CONTROL CONSTITUCIONAL

Perú es un país que se ha caracterizado por la poca duración de sus textos

constitucionales desde los inicios de vida republicana, lo cual se ve reflejado en
la cantidad Constituciones a lo largo de su historia. Son el total once las
Constituciones que han existido a lo largo del devenir político y jurídico en la
historia peruana, siendo la de 1993 la que está vigente en la actualidad. Este
número de Constituciones nos hace reflexionar acerca de nuestra propia cultura
constitucional ya que sustituir una carta fundamental por otra supone
inestabilidad e inseguridad. Ciertamente esto se debió, en parte, a que las
constituciones políticas de años atrás sirvieron como marco político en lugar de
uno jurídico, considerando más importante las leyes dadas por el poder
legislativo y las normas con rango de ley del ejecutivo que lo contenido en el
propio texto constitucional. Todo esto cambió a lo largo de los últimos años en
donde la Constitución Política pasó de ser un simple referente “político” a ser una
“norma jurídica” en sí misma, esto es, que su observancia, cumplimiento y
respeto es vital para un Estado Constitucional de Derecho. Es así que lo
dispuesto por la Constitución empezó a jugar un rol determinante en el control
político y jurídico de la Nación.
El presente artículo tiene como objetivo brindar una aproximación a los diversos
controles de constitucionalidad contenidos en el vigente texto constitucional
peruano. En esta ocasión, nos centraremos en el control relativo a la defensa del
principio de supremacía constitucional respecto de las demás normas que
conforman el sistema jurídico peruano. A manera de sinopsis, abordaremos lo
referido a los sistemas de control de constitucionalidad existentes. Luego,
explicaremos los sistemas de control contenidos en la Constitución Política
peruana. Por último, tocaremos un tipo de control no muy usado pero que
constituye una herramienta de control más nos que ofrece el sistema jurídico
peruano.
I. Sistemas-modelo de control de la constitucionalidad
Podemos señalar que existen, a nivel mundial, dos grandes sistema de control
constitucional, entre ellos: el europeo o de Justicia Constitucional concentrada,
generalizado a partir de la constitución austríaca de 1920 y de la obra de Hans
Kelsen, en el que un órgano autónomo especializado y constitucionalmente
designado para ello tiene la potestad de revisar la constitucionalidad de las
normas legales y los actos de poder, estableciendo al respecto, declaraciones
generales ERGA OMNES de plenos efectos derogatorios. El segundo sistema
es el americano o de control difuso (también denominado de la Judicial Review),
permite que sea el mismo órgano jurisdiccional ordinario el que desarrolle la
función de control de la constitucionalidad inaplicando una norma que
contraviene la constitución para el caso en concreto, manteniendo la norma en
cuestión en el ordenamiento.
Podemos observar que el primer sistema nos ofrece un control más efectivo a
efectos que la norma cuestionada puede ser retirada del ordenamiento jurídico
previa pronunciación del órgano colegiado respectivo, teniendo efectos
generales. En cambio, el segundo sistema nos ofrece una forma de control
distinta ya que cabe la posibilidad de inaplicarse una norma de inferior nivel
alegándose su inconstitucionalidad para el caso en concreto, es decir, en la
causa vista por el juez y sólo para ella, siendo los efectos vinculantes sólo para
las partes
Es así que el ordenamiento jurídico peruano en materia de control constitucional
nos ofrece un sistema dual o mixto debido a que ambas formas han sido
recogidas. En materia de control concentrado tenemos al Tribunal Constitucional
que es un órgano colegiado reconocido constitucionalmente, encargado de
analizar la constitucionalidad de las diversas normas legales. Por otro lado,
tenemos también al control difuso el cual es ejercido tanto por los órganos
judiciales como los administrativos.
II. Control concentrado
El texto constitucional peruano establece en su artículo 201 que el Tribunal
Constitucional es el órgano de control de control de la constitución, siendo
considerado -en la práctica- como el máximo intérprete de la misma debido a la
intensa labor que viene desarrollando en la actualidad dirimiendo controversias
en las cuales estén en juegos derechos fundamentales o pronunciándose sobre
la constitucionalidad de normas legales de inferior rango como leyes ordinarias,
decretos legislativos, decretos, reglamentos, entre otros.
Es así que su labor se ve precisada en el artículo siguiente donde se contempla
que resuelve en instancia única la acción de inconstitucionalidad, función que
nos importa en el presente caso. Debido a que la acción de inconstitucionalidad
implica cuestionar seriamente la constitucionalidad de una norma legal y su
consecuente retiro del ordenamiento jurídico, la facultad para iniciar la
mencionada acción está limitada por la propia Constitución, es decir, sólo podrán
hacerlo los facultados por la Carta misma. El Tribunal no actúa de oficio a manera
de vigilante de la constitucionalidad, sólo actúa cuando los órganos y sujetos
expresamente indicados en el artículo 203 de la Constitución inician un proceso
ante este órgano colegiado.
El Tribunal Constitucional emite una sentencia, la cual no tiene efectos
retroactivos, lo cual supone que los efectos generados por la norma son válidos
en el período de tiempo que estuvo vigente, desde su publicación hasta la
sentencia que declara su inconstitucionalidad. Dicha sentencia es publicada en
el Diario Oficial de la nación (en este caso el diario El Peruano), haciendo que la
norma quede sin efecto al día siguiente de la publicación. La excepción a la
irretroactividad de las sentencias del Tribunal Constitucional es lo referido a la
materia tributaria. Según lo dispuesto por el artículo 74 de la Carta
fundamental[9], no surten efectos las normas tributarias dictadas en violación de
lo que establece dicho artículo. De esta manera, de acuerdo al artículo 81 del
Código Procesal Constitucional: “cuando se declare la inconstitucionalidad de
normas tributarias por violación del Artículo 74 de la Constitución, el Tribunal
debe determinar de manera expresa en la sentencia los efectos de su decisión
en el tiempo. Asimismo, resuelve lo pertinente respecto de las situaciones
jurídicas producidas mientras estuvo en vigencia”. Es así que en materia
tributaria, de declararse la inconstitucionalidad de una norma, la retroactividad
surge como una posibilidad.
De acuerdo a lo expresado, podemos concluir que el control concentrado está
reconocido y regulado por la misma Constitución Política del Perú.
Adicionalmente, en el año 2004 se dictó una ley que significó una codificación a
las normas destinadas a iniciar procesos ante el Tribunal Constitucional. La Ley
28237 o Código Procesal Constitucional contiene todo lo referente al aspecto
procesal (competencia, legitimidad, prescripción, etc.) de la justicia constitucional
concentrada en materia de garantías constitucionales, tanto las referidas a la
defensa de los derechos fundamentales como a la defensa del principio de
supremacía constitucional.
III. Control difuso
El texto constitucional peruano reconoce en su artículo 138 la segunda forma de
control constitucional, donde se señala que: “En todo proceso, de existir
incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma legal, los jueces
prefieren la primera. Igualmente, prefieren la norma legal sobre toda otra norma
de rango inferior”.
A diferencia del anterior sistema, este nos ofrece más acceso a la justicia
constitucional debido a que un ciudadano no estaría limitado por el artículo 203
de la Constitución. En este sentido, si un particular inicia un proceso judicial y
considera que una norma contraviene lo dispuesto en la constitución, podrá
solicitar que se inaplique la norma. De igual forma, el juez puede optar por
inaplicarla sin la solicitud de alguna de las partes, lo cual quiere decir que el
control difuso en sede judicial es a pedido de parte o de oficio.
El control difuso en sede judicial tiene su propio procedimiento debido a que las
sentencias expedidas por los jueces pueden ser elevadas en consulta para su
respectiva observación ante la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema
para que se pronuncie sobre el tema. Todo esto se encuentra contenido en la
Ley Orgánica del Poder Judicial.
Adicionalmente al control difuso en sede judicial, podría hablarse de control
difuso en sede administrativa de acuerdo a lo que dispuso el Tribunal
Constitucional en la sentencia recaída en el expediente No 3741-2004-AA/TC,
que constituye un precedente de observancia obligatoria. En esta sentencia, el
Tribunal constitucional establece que si bien es cierto que la Administración
Pública está sometida al principio de legalidad, ésta tiene la facultad y el deber
de preferir la Constitución e inaplicar una disposición infraconstitucional que la
vulnera manifiestamente. En este sentido, el ejercicio del control administrativo
difuso se realiza a pedido de parte y de oficio cuando se trate de la aplicación de
una disposición que vaya en contra de la interpretación que de ella haya
realizado el propio Tribunal Constitucional.
El argumento ofrecido por el Tribunal Constitucional para sustentar la aplicación
del control difuso en sede administrativa (Tribunales administrativos u órganos
colegiados que dirimen controversias) se basa en la redacción del artículo 138
del texto constitucional. Dado que no existe una prohibición explícita ni otra
norma que disponga lo contrario, es razonable reconocer esta facultad a la
Administración Pública cuando ejerce función jurisdiccional dentro de su propio
ámbito. Dicha interpretación contribuye también a que el Tribunal Constitucional
pueda también hacer uso del control difuso cuando resuelve en última instancia
procesos constitucionales (Hábeas Corpus, amparo, entre otros).
Podemos concluir que el control difuso en el Perú, al igual que el control
concentrado, está reconocido en la Constitución Política. Dado que su
reconocimiento no establece prohibición alguna, el Tribunal Constitucional, como
máximo intérprete de la Constitución, estableció en el año 2006 que la
Administración Pública tiene el deber de observar y cumplir lo dispuesto en la
Carta Magna. De esta forma, se reconoce también la aplicación del control difuso
en sede administrativa.
IV. Control legislativo
Este tipo de control de la constitucionalidad es distinto a los comentados
anteriormente. Ciertamente, este tipo constituye más un procedimiento o
formalismo vinculado a la dación de normas legales que a un tipo diseñado
específicamente para analizar la constitucionalidad de una norma.
Este procedimiento de control está recogido en los artículos 90 y 91 del
Reglamento del Congreso de la República donde se contemplan procedimientos
de control sobre la legislación delegada (cuando se trata de decretos legislativos)
y sobre decretos de urgencia respectivamente.
Como bien sabemos, los decretos legislativos son una forma distinta de dictarse
normas con rango de ley. Lo característico de esta forma es que el propio
Congreso de la República dicta una ley autoritativa en donde establece un marco
de delegación de facultades para el Poder Ejecutivo. Es con dichas facultades
determinadas por ley, que el Ejecutivo puede dictar normas con fuerza de ley
sobre materias que competen exclusivamente al Congreso de la República. De
igual forma, la constitución reconoce en su artículo 118 inciso 19 que es facultad
del Presidente de la República el dictar medidas extraordinarias, mediante
Decretos de Urgencia (los cuales tienen fuerza de ley), en materia económica y
financiera cuando así lo requiera el interés nacional.
Ambas formas de dictar normas están subordinadas a que se dé cuenta al
Congreso de la República para su evaluación. Una vez realizado el informe por
parte del Ejecutivo, éste es evaluado por la Comisión de Constitución y
Reglamento, la cual emitirá un dictamen o un informe al pleno sobre la
constitucionalidad de los mencionados decretos, sugiriendo su derogación o
modificación por el Congreso de la República.
Ciertamente, y a manera de comentario adicional, este tipo de control
procedimental no es del todo efectivo debido -en gran parte- al sistema de
gobierno peruano y al parlamento mismo. Como bien sabemos, son tres los
sistemas de gobierno reconocidos en el Derecho Comparado: el régimen
presidencial, el parlamentario y el semipresidencial. Cada uno de ellos tiene sus
especiales características, encuentra su origen y funciona en determinadas
realidades. En el Perú, si bien rige un régimen presidencialista, este esta
marcado de figuras propias de el régimen parlamentarista, llegando a la
conclusión que nuestro régimen es uno presidencial con rasgos de
parlamentarismo. A esto debemos añadir que nuestra la historia peruana enseña
que el caudillismo y el militarismo han marcado profundamente la cultura política
peruana. En este sentido, si bien existen instituciones como los ministros, el voto
de confianza, voto de censura, refrendo ministerial, etc., no es un control
determinante al poder presidencial. Un ejemplo sencillo de esto es el refrendo
presidencial ya que la oposición de un ministro no significa que el presidente vea
impedido su actuar pues puede destituir al ministro de turno y sustituirlo por uno
que comparta su visión política.
En resumen, el presidente de la República –en el Perú- tiene mucho poder,
sumado a esto, está el hecho de ser líder político de su partido. Otro ejemplo
sencillo que contribuye a esto es la propia Constitución Política vigente, debido
a que en su capítulo IV donde regula lo respectivo al Poder Ejecutivo,
desarrollado en su articulado lo referido “sólo” al Presidente de la República.
Otro hecho importante es que en tiempos de elecciones, los partidos políticos
buscan ganar escaños a efectos de ser mayoría en el Congreso. Supongamos
que el partido político del Presidente elegido gana una gran cantidad de escaños,
esto significará que el Presidente tendrá un respaldo en el Congreso ya que sus
colegas del partido apoyarán su visión política mediante la delegación de
facultades. Cabe la posibilidad que el panorama sea contradictorio y que el
partido no gane muchos escaños, de igual forma se buscará tener alianzas
parlamentarias con el objetivo de apoyar al Presidente.
Estadísticamente, se sabe que el Poder Ejecutivo es el que más legisla en el
Perú, curiosamente esto se da mediante Decretos Legislativos y Decretos de
Urgencia. El monopolio legislativo del Congreso ha dejado de ser tal, pasando a
desempeñar una función de control en lugar de una legislativa. Empero, teniendo
en cuenta todo lo mencionado, no es posible hablar de un control en todo el
sentido de la palabra debido al enorme poder político que posee el Presidente
de la República. Hablar de control parlamentario o legislativo es utópico puesto
que si se cuenta con el apoyo de muchos congresistas, el mencionado control
no prosperará. Sin embargo, jurídicamente hablando, esto constituye una
herramienta de control de la constitucionalidad más recogida en nuestro
ordenamiento, es una salida más plasmada en nuestras normas. Determinar su
efectividad, depende en el fondo, de la situación política que viva el país.
Podemos señalar que en materia de control constitucional el Perú el
ordenamiento jurídico peruano nos ofrece tres formas bien definidas, cada una
con sus ventajas y desventajas pero que, en definitiva, buscan defender la
supremacía de la Constitución frente a posibles normas que contravengan lo
dispuesto por ella sea por la forma o por el fondo.
El ordenamiento peruano combina extraordinariamente los dos sistemas más
importantes del mundo occidental contemporáneo. Sumado a esto, se encuentra
otra herramienta jurídica que en el fondo es más un procedimiento regular y
obligatorio que un sistema bien definido. De igual forma cumple una función
similar a los sistemas comprendidos en la Constitución.
En conclusión, podemos afirmar que el sistema de justicia constitucional o de
control de la constitucionalidad es uno de los más perfectos posibles. No
obstante, esta afirmación se circunscribe a nuestra realidad debido a que
funciona y es efectivo en nuestra realidad jurídica.