de la Ley provincial nº 3.098 de Corporaciones Municipales).
¿Puede ser vetada esta ordenanza por el intendente?. Sobre este aspecto, la
Constitución Provincial también guarda un silencio absoluto, razón por la cual algunos
autores entienden que “la cuestión habrá de zanjarse según el respectivo ordenamiento (para
el caso, la Ley Orgánica Municipal…).21
Sin embargo y a semejanza de lo que ocurre en el procedimiento de reforma
constitucional nacional o provincial, considero que tal acto no es una “ordenanza” común

20
MARCELLINO, Víctor Rubén: “Cartas Orgánicas Municipales”, Córdoba, 1994, pág. 23.-
21
CARRANZA LATRUBESSE, Gustavo: “Carta orgánica para mi pueblo”, 1996, pág. 19.-
sino mas bien una declaración formal que asume tal carácter y que, por tal circunstancia, no
puede ser vetado por el Poder Ejecutivo.22

2.) Convocatoria por parte de la autoridad ejecutiva: Luego de sancionada

la ordenanza respectiva, se requiere una segunda decisión política: la convocatoria a una
convención constituyente.
Este llamado debe ser realizado por el titular del órgano ejecutivo, es decir,
por el intendente municipal.
Si la ordenanza respectiva fija el plazo dentro del cual debe procederse a tal
convocatoria, el intendente está obligado a respetar el mismo. En caso contrario, la
oportunidad de hacerse efectiva tal convocatoria queda librada a la sana discreción de la
autoridad ejecutiva (aunque ésta no puede diferirlo “sine die”, ya que en este supuesto se
produciría una especie de “inconstitucionalidad por omisión” que autorizaría a ejercer los
resortes respectivos, sin perjuicio de las sanciones que pueden derivarse de tal conducta).
En el decreto respectivo se debe establecer concretamente todo lo relativo al
acto constituyente, es decir, la fecha tope para la presentación y oficialización de listas, la
fecha de elección de los convencionales, el número de bancas a cubrir, el procedimiento
electoral aplicable, el padrón a utilizar, etc.

3.) Convención Constituyente: El órgano especial de composición plural

encargado de redactar y sancionar la Carta Orgánica de una ciudad recibe el nombre de
“Convención Constituyente”.
Las convenciones están integradas por un número igual al de los miembros de
su cuerpo deliberativo (art. 230, 2º párrafo de la Const. Prov.). Por ende, si se trata de la
primera carta orgánica municipal, ella estará compuesta por 10 o 7 convencionales (con sus
respectivos suplentes), según se trate de núcleos urbanos que cuenten con más o menos de
4000 inscriptos en el padrón electoral (Conf. art. 5 de la ley provincial nº 3.098 de
Corporaciones Municipales).
Los convencionales, según la Constitución del Chubut, son elegidos “por
voto directo y sistema de representación proporcional” (art. 230, 2do. párrafo de la Const.
Prov.).
Es decir que, en primer lugar, se respeta el principio de soberanía popular al
establecerse que la elección se efectúe a través del sufragio. Y, a su vez, se consagra una
modificación sustancial en cuanto al sistema electoral. Concretamente, la Constitución
Provincial se aleja del sistema de lista incompleta23 que se utiliza para la elección de los
diputados provinciales (art. 124, 2do. párrafo de la Constitución Provincial) o de los
concejales (art. 11 de la ley provincial nº 3.098 de Corporaciones Municipales) y exige que
la elección se realice por un sistema que asegure la distribución de los escaños en forma
proporcional a los votos obtenidos. Con ello, sin dudas, se mejora el principio de
legitimidad.24
Son electores todos los ciudadanos y extranjeros que estén inscriptos en el
padrón o registro municipal (art. 242 de la Const. Prov.).25
La organización y dirección del comicio, el escrutinio y juicio del comicio,
como así también la proclamación de los convencionales electos, corresponde al Tribunal
Electoral Municipal.
Con relación al momento en que debe realizarse la elección, comparto
plenamente el criterio de que ella “no debe hacerse dentro del politizado marco de unas
elecciones generales” y que “debe ser un acto cívico en donde prime la responsabilidad de
los vecinos”.26 Como lo señalé en un artículo anterior: “Una carta Orgánica no es una ley u
ordenanza cualquiera. Es, ni más ni menos, un estatuto que contiene el modelo de ciudad
que pretenden sus habitantes. Por ello, es obvio que su dictado debe realizarse dentro del
marco más transparente y representativo posible”. Se trata, en definitiva, de un “acto

22
Hay que recordar, en este sentido, que el artículo 266 “in fine” de la Constitución Provincial
expresamente dispone que “La ley que declare la necesidad de la reforma no puede ser vetada”.-
23
Según el cual la mayoría de las bancas le pertenecen al partido más votado y las restantes se
reparten entre los partidos de la minoría.
24
HEREDIA, José Raúl: “La reforma en la Provincia del Chubut. Prolongación del Ciclo
Constituyente”, Centro de Estudio e Investigaciones Patagónico, 1995, pág. 358.-
25
Es preciso destacar, empero, que los extranjeros deben cumplir ciertos requisitos para poder
inscribirse en el padrón o registro electoral pertinente (conf. Art. 242 de la Const. Prov.).-
26
CARRANZA LATRUBESSE, Gustavo: “Carta orgánica para mi pueblo”, op.cit., pág. 23.-
trascendental para nuestras vidas que no puede quedar equiparado a una elección cualquiera
y menos aún, sometida a mezquinos intereses políticos.”.27
En cuanto a los requisitos para ser convencional, lo único que la Constitución
Provincial exige es que se trate de ciudadanos mayores de edad que sepan leer y escribir en
idioma nacional; que sean vecinos del Municipio con dos años de residencia inmediata en él
y que paguen impuestos o ejerzan alguna actividad lícita (Conf. Art. 230, 3er. párrafo y art.
242, 2do. párrafo de la Const. Prov.).28
Sin embargo, si se trata de extranjeros también se requiere que estén
inscriptos en el registro especial y que tengan, por lo menos, una residencia inmediata de
cinco años (art. 242, 3er. párrafo de la Const. Prov.).
Igualmente, hay que recordar que éstos no pueden exceder del tercio de la
totalidad de sus miembros (art. 229 “in fine” de la Const. Prov.).
Es muy importante, asimismo, tener en cuenta que el art. 230 “in fine” de la
ley fundamental provincial señala expresamente que “a todos los efectos son de aplicación
las normas pertinentes previstas para la reforma de la Constitución Provincial”, ya que esta
disposición deja sin efecto –en caso de conflicto- cualquier otra normativa de inferior
jerarquía relacionada con el tema (en especial los preceptos específicos de la Ley de
Corporaciones Municipales).
En virtud de la cláusula constitucional citada, “el cargo de convencional es
incompatible con los cargos de Gobernador, Vicegobernador, ministros, secretarios y
subsecretarios, titulares de entes autárquicos y sociedades o empresas del Estado, personal
jerárquico en actividad de la Policía Provincial, Fiscal de Estado, Contador General de la
Provincia, integrantes de los tribunales de cuentas, magistrados y funcionarios del Poder
Judicial, diputados y con cualquier otro cargo electivo nacional, provincial y municipal” (art.
268, 2do. párrafo de la Const. Prov).29
Además, “los convencionales gozan de las mismas inmunidades y privilegios
que los diputados, desde la fecha de su proclamación hasta su cese” (art. 268, 2do. párrafo
de la Const. Prov).
En cuanto al término del mandato de las convenciones municipales, por la
misma circunstancia apuntada anteriormente es de aplicación el artículo 269 de la
Constitución Provincial, según el cual “la Convención se reúne dentro de los treinta días de
la fecha en que el Tribunal Electoral ha proclamado a los electos y se expide dentro de los
ciento veinte días de su instalación, pudiendo prorrogar sus sesiones otros ciento veinte días
como máximo”.
Por otra parte, dado que no existe contradicción alguna con la Constitución
Provincial y como ésta guarda un silencio absoluto sobre estos temas, creo que son válidas
las disposiciones de la Ley provincial de Corporaciones Municipales (nº 3.098) que
establecen lo siguiente:

1.) Que la primera reunión (de carácter informal) sea presidida por el
convencional de más edad.
2.) Que una vez aprobados los diplomas los convencionales electos deben
prestar el juramento de práctica.
3.) Que en la primera reunión subsiguiente deben elegirse las autoridades
definitivas de la Convención.
4.) Que la Convención dicte su propio reglamento, salvo que adopte el de la
Legislatura de la Provincia del Chubut.
5.) Que la función de convencional sea considerada carga pública y que el
desempeño del cargo sea de carácter gratuito.

27
GEROSA LEWIS, Ricardo Tomás: “La elección de convencionales constituyentes. ¿Debe ser
simultánea?”, en el Diario El Oeste de Esquel, Chubut, del día 19 de julio de 2003, pág. 2.-
28
Destaco, al respecto, que si bien la ley provincial nº 3.098 de Corporaciones Municipales también
tiene una disposición expresa sobre este punto (concretamente exige para ser convencional los mismos
requisitos que se establecen para ser concejal –ver art. 155-), entiendo que al existir ahora (luego de la
reforma constitucional provincial de 1994) una cláusula en la Constitución del Chubut que regula en
forma específica este tema, aquella ha perdido vigencia y además deviene inaplicable por ser
incompatible con el texto de la ley suprema provincial.-
29
Aquí también la ley provincial nº 3.098 de Corporaciones Municipales señala que debe tenerse
presente el régimen de incompatibilidades previsto por ella. Sin embargo, nuevamente considero que,
como el tema está tratado en la Constitución Provincial, debe prescindirse de toda otra normativa de
grado inferior y, por consiguiente, sólo basarse en lo que establece el texto constitucional.-
 6.) Que el mandato de los convencionales termina el mismo día de la
promulgación de la Carta Orgánica.

Finalmente, debe señalarse que la Convención Constituyente tiene facultades

implícitas para asegurar su normal y libre funcionamiento y, fundamentalmente, para poder
cumplir acabadamente con sus objetivos. Esas facultades son, entre otras, la de adoptar
resoluciones internas, la de fijar un plan de labor, la de determinar los días de reunión, la de
nombrar su personal y la de confeccionar su propio presupuesto.

12.- La aprobación de la Carta Orgánica por parte de la Legislatura Provincial.-

La Constitución de la Provincia del Chubut establece que la Convención

Constituyente debe someter la primera carta Orgánica del municipio a la aprobación o
rechazo de la Legislatura Provincial (art. 231 de la Const. Prov.).
Esta imposición -que está dada con carácter de obligatoria- constituye, como
bien lo señala HEREDIA, una "condición de vigencia" para la misma.30
Debe destacarse que tal obligatoriedad sólo rige con relación a la primera
Carta Orgánica municipal. Por consiguiente, no quedan sujetas a este procedimiento las
posteriores reformas, aún cuando se trate de una enmienda total.
La referida condición estaba también establecida en la Constitución Provincial
de 1957, y la misma tiene por finalidad posibilitar a los legisladores enmendar los errores en
que pudiesen incurrir los convencionales municipales en razón de su escasa experiencia en la
materia, como así también lograr la compatibilización de las Cartas Orgánicas con la
legislación provincial.31
“El control de la legislatura -explica HEREDIA-, si se hace, ceñido
necesariamente, en el caso del Chubut, a la verificación de las condiciones impuestas por la
Constitución según mi juicio, permite evitar un desvío innecesario y el exceso en los límites
propios de un poder constituyente de tercer grado... Preserva también la unidad, que es un
valor superior en la Provincia”.32
Ahora bien: teniendo en cuenta que la autonomía municipal consiste,
básicamente, en la facultad de un municipio de dictar sus propias normas organizativas sin el
control de otro poder: ¿No constituye esta disposición un avasallamiento a tal autonomía?.
¿No hay aquí una incongruencia?.
Creo que sí. Según mi opinión, la incorporación de dicha cláusula significa -
lisa y llanamente- un ataque encubierto a las autonomías municipales, aún cuando se trate de
justificar la misma expresando que ella constituye un mecanismo defensivo contra posibles
extralimitaciones.
A mi entender, debe ser el Poder Judicial -y no la Legislatura- el encargado
de decidir si una Carta Orgánica viola la Constitución Provincial o Nacional, ya que en
nuestro país el control de constitucionalidad es jurisdiccional.
Estamos, pues, en presencia de una norma desafortunada que puede llegar a
originar graves tensiones entre la Legislatura y el municipio en cuestión, más aún teniendo
en cuenta que ellas pueden darse en mayor grado por razones políticas y no por motivos
estrictamente jurídicos.

30
HEREDIA, José Raúl: “Autonomía municipal y cartas orgánicas. Régimen municipal en el Chubut”,
Centro de Estudio e Investigaciones Patagónico, 1994, pág. 45. Cabe señalar que la circunstancia
apuntada hace que ROSATTI hable de “autonomía condicionada”: conf. ROSATTI, Horacio:
“Tratado de Derecho Municipal”, T.I, Ed. Rubinzal-Culzoni, Sta. F‚, 1987, pág. 100.-
31
Para conocer los antecedentes y fines de este artículo, véase la exposición del convencional
constituyente Diego ZAMIT en la Convención Constituyente de 1957, en el Diario de Sesiones de la
Comisión Redactora de la Honorable Convención Constituyente, 5ta. reunión, 25 de octubre de 1957,
pág. 117. “Se estableció por la Legislatura –dijo este convencional- no por un paternalismo hacia las
municipalidades, sino por entender que el cuerpo legislativo, autoridad en la que está representado el
pueblo de la Provincia, con su mayor experiencia y jerarquía institucional, estará en condiciones de
rectificar si hubiera algún error tremendo, o impedir la sanción de una carta orgánica que no
respondiera a los principios de las instituciones fundamentales de la municipalidad. De ahí que esta
revisación que no es para limitar las facultades municipales, sino para garantir que la primera carta
que se dicte la municipalidad que recién nace a la vida constitucional, está adecuada a los principios
jurídicos, institucionales, etc. Y que concuerda con el principio de las instituciones de la Provincia”.-
32
HEREDIA, José Raúl: “Autonomía municipal y cartas orgánicas…”, op.cit., pág. 47.-
 Finalmente, la disposición que estamos tratando establece que la Legislatura
sólo tiene derecho a aprobar o rechazar la Carta Orgánica sometida a su contralor,
careciendo de la facultad para enmendarla.
Se trata, sin dudas, de una sabia previsión (dentro de esta infortunada norma)
que intenta evitar, fundamentalmente, que la Legislatura se arrogue facultades propias de la
Convención municipal.
El procedimiento a seguir es el establecido por la Ley provincial nº 3.098 de
Corporaciones Municipales: “Dictada la carta orgánica, se dará curso de ella a la
Legislatura, la que deberá expedirse en término no mayo de noventa (90) días desde la fecha
de recepción y en caso de ser aprobada, será promulgada de inmediata. Si la Carta Orgánica
fuera rechazada por la Legislatura, la misma Convención redactará las reformas del caso o
correcciones pertinentes…”. Una vez aprobada por aquella, debe remitirse nuevamente a la
Legislatura para que se expida al respecto (art. 162).
“La carta orgánica municipal podrá ser rechazada únicamente con el voto de
los dos tercios del total de los miembros de la Legislatura” (art. 163).
Es decir que, para que ocurra tal circunstancia, es necesaria una mayoría
calificada.-