MOLLEDA RUIZ, Juan Carlos. Sancionan A Congresistas Nacionalistas Sin Respetar Garantías Del Debido Proceso PDF

Justicia Viva –Instituto de Defensa Legal
INFORME JURÍDICO
Sancionan a congresistas nacionalistas sin respetar garantías del debido proceso:
La aplicación del debido proceso a los procedimientos parlamentarios
Juan Carlos Ruiz Molleda

Luis Andrés Roel Alva
Instituto de Defensa Legal
1. Introducción
La segunda semana de junio del año en curso el Congreso de la República sancionó a 18 congresistas de la
bancada nacionalista, por haber realizado actos, dentro del hemiciclo, que interferían con la labor de este. El
hecho sucedió en medio del conflicto entre los pueblos amazónicos y el gobierno, originado por la expedición
de los decretos legislativos sin que estos fueran previamente consultados con los pueblos indígenas. De los
congresistas sancionados, 11 fueron amonestados públicamente y 7 fueron suspendidos. Este hecho, no sería
relevante constitucionalmente hablando de no ser porque dicha decisión se tomó sin darles a los sancionados
la posibilidad de hacer sus descargos, y porque en el acta respectiva del Congreso, no se señala con claridad,
las razones por las cuales se les sanciona.
Nos preocupa en concreto que esta sanción haya sido realizada sin respetarse el derecho a la defensa de los
sancionados y sin haberse motivado la decisión adecuadamente, ambos derechos reconocidos por la
Constitución y desarrollados ampliamente por la jurisprudencia vinculante del Tribunal Constitucional (en
adelante TC). Independientemente de que la sanción sea justa o no, evaluación que en principio corresponde
al pleno del Congreso, de comprobarse en sede constitucional que se han violado derechos fundamentales de
naturaleza procesal, estaríamos ante una decisión que tiene un vicio de nulidad y que podría ser dejada sin
efecto, de llegarse a esta sede a través de un proceso constitucional.
El análisis y la evaluación de los hechos nos reconduce a un tema más de fondo, y tiene que ver con la
aplicabilidad del debido proceso a los procedimientos reglamentarios, lo cual nos remite a su vez a un tema ya
superado en la discusión académica, más no en la vida política, y es que los derechos fundamentales vinculan
al legislador.
2. ¿Qué ocurrió?
El día jueves 11 de junio de 2009, un grupo de Congresistas del Partido Nacionalista decidieron permanecer
en vigilia en el Hemiciclo del Congreso, en protesta por la negativa del Congreso a debatir la derogatoria de
los decretos legislativos dictados al amparo de la Ley autoritativa N° 29157. Adviértase, que días antes, el 5
de junio para ser más exactos, habían ocurrido los sucesos de Bagua que concluyeron con el saldo trágico de
de al menos treinta personas. Todo parece indicar que lo hicieron para presionar a la Mesa Directiva, para que
esta pusiera en agenda de debate de la sesión de ese día, los informes de la Comisión de Constitución que se
pronunciaban por la inconstitucionalidad de los Decretos Legislativos N° 1064 y 1090.
La bancada oficialista, lejos de aceptar esta demanda o discutir la derogatoria de los decretos legislativos,
ridiculizó la protesta de estos congresistas, ante lo cual, estos decidieron permanecer en el hemiciclo, pese a la
invitación a retirarse que hizo el Presidente del Congreso. A continuación, el Presidente del Congreso
suspendió quince minutos la sesión, luego de lo cual el relator dio lectura a una resolución que proponía al
Pleno la sanción de 120 días de legislatura para dieciocho Congresistas de la Bancada Nacionalista.
Sin embargo, la falta del quórum reglamentario impidió aprobar esta moción, procediendo el Presidente del
Congreso a suspender la sesión para retomarla el lunes 15 de junio, fecha en la que se acaba la presente
legislatura. No obstante este anuncio, y luego de una reunión del Presidente del Congreso con representantes
de otras bancadas, éste dio una conferencia de prensa en la que anunció que el Pleno se reanudaría a las 4:00
p.m. de esa misma tarde, y que se votaría entonces la propuesta de sanción de la Mesa Directiva.
Reanudada la sesión del Pleno y con el quórum reglamentario, el Presidente del Congreso dio lectura a una
nueva resolución que planteaba la sanción de suspensión de hasta 120 días de legislatura a los congresistas
1
María Sumire, Hilaria Supa, Nancy Obregón, Cayo Galindo, Janeth Cajahuanca, Juana Huancahuari y Rafael
Vásquez. Asimismo, se aprobó una amonestación pública a los Congresistas Susana Vilca Achata, Rafael
Santos Carpio, Juvenal Silva Díaz, Juvenal Ordoñez Salazar, Marisol Espinoza Cruz, Víctor Mayorga
Miranda, Víctor Isla Rojas, Miro Ruiz Delgado, José Urquizo Maggia, Werner Cabrera Campos y Fredy
Otárola Peñaranda.
Inmediatamente después, el presidente del Congreso, Javier Velásquez Quesquén, ordenó el cierre del registro
de asistencia y sin escuchar a varios congresistas que exigían el debate, sometió a votación la propuesta de la
Mesa Directiva. La votación dio por resultado la aprobación de la propuesta, la misma que se produjo
siguiendo un trámite sumarísimo. Cabe precisar que la resolución impone sanciones diferenciadas a los
distintos miembros del Grupo Parlamentario Nacionalista, sin que para ello existiera algún criterio que el
presidente u otro miembro de la Mesa Directiva hiciera público.
3. ¿Cuál es el problema jurídico de fondo?
El problema jurídico de fondo es si las garantías del debido proceso son aplicables a los procedimientos
parlamentarios, y no solo en los procedimientos judiciales. En otras palabras, si son aplicables cada vez que
haya un efectivo y material ejercicio del poder sancionatorio que tiene toda autoridad pública. Para demostrar
aquello, sustentaremos cómo el Congreso si bien tienen libertad para sancionar a sus pares, está vinculado a la
Constitución y a los derechos fundamentales. En otras palabras, los derechos fundamentales y la Constitución
son un límite y un criterio de validez sustancial de toda decisión del Congreso. Finalmente, demostraremos la
necesidad de adecuar y de compatibilizar el Reglamento del Congreso y las garantías del debido proceso.
¿Donde está el problema? El problema está en que la disposición del Reglamento del Congreso de la
República referida a las sanciones disciplinarias, no contempla ni permite el ejercicio de las garantías del
debido proceso, indispensables y necesarias en todo Estado Constitucional de Derecho, a pesar que ellas han
sido reconocidas a nivel nacional por la Constitución y de manera más clara y explícita por la jurisprudencia
del Tribunal Constitucional, y a nivel internacional, por la Convención Americana de Derechos Humanos y
fundamentalmente por la jurisprudencia vinculante de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Sistema de sanciones disciplinarias

Artículo 24°.- Por actos de indisciplina, los Congresistas pueden ser sancionados:
a) Con amonestación escrita y reservada.
b) Con amonestación pública, mediante Resolución del Congreso la cual será publicada en el Diario
Oficial El Peruano.
c) Con suspensión en el ejercicio del cargo y descuento de sus haberes desde tres hasta ciento
veinte días de legislatura.
En la determinación precisa de la sanción, quienes deban proponerla actuarán con criterio de
conciencia, constituyendo precedente para ser aplicable en casos similares.1
Todo parece indicar que la causa de la violación a las garantías del debido proceso de los congresistas
nacionalistas, concretamente, de la violación del derecho a la defensa y de la violación del derecho a la
motivación tanto de los congresistas suspendidos como de los congresistas amonestados, está en que el
Reglamento del Congreso de la República no contempla la observancia de los mismos.
El problema no es que el procedimiento parlamentario no haya contemplado la observancia de estas garantías

del debido proceso, sino que no ha regulado ningún proceso parlamentario de sanción disciplinaria. Ante esta
vacío, la mesa Directiva del Congreso de la República, estaba en la obligación de hacer una interpretación
concordante del Reglamento del Congreso de la República con la Constitución Política.
4. ¿Cuál es la fuerza normativa de la Constitución en un Estado Constitucional de Derecho?
Antes de analizar si el Congreso está obligado a acatar la Constitución, debemos de preguntarnos acerca de
cual es la fuerza normativa de la Constitución en un Estado Constitucional de Derecho, y para ello, debemos
1 Artículo del Reglamento del Congreso, modificado aprobado por el Pleno del Congreso de fecha 06 de marzo de 1998
2
de preguntarnos si la Constitución es una norma de naturaleza programática o también es de naturaleza

jurídica.
Carácter vinculante de la Constitución Política2
La Constitución Política si bien es una norma política en la medida que organiza y limita el ejercicio de poder,
es fundamentalmente una norma jurídica vinculante para todos los poderes públicos y para los propios
particulares sin excepción alguna3. Señala Prieto Sanchís que la Constitución no es un “catecismo político” o
una “guía moral” sino una norma con la pretensión de que la realidad se ajuste a lo que ella prescribe.
El fundamento de este carácter tiene que ver con la función de la Constitución al interior del Estado
Constitucional de Derecho de límite del poder político. En efecto, “toda norma que quiera llamarse
realmente Constitución debe ser concebida como un instrumento jurídico dirigido a limitar efectivamente el
ejercicio del poder, en particular del poder político”4. Señala Castillo Córdova, que “esta finalidad
intrínseca a toda Constitución no podría ser posible si el texto constitucional no es considerado como un
texto normativo, es decir, si es considerado como una simple declaración, sin que genere una necesaria y
efectiva vinculación a sus destinatarios, particularmente al mismo poder político en sus distintas
manifestaciones, ejecutiva, legislativa y judicial”5.
La cobertura constitucional de esta afirmación la encontramos en el artículo 45 de la Constitución, el cual

señala que “El poder del Estado emana del pueblo. Quienes lo ejercen lo hacen con las limitaciones y
responsabilidades que la Constitución y las leyes establecen”, norma que a su vez, debe ser leída de manera
concordante con el artículo 38 del mismo cuerpo normativo, el cual precisa que “Todos los peruanos tienen el
deber de honrar al Perú y de proteger los intereses nacionales, así como de respetar, cumplir y defender la
Constitución y el ordenamiento jurídico de la Nación”. Esto implica reconocer que tal como lo señalamos en
la introducción, no hay zonas inmunes a la fuerza normativa de la Constitución6.
Esta característica de la Constitución ha sido recogida de alguna manera en el principio de eficacia normativa
de la Constitución respecto de todos los poderes públicos. Según éste, dado que la Constitución pretende
verse actualizada, y en virtud de que las posibilidades y condicionamientos históricos de tal actualización van
cambiando en la solución de los problemas jurídico-constitucionales, será preciso dar preferencia a aquellos
puntos de vista que ayuden a las normas de la Constitución a obtener la máxima eficacia, bajo las
circunstancias de cada caso7.
El TC lo ha recogido en su jurisprudencia como el principio de fuerza normativa de la Constitución, y según

él “La interpretación constitucional debe encontrarse orientada a relevar y respetar la naturaleza de la
Constitución como norma jurídica, vinculante in toto y no sólo parcialmente. Esta vinculación alcanza a todo
poder público (incluyendo, desde luego, a este Tribunal) y a la sociedad en su conjunto”8.
La fuerza vinculante de la Constitución es fruto del tránsito del Estado de Derecho o también denominado
Estado Legislativo de Derecho al Estado Constitucional de Derecho. En efecto, en el Estado de Derecho se
tenía por parámetro a seguir a la ley, siendo el principio de legalidad el más resguardado. Empero, con la
evolución hacia el Estado Constitucional de Derecho, la norma máxima y base de interpretación es la
Constitución. Ello significa no sólo –en teoría- un cambio de concepción sobre lo que el Estado estaba
obligado a resguardar (los derechos humanos, principios de control, etc.), sino que además cambió el criterio
2 Seguimos el esquema desarrollado por Prieto Sanchís cuando caracteriza los elementos caracterizadores de lo que el llama un
constitucionalismo fuerte. Ver: Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 116.
3 El Tribunal Constitucional ha desarrollado jurisprudencialmente el principio según el cual ningún poder puede estar exento del control
constitucional, pues lo contrario significaría que el poder constituyente está por encima del poder constituido. Así por ejemplo en la
sentencia recaída en el exp. 00006-2006-CC/TC, f.j. 44, señala que “En un Estado Constitucional Democrático los poderes constituidos
no están por encima de la Constitución, sino que están sometidos a ella”. Esto implicaría en los hechos la perdida o la limitación de la
eficacia normativa de la Constitución. Ver por ejemplo Luis Castillo Córdova, La inexistencia de ámbitos exentos de vinculación a la
Constitución, en: Gaceta Jurídica, julio 2007, año 13, pág. 73 y siguientes.
4 Luis Castillo Córdova, Los derechos constitucionales. Elementos para una teoría general, Palestra, Lima 2007, pág. 184.
5 Ibídem.
6 Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Fundamentales, Trotta, Madrid, 2003, pág. 116.
7 Hesse, Konrad: “La interpretación de la Constitución”, en Escritos de Derecho Constitucional. Madrid: CEC, 1992, p. 48.
8 STC. Nº Exp. Nº 5854-2005-PA/TC, f.j. 12.e. También puede revisarse STC 0976-2001-AA, f.j. 5; STC 1124-2001-AA, f.j. 6.
3
de interpretación de todo el ordenamiento jurídico, se pasa del principio de legalidad al principio de

constitucionalidad, en pro de la mejor defensa de la dignidad de la persona.
El tránsito del Estado Legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho supuso, entre otras cosas,
abandonar la tesis según la cual la Constitución no era más que una “mera carta política referencial, incapaz
de vincular al poder”9, esto es, una norma carente de contenido jurídico vinculante y compuesta únicamente
por una serie de disposiciones orientadoras de la labor de los poderes públicos; para consolidar la doctrina
conforme a la cual la Constitución es también una norma jurídica, es decir, una norma con contenido
dispositivo.
En conclusión, la Constitución no solo es una norma de referencia o un conjunto de objetivos políticos, es al

mismo tiempo una norma que fija limites y responsabilidades ineludibles e infranqueables, vinculantes para el
poder político y para los particulares. Podemos discrepar de esto, pero debemos ser concientes que esta es la
opción que ha sido abrazada por nuestra Constitución Política. Una posición opuesta, que solo le reconoce
naturaleza política, es incompatible con un Estado Constitucional de Derecho y carece de fundamento
constitucional. En otras palabras no existe fundamento jurídico alguno para intentar desvincularse de la
Constitución.
Supremacía o superioridad jerárquica en el sistema de fuentes
La Constitución no sólo es una norma jurídica, sino que es la norma suprema del ordenamiento jurídico, es la
norma de mayor importancia en el sistema de fuentes del Derecho, cuyos efectos irradia a todo el
ordenamiento jurídico. De ahí que Prieto Sanchís señale con propiedad que ella condiciona la validez de todos
los demás componentes del orden jurídico, y que representa un criterio de interpretación prioritario10. Ello
solo es posible gracias “a la omnipresencia de la Constitución en todas las áreas jurídicas y en todos los
conflictos mínimamente relevantes, en lugar de espacios exentos a favor de la opción legislativa o
reglamentaria”11.
Para Castillo Córdova, se considera a la Constitución como la norma jerárquicamente superior, por encima de
las demás normas que conformen el ordenamiento jurídico peruano. Esto significa que “la ley o la norma
reglamentaria deberán de ajustarse a la Constitución si pretenden ser válidas y regir efectivamente. Ninguna
norma con rango de ley ni mucho menos con rango de reglamento, podrán disponer de modo distinto a lo que
dispone la Constitución”12.
El fundamento constitucional de esta característica la encontramos en el artículo 51 de la Constitución. Según

esta norma, “La Constitución prevalece sobre toda norma legal; la ley, sobre las normas de inferior
jerarquía, y así sucesivamente [..]”. Esta disposición es recogida y reiterada en el artículo 138, a propósito
del control difuso, y precisa que “En todo proceso, de existir incompatibilidad entre una norma
constitucional y una norma legal, los jueces prefieren la primera”.
Eficacia y aplicación inmediata de la Constitución
Una lógica consecuencia de los dos elementos de la Constitución Política antes predicados, es que ésta es de
aplicación inmediata y efectiva, negarle dicha característica implica regresar al Estado Legislativo de derecho
en el cual la Constitución no vinculaba a los poderes públicos. En efecto, si la Constitución es una verdadera
norma suprema, ello supone que no requiere su desarrollo legislativo para desplegar su fuerza vinculante, en
la medida en que los preceptos constitucionales sean relevantes en un proceso cualquiera, su aplicación
resultará obligatoria13.
Como señala De Otto, uno de los problemas clave de los ordenamientos en los que la Constitución tiene
verdadero valor de norma jurídica es el de si resulta o no aplicable por los órganos llamados a aplicar el
9 STC. Nº 5854-2005-PA/TC., f.j. 12.

11 Ibídem., pág. 117.
12 Luis Castillo Córdova, Los derechos constitucionales. Elementos para una teoría general, Palestra, Lima 2007, pág. 187.
4
ordenamiento, fundamentalmente por los jueces -eficacia directa- o si, por el contrario, constituye sólo un
mandato dirigido al legislador y que solo afectará a la actividad de los demás órganos del Estado en la medida
en que se haya incorporado a las leyes -eficacia indirecta-14. Como agrega De Otto, se trata en definitiva, si la
Constitución es en si misma fuente de derecho”15.
Para este autor, la opción por un sistema u otro de eficacia tiene una enorme influencia sobre la operatividad
de la Constitución16, en cada caso serán diferentes las consecuencias. Si la Constitución solo obliga
directamente al legislador, y a los demás únicamente de modo indirecto en cuanto están sometidos a la ley, la
acomodación del contenido del ordenamiento a las prescripciones constitucionales dependerá de aquél y, en
consecuencia, la única garantía posible será el control de constitucionalidad de la ley. En otras palabras, la
Constitución solo estará presente en el ordenamiento jurídico por mediación del legislador y del órgano que
lleve a cabo el control de constitucionalidad de la ley17.
Por el contrario -siguiendo a De Otto-, la eficacia directa de la Constitución implica que los jueces, y en
general todos los llamados a aplicar el derecho, habrán de tomar la norma constitucional como una premisa de
su decisión, igual que cualquier otra norma, con las siguientes consecuencias: a) dado que la Constitución es
norma superior habrán de examinar con ella todas las leyes y cualquier norma para comprobar si es o no
conforme a la Constitución; b) habrán de aplicar la norma constitucional para extraer de ella la solución del
litigio o, en general, para configurar de un modo u otro una situación jurídica; c) habrán de interpretar todo el
ordenamiento conforme a la Constitución18.
La garantía jurisdiccional de la Constitución19
La denominada garantía jurisdiccional o judicial no es otra cosa que la exigibilidad judicial o jurisdiccional de
la Constitución. Esto significa que la primacía de la Constitución, como la de cualquier otra normatividad, es
jurídicamente imperfecta si carece de garantía jurisdiccional y, concretamente, si la constitucionalidad de las
decisiones y actos de los poderes públicos no es enjuiciable por órganos distintos de aquellos que son sus
propios actores20.
En efecto, la garantía jurisdiccional no es otra cosa que la exigibilidad jurisdiccional del cumplimiento de la
Constitución. Esto implica reconocer la competencia de los jueces para resolver litigios desde el ordenamiento
jurídico incluida la Constitución, pudiendo concretarse a través del control concreto y del control abstracto, y
a priori y a posteriori, encomendado a órganos especializados o a los jueces ordinarios21.
En otras palabras, en aquellos casos en que algún funcionario público o un particular desconocen o incumplen
una norma constitucional, se encuentran expeditos los procesos constitucionales para la defensa de la
Constitución Política. En efecto, significa que con la finalidad de proteger y hacer eficaz lo señalado por la
Constitución (derechos, valor o principio constitucional), existe una jurisdicción o una justicia especializada:
la constitucional. La razón de esta garantía de la Constitución es que ésta es una norma jurídica, y como tal,
tiene una garantía que resguarda su ejecución.
Hablar de garantía jurisdiccional de la Constitución es hacer referencia a los mecanismos de defensa de la

Carta Política, los cuales se materializan en el control. No le falta razón a Manuel Aragón cuando precisa que
“el control es un elemento inseparable del concepto de Constitución si se quiere dotar de operatividad al
mismo”. Agrega este autor, “que solo si existe control de la actividad estatal puede la Constitución desplegar
su fuerza normativa, y sólo si el control forma parte del concepto de Constitución puede ser entendida ésta
14 Ignacio de Otto. Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, 7º reimpresión, Ariel Derecho, Barcelona, 1999, pág. 76.
15 Ibídem.
16 Ibídem.
17 Ibidem.
18 Ibídem.
19 Este tema ha sido desarrollado por Hans Kelsen, La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional). México
D.F.: Universidad Nacional Autónoma de México, 2001.
20 Manuel García Pelayo, “El status del Tribunal Constitucional”. Revista Española de Derecho Constitucional Nº 1. Madrid, 1981, pág.
18.
5
como norma”22.
El fundamento de esta garantía jurisdiccional de la Constitución lo encontramos en principio, en los artículos

200 (para el caso del control concretado) y el artículo 138 para el caso del control difuso. En nuestro país, tal
garantía constitucional está compartida entre el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional.
Denso contenido normativo
Este es quizá uno de los principales rasgos que diferencian el Estado de Derecho del Estado Constitucional de
Derecho. A diferencia del primero, el segundo esta caracterizado por un denso contenido normativo que está
formado por principios, derechos y directrices, más o menos precisos, aplicables a los casos concretos
siempre que resulten relevantes23. Este elemento del constitucionalismo es de suma importancia pues supone
pasar de una concepción formal de la constitución a una concepción material de la Constitución, la cual se
convierte en un criterio sustancial de validez de las normas expedidas por el legislador, el poder político y de
las resoluciones de los jueces. Esto supone no solo respetar un conjunto de procedimientos democráticos
mayoritarios para tomar decisiones, sino que los contenidos de dichas decisiones deben estar ajustado a los
principios, derechos, valores y directrices contenidas en la Constitución Política.
El Congreso, el Poder Ejecutivo y el propio Poder Judicial, si bien son titulares de un conjunto de
competencias, no tienen un poder omnímodo e ilimitado, existen condiciones sustanciales de validez
contenidas en la Constitución Política que su actividad legislativa, administrativa y jurisdiccional debe
respetar, si queremos ser coherentes con el Estado Constitucional de Derecho. Nos referimos a un conjunto de
normas sustanciales que condicionan la validez sustancial de las leyes, ya sea que dichas normas impongan
límites, como en el caso de los derechos de libertad, o que impongan obligaciones, como en el caso de los
derechos sociales24.
Ciertamente, las normas formales y las normas sustanciales se encuentran en todas las Constituciones. En la
primera parte de las mismas se encuentran las normas sustanciales que sancionan, a través de los derechos
fundamentales y los fines del ordenamiento (parte dogmática). En las partes sucesivas se encuentran las
normas formales que instituyen a los órganos del Estado, en tanto instrumentos para la observancia de dichos
derechos (parte orgánica). Siguiendo a Ferrajoli25, el Estado Constitucional de Derecho, modelo adoptado por
nuestra Constitución, se configura como el instrumento constituido por el conjunto de estas normas, gracias a
las cuales todos los poderes se encuentran sujetos a la ley, en el doble sentido que todos los poderes, también
aquellos de mayoría, sólo pueden ejercerse en las formas establecidas por las normas formales y están,
además, sujetos a normas sustanciales que imponen límites y vínculos a los contenidos de sus decisiones para
tutelar los derechos de todos los individuos.
5. Consideraciones previas para la interpretación del artículo 24 del Reglamento del Congreso de
la República
Un lugar común en nuestra cultura jurídica es la interpretación literal de las normas legales, de espaldas a la
Constitución, desconociendo que la Constitución tiene fuerza normativa. Por ello es necesario tener presente
algunas consideraciones de naturaleza hermenéutica antes de interpretar el artículo 24 del Reglamento del
Congreso.
Un presupuesto necesario: una adecuada concepción de “orden jurídico”
No podemos interpretar literalmente el artículo 24 del Reglamento del Congreso, de espaldas a la

Constitución, pues la interpretación literal, en definitiva, desconoce que el ordenamiento jurídico tiene una
entidad propia distinta de las normas que lo integran. Olvida que el ordenamiento jurídico es un sistema, es
decir, una estructura dotada de un orden interno en el que sus elementos se relacionan entre sí armónicamente
22 Manuel Aragón, Constitución, Democracia y Control, Universidad Nacional Autónoma de México, México DF, 2002, pág. 81
24 Luigi Ferrajoli, Positivismo crítico, derechos y democracia, en Revista Isonomía Nº 16, abril 2002, pág. 10. Ver:
http://www.cervantesvirtual.com.
25 Ibídem, pág. 14.
6
conjugados. Como consecuencia de esta condición sistemática, se atribuyen al ordenamiento jurídico una
serie de características tales como la unidad, la coherencia y la plenitud26. Según De Asís “las normas cobran
sentido en relación con el texto legal que las contiene o con el ordenamiento”; el denominado argumento
sistemático es aquel en el que: “a un enunciado normativo o a un conjunto de enunciados normativos debe
atribuirse el significado establecido por el sistema jurídico”27. Asimismo, el criterio de coherencia establece
que: “las normas deben ser interpretadas de modo tal que se evite su contradicción con otras”28.
Una condición necesaria para una correcta interpretación del artículo 24 del Reglamento, en concordancia con
la Constitución, es una adecuada concepción de orden jurídico y de sistema normativo. En otras palabras, no
debe entenderse por él una suma y un agregado de disposiciones aisladas o un conjunto de normas con una
coherencia interna y una unidad desde la Constitución.
Señala el TC que el orden jurídico es un “sistema orgánico, coherente e integrado jerárquicamente por
normas de distinto nivel que se encuentran interconectadas por su origen, es decir, que unas normas se
fundan en otras o son consecuencia de ellas”29. No es un archipiélago cuyas piezas carecen de relación entre
sí. El ordenamiento jurídico se conceptualiza como una pluralidad de normas aplicables en un espacio y
tiempo determinados, y se caracteriza por constituir una normatividad sistémica, y por su plenitud
hermética30. Agrega el TC que en sentido estricto, “una norma jurídica sólo adquiere valor de tal, por su
adscripción a un orden. Por tal consideración, cada norma está condicionada sistemáticamente por otras” 31.
En tal sentido, hablar de orden jurídico es hacer referencia a una totalidad normativa unitaria, coherente y
organizadora de la vida coexistencial32, “esta normatividad sistémica se rige bajo el criterio de la unidad,
dado que se encuentra constituida sobre la base de un escalonamiento jerárquico, tanto en la producción
como en la aplicación de sus determinaciones regulatorias”33. Hans Kelsen precisa que un orden normativo
sistémico es unitario porque todas sus normas convergen en una norma fundamental, de la cual derivan
directa o indirectamente, en sucesión, grado o escalera, hasta llegar a las normas más concretas” 34.
En esa línea, uno de los principales efectos articuladores de este sistema de normas tiene que ver con los
criterios de validez material –no formal- de las normas de mayor jerarquía respecto de las de menor jerarquía.
En esa lógica, será la Constitución Política el principal criterio y factor de unidad del sistema jurídico en su
vértice. En opinión del TC, “toda norma encuentra su fundamento de validez en otra superior, y así
sucesivamente, hasta llegar a la norma fundamental. Tal concepto de validez no sólo alude a la necesidad de
que una norma se adecue formalmente a otra superior, sino también a su compatibilidad material” 35.
Una consecuencia de ello es la necesidad de compatibilizar y darle coherencia y consistencia al sistema

jurídico, expulsando o neutralizando las normas y disposiciones disonantes según los criterios de validez
material antes referidos y que viene en última instancia de la Constitución Política. Ello llevará al TC a
sostener que este conjunto aparentemente disperso –para el lector lego en derecho- de disposiciones, está
sujeta al criterio de coherencia, pues el sistema jurídico es una totalidad armónicamente ordenada, en la que
las normas que la conforman guardan una relación de compatibilidad entre sí, lo que excluye cualquier
posibilidad de contradicción permanente 36.
Esto no significa que no existan normas contradictorias, las habrán y constantemente, sin embargo, esta
situación como bien dice el TC no debe ser en forma permanentemente, pues en aquella situaciones será la
judicatura y sobre todo la justicia constitucional la encargada de detectar estas patologías para ajustar o
eventualmente expulsarlas del ordenamiento jurídico. Precisa el TC que “esta vocación por la coherencia
26 José Luis Del Hierro, Introducción al Derecho. Madrid: Editorial Síntesis, 1997, pág. 96.
27 De Asís Roig, op. cit., 1995, pág. 188.
28 Ibídem.
29 STC. Nº. 0005-2003-AA/TC, f.j. 3.
30 Ibídem.
31 Ibídem.
32 Ibídem.
33 Ibídem.
34 Ibídem.
35 Ibídem.
36 Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho. Buenos Aires: Eudeba, 1987.
7
exige la exclusión de cualquier situación en que dos normas que se contradicen en sus consecuencias
jurídicas, pertenezcan o sigan perteneciendo a un mismo ordenamiento legal”37. Todo ello llevará al TC a
sostener de manera categórica que el orden jurídico descansa en dos principios: la coherencia normativa y el
principio de jerarquía de las normas38.
Queda claro entonces, que una interpretación literal no tiene cobertura constitucional, no por ser inadecuada,
sino por ser insuficiente al desconocer la especial naturaleza de las normas constitucionales y las funciones
que cumplen al interior del ordenamiento jurídico. En el caso que estamos analizando, el artículo 24 del
Reglamento del Congreso de la República, no puede interpretarse en forma aislada y de espaldas a la
Constitución y a la jurisprudencia del TC tal como el Congreso parece haberlo hecho.
Debemos concluir entonces, que toda norma debe de seguir el Principio de Legalidad, el cual siempre debe de
estar acorde a los presupuestos y principios constitucionales, el mismo que el Reglamento del Congreso no ha
seguido. Como ha expresado el propio TC, “el principio de legalidad en el Estado constitucional no significa
simple y llanamente la ejecución y el cumplimiento de lo que establece una ley, sino también, y
principalmente, su compatibilidad con el orden objetivo de principios y valores constitucionales; examen que
la administración pública debe realizar aplicando criterios de razonabilidad, racionalidad y
proporcionalidad. Esta forma de concebir el principio de legalidad se concretiza, por ejemplo, en el artículo
III del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, cuando señala que la
actuación de la administración pública tiene como finalidad la protección del interés general, pero ello sólo
es posible de ser realizado «(...) garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujeción al
ordenamiento constitucional y jurídico en general» (énfasis agregado).”39
La Constitución y los derechos fundamentales como criterios de validez de las decisiones del Estado
Una consecuencia de la especial fuerza normativa de la Constitución, es que esta constituye un criterio de
validez sustancial de toda decisión del Estado, en especial de los poderes públicos. En efecto, en un Estado
Constitucional de Derecho, la Constitución no solo establece la reglas de “cómo” decir el derecho, sino
también aquellas sobre “qué cosa” el derecho no puede decir y sobre “qué cosa” debe decir,40 ya que en un
Estado Constitucional, las normas están condicionadas a la norma superior, que es la Constitución, porque
esta ultima tal como lo expresa Luigi Ferrajoli, es: “La positivizacion de principios y derechos fundamentales
en normas constitucionales, condicionando la legitimidad del sistema político a su plena tutela y
observancia(...)”41.
La Constitución impone dos tipos de límites, los formales y los materiales. Los primeros regulan el
procedimiento de formación de las normas, obligando al órgano emisor a que cumpla la forma establecida
para ello. Los segundos, vinculan el contenido de las disposiciones futuras, prohibiendo el contenido que
contradiga lo regulado por la Constitución42. En el presente caso, se han violado los límites formales, es decir
los derechos procesales.
El TC en su jurisprudencia ha señalado: “que la legitimidad de los actos administrativos no viene

determinada por el respeto a la ley –más aún si esta puede ser inconstitucional– sino, antes bien, por su
vinculación a la Constitución. Esta vinculación de la administración a la Constitución se aprecia en el
artículo IV del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General, el cual, si bien
formalmente ha sido denominado por la propia Ley como «Principio de legalidad», en el fondo no es otra
cosa que la concretización de la supremacía jurídica de la Constitución, al prever que «[l]as autoridades
administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho (...)» (énfasis agregado).”43
37 STC. Nº. 0005-2003-AA/TC, f.j. 3.

38 Ibídem.
39 STC. Nº 3741-2004-AA/TC, f.j. 15.
40 Luigi Ferrajoli, Positivismo Crítico, Derechos y Democracia. En: XI Seminario Eduardo García Maynez sobre teoría y filosofía del
derecho. Ciudad de México del 4 al 6 de septiembre de 2001. Pág. 10
41 Luigi Ferrajoli, Positivismo Crítico, Derechos y Democracia. Pág. 12
42 Ricardo Guastini. La Constitución como limite a la legislación En: Libro de Estudios de Teoria Constitucional. Fontamara: México,
2001. Pag. 47 - 48
43 STC. Nº 3741-2004-AA/TC, f.j. 6.
8
Por ello, debemos de entender que la Constitución es la norma jurídico-política suprema, jurisdiccionalmente
aplicable, que garantiza la limitación del poder para asegurar que éste, en cuanto es manifestación jurídica del
principio político de soberanía popular, sirva para la tutela de los derechos fundamentales y el respeto del
ordenamiento jurídico de la nación44, por lo que ninguna norma, sin importar el órgano que la emita, pueda
alejarse de lo dispuesto en la misma Norma Fundamental.
Asimismo, como también lo ha expresado el Tribunal Constitucional español en su jurisprudencia, en la cual

ha referido que: “Conviene no olvidar nunca que la Constitución, lejos de ser un mero catálogo de principios
de no inmediata vinculación legal, es una norma jurídica, la norma suprema de nuestro ordenamiento, y en
cuanto tal tanto los ciudadanos como todos los poderes públicos, y por consiguiente también los jueces y
magistrados integrantes del poder judicial, están sujetos a ella.”45 Esta Corte Constitucional resalta la
importancia del Texto fundamental como verdadera norma jurídica, que obliga a todos los poderes del Estado
a cumplir sus preceptos.
El conocido jurista italiano Luigi Ferrajoli sostiene que existen fundamentalmente dos formas de entender el
derecho. Para el positivismo jurídico, el criterio de reconocimiento tanto de la existencia como de su validez
es la forma como se producen las leyes, independientemente de su contenido, mientras que el
constitucionalismo jurídico, condiciona la validez de las leyes también a la sustancia de las decisiones, o sea,
a la coherencia de sus contenidos con los principios de justicia establecidos por las constituciones46. En otras
palabras, y siguiendo a Ferrajoli, en el Estado Legislativo de Derecho (positivismo jurídico) la preocupación y
los esfuerzos están orientados a establecer las reglas sobre “cómo” decir el derecho. A diferencia de éste, en el
Estado Constitucional de Derecho (constitucionalismo jurídico), además de las reglas sobre “cómo” decir
derecho, se establecen reglas sobre “qué cosa” el derecho no puede decir y sobre “qué cosa” debe decir”47.
Este sistema de normas por encima de la ley (meta-legales) dirigidas a los poderes públicos y, antes que nada,
al legislador, constituyen en conjunto, la Constitución. En otras palabras, estas condiciones sustanciales de
validez están contenidas en la Constitución Política, en el Estado Constitucional de Derecho. Estas normas
sustanciales condicionan la validez de las leyes: ya sea que dichas normas impongan límites, como en el caso
de los derechos de libertad, o que impongan obligaciones, como en el caso de los derechos sociales48. Como
señala Ferrajoli, los derechos fundamentales se convierten en condiciones sustanciales de validez: “De hecho,
todos los derechos fundamentales –desde los derechos clásicos de libertad hasta los derechos sociales–
equivalen a vínculos de sustancia y no de forma, que condicionan la validez sustancial de las normas
producidas y expresan, por decirlo de algún modo, los objetivos y la razón social de ese moderno artificio
que es el estado constitucional de derecho”49.
Agrega Ferrajoli: “Así pues, el Estado Constitucional de Derecho se configura como el instrumento
constituido por el conjunto de estas normas, gracias a las cuales todos los poderes se encuentran sujetos a la
ley: en el doble sentido que todos los poderes, también aquellos de mayoría, sólo pueden ejercerse en las
formas establecidas por las normas formales y están, además, sujetos a normas sustanciales que imponen
límites y vínculos a los contenidos de sus decisiones para tutelar los derechos de todos los individuos”50.
La consecuencia práctica es la subordinación de las leyes a las Constituciones Políticas, no sólo en lo que
respecta a las formas de su producción, sino también en lo que hace a los significados normativos producidos.
Esto significa que “una norma formalmente válida y, por lo tanto, existente, pueda ser, sin embargo,
sustancialmente inválida porque su significado contradice las normas constitucionales sustanciales”51.
44 STC. Nº 0023-2005-PI/TC, f.j. 1.

45 Tribunal Constitucional de España. STC. 16/1982, de 28 de abril. F. J. 1
46 Luigi Ferrajoli, Positivismo crítico, derechos y democracia, en Revista Isonomía Nº 16, abril 2002, pág. 7. Ver:
http://www.cervantesvirtual.com.
47 También llamado Neoconstitucionalismo. Ver Miguel Carbonell (editor), Neoconstitucionalismo (s), Editorial Trotta, Madrid, 2003.
También ver Miguel Carbonell (editor), Teoría del Neo constitucionalismo, Editorial Trotta, Madrid, 2007. En este último texto se
sugiere leer el debate entre Luis Prieto Sanchís, defensor del Neo constitucionalismo, la crítica al Neo constitucionalismo de Juan
Antonio García Amado, la réplica de Luis Prieto Sanchís, el artículo Carlos Bernal Pulido. Finalmente, también recomendamos la lectura
de Luis Prieto Sanchís, Justicia Constitucional y derechos Humanos, Editorial Trotta, Madrid, 2003, pág. pág. 101 y siguientes.
48 Luigi Ferrajoli, op. cit., pág. 10.
50 Ibídem, pág. 13 y 14.
9
La doctrina “No hay zonas exentas de control constitucional”52
Sujetar el ejercicio del poder público y privado a la Constitución no es una tarea fácil ni sencilla. La tradición
histórica en nuestro país es que el poder era, y es todavía en muchos casos, ejercido de forma despótica y
autoritaria, por fuera de los cauces y de los límites establecidos por la Constitución. A esta situación se agrega
el hecho que las élites políticas siempre consideraron a ésta, un documento programático no vinculante. Esta
situación era y es incompatible con el Estado Constitucional, caracterizada por el principio del poder limitado.
Es por ello que la cabal vigencia de la Constitución por encima de cada uno de los poderes constituidos exigía
el sometimiento de cada uno de estos y de los particulares.
Una de las doctrinas más importantes desarrolladas por el TC en la línea de fortalecer la justicia constitucional
y la fuerza normativa de la constitución, la constituye la doctrina según la cual no hay zonas ajenas al control
constitucional. Esta doctrina en realidad busca acabar con ciertas tesis y teorías que afirmaban que existían un
conjunto de decisiones o actos del Estados, inmunes al control constitucional.
Por lo mismo, el TC ha desarrollado jurisprudencialmente el principio según el cual ningún poder puede estar
exento del control constitucional, pues lo contrario significaría que el poder constituído está por encima del
poder constituyente, ya que, como señala el propio TC: “En un Estado Constitucional Democrático los
poderes constituidos no están por encima de la Constitución, sino que están sometidos a ella”.53
Ciertamente, esto hubiera sido posible si antes no se hubiera establecido la fuerza normativa de la
Constitución. Es el caso de sentencias como la recaída en el exp. Nº 5854-2005-AA/TC, cuando precisa que
“El tránsito del Estado Legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho supuso, entre otras cosas,
abandonar la tesis según la cual la Constitución no era más que una mera norma política, esto es, una norma
carente de contenido jurídico vinculante y compuesta únicamente por una serie de disposiciones orientadoras
de la labor de los poderes públicos, para consolidar la doctrina conforme a la cual la Constitución es
también una Norma Jurídica, es decir, una norma con contenido dispositivo capaz de vincular a todo poder
(público o privado) y a la sociedad en su conjunto” (f.j. 3)54.
Dos son la tesis que aquí el TC afirma con firmeza, la primera, en palabras de Prieto Sanchís55, es la
omnipresencia de la Constitución en todas las áreas jurídicas y en todos los conflictos mínimamente
relevantes, en lugar de espacios exentos a favor de la opción legislativa o reglamentaria; y la segunda,
siguiendo a este mismo autor, es la omnipresencia judicial en lugar de autonomía del legislador ordinario, y
en este caso en concreto, la omnipresencia del TC frente a la tesis que sostenía que existían un conjunto de
decisiones políticas que no podían ser cuestionadas. Esta doctrina permitirá allanar el camino para realizar el
control respecto de zonas tradicionalmente inmunes al control constitucional.
La persona humana como fin del Estado Constitucional de Derecho
La persona humana y su dignidad son el fundamento del Estado Constitucional y el fundamento de los
derechos fundamentales. Su centralidad ha quedado manifiesta cuando el artículo 1º de la Constitución señala
que “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin supremo de la sociedad y del
Estado”. Es por ello que toda violación de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución implica
una afectación y una violación del principio de la dignidad de la persona humana.
En otras palabras, vulnerar los derechos fundamentales implica sostener que la persona humana ha dejado de
ser el centro, y que ha sido desplazada de manera ilegítima e inconstitucional por otro bien jurídico o interés.
Todo ello supondría negar el hecho que “poner como fin a la persona humana significa poner como fin sus
52 Luis Castillo Córdova, Luis. La inexistencia de ámbitos exentos de vinculación a la Constitución. En: Gaceta Jurídica, julio 2007, año
13. Pág. 73 - ss.
53 STC. Nº 00006-2006-CC/TC, f.j. 44.
54 También revisar las sentencias recaídas en los siguientes expedientes: exp. Nº 02409-2002-AA/TC, f.j. 2.b; exp. N.° 2366-2003-
AA/TC, f.j. 4; y exp. N.° 2366-2003-AA/TC, f.j. 5.
10
derechos fundamentales”56. Y poner como fin los derechos fundamentales, significa que el Estado, la
sociedad deben de procurar con todos sus actos su respeto y tutela. Todo esto es relevante a la hora de
interpretar las normas que reconocen los derechos fundamentales de naturaleza procesal, pues implica
entender a estos como un instrumento y una herramienta destinada a la protección de los derechos
fundamentales de las personas.
La interpretación de las disposiciones constitucionales por el TC
A diferencia de las disposiciones ordinarias (normas penales, tributarias, etc.), la Constitución está compuesta
fundamentalmente por disposiciones abiertas57, por declaraciones imprecisas, incompletas, por conceptos
jurídicos indeterminados y en general por normas con estructura de principios, los cuales no siempre son
claros al momento de su aplicación. Ellas demandan un esfuerzo interpretativo adicional58.
La razón de ello tiene que ver con que la Constitución es esencialmente un pacto y un acuerdo político entre
poderes fácticos, la cual ha tenido muchas veces que sacrificar la técnica legislativa para ser aprobada en
consenso. Ello hace que muchas veces encontremos en ella disposiciones y normas no necesariamente
coherentes y consistentes, sino todo lo contrario, normas contradictorias, como por ejemplo, el
reconocimiento del derecho a la vida y el reconocimiento también de la pena de muerte. Igual ocurre con las
normas que reconocen competencias y facultades a determinados órganos vinculados con la descentralización.
Ante esta situación, y ante la existencia de múltiples intérpretes de la Constitución, el ordenamiento jurídico
ha reconocido al TC la facultad de ser el supremo y definitivo intérprete de la Constitución. Esta actividad
hermenéutica59 la realiza al momento de conocer demandas concretas ante procesos constitucionales. Es más,
como ya hemos visto, la interpretación que realiza el TC vincula a todos los poderes públicos, y entre ellos a
los jueces, y por supuesto a los particulares.
Cada vez que estemos ante disposiciones constitucionales relacionadas con los derechos fundamentales, cuyo
sentido interpretativo no es claro, podemos y debemos de recurrir al TC para que interprete estas normas antes
de ser aplicadas, o para que unifique un solo sentido interpretativo.
Cualquier sentencia, y en especial las expedidas por el TC, tiene tres elementos: la Obiter dicta o “dichos de
paso”, que son afirmaciones casi siempre teóricas que no tienen poder vinculante sino una fuerza persuasiva
que depende del prestigio y jerarquía del Tribunal, y que constituye criterio auxiliar de interpretación. Luego
tenemos la ratio Decidendi, que es la formulación general del principio, regla o razón general que constituyen
la base necesaria de la decisión judicial específica. Esta parte de la sentencia tiene fuerza vinculante y
constituye el precedente constitucional, y la decisum, que es la resolución concreta del caso.
El Código Procesal Constitucional (Ley 28237) distingue dos tipos de jurisprudencia vinculante. Tenemos en
primer lugar la doctrina jurisprudencial. Según el artículo VI del Titulo preliminar del referido cuerpo
normativo, “Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según
los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las
resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional”.
En consecuencia, hablar de doctrina jurisprudencial es hacer referencia a un conjunto de decisiones o fallos

uniformes del TC, que orientan la interpretación del contenido constitucional. Así, el TC queda vinculado a
56 Luis Castillo Córdova, La inexistencia de ámbitos exentos de vinculación a la Constitución, en: Gaceta Jurídica, julio 2007, año 13,
pág. 76.
57 Konrad Hesse, Escritos de Derecho Constitucional, CEC, Madrid, 1992, pág. 34.
58 En relación con la especificidad de la interpretación de las disposiciones constitucionales, el TC ha señalado que “la particular
estructura normativa de sus disposiciones que, a diferencia de la gran mayoría de las leyes, no responden en su aplicación a la lógica
subjuntiva (supuesto normativo-subsunción del hecho consecuencia), exige que los métodos de interpretación constitucional no se agoten
en aquellos criterios clásicos de interpretación normativa (literal, teleológico, sistemático e histórico), sino que abarquen, entre otros
elementos, una serie de principios que informan la labor hermenéutica del juez constitucional”. Sentencia del TC recaída en el expediente
5854-2005-PA/TC. Demanda interpuesta contra el Jurado Nacional de Elecciones sobre control constitucional de las decisiones del
primero por violación del debido proceso
59 Para un análisis de los diferentes tipos de interpretación se debe revisar César Landa Arroyo, Interpretación Constitucional y Derecho
Penal, en: Interpretación y aplicación de la ley penal, Anuario de Derecho Penal, 2005, Fondo Editorial de la PUCP, Lima 2006, págs. 75
y sgts.
11
sus propios fallos (jurisprudencia horizontal), y éstos obligan también a los jueces de otras jurisdicciones y a
jueces inferiores (jurisprudencia vertical). Ciertamente, se entiende que la jurisprudencia del TC, también
vincula a todos los poderes públicos, de conformidad con el artículo 1 de la Ley Orgánica del Tribunal
Constitucional (Ley Nº 28301), que señala que “El Tribunal Constitucional es le órgano supremo de
interpretación y control de la constitucionalidad”.
6. El derecho a la tutela judicial efectiva
El derecho a la defensa y el derecho a la motivación son expresiones y concreciones de un derecho mayor que
los contiene, denominado el derecho y al mismo tiempo la garantía de la tutela judicial efectiva y del debido
proceso. Ellos como muy bien lo ha dicho el TC, son un derecho “continente” porque incluye un catálogo de
garantías judiciales. El derecho a la tutela judicial y al debido proceso ha sido reconocido en el artículo 139°
inciso 3 de la Constitución Política.
“Artículo 139°. Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

[…] 3. La observancia del debido proceso y la tutela jurisdiccional”.
Esta norma ha sido desarrollada en sede nacional por el artículo 4 del Código Procesal Constitucional:
“Artículo 4.- Procedencia respecto de resoluciones judiciales

El amparo procede respecto de resoluciones judiciales firmes dictadas con manifiesto agravio a la
tutela procesal efectiva, que comprende el acceso a la justicia y el debido proceso. […]Se entiende
por tutela procesal efectiva aquella situación jurídica de una persona en la que se respetan, de modo
enunciativo, sus derechos de libre acceso al órgano jurisdiccional, a probar, de defensa, al
contradictorio e igualdad sustancial en el proceso, a no ser desviado de la jurisdicción
predeterminada ni sometido a procedimientos distintos de los previstos por la ley, a la obtención de
una resolución fundada en derecho, a acceder a los medios impugnatorios regulados, a la
imposibilidad de revivir procesos fenecidos, a la actuación adecuada y temporalmente oportuna de
las resoluciones judiciales y a la observancia del principio de legalidad procesal penal”.
El derecho a la tutela judicial es un derecho fundamental que junto con el debido proceso se incorporan al
contenido esencial de los derechos fundamentales, como elemento del núcleo duro de los mismos,
permitiendo de esa manera que a un derecho corresponda siempre un proceso y que un proceso suponga
siempre un derecho; pero, en cualquiera de ambos supuestos, su validez y eficacia lo define su respeto a los
derechos fundamentales60. Como puede advertirse, y de conformidad con el artículo 4 del Código Procesal
Constitucional, mientras que la tutela judicial efectiva supone tanto el derecho de acceso a los órganos de
justicia como la eficacia de lo decidido en la sentencia, es decir, una concepción garantista y tutelar que
encierra todo lo concerniente al derecho de acción frente al poder-deber de la jurisdicción. El derecho al
debido proceso, en cambio, significa la observancia de los derechos fundamentales esenciales del procesado,
principios y reglas esenciales exigibles dentro del proceso como instrumento de tutela de los derechos
subjetivos61.
El derecho a la tutela jurisdiccional es un atributo subjetivo que comprende una serie de derechos62. En tal
sentido, “constituye un derecho, por decirlo de algún modo, ‘genérico’ que se descompone en un conjunto de
derechos específicos enumerados, principalmente, en el mencionado artículo, o deducidos implícitamente de
él”63. En otras palabras, el derecho a la tutela jurisdiccional es un derecho "continente" que engloba, a su vez,
dos derechos fundamentales64. Al igual como sucede con el derecho a la tutela jurisdiccional, el derecho al
debido proceso es un derecho que tiene la propiedad de albergar en su seno una serie de derechos
fundamentales de orden procesal65.
60 Cesar Landa Arroyo, Derecho Fundamental al Debido Proceso y a la Tutela jurisdiccional. En: Pensamiento Constitucional Nº 8, año
VIII. PUCP-MDC, Lima, 2001, pág. 446.
61
STC. Nº 8125-2005-HC/TC, f.j. 6.
62
STC. Nº 00015-2005-AI/TC, f.j. 16.
63
STC. Nº 00045-2006-AI/TC, f.j. 22.
64
STC. Nº 4719-2007-PHC/TC, f.j. 3.
65
STC. Nº 4587-2004-AA/TC, f.j. 26.
12
Definición del debido proceso
El debido proceso implica el respeto, dentro de todo proceso, de los derechos y garantías mínimas con que
debe contar todo justiciable para que una causa pueda tramitarse y resolverse en justicia. Tal es el caso de los
derechos al juez natural, a la defensa, a la pluralidad de instancias, acceso a los recursos, a probar plazo
razonable, etc66. El debido proceso está concebido como “el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y
normas de orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos,
incluidos los administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus
derechos ante cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión
de los órganos estatales, dentro de un proceso, sea éste administrativo –como en el caso de autos–, o
jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal” 67.
De esta manera, podemos opinar que el derecho al debido proceso en la doctrina jurisprudencial del Tribunal
Constitucional, puede ser entendida como:
Contenido del debido proceso
El derecho al debido proceso comprende, a su vez, un haz de derechos que forman parte de su estándar
mínimo. Entre estos derechos constitucionales, especial relevancia para el presente caso adquieren los
derechos de razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad y motivación de las
resoluciones68. En efecto, el derecho al debido proceso no tiene un ámbito constitucionalmente garantizado en
forma autónoma, sino que su lesión se produce a consecuencia de la afectación de cualesquiera de los
derechos que lo comprenden (v.g. el derecho a la motivación de las resoluciones jurisdiccionales y el derecho
de defensa, reconocidos en los incisos 5 y 14 del artículo 139 de la Constitución, respectivamente69.
En definitiva, el derecho al debido proceso comprende una serie de derechos fundamentales de orden
procesal, cada uno de los cuales cuenta con un contenido constitucionalmente protegido que le es propio. Es
necesario precisar que en la medida en que el derecho al debido proceso no tiene un ámbito
constitucionalmente garantizado en forma autónoma, sino que su lesión se produce a consecuencia de la
afectación de cual{quiera de los derechos que lo comprenden70.
Aplicación del debido proceso en el procedimiento parlamentario
Hasta aquí la aplicación del debido proceso es pacífica, lo que es difícil de aceptar o es desconocido por
muchos sectores es el carácter vinculante del debido proceso en los procedimientos administrativos y, en
general, cada vez que materialmente hay un ejercicio de poder sancionador. Sin embargo, rápidamente
advertiremos que este tema ya ha quedado zanjado en la doctrina.
En efecto, el TC ha establecido en reiterada jurisprudencia que los derechos fundamentales que componen el
debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva “son exigibles a todo órgano que tenga naturaleza
jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden ser extendidos, en lo
que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares (procedimiento administrativo,
procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre otros)”71.
Ha señalado este alto tribunal que “el derecho al debido proceso, reconocido en el inciso 3) del artículo 139º
de la Constitución, es un derecho cuyo ámbito de irradiación no abarca exclusivamente el campo judicial,
sino que se proyecta, con las exigencias de su respeto y protección, sobre todo órgano, público o privado,
que ejerza funciones formal o materialmente jurisdiccionales”72. Agrega que: “En ese sentido, el Tribunal ha
expresado que las exigencias de su respeto y protección deben observarse en todos los procesos o
procedimientos en los que se diluciden los derechos e intereses de las personas, sean estas personas jurídicas
66
STC. Nº 0200-2002-AA/TC, f.j. 3.
67
STC. Nº 2508-2004-AA/TC, f.j. 1.
68
STC. Nº 0090-2004-AA/TC, f.j. 25.
69
STC. Nº 1434-2006-PA/TC, f.j. 3.
70
STC. Nº 05194-2005-PA/TC, f.j. 4.
71
STC. Nº 0023-2005-PI/TC, f.j. 43.
72
STC. Nº 6149-2006-PA/TC y Nº 6662-2006-PA/TC, f.j. 35 - 36
13
de derecho privado, órganos y tribunales administrativos, Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de

Elecciones, Consejo Nacional de la Magistratura, Congreso de la República (en materia de juicio político y
antejuicio constitucional), y también ante tribunales arbitrales, entre otros”73.
El TC ha señalado en uniforme jurisprudencia que el debido proceso y la tutela judicial se aplican no solo al
campo judicial sino cada vez que se ejerza un efectivo poder sancionador. Esto lo ha reconocido este alto
colegiado en pacífica doctrina: “En reiterada jurisprudencia, el Tribunal ha precisado que los derechos
fundamentales que componen el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva son exigibles a todo órgano
que tenga naturaleza jurisdiccional (jurisdicción ordinaria, constitucional, electoral y militar) y que pueden
ser extendidos, en lo que fuere aplicable, a todo acto de otros órganos estatales o de particulares
(procedimiento administrativo, procedimiento legislativo, arbitraje y relaciones entre particulares, entre
otros)”74.
En otra oportunidad, el Tc ha expresado que “el debido proceso no solo es un derecho de connotación
procesal que se traduce, como antes se ha dicho, en el respeto de determinados atributos, sino también una
institución compleja que desborda el ámbito meramente jurisdiccional”75. Posteriormente, ha precisado que
“el debido proceso está concebido como el cumplimiento de todas las garantías, requisitos y normas de
orden público que deben observarse en las instancias procesales de todos los procedimientos, incluidos los
administrativos, a fin de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante
cualquier acto del Estado que pueda afectarlos. Vale decir que cualquier actuación u omisión de los órganos
estatales dentro de un proceso, sea éste administrativo –como en el caso de autos–, o jurisdiccional, debe
respetar el debido proceso legal”76.
Posteriormente, este mismo alto tribunal ha precisado que “El inciso 1.2) del artículo IV del Título
Preliminar de la Ley N.º 27444 del Procedimiento Administrativo General, establece que forma parte
del debido procedimiento administrativo el derecho del administrado a obtener una decisión motivada y
fundada en derecho. Dicha motivación debe efectuarse en proporción al contenido y conforme al
ordenamiento jurídico, en concordancia con lo establecido por el numeral 4) del artículo 3.º de la citada
ley”77.
Pero no solo el TC lo ha reconocido, también la Corte Interamericana de derecho Humanos ha reconocido en

su jurisprudencia vinculante que cada vez que efectivamente se ejerce un poder sancionador, se aplican ciertas
garantías del debido proceso. En efecto, en la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
recaída en el caso del Tribunal Constitucional (Aguirre Roca, Rey Ferry y Revoredo Marsano vs. Perú, de
fecha 31 de enero de 2001, este órgano jurisdiccional, en una resolución vinculante para el Estado Peruano y
para todos los particulares señaló que “cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo
presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la
concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su
jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención.” (f.j. 68).
Luego señala la Corte que “De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el
Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos
o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la Convención se
refiere al derecho de toda persona a ser oída por un ‘juez o tribunal competente’ para la ‘determinación de
sus derechos’, esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o
judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón
mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter
73
Ibídem.
74
STC. Nº 0023-2005-PI/TC, f.j. 43.
75
STC. Nº 2521-2005-PHC/TC, f.j. 5.
76
STC. Nº 0090-2004-AA/TC, f.j. 24.
77
STC. Nº 0090-2004-AA/TC, f.j. 30.
14
materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del
debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana” (f.j. 71)78.
7. El derecho a la defensa
Una de las principales garantías del debido proceso y de la tutela judicial efectiva es el derecho de defensa, el
cual consiste en el derecho subjetivo a acreditar la inocencia o cualquier circunstancia capaz de excluir o
atenuar la responsabilidad. Este derecho permite a todo posible litigante o encausado, a ser oído y a disponer
de todas las posibilidades de oposición y defensa en juicio, de acuerdo con el clásico, ya que de no ser así, se
produciría la indefensión79. El derecho a la defensa implica entonces el respeto del esencial principio de
contradicción de modo que los contendientes, en posición de igualdad, dispongan de las mismas
oportunidades de alegar y probar cuanto estimen conveniente con vistas al reconocimiento judicial de su
tesis80.
En nuestro país, el derecho a la defensa esta reconocido en la Constitución81, en el artículo 139 inciso 14:

[…]
14. El principio de no ser privado del derecho de defensa en ningún estado del proceso. Toda
persona será informada inmediatamente y por escrito de la causa o las razones de su detención.
Tiene derecho a comunicarse personalmente con un defensor de su elección y a ser asesorada por
éste desde que es citada o detenida por cualquier autoridad”.
Para el TC el derecho a la defensa protege el derecho a no quedar en estado de indefensión en cualquier etapa
del proceso judicial o del procedimiento administrativo sancionatorio82. Este estado de indefensión “no sólo
es evidente cuando, pese a atribuírsele la comisión de un acto u omisión antijurídico, se le sanciona a un
justiciable o a un particular sin permitirle ser oído o formular sus descargos, con las debidas garantías, sino
también a lo largo de todas las etapas del proceso y frente a cualquier tipo de articulaciones que se puedan
promover”83.
El derecho a la defensa posee una doble dimensión, una material, referida al derecho del imputado de ejercer
su propia defensa desde el mismo instante en que toma conocimiento de que se le atribuye la comisión de
determinado hecho delictivo; y otra formal, que supone el derecho a una defensa técnica, esto es, al
asesoramiento y patrocinio de un abogado defensor durante todo el tiempo que dure el proceso84. Ambas
dimensiones del derecho de defensa forman parte del contenido constitucionalmente protegido del derecho en
referencia. En ambos casos, se garantiza el derecho a no ser postrado a un estado de indefensión85. En el caso
de los congresistas sancionados, podemos ver que ambas dimensiones han sido afectadas.
Asimismo el TC ha precisado el contenido constitucional de este derecho. Según este alto colegiado, “forma
parte del contenido constitucionalmente protegido del derecho de defensa el poder disponer de un tiempo
razonable y de contar con los medios adecuados para su preparación”86.
78
La Corte ha insistido en este criterio en los Casos Baena Ricardo, del 2 de febrero de 2001 (Párrafos 124-127), e Ivcher Bronstein, del 6
de febrero de 2001 (Párrafo 105).
79
Francisco Chamorro Bernal. La Tutela Judicial Efectiva. BOSH: Barcelona, 1994. Pag. 112.
80
Como señala el Tribunal Constitucional español: “El derecho a la defensa implica, en lo sustancial, la posibilidad de los litigantes de
alegar y probar; en posición de igualdad, cuanto estimaren pertinente con vistas al reconocimiento de sus pretensiones” (ATC 293/1985
de 8 de mayo, FJ 3, JC XII, pág. 569.).
81
A nivel interno, el derecho a la defensa está recogido en el artículo 51.2 y 53.2 del Código Procesal Civil, en el artículo 4 y 25.12 del
Código Procesal Constitucional, en los artículos 6, 7, 24 y 284 de la ley Orgánica del Poder Judicial y en el artículo 51 y 94.1 de la Ley
Orgánica del Ministerio Público. A nivel internacional, está recogido en el artículo 11.1 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, el artículo 14.3.d del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos, el artículo 8.2.e de la convención Americana de
Derechos Humanos, y el artículo XXVI de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre.
82
STC. Nº 0090-2004-AA/TC, f.j. 27.
83
Ibídem ..
84
STC. Nº 6260-2005-HC/TC, f.j. 3.
85
Ibídem.
86
STC. Nº 1330-2002-HC/TC, f.j. 3.
15
Como podemos ver, el derecho de defensa garantiza, entre otras cosas, que una persona sometida a una
investigación, sea esta de orden jurisdiccional o administrativa, y donde se encuentren en discusión derechos e
intereses suyos, tenga la oportunidad de contradecir y argumentar en defensa de tales derechos e intereses, así
como lo expresa el inciso 14 del art. 139º de nuestra Constitución, que entiende que el derecho a la defensa es
al mismo tiempo, un principio de la función jurisdiccional.
Se conculca, por tanto, cuando los titulares de derechos e intereses legítimos se ven imposibilitados de ejercer
los medios legales suficientes para su defensa, o cuando, como ocurre en el presente caso, se establezcan
condiciones para la presentación de los argumentos de defensa87. Ciertamente, si bien el derecho a la defensa
tiene su origen en los procesos judiciales, su fuerza normativa va más allá de este, siendo de aplicación cada
vez que materialmente el Estado ejerce e impone su poder sancionador, tal como es el caso en el proceso
disciplinario contra los propios congresistas. Como señala el propio TC “el derecho en referencia protege el
derecho a no quedar en estado de indefensión en cualquier etapa del proceso judicial o del procedimiento
administrativo sancionatorio”88.
Queda claro entonces, la aplicación del derecho a la defensa en el procedimiento administrativo. El TC ha

zanjado el tema como hemos podido ver, en jurisprudencia pacífica: “El debido procedimiento en sede
administrativa supone una garantía genérica que resguarda los derechos de administrado durante la
actuación del poder de sanción de la administración. Implica por ello, el sometimiento de la actuación
administrativa a reglas previamente establecidas, las cuales no pueden significar restricciones a las
posibilidades de defensa del administrado y menos aún condicionamientos para que tales prerrogativas
puedan ser ejercidas en la práctica.”89
En consecuencia, “Bajo esa premisa, el derecho de defensa constituye un derecho fundamental de naturaleza
procesal que conforma, a su vez, el ámbito del debido proceso, y sin el cual no podría reconocerse la
garantía de este último. Por ello, en tanto derecho fundamental, se proyecta como principio de interdicción
para afrontar cualquier indefensión y como principio de contradicción de los actos procesales que pudieran
repercutir en la situación jurídica de algunas de las partes, sea en un proceso o procedimiento, o en el caso
de un tercero con interés.”90
8. El derecho a la motivación de la resoluciónes
Otra de las garantías fundamentales del debido proceso y de la tutela judicial efectiva es el derecho
fundamental a la motivación y a la vez la garantía fundamental de la motivación de toda decisión. Este
derecho se encuentra recogido en el artículo 139 inciso 5 de la Constitución.

[…]
5. La motivación escrita de las resoluciones judiciales en todas las instancias, excepto los decretos
de mero trámite, con mención expresa de la ley aplicable y de los fundamentos de hecho en que se
sustentan”.
Motivar es dar argumentos, razón y causa de la solución de un litigio. Es darle las explicaciones tanto fácticas
como jurídicas a las partes. Por ello, la falta de motivación genera indefensión, inseguridad e ilegitimidad.
Indefensión porque al carecer de sustento se genera un supuesto de arbitrariedad, en tanto, no existe
razonamiento. Inseguridad, debido a que no se expone la fundamentación jurídica, dejando limbos
caprichosos por parte del juzgador, e ilegitimidad en el sentido que la motivación posee un poder de
convicción sobre la parte. La argumentación de las sentencias es pedagógica, sustentadora y es la voz del
Estado como tercero resolutor de conflictos e incertidumbres jurídicas.
Dos son las funciones que cumple la motivación, primero, una garantía de defensa según la cual las partes
deben conocer bajo qué sustento se les condena, absuelve o se les concede razón, a fin de que exista la
87
STC. Nº 2209-2002-AA/TC, f.j. 19
88
Ibídem, f.j. 12.
89 STC. Nº 03741-2004-AA/TC. F. J. 21
90 STC. Nº 8605-2005-AA/TC. F. J. 14
16
posibilidad de impugnación. De haber razones podrá haber críticas y discrepancias. En segundo, lugar una
función de garantía legitimadora, de conformidad con la cual la ciudadanía logra confiar en sus jueces
mientras estos se apeguen al derecho91.
En sede judicial, la motivación no tiene por finalidad explicar las razones de una determinada decisión, sino
de “justificar”92, convencer y persuadir. No apunta a informar, sino a generar convicción sobre una
determinada decisión. La motivación en un Estado Constitucional de Derecho entiende que el ejercicio de la
función jurisdiccional no sólo constituye un acto de “vencimiento” sino de “convencimiento”93. No olvidemos
que ahí se juega la legitimidad de la judicatura.
Para el TC, toda resolución que emita una instancia jurisdiccional (mandato que no se restringe a los órganos
del Poder Judicial, sino también a toda entidad que resuelva conflictos, incluido el Tribunal Constitucional)
debe estar debidamente motivada. Ello significa que debe quedar plenamente establecida a través de sus
considerandos, la ratio decidendi por la que se llega a tal o cual conclusión94. En la decisión del Congreso, no
se precisan los hechos, el derecho y la conducta responsable, ni tampoco se encuentra razón o explicación
alguna del por qué se ha resuelto de tal o cual manera, no respeta las garantías de la tutela procesal efectiva.
La debida motivación debe estar presente en toda resolución que se emita en un proceso. Agrega el TC que
este derecho implica que cualquier decisión cuente con un razonamiento que no sea aparente o defectuoso,
sino que exponga de manera clara, lógica y jurídica los fundamentos de hecho y de derecho que la justifican,
de manera tal que los destinatarios, a partir de conocer las razones por las cuales se decidió en un sentido o en
otro, estén en la aptitud de realizar los actos necesarios para la defensa de su derecho. Concluye este alto
tribunal, que el derecho a la motivación es un presupuesto fundamental para el adecuado y constitucional
ejercicio del derecho a la tutela procesal efectiva95.
En relación con su contenido, el TC ha establecido que “el derecho a una sentencia debidamente justificada
no se agota en la mera enunciación de la norma aplicable a un caso, sino que importa de manera gravitante
la acreditación de los hechos y la forma en que éstos han sido introducidos en el proceso, a efectos de crear
convicción en determinado sentido en el juzgador”96.
La motivación de las resoluciones judiciales tiene una doble dimensión, de principio de la función
jurisdiccional y como derecho fundamental. Para el TC “La necesidad de que las resoluciones judiciales
sean motivadas es un principio que informa el ejercicio de la función jurisdiccional y, al mismo tiempo, un
derecho constitucional de los justiciables. Mediante ella, por un lado, se garantiza que la administración de
justicia se lleve a cabo de conformidad con la Constitución y las leyes (artículos 45° y 138.° de la
Constitución) y, por otro, que los justiciables puedan ejercer de manera efectiva su derecho de defensa”97.
La ausencia de motivación
Sobre el particular, el TC ha desarrollado una jurisprudencia en la que precisamente desarrolla la importancia

de la fundamentación. Tenemos por ejemplo la sentencia recaída en el exp. 4348-2005-AA. En ella expone el
contenido constitucional protegido por esta garantía: “el derecho a la motivación de las resoluciones
judiciales no garantiza una determinada extensión de la motivación, por lo que su contenido constitucional se
respeta, prima facie, siempre que exista: a) fundamentación jurídica, que no implica la sola mención de las
normas a aplicar al caso, sino la explicación y justificación de por qué tal caso se encuentra o no dentro de
los supuestos que contemplan tales normas; b) congruencia entre lo pedido y lo resuelto, que implica la
manifestación de los argumentos que expresarán la conformidad entre los pronunciamientos del fallo y las
pretensiones formuladas por las partes; y c) que por sí misma exprese una suficiente justificación de la
decisión adoptada, aun si esta es breve o concisa, o se presenta el supuesto de motivación por remisión”.
91
Víctor García Toma, Los derechos fundamentales en el Perú, Juristas Editores, Lima, 2008, pág. 643.
92
Ignacio Colomer, La motivación de las sentencias: sus exigencias constitucionales y legales, Tirant Monografías, Valencia 2003, pág.
38.
93
Ibídem, pág. 28.
94
STC. Nº 6712-2005-HC/TC, f.j. 10.
95
Ibídem..
96
STC. Nº 4226-2004-AA/TC, f.j. 2.
97
STC. Nº 8125-2005-PHC/TC, f.j. 10.
17
Asimismo, este mismo colegiado, en la sentencia recaída en el expediente Nº 3943-2006-PA98 ha desarrollado

y delimitado esta garantía en el fundamento 4, precisando los supuestos de incumplimiento: a) Inexistencia de
motivación o motivación aparente, b) Falta de motivación interna del razonamiento, c) Deficiencias en la
motivación externa; justificación de las premisas, d) La motivación insuficiente, e) La motivación
sustancialmente incongruente.
La motivación en las resoluciones administrativas
El TC ha reconocido la garantía constitucional de la motivación del acto administrativo sancionador. En

efecto, para este alto tribunal, “La motivación de las decisiones administrativas no tiene referente
constitucional directo. No obstante, se trata de un principio constitucional implícito en la organización del
Estado Democrático que se define en los artículos 3º y 43º de la Constitución, como un tipo de Estado
contrario a la idea del poder absoluto o arbitrario” 99. Agrega que, en el Estado Constitucional Democrático,
el poder público está sometido al Derecho, lo que supone, entre otras cosas, que la actuación de la
Administración deberá dar cuenta de esta sujeción a fin de despejar cualquier sospecha de arbitrariedad.
Para lograr este objetivo, las decisiones de la Administración deben contener una adecuada motivación,
tanto de los hechos como de la interpretación de las normas o el razonamiento realizado por el funcionario o
colegiado, de ser el caso”100.
Posteriormente, este alto tribunal ha señalado que el deber de motivar las decisiones administrativas alcanza
especial relevancia cuando en las mismas se contienen sanciones101. Agrega que “En la medida que una
sanción administrativa supone la afectación de derechos, su motivación no sólo constituye una obligación
legal impuesta a la Administración, sino también un derecho del administrado, a efectos de que éste pueda
hacer valer los recursos de impugnación que la legislación prevea, cuestionando o respondiendo las
imputaciones que deben aparecer con claridad y precisión en el acto administrativo sancionador. De otro
lado, tratándose de un acto de esta naturaleza, la motivación permite a la Administración poner en evidencia
que su actuación no es arbitraria sino que está sustentada en la aplicación racional y razonable del derecho
y su sistema de fuentes”.
La doctrina del control de la discrecionalidad
La doctrina ha admitido siempre que el ejercicio del poder supone, en determinados sectores y materias, el
reconocimiento de ciertos márgenes de discrecionalidad a la hora de tomar decisiones para el cumplimiento
de sus funciones constitucionales y legales. Es el caso de la facultad del pleno del Congreso, de sancionar a
sus miembros. El problema con este tipo de decisiones es que muchas veces, tal como ocurre en este caso, sus
autores sienten que no le deben explicaciones, ni argumentos que las sustenten.
Esto no significaba desconocer que determinadas autoridades y funcionarios necesitaban márgenes de libertad
para cumplir con eficacia las funciones que se les habían encargado. El tema de fondo era si se podía (o no)
controlar la motivación de este tipo de decisiones. Por un buen tiempo esto no fue posible, de modo que urgía
hacer algo para sujetar estas decisiones a la Constitución.
Ello ocurrió a partir de la sentencia recaída en el expediente 0090-2004-AA/TC, también conocida como Juan
Carlos Callegari Herazo, cuya importancia consiste en que brinda las herramientas teóricas no solo para
realizar el control constitucional de las decisiones políticas discrecionales, sino también, y sobre todo, para
sujetar y someter el ejercicio del poder a la Constitución. En buena cuenta, esta sentencia sostiene que si bien
se reconoce a determinadas autoridades y funcionarios públicos facultades de decisión discrecional, se los
obliga también a motivarla y sustentarla suficientemente, así como que ella obedezca y se oriente hacia la
consecución del interés público, que, según la sentencia, es el núcleo de la discrecionalidad administrativa.
Desde entonces, decisiones no motivadas e inadecuadamente fundamentadas carecen por ello de cobertura
98
La cual es reiterada y ratificada en una reciente STC. Nº 00728-2008-HC, f.j. 7.
99
STC. Nº 2192-2004-AA/TC, f.j.8.
100
Ibídem.
101
Ibídem, f.j. 11.
18
constitucional, con lo que dejan de ser actos discrecionales para convertirse en actos arbitrarios, incompatibles
con el Estado Constitucional de Derecho.
No se trata de obstaculizar la gestión de determinadas instancias del Estado. El fallo reconoce que: “La
discrecionalidad tiene su justificación en el propio Estado de Derecho, puesto que atañe a los elementos de
oportunidad, conveniencia, necesidad o utilidad; amén de las valoraciones técnicas que concurren en una
gran parte de las actuaciones de la administración estatal” (expediente 0090-2004-AA/TC, f.j. 9).
También es importante destacar en esta sentencia el desarrollo del principio de interdicción de la

arbitrariedad: “De allí que desde el principio del Estado de Derecho, surgiese el principio de interdicción de
la arbitrariedad, el cual tiene un doble significado: a) En un sentido clásico y genérico, la arbitrariedad
aparece como el reverso de la justicia y el derecho; b) En un sentido moderno y concreto, la arbitrariedad
aparece como lo carente de fundamentación objetiva, como lo incongruente y contradictorio con la realidad
que ha de servir de base a toda decisión. Es decir, como aquello desprendido o ajeno a toda razón de
explicarlo. En consecuencia, lo arbitrario será todo aquello carente de vínculo natural con la realidad”102.
Como puede advertirse, esta sentencia introduce otro cambio importante y permite hacer realidad la doctrina
fijada por el TC según la cual no hay zonas exentas de la fuerza normativa de la Constitución, ni exentas del
control constitucional. Del mismo modo que en el caso del amparo contra jueces, aquí el Estado
Constitucional ganó una batalla más en su esfuerzo por quebrar tradiciones autoritarias, y por racionalizar,
controlar y limitar el ejercicio del poder.
9. Análisis de las sanciones contra los congresistas nacionalistas
Del análisis de los hechos queda clara la violación de dos derechos fundamentales de los congresistas
sancionados: el derecho a la defensa y el derecho a la motivación de las decisiones, toda vez que no se les
brindo la oportunidad de defenderse, y la decisión que contiene la sanción, no sustenta las razones de la
sanción aplicada. Esto se acredita con el Acta de la Sesión del Pleno que sancionó a los congresistas, de fecha
jueves 11 de junio de 2009, en la 16ava. Sesión de la Segunda Legislatura Ordinaria de 2008. En ella, no
existe referencia al uso de la palabra por parte de los congresistas sancionados, ni razones que sustenten la
decisión de sancionarlos, solo se determina el castigo a estos legisladores.
De otro lado, ha quedado demostrado, que las garantías del debido proceso son aplicables a los
procedimientos parlamentarios sancionatorios, toda vez que constituyen un efectivo y material ejercicio del
poder sancionatorio que tiene toda autoridad pública. El fundamento de ello está en la fuerza normativa de la
Constitución. Si bien el Congreso tienen libertad para sancionar a sus pares, está vinculado a la Constitución y
a los derechos fundamentales, los cuales son un límite y un criterio de validez sustancial de toda decisión del
Congreso.
En esa misma línea, debemos señalar que la violación del derecho a la defensa y a la motivación de los
congresistas suspendidos y amonestados, es absolutamente incompatible con los derechos, valores y
principios que inspiran y sustentan la Constitución Política. Esta situación de indefensión violenta, en primer
lugar, el artículo 44º de la Constitución, que señala que es deber primordial del Estado “garantizar la plena
vigencia de los derechos humanos”. Esta norma no es si no una concreción y manifestación del artículo 1º de
la Constitución, cuando señala que “La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el fin
supremo de la sociedad y del Estado”. Asimismo, la violación de estos derechos es incompatible con el
artículo 102, inciso 2 de la Constitución, que reconoce que no solo es deber sino que es atribución del
Congreso “Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para hacer
efectiva la responsabilidad de los infractores”.
En relación con la interpretación del artículo 24 del Reglamento del Congreso de la República, si partimos de
la premisa que la Constitución no solo es una norma jurídica, sino que es la norma de mayor jerarquía, esto
quiere decir que no hay zonas exentas de la fuerza vinculante de la misma. Esto quiere decir en buena cuenta,
102
STC Nº 0090-2004-AA/TC, f.j. 12.
19
que el Congreso está vinculado a la Constitución. Negar esto, implica caer en el absurdo, pues significaría que
el poder constituido, en este caso el Congreso de la República, está por encima del poder constituyente, cuya
voluntad esta plasmada en la Constitución. Además, esto implicaría dejar en la indefensión a las víctimas de
violaciones a los derechos fundamentales. En resumen, el Congreso no pude disponer de la Constitución, y
menos aún de los derechos fundamentales. Este es un límite material y al mismo tiempo, un criterio de validez
sustancial
Una consecuencia de todo esto, es la necesidad de adecuar y de compatibilizar el Reglamento del Congreso y
las garantías del debido proceso. Es necesario compatibilizar el Reglamento del Congreso con la
Constitución, es la única manera de darle coherencia al sistema jurídico. Ello implica reformar el artículo 24
del Reglamento, o reinterpretarlo “desde” la Constitución y las garantías del debido proceso. De lo contrario,
se estaría violando dos principios sobre los que el orden jurídico descansa: la coherencia normativa y el
principio de jerarquía de las normas, principios que no cumple el Reglamento del Congreso en la actualidad.
10. Conclusiones
o En el Estado Constitucional de Derecho, modelo adoptado por nuestra Constitución Política, esta es una
norma no solo política, sino jurídica, con fuerza vinculante, que ostenta la máxima jerarquía en el sistema
de fuentes del derecho, y que tiene aplicación inmediata. Asimismo, a consecuencia de estas
características, puede ser defendida y exigirse su cumplimiento a nivel jurisdiccional.
o El derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es un derecho constitucional que constituye núcleo
duro de los derechos fundamentales, vincula a todos los poderes públicos. Dos de sus manifestaciones y
concreciones principales son el derecho a la defensa y el derecho a la motivación.
o La defensa de los derechos fundamentales y la efectiva y plena vigencia de la Constitución Política,

impone al Estado un conjunto de deberes positivos a efectos de garantizarlas.
o El artículo 24 del Reglamento debe ser interpretado en concordancia con la Constitución Política y la
jurisprudencia del TC que reconoce el derecho a la tutela judicial y al debido proceso, y en concreto con
las disposiciones que consagran el derecho a la defensa y el derecho a la motivación.
o Si bien el Congreso tiene facultad legislativa y libertad de sancionar, debe respetar la Constitución y los
derechos fundamentales en ella contemplados, los cuales cumplen una función de criterios de validez
sustancial y límites materiales.
o La decisión del Congreso de sancionar a los 18 congresistas tiene un vicio de nulidad toda vez que ha
sido adoptada violando el derecho a la defensa y el derecho a la motivación.
o Los congresistas suspendidos deben ser reincorporados y deben ser sometidos a un nuevo procedimiento
administrativo sancionador, que respete las garantías mínimas del debido proceso y de la tutela judicial.
o El Reglamento del Congreso debe de modificarse de manera inmediata, y adecuarse sus disposiciones de
acuerdo al listado de derechos fundamentales que nuestra Constitución emana y que nuestro Tribunal
Constitucional ha desarrollado en base de esta.
Lince, 10 de agosto del año 2009
20

MOLLEDA RUIZ, Juan Carlos. Sancionan A Congresistas Nacionalistas Sin Respetar Garantías Del Debido Proceso PDF

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Justicia Viva –Instituto de Defensa Legal

Juan Carlos Ruiz Molleda

3. ¿Cuál es el problema jurídico de fondo?

Sistema de sanciones disciplinarias

El problema no es que el procedimiento parlamentario no haya contemplado la observancia de estas garantías

4. ¿Cuál es la fuerza normativa de la Constitución en un Estado Constitucional de Derecho?

de preguntarnos si la Constitución es una norma de naturaleza programática o también es de naturaleza

Carácter vinculante de la Constitución Política2

La cobertura constitucional de esta afirmación la encontramos en el artículo 45 de la Constitución, el cual

El TC lo ha recogido en su jurisprudencia como el principio de fuerza normativa de la Constitución, y según

de interpretación de todo el ordenamiento jurídico, se pasa del principio de legalidad al principio de

En conclusión, la Constitución no solo es una norma de referencia o un conjunto de objetivos políticos, es al

Supremacía o superioridad jerárquica en el sistema de fuentes

El fundamento constitucional de esta característica la encontramos en el artículo 51 de la Constitución. Según

Eficacia y aplicación inmediata de la Constitución

9 STC. Nº 5854-2005-PA/TC., f.j. 12.

La garantía jurisdiccional de la Constitución19

Hablar de garantía jurisdiccional de la Constitución es hacer referencia a los mecanismos de defensa de la

El fundamento de esta garantía jurisdiccional de la Constitución lo encontramos en principio, en los artículos

Denso contenido normativo

Un presupuesto necesario: una adecuada concepción de “orden jurídico”

No podemos interpretar literalmente el artículo 24 del Reglamento del Congreso, de espaldas a la

Una consecuencia de ello es la necesidad de compatibilizar y darle coherencia y consistencia al sistema

El TC en su jurisprudencia ha señalado: “que la legitimidad de los actos administrativos no viene

37 STC. Nº. 0005-2003-AA/TC, f.j. 3.

Asimismo, como también lo ha expresado el Tribunal Constitucional español en su jurisprudencia, en la cual

44 STC. Nº 0023-2005-PI/TC, f.j. 1.

La doctrina “No hay zonas exentas de control constitucional”52

La persona humana como fin del Estado Constitucional de Derecho

La interpretación de las disposiciones constitucionales por el TC

En consecuencia, hablar de doctrina jurisprudencial es hacer referencia a un conjunto de decisiones o fallos

6. El derecho a la tutela judicial efectiva

“Artículo 139°. Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

“Artículo 4.- Procedencia respecto de resoluciones judiciales

Definición del debido proceso

Contenido del debido proceso

Aplicación del debido proceso en el procedimiento parlamentario

de derecho privado, órganos y tribunales administrativos, Tribunal Constitucional, Jurado Nacional de

Pero no solo el TC lo ha reconocido, también la Corte Interamericana de derecho Humanos ha reconocido en

“Artículo 139°. Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

Queda claro entonces, la aplicación del derecho a la defensa en el procedimiento administrativo. El TC ha

8. El derecho a la motivación de la resoluciónes

“Artículo 139°. Son principios y derechos de la función jurisdiccional:

Sobre el particular, el TC ha desarrollado una jurisprudencia en la que precisamente desarrolla la importancia

Asimismo, este mismo colegiado, en la sentencia recaída en el expediente Nº 3943-2006-PA98 ha desarrollado

La motivación en las resoluciones administrativas

El TC ha reconocido la garantía constitucional de la motivación del acto administrativo sancionador. En

La doctrina del control de la discrecionalidad

También es importante destacar en esta sentencia el desarrollo del principio de interdicción de la

9. Análisis de las sanciones contra los congresistas nacionalistas

o La defensa de los derechos fundamentales y la efectiva y plena vigencia de la Constitución Política,

Lince, 10 de agosto del año 2009

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