El Contrato de Colaboración

El nuevo contrato de colaboración entre el
sector público y el sector privado.
El nuevo contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado.

BIB 2006\1660
Carmen Chinchilla Marín.
Publicación: Revista española de Derecho Administrativo num.132/2006 parte Estudios

Editorial Civitas, SA, Pamplona. 2006.
1 . Introducción
En la actualidad se tramita en las Cortes Generales el Proyecto de Ley de Contratos del Sector
Público (en adelante, LCSP)1que deroga, entre otras normas, el Texto Refundido de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16
de junio, y modificado varias veces en los últimos años2. No obstante, y vale la pena destacarlo
desde este momento, la vigente Ley de Contratos de las Administraciones públicas no queda
derogada en su totalidad, ya que, sorprendentemente, se deja en vigor el capítulo IV del título V del
Libro II, esto es, los artículos 253 a 260, que son los preceptos que regulan la financiación privada
del contrato de concesión de obras públicas3. De esta manera, y a pesar de que el Proyecto regula el
contrato de concesión de obras públicas, desgaja de su regulación, como si de un elemento
independiente de la misma se tratara, la parte que se refiere a un aspecto crucial en este tipo de
contrato, como es el relativo a las técnicas e instrumentos de financiación privada; parte a la que el
legislador de 2003, cuando reguló este nuevo contrato administrativo típico, concedió la máxima
relevancia, ya que la Ley se presentaba, claramente, como un instrumento para incentivar la
financiación privada en la construcción y explotación de infraestructuras públicas como forma de
evitar tener que acudir a los presupuestos de las Administraciones públicas y, en último término,
poder cumplir con las exigencias de estabilidad presupuestaria impuestas desde la UE4.
1 BOCG de 8 de septiembre de 2006.
2 Las modificaciones más importantes han sido las llevadas a cabo por la Ley 13/2003, de 23 de mayo, Reguladora del
Contrato de Concesión de Obras Públicas (artículos 220 a 260); por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, que amplió el ámbito
subjetivo de aplicación de la Ley e introdujo la regulación de las medidas provisionales y el recurso en materia de contratos
celebrados por las sociedades mercantiles sujetas a la Ley (artículos 2, 60 bis y Disposición Adicional 16ª), y, por último, por el
Real Decreto-ley 5/2005, de 11 de marzo, que amplió el ámbito subjetivo y objetivo de la Ley (artículos 2 y 3).
3 En relación con esto, el Consejo de Estado, en su Dictamen sobre el Anteproyecto (Dictamen 514/2006, aprobado el 25 de
mayo de 2006), declaró que «hubiera sido deseable traer esta regulación al Proyecto, bien a su articulado, bien a alguna de
las disposiciones de su parte final» (p. 68 de la versión publicada en la página web del Ministerio de la Presidencia).
4 La justificación de esta decisión, a tenor de lo expuesto por el Consejo de Estado en su Dictamen (p. 68), estaría en el
carácter provisional que, en principio, tendrían los artículos 253 a 260 de la vigente LCAP, y en el hecho de que dicha
regulación estaría llamada a ser sustituida por otra más restrictiva con el régimen de financiación privada de las
infraestructuras públicas. En efecto, en el citado Dictamen, y a renglón seguido de la observación del Consejo de Estado
acerca de la conveniencia de haber incluido en la nueva Ley la regulación de la financiación privada del contrato de concesión
de obras públicas, el Alto Órgano Consultivo afirma: «En todo caso, el órgano proponente ha justificado su decisión en la
circunstancia de que está en tramitación una nueva normativa sobre esta materia, cuya "filosofía" –dice– se basa en un
sistema restrictivo del esquema de financiación privada de la concesión de obra pública (que aflora ya, por lo demás, en
algunos artículos del Proyecto: artículos 263.4, 266.1) y cuya incorporación a la norma ahora proyectada ha resultado
imposible, "en la medida que afecta a legislaciones troncales: hipotecaria, del mercado de valores, de entidades de crédito,
además de los aspectos puramente contractuales"».En mi opinión, el hecho de que la regulación de la financiación privada
afecte a otras legislaciones no justifica que no se haya incluido en el Proyecto, pues no sería la primera ni la última norma de
Derecho Administrativo que incluya disposiciones especiales, que modifican, en determinados aspectos, regulaciones de
carácter general e, incluso, pertenecientes al mundo del Derecho privado. Y, en todo caso, mientras llega o no esa anunciada
nueva normativa, y dado que, mientras tanto, se mantiene en vigor el régimen de financiación privada de la Ley 13/2003,
sistemáticamente y por seguridad jurídica, hubiese sido deseable que esa regulación formase parte del texto, bien de su
articulado, o de una Disposición Adicional.
22 de noviembre de 2018 © Thomson Reuters 1

Sin duda, la novedad principal del Proyecto, y por la que ha cosechado las mayores críticas por
parte del Consejo de Estado5, es la propia estructura y sistemática de la Ley, con sus distintas
clasificaciones de los contratos del Sector público – nueva categoría, entorno a la cual gira la
regulación de la contratación pública – a las que corresponden distintos niveles o grados de
intensidad en la aplicación de la Ley, según sujetos, objeto y valor de los contratos . Sin embargo,
dicha cuestión, con ser muy importante, no será objeto de nuestro estudio, ya que el presente trabajo
pretende analizar la regulación de una nueva figura de contrato administrativo que el Proyecto ha
introducido bajo la denominación de « contrato de colaboración entre el sector público y el sector
privado»6.
5 El Consejo de Estado, que, por un lado, manifiesta que el Proyecto «se ajusta, con carácter general, a las exigencias de
incorporación del Derecho comunitario a nuestro ordenamiento interno» (p. 15), ha sido, sin embargo, muy crítico con la
estructura y sistemática de la Ley, además de con el hecho de que no se haya recabado informe de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa (p. 10). En relación con la estructura, el Consejo de Estado llega a hablar de «error de concepción
o más bien de construcción» (p. 24) y termina sugiriendo la conveniencia de «un replanteamiento» de dicha estructura (p. 25),
que, finalmente, no se ha producido, pues, básicamente, la estructura y sistemática del texto sometido por el Gobierno a
Dictamen del Consejo de Estado se han mantenido.
6 El interés que suscita este nuevo contrato se pone de manifiesto en la existencia de diversos artículos sobre el mismo, aun
antes de su regulación. Así, pueden verseGARCÍA CAPDEPÓN, P. El contrato de colaboración público-privada , en Revista de
la Función Consultiva, núm. 3, enero-junio 2005 yGONZALEZ GARCÍA, J. V., Contrato de colaboración público-privada , en
RAP núm. 170, 2006.
En efecto, una de las novedades más relevantes del Proyecto de LCSP es la introducción de una
nueva modalidad contractual en el ámbito de la contratación pública que viene a sumarse a los ya
conocidos contratos de obras, de concesión de obras públicas, gestión de servicios públicos,
suministro y servicios. Así, según el artículo 5 del Proyecto:
«1. Los contratos de obras, concesión de obras públicas, gestión de servicios públicos,
suministro, servicios y de colaboración entre el sector público y el sector privado que
celebren los entes, organismos y entidades pertenecientes al sector público se calificarán
de acuerdo con las normas contenidas en la presente sección .
2. Los restantes contratos del sector público se calificarán según las normas de
derecho administrativo o de derecho privado que les sean de aplicación» .
Como antes he adelantado, en la nueva arquitectura o estructura conceptual que introduce el
Proyecto, la categoría central es la de « Contratos del Sector público ». A su vez, dentro de esta
categoría, la Ley –Sección 1ª del Capítulo II del Título Preliminar– distingue entre «tipos
contractuales», clasificándolos en dos grupos: (i) los «calificados» de acuerdo con las normas
contenidas en esta Sección, según reza, como hemos visto, el apartado 1 del artículo 5, y que son
los que hasta ahora veníamos llamando «nominados» o «típicos», es decir, los que la Ley llama por
un nombre y los define atendiendo a cuál sea su objeto (obras, concesión de obras públicas , gestión
de servicios públicos , suministro, servicios y el nuevo de colaboración entre el sector público y el
sector privado ); y los (ii) no calificados de acuerdo con esta Ley, esto es, los no nominados ni
calificados por esta ley, y que se califican según las normas de Derecho administrativo o de Derecho
privadoque les sean de aplicación7.
7 Si he utilizado el término contratos calificados de acuerdo con esta Sección , frente a contratos no calificados de acuerdo
con dicha Sección, sino por otras normas de Derecho Administrativo o de Derecho privado es porque esta es la categorización
que se deduce del artículo 5 que, además, lleva por rúbrica «Calificación de los contratos». En mi opinión, esta forma de dividir
los contratos del Sector público en contratos «calificados» según la LCSP y el resto de los contratos, viene a coincidir
plenamente con la tradicional división entre contratos típicos o nominados y contratos no nominados o atípicos, con una
novedad, y es que ahora los contratos típicos o nominados no son un subtipo de los contratos administrativos, como ocurre en
la actualidad (artículo 5.2.a de la LCAP), ya que, de acuerdo con el artículo 19.1.a) del Proyecto, los contratos nominados
tendrán carácter administrativo «siempre que se celebren por una Administración Pública», concepto este que queda definido
en el artículo 3.2, como una especie dentro del género «sector público». Por tanto, en el Proyecto de LCSP, los contratos
nominados o típicos, a excepción, como veremos más adelante, del contrato de CPP, pueden celebrarse también por otros
organismos públicos o poderes adjudicadores que no son Administraciones públicas. Por el contrario, «contratos
administrativos» sólo se consideran aquellos que celebren las Administraciones públicas.
A su vez, los contratos «típicos» pueden estar incluidos en otra categoría que introduce como

novedad el Proyecto y que resulta crucial para la aplicación de la Ley. Me refiero a los denominados
«contratos sujetos a una regulación armonizada», una categoría que delimita el ámbito de aplicación
del Derecho Comunitario y que el artículo 13 define en los siguientes términos:
«Son contratos sujetos a una regulación armonizada los contratos de colaboración
entre el sector público y el sector privado, en todo caso , y los contratos de obras, los de
concesión de obras públicas, los de suministro, y los de servicios comprendidos en las
categorías 1 a 16 del Anexo II, cuyo valor estimado, calculado conforme a las reglas que
se establecen en el artículo 76, sea igual o superior a las cuantías que se indican en los
artículos siguientes, siempre que la entidad contratante tenga el carácter de poder
adjudicador. Tendrán también la consideración de contratos sujetos a una regulación
armonizada los contratos subvencionados por estas entidades a los que se refiere el
artículo 17» .
Finalmente, una última categoría se suma a las ya expuestas para completar la delimitación del
ámbito de aplicación de la Ley y, concretamente, para definir los distintos niveles de intensidad con
que la misma se aplica. Se trata de la división de los contratos del Sector público en contratos
administrativos (artículo 19) y contratos privados (artículo 20). Los administrativos, definidos por un
criterio subjetivo, en cuanto que sólo pueden considerarse como tales aquellos que celebra una
Administración pública, pueden ser, a su vez, típicos, aunque insistimos, una vez más, que el
Proyecto no utiliza este término, o especiales. Los primeros son los contratos de obras, de concesión
de obras públicas, gestión de servicios públicos, suministro, servicios y los de colaboración entre el
sector público y el sector privado (artículo 19.1.a), mientras que los segundos son aquellos de objeto
distinto a los anteriormente expresados, pero que tengan naturaleza administrativa especial por estar
vinculados al giro o tráfico específico de la Administración contratante o por satisfacer de forma
directa o inmediata una finalidad pública de la específica competencia de aquélla, siempre que no
tengan expresamente atribuido el carácter de contratos privados conforme al párrafo segundo del
artículo 20.1, o por declararlo así una Ley (artículo 19.1.b).
Dicho todo lo cual, podemos concluir que, según la nueva estructura conceptual de la Ley, el de
colaboración entre el sector público y el sector privado es un contrato del sector público ; típico o
nominado; sujeto a una regulación armonizada ; y, por último, administrativo ya que, de acuerdo con
la definición que del mismo realiza el artículo 11 del Proyecto8, y sobre la que volveremos en su
momento, el contrato de CPP se ha previsto en la Ley como un contrato que podrán celebrar, sólo y
exclusivamente, las entidades del sector público que tengan la consideración de Administración
pública, según lo dispuesto en el artículo 3.2 del Proyecto.
8 A diferencia del contrato de concesión de obras públicas, que puede celebrarse por cualquier organismo adjudicador, tal y
como se deduce, entre otros, del artículo 13.1 del Proyecto, el de CPP sólo pueden celebrarlo las Administraciones públicas.
Así se deduce, no sólo del artículo 11.1, sino también de otros preceptos tales como el artículo 118.1 el 121 que se refieren,
específicamente, a la Administración pública, en lugar de utilizar otras expresiones más genéricas como poder adjudicador u
órgano contratante.El Consejo de Estado, en su Dictamen, alude expresamente a que los contratos de CPP sólo pueden ser
celebrados por una Administración pública (p. 39).
En efecto, a tenor del artículo 11.1 del Proyecto,

«Son contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado aquéllos en
que una Administración Pública encarga a una entidad de derecho privado, por un
período determinado en función de la duración de la amortización de las inversiones o de
las fórmulas de financiación que se prevean, la realización de una actuación global e
integrada que, además de la financiación de inversiones inmateriales, de obras o de
suministros necesarios para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio
público o relacionados con actuaciones de interés general, comprenda alguna de las
siguientes prestaciones:
[……]» .
A su vez, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 3.2, dentro del sector público, y a los efectos
de esta Ley, se consideran Administraciones públicas: la Administración General del Estado, las

Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración

Local; las entidades gestoras y los servicios comunes de la Seguridad Social; los Organismos
autónomos; las Universidades Públicas; las entidades de derecho público que, con independencia
funcional o con una especial autonomía reconocida por la ley, tengan atribuidas funciones de
regulación o control de carácter externo sobre un determinado sector o actividad; y las entidades de
derecho público vinculadas a una Administración pública o dependientes de la misma que cumplan
alguna de las características siguientes, (i) que su actividad principal no consista en la producción en
régimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o (ii) que
efectúen operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin ánimo
de lucro, o que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualesquiera que sea su naturaleza
obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestación de servicios.
2 . Antecedentes de la regulación del contrato de cpp

La razón por la que el Proyecto de LCSP regula una nueva modalidad de contrato –el CPP– se
encuentra en el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 25 de febrero de 2005 (BOE de 2 de abril de
2005), por el que se adoptan mandatos para poner en marcha medidas de impulso a la
productividad. El Acuerdo consta de una serie de mandatos a distintos Ministerios para que lleven a
cabo, en un corto plazo, un conjunto de medidas. Concretamente, el mandato 44º está dirigido al
Ministerio de Economía y Hacienda para que, en el Proyecto de LCSP, además de transponer la
Directiva 2004/18/CE, incorpore «una regulación de los contratos de colaboración entre el sector
público y el privado , para el cumplimiento de obligaciones de servicio público , así como los
mecanismos legales adecuados que permitan identificar la proposición más ventajosa presentada
por los licitadores a fin de garantizar la obtención del mayor valor posible como contrapartida a los
recursos financieros aplicados al contrato».
La denominación «contrato de colaboración entre el sector público y el privado», así como la
vinculación del objeto o finalidad de dicho contrato con «el cumplimiento de obligaciones de servicio
público», proceden del Derecho Comunitario. Para ser más exactos, no del Derecho Comunitario, en
sentido estricto, ya que el Derecho Comunitario todavía no ha regulado este tipo de contrato, sino de
las consideraciones que sobre el mismo se contienen en el Libro Verde sobre la Colaboración
público-privada y el Derecho Comunitario en materia de contratación pública y concesiones ,
aprobado por la Comisión, con fecha 30 de abril de 20049.
9 Libro Verde sobre la Colaboración público-privada y el Derecho Comunitario en materia de contratación pública y
concesiones, Bruselas, 30-4-2004, COM (2004) 327 final.
A su vez, el citado Libro Verde tiene como precedente el Dictamen del Parlamento Europeo de 10
de mayo de 2002, en el que instó a la Comisión a examinar la posibilidad de adoptar una propuesta
de Directiva destinada a regular de manera homogénea el sector de las concesiones y otras formas
de CPP10 . Asimismo, y como el propio Libro Verde pone de manifiesto11 , el Comité Económico y
Social Europeo también había manifestado que consideraba necesaria una iniciativa legislativa en tal
sentido12 .
10 Dictamen del Parlamento Europeo en primera lectura sobre la propuesta de la Comisión COM (2000) 275 de 10-5-2002.
11 Apartado 1.2.15.
12 Dictamen del CESE, DO C 14 de 16.1.2001, apartado 4.1.3 y Dictamen del CESE DO C 193 de 10.7.2001, apartado 3.5.
Es en este contexto en el que la Comisión redacta el Libro Verde sobre la CPP en materia de
contratación pública y concesiones, «con el fin de iniciar un debate en torno a la mejor manera de
garantizar que las operaciones de CPP puedan desarrollarse en un ambiente de competencia real y
claridad jurídica» 13 . Más concretamente, se dirá, «este Libro Verde tiene por finalidad presentar el
alcance de las normas comunitarias aplicables a la etapa de selección del socio privado y a la etapa
posterior, con el objetivo de detectar posibles incertidumbres y analizar si el marco comunitario es
adecuado para los retos y características específicos de las operaciones de CPP»14 .
13 Apartado 1.2.16

14 Apartado 1.3.18.
3 . Principales características de la cpgs. según el libro verde sobre la colaboración

público-privada y el derecho comunitario en materia de contratación pública y de concesiones
3.1 . Definición de la «colaboración público-privada»

La Comisión comienza afirmando que la expresión «colaboración público-privada» carece de
definición en el ámbito comunitario, para a continuación decir que
«en general, se refiere a las diferentes formas de cooperación entre las autoridades
públicas y privadas y el mundo empresarial, cuyo objetivo es garantizar la financiación,
construcción, renovación, gestión o el mantenimiento de una infraestructura o la
prestación de un servicio público».
Debe observarse que la Comisión no habla de «contrato» de colaboración público-privada, sino
solamente de «colaboración público-privada». Según se dice en el apartado 1.1 del Libro Verde, las
operaciones de colaboración público-privada «suelen caracterizarse» por los siguientes elementos:
• La duración, relativamente larga de la relación entre el socio público y el privado.
• El modo de financiación del proyecto, en parte garantizada por el sector privado, pero que puede
completarse con financiación pública que puede llegar a ser muy elevada.
• El protagonismo del colaborador privado, que participa en diferentes etapas del proyecto –diseño,
realización, ejecución y financiación–, mientras que el socio público se limita a (i) definir los objetivos
a alcanzar, la calidad de los servicios propuestos y la política de precios y (ii) a garantizar el
cumplimiento de dichos objetivos.
• El reparto de riesgos entre el socio público y privado, al que se le transfieren riesgos que
habitualmente soporta el sector público, pero que no implica que necesariamente asuma todos los
riesgos de la operación el privado, ni siquiera la mayor parte de ellos. El reparto preciso de riesgos
se realiza caso por caso, en función de las capacidades respectivas de las partes para evaluarlos,
controlarlos y gestionarlos.
A la hora de dar respuesta a la cuestión del porqué del desarrollo de esta figura y el recurso cada
vez más frecuente a la misma en la última década, el Libro Verde dice que diferentes factores
explican este fenómeno, situando en primer lugar las restricciones presupuestarias que han de
afrontar los Estados miembros y la necesidad, por tanto, de recibir financiación privada15 . Otra razón
sería el deseo de aprovechar en mayor medida los conocimientos y métodos de funcionamiento del
sector privado y, por último, la evolución del papel del Estado en el ámbito económico que ha pasado
de operador directo a organizador, regulador y controlador.
15 En general, sobre la cuestión relativa a la financiación privada de las infraestructuras públicas, pueden verse, entre otros,
los trabajos de A.RUIZ OJEDA, La participación del sector privado en la financiación de infraestructuras y equipamientos
públicos: Francia, Reino Unido y España , Civitas, 2000;GONZALEZ GARCÍA, J. V., Financiación de las infraestructuras
públicas y estabilidad presupuestaria , Tirant lo Blanch, 2006; J.MARTÍNEZ CALVO, Hacia la construcción de un «Derecho
Administrativo financiable». Crónica del caso MINTRA . RAP núm. 167, 2005, y E.NIETO GARRIDO, La financiación privada
de obras y servicios públicos en el Reino Unido (De Private Finance Initiative a Public Private Partnerships) , RAP, núm. 164,
2004.
Finalmente, el Libro Verde cita algunos ejemplos de sectores y actividades en los que los Estados
miembros vienen recurriendo a estas fórmulas de colaboración público-privada. Se trata del ámbito
del transporte, la sanidad pública, la educación y la seguridad pública. Asimismo, señala la Comisión
que se está acudiendo a estas fórmulas para la gestión de servicios públicos en el ámbito local, tales
como la gestión de residuos o la distribución de agua o energía.
3.2 . Tipos de «colaboración público-privada»

El análisis que el Libro Verde hace de la «colaboración público-privada» parte de distinguir dos

modalidades de colaboración: (i) la que se denomina «puramente contractual», y que se caracteriza

porque la colaboración entre el sector público y el privado se hace a través de un contrato celebrado
entre el organismo público y el empresario privado; y (ii) la que se denomina «CPP de tipo
institucionalizado», que se define porque implica la creación de una entidad en la que participan, de
manera conjunta, el socio público y el privado.
A su vez, dentro de la CPP de tipo puramente contractual la Comisión distingue dos modalidades:
(i) la concesión y (ii) lo que denomina «otros tipos de organización» o «contratos públicos».
La Comisión fija, con bastante claridad, en mi opinión, lo que distingue una CPP de naturaleza
concesional de otra que no lo es. Según la Comisión, para que haya concesión tienen que darse dos
requisitos16 . En primer lugar, que haya un «vínculo directo» entre el socio privado, esto es, el
contratista o concesionario, y el usuario final. Se dice que el socio privado presta un servicio a la
población en lugar del socio público, pero bajo su control; y, en segundo lugar, que la remuneración
del contratista consista en cánones abonados por los usuarios del servicio que pueden completarse
con subvenciones concedidas por los poderes públicos. En la concesión hay, pues, explotación y,
como una consecuencia de la misma, un traspaso de los riesgos al concesionario17 .
16 Apartado 2.22.
17 En el apartado 2.36 del Libro Verde, se dice a este respecto que «en este sentido cabe recordar que el criterio del derecho
de explotación y su consecuencia directa, es decir, el traspaso de los riesgos inherentes a la explotación, establecen la
diferencia entre los contratos públicos y las concesiones». Esta afirmación la hace la Comisión al hilo de su reflexión acerca de
la dificultad que, en la práctica, existe, a veces, para distinguir, desde el principio, un contrato público de una concesión, ya
que el reparto de riesgos y beneficios puede ser objeto de negociaciones en el transcurso del procedimiento. Se produce, por
tanto, una situación de inseguridad jurídica derivada de la dificultad de identificar a priori el reparto de los riesgos de
explotación entre las partes. Por ello, concluye la Comisión que podría plantearse someter la adjudicación de todas las CPP
contractuales, tanto si se consideran contratos públicos como concesiones, a un régimen de adjudicación idéntico.
En las otras operaciones de CPP de naturaleza contractual, esto es, las que no son concesiones,
la tarea del socio privado es «realizar y gestionar una infraestructura para la Administración pública
(por ejemplo, un colegio, un hospital, un centro penitenciario o una infraestructura de transporte). En
ellas, no hay, por tanto, un vínculo directo entre el contratista y el usuario, sino entre el contratista y
la Administración que será la que utilice la infraestructura. En segundo lugar, y en consecuencia, la
remuneración del contratista no son cánones abonados por los usuarios, sino pagos periódicos
realizados por el socio público. Esos pagos periódicos pueden ser fijos, pero también pueden ser
variables, calculados en función de la disponibilidad de la obra, de los servicios correspondientes o,
incluso, de la frecuentación de la obra (es el caso, dirá la Comisión, de los peajes en sombra o
virtuales, utilizados en autopistas, en el Reino Unido, España, Portugal y Finlandia)18 .
18 Apartado 2.23.
Así, pues, y simplificando mucho, según el Libro Verde, habrá CPP de naturaleza concesional si el
usuario es el que paga al contratista y este último soporta, por tanto, el riesgo que comporta la
explotación. Por el contrario, habrá un contrato CPP de naturaleza no concesional, cuando el
«usuario» sea la propia Administración y el contratista se remunere con los pagos periódicos
realizados por la misma, con independencia de que estos pagos sean fijos o variables, en función de
la disponibilidad de la obra, los servicios que se presten o, incluso, la frecuentación de dicha obra.
3.3 . Selección del contratista

El Libro Verde se preocupa, en primer lugar, de advertir que la complejidad propia de las
operaciones de CPP no justifica la aplicación del procedimiento negociado. En este sentido, la
Comisión recuerda que la posibilidad de acudir a este procedimiento excepcional en supuestos de
«obras cuya naturaleza o riesgos no permitan determinar previamente el precio global» tiene un
ámbito de aplicación limitado. Dicha excepción –dirá la Comisión– sólo contempla las situaciones
excepcionales en las que haya incertidumbre, a priori , en cuanto a la naturaleza o la duración de las
obras que han de efectuarse, pero no incluye las situaciones en las que la incertidumbre resulte de
otras causas, como la dificultad de fijar el precio de antemano debido a la complejidad de la
estructura jurídica y financiera que se ha organizado19 . Ello sentado, la Comisión va a concluir que

hay un procedimiento de adjudicación especialmente idóneo para los contratos de CPP que es el
«diálogo competitivo».
19 Apartado 2.25.
Como es sabido, el diálogo competitivo es un nuevo procedimiento de adjudicación, introducido

por la Directiva 2004/18/CE (art. 29 de la Directiva) y previsto para los contratos «particularmente
complejos», entendiendo por tales aquellos «en los que el organismo adjudicador no sea
objetivamente capaz de establecer la organización jurídica o financiera, o ambas, de un proyecto» 20 .
La esencia de este procedimiento de adjudicación, cuya incorporación al Derecho interno es opcional
para los Estados21 , consiste en que entre el organismo público y los candidatos a ser adjudicatarios
del contrato se establece un diálogo con vistas a encontrar soluciones que satisfagan las
necesidades que el poder adjudicador pretende cubrir con el contrato. Tras una primera fase de
diálogo, se invita a los candidatos a presentar sus ofertas definitivas, conforme a las soluciones que
se hayan determinado en dicha fase.
20 Apartado 2.25.
21 En el apartado 16 del Preámbulo de la Directiva 2004/18/CE se dice que «para tener en cuenta las diversidades existentes
en los Estados miembros, conviene dejar a estos últimos la opción de prever la posibilidad de que los poderes
adjudicadores recurran a acuerdos marco, a centrales de compras, a sistemas dinámicos de adquisición, a subastas
electrónicas y al diálogo competitivo , según quedan definidos y regulados por la presente Directiva».
Pues bien, como ya he dicho, la Comisión considera que este nuevo procedimiento de
adjudicación, previsto para cualquier contrato en el que se dé esa especial y objetiva complejidad, es
un procedimiento particularmente idóneo para la adjudicación de contratos de CPP. No llega la
Comisión a decir que una nota definitoria del contrato de CPP sea su especial complejidad, pero
parece darlo por sentado, desde el momento en que considera que el diálogo competitivo, que es un
procedimiento de adjudicación creado para dar mayor flexibilidad a la adjudicación de contratos
especialmente complejos, se adapta especialmente al contrato de CPP.
3.4 . La etapa posterior a la selección del socio privado

Aunque la Comisión reconoce que, en general, el Derecho Comunitario contempla sobre todo la
etapa de la adjudicación del contrato, es decir, no establece normas comunes para la etapa
posterior, esto es, para la ejecución y extinción del contrato, el Libro Verde contiene una serie de
consideraciones sobre lo que denomina «el marco contractual» de la CPP y sobre la
subcontratación. Ello se justifica diciendo que la complejidad de la operación, el tiempo que puede
transcurrir entre la selección del socio privado y la firma del contrato, la duración relativamente larga
de los proyectos y, por último, el recurso frecuente a la subcontratación convierten la aplicación de
los principios de transparencia e igualdad de trato en una tarea delicada. Concretamente, se advierte
que ambos principios se oponen, en general, a cualquier intervención del organismo público
contratante tras la selección del contratista, ya que dicha intervención podría llevar a poner en duda
la igualdad de trato entre operadores económicos22 .
22 Apartado 2.3.42.
3.4.1 . Marco contractual del CPP

Bajo este epígrafe, el Libro Verde reflexiona sobre cuestiones que atañen a la vida del contrato,
una vez adjudicado; concretamente, y entre otros, al contenido de los pliegos, a la duración del
contrato, o al ius variandi . Ello supone una novedad digna de ser resaltada, ya que se trata de
cuestiones sobre las que, como ya ha quedado dicho, el Derecho Comunitario suele quedarse
extramuros de la regulación interna de cada Estado miembro. Los puntos más relevantes del Libro
Verde acerca de la relación contractual sobre la que se articula una CPP pueden quedar resumidos
en los términos siguientes23 :
23 Apartados 2.3.42-52.
En relación con el contenido de las cláusulas contractuales, tras reconocer que corresponde

determinarlas al Derecho nacional, advierte que, en su elaboración, hay que respetar los principios
de igualdad y transparencia. Esto implica que en los documentos de consulta se deben indicar
claramente las condiciones y modalidades de ejecución de los contratos, y que dichas condiciones y
modalidades de ejecución no pueden tener un efecto discriminatorio, directo ni indirecto.
Asimismo, se pone el acento sobre el clausulado de los contratos, declarando que el éxito de una
operación de CPP depende en gran medida de lo completa que sea la «normativa contractual» del
proyecto y de la óptima determinación de los elementos que van a dirigir su puesta en marcha, esto
es, de la regulación específica que se haga para cada contrato y, por consiguiente, de la definición
de su clausulado. En concreto, se señala que resulta «crucial» la evaluación y el reparto de los
riesgos, en función de la capacidad de cada una de las partes –pública y privada– para asumirlos,
así como la previsión de mecanismos de evaluación periódica de la actuación del contratista24 .
24 Sobre la importancia de los pliegos y otros documentos contractuales, en relación con la contratación pública y el principio
de estabilidad presupuestaria, ha llamado la atención J.MARTÍNEZ CALVOen Hacia la construcción de un «Derecho
Administrativo financiable». Crónica del caso MINTRA , RAP núm. 167, pg. 396.
Como ya dijimos en su momento, para la Comisión uno de los elementos que caracterizan una
CPP es la larga duración de la relación que se establece entre el socio público y el socio privado.
Pues bien, a este propósito, el Libro Verde establece que la duración deberá determinarse en función
de la necesidad de garantizar el equilibrio económico y financiero del proyecto, pero al mismo tiempo
de forma que no restrinja o limite la libre competencia más allá de lo necesario para garantizar la
amortización de las inversiones y una remuneración razonable del capital invertido. Una duración
excesiva –concluye la Comisión– puede ser contraria al principio de competencia.
Al tratarse de una relación duradera, los contratos han de poder evolucionar, siempre y cuando se
respeten los principios de transparencia e igualdad de trato. Por ello, pueden preverse cláusulas de
ajuste automático; cláusulas de «indización» de precios, o establecer circunstancias en virtud de las
cuales será posible llevar a cabo una revisión de los cánones percibidos. Asimismo, pueden preverse
cláusulas de revisión siempre que en ellas se determinen con precisión las circunstancias y
condiciones en las que podrán introducirse modificaciones en la relación contractual.
En otro orden de cosas, la Comisión se muestra recelosa frente a la posibilidad de que intervengan
en la ejecución del contrato las instituciones financieras, que son las que prestan el dinero al
concesionario y permiten, por tanto, que los organismos públicos ejecuten determinadas
infraestructuras y/o presten determinados servicios públicos sin endeudarse. En este sentido, el Libro
Verde es claro al advertir que merecen una «atención particular» las cláusulas «step-in», esto es, las
que otorgan a las instituciones financieras la posibilidad de actuar en lugar del contratista o de
designar a un nuevo gestor del proyecto cuando los flujos financieros que genera el proyecto
descienden por debajo de un determinado nivel. En opinión de la Comisión, y no le falta razón, la
aplicación de estas cláusulas, de las que pueden encontrarse ejemplos en nuestro ordenamiento
jurídico, puede dar lugar al cambio del socio privado del organismo adjudicador sin convocatoria de
concurso25 .
25 Cláusulas de esta naturaleza están previstas en relación con la hipoteca de la concesión de obra pública en los artículos
256 y 257 de la LCAP.
Igualmente crítica se manifiesta la Comisión en relación con las modificaciones, no contempladas

en los documentos contractuales, que tienen lugar durante la ejecución del contrato. Dado que
pueden poner en cuestión el principio de igualdad, la Comisión advierte que sólo son aceptables
cuando un acontecimiento imprevisible las hace necesarias o cuando están justificadas por razones
de orden público, seguridad o salud públicas. Además, toda modificación sustancial, relativa al objeto
mismo del contrato, concluye la Comisión, deberá asimilarse a la firma de un nuevo contrato, lo que
implica una nueva convocatoria de concurso. A este propósito, la Comisión cita la comunicación
interpretativa sobre las concesiones en la que se llega a afirmar que la prórroga de una concesión
vigente más allá del plazo fijado en un principio debe considerarse una nueva concesión a favor del
mismo concesionario.
Finalmente, el Libro Verde termina llamando la atención sobre la adjudicación directa, y sin

concurso, de obras o servicios complementarios, respecto de la que dirá que es una situación
excepcional que ha de interpretarse de manera restrictiva26 .
26 La Comisión ilustra su afirmación con un ejemplo diciendo que no se incluye en esas excepciones la ampliación de la
duración de una concesión de autopista ya existente con el objetivo de cubrir los costes de las obras para la realización de un
nuevo tramo. Ese nuevo tramo es una nueva actividad y debe adjudicarse con concurso.
3.4.2 . Subcontratación
En relación con la subcontratación, el Libro Verde hace dos tipos de consideraciones: en primer
lugar, sostiene que cuando la empresa titular de un contrato de CPP es, a su vez, organismo
adjudicador, ha de acudir al concurso para adjudicar sus contratos, aunque con quien se pretendan
formalizar dichos contratos sea su accionista, con una excepción: que las prestaciones que la
empresa titular del contrato CPP confíe a sus accionistas ya hayan sido objeto de una convocatoria
organizada por el socio público con anterioridad a la constitución de la empresa titular del CPP. En
segundo lugar, la Comisión dirá que, no obstante la libertad de los socios privados para subcontratar
una parte o la totalidad de un contrato público o una concesión, es posible exigirles que, en el
momento de la licitación, comuniquen en sus ofertas la parte del contrato que tienen previsto
subcontratar a terceros y, además, en el caso de las concesiones de obras cuyo valor supere los 5
millones de euros, el organismo adjudicador puede obligar al concesionario a subcontratar con
terceros un porcentaje mínimo del 30% del valor global de las obras objeto de la concesión.
Hasta aquí la exposición de los aspectos más relevantes del Libro Verde sobre la denominada
«colaboración público-privada», que he querido incluir, como primera parte de este trabajo, porque
creo que puede ayudar a comprender la regulación que el Proyecto de LCSP hace de este nuevo
contrato, especialmente, porque se trata de una figura contractual cuyo perfil, como tendremos
ocasión de ver, no queda dibujado con total nitidez, ni diferenciado con claridad de otros contratos
con los que tiene muchos puntos en común, como es el caso, por ejemplo, de la concesión de obras
públicas.
4 . La regulación del contrato de ... en el proyecto de ley de contratos del sector público
Desde la Exposición de Motivos se subraya la novedad que supone la regulación del contrato de
CPP:
«Tomando como referencia los principios que han guiado la elaboración de esta ley, las
principales novedades que presenta su contenido en relación con su inmediato
antecedente, el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
, afectan a 1) la delimitación de su ámbito de aplicación; 2) la singularización de las
normas que derivan directamente del derecho comunitario, 3) la incorporación de las
nuevas regulaciones sobre contratación que introduce la Directiva 2004/18/CE, 4) la
simplificación y mejora de la gestión contractual, y 5) la tipificación legal de una nueva
27
figura, el contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado » .
27 Debe advertirse, no obstante, que lo que es novedoso es la regulación de la figura, ya que, como el propio Proyecto
reconoce, en el párrafo 5º de su Exposición de Motivos, en la práctica este tipo de contratos ya se venían celebrando
(«Nominados únicamente en la práctica de la contratación pública, la Ley viene, finalmente, a tipificar normativamente los
contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado»). Seguramente, con ello el Proyecto se está refiriendo a
esos contratos que las Administraciones públicas venían celebrando, o proyectaban celebrar, y que, según la Junta
Consultiva, no encajaban en el contrato de concesión de obras públicas porque, al ser la propia Administración la que usaba la
infraestructura y pagaba por ello, no había, siempre en opinión de la Junta Consultiva, explotación por el concesionario. A este
respecto, pueden verse los Informes de la Junta Consultiva 61/03, referido a la construcción de un edificio de oficinas para la
Universidad de Burgos, y el 70/04, relativo a un edificio para usos sociales o culturales del Ayuntamiento de Alcudia.Respecto
del inciso «nominados únicamente en la práctica…», de la Exposición de Motivos, el Consejo de Estado, en su Dictamen (p.
38), observó que «debería decir dotados únicamente de tipicidad social». Sea cual sea la expresión que quiera utilizarse –en
mi opinión, tampoco la sugerida por el Consejo de Estado es el paradigma de la claridad– lo que la Exposición de Motivos
quiere poner de manifiesto es que el contrato de CPP ya se viene utilizando en la contratación pública.
No se agotan, sin embargo, con ello las referencias a esta nueva figura contractual, ya que la
citada Exposición de Motivos va a hacer algunas consideraciones respecto de su régimen jurídico y
de sus notas características. Así, por un lado, advierte que a pesar de ser una figura no regulada
«todavía» por el Derecho comunitario, la Ley opta por considerarlo, en todo caso, como un contrato
sujeto a regulación armonizada «en atención a su complejidad, cuantía, y peculiar configuración».
Por otro lado, enuncia las dos notas que lo caracterizan28 : en primer lugar, son contratos que podrán
utilizarse para la obtención de prestaciones complejas o afectadas de una cierta indeterminación
inicial; y, en segundo lugar, su financiación puede ser asumida, en un principio, por el operador
privado, y el precio que ha de pagar la Administración «podrá» acompasarse a la efectiva utilización
de los bienes y servicios que constituyen su objeto. La ambigüedad de los términos empleados por la
Exposición de Motivos para caracterizar el contrato de CPP nos pone sobre la pista de que estamos
ante una figura de contornos desdibujados, ya que, por un lado, como hemos visto, se caracteriza
por ser un contrato previsto para obtener «prestaciones complejas o afectadas de una cierta
indeterminación inicial» y, por otro, en cuanto a su régimen de financiación, todo queda definido en
términos de mera posibilidad, esto es, por un lado se dice que la financiación «puede» ser asumida
por el privado, y por otro parece darse por sentado que siempre habrá un precio a pagar por la
Administración, el cual, a su vez, «podrá» variar según la utilización que se haga de los bienes y
servicios que constituyan su objeto.
28 «… nuevas figuras contractuales que podrán utilizarse para la obtención de prestaciones complejas o afectadas de una
cierta indeterminación inicial, y cuya financiación puede ser asumida, en principio, por el operador privado, mientras que el
precio a pagar por la Administración podrá acompasarse a la efectiva utilización de los bienes y servicios que constituyen su
objeto».
La regulación del contrato de CPP se contiene en diez artículos del Proyecto que, como ha
advertido y criticado el Consejo de Estado, están repartidos de forma dispersa a lo largo de
prácticamente todos los libros que integran la Ley29 .
29 En mi opinión, podría decirse que se encuentra dispersa «en todos» los Libros de la ley, ya que, como se verá, también en
el Libro V y último de la Ley hay una referencia al contrato de CPP al regular la denominada «Mesa especial del diálogo
competitivo», por más que se refiera a los procedimientos de adjudicación que realicen las Administraciones públicas estatales
(artículo 296).
Para la exposición de esa regulación «dispersa» del contrato de CPP, seguiremos la siguiente
sistemática:
–Definición y Caracterización del contrato de CPP (artículos 11, 13 y 19)
–Actuaciones preparatorias del contrato de CPP (artículos 118, 119 y 120)
–Adjudicación del contrato de CPP (Diálogo competitivo, artículos 163 a 167).
–Régimen jurídico del contrato de CPP (artículo 289) y
–Duración del contrato de CPP (artículo 290).
4.1 . Definición y características del contrato de CPP

El artículo 11 es un precepto clave para comprender en qué consiste esta nueva modalidad de
contrato. El Consejo de Estado ha dicho, en relación con este precepto, que el mismo «ha hecho un
notable esfuerzo de precisión a la hora de definir el tipo de contrato CPP» 30 . La del Consejo de
Estado es, sin embargo, una afirmación un tanto ambigua porque lo que no dice el órgano consultivo
del Gobierno es que el artículo 11, además de hacer un gran esfuerzo de precisión, haya conseguido
realmente esa precisión, que se ha esforzado en buscar, para definir esta nueva modalidad de
contrato.
30 Pg. 39 de su ya citado Dictamen sobre el Proyecto.
En mi opinión, el artículo 11 no es un ejemplo de precisión conceptual, pero probablemente

estamos ante una imprecisión deliberada o, incluso, hasta cierto punto inevitable; esto es, ante una
definición abierta e incompleta, que se limita a describir unos elementos caracterizadores de este tipo
contractual, para que sean las partes –la Administración y el contratista privado– las que terminen de
definir y concretar los elementos del contrato en cada caso específico. Se ha dicho, por ello,
parafraseando el título de la novela de Cortázar, que es un modelo para armar31 , porque se limita a

definir un marco mínimo de actuación que deja en manos de la Administración pública y de los
operadores privados la posibilidad de diseñar, en cada caso concreto, el contrato que mejor se ajuste
a las necesidades del servicio de que se trate. Ello no obstante, en mi opinión, debería hacerse
todavía algún esfuerzo, durante la tramitación parlamentaria del Proyecto de ley, para simplificar la
definición y para aclarar algunos aspectos de la misma, con vistas, sobre todo, a dejar claro en qué
se diferencia esta figura contractual de otras como la concesión de obras públicas o el contrato de
gestión de servicios públicos que incluye la ejecución de obras.
31 GONZÁLEZ GARCÍA, J. V., Contrato de colaboración público-privada , pg. 22.
Según se desprende del citado artículo 11, los elementos caracterizadores del Contrato de CPP
son los siguientes:
–El objeto del contrato de CPP gira alrededor del concepto de servicio público o actuación de
interés general32 , ya que, según el artículo 11.1, el objeto de un contrato de CPP consiste en
encargar al empresario privado la realización de una actuación global e integrada que, además de la
financiación de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios para el cumplimiento
de determinados objetivos de servicio público o relacionados con actuaciones de interés general,
comprenda alguna prestación más , de las que a continuación enumera la Ley y que abarcan,
literalmente, cualquiera de los objetos propios de los contratos típicos, esto es, obras, concesión de
obras públicas, suministros o servicios33 . De hecho, tras enumerar distintos tipos de prestaciones, el
apartado 1 del artículo 11 se cierra con una cláusula abierta: «otras prestaciones de servicios ligadas
al ejercicio por la Administración del servicio público que le ha sido encomendado».
32 En el texto del Anteproyecto que informó el Consejo de Estado sólo aparecía la expresión «… para el cumplimiento de
determinados objetivos de servicio público». En el Proyecto aprobado por el Gobierno y remitido a las Cortes Generales se ha
añadido el inciso «o relacionados con actuaciones de interés general».A propósito de la referencia al servicio público, el
Consejo de Estado –pg. 40 de su Dictamen– sugirió sustituir la expresión «cumplimiento de determinados objetivos de servicio
público» por alguna otra que comprendiera las categorías «obligaciones de servicio público» y «servicios de interés
general».No comparto, sin embargo, esta sugerencia del Consejo de Estado, ya que no acierto a ver que la noción
«obligaciones de servicio público» tenga relación alguna con este tipo de contratos, ya que, en nuestro Derecho vigente, por
ejemplo, en el Derecho de las Telecomunicaciones, las obligaciones de servicio público son deberes que las Administraciones
públicas pueden imponer a los empresarios privados que prestan servicios en régimen de competencia, pero calificados por la
Ley de interés general. Sin embargo, parece que lo que caracteriza al contrato de CPP es que la Administración presta un
servicio, normalmente en una infraestructura pública, y encarga al empresario privado que le haga la infraestructura y/o preste
el servicio o realice determinadas prestaciones ligadas al mismo.Ahora bien, y dicho ello, sí que comparto la idea del Consejo
de Estado de que el concepto de servicio público puede resultar insuficiente, mucho más desde el momento en que el
Proyecto ha optado por una acepción concreta de las muchas que puede tener esta compleja categoría jurídica. Me refiero a
que el artículo 8, al definir el contrato de gestión de servicios públicos –algo que, salvo error por mi parte, es la primera vez
que se hace en una Ley de Contratos–, identifica servicio público con «servicio cuya prestación ha sido asumida como propia
de su competencia por la Administración encomendante» . Esto es, en el Proyecto de LCSP, el concepto de servicio público
se identifica con la noción formal del mismo, y no creo que el contrato de CPP quiera limitarse sólo y exclusivamente a este
tipo de servicios asumidos o reservados a la Administración contratante, es decir, a los servicios públicos en el sentido estricto
del término, o servicios de titularidad pública. Es por ello que considero muy oportuna la adición del inciso «o relacionados con
actuaciones de interés general» que aparece ahora en el artículo 11.1 del Proyecto.
33 Esas prestaciones son, según el artículo 11: «a) la construcción, instalación o transformación de obras, equipos, sistemas,
y productos o bienes complejos, así como su mantenimiento, actualización o renovación, su explotación o su gestión; b) la
gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas; c) la fabricación de bienes y la prestación de servicios que
incorporen tecnología específicamente desarrollada con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente
más ventajosas que las existentes en el mercado..» .
En mi opinión, en este artículo 11 y, en concreto, en la definición del objeto, radica uno de los
problemas de esta nueva figura contractual, sobre todo porque, dado su tenor literal, en
determinados supuestos puede resultar imposible de distinguirlo de la concesión de obras públicas.
En efecto, según el artículo 7, el contrato de concesión de obras públicas tiene por objeto la
realización de algunas de las prestaciones a que se refiere el artículo 6, esto es, las del contrato de
obras, y se caracteriza porque la contraprestación del concesionario consiste bien únicamente en el
derecho a explotar la obra, o bien en dicho derecho acompañado del de percibir un precio. Por su
parte, una de las prestaciones que puede comprender el contrato de CPP es, según la letra a) del
artículo 11.1,« la construcción , instalación o transformación de obras , equipos, sistemas y productos
o bienes complejos, así como su mantenimiento, actualización o renovación , su explotación o su
gestión ». Pues bien, si la concesión de obras públicas implica la construcción, conservación o

mantenimiento de una obra y su explotación, y el contrato de CPP también puede tener por objeto
una obra, su instalación o transformación y cabe la explotación de la misma, ya que así se reconoce
expresamente no sólo en la mencionada letra a) del artículo 11.1, sino también en el apartado d) del
artículo 12034 , ¿dónde radica entonces la diferencia entre la concesión de obras públicas y el
contrato de colaboración de CPP? A este propósito, debe recordarse que, tal y como ha quedado
expuesto, según el Libro Verde, lo que caracteriza a la concesión y la diferencia del resto de
contratos de CPP es, precisamente, la existencia de explotación económica, derivada, a su vez, de la
existencia de un usuario que paga al concesionario, lo que, en principio, no existiría en los contratos
de naturaleza no concesional, en los que lo característico es que la Administración pague
periódicamente al contratista. Por otro lado, el mismo problema se plantea en relación con el contrato
de gestión de servicios públicos que, como se sabe, también puede incluir la construcción de obras35
. En tal caso, si el concesionario construye la infraestructura y «explota» –como dice el artículo
254.a) del Proyecto de LCSP– el servicio público que se presta sobre la misma ¿dónde está la
diferencia con una contrato de CPP en el que la Administración encargue al contratista una actuación
integrada para el cumplimiento de objetivos de servicio público que incluya la construcción de una
obra e, incluso, su explotación, tal y como permite el artículo 120.d)?
34 Según el artículo 120.d), entre las estipulaciones que debe contener el contrato de CPP está la «remuneración del
contratista, que deberá desglosar las bases y criterios para el cálculo de los costes de inversión, de funcionamiento y de
financiación y, en su caso, de los ingresos que el contratista pueda obtener de la explotación de las obras o equipos en
caso de que sea autorizada y compatible con la cobertura de las necesidades de la administración». Esta previsión puede dar
cabida, por ejemplo, a que en un hospital público se le permita al contratista explotar, durante determinados horarios, aparatos
o equipos, alquilándolos, por ejemplo, a clínicas privadas.
35 En la vigente LCAP, el artículo 157 a) se refiere a estos contratos de gestión de servicios públicos con ejecución de obras.
En el Proyecto de LCSP están contemplados en el artículo 254 a), al establecer que tendrán un plazo máximo de duración de
50 años «los contratos que comprendan la ejecución de obras y la explotación de servicio público...». . Ambos preceptos, el de
la vigente Ley y el del Proyecto contemplan, específicamente, la figura del contrato de gestión de servicios sanitarios que
incluya la ejecución de obra.
Dicho ello, conviene poner de manifiesto que, junto a la prestación descrita en la letra a), y sobre la
que han tratado nuestras anteriores consideraciones, la Ley enuncia otras posibles prestaciones que
no plantean problema de diferenciación con otros contratos típicos o, al menos, no con el alcance
con que se plantea en relación con la concesión de obras públicas. Entre dichas prestaciones está,
por ejemplo, la gestión integral del mantenimiento de instalaciones complejas o la fabricación de
bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente desarrollada con el
propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las
existentes en el mercado.
–La duración es otra de las notas que caracterizan al contrato de CPP. No se dice expresamente
en la ley, pero sí implícitamente, que este es un contrato de larga duración. Ello se deduce de la
alusión que el artículo 11 hace a que el contrato se hará por el tiempo que sea necesario en función
de la duración de amortización de las inversiones o de las fórmulas de financiación que se prevean
en el mismo. Ello no significa que el plazo quede indeterminado y que no tenga un límite legal. El
artículo 11.1 habla de «un período determinado», y ello ha de ponerse en relación con el artículo 290
que establece que el plazo máximo de estos contratos será de 20 años, con una excepción, a la que
me referiré más adelante.
–Respecto de la remuneración del contratista, del tenor del artículo 11.1 se desprende que un
elemento característico del contrato de CPP es que el contratista, en todo caso, financia la inversión
inmaterial, la obra o el suministro necesarios para la prestación del servicio o la actuación de interés
general («... una Administración pública encarga... la realización de una actuación global e integrada
que , además de la financiación de inversiones inmateriales, de obras o de suministros necesarios
para el cumplimiento de determinados objetivos de servicio público o relacionados con actuaciones
de interés general, comprenda alguna de las siguientes prestaciones:… »). En relación con ello, el
artículo 11.3 estable que la contraprestación a percibir por el contratista será un precio que se pagará
durante toda la duración del contrato y que «podrá» estar vinculado al cumplimiento de determinados
objetivos de rendimiento.
No dice este artículo, aunque sí la Exposición de Motivos, que en este punto es más clara que el

precepto36 , que el precio lo paga la Administración. Aquí radica, como se recordará, la principal
diferencia con el contrato de concesión de obras públicas, según el Libro Verde. Mientras que en
este último existe un vínculo directo entre el concesionario y el usuario de la obra pública o del
servicio, en el contrato de CPP dicho vínculo no existe. El contratista hace una obra para la
Administración y ella es la que le paga por el uso, por mucho que ésta, a su vez, preste sobre esa
infraestructura un servicio al público. La remuneración del contratista es, por tanto, la renta que le
pagará la Administración a lo largo de la duración del contrato37 ; renta que podrá ser fija o variable,
siendo esta una cuestión que no queda del todo clara en el Proyecto de Ley, ya que, en ocasiones, el
carácter variable de las rentas pagadas por la Administración parece considerarse necesario,
mientras que en otras ocasiones parece concebirse sólo como posible.
36 «… mientras que el precio a pagar por la Administración podrá acompasarse a la efectiva utilización …».
37 Recuérdese que, como ya se ha expuesto, el Proyecto no descarta la posible explotación de la obra o equipos, lo que,
como también hemos dicho, plantea el problema de diferenciar este contrato del de concesión de obras públicas.
Así, por un lado, la Exposición de Motivos dice que el precio a pagar por la Administración «podrá»
acompasarse a la efectiva utilización de los bienes y servicios que constituyen su objeto, y el artículo
11.3, en el mismo sentido, establece que ese precio «podrá» vincularse al efectivo cumplimiento de
determinados objetivos38 . Por su parte, el artículo 199, que consagra, con carácter general, el
principio de riesgo y ventura, contiene una mención expresa al contrato de CPP que opera como
posible matización o excepción a dicho principio: «la ejecución del contrato se realizará a riesgo y
ventura del contratista, sin perjuicio de lo establecido para el de obras en el artículo 214 [supuestos
de fuerza mayor] , y de lo pactado en las cláusulas de reparto de riesgo que se incluyan en los
contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado» . Por último, y en sentido
parecido, el artículo 120, relativo al clausulado del contrato, establece que todo contrato de CPP
deberá incluir, entre otras, una cláusula sobre «las condiciones de reparto de riesgos entre la
Administración y el contratista, desglosando y precisando la imputación de los riesgos derivados de
la variación de los costes de las prestaciones y la imputación de los riesgos de disponibilidad o de
demanda de dichas prestaciones» .
38 En el Anteproyecto que informó el Consejo de Estado, la Exposición de Motivos decía que el precio «se acompasa», y no
que «podrá acompasarse». El Consejo de Estado llamó la atención sobre la contradicción entre la Exposición de Motivos y el
artículo 11.3 –que decía, como ahora, «podrá estar vinculado»– y sugirió que la Exposición de Motivos debería decir «podrá
acompasarse» (p. 40).
A la luz de lo expuesto, puede concluirse que, mientras que la Exposición de Motivos y el artículo
11.3 plantean la cuestión del carácter variable de la renta a pagar por la Administración en términos
de mera posibilidad, los otros dos preceptos citados –los artículos 120 y 199– parecen partir de la
necesidad de que haya un reparto de riesgos entre el organismo público y el contratista privado que
vaya más allá de la asunción, por parte del socio privado, del mero riesgo de construcción o de
fabricación de bienes que sería el que, en todo caso, asumiría aquél si la renta a pagar por la
Administración fuese fija y no referenciada en función de otros elementos tales como la demanda o
disponibilidad de la obra o servicio de que se trate39 . Esta concepción estaría, por lo demás, en
sintonía con la que la Comisión tiene sobre las operaciones de CPP, pues, como se recordará, entre
los elementos característicos de éstas, el Libro Verde incluye el de «el reparto de riesgos entre el
socio público y el privado, al que se le transfieren riesgos que habitualmente soporta el sector
público»; lo que no significa, tal y como se aclara a continuación, que necesariamente tenga que
asumir todos, ni siquiera la mayor parte de ellos40 .
39 A este propósito, y en otro orden de cosas, conviene tener en cuenta que, para determinar si el gasto que el contrato
implica para el organismo público contratante computa o no, a efectos de déficit público, según Eurostat, para que no
compute, el socio privado tiene que soportar el riesgo de construcción, en todo caso, y, además, uno de los dos siguientes: el
de disponibilidad o el de demanda. Sobre ello, v. Martínez Calvo, J. Hacia la construcción de un «Derecho Administrativo
financiable», op. Cit., pgs. 380-386.
40 Apartado 1.1.2.
Así, pues, por todo lo dicho, de mantenerse en la Ley la concepción que, según nuestra
interpretación de los artículos 120 y 199 del Proyecto, late en los mismos, la Exposición de Motivos y

el artículo 11.3 deberían guardar coherencia con dichos preceptos y sustituir la expresión «podrá
estar vinculado» por otra que exprese que, en un contrato de CPP, el precio a pagar por la
Administración «deberá» quedar vinculado a algún elemento variable.
–El último rasgo que caracteriza al contrato de CPP, según la ley, se refiere a las facultades que
puede ejercer el contratista. Es lo que el Libro Verde ha denominado el «importante papel del
operador económico» y consiste en que podrá asumir, de acuerdo con lo previsto en el contrato, la
dirección de la obra; la realización total o parcial de los proyectos para la ejecución de la misma y,
finalmente, contratar los servicios precisos (se entiende, para ello). Sobre cómo haya de hacer todo
esto, el Proyecto no dice nada porque, en realidad, como veremos al final de nuestra exposición,
cuando analicemos el régimen jurídico de estos contratos, el de CPP no tiene un régimen jurídico
propio, sino que se le aplica el del contrato con cuyo objeto se corresponda o coincida su prestación
principal41 .
41 A este propósito, el Consejo de Estado ha sugerido que sería conveniente que, al menos las normas de subcontratación y
adjudicación de contratos de obras por el concesionario, de los artículos 249 y 250 del Proyecto, se «singularizaran» de una
forma especial, en lugar de tener que deducirlas por el juego de las remisiones que más adelante veremos.
4.2 . Actuaciones preparatorias del contrato de CPP

Bajo la rúbrica «actuaciones preparatorias de los contratos de colaboración entre el sector público
y el sector privado», la ley, en sus artículos 118, 119 y 120, regula las tres cuestiones siguientes: la
evaluación previa; el programa funcional; y el clausulado del contrato.
4.2.1 . Evaluación
Antes de iniciar el expediente de contratación, es preciso que la Administración elabore el
denominado «documento de evaluación» en el que, básicamente, la Administración va a tener que
justificar por qué acude a esta figura contractual; todo ello con base en la «complejidad» de este tipo
de contratos que es lo que, en último término, y como veremos, va a determinar que el procedimiento
de adjudicación haya de ser, siempre, el diálogo competitivo. Dicho en pocas palabras, la
complejidad del contrato es tal que la Administración, antes de licitarlo, necesita la colaboración del
socio privado o, lo que es lo mismo, la experiencia de las empresas del sector de que se trate, para
diseñar, jurídica, económica y financieramente el mismo.
Así, el artículo 118 establece que, en el documento de evaluación, la Administración tendrá que
poner de manifiesto que «habida cuenta la complejidad del contrato, no está en condiciones de
definir, con carácter previo a la licitación, los medios técnicos necesarios para alcanzar los objetivos
proyectados o de establecer los mecanismos jurídicos y financieros para llevar a cabo el contrato» .
Y, una vez puesto ello de manifiesto, y siempre dentro del documento de evaluación, habrá de
realizar un análisis comparativo respecto de otros tipos de contratos («… formas alternativas de
contratación …») que justifique42 , en términos de obtención de mayor valor por precio, coste global,
de eficacia o de imputación de riesgos, los motivos de carácter jurídico, económico, administrativo y
financiero, que recomienden la adopción de esta fórmula de contratación.
42 En el apartado 1 del artículo 118 se utiliza la forma verbal «justifiquen», cuando creo que sería más correcto decir
«justifique». Lo que ha de justificar la opción por el contrato de CPP no son otras formas alternativas de contratación, sino el
análisis comparativo con esas otras formas de contratación.
En el apartado 2º del artículo 118, el Proyecto contempla una forma de hacer la evaluación distinta
de la que se describe, con carácter general, en el apartado primero y que también parece responder
a la existencia de un presupuesto diferente del previsto en el apartado primero. En efecto, a tenor del
precepto citado, la evaluación podrá justificar la elección del contrato de CPP «en la concurrencia de
razones de urgencia no imputables a la Administración contratante que aconsejen utilizar este
contrato para atender las necesidades públicas. En este supuesto, termina diciendo el precepto, la
evaluación se realizará de forma sucinta» .
Da la impresión de que es un supuesto que nada tiene que ver con el primero, ya que, en su
definición, desaparece toda consideración relativa a la complejidad del contrato y a la imposibilidad,

para la Administración, de definir sus medios técnicos, jurídicos y financieros. En este segundo
supuesto, la urgencia parece justificar, pues, por sí misma y por sí sola, la elección del contrato de
CPP.
No acierto a comprender el porqué de la inclusión de este segundo «supuesto» que permite acudir
al contrato de CPP por razones de urgencia, pues pienso que difícilmente van a ser compatibles la
urgencia con la complejidad que, según se desprende de la ley, es la característica principal de este
contrato y, hasta podría pensarse, su razón de ser. La urgencia puede justificar muchas cosas, como
por ejemplo reducir plazos, simplificar e, incluso, suprimir trámites, pero no entiendo cómo la
urgencia y, por tanto, la necesidad de hacer las cosas en muy poco tiempo, puede justificar,
precisamente, acudir a una modalidad de contrato que se define por ser especialmente complejo,
hasta el punto de que la Administración tiene que poner de manifiesto su incapacidad para definir,
por sí sola, el diseño jurídico, económico y financiero del mismo.
Por último, el apartado 3 del artículo 119 establece que la evaluación se hará por un órgano
colegiado donde se integren expertos con cualificación suficiente en la materia sobre la que verse el
contrato. Este precepto ha de ponerse en conexión con el artículo 296 del Proyecto, lo que nos
permitirá saber que ese órgano colegiado es, al menos en los contratos de CPP que celebre la
Administración estatal, la denominada «Mesa especial del diálogo competitivo». En efecto, según el
artículo 296.2, que incomprensiblemente no se califica como básico, «en los expedientes que se
trámiten para la celebración de contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado,
corresponderá a la Mesa especial del diálogo competitivo la elaboración del documento de
evaluación previa a que se refiere el artículo 118 » 43 . Este órgano especial se regula en el artículo
296.1, que tampoco es básico, a tenor del cual «para asistir al órgano de contratación en los
procedimientos de diálogo competitivo que se sigan por las Administraciones públicas estatales, se
constituirá una Mesa con la composición señalada en el apartado 2 del artículo anterior 44 a la que se
incorporarán personas especialmente cualificadas en la materia sobre la que verse el diálogo,
designadas por el órgano de contratación. El número de estas personas será igual o superior a un
tercio de los componentes de la Mesa y participarán en las deliberaciones con voz y voto» .
43 En primer lugar, debe advertirse que la referencia al artículo 118 no está actualizada, ya que, ahora, se trata del artículo
119. En segundo lugar, y por lo que respecta al carácter no básico del artículo 296.2 (Disposición Final 7ª.2), entiendo que se
trata de un precepto que es estrictamente complementario del artículo 119, este sí básico, por lo que también debería
calificarse como básico. Así mismo, creo que debería considerarse básico el apartado 1º del artículo 296, en lo que se refiere
a la existencia de este órgano especial de asistencia al órgano de contratación que se crea para los expedientes de
contratación que sigan el procedimiento de diálogo competitivo, procedimiento, este también, declarado básico. Por el
contrario, creo que no deben tener dicha naturaleza los aspectos relativos a la composición y régimen de los miembros de la
Mesa especial del diálogo competitivo.
44 Según el precepto citado, dicha composición es: Un Presidente, los vocales que se determinen reglamentariamente y un
Secretario.
Así, pues, la evaluación se atribuye a un órgano distinto del de contratación, puesto que la Mesa
especial del diálogo competitivo se concibe como un órgano de asistencia de aquél. Es decir, el
órgano de contratación precisa de la asistencia de un órgano especial, incluso, para elaborar el
documento de evaluación, en el que, como hemos visto, lo que ha de ponerse de manifiesto, en
primer lugar, es que la Administración no está en condiciones de definir los medios técnicos, jurídicos
y financieros del contrato, debido a su complejidad. En mi opinión, resulta excesivo que la
Administración o, más exactamente, su órgano de contratación, tenga que ser asistido por un órgano
especial para evaluar y concluir sobre su «incapacidad» para definir las características de un
contrato. Una cosa es que resulte necesaria la asistencia de ese órgano especialmente cualificado,
según la materia de que se trate, para llevar a cabo la comparación del contrato de CPP con otras
formas contractuales y justificar la elección de aquél, que también es discutible, y otra muy distinta es
que esa asistencia también sea necesaria para que la Administración reconozca, y así lo ponga de
manifiesto, su propia incapacidad para definir, por sí sola, y sin la colaboración del sector privado, el
diseño jurídico, económico y financiero del contrato.
4.2.2 . Programa funcional

Según el artículo 119, el programa funcional es otro documento preceptivo del procedimiento de
contratación del contrato de CPP45 , que contiene los elementos básicos que informarán el diálogo
competitivo con los contratistas, y que se incluirá en el documento descriptivo del contrato.
Concretamente, el programa funcional definirá la naturaleza y dimensión de las necesidades a
satisfacer; los elementos jurídicos, técnicos o económicos mínimos que deben incluir necesariamente
las ofertas para ser admitidas al diálogo competitivo, y los criterios de adjudicación del contrato. En
realidad, y como ha puesto de manifiesto el Consejo de Estado46 , criticando una vez más la
sistemática del Proyecto, el documento descriptivo, que incluye el programa funcional, es el
documento que sustituye a los pliegos de condiciones (artículo 165.3, en relación con el artículo
150).
45 «El órgano de contratación, a la vista de los resultados de la evaluación a que se refiere el artículo anterior , elaborará un
programa funcional.». .
46 Pg. 41 del Dictamen.
4.2.3 . Clausulado del contrato

Como ya quedó dicho en su momento, el Libro Verde ha subrayado la importancia del clausulado
del contrato manifestando, por un lado, que el éxito del contrato va a depender de lo completo y
acertado que sea su clausulado y, calificando, por otro, de crucial la cuestión del reparto de los
riesgos y de la previsión de mecanismos de evaluación periódica de la actuación del contratista.
El Proyecto, en su artículo 120, define el contenido necesario de todo contrato de CPP. Ante todo,
el contrato ha de contener las cláusulas relativas a los elementos enunciados en el artículo 26
(identificación de las partes; acreditación de la capacidad de los firmantes; definición del objeto;
referencia a la legislación aplicable; enumeración de los documentos que integran el contrato; precio
o modo de determinarlo; duración o las fechas estimadas para el comienzo de su ejecución y para su
finalización, así como las prórrogas; condiciones de recepción, entrega o admisión de las
prestaciones; condiciones de pago; supuestos de resolución; crédito presupuestario o el programa o
rúbrica contable con cargo al que se abonará el precio; y la extensión objetiva y temporal del deber
de confidencialidad que, en su caso, se imponga al contratista).
Además, tiene que contener las siguientes estipulaciones:
–identificación de las prestaciones principales que constituyen su objeto, lo cual es esencial porque
de cuál sea la prestación principal depende el régimen «sustantivo» aplicable al contrato, como más
adelante veremos.
–el reparto de riesgos entre la Administración y el contratista, desglosando y precisando la
imputación de los riesgos derivados de la variación de los costes de las prestaciones y la imputación
de los riesgos de disponibilidad o de demanda de dichas prestaciones. Como ya dijimos en su
momento, de este apartado del precepto parece deducirse que el reparto de riesgos es consustancial
a este tipo de contrato y, a su vez, que al reparto de riesgos es consustancial la variación del precio a
pagar en función de los criterios aquí expresados, esto es, disponibilidad o demanda.
–objetivos de rendimiento asignados al contratista. Se trata de los mecanismos de evaluación
periódica a que hace referencia el Libro Verde referidos, sobre todo, a la calidad de las prestaciones
de los servicios, la calidad de las obras y suministros, y las condiciones en que son puestas a
disposición de la Administración.
–remuneración del contratista, que deberá desglosar las bases y criterios para el cálculo de los
costes de inversión, funcionamiento y financiación y, en su caso, de los ingresos que el contratista
pueda obtener de la explotación de las obras o equipos en caso de que sea autorizada y compatible
con la cobertura de las necesidades de la Administración. En relación con ello, y como ya dijimos en
su momento, llama la atención que el contratista pueda explotar la obra o los equipos, ya que, como
también ha quedado expuesto, la explotación no es, en principio, propia de este contrato, sino del
contrato de concesión de obra pública. Si la obra o los equipos pueden alquilarse a sujetos distintos
de la Administración y los ingresos que con ello obtenga el contratista forman parte de su
remuneración, tal y como dice este artículo, entonces tendremos usuario y explotación económica,

que son, precisamente, los elementos que caracterizan el contrato de concesión de obra pública, tal
y como establece el artículo 7 del Proyecto. A ello debe añadirse que, en el contrato de concesión de
obras públicas, la contraprestación del concesionario puede consistir sólo en la explotación de la
obra, o bien en dicha explotación más el derecho a recibir un precio de la Administración (artículo 7),
por lo que, en hipótesis, puede existir un contrato de CPP, cuyo objeto sea la construcción de una
obra sobre la que se presta un servicio, en el que la remuneración sea la renta que paga la
Administración más los ingresos por su explotación, y un contrato de concesión de obra pública, en
el que la contraprestación del concesionario sea la explotación de la obra acompañada de
aportaciones periódicas de la Administración. En tal caso, no parece que exista diferencia alguna
entre una y otra figura contractual. Quizás se está pensando en que, en el CPP que no es concesión,
la explotación tiene carácter marginal, en el doble sentido de que, por un lado, no será lo habitual en
este tipo de contratos y, por otro, allí donde se autorice porque resulte compatible con las
necesidades que la Administración pretende cubrir con dicho contrato, la cantidad a la que ascienden
los ingresos obtenidos por dicha explotación es menor que aquella que se recibe por las rentas que
la Administración paga al contratista periódicamente. Si así fuera, en mi opinión convendría que la
Ley lo dijera, pues ello contribuiría a aclarar los contornos de esta figura contractual.
–Causas y procedimientos para determinar las variaciones de la remuneración a lo largo del
período de ejecución del contrato.
–Fórmulas de pago y condiciones en que puede procederse a compensar los pagos pendientes de
satisfacer por la Administración con los importes que deba abonar el contratista como consecuencia
de penalidades o sanciones.
–Fórmulas de control por la Administración de la ejecución del contrato, especialmente respecto a
los objetivos de rendimiento.
–Condiciones en que se puede producir la subcontratación.
–Sanciones y penalidades aplicables en caso de incumplimiento de las obligaciones del contrato.
–Condiciones en que puede procederse a la modificación del contrato o a su resolución, por
acuerdo o, a falta del mismo, por una decisión unilateral de la Administración, particularmente en
supuestos de variación de las necesidades de la Administración, de innovaciones tecnológicas o de
modificación de las condiciones de financiación obtenidas por el contratista.
–Control que se reserva la Administración sobre la cesión total o parcial del contrato.
–Destino de las obras y equipamientos objeto del contrato a la finalización del mismo.
–Garantías que el contratista afecta al cumplimiento de sus obligaciones.
–Referencia a las condiciones generales y, cuando proceda, a las especiales que sean
pertinentes, en función de la naturaleza de las prestaciones principales, que la Ley establece
respecto a las prerrogativas de la Administración y a la ejecución, modificación y extinción de los
contratos.
En general, en relación con los distintos aspectos a los que se refieren las estipulaciones
enunciadas en el artículo 120, cabe plantearse si esas cláusulas (por ejemplo, la relativa a
condiciones de subcontratación, control sobre la cesión del contrato, modificaciones, o régimen de
penalidades y sanciones), cuando se introduzcan en cada contrato de CPP, han de respetar, en todo
caso, o no, los preceptos que definen el régimen sustantivo que resulte de aplicación, en función de
cuál sea la prestación principal. Como veremos en su momento, y ya he adelantado, el Proyecto de
LCSP no establece un régimen jurídico específico para el contrato de CPP, sino que lo regula por
remisión al régimen sustantivo del resto de contratos típicos, de tal manera que, como se verá, lo que
viene a decir el artículo 289 es que el régimen jurídico de un contrato de CPP será el que
corresponda al contrato típico cuyo objeto coincida con la que sea la prestación principal del CPP. La
cuestión que se plantea y que, en mi opinión, no tiene una respuesta clara en el Proyecto de Ley es
la de si, al establecerse las distintas estipulaciones de un contrato de CPP, el contenido de las

mismas ha de respetar lo establecido al respecto para el contrato típico con el que coincida su
prestación principal (por ejemplo, en el caso de que resulte de aplicación el contrato de concesión de
obras públicas, si esas cláusulas tienen que respetar el límite de las penalidades, previsto en el
artículo 235.2, o el régimen de subcontratación del artículo 249) o si, por el contrario, el clausulado
de cada contrato de CPP puede modular las previsiones de ese régimen sustantivo y este último
resultar aplicable, únicamente, en lo que no se oponga a dicho clausulado o no resulte contrario al
mismo.
En otras palabras, se plantea la cuestión de si el régimen sustantivo correspondiente a cada
contrato típico que, según el artículo 289 del Proyecto, resulta de aplicación según cuál sea la
prestación principal del CPP, es Derecho necesario o solamente supletorio. En mi opinión, podría
pensarse que la Ley está queriendo hacer del contrato de CPP un contrato «flexible», cuya
configuración y diseño se dejan a la definición que, en cada caso, convenga al tipo de prestaciones
de que se trate y a los objetivos perseguidos por el organismo contratante. Si así fuera, lo que, por lo
demás, resultaría coherente con esa especial complejidad que parece ser consustancial al contrato
de CPP, ésta podría ser una seña de identidad y diferenciación con esos otros contratos con los que
cabe confundirlo. Así por ejemplo, de coincidir el objeto y el régimen de remuneración de un contrato
de CPP y un contrato de concesión de obras públicas, la diferencia sería que, en lo que respecta al
contenido de la relación contractual, el primero sería una figura abierta, a concretar en cada caso por
las partes, mucho más si tenemos en cuenta que, para su adjudicación, ha de utilizarse el diálogo
competitivo, mientras que la concesión sería una figura más cerrada, en el sentido de que su
régimen jurídico estaría, básicamente, predeterminado por la Ley.
A mi juicio, los términos en que está redactado el Proyecto, especialmente el citado artículo 289,
no aclaran si el régimen del contrato típico que resulte de aplicación a cada contrato CPP, según cuál
sea su prestación principal, constituye o no Derecho necesario, por lo que convendría que, durante la
tramitación parlamentaria, se aclarase este aspecto de enorme trascendencia práctica.
4.3 . El procedimiento de adjudicación del Contrato de CPP

Respecto a la adjudicación de esta modalidad de contrato, estamos ante una novedad doble: la
adjudicación de estos contratos ha de hacerse a través de un procedimiento de adjudicación que
también es nuevo en nuestro ordenamiento jurídico: el denominado «diálogo competitivo».
En efecto, según el artículo 164.3, los contratos de CPP se adjudicarán «siempre» por este
procedimiento, sin perjuicio de que pueda seguirse el procedimiento negociado con publicidad en el
caso previsto en el artículo 154, a)47 .
47 El caso previsto en dicho precepto es aquel en que «las proposiciones u ofertas económicas en los procedimientos
abiertos, restringidos o de diálogo competitivo seguidos previamente sean irregulares o inaceptables, siempre que no se
modifiquen sustancialmente las condiciones originales del contrato» .
Como ya ha quedado dicho, la Directiva 2004/18/CE introdujo este nuevo procedimiento de

adjudicación para los contratos «particularmente complejos» 48 , y la Comisión, en el Libro Verde
sobre la Colaboración público-privada y el Derecho Comunitario en materia de contratación pública y
concesiones , ha declarado que es un procedimiento «particularmente adaptado» a la adjudicación
de contratos de CPP. En el apartado 8 del Preámbulo de la citada Directiva se dice que
48 La Ley Foral 6/2006, de Contratos Públicos, también ha introducido el Diálogo competitivo, como procedimiento de
adjudicación de aquellos contratos que «la Administración considere que, por su particular complejidad, no pueden adjudicarse
en un procedimiento abierto o restringido, por resultar imposible la definición de las soluciones a implantar ...». (artículo 75).
Según el precepto citado, «en particular, a los efectos de este artículo, se consideran contratos especialmente complejos los
contratos de importantes infraestructuras de transporte integrado, de redes informáticas de gran tamaño o de proyectos que
requieran financiación compleja y estructurada» .
«Antes del lanzamiento de un procedimiento de adjudicación de un contrato, los

poderes adjudicadores pueden mediante un "diálogo técnico" solicitar o aceptar
asesoramiento que podrá utilizarse para determinar el pliego de condiciones, siempre
que dicho asesoramiento no tenga como efecto impedir la competencia» .

El límite que se establece a la aplicación de este procedimiento –que no impida la competencia–

deja traslucir que la adjudicación de un contrato administrativo siguiendo este procedimiento implica
ciertos riesgos para el mencionado principio, ya que, como veremos a continuación, dicho
procedimiento consiste, básicamente, en que, antes de la licitación, se va a establecer un diálogo
entre la Administración contratante y cada uno de los interesados en licitar, lo que implica la
posibilidad de que se cree cierta proximidad entre el adjudicador y el futuro adjudicatario.
4.3.1 . Características del diálogo competitivo

Su característica principal, y lo que le diferencia de los otros procedimientos, es que en éste los
posibles contratistas dialogan con el órgano de contratación con el fin de llegar a definir «una o
varias soluciones susceptibles de satisfacer sus necesidades», como paso previo a la licitación del
contrato, propiamente dicha. Esto es, y por decirlo de forma coloquial, la Administración sabe lo que
necesita, pero tiene que acudir a las empresas con experiencia en el sector para conocer las
distintas alternativas que existen para satisfacer sus necesidades y definir, con dichas empresas, la o
las soluciones contractuales posibles. A diferencia de otros procedimientos de adjudicación, en los
que la concurrencia se abre para que los licitadores presenten sus ofertas, respecto de unos pliegos
que definen el contenido de la relación contractual, en sus distintos aspectos, en el diálogo
competitivo la concurrencia se abre, en primer lugar, para que los interesados en contratar presenten
a la Administración contratante el modelo que podría satisfacer las necesidades que pretende cubrir
con el contrato.
Como ya hemos dicho, se parte de que el contrato es complejo y que, por ello, el órgano de
contratación, objetivamente, no puede, por sí solo, definir cuáles son los medios técnicos, las
soluciones jurídicas y las fórmulas financieras que sirvan para satisfacer mejor sus necesidades. Esto
es, el órgano de contratación sabe lo que necesita –por ejemplo, que tiene que construir una cárcel o
un hospital y que no puede pagarla porque tiene restricciones presupuestarias– pero no sabe definir,
sin la ayuda de los empresarios privados, las complicadas fórmulas técnicas, jurídicas y financieras
con las que puede satisfacer ambas necesidades.
Con el fin de incentivar la participación privada en este procedimiento de adjudicación, ya que, por
definición, va a resultar muy costoso a quienes participen en el mismo, y rentable solamente a quien
resulte adjudicatario, el Proyecto prevé la posibilidad –que deja a la decisión de los órganos de
contratación– de establecer primas o compensaciones para los participantes en el diálogo49 .
49 Según el artículo 163.2, «los órganos de contratación podrán establecer primas o compensaciones para los participantes
en el diálogo» .
4.3.2 . Fases de la adjudicación de un contrato por el procedimiento del diálogo competitivo

Lo característico de esta forma de adjudicación es que son los empresarios interesados en
contratar con la Administración los que solicitan al órgano de contratación participar en el diálogo
competitivo (artículo 163.1). Para ello es necesario que, previamente, la Administración haya abierto
el procedimiento. Y una vez abierto y presentadas las solicitudes de participación, el órgano de
contratación selecciona a los candidatos a los que va a invitar a participar en el diálogo, y es con
ellos con quienes se produce el mismo. Finalizado el diálogo, les invita a presentar sus ofertas y, una
vez, presentadas se examinan y evalúan para determinar quién será el adjudicatario. En cierta
manera, se parece al procedimiento restringido, sólo que, insisto una vez más, en el diálogo
competitivo no se está buscando al adjudicatario de un contrato previamente definido, sino a
empresarios que ayuden a la Administración a definirlo para, finalmente, seleccionar al contratista.
Así, pues, las fases son:
• Apertura del procedimiento : el órgano de contratación publicará un anuncio de licitación en el
que dará a conocer sus necesidades y requisitos. En cuanto a los criterios de selección, la
presentación de solicitudes, la selección de los candidatos a los que se va a invitar al diálogo y el
contenido de las invitaciones, el Proyecto declara aplicables los artículos 147 a 149 (primera fase del
procedimiento restringido), con alguna especialidad (por ejemplo, el número mínimo de empresarios

a los que se va a invitar no podrá ser inferior a tres, en lugar de cinco, como ocurre en el
procedimiento restringido; y las referencias que el artículo 150 hace al pliego que se entrega junto
con la invitación, deberán entenderse hechas al documento descriptivo que, como se recordará, ha
de contener el programa funcional).
• Desarrollo del diálogo : el diálogo tiene lugar entre el órgano de contratación y los empresarios
que han sido invitados a tomar parte en el mismo. El artículo 166 que lo regula no es, en mi opinión,
todo lo claro que cabría esperar de una norma que introduce un procedimiento nuevo de
adjudicación de contratos públicos, previsto, además, para contratos particularmente complejos. Es
cierto que este procedimiento concertado o dialogado de adjudicación se caracteriza por su
flexibilidad, pero eso no significa que su regulación tenga que ser también «flexible» en el sentido de
poco precisa o abierta. Por otro lado, también es cierto que esos problemas de imprecisión o falta de
claridad, en último término, son imputables a la Directiva que el Proyecto se ha limitado,
prácticamente, a transcribir de forma literal.
El precepto empieza estableciendo algunas limitaciones que tienen por finalidad garantizar la
igualdad, la competencia y la protección o reserva de la información que suministran los candidatos
invitados a dialogar. Piénsese que son proyectos complejos y, por tanto, caros, que incluyen estudios
de todo tipo, jurídicos, técnicos, económicos, financieros, etc. Así, y aparte de insistir en que el
órgano de contratación deberá tratar de forma igual a «todos los licitadores», el artículo 166
establece una prohibición: el órgano de contratación no facilitará, de forma discriminatoria,
información que pueda dar ventajas a determinados licitadores con respecto al resto. En mi opinión,
el inciso «de forma discriminatoria» es redundante, pues, precisamente, lo que se prohíbe es dar
ventajas a unos frente a otros, a través del suministro de información, y eso es, justamente, en lo que
consiste la discriminación. En segundo lugar, se prohíbe al órgano de contratación revelar a los
demás participantes las propuestas de otros o sus datos confidenciales, sin previo acuerdo de éste.
En cuanto al desarrollo del diálogo se dice que «podrá» articularse en varias fases sucesivas a fin
de ir reduciendo el número de soluciones a examinar y que ese número deberá ser, en todo caso,
suficientemente amplio como para garantizar una competencia efectiva entre ellas, siempre que se
hayan presentado un número suficiente de soluciones o de candidatos adecuados. Como puede
verse, el precepto está plagado de conceptos jurídicos indeterminados. Lo único determinado es la
previsión de que, si se opta por hacer el diálogo con fases «eliminatorias», esto tiene que indicarse
en el anuncio o en el documento descriptivo.
Igualmente ambigua resulta la regulación de cuándo se cierra el diálogo, ya que, según el artículo
166.4, el órgano de contratación proseguirá el diálogo hasta que se encuentre en condiciones de
determinar, después de compararlas, si es preciso (me pregunto cuándo no va a ser preciso
compararlas), las soluciones que puedan responder a sus necesidades.
Cuando el órgano de contratación considere que está en condiciones de determinar las soluciones
que responden a sus necesidades, declarará cerrado el diálogo, lo comunicará a los participantes y
les invitará a que presenten su «oferta final», basada en la solución o soluciones presentadas y
especificadas durante la fase del diálogo, indicando fecha de presentación, dirección y lengua o
lenguas –si se admite alguna otra, «además» del castellano– en que pueden estar redactadas dichas
ofertas. Debe advertirse que, hasta este precepto, el Proyecto no utiliza el término «ofertas», sino el
de «soluciones» propuestas, por lo que, en realidad, en sentido estricto, no debería hablarse de
oferta «final» si no ha habido antes una oferta «inicial».
• Presentación y examen de ofertas : una de las notas características de este procedimiento de
adjudicación es que la selección de la oferta económicamente más ventajosa no puede hacerse
únicamente en función del precio ofertado, sino que es necesario tomar en consideración varios
criterios. A este respecto, debe tenerse en cuenta que el artículo 134, que es uno de los preceptos
que contiene las normas generales sobre la adjudicación de los contratos por las Administraciones
públicas, incluye, entre los supuestos en los que debe valorarse más de un criterio, el de aquellos
contratos cuya «ejecución» sea particularmente compleja50 .
50 Artículo 134.2.d).

Además de exigir que la valoración se haga considerando varios criterios y de rechazar,

expresamente, que pueda adjudicarse únicamente con base al precio ofertado, el artículo 167 prevé
la posibilidad de que el órgano de contratación solicite a los licitadores «precisiones y aclaraciones»
sobre las ofertas presentadas; «ajustes» en las mismas o «información» complementaria relativa a
ellas, pero con una cautela: «que ello no suponga una modificación de sus elementos fundamentales
que implique una variación que pueda falsear la competencia o tener un efecto discriminatorio»
(apartado 1). Por último, y en sentido parecido, pero referido a la oferta que el órgano de contratación
considere más ventajosa, podrá requerirle para que aclare determinados aspectos de la misma o
ratifique los compromisos que en ellas figuren, siempre que con ello no se modifiquen elementos
sustanciales de la oferta o la licitación, se falsee la competencia, o se produzca un efecto
discriminatorio (apartado 3).
Es cuestionable, en mi opinión, la necesidad de dar una segunda oportunidad al órgano
contratante para pedir aclaraciones y, sobre todo, la ratificación de los compromisos que figuran en la
oferta: ¿qué necesidad hay de que el empresario tenga que ratificarse de lo que ya se compromete a
hacer en su oferta, si dicha oferta, por sí sola, ya le vincula? Además, es preocupante el uso que
pueda hacerse de esta disposición, dado que la aclaración se pide al que, en principio, va a resultar
adjudicatario, por lo que el riesgo de caer en la tentación de modificar algo es mayor y, por otro lado,
el hecho de que se prohíba modificar, en este momento, elementos «sustanciales» de la oferta
¿significa que, por el contrario, sí se podrán modificar elementos que no sean sustanciales? En mi
opinión, no debería admitirse la modificación de elemento alguno al licitador cuya oferta el órgano de
contratación considere más ventajosa, y ello porque, aunque ese elemento no sea sustancial o
fundamental, alguna importancia tendrá siempre. Ahora bien y dicho ello, debe advertirse que estas
previsiones son trascripción literal de la Directiva Comunitaria.
5 . Régimen jurídico del Contrato de CPP

A la definición del régimen jurídico del contrato de CPP dedica el Proyecto un solo artículo: el 289.
Este artículo, junto con el siguiente, el 290, relativo a la duración del contrato de CPP, integran el
Capítulo VI (Contratos de CPP) que, a su vez, forma parte del Título II del libro IV. El libro IV, por su
parte, regula los efectos, cumplimiento y extinción de los contratos «administrativos» y está integrado
por dos Títulos: el I, sobre Normas Generales, y el II, que contiene las «normas especiales para
contratos de obras, concesión de obras públicas, gestión de servicios públicos, suministros, servicios
y de colaboración entre el sector público y el sector privado» .
El artículo 289 establece que los efectos, cumplimiento y extinción del contrato de CPP se regirán,
en primer lugar, por las normas generales del título I, esto es, las contenidas en los artículos 192 a
211, que regulan el principio de vinculación a las cláusulas del contrato; las prerrogativas clásicas de
la Administración; la ejecución del contrato51 ; la suspensión y la extinción. Por cierto, y como ya se
ha adelantado, una de estas reglas o normas generales –la del principio de riesgo y ventura, del
artículo 199– contiene una salvedad respecto del contrato de CPP. En efecto, de acuerdo con el
precepto citado, «la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista , sin perjuicio
de lo establecido para el de obras en el artículo 214 , y de lo pactado en las cláusulas de reparto de
riesgo que se incluyan en los contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado ».
Curiosamente, no se hace alusión ni salvedad alguna en relación con el contrato de concesión de
obras públicas.
51 A este respecto, cabe observar que, mientras que en la rúbrica del Libro IV se habla de «cumplimiento» del contrato, en el
Capítulo III de dicho Libro se utiliza el término «ejecución». Todo parece indicar que ambos términos se están utilizando como
sinónimos, por lo que sería preferible optar por uno de los dos.
En cuanto a las reglas especiales, o régimen sustantivo del contrato, en lugar de establecer unas
normas específicas para el contrato de CPP, como ocurre con el resto de los contratos
administrativos típicos, se establece que resultarán de aplicación las correspondientes al contrato
típico cuyo objeto se corresponda con la prestación principal de aquél, tal y como haya quedado
identificada en el propio contrato, según exige el artículo 120.a).
En relación con esta previsión, cabe hacer dos consideraciones. La primera es que, a diferencia de

lo que ocurre con los contratos mixtos, en los que se aplica el principio de absorción sólo a la
adjudicación, estableciendo para el resto de los elementos –preparación, efectos, ejecución y
extinción– el principio de la yuxtaposición de regímenes jurídicos según las distintas prestaciones52 ,
en el contrato de CPP que, por lo general, tendrá por objeto prestaciones correspondientes a varios
contratos, se aplica el principio de absorción, de tal manera que el régimen sustantivo del contrato,
en la parte de disposiciones especiales, será el del contrato típico cuyo objeto se corresponda con la
prestación principal del contrato de CPP. Cuál sea esta prestación principal lo dirá el propio contrato,
sin que el Proyecto especifique que el carácter de prestación principal venga determinado por la
mayor importancia económica de la misma, como por el contrario hace el artículo 12 para determinar
el régimen de la adjudicación del contrato en los contratos mixtos. Ya de por sí, en ocasiones, no
resulta sencillo determinar cuál es la prestación económica de mayor importancia, pero, al menos, es
un criterio al que atenerse. Sin embargo, como decía, en relación con el contrato de CPP, la
prestación principal no se define por relación a criterio concreto alguno, sino que, simplemente, se
dice que será aquélla que identifique como tal el propio contrato. En mi opinión, y puesto que esa
prestación principal va a condicionar el régimen sustantivo del contrato, hasta el punto de que, según
el artículo 120.a), es una de esas cláusulas que, preceptivamente, ha de contener todo contrato de
CPP, la Ley no debería exigir sólo que se «identificase» la prestación principal, sino que, más
exactamente, debería exigir que se identificase y que se «calificase», siempre que sea posible, de
acuerdo con la tipología de contratos que la misma establece.
52 Según el artículo 12 (Contratos mixtos), «cuando un contrato contenga prestaciones correspondientes a otro u otros de
distinta clase se atenderá en todo caso, para la determinación de las normas que deban observarse en su adjudicación , al
carácter de la prestación que tenga más importancia desde el punto de vista económico» .A este respecto, en la Memoria del
Anteproyecto de LCSP, pgs. 12-13, se dice lo siguiente: «Frente a la regulación actual (artículo 6 LCAP), en este precepto no
se hace mención a las reglas aplicables a la ejecución del contrato. Se ha considerado más prudente limitar la aplicabilidad de
la denominada teoría de la absorción a la determinación de las reglas de adjudicación del contrato, considerando que, en
ocasiones, este sistema puede no dar respuesta adecuada a los problemas de régimen sustantivo que plantea el contrato
mixto, siendo preferible aplicar la yuxtaposición de los regímenes correspondientes a las distintas prestaciones fusionadas en
el contrato. Se trata de una cuestión que, como sucede en derecho civil contractual, parece preferible dejar abierta a lo que se
establezca en el propio contrato en cada caso (artículo 25 y artículo 99.2 in fine), y a lo que los Tribunales determinen en cada
caso concreto en función de las circunstancias concurrentes, por ser imposible dar reglas de validez general.»
El artículo 289 establece un límite, cuya interpretación suscita, en mi opinión, alguna duda. Se trata
del inciso en el que se dice que las normas que resulten de aplicación, en atención a cuál sea la
prestación principal, lo serán «en lo que no se opongan a su naturaleza, funcionalidad y contenido
peculiar conforme al artículo 11» . En relación con este límite, hay que recordar, además, que, a
tenor de lo establecido en el artículo 120, el contrato de CPP es un contrato en el que se deja a las
cláusulas la definición de importantes elementos como, por ejemplo, las condiciones de la
subcontratación, las condiciones para la modificación o resolución; las sanciones y penalidades; el
destino de las obras y equipamientos o las garantías que presta el contratista. De nuevo, se plantea
el problema, ya expuesto en este trabajo, de si con ello la Ley está diciendo que, por encima de
dichas normas, están las que, atendiendo a la peculiaridad de cada contrato, establezca su
clausulado, respecto del cual el régimen del contrato típico que le corresponda no sería, por tanto,
Derecho imperativo, sino sólo supletorio. En mi opinión, si el inciso de que se trata se remitiera al
artículo 120, que regula el clausulado del contrato de CPP, en lugar de al artículo 11, que
simplemente contiene su definición, cabría inclinarse por esta interpretación, pero no siendo así, y
como ya manifesté con anterioridad, el precepto no deja clara esta importante cuestión.
Por último, el artículo 289 dice que «estas normas», esto es, las generales y las especiales que
definen el régimen sustantivo del contrato, delimitarán los deberes y derechos de las partes y las
prerrogativas de la Administración. Este apartado hay que ponerlo, de nuevo, en relación con el
artículo 120.a), que remite el régimen jurídico aplicable al del contrato típico cuyo objeto se
corresponda con la prestación principal del contrato de CPP. Pues bien, según la letra m) del citado
artículo 120, el contrato de CPP contendrá, entre sus estipulaciones, una que haga referencia a las
condiciones generales y, cuando sea procedente, a las especiales que sean pertinentes en función
de la naturaleza de las prestaciones principales, que la Ley establece respecto a las prerrogativas de
la administración y a la ejecución, modificación y extinción de los contratos.
Todo parece indicar, tras este complicado juego de remisiones, que, dada la dificultad de definir el

régimen jurídico aplicable, en lo sustantivo, al contrato de CPP, y, en particular, dada la dificultad de

interpretar cuáles de esas normas no resultan de aplicación por oponerse a la naturaleza,
funcionalidad y contenido peculiar del contrato de CPP, el Proyecto está exigiendo que (i) en el
contrato se identifiquen las prestaciones principales53 ; y (ii), según cuáles sean esas prestaciones
principales, se identifiquen, específicamente, las normas generales y las normas especiales
establecidas en la Ley que resulten de aplicación a cada concreto contrato, en relación con las
prerrogativas de la Administración y la ejecución, modificación y extinción de los contratos.
53 Debido al uso del plural que hace el artículo 120, en sus apartados a) y m), se plantea la duda de si la Ley está pensando
en que puede haber más de una prestación principal. En mi opinión, los artículos 289 y 290 son claros al referirse, en singular,
a la prestación principal, lo cual resulta más lógico, cuando de lo que se trata es de identificar, en cada caso, el régimen
jurídico de cuál de los contratos regulados en la Ley resulta de aplicación. Por ello, y para evitar confusiones, entiendo que
convendría utilizar también el singular en el artículo 120.
6 . La duración del contrato de CPP

Por último, el artículo 290 regula la duración del contrato de CPP, estableciendo una regla y una
excepción a la misma. Como regla general, el plazo de estos contratos será de 20 años, como
máximo. La excepción es que, cuando por razón de la prestación principal que constituye su objeto
«y de su configuración» 54 , el régimen aplicable sea el del contrato de concesión de obras públicas,
entonces regirá lo previsto en el artículo 244, esto es, 40 años como máximo, también con carácter
general, y con la especialidad prevista para obras hidráulicas en la Ley de Aguas, a la que
expresamente se remite el artículo 244.3.
54 En mi opinión, la introducción del inciso entrecomillado desconcierta, por decirlo de alguna forma, pues ni el artículo 289 ni
el 120.a) hacen alusión a otro elemento que no sea el de la prestación principal como criterio para determinar el régimen
jurídico aplicable al contrato de CPP. Siendo ello así, me pregunto qué sentido tiene hablar del régimen jurídico que resulte
aplicable por razón no sólo de la prestación principal que constituya su objeto, sino también «de su configuración», concepto
que, por lo demás, tampoco resulta fácil de interpretar en el contexto de la ley.
No queda claro cuál es el régimen de las prórrogas en el contrato de CPP. Salvo en el supuesto de
que, por su prestación principal, el régimen aplicable al contrato de CPP sea el de la concesión de
obras públicas, en cuyo caso el régimen de las prórrogas es el previsto para este contrato en el
apartado 2º del artículo 24455 , en los demás supuestos no es fácil determinar si las prórrogas están o
no permitidas en el contrato de CPP. Para empezar, el artículo 290 no dice que la duración del
contrato no podrá exceder de 20 años, incluidas sus prórrogas, sino que, simplemente, dice que no
podrá exceder de 20 años. Por otro lado, tampoco prohíbe las prórrogas, por lo que cabría entender
que, de acuerdo con lo establecido en el artículo 121 –« además de las cláusulas relativas a los
extremos previstos en el artículo 26 ...».– en relación con el apartado g) del artículo 26.1, el cual
incluye dentro del contenido mínimo del contrato la cláusula sobre «la duración del contrato..., así
como la de la prórroga o prórrogas, si estuviesen previstas» , la Ley permite que el contrato de CPP
prevea alguna o algunas prórrogas. Lo que, en mi opinión, resulta difícil de defender es que con esas
prórrogas se pueda exceder del límite de 20 años establecido en el artículo 290. En todo caso, y para
evitar confusiones, este es otro de los aspectos que la Ley debería aclarar diciendo, si es el caso,
que la duración del contrato no podrá exceder, incluidas sus prórrogas, de 20 años.
55 El artículo 244.2 sólo admite la prórroga en dos supuestos: los previstos en los artículos 225, esto es, en caso de retraso
debido a fuerza mayor o por causa imputable a la Administración, y 241.3, como técnica de restablecimiento del equilibrio
económico de la concesión.
5 . Recapitulación
En el presente trabajo se ha pretendido realizar un estudio de la regulación de este nuevo contrato
administrativo, tal y como aparece en la actualidad en el Proyecto de Ley de Contratos del Sector
Público, y ello con el propósito de exponer y analizar su contenido; subrayar los aspectos
problemáticos y, en su caso, hacer algunas sugerencias que podrían ser tenidas en cuenta a lo largo
de su tramitación parlamentaria.
Aunque en distintas partes de este trabajo se ha insistido mucho en las semejanzas del contrato
de CPP con el contrato de concesión de obras públicas, debe quedar claro que el nuevo contrato no

está pensado solamente para la construcción de infraestructuras, sino que su objeto es, o puede ser,
muy variado, tal y como pone de manifiesto la simple lectura del artículo 11 del Proyecto de ley. Por
otro lado, y aunque lo lógico es aprovechar esta figura contractual para obtener financiación privada
que ayude a cumplir con las restricciones presupuestarias, la Ley no la contempla, necesariamente,
desde esta perspectiva ni ha hecho de esta cuestión un elemento determinante de su
caracterización.
En todo caso, y sea cuál sea la concepción que se tenga sobre el contrato de CPP y la
configuración legal que, finalmente, se le quiera dar, creo que la introducción de un nuevo contrato
típico es algo lo suficientemente trascendente, para la contratación pública, como para que merezca
la pena realizar un esfuerzo por dotar a su regulación de la claridad y precisión que, en mi opinión, el
Proyecto no ha terminado de darle.

El Contrato de Colaboración

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El nuevo contrato de colaboración entre el

sector público y el sector privado.

El nuevo contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado.

Carmen Chinchilla Marín.

Publicación: Revista española de Derecho Administrativo num.132/2006 parte Estudios

1 BOCG de 8 de septiembre de 2006.

22 de noviembre de 2018 © Thomson Reuters 1

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En efecto, a tenor del artículo 11.1 del Proyecto,

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Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración

2 . Antecedentes de la regulación del contrato de cpp

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3 . Principales características de la cpgs. según el libro verde sobre la colaboración

3.1 . Definición de la «colaboración público-privada»

3.2 . Tipos de «colaboración público-privada»

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modalidades de colaboración: (i) la que se denomina «puramente contractual», y que se caracteriza

3.3 . Selección del contratista

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Como es sabido, el diálogo competitivo es un nuevo procedimiento de adjudicación, introducido

3.4 . La etapa posterior a la selección del socio privado

3.4.1 . Marco contractual del CPP

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Igualmente crítica se manifiesta la Comisión en relación con las modificaciones, no contempladas

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4.1 . Definición y características del contrato de CPP

30 Pg. 39 de su ya citado Dictamen sobre el Proyecto.

En mi opinión, el artículo 11 no es un ejemplo de precisión conceptual, pero probablemente

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31 GONZÁLEZ GARCÍA, J. V., Contrato de colaboración público-privada , pg. 22.

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4.2 . Actuaciones preparatorias del contrato de CPP

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4.2.2 . Programa funcional

46 Pg. 41 del Dictamen.

4.2.3 . Clausulado del contrato

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4.3 . El procedimiento de adjudicación del Contrato de CPP

Como ya ha quedado dicho, la Directiva 2004/18/CE introdujo este nuevo procedimiento de

«Antes del lanzamiento de un procedimiento de adjudicación de un contrato, los

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El límite que se establece a la aplicación de este procedimiento –que no impida la competencia–

4.3.1 . Características del diálogo competitivo

4.3.2 . Fases de la adjudicación de un contrato por el procedimiento del diálogo competitivo

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22 de noviembre de 2018 © Thomson Reuters 20

Además de exigir que la valoración se haga considerando varios criterios y de rechazar,

5 . Régimen jurídico del Contrato de CPP

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régimen jurídico aplicable, en lo sustantivo, al contrato de CPP, y, en particular, dada la dificultad de

6 . La duración del contrato de CPP

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