Artigo JFPE - Reforma Da Previdencia

Nome: Igor Tibúrcio Cavalcanti Silva
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Email: igor.tiburcio.cs@gmail.com
REFORMA DA PREVIDÊNCIA: UMA NECESSIDADE ECONÔMICA.
REFORM OF THE SOCIAL SECURITY: AN ECONOMIC NEED.
Igor Tibúrcio Cavalcanti Silva

Graduando em Direito pela UNINASSAU
Estagiário de Direito na Justiça Federal de Pernambuco
RESUMO
Este trabalho tem o intuito de fazer uma análise econômica da situação atual da previdência social
demonstrando que a reforma da previdência é uma urgência para a sociedade brasileiro, tanto por
motivos econômicos quanto por motivos de equidade, não deixado de lado o rigor do sistema
jurídico constitucional que permeia toda a legislação previdenciária como direito público
fundamental, portanto traz desde uma evolução histórica do sistema previdenciário quanto uma
análise principiológica constitucional, concluindo assim uma análise econômica do direito.
ABSTRACT
This paper intends to make an economic analysis of the current situation of social security,
demonstrating that social security reform is an urgent need for Brazilian society, both for
economic reasons and for reasons of equity, not neglecting the rigor of the constitutional legal
system which permeates all social security legislation as a fundamental public right, therefore
brings from a historical evolution of the pension system as a constitutional analysis, thus
concluding an economic analysis of the law.
INTRODUÇÃO
A reforma da previdência é o tema em maior destaque no cenário político atual
da sociedade brasileira, muitos são os motivos para que discussões venham a surgir em
vários polos de interesses, motivos estes que percorrem desde uma lógica de caráter
social-protetivo até uma ótica jurídica constitucional, afinal, o tema não é apenas tratado
como uma questão de direito individual, a própria constituição, na sua seção “Da
previdência social”, trata do tema de forma a eleva-lo a status de direito público.
Como o próprio STF vem entendendo “o direito a previdência social constitui

direito fundamental”1, tornando o debate mais complexo do que normalmente é, como
conciliar, portanto, uma pretensa necessidade de reforma com o peso que foi dado ao
tema pela constituição ao instituir a previdência social como um direito fundamental?
Longe de ser uma simples problemática jurídica, a reforma da previdência se

veste de grande dificuldade no período atual, uma sociedade bipolarizada, onde o conflito
é liderado por grupos de interesses que parecem se recusar a discutir o assunto com a
seriedade que lhe é devida, levando a uma oposição não fundamentada onde a
desinformação impera e cria um ambiente de verdadeiro misticismo, que mais obstrui o
caminho que o verdadeiro debate deve seguir e torna ainda mais árdua a derradeira
conclusão sobre o tema.
O impacto econômico é, sem sombra de dúvidas, o cerne de toda a discussão e

o estopim para o início do debate, afinal, a previdência social é um dos fatores que mais
pesam para a economia dada a proporção de gastos públicos bem como as distorções que
cria diretamente na vida das pessoas, a partir de estímulos que, até mesmo podem chegar
a interferir na taxa de juros real, juros este em que o Brasil, em âmbito internacional, é
um dos países que tem o valor da taxa real de juros mais elevado. Economistas abordam
a temática das mais diversas formas, onde os mais pessimistas rogam por uma urgência
tal que penalizam a não reforma com uma crise econômica, enquanto os mais brandos
acreditam na total ineficácia e ineficiência do sistema de previdência social a médio e
longo prazo.
Diante de tal balburdia se encontram os funcionários públicos, que por todas as

regalias já lhes dadas e por gozarem de benefícios econômicos mais vantajosos que a
maioria da população em questão de previdência social, são constantemente alvos de
debates sobre a necessidade da reforma ser mais ou menos incisivas para estes.
O presente trabalho tem por intuito uma análise econômica da necessidade ou

não-necessidade da reforma da previdência em caráter geral, e, de forma mais especifica,
volta sua atenção para os servidores públicos, visto que estes são os maiores alvos dos
debates atuais, entretanto, não pretende este trabalho esquecer dos pressupostos jurídicos,
trazendo, portanto, a congruência entre a economia e o direito, analisando assim os
impactos em que o direito pode trazer para a economia, tratando-se então de uma
verdadeira análise econômica do direito, matéria esta que a muito não vem sendo dada a
necessária atenção.
Visto toda a complexidade do tema, que perpassa, não apenas por um debate de
ordem jurídica e constitucional, mas por toda uma problemática institucional que vai
desde os problemas eminentemente econômicos até os de ordem política e partidária, tem
este trabalho o intuito de desmitificar os mitos que rondam em torno da reforma da
previdência a partir de uma análise econômica, observando a progressão etária da
sociedade tão como os dados financeiros e atuariais do Estado brasileiro.
1. A PREVIDÊNCIA SOCIAL
1.1 – Evolução histórica
O ser humano desde os primórdios dos tempos busca por segurança, do momento
em que deixamos a cultura nômade e adotamos um modelo de produção sedentário, que
nos permitiu acumular uma maior quantidade de recursos, criamos o hábito de poupar
para o futuro, entretanto a previdência social como se conhece hoje “surge no século XIX,
especificamente na Alemanha, com a aprovação, em 1883, do projeto do chanceler Otto
Von Bismarck”2.
Quando se trata de Brasil, a previdência social teve seu marco mais importante
em 1923, com a lei Eloy Chaves, decreto nº 4.682, que versa em seu artigo primeiro “Fica
creada em cada uma das emprezas de estradas de ferro existentes no paiz uma caixa de
aposentadoria e pensões para os respectivos empregados.”3, onde se fala diretamente em
uma caixa de aposentadoria e pensões para os respectivos empregados. Entretanto a
evolução histórica da previdência social no Brasil vem de antes disso, sendo
paulatinamente construída.
Inicialmente a previdência brasileira era eminentemente privada e voluntaria,

porém, o primeiro modelo estatal de proteção foi o Plano de Benefícios dos Órfãos e
Viúvas dos Oficiais da marinha, no ano de 1795, embrião das pensões por morte4.
Em 1808 foi criado o benefício para a guarda pessoal de Dom João VI5, em 1821
“surge o direito à aposentadoria aos mestres e professores que completassem 30 (trinta)
anos de serviço”6 (IBRAHIM apud LEAL; PORTELA), já em 1835 foi criado o Montepio
Geral dos Servidores do Estado7.
Em se tratando de norma constitucional foi a constituição de 1891 que trouxe

pela primeira vez8, em seu artigo 29, a palavras aposentadoria9 e em sequência no seu
artigo 75, que dizia: “A aposentadoria só poderá ser dada aos funcionários públicos em
caso de invalidez no serviço da Nação. ”10 e durante a vigência da mesma foi editada a
lei 21/1892, que concedia direito à aposentadoria por invalidez e à pensão por morte dos
operários do arsenal da Marinha do Rio de Janeiro11, também foi editada a “Lei nº
3.724/1919, que estabeleceu o seguro acidente e tornou obrigatório o pagamento de
indenização pelos empregadores. ”12
Como já foi dito, em 1923 foi criada a lei Eloy Chaves, que criou um sistema
previdenciário para os trabalhadores ferroviários do pais, entretanto, já em 1934 foi
quando surgiu pela primeira vez em uma constituição o termo previdência, que trazia
consigo o modelo tripartite de previdência – estado, trabalhador e empregador – tal qual
como conhecemos hoje.13
Pulando alguns anos para o futuro, chegamos a constituição de 1988,

constituição que não apenas trouxe o maior escopo de regulação sobre previdência social
como introduziu o conceito de Seguridade Social, tão importante é o conceito que
ganhou capitulo especifico dentro da própria constituição, a seguridade social, como
versa o artigo 194 da Constituição Federal, consiste em “um conjunto integrado de ações
de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos
relativos à saúde, à previdência e à assistência social.”14
O legislador constituinte, se deparava com uma situação onde o pais tinha

acabado de passar por uma crise democrática, onde diversos direitos foram tolhidos,
incluindo aqueles que tratavam sobre a previdência, portanto o legislador se preocupou
em elevar o status do modelo previdenciário e o regulou de forma bastante excessiva
dentro da própria constituição.
Entretanto, por essa regulação ser exaustiva dentro da própria constituição o

sistema previdenciário brasileiro se tornou engessado e de difícil mutação, tornando o
sistema difícil de se adaptar, dito isto, a própria constituição já passou por duas grandes
reformas sobre a previdência, a EC nº 20 de 1998 e a EC nº 41 de 2003, mostrando que o
debate sobre previdência social não é novo e de fato está longe de acabar.
1.2 – Contornos gerais da seguridade social

Existem dois grandes modelos de previdência social que estão a viger hoje no
mundo, o sistema de repartição simples e o de capitalização, sistemas diferentes são
comumente uma mescla das características desses dois sistemas. O sistema de repartição
simples tem como característica o fato de a arrecadação de tributos da geração atual ser
utilizada para pagar os benefícios dos atuais beneficiários, portanto, aqueles que pagam
hoje esperam que, num futuro, os trabalhadores da próxima geração possam custear os
benefícios que eles venham a ter direito.
O sistema de capitalização tem como característica a individualidade, os

trabalhadores de uma geração contribuem e essas contribuições são depositadas em
contas que, quando necessário, serão aplicados para a necessidade destes próprios
trabalhadores.
O sistema brasileiro é, de fato, o de repartição simples, também conhecido como

solidário, de vinculação obrigatório com a opção de um regime complementar privado.
O Brasil tem como particularidade três subsistemas que convivem mutuamente,

são esses: o RGPS – Regime Geral de Previdência Social, o RPPS – Regime Próprio de
Previdência Social e o Regime de Previdência Complementar, o RPPS abrange todos os
servidores públicos ocupantes de cargos efetivos e militares e o RGPS abrange todos os
trabalhadores não vinculados a RPPS15, já o Regime de Previdência Complementar, como
o próprio nome já diz, serve apenas para complementar os outros dois e funciona,
geralmente, de forma privada.
A grande característica do sistema de previdência social brasileiro é o fato dele

ser compulsório, ou seja, toda a pessoa que trabalha está automaticamente vinculada ao
sistema e deve recolher as contribuições previdenciárias, obrigatoriamente, assim dispõe
o artigo 201 da constituição: “A previdência social será organizada sob a forma de regime
geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem
o equilíbrio financeiro e atuarial”16.
1.3 – Princípios da seguridade social e da previdência social

A seguridade social é traçada por uma série de objetivos que estão elencados no
artigo 194 da constituição federal, esses objetivos fundamentam as decisões concernentes
ao tema podendo assim serem tomados como verdadeiros princípios que regem não
apenas a previdência social, mas a seguridade social como um todo, para conhecer da
previdência social se faz necessário conhecer tais princípios.
O princípio da universalidade da cobertura e do atendimento (da

contribuição previdenciária) retrata o fato da seguridade social ser destinada a todos os
cidadãos, brasileiros ou estrangeiros residentes no Brasil, entretanto, essa universalidade
não é dita no sentido formal e material, pois, a eficácia da aplicação desse princípio é
limitada17, como pode ser observado, a saúde tem característica universal, pois é
compromisso e obrigação do Estado fornece-la para todas as pessoas, entretanto, não é da
mesma forma com a assistência social, pois, mesmo todos os cidadãos tendo formalmente
o direito a assistência social a mesma só é destinada aqueles que não têm meios de manter
seu sustento, todos podem recebe-la, contanto que preencham os requisitos.18
Da mesma forma que a assistência social acontece com a previdência social, por
mais que esta tenha um sentido formalmente universal só pode ser concedida aqueles que
preencherem certo requisitos, sendo esse a contribuição, todos têm direito a participar da
previdência, significa, portanto, o direito (obrigação, pois a sua filiação é obrigatória) de
participar da previdência social.
Princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às

populações urbanas e rurais (trabalhadores urbanos e rurais), trata de regra de
política pública sobre a seguridade social ter tratamentos igualitários, especialmente em
relação a previdência social, tal regra se justifica pelo fato de antes de 1988 os
trabalhadores urbanos e rurais terem regimes e benefícios diferentes19, nitidamente mais
benéfico para o trabalhador urbano, o que deixava os trabalhadores rurais em
desvantagem econômica, esse tratamento igualitário não desconsidera as diferenças entre
o urbano e o rural, mas procurou manter as premissas igualitárias considerando cada um
as suas particularidades.
Um dos principais temas de debate sobre a previdência social e uma possivel

reforma é a proteção aos trabalhadores rurais, sob o argumento de estes terem um estilo
de vida mais precário, portanto, estes morreriam antes dos trabalhadores urbanos e
deveriam ter uma maior proteção.
Gráfico 1 - Idade Média da Cessação do Benefício (Aposentadoria por Idade).
Fonte: IPEA, 201720

Entretanto o gráfico acima mostra que, em média, a qualidade dos trabalhadores
rural subiu tanto com o decorrer dos anos que o trabalhador rural homem tem gozado do
benefício de aposentadoria tanto quanto, e até mais no ano de 2014, que os trabalhadores
urbanos homens, portanto, ajustes como alterar e aproximar as idades mínimas de
aposentadoria se justificam21, sendo este um gráfico etário que mostra a média de idade
que cessa o benefício e tal benefício cessa, normalmente, com a morte do beneficiário,
tem-se um bom parâmetro para se medir a longevidade da vida do trabalhador rural e
urbano.
Extirpada a ideia de que o trabalhador rural no Brasil morreria cedo demais faz-
se necessário afirmar que, a aplicação de forma igualitária irrestrita entre as regras de
aposentadoria rural e urbana poderia acarretar uma maior desigualdade, entretanto, é fato
que, dada as circunstancias, não é impensável nem absurda uma alteração com vistas a
aproximar o requisito de idade mínima para a aposentadoria entre o trabalhador urbano e
o trabalhador rural, sob pena de, se mantendo inalterado as regras atuais, afetar a
sustentabilidade do sistema previdenciário como um todo.22
A seguridade social depende de recursos para que sua função seja devidamente
cumprida, portanto, esta deve ser norteada por prioridades, é o princípio da seletividade
e distributividade na prestação dos benefícios e serviços que guia o assunto, a
administração deve, portanto, tomar decisões que deem preferência a determinada
situação do que outra, pois, é economicamente impossível que se atinja o estado de
perfeição, que “seria cobrir todas as contingências sociais e pagar benefício que
propiciassem não apenas condições dignas de vida, mas também elevado grau de bem-
estar social”23
A seguridade social deve ser sempre sustentável, pois não adianta ter um amplo
rol de garantias que não poderão ser atendidas no futuro ou que, até mesmo, possam
ameaçar a garantia material dos direitos dos segurados no momento presente, tal princípio
não vêm sendo observado com rigor pelo legislador, que vem ampliando cada vez mais o
gasto com a previdência social por razões inteiramente populistas, sacrificando assim o
bem-estar social das gerações futuras.
O princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios nos traz a ideia de que

os benefícios não podem ter seus valores nominais diminuídos, o que não garante, a
priori, a manutenção do valor real, desta forma, dentro das questões previdenciárias, o
princípio foi discutido de forma mais ampla, pois nesta é prevista a manutenção do valo
real através das correções monetárias devidas.24
Entretanto, debate que deve ser enfrentado é, o princípio da irredutibilidade do

valor dos benefícios conjugado com o princípio do equilíbrio econômico atuarial traz à
tona a consequência que, sendo vedada a redução dos benefícios qualquer forma de
reequilíbrio financeiro em momentos de crise só pode ser “alcançado com o aumento do
financiamento do sistema, o que se dá principalmente com a majoração da carga
tributária”25, que significa, em ultima ratio, onerar as gerações atuais e futuras em prol de
bancar benefícios de geração anterior, criando assim a sensação de não solidariedade entre
as gerações.
Cabe destacar, portanto, que países que passaram por grave crises econômicas,
como Portugal e Grécia, tiveram que enfrentar o mesmo dilema, e frente ao conflito de
princípios optaram pela proporcionalidade em vez de uma interpretação rígida do
princípio da irredutibilidade, medida está que se cabe perfeitamente no sistema brasileiro,
pois, como se sabe, nenhum direito é absoluto e frente a conflitos de princípios
constitucionais estes devem ser analisados a luz do caso concreto onde será valorada a
importância de cada um, sem que um seja necessariamente a exclusão do outro.
O princípio da equidade na forma de participação no custeio está para o

sistema previdenciário como o princípio da capacidade contributiva está para o direito
tributário, ou seja, “pessoas físicas e jurídicas devem contribuir para o sistema de forma
proporcional a sua capacidade econômica”26, no direito tributário tal critério de equidade
são as alíquotas progressivas, que fazem com que aqueles que tenham maior capacidade
gerem mais renda, proporcional, do que aqueles com menos capacidade, entretanto, no
sistema previdenciário poucas são as regras que tratam sobre progressividade de
alíquotas, o que torna o sistema muito menos igualitário do que poderia ser.
As políticas públicas de seguridade social devem ser financiadas por diversas

fontes de arrecadação, assim reza o princípio da diversidade da base de
financiamento27, nosso sistema tem uma ampla base de financiamento que atingem a
folha de trabalho, tanto para empregador quanto para empregado, receita e faturamento e
o lucro28, entretanto não basta apenas ampliar essa base, deve-se repensar para o futuro o
modelo de financiamento da seguridade social.
A constituição brasileira elevou ao máximo o conceito de democracia, todas as
decisões devem ser tomadas por meios democráticos, assim preconiza o princípio da
gestão democrática, que traz características de democracia direta, na questão
previdenciária os Conselhos da Previdência Social têm papel fundamental, e estes
conselhos são compostos sempre por quatro representantes do governo e seis da
sociedade, dentre estes, dois representantes dos aposentados e pensionistas, dois dos
trabalhadores e dois dos empregadores, consagrando o princípio em questão.
A constituição federal, nos parágrafo terceiro e segundo do artigo 201, estabelece

dois princípios de cálculo, são esses: princípio da utilização dos salários de
contribuição e o princípio do valor não inferior ao salário mínimo, o primeiro
“estabelece que os benefícios previdenciários devem ser calculados com base nos valores
considerados para fins de recolhimento das contribuições (salário contribuição), com a
devida correção monetária”29, já o segundo é exceção à regra geral do primeiro, pois
garante que a renda mínima será igual ao salário mínimo.
O salário de benefício é a média dos salários de contribuição, que são

considerados para o cálculo da renda do benefício, caso o cálculo das médias seja inferior
ao salário mínimo o segundo princípio passa a fazer efeito, pois não permite que haja
renda menor que o salário considerado mínimo para a subsistência e preservação da
dignidade da pessoa humana, trata-se pois de um subsídio aos benefícios previdenciários
que impactam no equilíbrio financeiro, e portanto merecem ser levados em consideração.
Princípio até agora muito citado, mas que ainda não foi dada as devidas honras,
é o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, trazido de forma expressa no artigo
195, parágrafo quinto da Constituição Federal, para Bruno Bianco Leal e Felipe Mêmolo
Portela30:
Em apertada síntese, o princípio estabelece a necessidade

de equilíbrio de curto e longo prazo. O equilíbrio financeiro
é aquele de curto prazo, comparando despesas e receitas
presentes. No longo prazo, o equilíbrio relevante é o
atuarial, que estima em valor presente o custo futuro de
todo o passivo previdenciário daqueles que ainda não
recebem benefício.
O sistema brasileiro previdenciário adota o sistema de repartição solidaria, onde

os contribuintes atuais pagam os benefícios atuais, por isso a completa necessidade de
equilíbrio, porém, tanto em questões financeiras quanto atuariais “o sistema brasileiro não
está equilibrado, pois as despesas crescem mais do que as receitas, exigindo aportes cada
vez maiores de outras contribuições sócias e, eventualmente, de outros tributos. ”31
Peguemos como exemplo a situação dos servidores civis da União em 2016,

onde o déficit atuarial foi estimado em mais de R$ 1,36 trilhões.
Tabela 1 - Déficit do RPPS dos servidores civis da União
Fonte: Secretária de Política de Previdência Social, 2017 32
Tal tabela nos mostra a situação calamitosa da previdência social brasileira e nos
dá um quadro geral sobre o andamento das contas públicas quando se trata da estimativa
atuarial da previdência social.
Por fim, temos o princípio da solidariedade, que não está expresso diretamente
no que concerne a seguridade social, entretanto, esta disperso por todo o ordenamento
constitucional, elencado inclusive como objetivo fundamental, “a solidariedade
previdenciária inicialmente esteve relacionada a grupos restritos de pessoas, normalmente
trabalhadores de determinado setor econômico. ”33, entretanto a constituição procurou um
conceito mais abrangente de solidariedade que assegurasse todos os cidadãos da
sociedade.
O princípio da solidariedade, portanto, é impositivo tanto de obrigações quanto

de direitos, pois todos deverão ser protegidos pela seguridade social, entretanto, todos
deverão contribuir para com esta, esta é a baliza que obriga a geração de trabalhadores
atuais a pagar pelos benefícios dos atuais beneficiários, criando assim uma solidariedade
onde todos se ajudam, entretanto, todos correm o risco.
Em cenário de crises como vem passando o Estado brasileiro tal princípio tem
de ser visto com grande cuidado, pois necessárias são as revisões sobre este princípio,
não podendo por óbvio ser completamente extinto, porém, mitigado em prol do
reequilíbrio financeiro e atuarial, onde a sociedade deverá suportar os riscos, sendo
aqueles com maior capacidade contributiva afetados em maior monta.
2. O CERNE DO PROBLEMA: OS GASTOS DA PREVIDÊNCIA

2.1 – Um quadro geral da atual situação
A previdência social é, factualmente, um dos maiores gastos vinculados ao
estado brasileiro, a quantidade de recursos que são alocados anualmente, e ainda os que
tem previsão de serem alocados no futuro, já estão em níveis alarmantes, afinal, cada vez
mais os custos da previdência inflam e assumem o lugar de outros objetivos importantes
do Estado brasileiro.
A maior problemática não é a quantidade de recursos alocados atualmente, e sim

os recursos que serão futuramente alocados, pois a previdência cresce o consumo
anualmente, e estudos já preveem que “em apenas uma década, a previdência consumirá
80% dos gastos do governo”34 colocando em risco todo o sistema econômico do estado.
Dada está visão, é importante então observar que, o debate sobre a reforma da
previdência vai muito mais além do que simplesmente analisar se há ou não um déficit,
pois a grande questão é que, a previdência vai, progressivamente, consumir os recursos
de todo o sistema brasileiro, deixando as minguas as outras obrigações estatais, como
saúde e educação.
Grande problemática financeira se traduz na aposentadoria por tempo de

contribuição, com toda a certeza é um dos benefícios que custa mais caro, em 2017 foram
gastos nesse benefício o montante exorbitante de R$ 153 bilhões, sendo que esta
aposentadoria atinge menos da metade das aposentadoria pagas pelo INSS, pois, pelo fato
desta exigir várias décadas de tempo de contribuição a mesma não alcança a maioria dos
trabalhadores, pois estes não ficam com carteira assinada por tanto tempo, os que gozam
deste benefício normalmente são os mais ricos e escolarizados, que se aposentam em
média aos 54 anos, enquanto o trabalhador comum se aposenta em média até os 65 anos,
a depender do benefício.35
A idade mínima, portanto, seria um parâmetro de grande importância para o
equilíbrio econômico do Estado brasileiro, pois faria com que aqueles mais ricos
contribuíssem por mais tempo, gerando assim um maior ativo para os custos da própria
previdência, como ainda equilibraria de forma justa para com as médias de aposentadorias
dos trabalhadores comuns e mais pobres, entretanto, não é este o parâmetro adotado pelo
brasil, na contramão de maioria esmagadores dos países do mundo, que como já dito,
adota a aposentadoria por tempo de contribuição.
Focando os olhos nos servidores públicos a degradação financeira não é

diferente, só no âmbito de “governo federal gastamos com as aposentadorias e pensões
dos servidores, civis, cerca de R$ 80 bilhões”36, entretanto, é nos estados que a situação
é calamitosa, “a crise dos estados é uma crise de folha de pagamento”37, “os estados já
gastam mais de R$ 160 bilhões com aposentadorias e pensões”38.
Vários estados do Brasil vêm conseguindo cada vez menos prestar os serviços
públicos básicos, os investimentos públicos caíram nos últimos anos em praticamente
todos os estados, entretanto, a despesa previdenciária, entre 2016 e 2017, aumentaram em
mais de 10% acima da inflação.39
Problemática questão sobre a aposentadoria dos servidores públicos é que, estes

se aposentam com o salário integral do fim da carreira, enquanto os trabalhadores comuns
se aposentam com os valores proporcionais a média da sua contribuição, o que gera
grande discrepância entre o valor das aposentadorias. O valor médio das aposentadorias,
no INSS, é de R$ 2 mil, em quanto a média das aposentadorias do Executivo federal é de
R$ 9 mil, no Judiciário R$ 18 mil e no Legislativo R$ 27 mil.40
Concluindo, é verdade então que o desequilíbrio atuarial é maior no INSS,

entretanto, o desequilíbrio no regime dos servidores públicos não deve ser deixado de
lado, ainda mais quando se observa a situação dos estados, que é ameaçadora. O déficit
atuarial é de R$ 8 trilhões no INSS e no regime dos servidores da união é de quase R$ 1,5
trilhões, isso até 2060, nos estados o déficit no regime dos servidores chega a quase R$ 5
trilhões, dívida esta que ameaça todo o serviço público no Brasil.41
2.2 – O déficit da previdência

A previdência social integra grande parte do orçamento público, e como já foi
dito ela é financiada principalmente pelos encargos que são onerados da folha de trabalho,
tanto pelo empregador quanto pelo empregado, entretanto, se fosse apenas financiada
pelos encargos de folha seria impossível o financiamento, portanto, outros tributos são
utilizados para cobrir os gastos com a previdência.
A despesa previdenciária chega, atualmente, ao montante de 58% dos gastos

primários da união, e o restante sendo dividido para os outros serviços, assim dispõe, 13%
para os salários do funcionalismo público, 9% para a saúde, 8% para a educação, 2% para
o bolsa família e os restante é dividido para todos os outros gastos do estado, como mostra
o gráfico número 2, entretanto, conforme a população brasileira vai envelhecendo cada
vez mais a tendência é que esses gastos continuem a aumentar, fazendo assim com que
gradativamente mais orçamento seja vinculado ao pagamento de previdência e retirado
de outros locais, ou, sob pena de afetar ainda mais a economia que se encontra em estado
crítico, a majoração da tributação, conforme o gráfico 3 temos uma estimativa do quanto
a previdência vai vir a gastar nos próximos anos, chegando a uma porcentagem de 79%
em 2026, restando assim apenas 21% para o restante do orçamento estatal.
Gráfico 2 - Despesas primárias da União
Fonte: TAFNER, Paulo; NERY, Pedro Fernando. 42
Gráfico 3 - Despesas primárias da União - 2019 a 2026
Fonte: TAFNER, Paulo; NERY, Pedro Fernando. 43

Ultrapassando a questão dos gastos públicos, em 2017 o déficit chegou a
ultrapassar R$ 180 bilhões no Regime Geral (RGPS), já os déficits dos Regimes Próprios
da União (RPPS) chegaram a quase R$ 50 bilhões para os servidores civis e quase R$ 40
bilhões para os militares, não contando com o déficit estadual que somado com o
municipal chega a R$ 98 bilhões, como demonstra o gráfico 4.
Entretanto, esse gráfico não projeta a sustentabilidade do sistema, servindo

melhor para essa analise um gráfico que mostre a média atuarial, como pode ser visto no
gráfico número 5, sendo o déficit estimado para 2060 em R$ 7,9 trilhões para o INSS
(RGPS), para os servidores da união chega a R$ 1,4 trilhões, para os servidores públicos
estaduais R$ 4,6 trilhões em déficit e por fim R$ 0,8 trilhões nos municípios, que nos
mostra que a situação não é nem um pouco melhor.
Gráfico 4 - Déficit financeiro - em R$ bilhões - 2017
Fonte: TAFNER, Paulo; NERY, Pedro Fernando.44
Gráfico 5 - Déficit atuarial - em R$ trilhões - 2018 a 2060

Com esses gráficos podemos concluir então que a situação da previdência se
encontra em um estado nenhum pouco sustentável, onde a necessidade de uma reforma é
latente.
2.3 – O grande vilão: O envelhecimento populacional

O grande aumento das despesas gastas com a previdência social se dão
principalmente pelo envelhecimento da população. Com o passar dos anos o aumento da
qualidade de vida fez com que a expectativa de vida tenha se elevado, e venha se
elevando, cada vez mais, junto ao aumento da expectativa de vida vem a redução da taxa
de fecundidade, as médias de filhos por mulheres veio, com o passar dos anos, diminuindo
gradativamente, motivos estes que fazem a população brasileira ficar cada vez mais velha.
Como o sistema de previdência brasileira é feito por repartição, portanto,

solidário, a consequência lógica disso é que com menos jovens trabalhando e mais idosos
recebendo benefícios tendem as contas públicas previdenciárias a se desequilibrarem, tal
proposição nada mais é que uma constatação lógica, a priori, portanto irrefutável e
evidente em si mesma, não precisando assim de dados que comprovem tal fenômeno,
entretanto, os números deficitários da previdência vem exemplificando tal proposição.
Voltando momentaneamente o olhar para a taxa de fecundidade podemos

observar que a média de filhos nascidos vivos por mulher vem decaindo a longo do tempo,
sendo está média superior a 6 entre 1950 e 1955 e já chegando a 1,7 entre 2015 e 2020
como se pode ver no gráfico a seguir:
Gráfico 6 - Taxa de fecundidade - Brasil - 1950 a 2055

O indicador mais conhecido e divulgado pela mídia quando se trata de
envelhecimento populacional é a taxa de expectativa de vida, entretanto, quando se trata
de previdência este não se mostra como melhor indicador, pois essa expectativa de vida
é uma média da idade que as pessoas falecem, podendo ser afetadas por mortes não
naturais e precoces como homicídios e mortalidade infantil, quem são fatores recorrentes
no Brasil, neste caso da previdência o indicador mais interessante seria a expectativa de
sobrevida usando uma certa idade como parâmetro de comparação.
Usando como exemplo, a expectativa de vida ao nascer em 2016 era de 75,8 anos
enquanto a expectativa de sobrevida aos 65 anos era de 18,5. Ou seja, a expectativa de
vida aos 65 anos era de 83,547, bem maior que a expectativa de vida geral da sociedade.
A figura a seguir apresenta o mapa do brasil com a expectativa de vida aos 65 anos com
base na Tábua Completa de Mortalidade do Instituto Brasileiro de Geografia e estatística
(IBGE) para 201648:
Figura 1 - Expectativa de vida aos 65 anos - 2016

Esse aumento da expectativa de sobrevida é uma ótima evolução para a
sociedade brasileira, entretanto é mais um ponto que deve ser pensado para o equilíbrio
da previdência, afinal, isso significa que as pessoas estão recebendo o benefício por mais
tempo, isto acumulado com o fato da queda da taxa de fecundidade agravam ainda mais
a situação do Brasil que gradativamente vem tendo mais beneficiários e menos jovens
trabalhadores contribuintes.
Em conjunto, a expectativa de vida aos 65 anos no Brasil é de 83,5 anos, sendo

81,8 para homens e 85 para mulheres, esses valores destoam e muito da idade média de
aposentadoria, mais notadamente nas classes mais ricas da população, pegando a exemplo
a idade média de aposentadoria das mulheres, por tempo de contribuição, é de 52 anos,
significando, portanto, que em média a mulher no brasil passa mais tempo recebendo o
benefício do que contribuindo.50
Tais expectativas influenciam diretamente na quantidade de benefícios pagos

pelo INSS que vem aumentando gradativamente com o passar dos anos, sendo operados
24,6 milhões de benefícios em 2006 e elevando-se a quantidade de benefícios pagos até
34,5 milhões em 2017, como mostra o gráfico seguinte, o que nos leva a presumir que o
Brasil passará por grandes desafios previdenciários e financeiros nos próximos anos, seja
com o embate para a reforma, seja para um déficit ainda maior com a não reforma.
Gráfico 7 - Benefícios emitidos operados pelo INSS (em milhões) - 2006 a 2017

3. RPPS – A PROBLEMÁTICA DOS SERVIDORES PÚBLICOS
3.1 – Não é apenas uma questão econômica
Passaremos a analisar um pouco mais a fundo a questão do regime
previdenciário dos servidores públicos, tema de grandes debates sobre a necessidade e
como se dará a sua reforma, a complexidade do tema é mais que simplesmente uma
questão de necessidade econômica, pois, sendo os servidores públicos beneficiários de
garantias que não são apresentadas aos trabalhadores de forma geral tem-se criado grande
pressão em volta daqueles.
O regime geral da previdência conta com um cálculo chamado de Fator

Previdenciário, que tem como objetivo reduzir os benefícios daqueles contribuintes que
se aposentam antes da idade mínima, sendo 60 anos para mulher e 65 anos para homens,
os estimulando a trabalhar e contribuir mais, entretanto, este fator não se aplica aos
servidores públicos, estes podem se aposentar recebendo acima de média salarial
contribuída, pois contam com a integralidade, isto é, o direito de se aposentar com último
salário, independentemente das contribuições feitas, contam também o servidores
públicos com o direito a paridade, ou seja, receber, na aposentadoria, aumento acima da
inflação sempre que os servidores da ativa receberem.52
Perceba, que estas questões não são discussões novas, pois em 2003 tais questões
foram alvos de reforma (Emenda Constitucional nº 41), que visava restringir a atuação
desses direitos, e em 2005 foram alvos de contrarreforma (Emenda Constitucional nº 47)
que atenuou a aplicação da reforma anterior, portanto, apenas servidores que ingressaram
até 2003 tem direito a integralidade, entretanto, ainda são muitos os servidores que
recebem o benefício na integralidade e serão muitos os que receberão no futuro.
Voltando um pouco no tempo podemos observar outra grande problemática,

pois, sob o manto do direito adquirido, aqueles que ingressaram no serviço público até
1998 tem direito a se aposentar antes da idade mínima, sendo essas relativamente baixas,
60 anos para homens e 55 anos para mulheres, se aposentando apenas com o tempo de
contribuição.
Não obstante todas essas questões os servidores que ingressaram após o ano de
2003 mesmo que não gozem da integralidade e paridade gozam de outro benefício, a
fórmula de cálculo é bastante generosa, 100% da média salarial dos 80% maiores salários,
não incidindo, da mesma forma, o fator previdenciário.53
Voltando nossas atenções para os estados, que são por natureza maiores
prestadores de serviços que a união, estes concentram maior quantidade de trabalhadores,
destacando-se professores de ensino médio e segurança pública, que em média
concentram 50% de todos os servidores estaduais, e ambas as categorias têm regimes
especiais de aposentadoria.54
3.2 – O quadro econômico geral

Todas as aposentadorias civis da união “são recebidas por menos de 800 mil
pessoas, a um custo em 2017 de R$ 79 bilhões”55, sendo cerca de 450 mil aposentados,
com a despesa em torno de R$ 56 bilhões, e 300 mil pensionistas, com uma despesa em
torno de R$ 23 bilhões, sendo o restante das despesas do Regime Próprio de Previdência
Social equivalendo a quase R$ 4 bilhões de reais.56
Podemos observar no gráfico a seguir que a aposentadoria média dos servidores

públicos da união é de R$ 10 mil, muito acima da renda média nacional, da linha de
pobreza e do Bolsa Família.
Gráfico 8 - Valor médio mensal anualizado - aposentadoria do servidor - 2017
Quando comparamos a participação na despesa total previdenciária da união e o

total de benefícios impressiona ainda mais a desigualdade, como pode se ver, 1% no total
de benefícios previdenciários equivalem a uma despesa de 9% no valor total, vide o
gráfico 9:
Gráfico 9 - Participação - aposentadoria do servidor
Outra comparação interessante é quando comparamos as médias arredondadas

das aposentadorias pagas pelo INSS (incluindo o BPC – Benefício de Prestação
Continuada) sendo a aposentadoria por tempo de contribuição a média mais alta, tendo o
valor de R$ 2 mil, vide gráfico 10, com as médias mensais das aposentadorias em cada
um dos poderes de união e dá reserva/reforma militar, sendo a mais baixa as dos
servidores públicos da união do executivo, tendo seu valor em R$ 8,5 mil, vide gráfico
11:
Gráfico 10 - Valor mensal de aposentadorias operadas pelo INSS - 2017

Gráfico 11 - Valor Mensal de aposentadorias da União e BPC - 2017
Tais gráficos nos mostram mais uma vez a discrepância de valores que um
trabalhador e contribuinte comum recebe quando comparado com os servidores públicos,
entretanto, não obstante a problemática da desigualdade, que mostra a péssima forma que
a previdência social utiliza para a distribuição de renda, é importante lembrar que o
combate aos privilégios não são o suficiente para cobrir os déficits da previdência, que
como já foi mostrado, estão em níveis catastróficos.
E finalizando, útil é tratar sobre as crises que vem enfrentando os estados

brasileiros, que como já foi afirmado, tem influencias direta da previdência social, em
questões numéricas “o gasto dos estados com aposentadorias e pensões em 2017 foi
superior a R$ 160 bilhões”61, o FPE – Fundo de Participação dos Estados, que “é um
instrumento pelo qual os estados recebem uma parcela dos recursos arrecadados pelo
governo federal”62, tem pouco mais da metade deste valor, como mostra o gráfico a
seguir:
Gráfico 12 - Valor de despesas selecionadas - Previdência dos estados.

Como pode ser observado, o gasto com aposentadoria dos servidores públicos
estaduais é maior do que o repasse que o governo federal distribui entre todos os estados,
o que nos dá uma clara visão do completo desequilíbrio previdenciário que os estados
vêm passando, o que com toda certeza gera grande impacto nas economias estaduais que
por consequência tem bastante peso na crise dos estados brasileiros.
4. UMA SOLUÇÃO PARA O PROBLEMA

Diante de tudo o que foi visto e debatido fica clara a necessidade de uma reforma
do sistema previdenciário brasileiro, a questão é, como fazer essa reforma para que
consigamos equilibrar o Estado brasileiro financeiramente sem prejudicar, de forma
exagerada, os contribuintes e beneficiários, portanto, apresento algumas sugestões, sem
querer esgotar o tema, para nortear uma potencial reforma da previdência.
De início cabe afirmar que, apresentar qualquer solução legislativa para a

reforma da previdência é uma situação deveras complexa, pois a constituição é um
limitador formal para tais alterações, portanto, inicialmente sugere-se uma Emenda
Constitucional que flexibilize as questões previdenciárias, tanto para o RGPS quanto para
o RPPS e militares, para que tais questões possam ser tratadas por legislação
infraconstitucional afim de dar mais ferramentas ao legislador caso seja necessário novas
mudanças, sem abandonar os princípios que regem a previdência.
Criar uma convergência de idade de aposentadoria mínima, para homens e

mulheres, com transição gradual para padrões realísticos que se encaixem melhor com a
expectativa de sobrevida da sociedade brasileira, sendo 65 anos uma idade satisfatória
para tal proposito, aplicando uma regra de transição para amenizar os efeitos na
sociedade.
Convergência de regras previdenciárias do RPPS e do RGPS, afim de criar

isonomia e igualdade entra os servidores públicos e os trabalhadores gerais que, além do
déficit a ser combatido, hoje cria-se sensação de injustiça e desigualdade com a
quantidade benefícios recebidos pelos referidos servidores.
A criação de um sistema da capitalização hibrido, baseado, em regra, em

poupança individual, mas que não abandonasse completamente o princípio da
solidariedade com tributação vinculadas à folha de pagamento direcionadas para a
assistência social, para que aqueles que não tivessem renda pudessem ser socorridos pelo
Estado afim de garantir a existência e a dignidade da pessoa humana, sugere-se, portanto
a criação de uma assistência universal, para todos aqueles que, aos 65 anos, não puderam
contribuir suficientemente e não tem valores suficientemente poupados para receber.64
Criação de um sistema previdenciário de capitalização próprio para os militares,

que respeite as particularidades da profissão. E para os servidores que trabalham na
segurança pública, adaptação ao sistema de capitalização e convergência de regramento
entre RGPS e RPPS bem como a convergência de idade, respeitando as particularidades
da sua profissão, principalmente na questão da idade de aposentadoria.
Por fim, maior estimulo a utilização de previdências privadas, tão como parcerias
entre estas e o estado afim de viabilizar ainda mais o equilíbrio financeiro da previdência.
CONCLUSÃO
Diante de todo o exposto é fato de que a previdência social precisa passar por
uma reforma afim de equilibrar as contas públicas, entretanto, não é simplesmente mudar
tudo para resolver o problema, como vimos, temos de adaptar à nova previdência aos
princípios basilares da nossa constituição.
É claro que uma reforma previdenciária não poderia acontecer sem afetar
ninguém, porém é perfeitamente possivel que esses danos sejam diminuídos e mitigados
com regras de transições coerentes, é completamente possivel também que a nova
previdência atenda aos requisitos de solidariedade que permeiam a constituição brasileira.
Em se tratando diretamente do RPPS, este, em questão de reforma, é um dos

pontos mais problemáticos, pois é intrinsecamente ligado a constituição, e para qualquer
mudança neste regime é necessária uma mudança ao texto constitucional, entretanto,
como sugerido, a mudança ao texto constitucional é praticamente inevitável, dar
flexibilidade a questão previdenciário implica em alteração a diversos pontos da
constituição, por isso não se vê óbice algum em tal mudança.
Tal trabalho não teve o intuito de esgotar o tema, pois por tamanha complexidade
seria impossível para tão poucas páginas tão grande pretensão, entretanto cumpre bem a
função de demonstrar a necessidade de uma reforma previdenciária e especialmente a
reforma no regime próprio de previdência social, de forma geral, a flexibilização é a
palavra central para o futuro da previdência, onde os cidadãos, com maior controle
daquilo que estão contribuindo e poupando, ou seja, do seu dinheiro, podem tomar
melhores decisões de como agir em suas vidas se sentindo também melhor representados
por um sistema previdenciário justo e equilibrado, ou quiçá, superavitário.
REFERÊNCIAS
1. A constituição e o supremo. Supremo Tribunal Federal. Disponível em:
<http://www.stf.jus.br/portal/constituicao/artigobd.asp?item=%201845>. Acesso em: 13
abr. 2019.
2. LEAL, Bruno Bianco.; PORTELA, Felipe Mêmolo. Previdência em crise: Diagnóstico
e análise econômica do direito previdenciário, São Paulo, Thomson Reuters Brasil, 2018.
p. 33.
3. Lei Eloy Chaves. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/historicos/dpl/dpl4682-1923.htm>.
Acesso em: 19 mai. 2019.
p. 35.
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9. Constituição Brasileira de 1891. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao91.htm>. Acesso em: 19
mai. 2019.
10. Constituição Brasileira de 1891. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao91.htm>. Acesso em: 19
mai. 2019.
p. 35.
p. 35.
p. 36.
14. Constituição Federal do Brasil. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 19
mai. 2019.
p. 39.
16. Constituição Federal do Brasil. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 19
mai. 2019.
p. 41.
p. 41.
p. 43.
20. STIVALI, Matheus. Idade mínima para a aposentadoria rural: a proposta da PEC é adequada?
Disponível em: < http://repositorio.ipea.gov.br/handle/11058/7994>. Acesso em: 20 mai.
2019.
p. 44.
p. 44.
p. 45.
p. 47.
p. 50.
p. 51.
p. 53.
p. 53.
p. 55.
p. 57.
p. 57.
32. Avaliação Atuarial do Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Civis.
Disponível
em:<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Projetos/PLN/2017/Anexos/Anexo_IV.7___
Avaliacao_Atuarial_do_Regime_Proprio_de_Previdencia_Social_dos_Servidores_Civis
.pdf>. Acesso em: 21 mai. 2019.
p. 59.
34. TAFNER, Paulo.; NERY, Pedro Fernando. Reforma da Previdência: Por que o Brasil
não pode esperar?. Rio de Janeiro, Elsevier, 2019. p. 1.
62. Fundo de Participação dos Estados: A distribuição atual faz sentido?. Secretaria de
Estado de Fazenda do Rio de Janeiro. Disponível em:
<http://www.fazenda.rj.gov.br/sefaz/content/conn/UCMServer/uuid/dDocName%3AW
CC219026>. Acesso em: 28 de mai. 2019

Artigo JFPE - Reforma Da Previdencia

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Nome: Igor Tibúrcio Cavalcanti Silva

Endereço: Rua Nove de Março, 138, 52091-092.

Igor Tibúrcio Cavalcanti Silva

Como o próprio STF vem entendendo “o direito a previdência social constitui

Longe de ser uma simples problemática jurídica, a reforma da previdência se

O impacto econômico é, sem sombra de dúvidas, o cerne de toda a discussão e

Diante de tal balburdia se encontram os funcionários públicos, que por todas as

O presente trabalho tem por intuito uma análise econômica da necessidade ou

Inicialmente a previdência brasileira era eminentemente privada e voluntaria,

Em se tratando de norma constitucional foi a constituição de 1891 que trouxe

Pulando alguns anos para o futuro, chegamos a constituição de 1988,

O legislador constituinte, se deparava com uma situação onde o pais tinha

Entretanto, por essa regulação ser exaustiva dentro da própria constituição o

1.2 – Contornos gerais da seguridade social

O sistema de capitalização tem como característica a individualidade, os

O sistema brasileiro é, de fato, o de repartição simples, também conhecido como

O Brasil tem como particularidade três subsistemas que convivem mutuamente,

A grande característica do sistema de previdência social brasileiro é o fato dele

1.3 – Princípios da seguridade social e da previdência social

O princípio da universalidade da cobertura e do atendimento (da

Princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às

Um dos principais temas de debate sobre a previdência social e uma possivel

Gráfico 1 - Idade Média da Cessação do Benefício (Aposentadoria por Idade).

Fonte: IPEA, 201720

O princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios nos traz a ideia de que

Entretanto, debate que deve ser enfrentado é, o princípio da irredutibilidade do

O princípio da equidade na forma de participação no custeio está para o

As políticas públicas de seguridade social devem ser financiadas por diversas

A constituição federal, nos parágrafo terceiro e segundo do artigo 201, estabelece

O salário de benefício é a média dos salários de contribuição, que são

Em apertada síntese, o princípio estabelece a necessidade

O sistema brasileiro previdenciário adota o sistema de repartição solidaria, onde

Peguemos como exemplo a situação dos servidores civis da União em 2016,

Tabela 1 - Déficit do RPPS dos servidores civis da União

Fonte: Secretária de Política de Previdência Social, 2017 32

O princípio da solidariedade, portanto, é impositivo tanto de obrigações quanto

2. O CERNE DO PROBLEMA: OS GASTOS DA PREVIDÊNCIA

A maior problemática não é a quantidade de recursos alocados atualmente, e sim

Grande problemática financeira se traduz na aposentadoria por tempo de

Focando os olhos nos servidores públicos a degradação financeira não é

Problemática questão sobre a aposentadoria dos servidores públicos é que, estes

Concluindo, é verdade então que o desequilíbrio atuarial é maior no INSS,

2.2 – O déficit da previdência

A despesa previdenciária chega, atualmente, ao montante de 58% dos gastos

Gráfico 2 - Despesas primárias da União

Fonte: TAFNER, Paulo; NERY, Pedro Fernando. 42

Gráfico 3 - Despesas primárias da União - 2019 a 2026

Fonte: TAFNER, Paulo; NERY, Pedro Fernando. 43

Entretanto, esse gráfico não projeta a sustentabilidade do sistema, servindo

Gráfico 4 - Déficit financeiro - em R$ bilhões - 2017

Fonte: TAFNER, Paulo; NERY, Pedro Fernando.44

Gráfico 5 - Déficit atuarial - em R$ trilhões - 2018 a 2060

Fonte: TAFNER, Paulo; NERY, Pedro Fernando.45

2.3 – O grande vilão: O envelhecimento populacional

Como o sistema de previdência brasileira é feito por repartição, portanto,

Voltando momentaneamente o olhar para a taxa de fecundidade podemos

Gráfico 6 - Taxa de fecundidade - Brasil - 1950 a 2055

Fonte: TAFNER, Paulo; NERY, Pedro Fernando.46

Figura 1 - Expectativa de vida aos 65 anos - 2016

Fonte: TAFNER, Paulo; NERY, Pedro Fernando.49

Em conjunto, a expectativa de vida aos 65 anos no Brasil é de 83,5 anos, sendo

Tais expectativas influenciam diretamente na quantidade de benefícios pagos

Fonte: TAFNER, Paulo; NERY, Pedro Fernando.51