CATEGORIZACIÓN, ESTRUCTURA
Y HERRAMIENTAS DE LA
GESTIÓN TERRITORIAL
ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL
AUTOR: Naidú Duque Cante

 
    

ÍNDICE  
 

1. Categorización  territorial  

1.1. Marco  normativo  de  la  categorización  municipal  

1.2. Contenidos  de  las  leyes  617  de  2000  y  1551  de  2012  

1.3. Marco  normativo  de  la  categorización  departamental  

2. Estructura  administrativa  de  las  entidades  territoriales  

3. Principales  instrumentos  de  la  gestión  municipal  

3.1. Plan  de  ordenamiento  territorial    

3.2. Plan  de  desarrollo  

3.3. Presupuesto  público  

INTRODUCCIÓN  
Los  contenidos  de  esta  unidad  incluyen  varias  temáticas  importantes  a  la  hora  de  considerar  la  
organización  de  una  entidad  territorial,  en  especial  de  los  municipios  en  nuestro  país.  La  primera  
de  dichas  temáticas  es  la  categorización  territorial.  Para  ello,  se  realiza  una  revisión  normativa  
que   busca   mostrar   las   incoherencias   que   existen   entre   lo   que   establece   la   Constitución   y   lo   que  
desarrollaron   las   normas   relativas   a   categorización   territorial.     A   continuación   se   analizan   las  
características  de  la  estructura  administrativa  a  nivel  territorial,  especialmente  en  relación  con  el  
fenómeno  de  la  desconcentración  administrativa.    La  importancia  de  este  fenómeno  radica  en  
que  sirve  para  mejorar  el  funcionamiento  de  cualquier  organismo  público  cuando  las  funciones  
de   una   entidad   se   distribuyen   entre   sus   diferentes   áreas   funcionales   o   unidades   territoriales.  
Finalmente,   se   aborda   el   análisis   de   las   herramientas   más   importantes   de   la   gestión   territorial   y  
que  sirven  para  sustentar  el  cumplimiento  de  las  funciones  de  inversión  pública.  En  la  segunda  
parte   de   la   unidad   se   revisan   las   autoridades   del   nivel   municipal,   para   lo   cual   se   incluyen   las  
responsabilidades  que  le  corresponde  cumplir  a  cada  una  de  ellas  para  garantizar  el  cumplimiento  
de  las  funciones  de  la  entidad  territorial.      
 
 
 
 

2 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
RECOMENDACIONES  ACADÉMICAS  
 
Con  el  fin  de  lograr  una  asimilación  adecuada  de  los  contenidos  de  la  unidad  tome  en  cuenta  
estas  recomendaciones:  

1. Lea  detenidamente  los  contenidos  de  la  cartilla  cada  semana  antes  de  avanzar  con  
los  demás  materiales;  en  especial  los  contenidos  de  la  semana  5,  que  se  refieren  a  
varios   temas   que,   aunque   son   complementarios,   tienen   cierto   nivel   de  
complejidad.  

2. Si   es   necesario   realice   varias   lecturas   de   los   materiales,   pues   es   importante  

entender  la  secuencia  establecida  en  los  diferentes  contenidos.  

3. En  ese  orden  de  ideas,  para  poder  comprender  mejor  los  contenidos  de  la  semana  
5  es  necesario  leer  y  asimilar  adecuadamente  la  información  allí  contenida.  

4. Luego   de   leer   la   cartilla   es   necesario   continuar   con   la   lectura   de   apoyo,  

posteriormente   con   la   conferencia   y,   finalmente,   con   los   demás   materiales  
didácticos.  

5. Debido  a  que  las  evaluaciones  no  son  textuales,  es  necesario  que  los  contenidos  
sean   estudiados   e   interiorizados   lo   máximo   posible.   Las   evaluaciones   buscarán  
medir  el  nivel  de  comprensión  de  los  temas;  por  lo  tanto,  su  énfasis  será  el  análisis.  

DESARROLLO  DE  CADA  UNA  DE  LAS  UNIDADES  TEMÁTICAS  

1. Categorización  territorial  
 
Como   veíamos   en   la   unidad   anterior,   en   Colombia   las   entidades   territoriales   tienen   funciones  
propias  y  autoridades  para  tomar  las  decisiones  de  su  territorio;  sin  embargo,  en  la  mayoría  de  
los  casos  los  recursos  son  insuficientes.  Aunque  la  Constitución  consagra  la  autonomía  territorial,  
esta  no  se  encuentra  garantizada  en  la  práctica  debido  al  desequilibrio  entre  funciones  y  recursos,  
lo  cual  dificulta  un  cumplimiento  real  de  las  responsabilidades  del  Estado  a  nivel  local.  A  estos  
problemas  en  el  diseño  normativo  se  ha  sumado  paulatinamente  el  énfasis  puesto  en  la  gestión  
organizacional  que  introdujo  el  paradigma  de  la  nueva  gestión  pública.    
 
En  la  práctica,  los  municipios  se  han  convertido  en  entidades  meramente  ejecutoras  de  políticas  
y  programas  nacionales  y  las  autoridades  territoriales  están  más  orientadas  hacia  el  cumplimiento  
de  las  obligaciones  administrativas  que  a  la  satisfacción  real  de  las  necesidades  sociales  de  sus  
comunidades.   Esta   preocupación   excesiva   en   la   forma   ha   conducido   a   interpretaciones  
deformadas   de   la   realidad   con   el   ánimo   de   sustentar   documentos   de   “gestión   eficiente”.     Los  

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 3

    

asuntos   propios,   derivados   de   la   dinámica   cotidiana   del   colectivo   local,   pasaron   a   ocupar   un  
segundo   lugar   frente   a   la   avalancha   de   requerimientos   burocráticos   que   deben   cumplir   las  
administraciones  municipales  en  nuestro  país  para  el  nivel  nacional.  

1.1. Marco  normativo  de  la  categorización  municipal  

 
Si  bien  se  puede  afirmar  que,  dadas  las  condiciones,  los  municipios  pequeños  difícilmente  podrán  
superar  los  obstáculos  a  los  que  se  enfrentan,  el  problema  está  en  que  el  diseño  normativo  no  
reconoce  esta  realidad,  lo  que  hace  imposible  un  ejercicio  real  de  la  autonomía  territorial,  aunque  
sea   limitada,   para   estas   entidades   territoriales.   Para   muchas   de   ellas,   incluso,   sería   más  
conveniente   reconocer   la   imposibilidad   de   concretar   la   autonomía   territorial   así   sea   a   niveles  
mínimos,   a   seguirlas   considerando   equivocadamente   entidades   con   autonomía.   De   hecho,   su  
realidad  se  ajusta  más  a  la  de  una  unidad  desconcentrada  que  a  la  de  una  entidad  descentralizada  
territorialmente.  En  el  caso  de  los  demás  municipios,  sin  embargo,  la  categorización  permitiría  
ajustar   la   realidad   de   la   entidad   con   la   definición   de   esta   en   el   ordenamiento   normativo,  
mejorando  las  probabilidades  de  aprovechar  sus  potencialidades  y  ventajas.    
 
Las  condiciones  para  la  categorización  en  Colombia  se  encuentran  establecidas  en  el  artículo  320  
la  Constitución  Política  de  1991,  donde  se  abre  la  posibilidad  para  que,  por  medio  de  una  ley,  se  
clasifique   a   los   municipios   tomando   en   cuenta   la   población,   los   recursos   fiscales,   la   importancia  
económica   y   la   situación   geográfica.   Aunque   esta   directriz   involucra   un   nivel   importante   de  
complejidad  para  la  categorización  municipal,  ya  que  propende  por  el  reconocimiento  de  algunas  
de  las  diferencias  presentes  en  la  dinámica  entre  territorios,  la  intención  de  proyectar  el  territorio  
sobre   las   normas   no   es   novedosa   en   el   ordenamiento   institucional   colombiano.   Su   origen   se  
puede   ubicar   en   la   reforma   constitucional   de   1945,   y   más   adelante,   en   la   de   1969,   las   cuales  
introdujeron   cambios   a   la   Constitución   de   1886.   En   ambos   actos   legislativos   se   plantea   la  
posibilidad  para  que  la  ley  establezca  diferentes  categorías  municipales  tomando  en  cuenta  la  
población,  los  recursos  y  la  importantica  económica.  La  diferencia  con  la  Constitución  de  1991  es  
que  esta  incluye  un  nuevo  criterio  de  categorización,  la  situación  geográfica.    Los  efectos  de  ubicar  
a  los  municipios  en  estas  categorías  deberían  derivar  en  diferencias  en  tres  aspectos  específicos,  
la  organización,  el  gobierno  y  la  administración,  y  no  solo  en  el  último  como  estaba  considerado  
con  la  Constitución  anterior.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

4 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
  
Tabla  1.  Criterios  y  efectos  de  la  categorización  municipal  en  las  constituciones  de  1991  y  1886  
 
CONSTITUCIÓN  DE  1991   CONSTITUCIÓN  DE  1886  
Criterio  de  categorización   Efectos  de  la   Criterio  de   Efectos  de  la  
municipal   categorización   categorización   categorización  
municipal  

Población  
Población   Recursos  fiscales  
Organización  
Recursos  fiscales  
Gobierno   Importancia   Administración  
Importancia  económica   económica  
Administración  
Situación  geográfica  
 
 
Fuente:  (elaboración  propia)  

1.2. Contenidos  de  las  leyes  617  de  2000  y  1551  de  2012  
 
A  pesar  de  las  distintas  posibilidades  que  ofrece  la  Constitución  de  1991,  en  materia  de  diseño  de  
la   categorización   municipal   y   las   alternativas   que   se   podrían   plantear   también   para   el  
departamento,  los  desarrollos  normativos  han  sido  lánguidos  y  superficiales  al  reglamentar  esta  
materia  para  ambos  niveles  administrativos.  El  interés  por  reconocer  las  diferentes  dimensiones  
de   la   realidad   territorial   en   categorías   con   amplio   contenido   cualitativo   se   ha   reducido   a   la  
definición  de  categorías  de  carácter  meramente  cuantitativo,  las  cuales,  además,  no  repercuten  
en  un  régimen  diferenciado.    
 
Las  normas  sobre  categorización,  tanto  municipal  como  departamental,  no  han  tomado  en  cuenta  
la  totalidad  de  los  factores  de  categorización  ni  ninguno  de  los  factores  de  diferenciación  que  
establece  la  Carta  Constitucional  para  el  funcionamiento  de  las  diferentes  categorías.  La  norma  
principal,   que   es   la   Ley   136   de   1994,   introdujo   las   bases   de   categorización   territorial,   las   cuales,  
aunque   han   sido   objeto   de   ajustes   mediante   otras   normas,   no   han   cambiado   el   número,   la  
denominación   de   las   categorías,   ni   los   criterios   de   categorización.     Estas   normas,   que   son   la   Ley  
617  de  2000  y  la  Ley  1551  de  2012,  utilizan  -­‐en  el  caso  de  la  primera-­‐  solamente  a  la  población  y  
los   recursos   como   criterios   de   categorización,   igual   que   lo   hizo   la   Ley   136,   y   -­‐en   el   caso   de   la  
segunda-­‐   aunque   plantea   que   los   criterios   de   categorización   son   los   cuatro   que   establece   la  
Constitución,   al   final   termina   utilizando   los   mismos   que   la   Ley   617.   Ninguna   de   estas   normas  
desarrolla   regímenes   diferenciados   para   el   gobierno,   la   organización   y   las   funciones,   ya   que  
aunque   la   Ley   1551   abre   la   posibilidad   para   que,   en   el   plazo   de   dos   años,   se   expida   una   ley   que  
reglamente  esta  materia,  sus  desarrollos  no  se  han  concretado  hasta  el  momento.  
 
 
 

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 5

    

La  Ley  136,  al  igual  que  la  617,  estableció  siete  (7)  categorías  que  permiten  ubicar  a  los  municipios  
en:  categoría  especial  y  municipios  de  categoría  primera  a  sexta.  Los  criterios  de  categorización,  
medidos  a  partir  de  número  de  habitantes  e  ingresos  corrientes  de  libre  destinación.  permiten  
clasificar  a  los  municipios  de  mayor  a  menor.    
 
Tabla  2.  Categorías  municipales  de  acuerdo  con  la  Ley  617  de  2000  
 
Categoría   Población  (No  de   Ingresos  corrientes  de  
municipal   habitantes)   libre  destinación  
(SMLM)  
Especial   >=  500.001  Hab   >  400.000  
Primera   100.001  –  500.000   100.000  –  400.000  
Segunda     50.001  –  100.000     50.000-­‐100.000  
Tercera     30.001  –  50.000   30.000  –  50.000  
Cuarta   20.001  –  30.000   25.000  –  30.000  
Quinta   10.001  -­‐20.000   15.000  –  25.000  
Sexta   =  <  10.000   =<  15.000  
 
Fuente:  Ley  617  de  2000  
 
Sin  embargo,  la  misma  norma  establece  que  un  municipio  o  distrito  que  deba  clasificarse  en  una  
categoría  de  acuerdo  con  su  población,  pero  sus  ingresos  no  correspondan  con  esta  categoría,  
deberá   clasificarse   en   la   categoría   correspondiente   a   la   de   sus   ingresos   corrientes.   Es   decir,   que  
el  criterio  principal  de  categorización  son  los  recursos,  en  tanto  dicho  criterio  no  está  supeditado  
a  la  población,  ya  que  no  se  encuentra  articulado  de  manera  obligatoria  con  esta  para  determinar  
la  respectiva  categoría  municipal.  De  igual  manera,  la  norma  establece  como  sanción  descender  
la  categoría  para  el  año  siguiente  a  los  municipios  que  superen  los  porcentajes  máximos  de  gastos  
permitidos  para  el  funcionamiento  de  la  entidad  en  relación  con  sus  ingresos  corrientes  de  libre  
destinación.    
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

6 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 Tabla  3.  Límites  de  asignación  para  gastos  de  funcionamiento  con  los  ingresos  corrientes  de  libre  destinación  de  los  
municipios  
 
Categoría   Límite  
Especial   50%  
Primera   65%  
Segunda  y  tercera   70%  
Cuarta,  quinta  y  sexta   80%  
 
Fuente:  Ley  617  de  2000  

Por  su  parte,  la  Ley  1551  de  2012,  que  se  supone  modifica  lo  que  establece  la  Ley  617,  menciona  
como   criterios   de   clasificación   de   los   municipios   los   cuatro   que   señala   la   Constitución.   Sin  
embargo,   en   la   descripción   de   cada   una   de   las   categorías   incluye   solo   tres   -­‐la   población,   los  
recursos  y  la  importancia  económica-­‐  dejando  de  lado,  aunque  acabe  de  mencionarla,  la  situación  
geográfica.  Adicionalmente,  no  queda  claro  a  qué  se  refiere  la  importancia  económica,  ya  que  
aunque  la  describe  como  el  peso  relativo  que  representa  el  PIB  de  cada  uno  de  los  municipios  
dentro  de  su  departamento,  simplemente  se  dedica  a  asignar  grados  del  1  al  7  a  las  categorías  
municipales,  tal  y  como  se  encontraban  planteadas  en  términos  de  población  y  recursos  en  la  Ley  
617  de  2000.  
Tabla  4.  Categorías  municipales  de  acuerdo  con  la  Ley  1551  de  2012  

GRUPO   Categoría   Población  (No  de   Ingresos   Importancia  

municipal   habitantes)   corrientes  de  libre   económica  
destinación  
Primer   Especial   >=  500.001     >  400.000   Grado  uno  
grupo:  
Primera   100.001  –  500.000   100.000  –  400.000   Grado  dos  
municipios  
grandes  
Segundo   Segunda     50.001  –  100.000     50.000-­‐100.000   Grado  tres  
grupo:  
Tercera     30.001  –  50.000   30.000  –  50.000   Grado  cuatro  
municipios  
intermedios   Cuarta   20.001  –  30.000   25.000  –  30.000   Grado  cinco  
Tercer   Quinta   10.001  -­‐20.000   15.000  –  25.000   Grado  seis  
grupo:  
Sexta   =  <  10.000   =<  15.000   Grado  siete  
municipios  
básicos  

Fuente:  Ley  1551  de  2012  

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 7

    

Además,  esta  ley  incluye  la  misma  directriz  de  la  Ley  617  que  ordena  que  si  un  municipio  o  distrito  
que   de   acuerdo   con   su   población   deba   clasificarse   en   una   categoría,   pero   sus   ingresos   no  
corresponden  con  ella,  deberá  clasificarse  en  otra  correspondiente  a  la  de  sus  ingresos  corrientes.  
Con   esto   se   puede   concluir   que,   aunque   esta   norma   supuestamente   busca   avanzar   en   el  
cumplimiento   de   la   Constitución,   en   la   práctica   termina   estableciendo   como   único   criterio   de  
categorización  la  disponibilidad  de  recursos  de  los  municipios.    
 
La   consideración   del   municipio   como   una   entidad   que   debe   ser   evaluada   por   su   capacidad  
económica,   sin   considerar   sus   demás   atributos,   se   ilustra   también   en   estas   dos   normas   al  
endurecer   de   manera   progresiva   los   requisitos   para   la   creación   de   nuevas   entidades   del   nivel  
local.  Estos  requisitos  son  los  mismos  que  se  establecen  para  la  categorización  y,  debido  a  las  
dificultades   fiscales   que   enfrentan   hoy   día   los   municipios,   las   normas   han   buscado   limitar   al  
máximo  la  creación  de  este  tipo  de  entidades.  Ante  una  consideración  de  los  municipios  como  
entidades  “ricas”  o  “pobres”  la  mejor  opción  es  limitar  la  aparición  de  más  municipios  “pobres”.  
Un  aspecto  importante  a  resaltar  de  la  Ley  1551,  que  la  diferencia  de  las  normas  anteriores  sobre  
categorización,  es  que  introduce  de  manera  tímida  una  especie  de  supracategorización,  mediante  
la   cual   reúne   a   las   entidades   de   nivel   local   en   grupos   de   municipios   grandes,   intermedios   y  
básicos.  El  propósito  de  esta  clasificación  es  el  establecimiento  de  regímenes  diferenciados  en  
materia   de   organización,   gobierno   y   administración.   Así,   esta   ley   estaría   estableciendo   en   la  
práctica   solo   tres   categorías   de   municipios,   ya   que   como   lo   establece   la   Constitución,   los  
regímenes   diferenciados   deben   estar   ligados   a   cada   categoría   municipal   y   no   a   grupos   de  
categorías.  

1.3. Marco  normativo  de  la  categorización  departamental  

 
Por  su  parte,  la  categorización  departamental  ha  recibido  el  mismo  tratamiento  que  en  el  caso  de  
los  municipios,  pues  en  la  Ley  617  de  2000  se  establecieron  cuatro  (4)  categorías,  tomando  en  
cuenta  la  población  y  los  recursos,  con  el  fin  de  clasificarlos  de  mayor  a  menor.  De  igual  manera,  
las   situaciones   excepcionales   descritas   para   los   municipios   se   hicieron   extensivas   a   los  
departamentos  en  los  dos  casos  descritos.  Por  un  lado,  en  la  situación  en  la  que  los  recursos  del  
departamento   no   coincidan   con   los   de   la   población   se   deberá   clasificar   en   la   categoría   que  
corresponda   con   el   nivel   de   ingresos   corrientes   de   libre   destinación.   Por   otro   lado,   si   un  
departamento  excede  los  gastos  de  funcionamiento  establecidos  por  la  ley  para  la  categoría  en  
la  que  se  encuentre  clasificado  deberá  descender  a  la  categoría  inferior.  
 
 
 
 
 
 

8 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 Tabla  5.  Categorías  departamentales  de  acuerdo  con  la  Ley  617  de  2000  
 
Categoría   Población  (No  de   Ingresos  corrientes  de  
departamental   habitantes)   libre  destinación  
(SMLM)  
Especial   >  2.000.00   >  600.000  
Primera   700.001  –  2.000.000   170.000  –  600.000  
Segunda     390.001  –  700.000     122.001  –  170.000    
Tercera     100.001  –  390.000   60.001  –  122.000  
Cuarta   =  <  100.00   =  <  60.000  

Fuente:  Ley  617  de  2000  

Sin   embargo,   las   nuevas   consideraciones   sobre   la   importancia   económica   introducidas   en   la  

categorización   municipal   no   son   aplicables   al   departamento,   en   tanto   su   desarrollo   se   introdujo  
en  la  Ley  1551  de  2012,  la  cual  fue  expedida  para  “modernizar  la  organización  y  el  funcionamiento  
de   los   municipios”.   Igual   sucede   con   la   disposición   sobre   creación   de   nuevas   entidades  
territoriales,  ya  que  esta  posibilidad  fue  introducida  para  los  departamentos  apenas  en  el  año  
2011  con  la  Ley  1454  y  todavía  no  existe  una  reglamentación  precisa  sobre  la  cantidad  de  recursos  
o  población.  

2. Estructura  administrativa  de  las  entidades  territoriales  

 
En   la   actualidad,   las   entidades   territoriales   tienen   libertad   para   establecer   su   estructura  
administrativa   atendiendo   sus   necesidades   y   particularidades   propias,   así   como   su   capacidad  
fiscal.  La  cantidad  de  recursos  propios  con  que  cuentan  las  entidades  territoriales  determina  la  
capacidad   para   sostener   su   administración;   en   especial,   porque   dicha   administración   está  
sustentada  en  una  burocracia  o  planta  de  personal  responsable  de  garantizar  el  ejercicio  de  las  
funciones   asignadas   a   la   entidad   a   través   de   la   Constitución   y   las   leyes   que   reglamentan   los  
diferentes  sectores  de  inversión  pública.  Sin  embargo,  esta  burocracia  debe  servir  para  que  la  
inversión  social  permita  el  mejoramiento  constante  de  las  condiciones  de  vida  de  la  sociedad,  por  
lo  que  se  esperaría  que  la  mayoría  de  los  recursos  estén  orientados  a  ella.  
 
Infortunadamente,  debido  a  la  escasez  de  los  recursos  en  las  entidades  territoriales,  en  particular  
en  los  municipios  pequeños,  la  mayoría  de  los  recursos  terminan  siendo  asignados  para  pagar  
personal,   dentro   de   lo   que   se   conoce   como   gastos   de   funcionamiento.   De   hecho,   durante   la  
década   de   los   años   90   del   siglo   XX,   los   municipios   redujeron   la   inversión   a   un   nivel   mínimo   y   las  
prácticas  clientelistas  llevaron  a  que  el  100%  de  los  recursos  propios  fueran  asignados  para  gastos  
burocráticos.   Incluso,   la   deuda   que   adquirían   las   entidades   territoriales   en   su   mayoría   se  

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 9

    

dedicaban  para  estos  propósitos.  Todo  esto  condujo  a  desvirtuar  el  verdadero  propósito  de  las  
entidades  territoriales  para  el  bienestar  general.  
 
Por   este   motivo,   a   finales   de   la   década,   se   expidieron   varias   leyes   que   se   orientaron   al  
saneamiento  fiscal  del  nivel  territorial.  Una  de  estas  fue  la  Ley  617  de  2000,  la  cual  revisamos  en  
el   punto   anterior,   referida   a   la   categorización   territorial.   El   principal   propósito   de   esta   ley   era   el  
saneamiento  fiscal,  para  lo  cual  se  establecieron  límites  a  los  gastos  de  funcionamiento  con  los  
ingresos  de  libre  destinación  de  las  entidades.  Como  pudimos  observar  en  la  tabla  3,  entre  mayor  
es  la  categoría,  mayor  es  el  porcentaje  de  los  ICLD  de  los  municipios  que  se  pueden  destinar  a  
gastos  de  funcionamiento.  Esto  significa  que  cuando  el  número  de  la  categoría  es  mayor,  más  
pequeño  es  el  municipio  tanto  en  población  como  en  recursos.  Por  esta  razón,  a  las  entidades  
locales   que   se   ubican   en   las   primeras   categorías,   en   tanto   disponen   de   mayores   recursos,   se   les  
permite   asignar   un   menor   porcentaje   de   sus   recursos   propios.   La   razón   para   establecer   esta  
limitación  era  dejar  un  margen  de  recursos  para  asignar  a  la  inversión  social.  
 
En  cuanto  a  la  estructura  administrativa,  si  bien  las  entidades  territoriales  deben  consultar  sus  
particularidades   y   sus   recursos   para   definirla,   existen   algunas   autoridades   establecidas  
constitucionalmente   que   deben   ser   las   mismas   para   todos   los   municipios,   distritos   y  
departamentos,  y  que  introducen  inflexibilidades  dentro  de  la  estructura  administrativa.  Estas  
autoridades   son   el   concejo   municipal   o   distrital,   el   alcalde   o   gobernador,   los   personeros   y   los  
contralores.   Sin   embargo,   las   entidades   territoriales   pueden   decidir   el   número   y   clase   de  
secretarías,   departamentos   administrativos   e   institutos   descentralizados   por   servicios   que  
requieren  para  cumplir  sus  funciones.  
 
La   misma   Ley   617   de   2000   autorizó   a   los   municipios   para   eliminar   la   contraloría   en   los   casos   en  
que,   por   razones   de   capacidad   económica,   se   requiera.   No   obstante,   el   control   social   le  
corresponde  hacerlo  a  la  contraloría  departamental.  Las  demás  oficinas  son  las  mismas  para  todos  
los  municipios;  solo  cambia  el  número  y  clase  de  unidades  administrativas  correspondientes  a  
secretarías,  departamentos  administrativos  e  institutos  descentralizados  por  servicios.    
 
Como   veíamos   en   la   unidad   anterior,   todas   las   entidades   territoriales   del   mismo   nivel   territorial  
tienen  asignadas  las  mismas  funciones.  Estas  funciones  deben  ser  distribuidas  entre  las  unidades  
administrativas  de  la  entidad.  En  ese  sentido,  puede  haber  municipios  que  tengan  más  unidades  
administrativas;  la  mayoría  tiene  la  posibilidad  de  constituir  pocas  de  estas,  pero  las  funciones  de  
la   entidad   son   las   mismas.   Es   decir,   que   si   una   entidad   territorial   tiene   pocas   secretarías   y/o  
departamentos   administrativos   a   cada   uno   le   corresponde   cumplir   más   funciones   que   otra  
entidad   con   un   número   mayor   de   unidades.   A   esto   se   debe   que,   en   la   práctica,   las   funciones  
asignadas   a   los   municipios   pequeños   estén   desbordadas   frente   a   sus   capacidades,   tanto  
administrativas  como  fiscales.  
 
El  proceso  de  distribuir  las  funciones  de  la  entidad  territorial  entre  sus  unidades  administrativas  
se   conoce   como   desconcentración   administrativa,   tal   como   lo   describe   la   Ley   489   de   1998.   El  

10 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
proceso   para   modificar   la   estructura   administrativa   se   conoce   como   reestructuración,   el   cual  
puede   generar   un   aumento   o   una   reducción   en   su   tamaño.   Cuando   la   entidad   territorial   ha  
experimentado  un  incremento  de  su  capacidad  económica,  se  puede  ampliar  el  tamaño  mediante  
la   creación   de   más   secretarías,   departamentos   administrativos   o   institutos   descentralizados   por  
servicios.  Esto  normalmente  sucede  cuando  la  dinámica  económica  ha  mejorado  y  deriva  en  una  
mayor  generación  de  recursos  por  el  recaudo  de  impuestos.    
 
También   se   puede   reestructurar   una   entidad   para   generar   una   reducción   en   el   número   de  
unidades   administrativas,   eliminando   secretarías,   departamentos   administrativos   o   institutos  
descentralizados  por  servicios.  Esto  ocurre  cuando  la  capacidad  económica  de  la  entidad  se  ha  
visto  reducida,  normalmente  por  una  afectación  de  la  economía  en  su  territorio.  En  estos  casos,  
las   funciones   que   le   corresponden   a   las   unidades   administrativas   que   se   eliminan   deben   ser  
asignadas  a  las  unidades  que  se  conservan,  las  cuales  normalmente  reciben  una  denominación  
diferente,  con  el  fin  de  integrar  las  funciones  asignadas.  
 
El  proceso  de  desconcentración  administrativa,  de  acuerdo  con  la  Ley  489  de  1998,  es  el  proceso  
a   través   del   cual   las   funciones   de   una   entidad   son   distribuidas   entre   sus   áreas   administrativas   o  
unidades   territoriales   (Hernández,   1999).   Esta   distribución   se   hace   con   el   fin   de   garantizar   el  
adecuado  cumplimiento  de  las  funciones  de  la  entidad.  Como  se  puede  ver,  la  desconcentración  
administrativa  no  es  un  proceso  exclusivo  de  las  entidades  territoriales,  sino  que,  de  acuerdo  con  
la  norma,  está  presente  en  todos  los  organismos  y  entidades  públicas  en  Colombia  que  tengan  
personería  jurídica.    
 
En  ese  sentido,  se  pueden  desconcentrar  administrativamente  los  departamentos,  los  distritos,  
los  municipios,  la  Nación,  las  áreas  metropolitanas,  las  asociaciones  de  municipios,  las  empresas  
industriales  y  comerciales  del  Estado,  los  establecimientos  públicos,  las  sociedades  de  economía  
mixta,   los   entes   universitarios   autónomos   (universidades   públicas),   las   empresas   sociales   del  
Estado  (hospitales  públicos),  etc.  El  caso  de  la  Nación  como  figura  jurídica  es  especial,  ya  que  sus  
unidades   administrativas   exceden   las   dimensiones   de   cualquier   otra   persona   jurídica,   pues  
terminan  siendo  otras  entidades,  aunque  sin  personería  jurídica.  Como  sabemos  por  el  curso  de  
organización   del   Estado,   la   Nación   se   compone,   en   el   sector   central,   de   la   presidencia,   la  
vicepresidencia,  los  ministerios,  las  superintendencias,  las  unidades  administrativas  especiales,  y  
los   consejos   superiores   de   la   administración.   Estas   entidades   son   la   manifestación   de   la  
desconcentración  administrativa  del  nivel  nacional,  pero  cada  una  de  ellas,  a  su  vez,  se  encuentra  
desconcentrada  internamente.  
 
La   desconcentración   administrativa   por   funciones   se   configura   por   la   existencia   de   áreas  
funcionales,   las   cuales   pueden   recibir   diferentes   denominaciones   dependiendo   del   tipo   de  
entidad.   En   el   caso   de   los   municipios,   estas   son   las   secretarías   y   los   departamentos  
administrativos.   Otras   entidades   pueden   asignarles   denominaciones   diferentes   como  
direcciones,  subdirecciones,  gerencias,  vicepresidencias,  oficinas,  etc.  Algunas  entidades  también  
pueden  tener  unidades  territoriales,  es  decir  oficinas  que  pertenecen  a  la  entidad  pero  que  se  

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 11

    

ubican   en   un   lugar   geográfico   diferente.   Dichas   unidades   también   se   consideran  

desconcentración  y,  al  mismo  tiempo,  pueden  estar  también  desconcentradas  funcionalmente.  
En  este  sentido,  todas  las  entidades  públicas  con  personería  jurídica  en  Colombia  se  encuentran  
desconcentradas  funcionalmente,  pero  no  todas  están  desconcentradas  por  territorio.  
 
Existen  muchos  casos  de  entidades  desconcentradas  territorialmente,  como  los  ministerios,  el  
Banco  de  la  República,  la  Contraloría  General  de  la  Nación,  la  Policía  Nacional,  el  Ejército  Nacional,  
el  SENA,  el  ICBF,  etc.  Estas  entidades  tienen  su  sede  principal  en  Bogotá,  pero  también  tienen  
oficinas  ubicadas  en  los  territorios  con  el  fin  de  garantizar  el  mejor  cumplimiento  de  sus  funciones  
mediante  una  presencia  nacional.  Adicionalmente,  los  juzgados  y  los  tribunales  administrativos  
son   unidades   desconcentradas   de   la   Rama   Judicial   ya   que,   aunque   hacen   presencia   a   nivel  
municipal,  dependen  directamente  del  nivel  nacional.  También  son  unidades  desconcentradas  
territorialmente  las  localidades  en  Bogotá  pues,  a  pesar  de  que  se  encuentran  al  interior  de  la  
entidad  territorial,  están  fuera  de  la  sede  principal  de  los  organismos  distritales.  
La  particularidad  de  la  desconcentración  administrativa  es  que  se  presenta  al  interior  de  la  misma  
persona  jurídica,  a  diferencia  de  la  descentralización  territorial,  que  se  presenta  entre  distintas  
personas   jurídicas.   Por   eso,   la   descentralización   en   Colombia   ha   significado   la   extracción   de  
funciones   que   pertenecían   a   la   Nación   y   su   traslado   hacia   las   entidades   territoriales;   y   la  
desconcentración   representa   la   distribución   de   las   funciones   de   una   entidad   entre   sus   áreas  
funcionales   y,   en   algunos   casos,   también   en   unidades   territoriales.   Esta   diferenciación   es  
importante,  ya  que  en  la  práctica  -­‐e  incluso  en  las  normas-­‐  se  tienden  a  confundir  y  a  asimilar  
como  el  mismo  proceso.  Este  es  el  caso  del  decreto  1421  de  1993  que  se  refiere  a  las  localidades  
en   Bogotá   como   sinónimo   de   la   descentralización   territorial,   pero,   como   veíamos,   se   trata   de  
unidades  desconcentradas  territorialmente.  
 
Las  diferencias  entre  los  dos  procesos  son  claras  y  se  pueden  revisar  alrededor  de  los  mismos  
factores   que   identifican   a   la   descentralización   territorial,   las   autoridades,   las   funciones   y   los  
recursos.   En   el   caso   de   las   entidades   territoriales,   las   autoridades   son   de   elección   popular,   es  
decir,  son  autoridades  propias.  Por  el  contrario,  en  las  localidades  las  autoridades  no  son  propias,  
porque   no   son   elegidas   popularmente,   sino   que   en   general   se   trata   de   funcionarios   de   libre  
nombramiento  y  remoción  designados  por  la  máxima  autoridad  de  la  entidad.  Las  autoridades  
superiores   de   las   personas   jurídicas   pueden   ser   de   elección   popular,   como   es   el   caso   de   los  
alcaldes  y  los  gobernadores,  o  pueden  ser  de  libre  nombramiento  y  remoción,  como  sucede  con  
los   directores   de   los   establecimientos   públicos,   o   los   gerentes   de   las   empresas   industriales   y  
comerciales  del  Estado,  entre  otros.  Las  unidades  desconcentradas,  por  ejemplo  las  localidades  
en   Bogotá,   son   dirigidas   por   los   alcaldes   locales,   los   cuales   son   nombrados   por   el   alcalde   mayor  
del  Distrito.  En  el  caso  de  los  municipios,  las  unidades  desconcentradas,  que  son  las  secretarías  y  
los   departamentos   administrativos,   tienen   a   la   cabeza   a   un   secretario   o   a   un   director   de  
departamento  administrativo.  
 
En   relación   con   las   funciones,   las   entidades   territoriales   tienen   asignadas   funciones   propias   a  
través  de  la  Constitución  y  las  diferentes  leyes  que  han  reglamentado  las  funciones  de  inversión  

12 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
social  y  las  funciones  de  apoyo  a  la  gestión  pública.  Por  su  parte,  las  funciones  asignadas  a  las  
unidades   desconcentradas   no   les   pertenecen   a   estas,   sino   a   la   entidad   a   la   que   pertenece   la  
unidad.  Este  es  el  caso  de  las  secretarías  en  un  municipio,  las  cuales  asumen  funciones  que  le  
pertenecen  a  la  entidad  territorial.  Por  ende,  el  proceso  de  toma  de  decisiones  cuando  se  trata  
de  la  entidad  territorial  municipio,  que  le  corresponde  al  alcalde  y  al  concejo,  se  ejerce  dentro  de  
un   marco   de   autonomía   territorial,   lo   cual   implica   que   se   realiza   sin   la   injerencia   de   ninguna  
autoridad  externa  a  la  entidad  territorial.  Pero  las  decisiones  que  toman  las  autoridades  de  las  
unidades  desconcentradas,  como  las  secretarías,  se  enmarcan  en  una  relación  de  subordinación  
de  los  secretarios  frente  al  alcalde.  Es  decir,  que  deben  sujetarse  a  las  directrices  y  órdenes  que  
emite  éste  último.  
 
Finalmente,  los  recursos  propios  de  las  entidades  territoriales  se  generan  por  los  impuestos  que  
legalmente  se  les  han  asignado  como  propios.  De  acuerdo  con  el  marco  normativo,  las  entidades  
territoriales   tienen   autonomía   para   la   asignación   de   estos   recursos   y   está   prohibido   que  
autoridades  externas  entren  a  decidir  sobre  su  uso,  ya  que  son  la  base  para  garantizar  la  ejecución  
de   las   decisiones   tomadas   por   las   autoridades   territoriales.   En   las   unidades   desconcentradas,  
como   una   secretaría   o   un   departamento   administrativo   en   un   municipio,   o   las   localidades   en  
Bogotá,  los  recursos  los  genera  la  entidad  territorial,  es  decir,  el  municipio  o  el  distrito  para  los  
ejemplos  planteados.  Por  lo  tanto,  las  unidades  desconcentradas  carecen  de  recursos  propios,  ya  
que  los  recursos  que  les  corresponden  son  asignados  por  las  autoridades  centrales  del  organismo.  
Estas   particularidades   descritas   en   relación   con   la   desconcentración   administrativa,   sea   por  
funciones  o  por  territorio,  son  las  mismas  para  cualquier  tipo  de  entidad  pública  en  Colombia.  

3. Principales  instrumentos  de  la  gestión  municipal.  

 
Como  veíamos  en  la  unidad  anterior,  el  diseño  normativo,  además  de  reglamentar  las  funciones  
de  inversión  pública  también  ha  servido  para  definir  las  herramientas  a  través  de  las  cuales  debe  
garantizarse   dicha   inversión.   Estas   herramientas   son   de   diferente   naturaleza   e   involucran  
temáticas   como   la   gestión   de   personal,   la   gestión   de   la   calidad,   el   control   interno,   las  
metodologías  para  formular  proyectos  de  inversión  pública,  la  planeación,  el  presupuesto  y  el  
ordenamiento  físico  del  territorio,  entre  otros.  Sin  embargo,  en  términos  de  la  actuación  de  las  
autoridades   públicas   y   el   cumplimiento   de   las   funciones   que   se   orientan   directamente   al  
mejoramiento  de  la  calidad  de  vida,  las  principales  funciones  tienen  que  ver  con  herramientas  
como  el  Plan  de  Desarrollo,  el  Presupuesto  Público  y  el  Plan  de  Ordenamiento  Territorial.  
 
Aunque  cada  una  de  estas  herramientas  se  analizará  con  detalle  en  otros  módulos  del  programa,  
la  idea  es  presentar  una  revisión  panorámica  rápida  sobre  la  forma  como  estas  se  articulan  para  
garantizar  los  fines  del  municipio.  El  propósito  es  que  ustedes,  como  estudiantes,  identifiquen  las  
diferencias  y  particularidades  de  cada  uno  de  estos  instrumentos,  así  como  la  forma  en  que  se  
articulan  de  manera  sistémica.  

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 13

    

3.1. Plan  de  ordenamiento  territorial    

 
Es  un  instrumento  de  la  planeación  que,  de  acuerdo  con  la  Ley  388  de  1997,  tiene  alcance  local,  
es  decir,  afecta  principalmente  a  los  municipios  y  a  los  distritos.  Sin  embargo,  con  la  Ley  1454  de  
2011  se  abrió  también  la  posibilidad  para  que  se  formulen  planes  de  ordenamiento  territorial  
departamentales.   A   pesar   de   esto,   la   tradición   ha   indicado   que   el   ordenamiento   territorial   es  
principalmente  local,  por  lo  que  son  las  entidades  más  pequeñas  del  Estado  las  responsables  de  
elaborar  los  documentos  donde  reposan  los  propósitos  de  ordenamiento  para  su  territorio.  El  
ordenamiento   territorial   tiene   como   función   principal   orientar   el   mejor   uso   del   territorio,   tanto  
urbano   como   rural,   de   los   municipios   y   los   distritos,   con   miras   a   garantizar   los   objetivos   de  
desarrollo  social  y  económico.  
 
Siendo  el  territorio  el  principal  factor  de  desarrollo,  se  hace  necesario  que  cada  entidad  planee  
cuál  debe  ser  su  mejor  uso  y  proyección  hacia  el  futuro  de  acuerdo  con  los  intereses,  necesidades  
y  preferencias  de  la  población  y  la  economía  local.  Para  ello,  la  Ley  388  clasifica  el  suelo  en  urbano,  
rural   y   de   expansión   urbana.   El   plan   debe   indicar   cómo   aprovechar   y   mejorar   el   uso   del   espacio  
físico   para   vivienda,   infraestructura   en   forma   de   vías,   servicios   públicos   domiciliarios   y   otro   tipo  
de   edificaciones,   así   como   el   uso   del   territorio   para   las   actividades   industriales   y   comerciales;  
también  debe  señalar  el  uso  e  intervención  de  las  áreas  de  protección  ambiental,  las  de  riesgo  de  
desastres  y  aquellas  que  se  pueden  utilizar  para  las  actividades  agropecuarias,  en  el  caso  del  área  
rural.    
 
Este   aprovechamiento   debe   garantizar   un   buen   uso   de   los   recursos   dentro   de   una   lógica   de  
desarrollo  sostenible.  De  acuerdo  con  el  tamaño  de  la  entidad,  el  documento  de  ordenamiento  
territorial  puede  recibir  una  denominación  distinta,  como  se  indica  a  continuación:  

• Plan  de  Ordenamiento  Territorial  (POT)  para  el  caso  de  los  municipios  con  más  de  
100.000  habitantes  

• Plan   Básico   de   Ordenamiento   Territorial   (PBOT)   para   los   municipios   que   tienen  
población  entre  30.000  y  100.000  habitantes.  

• Esquema  de  Ordenamiento  Territorial  (EOT)  para  los  municipios  que  tienen  menos  
de  30.000  habitantes.  
Estos  instrumentos  tienen  una  vigencia  de  tres  periodos  de  gobierno,  o  12  años  en  su  contenido  
estructura;   sin   embargo,   también   hay   contenidos   urbanos   de   mediano   plazo   cuya   vigencia  
mínima  será  de  dos  periodos  de  gobierno.  Asimismo,  hay  contenidos  urbanos  de  corto  plazo  que  
rigen  como  mínimo  durante  un  periodo  de  gobierno  municipal  o  distrital.    
 
 
 

14 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 3.2. Plan  de  desarrollo  
 
El   plan   de   desarrollo   es   la   carta   de   navegación   de   los   mandatarios   de   elección   popular   en  
Colombia.  El  presidente,  los  gobernadores  y  los  alcaldes  deben  formular  un  plan  de  desarrollo  
cuando  llegan  al  cargo.  Estos  planes  de  desarrollo  tienen  una  vigencia  de  4  años  y  su  formulación  
se  debe  realizar  durante  el  primer  año  de  gobierno,  cuando  se  está  ejecutando  el  último  año  del  
plan   de   desarrollo   del   gobierno   anterior.   Esta   herramienta   se   debe   articular   al   Plan   de  
Ordenamiento   Territorial   o   a   la   herramienta   de   ordenamiento   territorial   correspondiente   al  
tamaño  de  la  entidad.  En  este  sentido,  el  POT  deberá  servir  como  referente  para  la  formulación  
de  tres  planes  de  desarrollo.    
 
Además  de  tomar  en  cuenta  lo  que  se  encuentra  establecido  en  el  POT,  el  plan  de  desarrollo  debe  
incluir   las   promesas   realizadas   por   el   mandatario   electo   durante   su   campaña,   y   que   plasma  
inicialmente  en  su  programa  de  gobierno.  De  igual  manera,  tiene  que  considerar  las  políticas  y  
planes   de   desarrollo   nacionales   y   departamentales,   los   objetivos   de   desarrollo   sostenible   del  
PNUD   y   las   propuestas   presentadas   por   la   población.   Aunque   en   teoría   el   insumo   principal   para  
la   formulación   del   plan   de   desarrollo   son   las   iniciativas   ciudadanas   recogidas   por   las  
administraciones   locales   mediante   ejercicios   de   participación   popular,   en   la   práctica   hay   que  
considerar  una  gran  cantidad  de  insumos.  En  los  ejercicios  participativos,  la  sociedad  debe  tener  
la  libertad  para  realizar  los  aportes  y  sugerencias  necesarios  para  resolver  las  problemáticas  o  
necesidades  de  la  población,  o  para  mantener  o  mejorar  las  condiciones  de  vida  de  las  personas.  
Independientemente  del  nivel  del  Estado  al  que  pertenezca,  el  plan  de  desarrollo,  de  acuerdo  con  
la  Ley  152  de  1994,  se  compone  de  dos  partes:  una  general  y  un  plan  de  inversiones.  En  la  parte  
general  se  deben  incluir  los  objetivos,  las  metas,  las  estrategias,  y  las  políticas  del  nivel  respectivo.  
El   plan   de   desarrollo   es   la   herramienta   más   importante   a   través   de   la   cual   se   planea   el  
cumplimiento  de  las  funciones  asignadas  a  los  municipios,  en  especial  las  correspondientes  a  la  
inversión   pública.   En   este   sentido,   en   el   hay   que   indicar   los   programas   y   subprogramas  
relacionados   con   la   educación,   la   salud,   el   ambiente,   las   vías,   la   cultura,   el   deporte,   los   jóvenes,  
las  mujeres,  la  infancia  y  la  adolescencia,  el  desarrollo  agropecuario,  el  desarrollo  económico,  etc.  
Es  decir,  que  el  plan  debe  señalar  acciones  de  la  administración  como,  por  ejemplo,  si  planea  
mejorar   los   niveles   de   cobertura   y   de   calidad   de   la   educación   y   en   qué   proporciones;   cómo  
disminuirá   los   niveles   de   deserción   escolar;   qué   vías   construirá,   a   cuáles   se   les   hará  
mantenimiento;  cuántas  viviendas  de  interés  prioritario  y  de  interés  social  se  construirán,    etc.  
 
 
 
 
 
 
 
 

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 15

    

3.3. Presupuesto  público  

 
Esta  herramienta  de  la  gestión  pública  está  presente  en  cualquier  nivel  del  Estado  y  en  todos  los  
organismos   públicos.   En   relación   con   los   niveles   de   gobierno,   como   son   el   nacional,   el  
departamental   y   el   l   municipal   y   distrital,   el   presupuesto   público   sirve   para   soportar   el  
cumplimiento  de  las  decisiones  públicas  consignadas  en  el  plan  de  desarrollo.    

Como  veíamos  arriba,  en  el  caso  de  los  municipios  y  distritos,  el  presupuesto  público  sirve  para  
garantizar   la   concreción   de   los   propósitos   establecidos   también   en   el   POT,   PBOT   o   en   el   EOT.  
Dichos  propósitos  están  referidos,  principalmente,  a  garantizar  la  satisfacción  de  las  necesidades  
más  importantes  de  las  poblaciones,  a  resolver  problemas  de  provisión  y  cobertura  de  bienes  y  
servicios  públicos  y,  en  general,  a  contribuir  al  desarrollo  económico  y  social  de  los  territorios.  En  
cuanto  a  los  demás  organismos,  el  presupuesto  sirve  para  sustentar  y  garantizar  la  ejecución  de  
sus  propios  procesos  de  planeación  y,  por  ende,  cumple  con  la  misma  función  en  las  entidades  de  
nivel  territorial  en  términos  organizacionales.  
 
En  cuanto  a  la  relación  de  esta  herramienta  con  las  dos  descritas  anteriormente,  es  necesario  
tomar  en  cuenta  su  vigencia;  decíamos  que  el  POT  tiene  una  vigencia  de  12  años  y  el  Plan  de  
Desarrollo   de   4   años,   mientras   que   en   el   caso   del   presupuesto   público   la   vigencia   es   anual   y  
coincide   con   el   año   del   calendario.   Es   decir,   que   a   cada   plan   de   desarrollo   le   corresponden   4  
presupuestos  públicos.  En  términos  generales,  se  puede  considerar  el  presupuesto  público  como  
una  proyección  o  programación  de  los  ingresos  que  va  a  recibir  la  entidad  durante  el  año  y  los  
gastos  en  que  va  a  incurrir.  Es  decir,  cuántos  recursos  le  van  a  ingresar  y  en  qué  se  los  va  a  gastar.  
Por  este  motivo,  el  decreto  111  de  1996  dividió  el  presupuesto  en:  1)  presupuesto  de  rentas  y  
recursos  de  capital,  y  2)  presupuesto  de  gastos  o  ley  de  apropiaciones.    
 
El  presupuesto  de  rentas  incluye,  básicamente,  los  ingresos  corrientes,  los  cuales,  en  lo  que  se  
refiere   a   las   entidades   territoriales,   provienen   de   diferentes   fuentes,   y   son   los   que   percibe   el  
respectivo   nivel   territorial,   y   también   la   Nación,   por   ingresos   tributarios   y   no   tributarios,   que   se  
explican  a  continuación:    

1. Ingresos  tributarios:  son  los  ingresos  que  percibe  el  nivel  territorial  por  los  impuestos  que  
cobra.  En  el  caso  de  los  municipios  y  distritos,  los  impuestos  que  más  recursos  generan  
son   el   predial   y   el   de   industria   y   comercio.   También   hay   otros   impuestos   municipales,  
como:  circulación  y  tránsito,  avisos  y  tableros,  delineación  urbana,  sobretasa  a  la  gasolina,  
espectáculos   públicos,   sobretasa   ambiental,   ocupación   de   vías,   entre   otros.   En   los  
departamentos  los  impuestos  se  conocen  como  impuestos  a  los  vicios,  ya  que  la  mayoría  
provienen  de  cobros  por  consumo  de  cervezas,  licores  y  cigarrillos,  y  loterías.  También  se  
incluyen   otros   impuestos   como   sobretasa   a   la   gasolina,   degüello   de   ganado   mayor   y  
juegos,  entre  los  más  importantes.  

16 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
 2. Ingresos   no   tributarios:   son   recursos   que   se   reciben   por   fuentes   diferentes   a   los  
impuestos.  Por  ejemplo:  las  tasas  que  se  generan  por  la  prestación  de  un  servicio  público  
o  por  la  explotación  de  bienes  de  propiedad  pública;  las  multas  por  el  pago  de  sanciones  
monetarias  establecidas  por  la  administración  territorial,  siendo  las  más  comunes  las  de  
tránsito;  y  las  contribuciones  que  pagan  las  personas  beneficiadas  por  una  obra  pública,  
como   es   el   caso   de   la   valorización,   la   cual   se   cobra   por   una   sola   vez   por   parte   del  
contribuyente.   En   estos   ingresos   también   se   incluyen   los   que   reciben   las   entidades  
territoriales  por  transferencias  y  regalías.  
 
El  presupuesto  de  gastos  se  compone  de  los  gastos  de  funcionamiento,  los  gastos  de  inversión  y  
el  servicio  de  la  deuda.  Aunque  se  esperaría  que  los  gastos  de  la  entidad  territorial  se  orienten  
principalmente   a   la   inversión   social   y   con   ello   al   mejoramiento   de   las   condiciones   de   vida   de   las  
poblaciones,   también   es   necesario   que   las   entidades   destinen   recursos   para   pagar   sus  
burocracias.  Por  eso,  lo  que  se  refiere  a  gastos  de  funcionamiento  incluye  los  gastos  de  personal,  
que   es   el   gasto   burocrático,   y   los   gastos   generales,   que   son   los   que   garantizan   el   normal  
funcionamiento   de   la   administración,     como   los   servicios   públicos   que   se   pagan   por   el  
funcionamiento  de  las  oficinas  públicas,  la  vigilancia,  los  servicios  generales,  el  papeleo,  etc.  Los  
gastos  de  inversión  son  los  que  se  destinan  al  cumplimiento  del  plan  de  desarrollo  en  relación  con  
los  diferentes  sectores  asignados  como  responsabilidades  públicas,  como  la  salud,  la  educación,  
la   cultura,   el   deporte   y   el   ambiente,   entre   otros.   Finalmente,   el   servicio   de   la   deuda   también  
forma  parte  del  presupuesto  de  gastos,  ya  que  en  la  actualidad  todos  los  municipios  han  adquirido  
obligaciones  que  deben  ser  cubiertas  por  cada  administración.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 17

    

Tabla  6.  Relación  de  las  vigencias  del  POT,  el  Plan  de  Desarrollo  y  el  presupuesto  público  
 
Vigencia  12  años   Vigencia  4  años   Vigencia  anual  
Presupuesto  Público  
Presupuesto  público  
Plan  de  desarrollo  
Presupuesto  público  
Presupuesto  público  
Presupuesto  público  
Presupuesto  público  
Plan  de  desarrollo  
Plan  de  Ordenamiento   Presupuesto  público  
Territorial  (POT),  Plan  Básico  de   Presupuesto  público  
Ordenamiento  Territorial  
(PBOT)  o  Esquema  de   Presupuesto  público  
Ordenamiento  Territorial  (EOT)   Presupuesto  público  
Plan  de  desarrollo  
Presupuesto  público  
Presupuesto  público  
Presupuesto  público  
Presupuesto  público  
Plan  de  desarrollo  
Presupuesto  público  
Presupuesto  público  
 
Fuente:  (elaboración  propia)  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

18 POLITÉCNICO GRANCOLOMBIANO
REFERENCIAS  

Textos  
 

1. Acto   legislativo   01   de   1945.   Reformatorio   de   la   Constitución   Nacional.   Congreso   de   la  

República  de  Colombia.  Diario  Oficial.  Año  LXXX.  N.  25769.  17,  Febrero,  1945.  p.  593.  

2. Acto  legislativo  01  de  1968.  Reformatorio  de  la  Constitución  Nacional.  Diario  Oficial.  Año.  
CV.  N.  32673.  17,  diciembre,  1968.  p.  641.  

3. Constitución  Política  de  Colombia.  (1991). Bogotá:  Leyer.  

4. Decreto  111  de  1996.  Por  el  cual  se  compilan  la  Ley  38 de  1989,  la  Ley  179 de  1994  y  la  
Ley  225 de  1995  que  conforman  el  estatuto  orgánico  del  presupuesto.  Diario  Oficial  42692  
del  18  de  enero  de  1996.  

5. Hernández,  P.  (1999).  Descentralización,  Desconcentración  y  Delegación.  Bogotá:  Legis.  

6. Ley   136   de   1994.   Por   la   cual   se   dictan   normas   tendientes   a   modernizar   la   organización   y  
el  funcionamiento  de  los  municipios.  Diario  Oficial  No.  41.377  de  2  de  junio  de  1994.    

7. Ley  152  de  1994.  Por  la  cual  se  establece  la  Ley  Orgánica  del  Plan  de  Desarrollo.  Diario  
Oficial  No.  41.450  del  19  de  julio  de  1994.  

8. Ley  388  de  1997.  Por  la  cual  se  modifica  la  Ley  9  de  1989  y  la  Ley  2  de  1991  y  se  dictan  
otras  disposiciones.  Diario  Oficial  No  43.091.  Julio  18  de  1997.  

9. Ley   617   de   2000.   Por   la   cual   se   reforma   parcialmente   la   Ley   136   de   1994,   el   Decreto  
Extraordinario  1222  de  1986,  se  adiciona  la  Ley  Orgánica  de  Presupuesto,  el  Decreto  1421  
de  1993,  se  dictan  otras  normas  tendientes  a  fortalecer  la  descentralización  y  se  dictan  
normas  para  la  racionalización  del  gasto  público  nacional.  Diario  Oficial  No.  44.188  de  9  
de  octubre  de  2000.    

10. Ley   1454   de   2011.   Por   la   cual   se   dictan   normas   orgánicas   sobre   ordenamiento   territorial  
y  se  modifican  otras  disposiciones.  Diario  Oficial  No.  48.115  de  29  de  junio  de  2011.  

11. Ley   1551   de   2012.   Por   la   cual   se   dictan   normas   para   modernizar   la   organización   y   el  
funcionamiento  de  los  municipios.   Diario  Oficial  No.  48.483  de  6  de  julio  de  2012.    

 
 
 

ADMINISTRACIÓN LOCAL Y DESARROLLO MUNICIPAL 19

    

Lista  de  tablas  

 
Ley  617  de  2000.  Categorías  departamentales  de  acuerdo  con  la  Ley  617  de  2000.  Ley  617  de  
2000.  Por  la  cual  se  reforma  parcialmente  la  Ley  136  de  1994,  el  Decreto  Extraordinario  1222  de  
1986,  se  adiciona  la  Ley  Orgánica  de  Presupuesto,  el  Decreto  1421  de  1993,  se  dictan  otras  
normas  tendientes  a  fortalecer  la  descentralización  y  se  dictan  normas  para  la  racionalización  
del  gasto  público  nacional.  Diario  Oficial  No.  44.188  de  9  de  octubre  de  2000.    
 
Ley  617  de  2000.  Categorías  municipales  de  acuerdo  con  la  ley  617  de  2000.  Recuperado  de  Ley  
617  de  2000.  Por  la  cual  se  reforma  parcialmente  la  Ley  136  de  1994,  el  Decreto  Extraordinario  
1222  de  1986,  se  adiciona  la  Ley  Orgánica  de  Presupuesto,  el  Decreto  1421  de  1993,  se  dictan  
otras  normas  tendientes  a  fortalecer  la  descentralización  y  se  dictan  normas  para  la  
racionalización  del  gasto  público  nacional.  Diario  Oficial  No.  44.188  de  9  de  octubre  de  2000.  
 
Ley  617  de  2000.  Límites  de  asignación  para  gastos  de  funcionamiento  con  los  ingresos  
corrientes  de  libre  destinación  de  los  municipios.  Recuperado  de  Ley  617  de  2000.  Por  la  cual  se  
reforma  parcialmente  la  Ley  136  de  1994,  el  Decreto  Extraordinario  1222  de  1986,  se  adiciona  la  
Ley  Orgánica  de  Presupuesto,  el  Decreto  1421  de  1993,  se  dictan  otras  normas  tendientes  a  
fortalecer  la  descentralización  y  se  dictan  normas  para  la  racionalización  del  gasto  público  
nacional.  Diario  Oficial  No.  44.188  de  9  de  octubre  de  2000.  
 
Ley  1551  de  2012.  Categorías  municipales  de  acuerdo  con  la  Ley  1551  de  2012.  Recuperado  de  
Ley  1551  de  2012.  Por  la  cual  se  dictan  normas  para  modernizar  la  organización  y  el  
funcionamiento  de  los  municipios.   Diario  Oficial  No.  48.483  de  6  de  julio  de  2012.  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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