Equilibrio Económico y Revisión de Precios

Equilibrio económico y revisión de precios en los
contratos administrativos.
Equilibrio económico y revisión de precios en los contratos administrativos.

BIB 2014\1196
José Francisco Fernández García.

Profesor Titular de Derecho Administrativo. Universidad de Oviedo Director Jurídico Municipal
Publicación: Revista española de Derecho Administrativo num.163/2014 parte Estudios

Editorial Civitas, SA, Pamplona. 2014.
I . El principio de equivalencia en las prestaciones y la ecuación financiera del contrato

Tal como advirtiera el ProfesorGARCÍA DE ENTERRÍA1, si el contrato de obras alumbró la tesis
del «riesgo y ventura», la concesión de servicios públicos hizo lo propio con las ideas del
contratista-colaborador y del mantenimiento de la ecuación financiera del contrato2.
1 Vid. Curso de Derecho Administrativo I, Duodécima Edición, Ed. THOMSON CIVITAS, Madrid, 2004, pág. 749.
2 Según se recoge en la Sentencia de 12 May. 2009 , rec. 4279/2007, del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo
Contencioso-administrativo, Sección 4ª: «Cierto es que en el ámbito de la actividad contractual, actos condición por
antonomasia, hace ya largo tiempo que se superaron los severos corolarios del principio de riesgo y ventura, propiciándose
así supuestos indemnizatorios inimaginables en campo pandectístico estrictamente civil, donde cada contratante soporta el
aleas del contrato, imputación de ganancias y pérdidas que trajeren su causa de caso fortuito o fuerza mayor a una u otra
parte».
Rige así un principio absoluto, que es el de hacer viable la realización del servicio público
(verdadero objeto de la concesión)3, en virtud del cual, queda relativizada la idea de la inmutabilidad
del contrato, que prima en el Derecho Civil (principio del contractus lex o «pacta sunt servando» , Art.
1091 CC )4.
3 El Tribunal Supremo en Sentencia de 18 de diciembre de 1988 señala: «La doctrina y la jurisprudencia francesa,
frecuentemente citadas a este respecto por esta Sala –así, Sentencias de 24 de abril y 20 de diciembre de 1986– han venido
destacando que, ante todo, aquella concesión está dominada por un criterio fundamental: mantener la continuidad de la
prestación del servicio público».
4 Como es sabido, el punto de partida de todo contrato es la obligatoriedad de lo pactado entre las partes (pacta sunt
servanda), y la asunción del riesgo por éstas del cumplimiento de sus respectivas obligaciones.
El equilibrio económico del contrato, se configura dogmáticamente a partir de la doctrina del

Consejo de Estado francés5, y ha dado lugar a una serie de técnicas, que se han ido incorporando
paulatinamente al Derecho español, bajo los perfiles que ha ido atemperando la jurisprudencia de
nuestros Tribunales.
5 Asunto Cie. Franlaise des Trammways de 11 de marzo de 1910.
En virtud de este principio, todo contrato de concesión de servicios o de obra pública, tiene que
celebrarse en condiciones de equivalencia en cuanto a las prestaciones, y esa equivalencia se
garantiza en su devenir a través del mantenimiento del equilibrio financiero6.
6 Vid.ARIÑO ORTIZ, G., La teoría del equivalente económico en los contratos administrativos, lEA, Madrid, 1968.
Como señala el Tribunal Supremo, en su sentencia de 19 septiembre 2000 , «el equilibrio

económico de la concesión debe entenderse como la búsqueda de una igualdad entre las ventajas
concedidas al concesionario y las obligaciones que le son impuestas, compensando así los
beneficios probables y las pérdidas previsibles, persiguiendo una honesta equivalencia entre lo
concedido y lo exigido al mismo»7.
22 de noviembre de 2018 © Thomson Reuters 1

7;.
Igualmente, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 29 de abril de 1997 ,

afirma que el mantenimiento del equilibrio financiero de la concesión es una técnica dirigida a
satisfacer el interés público, esto es, a garantizar la continuidad del servicio público puesta en peligro
por la onerosidad sobrevenida, bien por hechos imputables a la Administración o bien por eventos
imprevisibles, radicando su fundamento en el principio de igualdad proporcional entre las ventajas y
cargas de la concesión –remuneración del concesionario y coste del servicio–8.
8.
Sin embargo, la jurisprudencia ha puesto de manifiesto que la obligación legal de la Administración

de mantener el equilibrio financiero de la concesión no puede interpretarse en un sentido absoluto,
sino que es una fórmula excepcional que debe combinarse con el principio de riesgo y ventura9.
9 El principio de asunción del riesgo de la concesión por el concesionario, ha sido reconocido por la jurisprudencia del Tribunal
de Justicia de la Unión Europea al declarar que: «El propio concesionario soporta el riesgo económico principal o, cuando
menos, sustancial de la explotación» ( Asunto C-451/2008 ), aunque el mismo «sea muy limitado» en función de las
circunstancias concretas de la concesión ( Asunto 206/2008 ). Por tanto, cabe afirmar que el restablecimiento del equilibrio
económico del contrato, en beneficio del concesionario, sólo afectará al principio de asunción del riesgo cuando suprima éste,
totalmente o de una manera manifiestamente innecesaria y desproporcionada.
Este último principio se manifiesta, a su vez, con especial relevancia y configuración en las
concesiones, toda vez que se trata de contratos de larga duración en los que la contraprestación en
favor del contratista consiste en la explotación de su propia prestación (la obra pública que construye
y mantiene, o el servicio público que gestiona)10 . De esta forma, el riesgo de explotación (o del grado
de utilización de la obra o servicio) constituye un elemento esencial de la concesión11 .
10 Vid. Informe 8/2013, de 10 de abril, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de
Aragón.
11 El riesgo de utilización se exige también por Eurostat para conseguir que el endeudamiento asumido por el concesionario
para abordar las inversiones vinculadas al contrato no compute como endeudamiento público.
Existe, pues, una suerte de necesaria tensión, inmanente a las concesiones, entre, por un lado, el
principio de riesgo y ventura y, por otro lado, el principio de remuneración suficiente y de
mantenimiento del equilibrio económico financiero de la concesión12 .
12 En este sentido, por ejemplo, la STS de 25 de abril de 1986 señala que «el equilibrio financiero en cualquier concesión es
una fórmula excepcional que debe coordinarse con el principio de riesgo y ventura al objeto de impedir que esa
excepcionalidad se convierta en una garantía ordinaria de los intereses del concesionario».
Sin riesgo y ventura la concesión pierde una de sus principales notas identificativas, de ahí que el
principio del equilibrio económico financiero del contrato, deba aplicarse de forma prudente.
Ahora bien, aplicación prudente no debe significar aplicación en forma restrictiva, como si este
último principio viniera contenido en normas de carácter extraordinario. Al contrario, existe un
verdadero derecho del concesionario al mantenimiento del equilibrio económico de su concesión,
como derecho a atenuar los rigores del riesgo concesional ante determinadas circunstancias y
mediante determinadas técnicas que deben, ciertamente, ser aplicadas con cautela13 .
13 Vid.ARIMANY LAMOGLIA, E.: «El equilibrio económico financiero de la concesión de obra pública: a propósito de la
sentencia del Tribunal Supremo, Autopista Madrid-Toledo, AP-41», en Homenaje al profesor D. Juan Luis Iglesias Prada,
Núm. Extraordinario-2011, pág. 96.
Ese derecho al mantenimiento del equilibrio económico de la concesión a lo largo de toda su

vigencia, limita, por lo tanto, en estos contratos, el alcance del principio de riesgo y ventura del
concesionario. Precisamente por configurarse como una excepción a este principio general, se
encuentran tasadas legalmente las causas que permiten al concesionario solicitar el reequilibrio
económico del contrato, al igual que están tasadas las medidas a adoptar para ese reequilibrio14 .
14 Vid. Gómez-Acebo & Pombo Abogados , S.L.P: El restablecimiento del equilibrio económico financiero del contrato al
amparo del principio de riesgo imprevisible, Revista de estudios locales. Cunal, ISSN 1578-9241, Nº. 144, 2011, págs.

77-80;ORTEGA ÁLVAREZ, L. I: El régimen común de equilibrio económico del contrato de concesión de obras públicas
predicable de los diferentes supuestos de riesgo y ventura existentes en las distintas fases de dicha concesión, en El contrato
de concesión de obras públicas en la Ley de contratos del sector público/coord. por Francisco EusebioPuerta Seguido, 2009,
ISBN 978-84-8126-204-9, págs. 215-228.
II . Los supuestos del reequlibrio y las cláusulas contractuales limitativas del riesgo y ventura
en el contrato de concesión
La regulación de los supuestos en los que la Administración viene obligada a reestablecer el
equilibrio económico del contrato de concesión, se encuentra actualmente recogida en el Art. 282.4
TRLCSP , en los siguientes términos15 :
15 Vid. en términos similares el Art. 258 TRLCSP , en relación con el contrato de concesión de obra pública.
Cuando la Administración modifique, por razones de interés público y de acuerdo con lo

establecido en el título V del libro I, las características del servicio contratado.
Cuando actuaciones de la Administración determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la
economía del contrato.
Cuando causas de fuerza mayor determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la
economía del contrato. A estos efectos, se entenderá por causas de fuerza mayor las enumeradas
en el Art. 231 de esta Ley».
El primero de los supuestos que da lugar a la obligación de reestablecer el equilibrio económico
del contrato, se refiere a los casos de modificación del mismo, impuestos discrecionalmente por la
entidad contratante, que suponen una mayor onerosidad en las prestaciones y que constituyen el
«ius variandi» de la Administración.
De acuerdo con el Art. 105 TRLCSP los contratos del sector público sólo pueden modificarse
cuando así se haya previsto en los pliegos o en el anuncio de licitación, o en los casos y con los
límites establecidos en el Art. 107 TRLCSP (precepto en el que se establecen de forma limitativa los
únicos casos en que procede realizar la modificación al margen del pliego). En consecuencia, los
supuestos en que podrá modificarse el contrato deberán definirse con total concreción por referencia
a circunstancias cuya concurrencia pueda verificarse de forma objetiva y las condiciones de la
eventual modificación deberán precisarse con un detalle suficiente para permitir a los licitadores su
valoración a efectos de formular su oferta, y ser tomadas en cuenta en lo que se refiere a la
exigencia de condiciones de aptitud de aquéllos y de valoración de las ofertas16 .
16 Vid.MELLADO RUIZ, L.: El nuevo (y necesario) régimen de modificación de los contratos administrativos en el proyecto de
Ley de Economía Sostenible, Contratación administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los
contratistas, Nº. 99, 2010, págs. 58-68;VÁZQUEZ MATILLA, F. J.: La modificación de los contratos administrativos: reflexiones
en torno a la STJCE de 29 de abril de 2004 y la Ley de Contratos del Sector Público, Revista española de derecho
administrativo, Nº 143, 2009, págs. 529-564.
El segundo de los supuestos del Art. 282.4 TRLCSP, hace referencia al denominado en la doctrina
y jurisprudencia «factum principis» o «hecho del príncipe»17 .
17 Aunque dogmática y normativamente siguen distinguiéndose riesgo imprevisible (al que nos referiremos después) y factum
principis, parte de la doctrina suele poner de relieve que esta última figura tiene poco alcance práctico (Santamaría Pastor), al
ser posible conseguir sus objetivos con otras técnicas (como la revisión de precios o el propio riesgo imprevisible), que no es
sino una manifestación de un supuesto de responsabilidad administrativa , de los previstos en el Art. 106 de nuestra
Constitución , liquidada en el seno del un contrato (García de Enterría), o incluso que se trata de un anacronismo (Quintana).
Al respecto, vid.ARIMANY LAMOGLIA, E.: «El equilibrio económicofinanciero de la concesión de obra pública: a propósito de
la sentencia del Tribunal Supremo, Autopista Madrid-Toledo, AP-41», pág. 97.
Según la Junta Consultiva de Contratación del Estado18 , el «factum principis» consiste en la

alteración indirecta de la prestación contratada sin mediar modificación, debido a medidas
administrativas generales que, aunque no modifican directamente el objeto del contrato, ni lo
pretenden, inciden o repercuten sobre él, haciéndolo más oneroso para el contratista sin culpa de
éste.
18 Vid. Informe 7/2003, de 22 de diciembre.

El concepto del «facttum principis» se encuentra también recogido en numerosos dictámenes del
Consejo de Estado que reproducen la definición del dictamen número 3.725, de 12 de noviembre de
1948, según el cual existe «factum principis» cuando la Administración está vinculada con un
particular y lesiona la materia económica sinalagmáticamente acordada a través de un acto propio,
nacido del poder general del «imperium» 19 .
19 Vid. Dictamen del Consejo de Estado, expediente 31/1992.
La Ley delimita el alcance de estas actuaciones para que den efectivamente lugar al derecho al
reequilibrio económico del contrato. Por un lado debe producirse una incidencia directa de la
actuación administrativa sobre el contrato, de forma que no vale cualquier actuación administrativa
con una repercusión más o menos remota con el cumplimiento del contrato. Por otro lado, la
trascendencia sobre la ejecución del contrato debe ser relevante, de forma que se produzca una
alteración sustancial de los términos en que ésta debe tener lugar20 .
20 Vid.MARTÍN HUERTA, P.: Régimen económico de la concesión y equilibrio económico del contrato, enMENÉNDEZ
MENÉNDEZ, A. (Dir.): Instrumentos españoles de colaboración público-privada: el contrato de concesión de obras públicas,
pág. 262. Tal como advierte este autor, algunos contratos de concesión posteriores a la entrada en vigor de la Ley 13/2006,
han incluido previsiones de lo que no debe tenerse en cuenta a los efectos de la aplicación de este apartado. Un ejemplo claro
son los contratos de concesión de autopistas y de conservación de amovías, en los que se incorpora la cláusula por la que no
se incluyen en este supuesto las alteraciones en el tráfico de la concesión originadas como consecuencia de obras, tanto
nuevas o mejoras de las existentes, incluidas planes de las Administraciones que se encuentren en tramitación o aprobados al
tiempo de la licitación del contrato y que pudieran ser conocidas por el concesionario.
El tercer supuesto del Art. 282.4 TRLCSP, alude a la fuerza mayor, con expresa remisión al Art.
231TRLCSP, que comprende, de forma tasada; «a) Los incendios causados por la electricidad
atmosférica; b) Los fenómenos naturales de efectos catastróficos, como maremotos, terremotos,
erupciones volcánicas, movimientos del terreno, temporales marítimos, inundaciones u otros
semejantes; c) Los destrozos ocasionados violentamente en tiempo de guerra, robos tumultuosos o
alteraciones graves del orden público» .
El concepto de fuerza mayor, en materia de contratación, «aparece íntimamente ligada al riesgo y
ventura del contratista, como excepción indiscutida a éste» 21 . Consiste en «factores imprevisibles,
anormales en el desarrollo propio de la naturaleza de las obras y ajenos a la voluntad y
comportamiento del contratista» 22 . Se trata, como es notorio, de acontecimientos que, aun cuando
se hubieren previsto, habrían sido inevitables; surgen de elementos exteriores a la empresa o ajenos
al círculo de actuación del obligado, excediendo de las contingencias propias del riesgo asumido por
el concesionario.
21 Vid. Sentencia TS de 24 de junio de 2009 .
22 Vid. Sentencias TS de 15 de marzo de 2005 , y 27 de octubre de 2009 .
A lo anterior, cabe añadir que si bien el TRLCSP no menciona, al menos expresamente, el riesgo
imprevisible como causa de restablecimiento del equilibrio económico del contrato, dicho supuesto
puede encontrarse expresamente recogido en el ámbito de la legislación de régimen local, al aludir al
mismo el At. 127.2.2.b) del Decreto de 17 de junio de 1955 , por el que se aprueba el Reglamento de
Servicios de las Corporaciones Locales23 .
23 Se plantea si la legislación general de contratación pública ( TRLCSP ) asume o no el riesgo imprevisible como causa
legitimadora del reequilibrio. El Art. 258 TRLCSP alude, como tales causas, al ius variandi, a la fuerza mayor, al factum
principis y a determinados supuestos que se establecen en el propio contrato para su revisión, pero –al contrario de lo que
ocurre en la legislación de régimen local– no menciona expresamente el riesgo imprevisible. Tal omisión resulta más
preocupante si se interpreta que el Art. 241 ha pretendido establecer un numerus clausus de supuestos de reequilibrio.
Aunque parte de la doctrina niega este último extremo, poniendo énfasis, por ejemplo, en la separación del principio general
de mantenimiento del equilibrio establecido en el apartado 1 de dicho precepto, frente a la enumeración aparentemente
cerrada de causas de su apartado 2, o en la supresión, durante la tramitación parlamentaria, del término exclusivamente que
se refería a tales causas en ese mismo apartado 2, lo cierto es que la lectura atenta del Art. 258 del TRLCSP alienta la duda.
vid.ARIMANY LAMOGLIA, E.: «El equilibrio económico financiero de la concesión de obra pública: a propósito de la sentencia
del Tribunal Supremo, Autopista Madrid-Toledo, AP-41», pág. 97-98, que apunta al carácter expansivo y residual del principio
del riesgo imprevisible.
Este supuesto, formulado en el Derecho privado bajo el principio «rebus sic stantibus» , o de la
alteración de la base del negocio, se incorporó al Derecho Administrativo a través de la doctrina del
Consejo de Estado francés, en el caso Gaz de Bordeaux .
Es una constante en la jurisprudencia para aplicar la teoría del riesgo imprevisible, la exigencia de
que la ruptura de equilibrio financiero del contrato se deba a circunstancias y alteraciones
económicas extraordinarias, anormales, imprevistas24 y –de manera similar a lo que ocurre con el
«factum principis» – profundas o que afecten grandemente a éste25 .
24 La sentencia de 1 de julio de 1992 del Tribunal Supremo , refiere, «el carácter previsible o no de la circunstancia admite
matizaciones, pues lo importante no es que esta pudiera preverse en abstracto, sino si devenga una modificación de las
condiciones de prestación del servicio que altere el equilibrio de la concesión. No es imposible que aquella circunstancia se
encontrase prevista, pero tampoco lo es que las previsiones se vean desbordadas por los hechos como sucede en el caso de
autos dado el crecimiento del numero de usuarios».
25 Vid. Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de abril del 2001 , dictada por la Sección 7ª de la Sala 3ª en el Recurso núm.
8602/1995, de 20 de mayo de 1999 , Recurso núm. 4547/1993 y de 30 de abril de 1999 , Recurso núm. 7196/1992, ambas de
la misma Sala y Sección.
En definitiva, el riesgo imprevisible comporta la aparición de una circunstancia sobrevenida, no

imputable a una deficiente gestión del concesionario, que provoca una subversión grave en la
economía de la concesión, de modo que su cumplimiento se torna extraordinariamente gravoso o
incluso imposible en términos económicos, y, en consecuencia, surge para la Administración
concedente el deber de restaurar el equilibrio económico del contrato, teniendo en cuenta las bases
que se tuvieron en cuenta para su adjudicación26 .
26 La Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 30 de abril de 1999 , fundamento de
Derecho tercero, determina: «como consecuencia de la aparición de un riesgo que no pudo ser previsto al tiempo de
celebrarse el contrato, se alteren sustancialmente las condiciones de ejecución del mismo, de manera que la prestación
pactada resulte mucho más onerosa para una de la partes que la que inicialmente había podido preverse, lo que permite la
rescisión del contrato, o en su caso la indemnización de ese mayor coste, que no debe ser asumido por la parte a quien el
suceso o acontecimiento imprevisible ha perjudicado». Asimismo, establece en Sentencia de 26 de diciembre de 1990 , que
para que sea aplicable la doctrina del riesgo imprevisible «como fórmula compensatoria de perjuicios experimentados por el
contratista en cuanto no hayan sido cubiertos a través de la figura jurídica de revisión de precios es menester que las
circunstancias concurrentes desencadenantes del desequilibrio contractual, además de ser imprevisibles sean producidas sin
culpa en los contratantes». En idéntico sentido se pronuncia la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional
en su sentencia de 31 de octubre de 2006 .
Por otro lado, al margen de los mencionados supuestos de reequilibrio, que operan ope legis , es
práctica frecuente limitar los riesgos del concesionario en el propio contrato, bien sea con referencia
al tiempo de explotación de la concesión, bien sea en relación con otras circunstancias.
La cuestión que en tales casos se plantea, es si esta limitación es asumible sin que se produzca la
desnaturalización del concepto de concesión administrativa.
Se trata en definitiva de determinar dónde se encuentra el límite a partir del cual puede
considerarse excluido el riesgo del concesionario y, por consiguiente, deja de poder calificarse el
negocio jurídico como una concesión administrativa de obras o de servicios27 .
27 Vid.ORTEGA ÁLVAREZ, L. I.: El régimen común de equilibrio económico del contrato de concesión de obras públicas
de concesión de obras públicas en la Ley de contratos del sector público / coord. por Francisco EusebioPuerta Seguido, 2009,
ISBN 978-84-8126-204-9, págs. 215-228; VV.AA: Suministro domiciliario de aguas.- compensación al contratista por la ruptura
del equilibrio económico en contrato de gestión de servicio público, en Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados:
Revista técnica especializada en administración local y justicia municipal, ISSN 0210-2161, Nº. 8, 2008, págs. 1471-1473.
A tal respecto, se entiende, con carácter general, que el establecimiento de cláusulas que
supongan una reducción del riesgo asumido por el concesionario no es contrario a la naturaleza
propia de las concesiones siempre que no desaparezca su núcleo central. Es decir, siempre que,
considerado el término de vida de la concesión, el concesionario haya asumido el riesgo derivado de
la explotación de la obra o del servicio en su conjunto, aun cuando éste haya podido estar limitado o
incluso excluido durante un cierto período o en relación a determinadas circunstancias.
Sentado lo anterior resulta claro que concurriendo las circunstancias de hecho que se establezcan
en los pliegos para aplicar la limitación del riesgo prevista en los mismos debe producirse la

aplicación de las cláusulas que la regulen. En tales casos, debe entenderse que, siempre con el
requisito previo de que se den las circunstancias de hecho indicadas, procede el restablecimiento del
equilibrio financiero previsto en ella.
Consecuentemente, según tiene señalado la Junta Consultiva de Contratación del Estado, en su
Informe 69/09, de 23 de julio de 2010, hay que concluir que, la introducción en los pliegos que
establecen el clausulado de las concesiones tanto de obras como de servicios de cláusulas
limitativas del riesgo asumido por el concesionario no es contrario a la naturaleza del negocio jurídico
concesional siempre que contemplado el período completo de duración de la misma, el
concesionario haya asumido efectivamente el riesgo28 .
28 Vid. Informe 69/09, de 23 de julio de 2010, de la Junta Consultiva de Contratación de la Administración General del Estado
sobre «Posibilidad de la aplicación o no de una cláusula de reequilibrio económico de la concesión administrativa de
explotación de un aparcamiento; afectación al principio de riesgo y ventura expresamente establecido para la concesión en
otra cláusula del pliego».
Debemos recordar, por último, que la vigente regulación no limita la aplicación del reequilibrio a
una sola de las partes del contrato, sino que configura ésta, como un derecho del concesionario y, a
la vez, como una prerrogativa de la Administración contratante. De este modo, la cláusula de
garantía opera en una doble dirección, cubriendo tanto los posible perjuicios que puede sufrir el
contratista, como instaurando una obligación de reembolso en favor de la Administración, por los
beneficios extraordinarios que aquél pudiera llegar a obtener durante la vida de la concesión29 .
29 El propioHAURIOUya señaló en su día: «La teoría de la imprevisión en materia de perjuicios ¿no conduce, lógicamente,
también a una teoría de la imprevisión en materia de beneficios? Dicho de otra manera, así como el daño imprevisible es un
daño anormal, ¿es que las obligaciones de indemnización por el daño anormal, no exigen como contrapartida obligaciones de
reembolso a la Administración por el beneficio anormal?». (La Jurisprudence Administrative de 1892 a 1929, Recueil Sirey,
París, 1929, tomo III, pág. 636).
III . La crisis económica y el riesgo imprevisible: Los estudios económico financiero fallidos
Las circunstancias financieras bajo las cuales se gestaron determinadas licitaciones (contratos
anteriores al comienzo de la crisis en 2008) han cambiado radicalmente, y por ello se plantea si tal
escenario constituye justificación que permita, o dé derecho a los concesionarios a exigir su
reequilibrio económico.
Es claro que la crisis económica tiene un fuerte impacto en las relaciones entre los contratistas y la
Administración. Este impacto ha llevado a muchos contratistas a incumplir con sus obligaciones,
principalmente con sus obligaciones pecuniarias, y ha ocasionado una profunda reflexión jurídica en
torno a si esta situación que estamos padeciendo, puede ser considerada como un supuesto de
fuerza mayor que exoneraría de responsabilidad a la parte incumplidora30 .
30 Vid. Informe 18/2012, de 19 de Septiembre de la Junta Consultiva de Aragón, Asunto: Posibilidad de mantener el equilibrio
económico de un contrato de gestión de servicios públicos mediante la modificación del precio del mismo. La crisis económica
como causa de modificación del contrato.
Incluso, se plantea si la crisis económica actual es lo suficientemente grave como para justificar y
amparar determinados incumplimientos contractuales; pero ninguna de estas cuestiones tiene una
respuesta de carácter general, sino que es necesario, en todo caso, analizar caso a caso31 .
31 Sentencia del Tribunal Supremo de 21 febrero 1998 : «los Tribunales de esta Jurisdicción pueden, e incluso deben, llenar,
en casos como el presente, el concepto jurídico indeterminado en que la expresión "equilibrio económico-financiero" de la
concesión consiste para alcanzar el único significado, el real, que a la misma cabe atribuirle (…) que "es lo que se llama la
equivalencia comercial, la ecuación financiera del contrato de concesión"».
La primera cuestión que cabe plantearse es, a través de cuál de los supuestos clásicos de
reequilibrio, tendría encaje dicha situación.
Claramente, las condiciones de ejercicio de la potestad de modificación del contrato (el «ius
variandi» de la Administración) no pueden predicarse de la crisis económica que nos afecta.
Tampoco parece posible atribuir como causa de los aumentos del coste de las inversiones y de la

disminución de los ingresos de las empresas concesionarias, a las actuaciones de la Administración

pública, y menos del órgano de contratación.
En relación a la situación económica, las sentencias de 14 de junio de 2001 , del Tribunal Superior
de Justicia de Madrid32 , y la más reciente de 22 de noviembre de 2011 , del Tribunal Superior de
Justicia del Principado de Asturias –referidas a un contrato de concesión de obra pública– 33 , han
rechazado que la mala situación económica pueda considerarse causa de fuerza mayor a efectos del
incumplimiento del contrato. De manera que tampoco es posible encajar, en este supuesto, la crisis
económica como fundamento y causa del restablecimiento del equilibrio económico de la concesión.
32 Sentencia núm. 672/2001 de 14 junio .
33 Sentencia núm. 90252/2011 de 22 noviembre .
La cuestión que resta, por tanto, es si cabe considerar la crisis económica como un supuesto de
riesgo imprevisible que obligue al restablecimiento del equilibrio económico de la concesión del
servicio público34 .
34 Vid. Gómez-Acebo & Pombo Abogados , S.L.P: El restablecimiento del equilibrio económico financiero del contrato al
amparo del principio de riesgo imprevisible, Revista de estudios locales. Cunal, ISSN 1578-9241, Nº. 144, 2011, págs. 77-80;
VV.AA: Disminución del tipo impositivo de IVA y restablecimiento de equilibrio económico del contrato, en Contratación
administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los contratistas, ISSN 1579-3036, Nº. 110, 2011, págs.
24-25.
La jurisprudencia del Tribunal Supremo35 , advierte que no puede entenderse que al amparo de la
teoría del riesgo imprevisible los entes públicos deban paliar o subsanar todas las situaciones de
crisis económica en que puedan encontrarse las empresas concesionarias.
35 Vid. entre otras, la Sentencia del 2 de marzo de 1999.
Subsiste igualmente la necesidad de comprobar en el caso concreto si efectivamente la

circunstancia que se dice imprevisible no pudo ser prevista razonablemente, pues la empresa
contrata a riesgo y ventura y debe suponerse una mediana diligencia en los cálculos económicos
efectuados al acordarse el precio de la retribución.
En definitiva ello forma parte de uno de los elementos de juicio de que el empresario dispone para
asumir el riesgo que todo negocio comporta.
Como ya advertimos, la teoría del riesgo imprevisible parte de la exigencia de que la ruptura de
equilibrio financiero del contrato se deba a circunstancias y alteraciones económicas extraordinarias,
anormales, imprevistas y profundas que afecten grandemente al mismo36 .
36 Vid.FERNÁNDEZ ASTUDILLO, J. M.: Contratación Pública: comentarios al texto refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, Ed. Bosch, 2003 (3 ed.);GIMENO FELIÚ, J. M.: La nueva contratación pública europea y su
incidencia en la legislación española: la necesaria adopción de una nueva ley de contratos públicos y propuestas de reforma,
Ed. Editorial Civitas, 2006;ORDÓÑEZ SOLÍS, D.: La contratación pública en la Unión Europea, Ed. Editorial Aranzadi, 2002.
Así, como ha venido a entender la Junta Consultiva de Aragón, en su Informe 18/201, de 19 de

Septiembre, un riesgo no es en modo alguno imprevisible, cuando cabe considerar perfectamente
que la demanda del servicio no ha sido bien calculada por la concesionaria al concurrir a la licitación.
En este sentido, hay que indicar que la imprevisibilidad de la que habla la Jurisprudencia del
Tribunal Supremo, cuando en una concesión de servicio público se produce una fuerte caída de la
demanda, alude a acontecimientos extraordinarios que hacen que un determinado índice de
demanda, que se mantiene hasta un momento concreto, caiga por la aparición de esos
acontecimientos que hasta entonces no se habían producido.
Cuando la demanda, desde el principio, es notablemente inferior a las previsiones, no cabe
entender que el desequilibrio se debe a circunstancias nuevas, imposibles de prever en el estudio de
mercado sobre las necesidades existentes en una determinada zona de influencia, sino que,
sencillamente, lo que sucede es que la demanda efectiva no se ajustó a la prevista porque las
necesidades reales no eran las esperadas.
En efecto, la crisis económica mundial que se produce en el año 2008, y que afecta
particularmente a nuestro país, es seguro que también habrá influido en la disminución de la
demanda de usuarios del servicio, pues ha provocado una retracción en la actividad económica. Pero
todas estas circunstancias, llegado un momento, podían ser conocidas por los licitadores, con tal de
que su análisis de la situación, y las consiguientes previsiones, se hicieran ajustándose a los datos
reales, y no atendiendo a expectativas que no respondían a los hechos.
Con todo, sí cabe concluir, sin embargo, que la crisis económica podría ser considerada como
causa que legitimara al concesionario al reequilibrio económico del contrato, siempre que pudiera ser
calificada, en cada caso concreto, como un supuesto de «riesgo imprevisible».
En este sentido se han manifestado, entre otras, las Sentencias del Tribunal Supremo, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, de 11 de mayo de 2011 y 4 de julio de 2003 , que han venido a admitir
éste riesgo como una causa que exigiría el mantenimiento del equilibrio económico37 .
37 En particular, señala la Sentencia TS de 4 julio 2003 : «El recurso de casación debe ser desestimado, pues como dice la
defensa del recurrido en la oposición a la casación, los argumentos invocados por la recurrente para fundar su único motivo de
casación, omiten cualquier referencia a los antecedentes facticos que habían de determinar la decisión a que se llegó en la
sentencia, singularmente, ha de concretarse, los relativos a la quiebra del equilibrio financiero de la concesión por causas
exteriores al convenio –disminución del número de usuarios del servicio concedido por crisis del sector turístico a
consecuencia de la guerra del Golfo–, o por otras producidas por la actuación del concedente –obras de ampliación y reforma
de las instalaciones del aeropuerto–, o por actos propios de éste –aceptación de variación en la forma de retribución de la
concesión–, que habían hecho variar lo que fue el inicial contenido pactado del convenio inicial, y que alejaban la idea del
incumplimiento de la obligación de pago del canon, que se imputa a INRESAL, como razón de la inaplicabilidad del art. 74.2
de la LCE , y de su correlativo 127,2,a) RSCL . Es decir, y, en conclusión, la Sala de instancia, apreció correctamente las
circunstancias que determinaban la aplicación de los preceptos citados, interpretándolos según el sentido que corresponde a
tales circunstancias, por lo que el motivo invocado debe ser desestimado».
Vinculado a este extremo, surge la cuestión de si la Administración debe salir al rescate de

empresas concesionarias con problemas financieros en la ejecución del contrato adjudicado, como
consecuencia de una deficiente formulación del plan económico-financiero de explotación del
contrato, concebido y elaborado por ella misma.
Ya el Art. 242.b) del texto refundido de la Ley de contratos de las administraciones públicas , y, en
el mismo sentido hoy, el Art. 245.b) del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector público , al
referirse a los derechos del concesionario, recogen el mantenimiento del equilibrio económico de la
concesión, en la forma y con la extensión prevista en el Art. 248) de esta Ley (Art. 258 TRLCSP)38 .
ISBN 978-84-8126-204-9, págs. 215-228.
Igualmente, el Art. 250.2) TRLCAP y el actual Art. 258 TRLCSP (modificación de la obra pública),
reiteran que «toda modificación que afecte el equilibrio económico de la concesión se regirá por lo
dispuesto en el Art. 248 de esta Ley» . Este precepto en nada prevé que el equilibrio del contrato
deba o pueda ser, diseñado o efectuado mediante transferencias económicas u otro tipo de
compensaciones que garanticen satisfacer el plan económico financiero elaborado por cada empresa
39
.
39 Vid. VV.AA: Posibilidad de subvencionar la explotación para el restablecimiento del equilibrio económico del contrato,
Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados: Revista técnica especializada en administración local y justicia municipal,
ISSN 0210-2161, Nº. 10, 2012, págs. 1178-1180.
En efecto, cada empresa es libre de elaborar el plan financiero que mejor se adecúe a su
estrategia comercial, y la Ley pueda obligar a aportarlo en determinados casos, pero no obliga,
necesariamente, a analizarlo o examinarlo, ni a considerarlo como parámetro a evaluar para
establecer la adjudicación contractual.
Así se deduce de la legislación contractual, cuando prevé que sea el plan económico financiero de
la empresa el que deba acomodarse a la realidad de la explotación empresarial.
Según han expuesto al respecto algunos Consejos Consultivos40 , una compensación contractual
no puede ser establecida sobre la base de los beneficios esperados por una sola de las partes (Art.
1256 CC ).
40 Vid. Dictamen del Consejo Consultivo de Aragón, núm. 52/2013, de 30 de abril de 2013.
Al respecto, la STS de 9 de octubre de 1987 41 , entre otras, en seguimiento de lo que prevenía el

Art. 129.4 RSCL , declara que el deber de mantenimiento de equilibrio económico-financiero de la
concesión no puede convertirse en una garantía ordinaria de los intereses del concesionario que
cubra todos los riesgos de la empresa trasladándolos íntegramente a la res pública42 .
41 Sentencia de 9 octubre 1987 .
42 Vid.GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, S.: El contrato administrativo, Civitas, 2003;GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. J.: El contratista
de la Administración Pública, Marcial Pons, 2000;ORDÓÑEZ SOLÍS, D.: La contratación pública en la Unión Europea, Ed.
Editorial Aranzadi, 2002;PAREJO ALFONSO, L.;PALOMAR OLMEDA, A.: El nuevo marco de la contratación pública, Ed.
Bosch, 2012.
En el mismo sentido, como afirma la sentencia de 3 de abril de 2006 , del Tribunal Superior de
Justicia de Madrid43 , el contratista no tiene una especie de seguro a cargo de la Administración que
le cubra de todos los riesgos de su actividad, pues la actividad empresarial es por esencia
imprevisible, y del mismo modo que la marcha de los acontecimientos puede determinar ganancias
para el empresario, esta misma marcha puede hacer que sufra pérdidas y no por ello tales pérdidas
ha de compartirlas siempre, y en todo caso, la otra parte contratante, pues el que arriesga su dinero
en un negocio asume como premisa que determinadas actividades son de suyo una apuesta en la
que se puede ganar o perder.
43 Sentencia núm. 391/2006 de 3 abril .
En efecto, como indica también la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 27 de
julio de 2010 44 , una cosa es mitigar dicho desequilibrio y otra distinta desplazar a la Administración
el riesgo económico que es consustancial a la explotación del servicio.
44 Sentencia núm. 577/2010 de 27 julio .
No debemos olvidar que nos encontramos ante una institución que pretende asegurar, desde la
perspectiva de la satisfacción del interés público, que pueda continuar prestándose el servicio en
circunstancias anormales sobrevenidas, por lo que es necesario en cada caso concreto acreditar que
el desequilibrio económico es suficientemente importante y significativo para que no pueda ser
subsumido en la estipulación general de riesgo y ventura ínsita en toda contratación.
Por otra parte, una petición de reequilibrio económico financiero del contrato no puede sustentarse
simplemente en la prédica de un menor volumen de actividad, unos menores ingresos, unos mayores
costes, o un decremento del rendimiento económico de la concesión, pues debe mostrarse y
demostrarse la imposibilidad de sustentar y prestar el servicio en las condiciones existentes.
Dicha petición, tampoco puede responder a cambios puestos a disposición del servicio por parte
del contratista, a voluntad propia, y que no han sido exigidas por la Administración45 . Si bien ello
puede repercutir en la mejora del servicio, no puede alegarse para solicitar la revisión de las tarifas
por la ruptura del equilibrio económico de la concesión, pues ello debía haberlo previsto al realizar su
proposición.
45 Vid. Informe 5/2004, de 18 de junio, de la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalitat Valenciana, sobre
modificación de contratos de gestión de servicios públicos. Revisión de precios . Principio de riesgo y ventura y equilibrio
económico -financiero. Límites. Emitido en relación con una solicitud de reequilibrio basada en el incremento de los costes del
servicio como consecuencia del cambio operado enel personal puesto al servicio por el concesionario, pág. 2-3.
Cuestión distinta es que tales incrementos de costes fueron motivados por razones de interés
público directamente relacionadas con necesidades nuevas e imprevistas del servicio público objeto
de la concesión, o derivadas de modificaciones acordadas por la Administración contratante en
ejercicio de sus prerrogativas, también necesaria y directamente relacionadas con el interés público
que deriva del correcto cumplimiento del contrato. En ese caso, el mayor coste que dichos acuerdos
representan para el contratista deberá dar lugar a su compensación económica por la Administración
contratante, a fin de restablecer el equilibrio económico de la concesión.

Si, por el contrario, tales acuerdos no guardan indubitadamente relación directa con necesidades
derivadas de la correcta ejecución del contrato, es decir, si la asunción de nuevos costes no era
estrictamente necesaria para la realización de nuevas prestaciones objeto de la concesión, o si no
estaban directamente relacionados con nuevas circunstancias sobrevenidas como consecuencia de
las modificaciones introducidas unilateralmente por la Administración contratante en el ejercicio de
sus prerrogativas, el incremento de costes que tales acuerdos representan para el contratista no
puede ser considerado como causa determinante de la necesidad de restablecer el equilibrio
económico de la concesión.
Se trataría en definitiva de circunstancias no directamente derivadas de la ejecución del contrato, y
que, como tales, la Administración deberá considerar si son imputables al contratista, como
consecuencia del principio de riesgo y ventura o, si por el contrario, considerando tales incremento
como compromiso económicamente asumidos por la propia Administración, deberían ser
compensadas, en su caso, por otras vías distintas a la del propio contrato de concesión, si
determinaron de algún modo enriquecimiento injusto.
Del mismo modo, el desequilibrio económico del contrato, como consecuencia de la obligación
asumida por la empresa contratista en virtud de un convenio colectivo, no se considera que pueda
dar lugar a indemnización por no reunir las condiciones que la doctrina establece para adopción de
medidas extraordinarias de compensación económica. No concurre situación de riesgo imprevisible,
ya que las circunstancias desencadenantes del desequilibrio contractual, estarían recogidas en el
convenio colectivo suscrito por la empresa, ni se produciría una imposición de medidas
administrativas generales de obligado cumplimiento, que hayan incidido en el contrato haciéndolo
más oneroso para el contratista, para considerar que el desequilibrio se debe al factum principis .
Es evidente que el contratista debe formular su oferta o proposición contando con todos aquellos
elementos que minimicen su riesgo, teniendo en cuenta los posibles aumentos que puedan
experimentar los costes de explotación del servicio46 .
46 En este sentido, concretamente referido a los aumentos que puedan operar los costes de personal en virtud de los
convenios colectivos, la Junta Consultiva de la Administración General del Estado en Informe de 12 de noviembre de 1999,
expediente 34/99, e Informe 38/00, de 21 de diciembre de 2000, ha señalado: «En la fase de adjudicación la Administración
debe considerarse ajena a las cuestione relativas a los componentes que los licitadores han tomado en consideración para
llegar a un resultado concreto en cuanto a la cuantía de su proposición económica y, en concreto, si habían tenido en cuenta
los efectos derivados del citado Art. 77 y, en cuanto a la fase de ejecución, afirmaba que respecto de contratos ya adjudicados
la revisión del importe de adjudicación por repercusiones derivadas del Art. 77 del Convenio Colectivo Estatal de Empresas de
Seguridad debe ajustarse a los preceptos de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas sobre revisión de
precios y, en general, modificaciones de los contratos qué difícilmente podrán tener su fundamento en el citado Art. 77 del
Convenio Colectivo».
La concesionaria, además, debe acreditar que ha agotado todos los medios a su alcance para
mantener la existencia y vida de la concesión en términos de eficacia, para a partir de ahí, poder
equilibrarla si es que concurren razones o fundamentaciones legales y de interés público que así
pudieran justificarlo.
Igualmente, las dificultades para obtener el crédito necesario para soportar el plan económico
financiero de la empresa, o, incluso, la pérdida circunstancial del valor de ésta en los mercados,
deben integrase dentro del lógico riesgo empresarial47 .
47 Así, el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, en Sentencia de 27 Jun. 2012 , rec.
3637/2011, señala: «En lo que aquí respecta, los efectos derivados de la pérdida de valor de las empresas de biodiésel y la
dificultad sobrevenida de financiación no son causas de fuerza mayor y pertenecen a las previsiones que hubo de considerar
la empresa concesionaria para participar en el concurso. El cambio de valor de las empresas destinadas a la fabricación de
dicho combustible hay que considerarlo dentro del riesgo empresarial, por ser una eventualidad que puede producirse durante
la vigencia de una concesión con una duración de 20 años como la de autos, correspondiendo al riesgo y ventura que asume
el adjudicatario. Asimismo, y sin negar la incidencia negativa de la crisis financiera en las necesidades de financiación del
proyecto de la concesionaria, la disposición de los recursos económicos que este hubiera requerido constituye una previsión
elemental de todas las empresas licitadoras, cuyo fracaso no exonera de toda responsabilidad» .
En sentido inverso, cabe recordar –tal como queda dicho– que el equilibrio económico del contrato

opera en ambas direcciones, de modo que, según ya advirtió la exposición de motivos de la Ley
13/2003 , en relación con el contrato de concesión de obra pública, un incremento de la demanda de
la utilización de la obra o el servicio de carácter extraordinario, que fuera más allá de las previsiones
del plan económico-financiero concesional, debe fundamentar los oportunos ajustes para evitar que
el usuario, al que corresponde en última instancia la financiación total o parcial de la inversión
realizada y el pago de la explotación de la obra, soporte un peaje o un canon desproporcionados,
con quebranto manifiesto de la equidad.
Para ello se prevé, que el concesionario quede contractualmente comprometido, con arreglo a su
propia oferta, con un nivel mínimo y otro máximo de rendimientos totales para cada concesión, de
suerte que, si no se alcanzara el primero o se sobrepasara el segundo durante el período que en
cada caso se determine, procederá la revisión del contrato.
En su virtud, se incorporan al propio contrato los términos de revisión del mismo por las
variaciones que se produzcan en los rendimientos derivados de la utilización de la obra o el servicio.
Con ello se asegura, a la vez, la justa retribución del esfuerzo y riesgo empresariales y el sacrificio
razonable de los usuarios de dicha obra o servicio, obligando, igualmente, a modificar y adaptar el
plan económico-financiero del contrato, para adaptarlo a las nuevas circunstancias concurrentes48 .
48 Vid.FERNÁNDEZ ASTUDILLO, J. M.: Contratación Pública: comentarios al texto refundido de la Ley de Contratos de las
Administraciones Públicas, Ed. Bosch, 2003 (3 ed.);GOSÁLBEZ PEQUEÑO, H. J.: El contratista de la Administración Pública,
Marcial Pons, 2000.;ORDÓÑEZ SOLÍS, D.: La contratación pública en la Unión Europea, Ed. Editorial Aranzadi,
2002;PAREJO ALFONSO, L.;PALOMAR OLMEDA, A.: El nuevo marco de la contratación pública, Ed. Bosch, 2012;RAZQUIN
LIZÁRRAGA, M. M.: La contratación de las administraciones públicas y de los demás entes del sector público: novedades.
Procedimientos de adjudicación, Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, Nº 80,
2008, págs. 163-198.
IV . La negación del factum principis por hechos o actos de otras administraciones o poderes
públicos
Otro aspecto de interés que debe ser abordado a la luz de la reciente jurisprudencia, es si los
hechos de la Administración que determinan el nacimiento del deber del reequilibrio económico del
contrato, deben ser propios de la Administración contratista, o si el mencionado principio institucional,
abarca también las actuaciones de otras Administraciones públicas o, incluso, de otros poderes
públicos.
La respuesta más reciente la encontramos en la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo
Contencioso-Administrativo, de 16 de mayo de 2011 , dictada en relación con la pretensión de
reequilibrio económico-financiero, formulada por la sociedad adjudicataria del contrato de concesión
de obra pública relativo a la autopista de peaje Madrid-Toledo, AP-4149 .
49 Sentencia de 16 mayo 2011 . En relación con este pronunciamiento, Vid.ARIMANY LAMOGLIA, E.: «El equilibrio
económico financiero de la concesión de obra pública: a propósito de la sentencia del Tribunal Supremo, Autopista
Madrid-Toledo, AP-41», en Homenaje al profesor D. Juan Luis Iglesias Prada, Núm. Extraordinario-2011.
En 2008 la Concesionaria presentó, ante el Consejo de Ministros, escrito de petición de reequilibrio

económico-financiero del Contrato en el que se ponía de manifiesto el impacto que había tenido
sobre el volumen de tráfico de la AP-41 y, por tanto, sobre los ingresos de la Concesionaria, la
puesta en funcionamiento, del desdoblamiento o transformación en autovía de la carretera de la
Comunidad Autónoma de Madrid, M-407, que discurría en paralelo a la AP-41 en un tramo de 11,6
km. En dicho escrito se indicaba que el desdoblamiento no figuraba en los planes de carreteras
publicados en el momento de presentar ofertas, por lo que estas no podían prever la merma de
tráfico que se iba a producir en la AP-41.
A su vez, en 2009 la Concesionaria presentó nuevo escrito de petición de reequilibrio, poniendo de
relieve el impacto, igualmente, negativo sobre el tráfico y los ingresos derivado de la no construcción
y puesta en servicio, por la Administración General del Estado, de la Autopista Toledo-Ciudad
Real-Córdoba, teniendo en cuenta que en la documentación que se puso a disposición de los
licitadores para preparar sus ofertas se preveía que la Autopista de Andalucía entraría en servicio
simultáneamente con la AP-41, de tal manera que esta última se iba a constituir como el primer

tramo de un gran corredor Madrid-Córdoba, que contaría con el atractivo adicional de evitar el paso
por Despeñaperros. La oferta, según la Concesionaria, había tenido en cuenta el mayor tráfico que
para la AP-41 iba a suponer la entrada en servicio de la Autopista de Andalucía y, al no convertirse
esta última en realidad la AP-41 perdió su funcionalidad, por lo que el tránsito e ingresos reales eran
menores de los que se tuvieron en cuenta al formular la inicial ecuación financiera de la concesión.
La Sentencia del TS, abordó ambas circunstancias desde la perspectiva del riesgo imprevisible,
aunque con distinto resultado.
Mientras que, respecto a la falta de construcción de la Autopista de Andalucía, estima la existencia
de riesgo imprevisible, desestimando las alegaciones del abogado del Estado que consideraba que
dicha construcción como mero hecho hipotético y futuro con el que no debió contar el contratista, en
el caso de la puesta en funcionamiento de la M-407, sin negar el carácter sobrevenido de tal
circunstancia y su impacto negativo en la economía del Contrato, niega que se trate de un hecho
imprevisible y sitúa el riesgo en el patrimonio de la Concesionaria.
En primer lugar, razona la Sentencia que no constituye un hecho extraordinario e imprevisible que
las Administraciones Públicas decidan construir nuevas infraestructuras y mejorar o desdoblar las
existentes. Al contrario, con ello ejercen su responsabilidad de garantizar un mejor servicio y la
seguridad a los usuarios. Por lo tanto, los licitadores debieron contar con tal posibilidad y asumir el
riesgo de tal construcción y mejora.
Por otro lado, concluye que no puede responsabilizarse a la Administración concedente por las
decisiones posteriores de otros sujetos.
Ciertamente y en abstracto, es previsible que una Administración pueda ejercer las facultades que
le confiere el ordenamiento, pero cosa distinta es que, conforme a las circunstancias del caso
concreto, pueda preverse con cierto sustento que, en efecto, tales facultades van a ejercitarse.
Como indicaARIMANY LAMOGLIA, no puede negarse la posibilidad del ejercicio legítimo de
dichas potestades respetando el principio de buena administración, pero, a su vez, no cabe descartar
de raíz que, a causa de tal ejercicio, la Administración concedente tuviera que proceder a reequilibrar
un contrato preexistente.
Si la decisión es atribuible a la propia Administración que otorga la concesión, sostener que la
previsibilidad del ejercicio de sus potestades la exime de reequilibrio en todo caso, es tanto como
afirmar que una de las partes tiene la potestad, unilateral y libérrima, de incidir en la economía de un
contrato preexistente, y adjudicado por ella misma, sin ninguna consecuencia económica50 .
sentencia del Tribunal Supremo, Autopista Madrid-Toledo, AP-41», pág. 99;GIMNO FELIÚ, J. M. (Coord.): Contratación de las
administraciones públicas: análisis práctico de la nueva normativa sobre contratación pública, Ed. Atelier, 2004;GÓMEZ DE
MERCADO, F.: Manual de contratación y responsabilidad de la administración. Ed. Comares, 2004;GONZÁLEZ-VARAS
IBÁÑEZ, S.: El contrato administrativo, Civitas, 2003;ORDÓÑEZ SOLÍS, D.: La contratación pública en la Unión Europea, Ed.
Editorial Aranzadi, 2002;RIVERO ORTEGA, R.: ¿Es necesaria una revisión del Régimen de Contratos Administrativos en
España? Revista española de derecho administrativo, Nº 120, 2003, págs. 567-58.
Tampoco se entiende que el principio constitucional de coordinación y su plasmación en la

legislación de carreteras sean elementos suficientes para responsabilizar a la Administración General
del Estado por las decisiones de una Comunidad Autónoma que actúa lícitamente en el ámbito de
sus competencias.
Nuestro ordenamiento, no recoge, por tanto, un principio general de responsabilidad objetiva de
una Administración Pública por actuaciones de otra distinta.
Este último extremo también resulta confirmado, según el TS, por el Art. 248.2.b) del, entonces
vigente, Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio , invocado por la Concesionaria para apoyar
su invocación de factum principis.
Para el TS, por tanto, la Administración a que se refiere tal precepto, como obligada al reequilibrio,
es la propia Administración concedente y no otras Administraciones distintas51 .

51 Vid.PAREJO ALFONSO, L.;PALOMAR OLMEDA, A.: El nuevo marco de la contratación pública, Ed. Bosch,
2012;RAZQUIN LIZÁRRAGA, M. M.: La contratación de las administraciones públicas y de los demás entes del sector público:
novedades. Procedimientos de adjudicación, Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria,
Nº 80, 2008, págs. 163-198;RIVERO ORTEGA, R.: ¿Es necesaria una revisión del Régimen de Contratos Administrativos en
España? Revista española de derecho administrativo, Nº 120, 2003, págs. 567-58.
La cuestión, sin embargo, no ha sido tan pacífica entre la doctrina científica.

Aunque los autores coinciden en que puede darse un supuesto de factum principis cuando la
medida de que se trate procede de la Administración concedente (aunque no, necesariamente, del
órgano de contratación), hay quien incardina igualmente en el factum principis la actuación de
cualquier Administración distinta de la concedente52 , frente a otras opiniones que sitúan estos
últimos supuestos dentro del riesgo imprevisible53 . En el Art. 258.2 del TRLCSP el contraste del
apartado a) (ejercicio del ius variandi ) con la redacción del apartado b) (actuaciones de la
Administración que determinaran de forma directa la ruptura sustancial de la economía de la
concesión) permite sostener que este último apartado se refiere al factum principis .
52 VidSÁNCHEZ MORÓN: «El derecho de los contratos públicos en la Unión Europea y sus estados miembros», Lex Nova,
2011.
53 Vid.SANTAMARÍA PASTOR, J. A.: Principios de derecho administrativo, Centro de Estudios Ramón Areces, 1990.
Como, al mismo tiempo, cabe interpretar que la Administración a la que se refiere el precepto es,
en todo caso, la Administración concedente, tal interpretación unida a la ausencia de previsión
expresa del riesgo imprevisible podría llevar a sostener que, en los supuestos de actuaciones de una
Administración distinta de la concedente, el Art. 258 LCSP no daría protección a tal situación ni a
través del factum principis , ni por medio de la teoría del riesgo imprevisible54 .
sentencia del Tribunal Supremo, Autopista Madrid-Toledo, AP-41», pág. 95-97.
V . El restablecimiento del reequilibrio
1 . Las medidas para reestablecer el equilibrio económico

Conforme señala el TRLCSP , el restablecimiento del equilibrio económico del contrato podrá
realizarse mediante la modificación de las tarifas establecidas por la utilización de la obra o el
servicio, la reducción o, en su caso, ampliación del plazo concesional, y, en general, a través de
cualquier modificación de las cláusulas de contenido económico incluidas en el contrato (Art. 258.3 y
282.5).
Respecto de la ampliación del plazo concesional, la Ley ofrece, sin embargo, un distinto
tratamiento, tanto en lo que respecta a las circunstancias que permiten su utilización como el margen
de ampliación permitido, según se trate de la gestión de servicios públicos o de los contratos de
concesión de obra pública.
Así, en el primer caso, se prevé la posibilidad de prorrogar el plazo del contrato por un período que
no exceda de un 10 por ciento de su duración inicial. En cambio, en los contratos de concesión de
obra pública la ampliación puede llegar al 15 por ciento de la duración prevista, pero únicamente
cuando la retribución del concesionario provenga en más de un 50 por ciento de tarifas abonadas por
los usuarios (Arts. 258.3 y 282.5)55 .
55 Vid.GALLEGO CÓRCOLES, I.: La ampliación del plazo concesional como fórmula del restablecimiento del equilibrio
económico del contrato, Contratación administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los contratistas,
ISSN 1579-3036, Nº. 118, 2012, págs. 54-61; Gómez-Acebo & Pombo Abogados : La Prórroga de los Contratos
Administrativos de Gestión de Servicios Públicos en la jurisprudencia del Tribunal Supremo y la doctrina de la Junta Consultiva
de Contratación Administrativa. Grupo de Contratos del Sector Público, Ed. Revista de estudios locales. Cunal, Nº. 121, 2009,
págs. 77-79;RODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ, J.: La prórroga en los contratos administrativos: concepto, funcionalidad y
régimen en los contratos de obras y en los de gestión de servicios públicos, Ed. Montecorvo, 1988.
Obviamente, la elección de la Administración entre una u otra forma de compensación no debe ser
en ningún caso arbitraria sino conforme a los intereses públicos, lo cual puede ser objeto de control
en vía judicial, a través del recurso correspondiente.

Como ha destacado la doctrina56 , la prolongación del plazo concesional justificada en cualquier
circunstancia y sin limitaciones puede desvirtuar los principios de concurrencia, publicidad y
transparencia aplicables al procedimiento de adjudicación de estos contratos, perpetuando
prácticamente en la explotación de la obra pública o del servicio al concesionario inicial.
56 Vid.MARTÍN HUERTA, P.: Régimen económico de la concesión y equilibrio económico del contrato, en enMENÉNDEZ
pág. 267-268.
Resulta, pues, elogiable el cambio legislativo operado al respecto, frente a la legislación anterior,
debiendo, además significarse que la posibilidad de ampliar el plazo concesional de acuerdo con
ciertos límites, queda circunscrita a los supuestos excepcionales de fuerza mayor o al denominado
factum principis , en los que la circunstancia que da origen a la alteración del equilibrio económico
contractual es ajena a las partes que directamente intervienen en el negocio concesional (órgano
concedente y concesionario). Queda, así, excluida su aplicación a los supuestos de ius variandi y a
las circunstancias previstas en el propio contrato para su modificación.
El carácter externo de las circunstancias a las partes contratantes, que determina que la alteración
del equilibrio concesional se imponga con independencia de su voluntad, el principio a favor de la
conservación del negocio concesional y la gran onerosidad que puede tener para el erario público
una de estas situaciones, han conducido a que el legislador haya permitido con límites muy
restrictivos acudir a la ampliación del plazo concesional57 .
57 En origen de esta limitación está la consideración formulada por la Comisión Europea de que la prolongación del plazo
concesional equivale al otorgamiento de una nueva concesión y, en consecuencia, debe ser objeto de una nueva licitación. La
Comunicación interpretativa 2000/C 121/02 no ofrece ningún pronunciamiento contundente al respecto. Su aplicación se
deduce de los principios generales de igualdad de trato, transparencia y proporcionalidad en la forma en que son interpretados
y en particular, de la afirmación en su apartado 2.4 de que «cuando una concesión se termina, su renovación es asimilable a
una nueva concesión y por tanto queda cubierta por la Comunicación». Más precisamente el Libro verde en su apartado 49
final, precisa que «toda modificación sustancial, relativa al objeto mismo del contrato, deberá asimilarse a la firma de un nuevo
contrato, lo que implica la convocatoria de un nuevo concurso» y a tal efecto se cita en nota el Asunto C.,-337/98, Comisión
contra Francia, en el que se considera incluido en este tipo de modificaciones el plazo de las mismas. Ibídem, pág 266-267.
2 . La modificación del contrato como mecanismos para el restablecimiento del equilibrio

Ya hemos visto que los mecanismos de restablecimiento del equilibrio económico del contrato,
vienen prácticamente tasados en el TRLCSP .
Cabe plantearse, sin embargo, en qué medida es posible acudir a otras vías o procedimientos
alternativos, caso de la modificación del contrato, o de alguno de sus elementos, como es el precio.
Al respecto, hay que tener presente que en el TRLCSP, al igual que en la normativa anterior, se
distingue entre modificaciones previstas y no previstas en la documentación que rige la licitación;
pero a diferencia de aquélla, la regulación introducida por la Ley 2/2011 de Economía Sostenible
(LES), ya estableció como «numerus clausus», las circunstancias que deben concurrir para llevar a
cabo una modificación no prevista en los pliegos o en el anuncio de licitación y que, en todo caso, no
puede suponer una alteración de las condiciones esenciales de licitación y adjudicación58 .
58 Vid. entre otros, Informe 4/2012, de 1 de febrero, sobre condiciones contractuales que tienen carácter esencial a efectos de
la modificación de los contratos, y en el Informe 10/2012, de 11 de abril, sobre modificación de un contrato de gestión de
servicios públicos, ambos de la Junta Consultiva de Aragón;MELLADO RUIZ, L.: El nuevo (y necesario) régimen de
modificación de los contratos administrativos en el proyecto de Ley de Economía Sostenible, Contratación administrativa
práctica: revista de la contratación administrativa y de los contratistas, Nº. 99, 2010, págs. 58-68;VÁZQUEZ MATILLA, F. J.: La
modificación de los contratos administrativos: reflexiones en torno a la STJCE de 29 de abril de 2004 y la Ley de Contratos del
Sector Público, Revista española de derecho administrativo, Nº 143, 2009, págs. 529-564; VV.AA: Modificación de un contrato
para garantizar el equilibrio económico, Contratación administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los
contratistas, ISSN 1579-3036, Nº. 120, 2012, pág. 11.
Dentro del concepto de alteración de las condiciones esenciales se contempla expresamente, en el

Art. 107.3 TRLCSP, las modificaciones del contrato, no previstas en la documentación que rige la
licitación, que igualen o excedan en más o menos el 10 % del precio de adjudicación. Superado tal
porcentaje, la ley establece la obligación por parte del órgano de contratación de proceder a la
resolución del contrato.
En consecuencia, cualquier modificación del contrato no prevista en la documentación que ordenó
y reguló la licitación, y que afecte a las condiciones esenciales del contrato o la licitación, es contraria
a nuestro ordenamiento jurídico.
Al respecto, puede citarse la Resolución de 28 de marzo de 2012 , de la Dirección General de
Patrimonio del Estado, por la que se publica la Recomendación de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa, sobre la interpretación del régimen contenido en el Art. 107 del Texto
Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público sobre las modificaciones de los contratos59 .
59 Vid. BOE del 10 de abril de 2012.
Según señaló este órgano consultivo, cuando concurren circunstancias sobrevenidas que alteran
la base del negocio, la regla general es la resolución, por la sencilla razón de que la modificación del
contrato no puede comportar una variación esencial. Y, si se producen circunstancias extraordinarias
que alteren los supuestos de licitación y adjudicación, se habrá producido una mutación de la
voluntad administrativa que requiere una nueva contratación, y una nueva concurrencia pues, casi
sin duda, las ofertas, tanto del adjudicatario originario como de los posibles licitadores, pueden ser
diferentes.
El principio de igualdad de trato, que constituye la base de las directivas relativas a los
procedimientos de adjudicación de contratos públicos, implica una obligación de transparencia que
permita garantizar su cumplimiento60 .
60 Vid. Sentencias del Tribunal de Justicia de 18 de noviembre de 1999 , Unitron Scandinavia y 3-S, C-275/98 de 12 de
diciembre de 2002 , Universale-Bau y otros, C-470/99, de 17 de febrero de 2011, Comisión/Chipre, C-251/09;BELTRÁN
GAMBIER: El principio de igualdad en la licitación pública y la potestad modificatoria en los contratos administrativos, Derecho
administrativo: obra colectiva en homenaje al profesor Miguel S. Marienhoff/coord. por Juan CarlosCassagne, 1998;MELLADO
RUIZ, L.: El nuevo (y necesario) régimen de modificación de los contratos administrativos en el proyecto de Ley de Economía
Sostenible, Contratación administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los contratistas, Nº. 99, 2010,
págs. 58-68;VÁZQUEZ MATILLA, F. J.: La modificación de los contratos administrativos: reflexiones en torno a la STJCE de
29 de abril de 2004 y la Ley de Contratos del Sector Público, Revista española de derecho administrativo, Nº 143, 2009, págs.
529-564; VV.AA: Tramitación de modificados, suspensión de obras y restablecimiento del equilibrio económico del contrato,
Contratación administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los contratistas, ISSN 1579-3036, Nº. 119,
2012, pág. 26.
El principio de igualdad de trato de los licitadores, que tiene el objetivo de favorecer el desarrollo
de una competencia sana y efectiva entre las empresas que participan en una licitación pública,
exige que todos los licitadores dispongan de las mismas oportunidades en la formulación de los
términos de sus ofertas e implica pues que éstas se sometan a las mismas condiciones para todos
los competidores61 .
61 Vid. Sentencia del Tribunal de Justicia de 29 de abril de 2004 , Comisión/CAS Succhi di Frutta, C-496/99.
Por lo que respecta al principio de transparencia, que constituye su corolario, éste tiene
esencialmente por objeto garantizar que no exista riesgo de favoritismo y arbitrariedad por parte de la
entidad adjudicadora. Exige que todas las condiciones y modalidades del procedimiento de licitación
estén formuladas de forma clara, precisa e inequívoca en el anuncio de licitación o en el pliego de
condiciones, con el fin de que, por una parte, todos los licitadores razonablemente informados y
normalmente diligentes puedan comprender su alcance exacto e interpretarlas de la misma forma y,
por otra parte, la entidad adjudicadora pueda comprobar efectivamente que las ofertas presentadas
por los licitadores responden a los criterios aplicables al contrato de que se trate62 .
62 Vid.FERNÁNDEZ GARCÍA, J. F.: Contratación administrativa y libre competencia, Revista Española de Derecho
Administrativo, 2013, núm. 158, pág. 89 a 126.
Esta misma conclusión era extensiva, también, a las modificaciones de contratos realizadas al
amparo de la normativa de la LCSP , antes de su modificación por la LES, pues tal normativa debe
ser interpretada en coherencia con la Directiva 2004/18/CE y la jurisprudencia comunitaria63 .

63 Vid. Informes 3/2009, 23/2011 y 27/2011 de la Junta Consultiva de Aragón.
Consecuentemente, cabe concluir, que, si bien con carácter general procede la modificación del
contrato para lograr su reequilibrio económico, no es posible, en cambio, modificar el precio de éste
en un porcentaje superior al 10 por 100, con el fin de mantener el equilibrio económico del contrato,
porque tal modificación afecta a una condición esencial del contrato, y porque en los supuestos de
modificaciones del contrato, no previstas en la documentación que rige la licitación, que igualen o
excedan en más o en menos de un 10 % del precio de adjudicación, se debe proceder a la
resolución del mismo64 .
64 Vid. Informe 18/201, de 19 de Septiembre de la Junta Consultiva de Aragón.
Igualmente, cabe indicar que las modificaciones que por razones de interés público se prevén en el
Art. 282 del TRLCSP, se refieren a las características del servicio contratado y a las tarifas que han
de ser abonadas por los usuarios, pero no a las cláusulas del Pliego que sirvieron de base para
efectuar la adjudicación, a la que concurrieron los licitadores presentado sus ofertas precisamente de
acuerdo con las condiciones que se establecieron en el mismo65 .
65 Vid. Informe 9/2002, de 4 de febrero de 2003, Comisión Consultiva de la Junta de Andalucía sobre mantenimiento del
equilibrio económico en las concesiones de servicios públicos.
Particularmente, conteniendo el pliego previsiones para mantener el equilibrio

económico-financiero de la concesión, no se admite que, a requerimiento de las partes se alteren los
criterios de cálculo en base a eventuales razones de equidad66 .
66 Vid. Informe 42/02, de 17 de diciembre de 2002 de la Junta Consultiva de Contratación de la Administración General del
Estado. «Posibilidad de modificación del pliego de un contrato adjudicado para la gestión del servicio público de transporte
urbano colectivo, respecto del cálculo de la compensación económica derivada de modificaciones del servicio instadas
unilateralmente por el Ayuntamiento, que ha de satisfacer a la concesionaria para el mantenimiento del equilibrio
económico-financiero de la concesión, y precisar, en su lugar, otros criterios de cálculo que se considerasen por la
concesionaria más equitativos y fuesen aceptados por el Ayuntamiento».
Por otro lado, y tal como abundaremos en los epígrafes finales de este trabajo, tampoco es posible
modificar la fórmula de revisión de precios, introduciendo en ella nuevos factores del coste, ni
siquiera contando al efecto con el consenso del contratista67 .
67 Vid. Informe 5/2004, de 18 de junio, de la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalitat Valenciana, sobre
modificación de contratos de gestión de servicios públicos. Revisión de precios . Principio de riesgo y ventura y equilibrio
económico -financiero. Límites. Emitido en relación con una solicitud de reequilibrio basada en el incremento de los costes del
servicio como consecuencia del cambio operado enel personal puesto al servicio por el concesionario, pág. 6.
En efecto, aunque, de conformidad con la legislación de contratos de las Administraciones

Públicas puede admitirse la posibilidad de modificación del contrato y de sus concretos términos, la
facultad de modificación de la cláusula de revisión de precios debe quedar descartada si se tiene en
cuenta que el Art. 91.3 TRLCSP indica que «el índice o fórmula de revisión aplicados al contrato será
invariable durante la vigencia del mismo» .
3 . Alcance del deber de reequilibrio

Cabe igualmente advertir que existe disparidad sobre el alcance del deber de reequilibrar de la
Administración concedente.
Como advierteMARTÍN HUERTA, se encuentran, así, manifestaciones en el sentido de que el
factum principis y el ius variandi dan lugar a una restauración integral del equilibrio, al revés de lo que
ocurre en el caso del riesgo imprevisible, en el que habría una cierta compartición del resultado
dañoso entre el contratista y la Administración concedente68 .
68 Vid «Régimen económico de la concesión y equilibrio económico del contrato», enMENÉNDEZ MENÉNDEZ, A. (Dir.):
Instrumentos españoles de colaboración público-privada: el contrato de concesión de obras públicas, pág. 259.
De este modo, no se garantizarían, por ejemplo, los beneficios esperados por el concesionario69 .
Pero, desde otro planteamiento, se indica que la compartición se da tanto en el riesgo imprevisible

como en el resto de supuestos70 .
69 Vid.PAREJO ALFONSO, L.;PALOMAR OLMEDA, A.: El nuevo marco de la contratación pública, Ed. Bosch,
2012;SANTAMARÍA PASTOR, J. A.: Principios de Derecho Administrativo, CEURA, Madrid, 1999, pág. 227.
70 Vid.RIVERO ORTEGA, R.: ¿Es necesaria una revisión del Régimen de Contratos Administrativos en España? Revista
española de derecho administrativo, Nº 120, 2003, págs. 567-58;VILLAR EZCURRA, J. L. «El equilibrio económico en las
concesiones de obras públicas», en El nuevo sistema concesional, págs. 71 a 75.
Otras veces, en cambio, se indica que ni en el riesgo imprevisible ni en el factum principis existe
derogación del principio de restauración integral71 .
71 Vid. la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso- Administrativo, de 19 de enero de 1998, caso
componentes asfálticos.
Pese a estas posturas, lo cierto es que el Art. 282 TRLCSP parte de un principio de compensación
integral sin distinción. Sin embargo, al no recoger –al menos de manera explícita– la técnica del
riesgo imprevisible, subsistirían, en cuanto a él, las dudas que acaban de describirse sobre el
alcance de la restauración debida por la Administración concedente72 .
sentencia del Tribunal Supremo, Autopista Madrid-Toledo, AP-41», pág. 98.
Donde sí existe una clara distinción respecto al alcance del restablecimiento del equilibrio
económico del contrato, es en el contrato de concesión de obra pública, para el caso de fuerza
mayor.
En estos casos se produce un reparto de riesgos entre las partes, ya que la Administración
concedente no asegurará la recomposición total sino, como señala expresamente el TRLCSP, «los
rendimientos mínimos acordados en el contrato siempre que aquélla no impida por completo la
realización de las obras o la continuidad de su explotación» (281.3 in fine ).
La Administración, como hemos adelantado ya, no se convierte en aseguradora total de los riesgos
que pudieran sobrevenir por este motivo, sino que, conciliando este principio con el de respeto a
principio de asunción de riesgos por el concesionario establece un reparto de las consecuencias
derivadas del acaecimiento de una situación de este tipo.
Por último es necesario realizar una precisión adicional respecto al régimen de equilibrio
económico regulado en la Ley. El equilibrio de las concesiones debe asegurarse respecto de cada
una de las concesiones por separado sin que sea posible efectuar una compensación entre diversas
concesiones otorgadas a un mismo concesionario.
Como han señalado algunos autores, en referencia al contrato de concesión de obra pública, se
trata, en primer lugar, de asegurar la correcta identificación y evaluación de los riesgos tanto en la
fase de diseño del proyecto como en la de licitación del contrato y, en segundo lugar, de evitar que,
una vez adjudicada la concesión, la ejecución de las obras o la explotación de éstas no reciban
incidencias no previstas de otros proyectos73 .
ISBN 978-84-8126-204-9, págs. 215-228;RUIZ OJEDA, «Análisis jurídico del futuro marco regulador de la concesión de obras
públicas. Algunas propuestas para el sector de carreteras, en Jornadas sobre contratación, construcción y explotación de
carreteras en España», Asociación Española de la Carretera, Palma de Mallorca, 2002, pág. 94.
En conclusión, confundir la economía de diferentes concesiones no hace más que desvirtuar la

figura de la concesión tal y como se configura en la Ley, ya que el riesgo concesional debe evaluarse
en relación a cada concesión en particular, no sobre el conjunto de concesiones de las que un mismo
sujeto pueda ser titular74 .
74 Vid.MARTÍN HUERTA, P.: Régimen económico de la concesión y equilibrio económico del contrato, enMENÉNDEZ
pág. 259.

VI . La revisión de precios y el equilibrio económico del contrato
1 . Distinción y compatibilidad de ambas figuras

El sistema de reequilibrio expuesto, no excluye, sin embargo, la aplicación del mecanismo de
revisión de precios, a modo de cláusula legal para el mantenimiento periódico o normalizado de la
ecuación financiera del contrato.
La actualización del precio inicial de los contratos se ha de realizar, necesariamente, en función de
la evolución que, por el mero transcurso del tiempo, hayan experimentado los precios de aquellos
elementos que, integrando la estructura de costes de las prestaciones a realizar, se hayan
determinado a tal efecto en el momento de la adjudicación del contrato.
En efecto, como ya hemos visto, el restablecimiento del equilibrio económico-financiero de la
contratos de gestión de servicios públicos se produce por circunstancias nuevas e imprevisibles que
se hayan podido producir a lo largo de su ejecución, y que modifican la estructura de costes y el
margen de beneficios que inicialmente determinaron el precio del contrato.
Por el contrario, con la revisión de precios la retribución del contratista se actualiza en función de
una circunstancia previsible en el momento de la adjudicación del contrato, cual es la variación de los
precios que, por el mero transcurso del tiempo, se pueden producir en determinados elementos que
integran la inicial estructura de costes de las prestaciones objeto del contrato75 .
75 Vid. Informe 6/2008 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Gobierno de Canarias, sobre la posibilidad de
modificar la fórmula de revisión de precios estipulada en el contrato de gestión de servicios públicos a fin de mantener el
equilibrio económicofinanciero del mismo, pág. 6.
Pese a su distinta operatividad, la revisión de precios no deja de ser una técnica más al servicio de
la equivalencia de las prestaciones del contrato, en orden a garantizar su equilibrio económico76 .
76 El Informe 5/2008, de 10 de julio, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad de Madrid, sobre
mantenimiento del equilibrio económico del contrato de servicios, pág. 7, plantea la revisión de precios como una
manifestación del equilibrio económico del contrato : «Para mantener el equilibrio económico del contrato y como excepción al
principio de riesgo y ventura, el Art. 103 LCAP establece la posibilidad de llevar a cabo la revisión de precios mediante la
aplicación de los índices o fórmulas de carácter oficial que determine el órgano de contratación en el pliego, donde además se
consignará el método o sistema para su concreta aplicación, de conformidad con los requisitos que establecen los Art.s 104 a
108 de la LCAP, y 101 y 104 a 106 del Reglamento General de la Ley de Contratosde las Administraciones Públicas
(RGLCAP)».
Por lo demás, la revisión de precios no excluye la posibilidad de recurrir a la doctrina del riesgo
imprevisible cuando el desequilibrio económico del contrato, por acontecimientos imprevistos e
imprevisibles, sea de tal envergadura que la aplicación de las formulas oficiales de revisión resulten
demostradamente insuficientes para reequilibrar la economía contractual77 .
77 Vid. Memoria de 1987 del Consejo de Estado y Sentencias del Tribunal Supremo de 26 y 27 de diciembre de 1990;
Gómez-Acebo & Pombo Abogados , S.L.P: El restablecimiento del equilibrio económico financiero del contrato al amparo del
principio de riesgo imprevisible, Revista de estudios locales. Cunal, ISSN 1578-9241, Nº. 144, 2011, págs. 77-80
2 . La actualización y variación de precios

La revisión de precios también debe distinguirse de otras figuras afines que, igualmente, dan
satisfacción al principio de equivalencia en las prestaciones del contrato. Es el caso de la
actualización y de la variación de precios.
Según señalaROMAR VILLAR78 , la actualización de precios, al igual que la revisión de precios,
tiene como causa la variación de los costes a soportar por el contratista. Ahora bien, en la
actualización de precios esa variación es anterior a la firma del contrato; mientras que en la revisión
de precios la alteración se produce vigente la ejecución del contrato.
78 Vid.ROMAR VILLAR, J. C.: «Revisión de precios en la contratación pública», en, pág. 4-5.
El derecho del contratista a reclamar la actualización de precios, puede nacer, por ejemplo, cuando
transcurre un largo período de tiempo entre la licitación del contrato y el efectivo inicio de su
ejecución, o cuando ese lapsus se produce entre la licitación y la adjudicación, o entre la
adjudicación y la formalización, siempre que ello responda a causas imputables a la Administración y
exista una relevante diferencia en los costes a soportar por el contratista, entre ambos momentos. En
este caso la Administración debe corregir al alza su presupuesto, al existir un contrato
económicamente desequilibrado.
La aplicación de la actualización de precios tiene, sin embargo, importantes matizaciones. Así, no
cabe alegar el desfase de precios sobre la base del excesivo período de tiempo transcurrido entre el
momento en que el proyectista calculó el presupuesto y el inicio del procedimiento de licitación del
contrato, dado que en el momento de presentar su oferta los licitadores son conocedores de aquellos
precios desfasados, pudiendo adaptar su oferta a la realidad del momento79 .
79 Vid.PLEITE GUADAMILLAS, F.: El contrato de obras y la revisión de precios, enMORENO MOLINA, J. A. (Coord.): La Ley
de Contratos del Sector Público y su aplicación por las entidades locales, 2008, págs. 319-368;SÁNCHEZ MÉNDEZ, J.:
Revisión de precios y contrato de gestión de servicios públicos y concesional de obra pública,BALLESTEROS ARRIBAS, S y
otros: Administración local: estudios en homenaje a Ángel Ballesteros, págs. 205-218;VILLAR EZCURRA, J. L. yVILLAR
PALASÍ, J. L.: Revisión de precios, enGÓMEZ-FERRER MORANT, R. (Coord.): Comentario a la Ley de contratos de las
Administraciones públicas, 2004, págs. 661-678.
La jurisprudencia niega, igualmente, la existencia de tal derecho cuando el retraso se refiera a un

período que finalice con la formalización del contrato, salvo que conste que el contratista hubiese
reclamado la actualización y, en el momento de la firma, invoque tal retraso y su perjuicio, solicitando
en consecuencia la actualización de precios, entendiéndose sino que ha dado su pleno
consentimiento a los términos de la formalización del contrato80 .
80 Vid. STS 6526/2006 y STS 4716/2004. Ibídem, pág. 5;FERNÁNDEZ ASTUDILLO, J. M.: Contratación Pública: comentarios
al texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Ed. Bosch, 2003 (3 ed.);GIMENO FELIÚ, J. M.: La
nueva contratación pública europea y su incidencia en la legislación española: la necesaria adopción de una nueva ley de
contratos públicos y propuestas de reforma, Ed. Editorial Civitas, 2006;GIMNO FELIÚ, J. M. (Coord.): Contratación de las
administraciones públicas: análisis práctico de la nueva normativa sobre contratación pública, Ed. Atelier, 2004;GÓMEZ DE
MERCADO, F.: Manual de contratación y responsabilidad de la administración. Ed. Comares, 2004.
Igualmente, no se admite la actualización de precios cuando el excesivo tiempo transcurrido lo sea

entre la apertura de proposiciones y la adjudicación, pues en virtud del Art. 161.4 TRLCSP , lo que se
prevé es la posibilidad de que el licitador retire su proposición cuando se superen los plazos
señalados en la misma para la adjudicación del contrato.
La figura de la variación de precios, por su lado, a diferencia de lo que ocurre con la revisión de
precios, no responde a circunstancias externas y ajenas a las partes del contrato, como pueden ser
la evolución general de la economía, el incremento del precio de las materias primas, de la energía,
etc.
Esta figura, premia la diligencia del contratista y, al contrario, castiga su falta. Así, tal como
establece el Art. 87.4 TRLCSP cuando la naturaleza y objeto del contrato lo permitan, podrán
incluirse cláusulas de variación de precios en función del cumplimiento de determinados objetivos de
plazos o de rendimiento, así como penalizaciones por incumplimiento de cláusulas contractuales,
debiendo determinarse con precisión los supuestos en que se producirán estas variaciones y las
reglas para su determinación.
3 . La operatividad de la técnica de revisión de precios y la inaplicación de la cláusula

La técnica de la revisión de precios supone la aplicación de una fórmula polinómica o de un índice,
a los importes líquidos de las prestaciones realizadas que tengan derecho a revisión.
Cabe afirmar que la revisión de precios, puede en principio quedar excluida del propio contrato. En
efecto, aunque la revisión de precios se considera actualmente una técnica que surge ex lege81 , el
contratista puede verse privado de su aplicación si su improcedencia, debidamente motivada, se
establece explícitamente en el pliego.
81 La Abogacía del Estado (informe 12/10), ya indica que «… las cláusulas de revisión de precios tienen en el TRLCAP un

carácter imperativo, es decir, operan ope legis y de forma ordinaria, a diferencia del régimen previsto en el antes citado texto
articulado de la Ley de Contratos del Estado, en el que sólo eran admisibles en virtud de la correspondiente previsión en el
pliego de cláusulas administrativas…».
Por otro lado, esta técnica opera, también, de manera bidireccional. A este respecto, el Art, 94 del
TRLCSP , indica que el importe de las revisiones que procedan se hará efectivo, de oficio, mediante
el abono, o descuento correspondiente, en las certificaciones o pagos parciales.
En consecuencia, la revisión de precios no puede considerarse como un derecho del contratista,
en el sentido de que éste, ante una bajada generalizada de los costes, pueda libremente renunciar a
la misma, cuando de la aplicación de la fórmula o índice previsto resulte una minoración del precio a
percibir, con el consiguiente daño para el interés público.
Además, la Ley exige que se haya ejecutado, al menos, el 20 % del importe del contrato y que
hubiese transcurrido un año desde su formalización. En consecuencia, al menos el primer 20 %
ejecutado y el primer año transcurrido desde la formalización quedan excluidos de la revisión. Esta
exigencia, se excluye, sin embargo, para los contratos de gestión de servicios públicos y en
determinados contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado.
A su vez, debe indicarse que los contratos cuyo pago se concierte mediante arrendamiento
financiero o con opción de compra, y los contratos menores, quedan igualmente excluidos de la
revisión de precios.
En el primer caso, las cuotas periódicas del arrendamiento ya integran los costes añadidos de la
operación. Por su parte, los contratos menores por definición tienen una duración inferior al año,
período que, como hemos dicho, la ley excluye de la posibilidad de revisión, además de que, dado el
escaso importe de estos contratos, el efecto económico de la revisión sería ciertamente limitado.
Según hemos dejado apuntado, la revisión de precios puede basarse en fórmulas polinómicas o en
índices oficiales82 , si bien éstos operan de forma supletoria, ya que, de acuerdo con el Art. 90.2
TRLCSP, las fórmulas aprobadas por el Consejo de Ministros excluyen la posibilidad de utilizar otros
índices. La elección, por tanto, entre uno u otro de estos mecanismos no es, en absoluto,
discrecional para la Administración.
82 Hoy por hoy, las únicas fórmulas aprobadas por el Consejo de Ministros son las contenidas para los contratos de obras y
contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento de las Administraciones Públicas en el Real Decreto
1359/2011, así como las derogadas por éste, pero aun de aplicación a los contratos publicados durante su vigencia, recogidas
en el Decretos 3650/1970 (complementado por el R.D.2167/1981); el Decreto 2341/1975 por el que se establecen las fórmulas
polinómicas tipo que habrán de figurar en los contratos de fabricación de suministros y bienes de equipo del Ministerio del
Ejército; y la Orden 78/1994, del Ministerio de Defensa, por la que se establecen las fórmulas polinómicas de revisión de
precios que se aplicarán al contrato de adquisición del equipo individual del soldado. Vid.ÁLVAREZ MARTÍN, J. A.: Incidencias
en la vida del contrato administrativo: revisión de precios, modificacion o reforma de proyectos; proyectos complementarios,
Actualidad administrativa, Nº 19, 1993, págs. 247-253;ROMAR VILLAR, J. C.: «Revisión de precios en la contratación
pública», en, pág. 10-11.
Por otro lado, el órgano de contratación, cuando existan fórmulas-tipo aprobadas por el Consejo de
Ministros, no puede establecer en el pliego del contrato la aplicación de otras fórmulas distintas. La
única excepción al respecto se encuentra en el Art. 104.3 RGLCAP , que excepcionalmente permite,
para el contrato de obras, que, cuando ninguna de las fórmulas-tipo generales existentes coincida
con las características de la obra, el facultativo autor del proyecto proponga la fórmula especial que
estime adecuada, para su aprobación por el órgano de contratación.
De igual modo, en los tipos de contratos a los que no es de aplicación las fórmulas previstas en el
R.D. 1359/2011 , el órgano de contratación no puede aprobar la fórmula que estime adecuada, sino
que únicamente puede acudir a la aplicación de índices oficiales (Art. 90.1 TRLCSP).
En efecto, según establece el apartado 2 de este último precepto legal, no existiendo fórmulas
aprobadas por el Consejo de Ministros, el órgano de contratación puede determinar el índice que
deba aplicarse, atendiendo a la naturaleza de cada contrato y a la estructura de los costes de las
prestaciones del mismo.
Hasta ahora la norma dejaba plena libertad al órgano de contratación para elegir el índice más

adecuado al efecto. No obstante, procede advertir que, tras la aprobación de la Ley 22/2013, de 23
de diciembre , de Presupuestos Generales del Estado para el año 201483 , la Disposición Adicional
Octogésima octava de esta norma ha venido a establecer que «el régimen de revisión de los
contratos del sector público cuyo expediente se haya iniciado con posterioridad a la entrada en vigor
de esta Ley no podrá referenciarse, en lo atinente a precios o cualquier otro valor monetario
susceptible de revisión, a ningún tipo de índice general de precios o fórmula que lo contenga y, en
caso de que proceda dicha revisión, deberá reflejar la evolución de los costes» .
83 BOE nº 309, de 26 de diciembre de 2013.
De este modo, la práctica habitual de acudir al Índice de Precios de Consumo, limitado a un 85%
de su variación, ha de entenderse ahora excluida de nuestro ordenamiento, debiendo recordarse
que, en la actualidad, se encuentra además en tramitación parlamentaria el llamado Proyecto de Ley
de desindexación de la economía española, que impone que los precios de referencia no tengan, en
ningún caso, carácter general; permitiéndose, únicamente, acudir a precios de bienes y servicios
específicos, con efecto directo en los costes asociados de las prestaciones del mismo. Índices
específicos de precios aplicables que deberán tener la mayor desagregación posible a efectos de
reflejar de la forma más adecuada la evolución de dichos costes.
En otro orden de cosas, cabe indicar que el Art. 93 TRLCSP, permite que, en los supuestos en los
que el contratista haya incurrido en mora, la revisión opere en todo caso, si bien aplicando, no los
índices que estuviesen vigentes en el momento de la ejecución efectiva, sino aquellos otros
correspondientes al momento en el que el contratista debería haber ejecutado la prestación, salvo
que los índices vigentes en el período real de ejecución den como resultado un coeficiente de
revisión inferior, en cuyo caso éste será el aplicable.
En sentido contrario, en el supuesto de que prevista la revisión de precios, tuviere lugar un retraso
en la ejecución imputable a la Administración, la revisión de precios no subsume la posible
indemnización a la que pudiese tener derecho el contratista por los daños y perjuicios que se le
causen84 .
84 Vid. Sentencia TS de 17 noviembre 2011 : «Nada tiene que ver el precio de la obra con la indemnización de daños y
perjuicios derivada de una suspensión por causas imputables a la Administración, que es el objeto de este debate, de suerte
que la modificación del contrato y la revisión de precios, si bien pudieran suponer el necesario ajuste en el equilibrio
económico-financiero del contrato, no implican, por tratarse de conceptos distintos, que el contratista renuncie a resarcirse de
los daños y perjuicios que le ha causado la paralización de las obras».
4 . Inmutabilidad de la cláusula de revisión de precios

Según adelantamos ut supra , en los contratos de gestión de servicios públicos en los que el pliego
de condiciones haya estipulado una fórmula polinómica para llevar a cabo la revisión de precios, sólo
pueden ser objeto de revisión los elementos de la estructura de costes que se hayan previsto en
dicha fórmula, en los términos estipulados en la misma85 .
85 Vid. Informe 59/03, de 7 de junio de 2004, de la Junta Consultiva de Contratación de la Administración General del Estado:
«Revisión de precios en contratos de gestión de servicios públicos y posible modificación de la fórmula. Mantenimiento de
equilibrio económico. Inviabilidad de la modificación del contrato». Igualmente, informes de 21 de diciembre de 1995,
posteriormente reproducido en el de 17 de marzo de 1999, de 2 y 5 de marzo de 2001 y de 12 de marzo de 2004,
(expedientes 48/95, 47/98, 52/00, 59/00 y 50/03).
La aceptación de tales condiciones lleva implícita la asunción del riesgo y ventura por parte del
contratista respecto a la variación del coste de los elementos, que formando parte de las
prestaciones objeto del contrato, no fueron incluidos en la fórmula.
Consecuentemente, no resulta viable introducir a posteriori elementos no incluidos inicialmente, en
la medida en que el sistema de revisión de precios establecido en el pliego constituye una de las
condiciones con las que se licitó y adjudicó el contrato, a sabiendas de que en tal momento era
previsible que el coste de los elementos no incluidos en la fórmula eran susceptibles de variación a lo
largo del período de vigencia de la concesión.
En efecto, es criterio reiteradamente expuesto por las Juntas de Contratación que hay que poner
límites a las posibilidades de modificación de los contratos, puesto que celebrados mediante
licitación pública, la solución que presenta la adjudicación para el contratista en cuanto a precio y
demás condiciones no puede ser alterada sustancialmente por vía de modificación consensuada, ya
que ello supone un obstáculo a los principios que deben presidir la contratación de las
Administraciones Públicas, teniendo en cuenta que los licitadores distintos de los adjudicatarios
podían haber modificado sus proposiciones si hubieran sido conocedores de la modificación que
ahora se produce86 .
86 Vid. Informe 6/2008 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Gobierno de Canarias, Cit, pág. 6: «… En
consecuencia modificar la fórmula de revisión de precios en el sentido que se indica en el escrito de consulta, no sólo
contravendría el Art. 73 de la LCE antes citado, e iría contra el esencial principio de cumplimiento de lo pactado, sino que,
además, alteraría las condiciones con las que se llevó a cabo la licitación y adjudicación del contrato, vulnerando los intereses
de las restantes empresas licitadoras».ROMAR VILLAR, J. C.: «Revisión de precios en la contratación pública», en, pág. 10.
La invariabilidad de la fórmula o índice reflejado en el contrato, es tal que, incluso la jurisprudencia

considera que una vez establecido el índice o la fórmula en el pliego, y prestada su aquiescencia por
el contratista a través de la firma del contrato, el índice o fórmula elegido será el que habrá de
aplicarse al contrato, aun cuando no fuese el apropiado para los tipos de trabajo que engloba el
contrato87 .
87 Vid. STS 7878/2003;ARIÑO SÁNCHEZ, R.: Objeto y precio de los contratos. Valores estimados. Revisión de los precios, en
Aplicación práctica de los contratos en el sector público, 2009, págs. 159-204VV.AA: Revisión de precios de los contratos,
Contratación administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los contratistas, Nº. 82, 2009, pág. 15;
VV.AA: La revisión de precios en los contratos de limpieza, Contratación administrativa práctica: revista de la contratación
administrativa y de los contratistas, Nº. 27, 2004, pág. 34;ÁLVAREZ MARTÍN, J. A.: Incidencias en la vida del contrato
administrativo: revisión de precios, modificación o reforma de proyectos; proyectos complementarios, Actualidad
administrativa, Nº 19, 1993, págs. 247-253.
Cuestión diferente es que la fórmula o el índice fijados en el contrato vengan siendo aplicados de
forma desacertada por parte de la Administración y no tome en consideración limitaciones
establecidas en la normativa que le sean de aplicación, estableciendo en este caso la jurisprudencia
que la aplicación errónea de la fórmula no es un acto propio de la Administración que le vincule para
el resto de revisiones88 .
88 Vid. STS 2833/2005; STS 4746/2005.
Cabe preguntarse, también, qué ocurre en caso de que desaparezca o devenga inaplicable el
índice oficial elegido. Esta cuestión ha sido resuelta por la Junta Consultiva de Contratación de
Madrid, señalando que necesariamente y para cumplir las prescripciones del pliego y mantener el
equilibrio económico , es necesario aplicar una fórmula de revisión de preciosque guarde la mayor
similitud con el índice que venía aplicándose89 . Esta incidencia obligaría pues al órgano de
contratación a establecer un nuevo índice o fórmula de revisión de precios , en el ejercicio de su
prerrogativa de interpretar los contratos administrativosy resolver las dudas que ofrezca su
cumplimiento.
89 Vid. Informe de la Junta Consultiva de Contratación de Madrid 02/2007.
Igualmente, cabe establecer como criterio de adjudicación, propuestas por parte de los licitadores
que supongan la reducción o exclusión del sistema de revisión de precios previsto en el pliego.
En este sentido, señala la STS de 26 de septiembre de 1988 que el derecho a la revisión de
precios surge del pacto (pacta sunt servanda) y no de la ley90 . Por ello, resulta admisible que el
licitador en su oferta ofrezca una mejora en este aspecto que reduzca o llegue a excluir incluso la
aplicación del sistema de revisión de precios previsto en el pliego, sobre la base o con fundamento
en el principio de libertad de pactos, el cual, al igual que en el Derecho Común, se erige también en
principio básico de la contratación administrativa en el TRLCSP91 .
90 Sentencia de 26 septiembre 1988 .
91 Vid.GALLEGO CÓRCOLES, I.: Revisión de precios en los contratos de las Administraciones Públicas (I), Contratación
administrativa práctica: revista de la contratación administrativa y de los contratistas, Nº. 72, 2008, págs.
47-56;GARCÍA-TREVIJANO GARNICA, J. A.: Disposiciones comunes a los contratos administrativos: En especial, el precio y

su revisión, enPENDÁS GARCÍA, B.: Derecho de los contratos públicos: (estudio sistemático de la Ley 13/1995, de 18 de
mayo, de contratos de las Administraciones Públicas), págs. 257-304;PLEITE GUADAMILLAS, F.: El contrato de obras y la
revisión de precios, enMORENO MOLINA, J. A. (Coord.): La Ley de Contratos del Sector Público y su aplicación por las
entidades locales, 2008, págs. 319-368.
Resultaría por el contrario discutible que el licitador pudiese directamente proponer índices o
fórmulas distintos a los recogidos en los pliegos. Si bien es cierto cabría tal posibilidad de acuerdo
con el principio jurisprudencial de que el derecho a la revisión de precios surge del pacto y no de la
ley, no lo es menos que la tendencia legislativa se inclina a limitar cada vez más los parámetros bajo
los que se habrá de aplicar la revisión, por lo que parece no resultaría congruente que el licitador
pudiese, por ejemplo, proponer una fórmula o índice no oficial, o introducir en las mismas el factor
correspondiente al coste de la mano de obra92 .
92 Vid.ROMAR VILLAR, J. C.: «Revisión de precios en la contratación pública», en, pág. 10-11.
VII . Conclusiones
Todo lo señalado hasta aquí permite concluir una serie de extremos, entre los que cabe destacar
los siguientes:
1. La jurisprudencia ha puesto de manifiesto que la obligación legal de la Administración de
mantener el equilibrio financiero de la concesión no puede interpretarse de modo absoluto, sino que
es una fórmula excepcional que debe combinarse con el principio de riesgo y ventura. Sin perjuicio
de ello, existe un verdadero derecho del concesionario al mantenimiento del equilibrio económico
financiero, como derecho a atenuar los rigores del riesgo concesional ante determinadas
circunstancias y mediante determinadas técnicas, que deben, ciertamente, ser aplicadas con cautela.
2. Existe «factum principis» cuando la Administración está vinculada con un particular y lesiona la
materia económica sinalagmáticamente acordada a través de un acto propio, nacido del poder
general del «imperium». De ello se desprende que el «factum principis» ha de ser imputable a la
propia Administración contratante. Además, por un lado debe producirse una incidencia directa de la
actuación administrativa sobre el contrato, de forma que no vale cualquier actuación administrativa
con una repercusión más o menos remota con el cumplimiento del contrato. Por otro lado, la
trascendencia sobre el cumplimiento del contrato debe ser relevante, de forma que se produzca una
alteración sustancial de los términos en que deben ser cumplidos.
3. Con carácter general, el establecimiento de cláusulas que supongan una reducción parcial del
riesgo asumido por el concesionario no es contrario a la naturaleza propia de las concesiones
siempre que no desaparezca el núcleo de tal asunción. Es decir, siempre que, considerado el
término de vida de la concesión, el concesionario haya asumido el riesgo derivado de la explotación
de la obra o del servicio en su conjunto, aun cuando éste haya podido estar limitado o incluso
excluido durante un cierto período o en relación a determinadas circunstancias.
4. No puede entenderse que al amparo de la teoría del riesgo imprevisible las Administraciones
públicas deban paliar o subsanar todas las situaciones de crisis económica en que puedan
encontrarse las empresas concesionarias. Subsiste así la necesidad de comprobar en el caso
concreto si efectivamente la circunstancia que se dice imprevisible no pudo ser prevista
razonablemente, pues la empresa contrata a riesgo y ventura y debe suponerse una mediana
diligencia en los cálculos económicos efectuados al acordarse el precio de la retribución. En
definitiva, ello forma parte de uno de los elementos de juicio de que el empresario dispone para
asumir el riesgo que todo negocio comporta.
5. Una petición de reequilibrio económico financiero del contrato no puede sustentarse
simplemente en la pérdida de un menor volumen de actividad, unos menores ingresos, unos
mayores costes, o un decremento del rendimiento económico de la concesión, pues debe
demostrarse la imposibilidad de sustentar y prestar el servicio en las condiciones existentes. Dicha
petición, tampoco puede responder a cambios puestos a disposición del servicio por parte del
contratista, a voluntad propia, y que no han sido exigidas por la Administración. Si la asunción de
nuevos costes no era estrictamente necesaria para la realización de nuevas prestaciones objeto de
la concesión, o si no estaban directamente relacionados con nuevas circunstancias sobrevenidas
como consecuencia de las modificaciones introducidas unilateralmente por la Administración

contratante en el ejercicio de sus prerrogativas, el incremento de costes que tales acuerdos
representan para el contratista no puede ser considerado como causa determinante de la necesidad
de restablecer el equilibrio económico de la concesión.
6. El contratista debe formular su oferta o proposición contando con todos aquellos elementos que
minimicen su riesgo, teniendo en cuenta los posibles aumentos que puedan experimentar los costes
de explotación del servicio. La concesionaria, además, debe acreditar que ha agotado todos los
medios a su alcance para mantener la existencia y vida de la concesión en términos de eficacia, para
a partir de ahí, poder equilibrarla si es que concurren razones o fundamentaciones legales y de
interés público que así pudieran justificarlo. Igualmente, las dificultades para obtener el crédito
necesario para soportar el plan económico financiero de la empresa, o, incluso, la pérdida
circunstancial del valor de ésta en los mercados, deben integrase dentro del lógico riesgo
empresarial.
7. La prolongación del plazo concesional justificada en cualquier circunstancia y sin limitaciones,
como medio para reestablecer el equilibrio económico del contrato, puede desvirtuar los principios de
concurrencia, publicidad y transparencia aplicables al procedimiento de adjudicación de estos
contratos. Es por ello elogiable que dicha posibilidad quede circunscrita a los supuestos
excepcionales de fuerza mayor o al denominado factum principis, en los que la circunstancia que da
origen a la alteración del equilibrio económico contractual es ajena a las partes que directamente
intervienen en el negocio concesional (órgano concedente y concesionario).
8. Si bien con carácter general procede la modificación del contrato para lograr su reequilibrio
económico, no es posible, en cambio, modificar el precio de éste en un porcentaje superior al 10 por
100, con el fin de mantener el equilibrio económico del contrato, porque tal modificación afecta a una
condición esencial del contrato, y porque en los supuestos de modificaciones del contrato, no
previstas en la documentación que rige la licitación, que igualen o excedan en más o en menos de un
10 % del precio de adjudicación, se debe proceder a la resolución del mismo.
9. En relación con el alcance del deber de reequilibrio, el Art. 282 TRLCSP parte de un principio de
compensación integral sin distinción. Sin embargo, al no recogerse la técnica del riesgo imprevisible,
subsiste, en cuanto a él, las dudas sobre el alcance de la restauración debida por la Administración
concedente. Donde sí existe una clara distinción respecto al alcance del restablecimiento del
equilibrio económico del contrato, es en el contrato de concesión de obra pública, para el supuesto
de fuerza mayor. En estos casos se produce un reparto de riesgos entre las partes, ya que la
Administración concedente no asegurará la recomposición total sino, como señala expresamente el
TRLCSP, «los rendimientos mínimos acordados en el contrato siempre que aquélla no impida por
completo la realización de las obras o la continuidad de su explotación» (281.3 in fine).
10. Pese a su distinta operatividad, la revisión de precios no deja de ser una técnica más al
servicio de la equivalencia de las prestaciones del contrato, en orden a garantizar su equilibrio
económico. Por lo demás, la revisión de precios no excluye la posibilidad de recurrir a la doctrina del
riesgo imprevisible cuando el desequilibrio económico del contrato, por acontecimientos imprevistos e
imprevisibles, sea de tal envergadura que la aplicación de las formulas oficiales de revisión resulten
demostradamente insuficientes para reequilibrar la economía contractual.
11. La revisión de precios también debe distinguirse de otras figuras afines que, igualmente, dan
satisfacción al principio de equivalencia en las prestaciones del contrato. Es el caso de la
actualización y de la variación de precios. La actualización de precios, al igual que la revisión de
precios, tiene como causa la variación de los costes a soportar por el contratista. Ahora bien, en la
actualización de precios esa variación es anterior a la firma del contrato; mientras que en la revisión
de precios la alteración se produce vigente la ejecución del contrato. La figura de la variación de
precios, por su lado, a diferencia de lo que ocurre con la revisión de precios, no responde a
circunstancias externas y ajenas a las partes del contrato, como pueden ser la evolución general de
la economía, el incremento del precio de las materias primas, de la energía, etc. Esta figura, premia
la diligencia del contratista y, al contrario, castiga su falta.

13. La revisión de precios no puede considerarse como un derecho del contratista, en el sentido de
que éste, ante una bajada generalizada de los costes, pueda libremente renunciar a la misma,
cuando de la aplicación de la fórmula o índice previsto resulte una minoración del precio a percibir,
con el consiguiente daño para el interés público.
14. La práctica habitual de acudir al Índice de Precios de Consumo, limitado a un 85% de su
variación, ha de entenderse ahora excluida de nuestro ordenamiento, debiendo recordarse que, en la
actualidad, se encuentra además en tramitación parlamentaria el llamado Proyecto de Ley de
desindexación de la economía española, que impone que los precios de referencia no tengan, en
ningún caso, carácter general; permitiéndose, únicamente, acudir a precios de bienes y servicios
específicos, con efecto directo en los costes asociados de las prestaciones del mismo. Índices
específicos de precios aplicables que deberán tener la mayor desagregación posible a efectos de
reflejar de la forma más adecuada la evolución de dichos costes.
15. En los contratos de gestión de servicios públicos y de concesión de obras en los que el pliego
de condiciones haya estipulado una fórmula polinómica o un índice para llevar a cabo la revisión de
precios, sólo pueden ser objeto de revisión los elementos de la estructura de costes que se hayan
previsto en dicha fórmula, en los términos estipulados en la misma. La aceptación de tales
condiciones lleva implícita la asunción del riesgo y ventura por parte del contratista respecto a la
variación del coste de los elementos, que formando parte de las prestaciones objeto del contrato, no
fueron incluidos en la fórmula.

Equilibrio Económico y Revisión de Precios

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Equilibrio económico y revisión de precios en los

Equilibrio económico y revisión de precios en los contratos administrativos.

José Francisco Fernández García.

Publicación: Revista española de Derecho Administrativo num.163/2014 parte Estudios

I . El principio de equivalencia en las prestaciones y la ecuación financiera del contrato

El equilibrio económico del contrato, se configura dogmáticamente a partir de la doctrina del

5 Asunto Cie. Franlaise des Trammways de 11 de marzo de 1910.

Como señala el Tribunal Supremo, en su sentencia de 19 septiembre 2000 , «el equilibrio

22 de noviembre de 2018 © Thomson Reuters 1

Igualmente, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria de 29 de abril de 1997 ,

Sin embargo, la jurisprudencia ha puesto de manifiesto que la obligación legal de la Administración

Ese derecho al mantenimiento del equilibrio económico de la concesión a lo largo de toda su

22 de noviembre de 2018 © Thomson Reuters 2

Cuando la Administración modifique, por razones de interés público y de acuerdo con lo

Según la Junta Consultiva de Contratación del Estado18 , el «factum principis» consiste en la

18 Vid. Informe 7/2003, de 22 de diciembre.

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19 Vid. Dictamen del Consejo de Estado, expediente 31/1992.

21 Vid. Sentencia TS de 24 de junio de 2009 .

22 Vid. Sentencias TS de 15 de marzo de 2005 , y 27 de octubre de 2009 .

En definitiva, el riesgo imprevisible comporta la aparición de una circunstancia sobrevenida, no

22 de noviembre de 2018 © Thomson Reuters 5

22 de noviembre de 2018 © Thomson Reuters 6

disminución de los ingresos de las empresas concesionarias, a las actuaciones de la Administración

32 Sentencia núm. 672/2001 de 14 junio .

33 Sentencia núm. 90252/2011 de 22 noviembre .

35 Vid. entre otras, la Sentencia del 2 de marzo de 1999.

Subsiste igualmente la necesidad de comprobar en el caso concreto si efectivamente la

Así, como ha venido a entender la Junta Consultiva de Aragón, en su Informe 18/201, de 19 de

Vinculado a este extremo, surge la cuestión de si la Administración debe salir al rescate de

Al respecto, la STS de 9 de octubre de 1987 41 , entre otras, en seguimiento de lo que prevenía el

41 Sentencia de 9 octubre 1987 .

43 Sentencia núm. 391/2006 de 3 abril .

44 Sentencia núm. 577/2010 de 27 julio .

contratante, a fin de restablecer el equilibrio económico de la concesión.

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En 2008 la Concesionaria presentó, ante el Consejo de Ministros, escrito de petición de reequilibrio

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Tampoco se entiende que el principio constitucional de coordinación y su plasmación en la

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La cuestión, sin embargo, no ha sido tan pacífica entre la doctrina científica.

V . El restablecimiento del reequilibrio

1 . Las medidas para reestablecer el equilibrio económico

en vía judicial, a través del recurso correspondiente.

2 . La modificación del contrato como mecanismos para el restablecimiento del equilibrio

Dentro del concepto de alteración de las condiciones esenciales se contempla expresamente, en el

59 Vid. BOE del 10 de abril de 2012.

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63 Vid. Informes 3/2009, 23/2011 y 27/2011 de la Junta Consultiva de Aragón.

64 Vid. Informe 18/201, de 19 de Septiembre de la Junta Consultiva de Aragón.

Particularmente, conteniendo el pliego previsiones para mantener el equilibrio

En efecto, aunque, de conformidad con la legislación de contratos de las Administraciones

3 . Alcance del deber de reequilibrio

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como en el resto de supuestos70 .

En conclusión, confundir la economía de diferentes concesiones no hace más que desvirtuar la

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VI . La revisión de precios y el equilibrio económico del contrato

1 . Distinción y compatibilidad de ambas figuras

2 . La actualización y variación de precios

La jurisprudencia niega, igualmente, la existencia de tal derecho cuando el retraso se refiera a un

Igualmente, no se admite la actualización de precios cuando el excesivo tiempo transcurrido lo sea

3 . La operatividad de la técnica de revisión de precios y la inaplicación de la cláusula

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