Tarea Editorial 9 PDF

“La Autonomía del Municipio en México: Estructura y sus
Fuentes de Financiamiento, en el Marco de la Reforma del

Estado (2000-2011)”
COLABORADOR:
JOSÉ MIGUEL VELÁZQUEZ GARCÍA
Primera Edición 2013.
Primera Impresión Marzo del 2013.
Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.
Derechos Reservados en trámite.
ISBN: 978-607-475-275-5
Louisiana No. 113, Esq. Nueva York, Col. Nápoles Deleg.

Benito Juárez, C. P. 03810, México, D.F.
Todos los derechos reservados.

Ninguna parte de este documento puede reproducirse o
transmitirse bajo ninguna forma o por ningún medio, sin
permiso por escrito del titular de los derechos.
Hecho e Impreso en México/Printed in México.

DECLARATORIA LEGAL
Con fundamento en los artículos 17, 53, 54 y 229 de la Ley Federal del Derecho de Autor y
para los efectos legales que haya lugar, se hace constar que esta edición es única e
independiente de cualquier otra que pudiera realizarse en el presente o en el futuro, por
razón de su similitud en el formato, tipo y/o número de páginas, características tipográficas
y de diagramación, etc. que no es periódica, quedando limitada esta edición o reimpresión
exclusivamente al número total de ejemplares señalados en la página legal de esta obra
literaria.
E l E d i t o r .
ESTIMADO LECTOR.
Con la finalidad de recabar tu valiosa opinión y de dar cumplimiento a los

requerimientos necesarios para comprobar de manera apropiada la distribución y
aprovechamiento de la presente obra, te pedimos una vez terminada su lectura,
unos momentos de su tiempo para contestar una breve encuesta ubicada en la
página de internet de Movimiento Ciudadano (WWW.MovimientoCiudadano.mx).
Por su atención gracias.
E l E d i t o r .
La Autonomía del Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de Financiamiento, en el Marco de la Reforma del
Estado (2000-2011)
ÍNDICE
DOCUMENTO METODOLÓGICO.
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................... I
1.- JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. .................... XII
2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. ................................................................. XVIII
3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. .......................................... XXII
4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. .................................................................. XXXII
5. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA. ...................................... XXXVI
5.1 Marco Teórico Conceptual. .................................................................. XLI
6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. .......................................................................... LVI
7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS DE LAS HIPÓTESIS. ................................. LVII
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. ....................................... LXXVI
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA. ........................................................................................ XCIII
REPORTE DE INVESTIGACIÓN.
INTRODUCCIÓN .......................................................................................................... 1
CAPÍTULO 1. Marco Teórico. Alcances y Facultades del Municipio .............. 10
1.1. Origen y Concepto del Municipio............................................................. 10
1.2 Historia del Municipio Mexicano ............................................................... 12
1.2.1 Antecedentes ........................................................................................ 12
1.2.1.1 Época Prehispánica ....................................................................... 12

Estado (2000-2011)
1.2.1.2 La Conquista de México y Época Colonial ................................... 13
1.2.1.3 Etapa de la Guerra de Independencia........................................... 15
1.2.1.4 La Constitución de Cádiz ............................................................... 15
1.2.1.5 Plan de Iguala ................................................................................. 16
1.2.1.6 El México Independiente ................................................................ 16
1.2.1.7 Constitución de 1824 ..................................................................... 17
1.2.1.8 Las Siete Leyes Constitucionales ................................................. 17
1.2.1.9 La Constitución de 1857 ................................................................ 18
1.2.1.10 Periodo Porfirista ......................................................................... 19
1.2.1.11 El Movimiento Social de 1910-1917 ............................................ 19
1.2.1.12 La Constitución de 1917 .............................................................. 20
1.2.1.13 El Municipio Actual ...................................................................... 21
1.3 La Nueva Dinámica del Municipio Contemporáneo ................................ 22
1.4 Alcances de la Reforma de 1983 ............................................................... 26
1.5 El Sistema Federalista Mexicano .............................................................. 32
1.6 Derecho Municipal ..................................................................................... 35
1.7 Marco Jurídico del Municipio en México .................................................. 35
1.7.1 El Artículo 115 Constitucional ............................................................. 35
1.7.2 Estructura del Estado Mexicano ......................................................... 37
1.7.2.1 Estado Mexicano, Soberanía, Forma de Gobierno y

Estructura ................................................................................................... 37
1.7.2.2 Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos ................................................................................................... 38
1.7.2.3 Constituciones Políticas de los 31 Estados de la

Federación, Leyes Estatales ..................................................................... 38
Estado (2000-2011)
1.7.2.4 Bandos y Reglamentos Municipales, Leyes Orgánicas

Municipales ................................................................................................. 39
1.7.2.5 Bases del municipio en México..................................................... 41
1.8 Economía del Sector Público. Federalismo fiscal ................................... 46
1.8.1 Justificación económica de la descentralización .............................. 47
1.8.1.1 Eficiencia ......................................................................................... 47
1.8.1.2 Equidad ........................................................................................... 49
1.8.1.3 Estabilización.................................................................................. 50
1.8.2 Los impuestos y los gastos regionales y municipales ..................... 52
1.8.2.1 La participación en impuestos ...................................................... 54
1.8.2.2 Sistemas de recargos .................................................................... 55
1.8.2.3 Impuestos propios ......................................................................... 55
1.8.3 El financiamiento del gasto público deficitario ................................. 56
1.8.3.1 Financiamiento mediante impuestos ............................................ 57
1.8.3.2 Financiamiento mediante transferencias ..................................... 59
1.8.3.3 Financiamiento mediante deuda ................................................... 60
1.8.3.3.1 Efectos económicos de la deuda pública............................... 61
1.9 Política Y Gestión Fiscal Intergubernamental En México ....................... 65
1.9.1 La política pública en el marco de la acción

gubernamental ............................................................................................... 65
1.9.2 La política fiscal como política pública .............................................. 66
1.9.3 El ciclo de la política fiscal en México ................................................ 68
1.9.4 Postulados básicos para el análisis ................................................... 75
1.10 Marco Jurídico y Reglamentario del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal ......................................................................................... 78
Estado (2000-2011)
1.10.1 El sistema de distribución de competencias en el

régimen federal de gobierno ........................................................................ 78
1.10.2 Análisis del marco normativo de las haciendas públicas .............. 87
1.10.3 La facultad tributaria de la federación y las entidades

federativas: los pesos específicos ............................................................ 113
1.10.4 El fenómeno de la concurrencia contributiva

intergubernamental ..................................................................................... 120
1.10.5 La alternativa de la coordinación fiscal.......................................... 125
1.10.6 Hacia una adecuación integral del marco normativo que

favorezca un nuevo federalismo fiscal ...................................................... 130
CAPÍTULO 2. Antecedentes del municipio mexicano en el sistema

nacional de coordinación fiscal, federalismo y distribución del
poder .................................................................................................................. 133
2.1 El municipio en el sistema nacional de coordinación fiscal ................ 133
2.1.1 Antecedentes y situación financiera actual del municipio

en México ..................................................................................................... 133
2.1.2 Presencia de los municipios en el sistema nacional de

coordinación fiscal ...................................................................................... 139
2.1.3 Procedimiento para la distribución de las participaciones

al municipio ................................................................................................. 142
2.1.3.1 La distribución de las participaciones estatales y

federales a los municipios: el caso del estado de México ................... 146
2.1.4 Caracterización financiera del municipio mexicano ....................... 148
2.2 La distribución del poder del municipio en el sistema federal

mexicano ......................................................................................................... 153
2.2.1 El federalismo mexicano ................................................................... 153
2.2.1.1 Los orígenes del federalismo en México .................................... 153
2.2.1.2 El federalismo mexicano durante el siglo XX ............................ 158
2.2.1.3 El federalismo mexicano a inicios del siglo XXI ........................ 164

Estado (2000-2011)
2.2.1.4 La configuración constitucional del federalismo

mexicano ................................................................................................... 169
2.2.1.5 Comentario al artículo 40 constitucional ................................... 169
2.2.1.6 Comentario al artículo 41 constitucional ................................... 171
2.2.1.7 Comentario a los artículos 42 y 43 constitucionales ................ 172
2.2.1.8 Comentario al artículo 124 constitucional ................................. 173
2.2.1.9 Facultades atribuidas a la Federación ........................................ 173
2.2.1.10 Facultades atribuidas a las entidades federativas .................. 174
2.2.1.11 Facultades prohibidas a la Federación .................................... 174
2.2.1.12 Facultades prohibidas a las entidades federativas ................. 175
2.2.1.13 Facultades coincidentes ............................................................ 175
2.2.1.14 Facultades coexistentes ............................................................ 176
2.2.1.15 Facultades de auxilio ................................................................. 176
2.2.1.16 Facultades que emanan de la jurisprudencia .......................... 176
2.2.2 El Senado mexicano........................................................................... 177
2.2.2.1 Facultades de carácter jurisdiccional del Senado..................... 178
2.2.2.2 Facultades de carácter político del Senado ............................... 179
2.2.3 El sistema de producción normativa en el federalismo

mexicano ...................................................................................................... 183
2.2.4 El municipio en el sistema federal. La configuración

constitucional del municipio ...................................................................... 185
2.2.4.1 El artículo 115 en la Constitución de 1917 ................................. 189
2.2.4.2 Reformas y adiciones al artículo 115 desde 1917 hasta

1983 ........................................................................................................... 193
2.2.4.3 Modificaciones del artículo 115 producidas por la

reforma del 23 de diciembre de 1999 ...................................................... 200
Estado (2000-2011)
2.3 El impuesto de la propiedad en el federalismo hacendario

mexicano ......................................................................................................... 212
2.3.1 Federalismo mexicano ....................................................................... 213
2.3.2 Finanzas públicas y primera generación de federalismo

fiscal ............................................................................................................. 220
2.3.3 El empuje de la historia municipal .................................................... 223
2.3.4 Descentralización y federalismo cooperativo .................................. 230
2.3.5 Federalismo cooperativo, fiscal o hacendario ................................. 236
2.3.6 Integración y análisis de la hacienda pública municipal ................ 241
2.3.7 El impuesto de la propiedad: ingresos locales para bienes

locales .......................................................................................................... 247
2.3.8 La recaudación tributaria predial como falla de gobierno .............. 258
2.3.9 ¿El catastro es sólo un instrumento recaudatorio? ........................ 261
2.3.10 El impuesto predial .......................................................................... 264
2.3.11 ¿Dónde quedó el catastro? ............................................................. 266
2.3.12 Experiencias internacionales y latinoamericanas ......................... 274
CAPÍTULO 3. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento,

Competencia, y Sustentabilidad ...................................................................... 282
3.1 Finanzas Públicas y Desarrollo Económico Municipal ......................... 282
3.1.1 Finanzas Públicas Municipales ......................................................... 282
3.1.1.1 Ramo 33, Aportaciones Federales a Estados y

Municipios ................................................................................................. 288
3.1.2 Desarrollo Económico Municipal ...................................................... 292
3.1.3 Mecanismos de Estudio Municipal ................................................... 297
3.1.3.1 Diagnósticos Locales ................................................................... 297
3.1.3.2 Planificación Estratégica ............................................................. 297

Estado (2000-2011)
3.1.3.3 Presupuesto Participativo ........................................................... 299
3.1.3.4 Consultas Locales ........................................................................ 300
3.1.3.5 Identificación y Formulación de Proyectos

Productivos ............................................................................................... 300
3.1.3.6 Programas de Inversión Pública Municipal................................ 301
3.1.3.7 Oficinas Municipales para el Desarrollo Económico

Local o para la Promoción de Mediana y Pequeña Empresa.
(MyPE) ....................................................................................................... 301
3.1.3.8 Mejora De la Competitividad y Capacidad de

Acumulación de las Empresas ................................................................ 302
3.1.4 Generación de Micro y Pequeña Empresa ....................................... 303
3.1.4.1 Marco Jurídico .............................................................................. 304
3.1.5 El Rol del Gobierno Municipal en la Promoción

Económica ................................................................................................... 311
3.1.6 Gestión Municipal............................................................................... 315
3.1.6.1 Control de Gestión ....................................................................... 316
3.1.6.2 Características de la Gestión ...................................................... 317
3.1.6.3 Instrumentos de Control de Gestión .......................................... 318
3.1.6.4 Órganos Responsables de la Gestión ........................................ 319
3.1.6.5 El Marco Jurídico del Control de Gestión .................................. 320
3.1.7 Lineamientos Generales para la Implementación del

Control de Gestión ...................................................................................... 321
3.1.7.1 El Proceso de Control de Gestión............................................... 322
3.1.7.2 Fijación de Patrones de Medida .................................................. 322
3.1.7.3 Medición de Resultados .............................................................. 322
3.1.7.4 Evaluación .................................................................................... 323
3.1.7.5 Aplicación de Medidas Correctivas ............................................ 323

Estado (2000-2011)
3.1.8 Tipos de Control de Gestión.............................................................. 323
3.1.8.1 Control Jurídico ............................................................................ 323
3.1.8.2 Control Administrativo ................................................................. 324
3.1.8.3 Control Contable .......................................................................... 324
3.1.8.4 Control Físico Financiero ............................................................ 324
3.1.9 La Coordinación del Control de Gestión .......................................... 324
3.1.9.1 Coordinación Interna ................................................................... 324
3.1.9.2 Coordinación Externa .................................................................. 325
3.1.10 Hacienda Pública Municipal, Recaudación y

Administración de Recursos ...................................................................... 325
3.1.10.1 Los ingresos y Recursos Financieros de la Hacienda

Pública....................................................................................................... 327
3.1.10.2 Impuesto ..................................................................................... 328
3.2 Manejo De Finanzas Públicas Municipales Innovadoras y

Capacitación de Agentes Municipales. ........................................................ 328
3.2.1 Concepto de Servidor Público .......................................................... 328
3.2.1.1 Capacitación para Autoridades y Funcionarios

Municipales ............................................................................................... 330
3.2.1.2 Servicio profesional de Carrera .................................................. 330
3.2.2 Posibles tipos de Financiamiento del Municipio ............................. 336
3.2.2.1 Marco General............................................................................... 336
3.2.2.2 Criterios Básicos .......................................................................... 338
3.2.2.3 Identificación de Mecanismos ..................................................... 339
3.2.2.4 Metodología del Diseño ............................................................... 339
3.2.2.5 Características de los Mecanismos Financieros ....................... 340
3.2.3 Principales Modalidades de Financiamiento de

Estado (2000-2011)
Actividades de Naturaleza Económica ...................................................... 341
3.2.3.1 Modalidades de Financiamiento ................................................. 342
3.2.3.2 Modalidades no Reembolsables de Naturaleza

Económica ................................................................................................ 343
3.2.3.3 Modalidades Reembolsables....................................................... 343
3.2.4 Principales Modalidades de Financiamiento

Reembolsable .............................................................................................. 344
3.2.4.1 Fideicomiso................................................................................... 345
3.2.4.2 Cofinanciamiento ......................................................................... 345
3.2.4.3 Líneas de Redescuento ............................................................... 346
3.2.4.4 Líneas Especiales de Financiamiento ........................................ 347
3.2.4.5 Fondos de Preinversión Productiva ........................................... 347
3.2.4.6 Fondos de Garantía ...................................................................... 348
3.2.5 Financiamiento Convencional (Promovido por proyectos) ............ 349
3.2.5.1 Fondos Rotatorios........................................................................ 349
3.2.5.2 Mecanismos de Integración de Demanda. (Bancos de

Insumos, Grupos Solidarios, Crédito a través de
Organizaciones, etc.) ............................................................................... 350
3.2.5.3 Mecanismos Locales Ahorro Inversión. (Bancos

Comunales, Cajas Rurales, Cooperativas, etc.) .................................... 351
3.2.6 Elementos Metodológicos del Desarrollo Municipal ....................... 353
3.2.6.1 Planificación a nivel Local ........................................................... 354
3.2.6.2 Desarrollo Económico Local y Agencias de Estudio

Municipal ................................................................................................... 355
3.2.7 Capacitación a Agentes Municipales en la Utilización de

Estructuras Jurídicas-Financieras Innovadoras ...................................... 359
3.2.7.1 Fideicomiso de Gestión de Pasivos ........................................... 361

Estado (2000-2011)
3.2.7.2 Fideicomiso de Desarrollo de Proyectos de

Infraestructura .......................................................................................... 363
3.2.7.3 Fideicomiso de Gestión de Activos ............................................ 364
3.2.7.4 Fideicomiso de Crédito ................................................................ 365
3.3 Finanzas Públicas Municipales y Competitividad regional .................. 366
3.3.1 Dinámica Industrial y Finanzas Públicas Municipales .................... 366
3.3.2 Competitividad Regional ................................................................... 369
3.3.2.1 Provisión y Acceso a Satisfactores Colectivos ......................... 371
3.3.3 Ingresos Públicos Municipales ......................................................... 375
3.3.3.1 Marco Normativo .......................................................................... 376
3.3.4 Estructura de la Hacienda Municipal, Fuentes de ingresos ........... 378
3.3.4.1 Ingresos Propios .......................................................................... 379
3.3.4.2 Características de los Impuestos................................................ 380
3.3.4.3 Derechos ....................................................................................... 381
3.3.4.4 Productos ...................................................................................... 382
3.3.4.5 Aprovechamientos ....................................................................... 383
3.3.5 Deuda Pública ..................................................................................... 384
3.3.6 Transferencias .................................................................................... 386
3.3.6.1 Generales ...................................................................................... 386
3.3.6.2 Especificas .................................................................................... 386
3.3.7 Etapas del Proceso de Administración Financiera

Municipal ...................................................................................................... 387
3.3.8 Acciones para Incrementar los Ingresos Municipales .................... 388
CAPÍTULO 4. Propuesta de política pública en el desarrollo del

municipio ........................................................................................................... 389
Estado (2000-2011)
4.1 La Distribución Del Poder Hacia El Municipio En El Sistema

Autonómico Español. Comparación con El Mexicano ................................ 389
4.1.1 El municipio español y mexicano. Un estudio comparado ............ 389
4.1.1.1 Antecedentes histórico-constitucionales de los

municipios españoles y mexicanos........................................................ 389
4.1.1.2 El municipio en la Constitución de Cádiz. Inicio

constitucional común para España y México ........................................ 391
4.1.1.3 El tratamiento constitucional del municipio español

hasta la Constitución de 1978 ................................................................. 395
4.1.1.4 El tratamiento constitucional del municipio mexicano

antes de la Constitución de 1917 ............................................................ 401
4.1.2 Técnicas de delimitación de competencias hacia los

municipios ................................................................................................... 405
4.1.2.1 El principio de generalidad y el principio de

especialidad en las Constituciones como técnica de
delimitación de competencias y nuestra propuesta (principio
mixto)......................................................................................................... 405
4.1.2.2 El principio de "intereses exclusivos" y el principio de

"asuntos de carácter local" ..................................................................... 406
4.1.2.3 El círculo de capacitación, participación y protección

de los municipios ..................................................................................... 408
4.1.3 Recapitulación .................................................................................... 409
4.2 Políticas de Desarrollo Local en México ................................................ 413
4.2.1 Las posibilidades del Desarrollo Económico Local en

México .......................................................................................................... 413
4.2.2 Políticas de Desarrollo Económico Local ........................................ 416
4.2.2.1 Descentralización de los Procesos de Toma de

Decisiones ................................................................................................ 416
4.2.2.2 Privatización ................................................................................. 419
4.2.2.3 Democratización ........................................................................... 419

Estado (2000-2011)
4.2.3 Políticas de Desarrollo Económico Local en México ...................... 420
4.2.3.1 Reorganización de los Aparatos del Estado y un

cambio en la relación entre Estado Nación y el Estado Local ............. 420
4.2.3.2 Desmantelar el Estado Central Interventor ................................ 421
4.3 Perspectivas y posibilidades para mejorar el ámbito y

contenido del sistema nacional de coordinación fiscal.............................. 424
4.3.1 Ampliación de campos de colaboración administrativa ................. 425
4.3.2 Establecimiento de nuevos criterios de distribución en la

fórmula de participaciones federales a los estados a fin de
eliminar desequilibrios, rezagos y criterios injustificados ...................... 427
4.3.3 Renegociación de espacios tributarios ............................................ 432
4.3.4 Ampliación de la potestad tributaria a entidades

federativas y municipios............................................................................. 434
4.3.5 Hacia una adecuación del marco jurídico desde la

perspectiva de un auténtico federalismo fiscal ........................................ 442
4.3.6 Hacia la conformación de un sistema nacional de

coordinación hacendaría ............................................................................ 447
Conclusiones y Nueva Agenda De Investigación ........................................... 458
Bibliografía......................................................................................................... 472
Estado (2000-2011)

Estado (2000-2011)”
DOCUMENTO METODOLÓGICO
La autonomía del municipio en México: estructura y sus fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del
estado (2000-2011)
INTRODUCCIÓN
El interés y la necesidad por analizar las contrariedades y experiencia que
atañen a nuestra actual sociedad mexicana y de manera más específica los
relacionados con el sustento cotidiano, emprendemos este tema para superar
los grandes problemas del desarrollo, y fortalecer el Municipio local. Como
resultado de su historia, economía, geografía, sociología, pero sobre todo, de sus
circunstancias políticas que han hecho del federalismo mexicano una institución
sui generis, aunque el federalismo mexicano recibe las influencias del federalismo
estadounidense, ha creado sus características y particularidades propias. Cabe
señalar que para un mayor entendimiento y con el objetivo de orientar al lector
sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una parte
metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiar “La
autonomía del municipio en México: estructura y sus fuentes de
financiamiento, en el marco de la reforma del estado (2000-2011)”, los
objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a
estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas.
Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis
que guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las
cuales serán para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a
la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la
investigación realizada.
La presente investigación, surge del interés por tratar un tema que no es
solamente nuevo, sino también, un eslabón importantes hoy en día; El Municipio
un tema que ha despertado gran interés en muchos autores, es sin duda después
I
estado (2000-2011)
de la familia la célula base de la sociedad organizada y por tanto del desarrollo
económico de las naciones.
Este trabajo, parte de la interrogante de saber qué es y cuáles son las funciones
y facultades del Municipio, y establecer la problemática que ha llevado al
rezago y poco desarrollo de este.
En lo referente al Municipio la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en su artículo 115, ha sido objeto de una serie de reformas otorgando
mayores facultades a los ayuntamientos.
Estas las nuevas facultades que la ley otorgó a estos unidades territoriales pone en
evidencia que la mayoría de los Municipios no cuentan con las facultades
necesarias para ser administrados, en parte por desconocimiento de las
necesidades de la comunidad y en parte por el personal que no está lo
suficientemente preparado para responder a estas nuevas exigencias ya que
carecen de preparación especializada para prestar nuevos y mejores servicios que
demanda la comunidad.
Por otro lado las Finanzas son el principal motor de los Ayuntamientos y éstas
deben procurar satisfacer los nuevos compromisos y a la vez fortalecerlo para que
sea posible el cumplimiento de sus obligaciones.
Si bien algunos Municipios han tratado de responder a esas exigencias y echar a
andar su economía, otros más ya sea por su capacidad o incapacidad para
atender estos retos, se limitan solo a recibir las aportaciones que la Federación
les hace llegar, dejando inconcluso el proceso de descentralización y afianzar
II
estado (2000-2011)
las diferencias y desigualdades entre las regiones del país.
A finales del siglo XX, reaparece en el ámbito nacional en los temas de discusión
prioritarios, el debate en torno al federalismo y su papel en la promoción del
desarrollo regional, así como en el logro de los grandes objetivos de la política
económica. Lo anterior tiene lugar, cuando se perciben rezagos importantes en
las condiciones de bienestar social y en los niveles de vida de un considerable

número de mexicanos, más marcada en regiones históricamente marginadas.
Es indudable que los principales problemas económicos que subsistieron en el
país desde la década de los ochenta, han repercutido severamente no sólo en
las finanzas públicas de la federación, sino de manera más grave en las estatales
y municipales, por depender en gran medida del comportamiento de las primeras.
Al verse afectadas las haciendas públicas en su conjunto, los tres ámbitos de
gobierno han tenido que reorientar sus programas de promoción del desarrollo,
privilegiando objetivos de corrección de las fluctuaciones financieras.
En la última década, se ha manifestó una fuerte recesión económica en el país y

dio origen a la aplicación de políticas de ajuste en el gasto público, afectando los
programas corrientes y de inversión de los gobiernos de la federación, estatales y
municipales, limitando sus acciones para superar los rezagos sociales y acelerar
el desarrollo integral que México demanda.
En esta investigación se elaborara un diagnóstico de las condiciones y
procedimientos mediante los cuales, los niveles estatal y municipal contribuyen
al erario federal, y del tratamiento que éste les da a cambio a través del
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Y se tratara de un sistema que
III
estado (2000-2011)
podrá evaluarse a la luz de dos criterios fundamentales: proporcionalidad y
equidad.
La proporcionalidad, que son las contribuciones, de los sujetos pasivos al gasto
público en función de sus respectivas capacidades económicas, debiendo aportar
una parte justa de sus ingresos, utilidades o rendimientos. La equidad habrá de
darse en la igualdad ante la ley, en este caso la tributaria, de todos los sujetos
pasivos de un mismo tributo, debiendo variar las tasas impositivas de acuerdo a
la capacidad de cada contribuyente.
El establecer cargas tributarias, conforme al principio de contribuir al gasto
público, se basa en el entendido de que el importe recaudado por el poder
público habrá de destinarse para dar cumplimiento a las atribuciones del Estado,
relacionadas con la atención de las necesidades sociales o los servicios públicos.
Aplicando estos principios al SNCF, los estados y los municipios, al ceder
espacios tributarios a la federación, reciben a cambio una justa y equitativa
participación por la captación de tributos realizada por la federación en los

territorios de las entidades.
Lo que la investigación pretende es establecer qué tan equitativo y proporcional
ha venido siendo el sistema, a la luz de los grandes objetivos de la política
económica y atender los reclamos de los niveles estatal y municipal.
La libertad municipal entre las distintas libertades es una de las más difíciles de
obtener, pero también una de las más fáciles de perder, a pesar de que en ella
surgen los primeros valores cívico-políticos de los ciudadanos, y que de su fuerza
se deriva la fortaleza misma del Estado. Al cambiar el mundo a una globalización y
IV
estado (2000-2011)
se piensa en la grande al día, es cuando brota la reanimación de las comunidades
locales que surgen como un fenómeno sociológico y jurídico que nos atrae, porque
parece que nace como algo opuesto a los fenómenos recientes de la
mundialización.
En este contexto, Pedro de Vega advierte: que en la necesidad de encontrar
ámbitos más reducidos en los que el hombre pueda dominar y controlar
mínimamente su propio espacio vital se ha fomentado el resurgimiento, cada vez
con más fuerza, de los valores de lo particular y lo local.
Sin embargo, conscientes de la necesidad de evitar el localismo (el que puede
tener evocación separatista y aislacionista incompatible con las necesidades de un
Estado constitucional moderno), lo que se intenta fomentar son entes municipales
fuertes en su autonomía, idiosincrasia, costumbres y economía, pero siempre
insertase inmersas en la dinámica global del Estado, el cual debe de tratar de
armonizar y descentralizar el poder, mas no atomizarlo.
Pero ¿cómo dirigir al Estado para que en su afán de fortaleza no desaparezca o
debilite a las células municipales?, ¿cómo resguardar y protegerá la institución
municipal de posibles vaivenes de políticas legislativas o ejecutivas que la puedan
dañar substancialmente? Estos cuestionamientos influyeron para realizar la
presente investigación y a los que se tratara de dar respuesta a lo largo de este
trabajo.
Respetando la protección a la autonomía municipal se podrá lograr la
armonización y la descentralización del poder sin debilitar la fortaleza misma del
Estado democrático moderno, aún se confía en las medidas políticas para lograr el
V
estado (2000-2011)
fortalecimiento municipal, la vía más segura de proteger y fortalecer su autonomía
es la vía jurídico constitucional porque ésta se encuentra fuera del alcance de
aventuras de gobiernos, legislaturas y de partidos políticos en turno.
Por ello, se pretende analizar los retos a los que la política se debe enfrentar para
consolidar una respuesta frente a las dificultades y problemas que afectan al
municipio. Para esto se hace necesario impulsar un gran debate ampliamente
participativo, cuyo objetivo sea suscitar un mayor interés por lo colectivo.
Un debate que adopte las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías, en la
dirección de una mejora cualitativa de la democracia interna en los partidos, un
retorno del debate ideológico como elemento enriquecedor, la apertura de mejores
cauces de implicación social, los avances en participación, la dignificación de la
política y la lucha contra los comportamientos irregulares y éticamente criticables.
En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general Analizar
de manera exploratoria, los antecedentes, situación actual y perspectiva de las
funciones de las Finanzas Públicas Municipales, en nuestro país, además de que
a través de ellas y del mismo presupuesto de egresos se pueden generar
Programas de Desarrollo Económico, mediante los cuales se pueden optimizar
los recursos económicos, financieros, materiales y humanos; explorar nuevas
alternativas que puedan ayudar a obtener un buen Desarrollo Económico
Municipal sustentable. Y así contribuir al desarrollo y la implementación de
elementos fundamentales para la elaboración de una política federalista, con la
cooperación de los tres órdenes de gobierno.
Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la
VI
estado (2000-2011)
investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con
precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la
delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de
investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la
forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por
otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo
de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se
describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.
Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la
investigación “La autonomía del municipio en México: estructura y sus
fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del estado (2000-2011)”
se utilizará el método descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el
describir situaciones y eventos. Decir como es y cómo se manifiesta determinado
fenómeno. Se encuentran la documental y de campo, recabando libros y
consultando revistas y periódicos históricos, así como páginas de Internet
relacionadas con el tema en comento. Por lo que respecta a los Métodos

utilizados, éstos consisten en el Método cualitativo, y por otra parte el Método
Analítico mismo que me auxilió a razonar la información obtenida.
En nuestra investigación expondremos brevemente los puntos importantes de
cada capítulo como resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo
de investigación se integra por cuatro capítulos que de forma general
establecen aspectos como son los siguientes:
VII
estado (2000-2011)
Al revisarse los recapitulaciones indispensables para hacer un diagnóstico general
del estado actual que guardan los elementos recopilados a lo largo del trabajo en
el acontecer nacional.
Temas como: municipio, Marco Jurídico, financiamiento del Municipio, y
federalismo, integran el índice principal de los elementos a ser revisados,
considerando que los apartados teóricos han arrojado gran cantidad de luz al
análisis del caso en concreto.
En nuestro primer capítulo, La intención fundamental consiste en revisar los
elementos que conforman el marco teórico, de los cuales se desprenden el
concepto del Municipio, funciones y facultades así como el origen del mismo.
Principales teorías acerca de los fundamentos de la economía pública y el
federalismo fiscal.
En esta parte, también, se describe lo que ha sido la política fiscal, sus
estrategias y los mecanismos de gestión y coordinación intergubernamentales,
utilizando para ello el análisis de políticas públicas, a partir del

establecimiento de postulados básicos para un análisis. Así mismo, se
complementa con el estudio del marco jurídico y reglamentario en el que se
inserta el SNCF, teniendo en cuenta la normatividad que en su conjunto lo
afecta y delimita.
En el segundo capítulo antecedentes del municipio mexicano en el sistema
nacional de coordinación fiscal, federalismo y distribución del poder, el ubicar al
municipio mexicano dentro de este sistema federal con particularidades propias
será importante para abordar la siguiente parte de este trabajo, ya que el marco en
VIII
estado (2000-2011)
el que está inmerso el municipio es sustancial para comprender el alcance de la
protección de los mecanismos constitucionales. Así también, el conocer las
competencias asignadas en la Constitución a cada uno de los órdenes de
gobierno en que está repartido el poder en el sistema constitucional mexicano es
importante para definir los alcances y la esfera competencial de los municipios.
Manejar y entender las facultades y competencias municipales permitirá al jurista
avizorar y descubrir la invasión o intromisión de otro orden de gobierno en la
esfera municipal, y por consecuencia activar los mecanismos constitucionales de
protección.
Además, dentro de este capítulo se estudiará la institución del Senado mexicano,
sus competencias constitucionales en las que tiene relación con los miembros de
la Federación, e igualmente analizaremos sus facultades como parte integrante de

los poderes de la unión. La institución del Senado resulta importante para nuestro
estudio porque dentro de sus facultades se encuentra el mecanismo constitucional
de la "desaparición de poderes en los estados", mecanismo por el cual el
presidente de la República intervino arbitrariamente en los estados de la
Federación, rompiendo reiteradamente de esta forma el pacto federal de forma
despótica.
En un tercer capítulo. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento, Competencia,
y Sustentabilidad, se hablara de las finanzas municipales, entendidas estas como
parte de los recursos Económicos Materiales Y humanos de los que dispone el
Municipio para llevar a cabo sus funciones, posteriormente se analizara como
pueden estas influir en el proceso del Desarrollo Económico Municipal.
Además de una breve descripción de que es un Funcionario Público, cuál es
IX
estado (2000-2011)
su función, la forma en que se designan y promociona al personal, mencionare
algunos procesos para la profesionalización del servidor público en forma parcial,
posteriormente se hará mención de algunos puntos del desarrollo económico
para comprender el porqué es necesario un financiamiento a nivel local, algunas
formas de financiamiento abarcando lo que sería la metodología del diseño, los
mismos mecanismos, y acciones que nos ayuden a la realización de un
diagnóstico para que el método elegido sea el mejor y se adapte mejor a las
condiciones tanto económicas, materiales y sociales.
Finalmente, en el cuarto capítulo, emprendemos propuesta perspectivas y
posibilidades de política pública. A partir de este capítulo se inicia nuestra
comparación formal entre el sistema jurídico- político mexicano con el sistema
español, con la intención de que los resultados de la comparación puedan ser
provechosos para el entendimiento de cada uno de los ordenamientos
contrastados. Compararemos el sistema autonómico español con el sistema
federal mexicano, sus fuentes de producción normativa, así como al municipio
español con el municipio mexicano desde la perspectiva constitucional e histórica.
Además, ante la ausencia de una definición clara de las competencias y
capacidades de los municipios españoles y de su autonomía en la Constitución,
aportaremos algunas técnicas que pueden servir para la delimitación de éstas.
Además se exploraran las posibilidades de implementar el Desarrollo Económico
Local como una política de Fomento de Desarrollo Regional. Y definiremos
propuestas y conclusiones obtenidas de la investigación.
X
estado (2000-2011)
Este capítulo nos permitirá mostrar que nuestro país cuenta con una abundante
legislación en la materia que nos ocupa.
Los temas que se presentan en esta investigación constituyen una abstracción
que facilita el estudio, pero que a la vez invita a interrelacionar permanentemente
la metodología, el soporte teórico-conceptual y el desarrollo temático, hasta arrojar
unas inferencias a propósito del tema tratado.
Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de
todos los ordenamientos sociales y políticos que citamos; son propuestas que
pretenden dar mayor participación a los jóvenes ciudadanos que luchan por
conservar su estatus político y social a pesar de la realidad que las acoge.
Tratamos de aportar ideas conscientes, apegadas a nuestra realidad política,
social, económica y cultural, pero sobre todo, apegadas al a la realidad de
nuestro país. No pretendemos revolucionar e ir en contra de nuestro sistema
social mexicano, más bien, pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un
cambio radical de mentalidad en nuestra sociedad, siempre en apoyo de los

grupos más vulnerables y de la distribución equitativa del poder.
De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente
investigación, misma que en todo momento busca contribuir para lograr un
desarrollo integral entre la sociedad y su gobierno.
XI
estado (2000-2011)
1.- JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN.
Dentro de la importancia del tema del Municipio, es claro que más que un asunto
de recursos de lo que se trata es de lograr una verdadera y efectiva suma de
competencias para resolver y enfrentar con éxito las responsabilidades que
corresponden al gobierno local. De igual modo, es evidente que se requiere una
especie de reordenamiento, múltiples innovaciones y medidas correctivas. Al
realizarse un estudio de carácter integral con respecto al municipio.
“Piensa globalmente, actúa localmente” es una frase que encapsula las relaciones
locales-globales en el espectro de la globalización.
En la creación de la Organización Mundial Unificada de Gobierno Locales (2004)
se declara que:
“Uno de los fundamentos de la descentralización es la implementación de una
política adecuada de transferencia de recursos financieros entre los diferentes
niveles de la administración. Las autoridades locales requieren de medios
financieros adecuados para poder asumir sus compromisos, desarrollar los
servicios, disponer de recursos humanos calificados para responder a las
necesidades de los ciudadanos. Es necesario que los gobiernos locales sean
directamente responsables de las decisiones relacionadas con sus recursos”.
Sin embargo, los gobiernos locales tienen una inadecuada fuente de recursos
propios para financiar los gastos requeridos para cumplir con sus
responsabilidades. Estados Unidos, por ejemplo, sólo el 65 por ciento del gasto
local fue financiado por el ingreso local en 1989. Entre 18 países desarrollados en
XII
estado (2000-2011)
ese mismo año fue de 62 por ciento, con un rango entre el mínimo de 16 por
ciento en los Países Bajos y el máximo de 87 por ciento en Suiza. La variación
encontrada en los países bajos en vías de desarrollo es similar (Anstett, 2006).
Por principio, los ingresos propios de los gobiernos municipales se han estancado
en el conformismo de la dependencia de los recursos federales. Pero si esta
relación es generalizada en su mayoría para todos los países del mundo, el caso
mexicano posee mayores agravantes. De acuerdo con la CEPAL (2002), en
México el promedio de los ingresos tributarios de los gobiernos locales respecto al
total nacional es de 5 por ciento, en tanto que en América Latina es del orden del
14 por ciento, del 18 por ciento en los países de la OCDE, de 32 por ciento en los
Estados Unidos y de 50 por ciento en Canadá (López, 2003).
Por su parte, el gasto público municipal en México ha tenido una evolución
favorable en las últimas décadas, pasando del 1.8 por ciento en la década de los
80`s al 9 por ciento en 2005. En el mismo sentido el gasto federal disminuyó del
85 por ciento al 48 por ciento, debido a la descentralización fiscal. Por esta razón,
se le ha llamado a México, un país Federal en el gasto, pero unitario en el ingreso
(Cabrero, 2008), ya que el ingreso público ha sido más centralista en México que
en países como Francia, Reino Unido y Chile, con tradición unitaria.
La recaudación de los ingresos públicos está altamente concentrada en la
federación, alrededor del 80 por ciento de los ingresos públicos los recauda la
federación, mientras que el 14 por ciento lo recaudan los estados, 2.4 por ciento
los municipios y el remanente el D.F. (Merino, 2001).
XIII
estado (2000-2011)
A partir de cálculos propios, con datos de INEGI (2005)1, se encuentra que los
municipios en México promedian un 10 por ciento de Autonomía financiera. Es
decir, dependen en el 90 por ciento de sus ingresos de transferencias externas,
principalmente aquellas provenientes del SNCF. El 71 por ciento de todos los
municipios está por debajo del promedio de las 94 ciudades evaluadas por
Standard & Poor´s, lo cual significa que la mayoría de los municipios tienen menos
del 20 por ciento de autonomía financiera.
Más del 12 por ciento de los municipios no son capaces de seguir proporcionando
servicios públicos, ni cumplir con sus obligaciones de la deuda e invertir en nuevos
proyectos, ya que se encuentran por debajo del promedio aceptado por la
calificadora crediticia internacional Standard & Poor´s respecto a su balance
operativo. Es decir, estos municipios no son capaces de cubrir su gasto operativo
con sus ingresos operativos, por lo que su balance operativo es deficitario o
cercano a cero. Principalmente se debe a que el 32 por ciento de los municipios
reportan un gasto excesivo en el Capítulo de Servicios Personales respecto al
promedio establecido por las calificadoras crediticias, lo que significa que en
dichos municipios, el Capítulo de Servicios Personales representa más del 45 por
ciento de los gastos operativos.
En cuanto a deuda, sólo el 5 por ciento de los municipios en México cuenta con
una calificación crediticia2, ya sea de Standard & Poor´s, Fitching Ratings o

Moody´s, con el objetivo de ser susceptibles de financiamiento, de los cuales el 78
por ciento de los municipios cuenta con más de 170 mil habitantes, y el municipio
1
Se utilizó el año 2005 porque representa la serie estadística con mayor cobertura de gobiernos
locales.
2
Cálculos propios con información de los reportes de las calificadoras crediticias en el año 2008.
XIV
estado (2000-2011)
de menor población es de 45 mil habitantes. El total de financiamiento a todos los
municipios de país es menor al 7 por ciento del saldo total de financiamiento de las
entidades federativas, lo que equivale a tan sólo el 23 por ciento del total del
financiamiento del Distrito Federal. El financiamiento público y privado se
concentra en los municipios más poblados y con mayor presupuesto,
prácticamente los más poblados son los de mayor presupuesto, ya que existe una
correlación del 0.95 entre presupuesto y población3.
Por otra parte, los estudios municipales sólo se han concentrado en el 7.5 por
ciento de los municipios, considerando 184 municipios de 2440 al 19 de mayo de
2008, estos generalmente son ciudades que pertenecen a una zona metropolitana,
capitales de Estado, ciudades fronterizas o municipios turísticos. La Secretaría de
Desarrollo Social de México reconoce actualmente 14 áreas metropolitanas y 30
aglomeraciones urbanas. Bajo el argumento de que la unidad jurisdiccional del
municipio está resultando obsoleta para la mayoría de la población del país, los
estudios existentes de caso se concentran en la concepción de ciudad y no de
municipio. Excluyendo con ello aquellos municipios que no son urbanos o
pertenecen a una aglomeración urbana específica. Los municipios rurales sólo se
les han considerado en las cifras globales de análisis de finanzas públicas, no en
estudios de capacidades administrativas, institucionales, gobierno, democracia,
acción pública u otros. Es importante destacar que en la primera edición del
Premio de Gestión Pública Municipal organizado por el CIDE, más del 50 por
ciento de los participantes fueron municipios chicos4.Lo que demuestra que no son
los municipios con mayor población y presupuesto, los que proveen el mayor
3
Cálculos propios con información de deuda del D.F. y presupuestos municipales del año 2005.
4
El CIDE clasificó a los municipios participantes en grandes, medianos y chicos por su cantidad de
población.
XV
estado (2000-2011)
número de programas municipales exitosos, tampoco son los que reflejan la
problemática promedio de los municipios, ni mucho menos son los que requieren
de mayor apoyo y cooperación por parte del orden Federal. Por lo que es errónea
la idea de que en los municipios “grandes” y urbanos existe mayor innovación
gubernamental. A pesar de que pudiera pensarse que al resto de los municipios
no les interesa participar, no existe un argumento para determinar por qué los
municipios “grandes” no participan y sí lo hacen los “chicos”.
Finalmente, sólo del 76% de los municipios en México se puede conocer la
información de su cuenta pública. Es decir, la cuenta pública de 675 municipios es
inexistente, lo que significa que no cuentan con las capacidades administrativas
suficientes para llevar al día sus cuentas públicas.
Con lo anterior, se muestra una porción de la realidad municipal, y que a pesar de
ello al municipio no se le provee del impulso político, económico y legal que
requiere para cumplir con sus obligaciones. “No debemos subestimar el riesgo que
representa para la estabilidad social y la cohesión regional, la posible quiebra de
algunas finanzas municipales, la imposibilidad de sostener la nómina y el pago de
pensiones y jubilaciones, así como la limitación de los servicios públicos básicos”
(Beltrones, 2009). La quiebra contable de las finanzas municipales requiere de la
urgente atención de la agenda política nacional, estimular la captación de ingresos
propios, a través de proveer las capacidades administrativas e institucionales que
se requieren a los municipios es fundamental para recuperar al gobierno más
cercano al ciudadano. Desarrollar políticas de impulso a los municipios beneficia a
los tres órdenes de gobierno, las cuales no deben encasillarse en el incremento de
las transferencias federales, sino en el incremento de transferencias de
XVI
estado (2000-2011)
capacidades, tecnología e instrumentos institucionales. Con el fin primordial de
cimentar y desarrollar alternativas al federalismo fiscal vigente que permita el
incremento de los recursos propios.
Es de gran importancia efectuar un trabajo de investigación que por un lado
estudiara la evolución del municipio, así como las diferentes leyes que se han
promulgado en pro del desarrollo local y por otro lado analizar la importancia que
tienen los impuestos locales, así como para el desarrollo regional, en las entidades
de origen, además de explora el impuesto de la propiedad como la alternativa del
federalismo fiscal para mejorar las finanzas públicas municipales.
Si bien es cierto, el gobierno ha fallado en acciones y respuestas que la sociedad
demanda, y en especial el proporcionar acceso a un bienestar superior de las
familias mexicanas, de ahí el cuestionamiento del que ha sido objeto. La realidad
moderna exige de los gobiernos más y mejores mecanismos para relacionarse con
la sociedad, pero al mismo tiempo exige de los ciudadanos la parte
correspondiente que la democracia otorga a éstos.
Por todo lo anterior, efectuar un estudio que permita comprender, entender y dar
las posibles soluciones para contribuir a una sociedad más justa y equitativa.
Finalmente, En este estudio exploratorio se tratará, en todo lo posible de integrar
diferentes puntos de vista, manteniendo un enfoque objetivo.
XVII
estado (2000-2011)
2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN.
OBJETIVO GENERAL
Analizar de manera exploratoria, los antecedentes, situación actual y perspectiva
de las funciones de las Finanzas Públicas Municipales, en nuestro país, además
de que a través de ellas y del mismo presupuesto de egresos se pueden generar
Programas de Desarrollo Económico, mediante los cuales se pueden optimizar
los recursos económicos, financieros, materiales y humanos; explorar nuevas
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Reunir una breve semblanza histórica sobre el municipio en México y
como ha contribuido, dentro de los grandes cambios sociales que
transformaron la realidad política, cultural y económica.

• Comprender la evolución histórica del municipio en México, en las diferentes
épocas sociales en México.
• Analizar los diferentes avances que se han logrado, en la incorporación de
políticas y programas que atienden la autonomía del municipio y sus fuentes
de financiamiento.
• Identificar y analizar cuánto contribuye, a nuestra existencia, cultura y
calidad de vida, la autonomía del municipio.
XVIII
estado (2000-2011)
• Conocer las condiciones de la autonomía y fuentes de financiamiento del
municipio, identificando los principales elementos de reforma legal que
requieren una pronta atención.
• Analizar innovaciones en los sistemas catastrales como instrumento
fundamental para incrementar la recaudación del impuesto predial, y por
medio del Federalismo Cooperativo Hacendario fortalecer las capacidades
institucionales para la administración de las finanzas públicas municipales.
• Analizar las variables internas y externas que contribuyen al fortalecimiento
e incremento de los ingresos propios, en especial el sistema de recaudación
predial.
• Analizar la justificación económica de la descentralización
• Identificar las competencias entre los niveles de gobierno y los proyectos
de cooperación entre gobiernos
• Señalar la falta de interés de la sociedad y el gobierno por apoyar la
autonomía del municipio.
• Identificar si el presupuesto, la falta de promoción y gestión de obras y
proyectos controlados por diferentes actores de la comunidad son el
principal obstáculo para llevar a cabo el desarrollo económico municipal.
• Analizar y valorar el sustento normativo que permite estructurar las
haciendas públicas en México, regular sus ámbitos competenciales y
asegurar un funcionamiento armónico en sus diferentes relaciones
municipales.
• Proporcionar elementos que permitan conocer la forma en que operan las
Finanzas Municipales.
• Analizar si la creación de un espacio óptimo para la actividad industrial la
XIX
estado (2000-2011)
dotación de servicios y obra pública, aunados a la promoción del
Municipio al exterior, son la mejor alternativa para impulsar el Desarrollo
Económico Local.
• Analizar y determinar que los municipios puedan estimular el
desarrollo económico Local, mediante la adopción de nuevas políticas
administrativas y dejen de depender del Gobierno Estatal y Federal,
con reingeniería administrativa, menos corrupción eficiencia y eficacia,
así como la capacitación de su personal.
• Analizar y establecer el federalismo cooperativo hacendario, como práctica
federal, para fortalecer las finanzas públicas municipales.
• Analizar, e equiparar experiencias a nivel internacional respecto a la
autonomia y sustentabilidad del municipio.
• Observar la realidad y el costo social de ignorar la autonomía del municipio
si no se realiza una reforma legal que mejore sus fuentes de financiamiento
y su sustentabilidad.
• Identificar el derecho y protección de la autonomía del municipio, como
fundamental para la política económica de desarrollo de México.
• Identificar los problemas y desigualdades presupuestarias que sufre el
municipio.
• Identificar y analizar las variables internas y externas determinantes de un
sistema de recaudación tributario predial que aportan mayor impacto en el
incremento de los ingresos del municipio
• Analizar el potencial recaudatorio y el esfuerzo tributario predial de los
municipios
• Determinar como el Federalismo Cooperativo Hacendario puede fortalecer
XX
estado (2000-2011)
la gestión de las finanzas públicas municipales, mediante la modernización
de los Catastros municipales
• Plantear los elementos básicos para el diseño de una política pública en
materia de modernización y actualización de recaudación local.
• Aportar elementos para la elaboración de una política federalista, con la
• Determinar los costos y beneficios que se obtendrían atreves de generar
programas de desarrollo económico que propicien la autonomía del
municipio, en el crecimiento económico de México.
• Definir posibles alternativas que incremente a mediano plazo el desarrollo y
bienestar de la autonomia y sustentabilidad del municipio.
• Desarrollar los cambios que propiciaran un mayor y mejor encuentro entre
las comunidades y el municipio. Para implantar una reforma integral de
estado.
• Cimentar la base para iniciativas, que dentro de nuestra democracia se de
mayor importancia y fuentes de financiamiento del municipio.
• Definir posibles alternativas para contribuir a la formación de una sociedad
más participativa, en los asuntos de la autonomía del municipio, ya sea
presente, o pendiente de las decisiones gubernamentales.
• Determinar las posibilidades de implementación de una política federalista
encaminada a incrementar los ingresos propios de los municipios, a través
del desarrollo catastral
XXI
estado (2000-2011)
3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA.
El municipio es el primer orden de gobierno y el más cercano a la población
(Senado, 1999). Los municipios son la entidad de gobierno más cercana al
ciudadano (ONU, 1989), por los servicios que está obligado a prestar a la
ciudadanía, tales como agua potable, drenaje, limpia, mercados, rastro,
panteones, calles, jardines, que en general, representan el desarrollo urbano y la
infraestructura del municipio, los servicios cotidianos del ciudadano, la seguridad
pública directa, y que en su conjunto estos servicios otorgados de forma efectiva,
propician el desarrollo económico del lugar. Derivado del conjunto de servicios que
el gobierno municipal debe proveer a los habitantes, la comunidad se identifica
más estrechamente con autoridades locales que con las nacionales; por lo tanto,
se promueve una mayor responsabilidad, ya que la población presiona a sus
funcionarios locales más que a los burócratas del gobierno central (Bahl y Linn,
1992).
El municipio a través de su historia es la entidad de gobierno más limitada. Una de
esas limitaciones es que los municipios mexicanos tienen escasas fuentes
tributarias propias (Santana, 2006), donde la principal fuente de recaudación
propia es el impuesto predial. La recaudación de cada municipio no alcanza
siquiera para cubrir los gastos operativos del mismo. Es limitada, porque el
objetivo básico de todo sistema tributario es generar los recursos suficientes para
financiar el abastecimiento de bienes y servicios públicos (Musgrave, 1969). Es
claro que el nivel de centralización fiscal en México es un caso extremo, lo cual ha
propiciado, entre otras razones, una debilidad estructural del municipio mexicano.
Dicha instancia de gobierno ha sido en el presente siglo un espacio de
XXII
estado (2000-2011)
subordinación a la voluntad del nivel central, sin recursos (Cabrero, 1996). El
municipio es la entidad de gobierno más cuestionada y auditada del sistema
federalista mexicano. El control a los municipios surge desde los tres órdenes de
gobierno. Se realizan auditorías y supervisiones desde la Auditoría Superior de la
Federación, el Órgano de Fiscalización Estatal o Glosa y el Órgano de Control
Interno. Además puede recibir exhortos desde el Congreso de la Unión o el
Congreso Estatal. También la Secretaría de Contraloría estatal tiene competencia
en algunos temas dentro de los municipios.
El municipio es la célula básica de gobierno y motor endógeno del desarrollo5, ya

que son los verdaderos generadores del desarrollo por medio de sus acciones de
gobierno. Se requiere de una acción pública de alta intensidad, donde el reto
fundamental al desarrollo es la capacidad que tienen o adquieren los actores de
espacios regionales y locales para construir sus propios proyectos, generar sus
redes de política pública, y cooperar en torno a una idea del desarrollo local.
No obstante, el municipio a pesar de ser el primer orden de gobierno y el más
cercano a la población, de ser la entidad de gobierno más limitada, la más
cuestionada y auditada del sistema federalista, es tratado como una entidad
meramente administrativa y de atención de los servicios básicos por los otros
órdenes de gobierno. Incluso en su estructura jurídica y legal, el municipio se
subordina a los Estados. El gobierno mexicano está organizado en dos órdenes
jurídicos y en tres niveles de gobierno, subordinado el gobierno municipal al orden
jurídico de los estados (entidades federativas). Por eso en los hechos, a los
municipios se les subordina política y fiscalmente a los gobiernos estatales. Lo que
5
Para comprender mejor el concepto de motor endógeno consulte “Acción Pública y Desarrollo
Local” de Enrique Cabrero.
XXIII
estado (2000-2011)
excluye de facto a los municipios en el pacto federal, al considerarlos
constitucionalmente6 sólo como la base territorial y de organización política y
administrativa de los Estados.
Pese a todo, el empuje de la historia municipal ha permitido que en la actualidad, y
en virtud de la reforma de 1999, podamos hablar de tres órdenes de gobierno
(Santana, 2006), ya que hoy se le considera legalmente al gobierno municipal
como una entidad con poder. Por lo que me referiré con el término de orden y
órdenes de gobierno, en lugar de niveles, a lo largo de toda la investigación.
Por lo mencionado existen reclamos, exhortos y anhelos para transitar hacia un
federalismo tripartito, donde los municipios participen en el pacto Federal de forma
activa e incluyente, con la intención de que las esferas de gobierno no se
encuentren herméticamente separadas unas de otras, por el contrario, participen
de manera conjunta para operar un Estado de bienestar eficaz y eficiente. Tales
muestras se expresan en las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia, - en
relación a controversias constitucionales presentadas por los municipios -, que se
inclinan hacia un federalismo tripartita (Cabrero, 2007).
Como parte de la sistematización de la historia y el empuje municipal, desde hace
no más de dos décadas, los gobiernos municipales han sido estudiados desde
diferentes perspectivas. Estos estudios analizan la acción pública (Ziccardi y
Ramírez Saiz), la gobernabilidad en espacios urbanos (Chávez), las experiencias
innovadoras en municipios urbanos y sus debilidades institucionales (Cabrero), las
experiencias de democratización (Merino) y la modernización en ciudades
6
Obsérvese el artículo 43 de la Constitución Mexicana: las partes integrantes de la Federación son
los estados.
XXIV
estado (2000-2011)
fronterizas (Guillén) (Cabrero, 2006). Sin embargo, todos los factores estudiados
en dichos trabajos aseguran o suponen la necesidad de contar con recursos
económicos suficientes para que el municipio cumpla con sus obligaciones y
cuente con recursos suficientes para ejercer gasto de inversión para lograr tales
innovaciones, modernización y experiencias de gestión de los proyectos
estudiados.
El municipio es un orden de gobierno que actualmente no cuenta con las
capacidades administrativas e institucionales necesarias para asumir las
demandas ciudadanas. Sus operaciones administrativas internas en muchos
casos siguen patrones tradicionales, muy frecuentemente basados en registros
manuales y en papeleos proveniente de un escaso desarrollo administrativo e
institucional en éste orden de gobierno.
En el municipio, prevalece la obsolencia de los sistemas de prestación de servicios
públicos, escasa profesionalización de los administradores locales, precariedad de
los sistemas de planeación, ausencia de instrumentos para una gestión integral
del desarrollo local (Cabrero, 2007).
Legalmente el municipio no cuenta con las facultades, para responder, atender y
comprometerse con la rendición de cuentas con los ciudadanos, debido a que los
periodos gubernamentales de tres años, sin posibilidades de reelección inmediata,
no logran institucionalizar una nueva dinámica de acción pública (ídem). Los
recursos económicos son insuficientes, lo cual se demuestra con el indicador de
capacidad financiera que observa una alarmante caída a lo largo del periodo
(1978-2001), es decir, cada vez es menos capaz de cubrir con sus ingresos
propios los compromisos de gasto administrativo (ídem).
XXV
estado (2000-2011)
Aún así, los municipios han innovado en múltiples ocasiones programas y tareas
municipales que les permiten resolver diferentes problemáticas de su comunidad.
Múltiples estudios de caso ponen de manifiesto la creciente capacidad de este
orden de gobierno para generar nuevos modelos de gestión, nuevos arreglos
institucionales, nuevos marcos para la gobernabilidad y las prácticas más
decididas de trabajo conjunto del gobierno con la comunidad (Cabrero, 2010). En
México existen esfuerzos municipales aislados para el fortalecimiento de sus
propias finanzas públicas. En ocasiones estos programas son replicados por otros
gobiernos municipales debido a su eficiencia y eficacia. Como lo son experiencias
sobre modernización catastral, el Instituto de Planeación, asociacionismo,
ordenamiento de comercio ambulante, apoyo con microcréditos, etc. A partir del
año 2000, este conjunto de programas han sido recopilados por el Centro de
Investigación y Docencia Económica (CIDE) a través de la convocatoria anual del
Premio de Gestión Municipal. A estos programas municipales se les ha
identificado como programas exitosos municipales por consideración de los
propios municipios en participar, y porque consideran que su experiencia puede
replicarse en otro municipio. Sin embargo, se eligen a consideración de un jurado
calificador las experiencias que verdaderamente merecen ser considerados como
exitosos. Dichos programas se promueven en foros, conferencias o estudios de
caso.
Los municipios luchan inagotablemente desde su ámbito de gobierno, por una
mayor descentralización política y fiscal, que les provea de mayores recursos
económicos. Los cambios a nivel micro que se dan en los gobiernos locales del
país contribuyen en un tipo de reforma silenciosa, pero posiblemente más intensa
y radical (Elizondo, 1996).
XXVI
estado (2000-2011)
Decía Altamirano, sin presupuesto no hay Estado, sin presupuesto no hay nación
(Hernández, 2010), sin presupuesto los municipios no pueden cumplir con sus
funciones. Es por ello que el tema de partida de la problemática municipal, tiene
que ver con los recursos económicos.
El federalismo fiscal en México, optó por la constitución del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal (SNCF), que por la búsqueda de la equidad se ha
concentrado en la modificación de sus fórmulas que establecen la distribución de
un porcentaje de los recursos federales entre los diferentes órdenes de gobierno.
De acuerdo con Cabrero (2006), la historia de las iniciativas descentralizadoras
como mecanismo de promoción del desarrollo local ha sido fundamentalmente una
historia de desencantos en nuestro país. No han sido suficientes las políticas
verticales a instrumentarse en los municipios. Pero tampoco lo ha sido el Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, que transfiere más recursos a los municipios, y
que al mismo tiempo los hace más dependientes de la Federación. Ya que los
gobiernos subnacionales dependen en gran medida de los recursos que les
transfiere la federación, lo que ha provocado diversas hipótesis que afirman que
esta transferencia de recursos desincentiva el esfuerzo recaudatorio de los
municipios (Raich, 2004). Los municipios, incluso los más desarrollados, cuanto
más reciben de la federación, menor esfuerzo fiscal realizan (Sour, 2008; Aguilar,
2003).
Asimismo, si los bienes públicos locales son financiados por otras jurisdicciones,
se rompe la correspondencia entre contribuyentes y beneficiarios, lo que lleva a un
abasto ineficiente de servicios públicos en la jurisdicción que exporta como en la
que importa impuestos (Aguilar, 2009). Como consecuencia de la
XXVII
estado (2000-2011)
descentralización fiscal, es evidente cierta presión por explorar el potencial real de
los impuestos locales como fuente de ingresos (De Cesare, 2006). Por tanto, es
necesario transitar del federalismo fiscal de transferencias directas, a un
federalismo hacendario preocupado por las capacidades administrativas e
institucionales de los municipios, en materia de su hacienda pública para lograr el
objetivo de incrementar su recaudación de ingresos propios, donde participen de
forma cooperativa todos los órdenes de gobierno.
Esta transición implica mayor enfoque a la recaudación de los ingresos propios. El
impuesto predial es por excelencia la principal fuente de ingresos tributarios
propios de los municipios. En razón de la segunda generación de federalismo
fiscal, que se revisará en su apartado correspondiente, las políticas federalistas
emanadas desde el gobierno federal y/o estatal deberán estar encaminadas a
incrementar las capacidades institucionales para el aumento de los ingresos
propios en los municipios. Lo que significa que no sólo el municipio debe ser el
único interesado en la recaudación predial. Por lo que se requiere la cooperación
de todos los órdenes de gobierno para lograr dicho objetivo, en el largo plazo
reduciría la presión por el incremento de las transferencias federales, al contar los
municipios con renovadas fuentes de ingresos.
No cabe duda el Municipio es hoy un tema de la agenda nacional. En
prácticamente todos los países de la región latinoamericana y de otras latitudes
que han experimentado formas administrativas y de gobierno similares, se
coincide en que para superar los grandes problemas del desarrollo, hay que
fortalecer el Municipio local. El mundo se recompone y el surgimiento de nuevos
países obedece más a una lógica de búsqueda de independencia y autonomía, de
XXVIII
estado (2000-2011)
aspiración de gobiernos mejores, de pretensiones democráticas y de equidad
social.
La Administración Pública en México contempla en sus distintos planes y
estrategias al Municipio como una entidad importante de acción, pero reducida a
la aplicación de acciones y programas coyunturales, de corto alcance, no
estratégicos. La metodología de planeación estratégica utilizada tiene una gran

limitante, no se diseña a partir de un consenso con la población, se le toma en
cuenta como un suministrador de información pero sus propios intereses poco se
ven reflejados en los proyectos de mediano y largo plazos.
Por su composición política, económica, cultural, y social, el Municipio tiene una
situación compleja que requiere de una visión específica y otra amplia, donde la
primera considere los intereses de grupo y de la comunidad, en tanto que la
amplia reconozca la especificidad de los grupos comunitarios pero también su
dimensión regional y nacional.
El ámbito local se encuentra trastocado por varias instancias de poder y/o

gobierno que minan la libertad y autonomía del Municipio, disgregando las
capacidades de los Ayuntamientos. Producto de la indefinición en las leyes y de
una Administración Pública con visión centralista, en el Municipio se cruzan
autoridades como el Comisariado Ejidal, la Secretaria de Comunicaciones y
Transportes, la Comisión Nacional del Agua, la Coordinación Interestatal de
Gobierno, los Representantes o Delegados de los Programas Sociales
(compensatorios) Federales como el Programa de Educación, Salud y

Alimentación (PROGRESA), Fidecomiso de la Tortilla, Crédito a la Palabra,
entre otros no menos importantes, todo lo que diluye o minimiza el poder del
XXIX
estado (2000-2011)
Ayuntamiento, la libertad y legalidad del Municipio Libre.
Aunque las finanzas públicas son una de las principales herramientas de
trabajo del Municipio, es importante señalar de donde provienen la mayor parte de
estos recursos financieros conocidos en parte como ingresos y aportaciones
federales.
El Estado Mexicano, como cualquiera otro del mundo, requiere disponer de
recursos suficientes para cumplir con sus funciones básicas. El Estado a
través de su capacidad tributaria tiene capacidad para redistribuir los recursos
financieros de los cuales dispone una comunidad entre los miembros que la
forman entre los grupos sociales, entre las regiones económicas, entre los
sectores de la economía y entre los estados de la república.
A través del manejo de la recaudación fiscal el gobierno puede favorecer el
crecimiento, la estabilidad, el ahorro o el consumo, la inversión productiva o la

inversión financiera, entre otras disyuntivas económicas.
Resumidamente, el federalismo fiscal en México se caracteriza por ser
centralizador de los ingresos y gastos públicos, lo cual hace a los estados
dependientes del sistema federal. Además es ineficiente ya que no provee de los
recursos necesarios para atender las demandas de la población dados los bajos
niveles de recaudación, lo que se expresa en los deficitarios presupuestos, un
déficit promedio de 16% en relación al presupuesto anual asignado durante 1991-
1999. Aunque los gobiernos locales podrían incrementar la recaudación haciendo
uso de sus facultades tributarias, cuestiones políticas y de descontento social han
impedido esta vía.
XXX
estado (2000-2011)
Por esto es que la búsqueda de vías de financiamiento se torna en una de las
principales preocupaciones de la Hacienda Pública. El presente proyecto de
investigación explora una nueva forma de financiamiento para cubrir los déficits de
recursos de las arcas municipales.
Por lo tanto, el federalismo que requerimos en México debe estar enfocado a
construir sistemas tributarios que generen los recursos suficientes, en cada orden
de gobierno, para el abastecimiento de los bienes y servicios a los que están
obligados.
Esta investigación se elaborara bajo una estructura que permite tener una visión
clara del Municipio, en la cual se abordan los Marcos Históricos y
Contemporáneos, así como el Marco Jurídico Administrativo, pasando por la
capacitación del personal y la proporción de algunas herramientas que pueden ser
tomadas por cualquier Administración Municipal cuyo objetivo será el Desarrollo
Económico y Social del Municipio.
En este análisis se optó por unas herramientas teórico metodológicas desde una
perspectiva crítico-política, que indica que hay más caminos posibles.
XXXI
estado (2000-2011)
4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN.
¿Qué es el municipio?
¿Cuál es la justificación económica de la descentralización?
¿Cuántos niveles de gobierno debe haber?
¿Cómo se deben repartir las competencias entre los niveles de gobierno?
¿Qué esquemas de cooperación entre gobiernos debe establecerse?
¿Cómo impacta el nivel de desarrollo del sistema catastral en el aumento de la
recaudación predial de los municipios en México?
¿Cómo el municipio mexicano ha evolucionado, y ha contribuido, dentro de los
grandes cambios sociales que transformaron la realidad política, cultural y
económica actual?
¿Cómo ha evolución históricamente el municipio, en las diferentes épocas sociales
en México?
¿Qué programas se deben atender por parte del municipio para asegurar el
crecimiento y desarrollo de las comunidades en México?
¿Cuánto contribuye, a nuestra existencia, cultura y calidad de vida, la autonomía
del municipio?
¿Cuáles son las condiciones del municipio en mexico?
XXXII
estado (2000-2011)
¿Qué elementos principalmente requieren una pronta atención?
¿Las innovaciones en los sistemas catastrales son instrumento fundamental para
incrementar la recaudación del impuesto predial, y por medio del Federalismo
Cooperativo Hacendario fortalecer las capacidades institucionales para la
administración de las finanzas públicas municipales?
¿Cuáles son las variables internas y externas determinantes de un sistema de
recaudación tributario predial que aportan mayor impacto en el incremento de los
ingresos del municipio?
¿Tiene justificación económica la descentralización?
¿Existen las competencias entre los niveles de gobierno y los proyectos de
cooperación entre gobiernos?
¿Existe la falta de interés por parte de la sociedad y el gobierno por apoyar y
proteger el derecho legal de la autonomía del municipio mexicano?
¿La falta de promoción y gestión de obras y proyectos controlados por
diferentes actores de la comunidad son el principal obstáculo para llevar a cabo
el desarrollo económico municipal?
¿La desatención por parte del gobierno mexicano del costo-beneficio que se
obtiene de la autonomía municipal afecta el desarrollo y crecimiento económico en
México?
¿La creación de iniciativas, en torno a la actividad del municipio, su sustentabilidad
autonomía y desarrollo exterior, dentro de nuestra política económica y social, dará
XXXIII
estado (2000-2011)
mayores oportunidades al bienestar de la sociedad?
¿El establecimiento del federalismo cooperativo hacendario, como práctica
federal, fortalecerá las finanzas públicas municipales?
¿Cómo se ha desarrollado a nivel internacional la autonomía del municipio?
¿El costo social será mayor si se ignorar la autonomía del municipio y no se
realiza una reforma legal que mejore sus fuentes de financiamiento y su
sustentabilidad?
¿El apoyar la autonomía del municipio, es fundamental para la política económica
de desarrollo de México?
¿Los problemas y desigualdades presupuestarias que sufre el municipio podran
ser eliminadas a corto plazo?
¿Cómo calcular el potencial recaudatorio y el esfuerzo tributario predial de los
municipios?
¿El Federalismo Cooperativo Hacendario puede fortalecer la gestión de las
finanzas públicas municipales, apoyando la modernización de los Catastros
municipales?
¿Son adecuadas las distintas iniciativas e instancias gubernamentales con
respecto al desarrollo y bienestar de la autonomia y sustentabilidad del municipio?
¿La implantación de una reforma integral de estado desarrollara los cambios para
un mejor encuentro entre las comunidades y el municipio?
XXXIV
estado (2000-2011)
¿La creación de iniciativas de participación recaudatoria, darán mayor importancia
y fuentes de financiamiento al municipio?
¿La participación de la sociedad dará alternativas, en los asuntos de la autonomía
del municipio?
¿Cuáles son las posibilidades de implementación de una política federalista
encaminada a incrementar los ingresos propios de los municipios, a través del
desarrollo catastral?
XXXV
estado (2000-2011)
5. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA.
Dentro de la investigación titulada "La autonomía del municipio en México:
estructura y sus fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del
estado (2000-2011)", en lo concerniente a su marco teórico conceptual (sustento
metodológico) resulta relevante, los procesos de Movilidad Social en la sociedad
contemporánea que nos permita ubicar con precisión nuestro objeto de estudio, el
municipio en México, para que después, tanto en el esquema metodológico de la
Investigación Social Aplicada como en la propuesta conceptual final de este
trabajo, sea retomado dentro de la lógica de la investigación-acción que se
desarrolló y que nos sirvió de sustento empírico de esta investigación.
federalismo fiscal.
En esta parte, también, se describe lo que ha sido la política fiscal, sus
estrategias y los mecanismos de gestión y coordinación intergubernamentales,
utilizando para ello el análisis de políticas públicas, a partir del
establecimiento de postulados básicos para un análisis. Así mismo, se
XXXVI
estado (2000-2011)
complementa con el estudio del marco jurídico y reglamentario en el que se
inserta el SNCF, teniendo en cuenta la normatividad que en su conjunto lo
afecta y delimita.

protección.
XXXVII
estado (2000-2011)
despótica.
En un tercer capítulo. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento,
Competencia, y Sustentabilidad, se hablara de las finanzas municipales,
entendidas estas como parte de los recursos Económicos Materiales Y
humanos de los que dispone el Municipio para llevar a cabo sus funciones,
posteriormente se analizara como pueden estas influir en el proceso del
Desarrollo Económico Municipal
Además de una breve descripción de que es un Funcionario Público, cuál es
su función, la forma en que se designan y promociona al personal, mencionare
posteriormente se hará mención de algunos puntos del desarrollo económico
para comprender el porqué es necesario un financiamiento a nivel local, algunas
formas de financiamiento abarcando lo que sería la metodología del diseño, los
mismos mecanismos, y acciones que nos ayuden a la realización de un
diagnóstico para que el método elegido sea el mejor y se adapte mejor a las
condiciones tanto económicas, materiales y sociales.
contrastados.
Compararemos el sistema autonómico español con el sistema federal mexicano,
XXXVIII
estado (2000-2011)
sus fuentes de producción normativa, así como al municipio español con el
municipio mexicano desde la perspectiva constitucional e histórica.
En el último apartado denominado de “Conclusiones y Nueva Agenda de
Investigación”, se establecen las conclusiones resultantes del proceso de
investigación relativo al estudio “La autonomía del municipio en México:
estructura y sus fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del
estado (2000-2011)”, que son el producto del estudio de todos los ordenamientos
sociales y políticos que citamos; son propuestas que pretenden dar mayor
participación a la sociedad y los ciudadanos para que luchen por conservar su
estatus social, económico y de salud a pesar de la realidad que las acoge.
XXXIX
estado (2000-2011)
social, económica y cultural, pero sobre todo, apegadas al a la realidad de
nuestro país. No pretendemos revolucionar e ir en contra de nuestro sistema
social mexicano, más bien, pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un
cambio radical de mentalidad en nuestra sociedad, siempre en apoyo de los
grupos más vulnerables y de la distribución equitativa del poder. Así mismo se dan
a conocer diversas propuestas sobre el tema, mismas que son útiles para nueva
agenda o nuevos caminos para futuras investigaciones, derivadas de lo expuesto
dentro del estudio.
XL
estado (2000-2011)
5.1 Marco Teórico Conceptual.
Índice
INTRODUCCIÓN
CAPÍTULO 1. Marco Teórico. Alcances y Facultades del Municipio
1.1. Origen y Concepto del Municipio
1.2 Historia del Municipio Mexicano
1.2.1 Antecedentes
1.2.1.1 Época Prehispánica
1.2.1.2 La Conquista de México y Época Colonial
1.2.1.3 Etapa de la Guerra de Independencia
1.2.1.4 La Constitución de Cádiz
1.2.1.5 Plan de Iguala
1.2.1.6 El México Independiente
1.2.1.7 Constitución de 1824
1.2.1.8 Las Siete Leyes Constitucionales
XLI
estado (2000-2011)
1.2.1.9 La Constitución de 1857
1.2.1.10 Periodo Porfirista
1.2.1.11 El Movimiento Social de 1910-1917
1.2.1.13 El Municipio Actual
1.3 La Nueva Dinámica del Municipio Contemporáneo
1.4 Alcances de la Reforma de 1983
1.5 El Sistema Federalista Mexicano
1.6 Derecho Municipal
1.7 Marco Jurídico del Municipio en México
1.7.1 El Artículo 115 Constitucional
1.7.2 Estructura del Estado Mexicano
1.7.2.1 Estado Mexicano, Soberanía, Forma de Gobierno y Estructura
1.7.2.2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
1.7.2.3 Constituciones Políticas de los 31 Estados de la Federación, Leyes
Estatales
1.7.2.4 Bandos y Reglamentos Municipales, Leyes Orgánicas Municipales
XLII
estado (2000-2011)
1.7.2.5 Bases del municipio en México
1.8 Economía del Sector Público. Federalismo fiscal
1.8.1 Justificación económica de la descentralización
1.8.1.1 Eficiencia
1.8.1.2 Equidad
1.8.1.3 Estabilización
1.8.2 Los impuestos y los gastos regionales y municipales
1.8.2.1 La participación en impuestos
1.8.2.2 Sistemas de recargos
1.8.2.3 Impuestos propios
1.8.3 El financiamiento del gasto público deficitario
1.8.3.1 Financiamiento mediante impuestos
1.8.3.2 Financiamiento mediante transferencias
1.8.3.3 Financiamiento mediante deuda
1.8.3.3.1 Efectos económicos de la deuda pública
1.9 Política Y Gestión Fiscal Intergubernamental En México
XLIII
estado (2000-2011)
1.9.1 La política pública en el marco de la acción gubernamental
1.9.2 La política fiscal como política pública
1.9.3 El ciclo de la política fiscal en México
1.9.4 Postulados básicos para el análisis
1.10 Marco Jurídico y Reglamentario del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
1.10.1 El sistema de distribución de competencias en el régimen federal de
gobierno
1.10.2 Análisis del marco normativo de las haciendas públicas
1.10.3 La facultad tributaria de la federación y las entidades federativas: los pesos
específicos
1.10.4 El fenómeno de la concurrencia contributiva intergubernamental
1.10.5 La alternativa de la coordinación fiscal
1.10.6 Hacia una adecuación integral del marco normativo que favorezca un nuevo
federalismo fiscal
CAPÍTULO 2. Antecedentes del municipio mexicano en el sistema nacional de
coordinación fiscal, federalismo y distribución del poder
2.1 El municipio en el sistema nacional de coordinación fiscal
2.1.1 Antecedentes y situación financiera actual del municipio en México
XLIV
estado (2000-2011)
2.1.2 Presencia de los municipios en el sistema nacional de coordinación fiscal
2.1.3 Procedimiento para la distribución de las participaciones al municipio
2.1.3.1 La distribución de las participaciones estatales y federales a los municipios:
el caso del estado de México
2.1.4 Caracterización financiera del municipio mexicano
2.2 La distribución del poder del municipio en el sistema federal mexicano
2.2.1 El federalismo mexicano
2.2.1.1 Los orígenes del federalismo en México
2.2.1.2 El federalismo mexicano durante el siglo XX
2.2.1.3 El federalismo mexicano a inicios del siglo XXI
2.2.1.4 La configuración constitucional del federalismo mexicano
2.2.1.5 Comentario al artículo 40 constitucional
2.2.1.7 Comentario a los artículos 42 y 43 constitucionales
2.2.1.9 Facultades atribuidas a la Federación
2.2.1.10 Facultades atribuidas a las entidades federativas
XLV
estado (2000-2011)
2.2.1.11 Facultades prohibidas a la Federación
2.2.1.12 Facultades prohibidas a las entidades federativas
2.2.1.13 Facultades coincidentes
2.2.1.14 Facultades coexistentes
2.2.1.15 Facultades de auxilio
2.2.1.16 Facultades que emanan de la jurisprudencia
2.2.2 El Senado mexicano
2.2.2.1 Facultades de carácter jurisdiccional del Senado
2.2.2.2 Facultades de carácter político del Senado
2.2.3 El sistema de producción normativa en el federalismo mexicano
2.2.4 El municipio en el sistema federal. La configuración constitucional del
municipio
2.2.4.1 El artículo 115 en la Constitución de 1917
2.2.4.2 Reformas y adiciones al artículo 115 desde 1917 hasta 1983
2.2.4.3 Modificaciones del artículo 115 producidas por la reforma del 23 de
diciembre de 1999
2.3 El impuesto de la propiedad en el federalismo hacendario mexicano
XLVI
estado (2000-2011)
2.3.1 Federalismo mexicano
2.3.2 Finanzas públicas y primera generación de federalismo fiscal
2.3.3 El empuje de la historia municipal
2.3.4 Descentralización y federalismo cooperativo
2.3.5 Federalismo cooperativo, fiscal o hacendario
2.3.6 Integración y análisis de la hacienda pública municipal
2.3.7 El impuesto de la propiedad: ingresos locales para bienes locales
2.3.8 La recaudación tributaria predial como falla de gobierno
2.3.9 ¿El catastro es sólo un instrumento recaudatorio?
2.3.10 El impuesto predial
2.3.11 ¿Dónde quedó el catastro?
2.3.12 Experiencias internacionales y latinoamericanas
CAPÍTULO 3. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento, Competencia, y
Sustentabilidad
3.1 Finanzas Públicas y Desarrollo Económico Municipal
3.1.1 Finanzas Públicas Municipales
3.1.1.1 Ramo 33, Aportaciones Federales a Estados y Municipios
XLVII
estado (2000-2011)
3.1.2 Desarrollo Económico Municipal
3.1.3 Mecanismos de Estudio Municipal
3.1.3.1 Diagnósticos Locales
3.1.3.2 Planificación Estratégica
3.1.3.3 Presupuesto Participativo
3.1.3.4 Consultas Locales
3.1.3.5 Identificación y Formulación de Proyectos Productivos
3.1.3.6 Programas de Inversión Pública Municipal
3.1.3.7 Oficinas Municipales para el Desarrollo Económico Local o para la
Promoción de Mediana y Pequeña Empresa. (MyPE)
3.1.3.8 Mejora De la Competitividad y Capacidad de Acumulación de las
Empresas
3.1.4 Generación de Micro y Pequeña Empresa
3.1.4.1 Marco Jurídico
3.1.5 El Rol del Gobierno Municipal en la Promoción Económica
3.1.6 Gestión Municipal
3.1.6.1 Control de Gestión
XLVIII
estado (2000-2011)
3.1.6.2 Características de la Gestión
3.1.6.3 Instrumentos de Control de Gestión
3.1.6.4 Órganos Responsables de la Gestión
3.1.6.5 El Marco Jurídico del Control de Gestión
3.1.7 Lineamientos Generales para la Implementación del Control de Gestión
3.1.7.1 El Proceso de Control de Gestión
3.1.7.2 Fijación de Patrones de Medida
3.1.7.3 Medición de Resultados
3.1.7.4 Evaluación
3.1.7.5 Aplicación de Medidas Correctivas
3.1.8 Tipos de Control de Gestión
3.1.8.1 Control Jurídico
3.1.8.2 Control Administrativo
3.1.8.3 Control Contable
3.1.8.4 Control Físico Financiero
3.1.9 La Coordinación del Control de Gestión
XLIX
estado (2000-2011)
3.1.9.1 Coordinación Interna
3.1.9.2 Coordinación Externa
3.1.10 Hacienda Pública Municipal, Recaudación y Administración de Recursos
3.1.10.1 Los ingresos y Recursos Financieros de la Hacienda Pública
3.1.10.2 Impuesto
3.2 Manejo De Finanzas Públicas Municipales Innovadoras y Capacitación de
Agentes Municipales.
3.2.1 Concepto de Servidor Público
3.2.1.1 Capacitación para Autoridades y Funcionarios Municipales
3.2.1.2 Servicio profesional de Carrera
3.2.2 Posibles tipos de Financiamiento del Municipio
3.2.2.1 Marco General
3.2.2.2 Criterios Básicos
3.2.2.3 Identificación de Mecanismos
3.2.2.4 Metodología del Diseño
3.2.2.5 Características de los Mecanismos Financieros
3.2.3 Principales Modalidades de Financiamiento de Actividades de Naturaleza
L
estado (2000-2011)
Económica
3.2.3.1 Modalidades de Financiamiento
3.2.3.2 Modalidades no Reembolsables de Naturaleza Económica
3.2.3.3 Modalidades Reembolsables
3.2.4 Principales Modalidades de Financiamiento Reembolsable
3.2.4.1 Fideicomiso
3.2.4.2 Cofinanciamiento
3.2.4.3 Líneas de Redescuento
3.2.4.4 Líneas Especiales de Financiamiento
3.2.4.5 Fondos de Preinversión Productiva
3.2.4.6 Fondos de Garantía
3.2.5 Financiamiento Convencional (Promovido por proyectos)
3.2.5.1 Fondos Rotatorios
3.2.5.2 Mecanismos de Integración de Demanda. (Bancos de Insumos, Grupos
Solidarios, Crédito a través de Organizaciones, etc.)
3.2.5.3 Mecanismos Locales Ahorro Inversión. (Bancos Comunales, Cajas
Rurales, Cooperativas, etc.)
LI
estado (2000-2011)
3.2.6 Elementos Metodológicos del Desarrollo Municipal
3.2.6.1 Planificación a nivel Local
3.2.6.2 Desarrollo Económico Local y Agencias de Estudio Municipal
3.2.7 Capacitación a Agentes Municipales en la Utilización de Estructuras
Jurídicas-Financieras Innovadoras
3.2.7.1 Fideicomiso de Gestión de Pasivos
3.2.7.2 Fideicomiso de Desarrollo de Proyectos de Infraestructura
3.2.7.3 Fideicomiso de Gestión de Activos
3.2.7.4 Fideicomiso de Crédito
3.3 Finanzas Públicas Municipales y Competitividad regional
3.3.1 Dinámica Industrial y Finanzas Públicas Municipales
3.3.2 Competitividad Regional
3.3.2.1 Provisión y Acceso a Satisfactores Colectivos
3.3.3 Ingresos Públicos Municipales
3.3.3.1 Marco Normativo
3.3.4 Estructura de la Hacienda Municipal, Fuentes de ingresos
3.3.4.1 Ingresos Propios
LII
estado (2000-2011)
3.3.4.2 Características de los Impuestos
3.3.4.3 Derechos
3.3.4.4 Productos
3.3.4.5 Aprovechamientos
3.3.5 Deuda Pública
3.3.6 Transferencias
3.3.6.1 Generales
3.3.6.2 Especificas
3.3.7 Etapas del Proceso de Administración Financiera Municipal
3.3.8 Acciones para Incrementar los Ingresos Municipales
CAPÍTULO 4. Propuesta de política pública en el desarrollo del municipio
4.1 La Distribución Del Poder Hacia El Municipio En El Sistema Autonómico
Español. Comparación con El Mexicano
4.1.1 El municipio español y mexicano. Un estudio comparado
4.1.1.1 Antecedentes histórico-constitucionales de los municipios españoles y
mexicanos
4.1.1.2 El municipio en la Constitución de Cádiz. Inicio constitucional común para
LIII
estado (2000-2011)
España y México
4.1.1.3 El tratamiento constitucional del municipio español hasta la Constitución de
1978
4.1.1.4 El tratamiento constitucional del municipio mexicano antes de la
Constitución de 1917
4.1.2 Técnicas de delimitación de competencias hacia los municipios
4.1.2.1 El principio de generalidad y el principio de especialidad en las
Constituciones como técnica de delimitación de competencias y nuestra propuesta
(principio mixto)
4.1.2.2 El principio de "intereses exclusivos" y el principio de "asuntos de carácter
local"
4.1.2.3 El círculo de capacitación, participación y protección de los municipios
4.1.3 Recapitulación
4.2 Políticas de Desarrollo Local en México
4.2.1 Las posibilidades del Desarrollo Económico Local en México
4.2.2 Políticas de Desarrollo Económico Local
4.2.2.1 Descentralización de los Procesos de Toma de Decisiones
4.2.2.2 Privatización
LIV
estado (2000-2011)
4.2.2.3 Democratización
4.2.3 Políticas de Desarrollo Económico Local en México
4.2.3.1 Reorganización de los Aparatos del Estado y un cambio en la relación
entre Estado Nación y el Estado Local
4.2.3.2 Desmantelar el Estado Central Interventor
4.3 Perspectivas y posibilidades para mejorar el ámbito y contenido del sistema
nacional de coordinación fiscal
4.3.1 Ampliación de campos de colaboración administrativa
4.3.2 Establecimiento de nuevos criterios de distribución en la fórmula de
participaciones federales a los estados a fin de eliminar desequilibrios, rezagos y
criterios injustificados
4.3.3 Renegociación de espacios tributarios
4.3.4 Ampliación de la potestad tributaria a entidades federativas y municipios
4.3.5 Hacia una adecuación del marco jurídico desde la perspectiva de un
auténtico federalismo fiscal
4.3.6 Hacia la conformación de un sistema nacional de coordinación hacendaría
Conclusiones y Nueva Agenda De Investigación
Bibliografía
LV
estado (2000-2011)
6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.
HIPÓTESIS PRINCIPAL.
Una de las consecuencias de la conducción del federalismo fiscal en México, ha
sido el incremento de la dependencia financiera del municipio lo cual ha
desalentado el desarrollo económico del mismo, Si no se cuenta con un política
interna de deuda acorde con la capacidad del municipio, puede incurrirse en una
política fiscal de captación de ingresos fáciles, que en momentos de insolvencia se
transferirá al gobierno federal, lo que propiciaría dependencia política y
económica, y amenazando los principios fundamentales que soportan el
federalismo fiscal. La falta de promoción y gestión de obras y proyectos
controlados por diferentes actores de la comunidad son el principal obstáculo para
llevar a cabo el desarrollo económico municipal.
HIPÓTESIS SECUNDARIAS.
1. La promoción del Municipio al exterior, incorporado a, la creación de un

espacio óptimo para la actividad industrial la dotación de servicios y obra
pública son la mejor alternativa para impulsar el desarrollo económico local.
2. Es necesario que los Municipios adopten nuevas Políticas Administrativas y
dejen de depender del gobierno Estatal y Federal, con reingeniería
administrativa, menos corrupción eficiencia y eficacia, y capacitación de
personal. De esta manera es como propiciaran el desarrollo económico local.
LVI
estado (2000-2011)
7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS DE LAS HIPÓTESIS.
En la presente Investigación se intentó comprobar las siguientes hipótesis:
HIPÓTESIS PRINCIPAL:
Una de las consecuencias de la conducción del federalismo fiscal en México,
ha sido el incremento de la dependencia financiera del municipio lo cual ha
desalentado el desarrollo económico del mismo, Si no se cuenta con un política
interna de deuda acorde con la capacidad del municipio, puede incurrirse en
una política fiscal de captación de ingresos fáciles, que en momentos de
insolvencia se transferirá al gobierno federal, lo que propiciaría dependencia
política y económica, y amenazando los principios fundamentales que soportan
el federalismo fiscal. La falta de promoción y gestión de obras y proyectos
controlados por diferentes actores de la comunidad son el principal obstáculo
para llevar a cabo el desarrollo económico municipal.
La anterior hipótesis está comprobada ya que del desarrollo del estudio nos
podemos dar cuenta que ya que en la mayoría de los municipios mexicanos no
se cuenta con el personal debidamente capacitado tanto en materia jurídica y
financiera para el uso óptimo de los recursos municipales conocidos como
finanzas, y en casos extremos para la elaboración del presupuesto elemento
principales y más importante para la elaboración de Programas y Proyectos de
Desarrollo.
La Descentralización Municipal es un tema integral, a través, del cual se puede
impulsar el desarrollo en el ámbito local teniendo como punto de inicio el
LVII
estado (2000-2011)
municipio.
Aunque el Marco Jurídico del Municipio ha sido objeto de múltiples reformas en las
cuales se le otorgan una serie de facultades y atribuciones, no las ha podido
asimilar ya que no cuenta con el personal debidamente capacitado para la
elaboración de planes y programas de Desarrollo Económico. En la mayoría de los
casos los Ayuntamientos siguen dependiendo en gran parte del Gobierno Federal
limitando su función y solo esperar las aportaciones que la federación les hace
llegar convirtiéndose solo en administradores de los recursos federales.
La metodología y estrategia empleada por la administración en la elaboración de
estrategias municipales y la falta de promoción de obras y proyectos controlados
por diferentes actores de la comunidad son uno de los tantos obstáculos por los
que se puede llevar a cabo un desarrollo económico apropiado, pero peor aún, es
la falta de iniciativa por parte de la comunidad ya que no existe un espacio
apropiado para la participación ciudadana principalmente en la toma de decisiones
y en muchas ocasiones no se corresponde con el nivel de exigibilidad en los
periodos electorales.
Es necesario fortalecer, extender, y modernizar las instituciones municipales ya
que actualmente se conoce más sobre las dinámicas al interior de los Municipios
Mexicanos. Por ejemplo, en aquellas administraciones en donde se cuenta con
cuadros profesionales combinados con otras características son las que mejores
desempeños financieros presentan. Es por esto que debe fortalecerse la
dotación de funcionarios con mayor preparación técnica, con conocimientos en la

Administración Pública, al tiempo que se doten a los entes locales de mayores y
mejores elementos y equipos técnicos.
LVIII
estado (2000-2011)
Adicionalmente, deben promoverse los mecanismos y la cultura para una
adecuada rendición de cuentas en la esfera local. Mayores obligaciones
administrativas y fiscales requieren también de un mayor compromiso de los
administradores públicos y de procesos adecuados de fiscalización, diseño y
elaboración de políticas que llevan a los funcionarios a actuar veraz y
responsablemente.
HIPÓTESIS SECUNDARIAS
1.- La promoción del Municipio al exterior, incorporado a, la
creación de un espacio óptimo para la actividad industrial la
dotación de servicios y obra pública son la mejor alternativa para
impulsar el desarrollo económico local.
Como se demuestra de la lectura de la presente investigación, la anterior
hipótesis resultó ser falsa. La idea de que con la creación de un espacio óptimo
para la actividad industrial, aunados a la dotación de servicios públicos son la

mejor alternativa para impulsar el Desarrollo Económico Municipal, ya que en los
Municipios que cuentan con grandes industrias y son productores de capital tienen
que prestar mejores servicios pero siempre favoreciendo los intereses de los
privados, en otros casos los Municipios no cubren con el perfil que la industria
requiere, los intereses de los particulares no siempre se verán reflejados en la
calidad de vida de la población ya que existen dos tipos de satisfactores los
privados y los colectivos y mucho depende del capital que la comunidad tenga
acceso a los satisfactores privados.
LIX
estado (2000-2011)
"Desarrollo" sugiere la propiedad de las sociedades modernas de crecer, en
todos los sentidos. Socialmente, el desarrollo puede concebirse como el
"proceso permanente de mejoría en los niveles de bienestar social, alcanzado a
partir de una equitativa distribución del ingreso y de la erradicación de la pobreza,
observándose índices crecientes en la alimentación, educación, salud, vivienda,
medio ambiente y procuración de justicia en la población".
Al Hacer énfasis en el aspecto regional, el desarrollo puede entenderse como el
"proceso de cambio sostenido, que tiene como finalidad el progreso
permanente de la región, de la comunidad regional como todo y cada individuo
residente en ella".
De igual manera y ahondando en el concepto de Desarrollo Regional, puede
decirse que el mismo ha sido considerado en dos vertientes: a) subordinado al
contexto nacional, y b) independiente del contexto nacional.
Primeramente, el desarrollo regional es un proceso de desarrollo nacional a escala
regional (subnacional), que abarca las características económicas, sociales y

físicas del cambio en una zona durante un determinado periodo de tiempo,
identificándose objetivos en su consecución:
• Un nivel adecuado y creciente de eficiencia basado en la incorporación
orgánica de todos los recursos naturales y humanos y un manejo
estratégico de todos los recursos naturales y humanos en un manejo
estratégico del espacio económico y social;
• Una distribución territorial adecuada de los esfuerzos y beneficios del
desarrollo, en busca de la eliminación de los contrastes regionales adversos,
LX
estado (2000-2011)
relaciones interregionales, orgánicas y justas:
• Condiciones reales de un desarrollo interior auto sostenido y creciente;
• Una ocupación y un desarrollo metódico para orientar y facilitar el
desarrollo de los asentamientos humanos y de la vida de la comunidad;
• La incorporación sistematizada de la iniciativa y de la participación
popular y local.
En la segunda vertiente, el desarrollo regional se concibe:
• Como un aumento del bienestar en la región expresado en indicadores tales
como el ingreso por habitante, su distribución entre población, la disponibilidad
de servicios sociales y la educación de sus normas legales y administrativas;
• Como un proceso de transformación económica y social que comprende
crecimiento del producto per cápita, cambio de las estructuras productivas y
modernización de la sociedad en su conjunto. Entre otras cosas, se
manifiesta a través del equilibrio entre las regiones.
2.- Es necesario que los Municipios adopten nuevas Políticas
Administrativas y dejen de depender del gobierno Estatal y Federal,
con reingeniería administrativa, menos corrupción eficiencia y eficacia,
y capacitación de personal. De esta manera es como propiciaran el
desarrollo económico local.
Esta hipótesis resulta cierta, ya que de lo descrito con anterioridad, se
desprende: que es necesario que los Municipios se conviertan fundamentalmente
en actores y promotores del desarrollo social y económico de sus localidades, esto
LXI
estado (2000-2011)
involucra la participación directa de la comunidad en un proceso de cogestión con
las autoridades municipales, además, este nuevo esquema implica
responsabilidad social e institucional compartidas y claramente específicas, es
claro que se requiere impulsar políticas participativas en el proceso de
planificación estratégica.
Es bueno señalar que los Municipios cuentan con un sinnúmero de herramientas
que van desde la capacitación de personal en el área jurídico-administrativa y
hasta el manejo de Finanzas Públicas innovadoras de las cuales pueden hacer
uso y estimular el Desarrollo tanto Económico y Social, por lo que el Municipio
deberá generar sus propios instrumentos de gobierno a fin de volver más eficiente,
eficaz, oportuna y democrática la gestión del gobierno municipal con miras a
concebir un nuevo concepto de lo que hoy se conoce como Municipio, el mismo
Municipio debe preocuparse por ser el promotor y gestor del desarrollo local.
En la actualidad hay muchos municipios que cuentan con un desarrollo óptimo y
otros ya sea por no contar con las herramientas o el apoyo se han visto
rezagados. Y es aquí en donde surgen preguntas como; ¿Qué deben hacer los
municipios para estimular su Desarrollo Económico?
El proceso de descentralización es un camino, y el Municipio deberá readecuar su
organización a fin de elevar su eficiencia y cumplir con su nuevo rol. El proceso de
cambio debe ser innovador, práctico, útil, ordenado y estratégico para ello se
requiere que los Municipios hagan uso de instrumentos de gestión integral, con un
adecuado uso y conocimiento de las finanzas ya que como se mencionó en el
contenido del trabajo son una de las principales herramientas de trabajo del
Municipio, y para esto se debe de partir del hecho de que ningún recurso ha sido
LXII
estado (2000-2011)
suficiente para solventar la problemática y necesidades de la población, el tener
un mayor ingreso de recursos permite generar programas que muchas veces son
inoperantes ya que no son elaborados de acuerdo a los recursos existentes.
Lo que si queda claro, es que para que los Municipios puedan estimular el
Desarrollo Económico de su comunidad es necesario que adopten nuevas
políticas Administrativas, que hagan uso adecuado de las finanzas propias ya que
de ellas depende el que se puedan elaborar programas que permitan un
Desarrollo Económico y Social, que dejen de depender del Gobierno Estatal y
Federal, con reingeniería administrativa, menos corrupción eficiencia y eficacia, y
capacitación de personal.
LXIII
estado (2000-2011)
Objetivos
Objetivo General Preguntas Hipótesis Desarrollo
específicos
Analizar de manera • Reunir una breve ¿Qué es el Una de las CAPÍTULO 1. Marco
exploratoria, los semblanza municipio? consecuencias de la Teórico. Alcances y
antecedentes, situación histórica sobre el ¿Cuál es la conducción del Facultades del
actual y perspectiva de municipio en México justificación federalismo fiscal en Municipio
las funciones de las y como ha económica de la México, ha sido el 1.1. Origen y Concepto
Finanzas Públicas contribuido, dentro descentralización? incremento de la del Municipio
Municipales, en nuestro de los grandes ¿Cuántos niveles dependencia 1.2 Historia del
país, además de que a cambios sociales de gobierno debe financiera del Municipio Mexicano
través de ellas y del que transformaron haber? municipio lo cual ha 1.2.1 Antecedentes
mismo presupuesto de la realidad política, ¿Cómo se deben desalentado el 1.2.1.1 Época
egresos se pueden cultural y repartir las desarrollo económico Prehispánica
generar Programas de económica. competencias entre del mismo, Si no se 1.2.1.2 La Conquista
Desarrollo Económico, • Comprender la los niveles de cuenta con un política de México y Época
mediante los cuales se evolución histórica gobierno? interna de deuda Colonial
pueden optimizar los del municipio en ¿Qué esquemas de acorde con la 1.2.1.3 Etapa de la
recursos económicos, México, en las cooperación entre capacidad del Guerra de
financieros, materiales y diferentes épocas gobiernos debe municipio, puede Independencia
humanos; explorar nuevas sociales en México. establecerse? incurrirse en una 1.2.1.4 La Constitución
alternativas que puedan • Analizar los ¿Cómo impacta el política fiscal de de Cádiz
ayudar a obtener un buen diferentes avances nivel de desarrollo captación de ingresos 1.2.1.5 Plan de Iguala
desarrollo económico que se han logrado, del sistema fáciles, que en 1.2.1.6 El México
municipal sustentable. Y en la incorporación catastral en el momentos de Independiente
así contribuir al desarrollo de políticas y aumento de la insolvencia se 1.2.1.7 Constitución de
y la implementación de programas que recaudación predial transferirá al gobierno 1824
elementos fundamentales atienden la de los municipios federal, lo que 1.2.1.8 Las Siete
para la elaboración de autonomía del en México? propiciaría Leyes Constitucionales
una política federalista, municipio y sus ¿Cómo el dependencia política y 1.2.1.9 La Constitución
con la cooperación de los fuentes de municipio mexicano económica, y de 1857
tres órdenes de gobierno. financiamiento. ha evolucionado, y amenazando los 1.2.1.10 Periodo
• Identificar y ha contribuido, principios Porfirista
analizar cuánto dentro de los fundamentales que 1.2.1.11 El Movimiento
contribuye, a nuestra grandes cambios soportan el Social de 1910-1917
existencia, cultura y sociales que federalismo fiscal. La 1.2.1.12 La
calidad de vida, la transformaron la falta de promoción y Constitución de 1917
autonomía del realidad política, gestión de obras y 1.2.1.13 El Municipio
municipio. cultural y proyectos controlados Actual
• Conocer las económica actual? por diferentes actores 1.3 La Nueva Dinámica
condiciones de la ¿Cómo ha de la comunidad son el del Municipio
autonomía y fuentes evolución principal obstáculo Contemporáneo
de financiamiento históricamente el para llevar a cabo el 1.4 Alcances de la
del municipio, municipio, en las desarrollo económico Reforma de 1983
identificando los diferentes épocas municipal. 1.5 El Sistema
principales sociales en Federalista Mexicano
elementos de México? 1.6 Derecho Municipal
reforma legal que ¿Qué programas 1.7 Marco Jurídico del
requieren una pronta se deben atender Municipio en México
atención. por parte del 1.7.1 El Artículo 115
• Analizar municipio para Constitucional
innovaciones en los asegurar el 1.7.2 Estructura del
sistemas catastrales crecimiento y Estado Mexicano
como instrumento desarrollo de las 1.7.2.1 Estado
fundamental para comunidades en Mexicano, Soberanía,
incrementar la México? Forma de Gobierno y
recaudación del ¿Cuánto Estructura
impuesto predial, y contribuye, a 1.7.2.2 Constitución
por medio del nuestra existencia, Política de los Estados
Federalismo cultura y calidad de Unidos Mexicanos
LXIV
estado (2000-2011)
Cooperativo vida, la autonomía 1.7.2.3 Constituciones

Hacendario del municipio? Políticas de los 31
fortalecer las ¿Cuáles son las Estados de la
capacidades condiciones del Federación, Leyes
institucionales para municipio en Estatales
la administración de mexico? 1.7.2.4 Bandos y
las finanzas públicas ¿Qué elementos Reglamentos
municipales. principalmente Municipales, Leyes
• Analizar las requieren una Orgánicas Municipales
variables internas y pronta atención? 1.7.2.5 Bases del
externas que ¿Las innovaciones municipio en México
contribuyen al en los sistemas 1.8 Economía del
fortalecimiento e catastrales son Sector Público.
incremento de los instrumento Federalismo fiscal
ingresos propios, en fundamental para 1.8.1 Justificación
especial el sistema incrementar la económica de la
de recaudación recaudación del descentralización
predial. impuesto predial, y 1.8.1.1 Eficiencia
• Analizar la por medio del 1.8.1.2 Equidad
justificación Federalismo 1.8.1.3 Estabilización
económica de la Cooperativo 1.8.2 Los impuestos y
descentralización Hacendario los gastos regionales y
• Identificar las fortalecer las municipales
competencias entre capacidades 1.8.2.1 La participación
los niveles de institucionales para en impuestos
gobierno y los la administración 1.8.2.2 Sistemas de
proyectos de de las finanzas recargos
cooperación entre públicas 1.8.2.3 Impuestos
gobiernos municipales? propios
¿Cuáles son las 1.8.3 El financiamiento
variables internas y del gasto público
externas deficitario
determinantes de 1.8.3.1 Financiamiento
un sistema de mediante impuestos
recaudación 1.8.3.2 Financiamiento
tributario predial mediante
que aportan mayor transferencias
impacto en el 1.8.3.3 Financiamiento
incremento de los mediante deuda
ingresos del 1.8.3.3.1 Efectos
municipio? económicos de la
¿Tiene justificación deuda pública
económica la 1.9 Política Y Gestión
descentralización? Fiscal
¿Existen las Intergubernamental En
competencias entre México
los niveles de 1.9.1 La política
gobierno y los pública en el marco de
proyectos de la acción
cooperación entre gubernamental
gobiernos? 1.9.2 La política fiscal
como política pública
1.9.3 El ciclo de la
política fiscal en
México
1.9.4 Postulados
básicos para el análisis
1.10 Marco Jurídico y
Reglamentario del
LXV
estado (2000-2011)
Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal
1.10.1 El sistema de
distribución de
competencias en el
régimen federal de
gobierno
1.10.2 Análisis del
marco normativo de las
haciendas públicas
1.10.3 La facultad
tributaria de la
federación y las
entidades federativas:
los pesos específicos
1.10.4 El fenómeno de
la concurrencia
contributiva
intergubernamental
1.10.5 La alternativa
de la coordinación
fiscal
1.10.6 Hacia una
adecuación integral del
marco normativo que
favorezca un nuevo
federalismo fiscal
CAPÍTULO 2.
Antecedentes del
municipio mexicano en
el sistema nacional de
coordinación fiscal,
federalismo y
distribución del poder
2.1 El municipio en el
sistema nacional de
coordinación fiscal
2.1.1 Antecedentes y
situación financiera
actual del municipio en
México
2.1.2 Presencia de los
municipios en el
sistema nacional de
2.1.3 Procedimiento
para la distribución de
las participaciones al
municipio
2.1.3.1 La distribución
de las participaciones
estatales y federales a
los municipios: el caso
del estado de México
2.1.4 Caracterización
financiera del
municipio mexicano
2.2 La distribución del
poder del municipio en
LXVI
estado (2000-2011)
el sistema federal
mexicano
2.2.1 El federalismo
mexicano
2.2.1.1 Los orígenes
del federalismo en
México
2.2.1.2 El federalismo
mexicano durante el
siglo XX
2.2.1.3 El federalismo
mexicano a inicios del
siglo XXI
2.2.1.4 La
configuración
constitucional del
federalismo mexicano
2.2.1.5 Comentario al
artículo 40
constitucional
artículo 41
constitucional
2.2.1.7 Comentario a
los artículos 42 y 43
constitucionales
artículo 124
constitucional
2.2.1.9 Facultades
atribuidas a la
Federación
2.2.1.10 Facultades
atribuidas a las
entidades federativas
2.2.1.11 Facultades
prohibidas a la
Federación
2.2.1.12 Facultades
prohibidas a las
entidades federativas
2.2.1.13 Facultades
coincidentes
2.2.1.14 Facultades
coexistentes
2.2.1.15 Facultades de
auxilio
2.2.1.16 Facultades
que emanan de la
jurisprudencia
2.2.2 El Senado
mexicano
carácter jurisdiccional
del Senado
carácter político del
Senado
2.2.3 El sistema de
LXVII
estado (2000-2011)
producción normativa
en el federalismo
mexicano
2.2.4 El municipio en el
sistema federal. La
configuración
constitucional del
municipio
2.2.4.1 El artículo 115
en la Constitución de
1917
2.2.4.2 Reformas y
adiciones al artículo
115 desde 1917 hasta
1983
2.2.4.3 Modificaciones
del artículo 115
producidas por la
reforma del 23 de
diciembre de 1999
2.3 El impuesto de la
propiedad en el
federalismo hacendario
mexicano
2.3.1 Federalismo
mexicano
2.3.2 Finanzas
públicas y primera
generación de
federalismo fiscal
2.3.3 El empuje de la
historia municipal
2.3.4 Descentralización
y federalismo
cooperativo
2.3.5 Federalismo
cooperativo, fiscal o
hacendario
2.3.6 Integración y
análisis de la hacienda
pública municipal
2.3.7 El impuesto de la
propiedad: ingresos
locales para bienes
locales
2.3.8 La recaudación
tributaria predial como
falla de gobierno
2.3.9 ¿El catastro es
sólo un instrumento
recaudatorio?
2.3.10 El impuesto
predial
2.3.11 ¿Dónde quedó
el catastro?
2.3.12 Experiencias
internacionales y
latinoamericanas
LXVIII
estado (2000-2011)
Objetivos
específicos
Analizar de manera • Señalar la falta de ¿Existe la falta de La promoción del CAPÍTULO 3. La
exploratoria, los interés de la interés por parte de Municipio al exterior, Gestión Pública
antecedentes, situación sociedad y el la sociedad y el incorporado a, la Municipal.
actual y perspectiva de gobierno por apoyar gobierno por creación de un espacio Financiamiento,
las funciones de las la autonomía del apoyar y proteger óptimo para la Competencia, y
Finanzas Públicas municipio. el derecho legal de actividad industrial la Sustentabilidad
Municipales, en nuestro • Identificar si el la autonomía del dotación de servicios y 3.1 Finanzas Públicas
país, además de que a presupuesto, la falta municipio obra pública son la y Desarrollo
través de ellas y del de promoción y mexicano? mejor alternativa para Económico Municipal
mismo presupuesto de gestión de obras y ¿La falta de impulsar el desarrollo 3.1.1 Finanzas
egresos se pueden proyectos promoción y económico local. Públicas Municipales
generar Programas de controlados por gestión de obras y 3.1.1.1 Ramo 33,
Desarrollo Económico, diferentes actores proyectos Aportaciones
mediante los cuales se de la comunidad controlados por Federales a Estados y
pueden optimizar los son el principal diferentes actores Municipios
recursos económicos, obstáculo para llevar de la comunidad 3.1.2 Desarrollo
financieros, materiales y a cabo el desarrollo son el principal Económico Municipal
humanos; explorar nuevas económico obstáculo para 3.1.3 Mecanismos de
alternativas que puedan municipal. llevar a cabo el Estudio Municipal
ayudar a obtener un buen • Analizar y valorar desarrollo 3.1.3.1 Diagnósticos
desarrollo económico el sustento económico Locales
municipal sustentable. Y normativo que municipal? 3.1.3.2 Planificación
así contribuir al desarrollo permite estructurar ¿La desatención Estratégica
y la implementación de las haciendas por parte del 3.1.3.3 Presupuesto
elementos fundamentales públicas en México, gobierno mexicano Participativo
para la elaboración de regular sus ámbitos del costo-beneficio 3.1.3.4 Consultas
una política federalista, competenciales y que se obtiene de Locales
con la cooperación de los asegurar un la autonomía 3.1.3.5 Identificación y
tres órdenes de gobierno. funcionamiento municipal afecta el Formulación de
armónico en sus desarrollo y Proyectos Productivos
diferentes relaciones crecimiento 3.1.3.6 Programas de
municipales. económico en Inversión Pública
• Proporcionar México? Municipal
elementos que ¿La creación de 3.1.3.7 Oficinas
permitan conocer la iniciativas, en torno Municipales para el
forma en que a la actividad del Desarrollo Económico
operan las Finanzas municipio, su Local o para la
Municipales. sustentabilidad Promoción de Mediana
• Analizar si la autonomía y y Pequeña Empresa.
creación de un desarrollo exterior, (MyPE)
espacio óptimo para dentro de nuestra 3.1.3.8 Mejora De la
la actividad industrial política económica Competitividad y
la dotación de y social, dará Capacidad de
servicios y obra mayores Acumulación de las
pública, aunados a oportunidades al Empresas
la promoción del bienestar de la 3.1.4 Generación de
Municipio al sociedad? Micro y Pequeña
exterior, son la ¿El establecimiento Empresa
mejor alternativa del federalismo 3.1.4.1 Marco Jurídico
para impulsar el cooperativo 3.1.5 El Rol del
Desarrollo hacendario, como Gobierno Municipal en
Económico Local. práctica federal, la Promoción
• Analizar y fortalecerá las Económica
determinar que los finanzas públicas 3.1.6 Gestión
municipios puedan municipales? Municipal
estimular el ¿Cómo se ha 3.1.6.1 Control de
desarrollo desarrollado a nivel Gestión
LXIX
estado (2000-2011)
económico Local, internacional la 3.1.6.2 Características

mediante la autonomía del de la Gestión
adopción de municipio? 3.1.6.3 Instrumentos
nuevas políticas ¿El costo social de Control de Gestión
administrativas y será mayor si se 3.1.6.4 Órganos
dejen de depender ignorar la Responsables de la
del Gobierno autonomía del Gestión
Estatal y Federal, municipio y no se 3.1.6.5 El Marco
con reingeniería realiza una reforma Jurídico del Control de
administrativa, legal que mejore Gestión
menos corrupción sus fuentes de 3.1.7 Lineamientos
eficiencia y financiamiento y su Generales para la
eficacia, así como sustentabilidad? Implementación del
la capacitación de ¿El apoyar la Control de Gestión
su personal. autonomía del 3.1.7.1 El Proceso de
• Analizar y municipio, es Control de Gestión
establecer el fundamental para 3.1.7.2 Fijación de
federalismo la política Patrones de Medida
cooperativo económica de 3.1.7.3 Medición de
hacendario, como desarrollo de Resultados
práctica federal, México? 3.1.7.4 Evaluación
para fortalecer las ¿Los problemas y 3.1.7.5 Aplicación de
finanzas públicas desigualdades Medidas Correctivas
municipales. presupuestarias 3.1.8 Tipos de Control
• Analizar, e que sufre el de Gestión
equiparar municipio podran 3.1.8.1 Control Jurídico
experiencias a nivel ser eliminadas a 3.1.8.2 Control
internacional corto plazo? Administrativo
respecto a la ¿Cómo calcular el 3.1.8.3 Control
autonomia y potencial Contable
sustentabilidad del recaudatorio y el 3.1.8.4 Control Físico
municipio. esfuerzo tributario Financiero
• Observar la predial de los 3.1.9 La Coordinación
realidad y el costo municipios? del Control de Gestión
social de ignorar la ¿El Federalismo 3.1.9.1 Coordinación
autonomía del Cooperativo Interna
municipio si no se Hacendario puede 3.1.9.2 Coordinación
realiza una reforma fortalecer la gestión Externa
legal que mejore sus de las finanzas 3.1.10 Hacienda
fuentes de públicas Pública Municipal,
financiamiento y su municipales, Recaudación y
sustentabilidad. apoyando la Administración de
• Identificar el modernización de Recursos
derecho y protección los Catastros 3.1.10.1 Los ingresos y
de la autonomía del municipales? Recursos Financieros
municipio, como de la Hacienda Pública
fundamental para la 3.1.10.2 Impuesto
política económica 3.2 Manejo De
de desarrollo de Finanzas Públicas
México. Municipales
• Identificar los Innovadoras y
problemas y Capacitación de
desigualdades Agentes Municipales.
presupuestarias que 3.2.1 Concepto de
sufre el municipio. Servidor Público
• Identificar y 3.2.1.1 Capacitación
analizar las variables para Autoridades y
internas y externas Funcionarios
determinantes de un Municipales
LXX
estado (2000-2011)
sistema de 3.2.1.2 Servicio

recaudación profesional de Carrera
tributario predial que 3.2.2 Posibles tipos de
aportan mayor Financiamiento del
impacto en el Municipio
incremento de los 3.2.2.1 Marco General
ingresos del 3.2.2.2 Criterios
municipio Básicos
• Analizar el 3.2.2.3 Identificación
potencial de Mecanismos
recaudatorio y el 3.2.2.4 Metodología
esfuerzo tributario del Diseño
predial de los 3.2.2.5 Características
municipios de los Mecanismos
• Determinar como Financieros
el Federalismo 3.2.3 Principales
Cooperativo Modalidades de
Hacendario puede Financiamiento de
fortalecer la gestión Actividades de
de las finanzas Naturaleza Económica
públicas 3.2.3.1 Modalidades de
municipales, Financiamiento
mediante la 3.2.3.2 Modalidades no
modernización de Reembolsables de
los Catastros Naturaleza Económica
municipales 3.2.3.3 Modalidades
Reembolsables
3.2.4 Principales
Modalidades de
Financiamiento
Reembolsable
3.2.4.1 Fideicomiso
3.2.4.2
Cofinanciamiento
3.2.4.3 Líneas de
Redescuento
3.2.4.4 Líneas
Especiales de
Financiamiento
3.2.4.5 Fondos de
Preinversión
Productiva
3.2.4.6 Fondos de
Garantía
3.2.5 Financiamiento
Convencional
(Promovido por
proyectos)
3.2.5.1 Fondos
Rotatorios
3.2.5.2 Mecanismos de
Integración de
Demanda. (Bancos de
Insumos, Grupos
Solidarios, Crédito a
través de
Organizaciones, etc.)
3.2.5.3 Mecanismos
Locales Ahorro
LXXI
estado (2000-2011)
Inversión. (Bancos
Comunales, Cajas
Rurales, Cooperativas,
etc.)
3.2.6 Elementos
Metodológicos del
Desarrollo Municipal
3.2.6.1 Planificación a
nivel Local
3.2.6.2 Desarrollo
Económico Local y
Agencias de Estudio
Municipal
3.2.7 Capacitación a
Agentes Municipales
en la Utilización de
Estructuras Jurídicas-
Financieras
Innovadoras
3.2.7.1 Fideicomiso de
Gestión de Pasivos
Desarrollo de
Proyectos de
Infraestructura
Gestión de Activos
Crédito
3.3 Finanzas Públicas
Municipales y
Competitividad
regional
3.3.1 Dinámica
Industrial y Finanzas
Públicas Municipales
3.3.2 Competitividad
Regional
3.3.2.1 Provisión y
Acceso a Satisfactores
Colectivos
3.3.3 Ingresos Públicos
Municipales
3.3.3.1 Marco
Normativo
3.3.4 Estructura de la
Hacienda Municipal,
Fuentes de ingresos
3.3.4.1 Ingresos
Propios
3.3.4.2 Características
de los Impuestos
3.3.4.3 Derechos
3.3.4.4 Productos
3.3.4.5
Aprovechamientos
3.3.6.1 Generales
LXXII
estado (2000-2011)
3.3.6.2 Especificas
3.3.7 Etapas del
Proceso de
Administración
Financiera Municipal
3.3.8 Acciones para
Incrementar los
Ingresos Municipales
Objetivos
específicos
Analizar de manera • Plantear los ¿Son adecuadas Es necesario que los CAPÍTULO 4.
exploratoria, los elementos básicos las distintas Municipios adopten Propuesta de política
antecedentes, situación para el diseño de iniciativas e nuevas Políticas pública en el desarrollo
actual y perspectiva de una política pública instancias Administrativas y del municipio
las funciones de las en materia de gubernamentales dejen de depender del 4.1 La Distribución Del
Finanzas Públicas modernización y con respecto al gobierno Estatal y Poder Hacia El
Municipales, en nuestro actualización de desarrollo y Federal, con Municipio En El
país, además de que a recaudación local. bienestar de la reingeniería Sistema Autonómico
través de ellas y del • Aportar elementos autonomia y administrativa, menos Español. Comparación
mismo presupuesto de para la elaboración sustentabilidad del corrupción eficiencia y con El Mexicano
egresos se pueden de una política municipio? eficacia, y 4.1.1 El municipio
generar Programas de federalista, con la ¿La implantación capacitación de español y mexicano. Un
Desarrollo Económico, cooperación de los de una reforma personal. De esta estudio comparado
mediante los cuales se tres órdenes de integral de estado manera es como 4.1.1.1 Antecedentes
pueden optimizar los gobierno. desarrollara los propiciaran el histórico-
recursos económicos, • Determinar los cambios para un desarrollo económico constitucionales de los
financieros, materiales y costos y beneficios mejor encuentro local. municipios españoles y
humanos; explorar que se obtendrían entre las mexicanos
nuevas alternativas que atreves de generar comunidades y el 4.1.1.2 El municipio en
puedan ayudar a obtener programas de municipio? la Constitución de
un buen desarrollo desarrollo ¿La creación de Cádiz. Inicio
económico municipal económico que iniciativas de constitucional común
sustentable. Y así propicien la participación para España y México
contribuir al desarrollo y la autonomía del recaudatoria, darán 4.1.1.3 El tratamiento
implementación de municipio, en el mayor importancia constitucional del
elementos fundamentales crecimiento y fuentes de municipio español
para la elaboración de económico de financiamiento al hasta la Constitución de
una política federalista, México. municipio? 1978
con la cooperación de los • Definir posibles ¿La participación 4.1.1.4 El tratamiento
tres órdenes de gobierno. alternativas que de la sociedad constitucional del
incremente a dará alternativas, municipio mexicano
mediano plazo el en los asuntos de antes de la Constitución
desarrollo y la autonomía del de 1917
bienestar de la municipio? 4.1.2 Técnicas de
autonomia y ¿Cuáles son las delimitación de
sustentabilidad del posibilidades de competencias hacia los
municipio. implementación de municipios
• Desarrollar los una política 4.1.2.1 El principio de
cambios que federalista generalidad y el
propiciaran un encaminada a principio de
mayor y mejor incrementar los especialidad en las
encuentro entre las ingresos propios de Constituciones como
comunidades y el los municipios, a técnica de delimitación
municipio. Para través del de competencias y
implantar una desarrollo nuestra propuesta
reforma integral de catastral? (principio mixto)
estado. 4.1.2.2 El principio de
LXXIII
estado (2000-2011)
• Cimentar la base "intereses exclusivos" y

para iniciativas, que el principio de "asuntos
dentro de nuestra de carácter local"
democracia se de 4.1.2.3 El círculo de
mayor importancia y capacitación,
fuentes de participación y
financiamiento del protección de los
municipio. municipios
• Definir posibles 4.1.3 Recapitulación
alternativas para 4.2 Políticas de
contribuir a la Desarrollo Local en
formación de una México
sociedad más 4.2.1 Las posibilidades
participativa, en los del Desarrollo
asuntos de la Económico Local en
autonomía del México
municipio, ya sea 4.2.2 Políticas de
presente, o Desarrollo Económico
pendiente de las Local
decisiones 4.2.2.1
gubernamentales. Descentralización de
• Determinar las los Procesos de Toma
posibilidades de de Decisiones
implementación de 4.2.2.2 Privatización
una política 4.2.2.3
federalista Democratización
encaminada a 4.2.3 Políticas de
incrementar los Desarrollo Económico
ingresos propios de Local en México
los municipios, a 4.2.3.1 Reorganización
través del desarrollo de los Aparatos del
catastral Estado y un cambio en
la relación entre Estado
Nación y el Estado
Local
4.2.3.2 Desmantelar el
Estado Central
Interventor
4.3 Perspectivas y
posibilidades para
mejorar el ámbito y
contenido del sistema
nacional de
4.3.1 Ampliación de
campos de
colaboración
administrativa
4.3.2 Establecimiento
de nuevos criterios de
distribución en la
fórmula de
participaciones
federales a los estados
a fin de eliminar
desequilibrios, rezagos
y criterios injustificados
4.3.3 Renegociación de
espacios tributarios
LXXIV
estado (2000-2011)
4.3.4 Ampliación de la
potestad tributaria a
entidades federativas y
municipios
4.3.5 Hacia una
adecuación del marco
jurídico desde la
perspectiva de un
auténtico federalismo
fiscal
4.3.6 Hacia la
conformación de un
sistema nacional de
coordinación
hacendaría
LXXV
estado (2000-2011)
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN.
El Municipio Mexicano a través de su historia ha sido objeto de un sinfín de
Reformas Constitucionales, algunas de las cuales han permitido la
descentralización tanto económica, política y social, es decir, el Municipio será el
encargado de crear sus propias fuentes de ingreso, será el responsable de tomar
decisiones de carácter político y social en la creación e igualdad de oportunidades
para la comunidad, de esta manera el Municipio podrá ser capaz de Gobernarse
por sí solo y dejará de ser o al menos dependerá en menor cantidad del gobierno
Estatal o Federal.
La perspectiva del desarrollo sugiere la propiedad de las sociedades modernas de
crecer en todos los sentidos. Desde el punto de vista social, el desarrollo puede
concebirse como el "proceso permanente de mejoría en los niveles de bienestar
social, alcanzado a partir de una equitativa distribución del ingreso y de la
erradicación de la pobreza, observándose índices crecientes en la alimentación,
educación, salud, vivienda, medio ambiente y procuración de justicia en la

población".
Al hacer énfasis en el aspecto regional, el desarrollo puede entenderse como el
"proceso de cambio sostenido, que tiene como finalidad el progreso permanente
de la región, de la comunidad regional como todo y cada individuo residente en
ella".
De igual forma y profundizando en el concepto de Desarrollo Regional, puede
LXXVI
estado (2000-2011)
En el primer caso, el desarrollo regional es un proceso de desarrollo nacional a
escala regional (subnacional), que abarca las características económicas, sociales
y físicas del cambio en una zona durante un determinado periodo de tiempo,
identificándose los siguientes objetivos en su consecución:
desarrollo, en busca de la eliminación de los contrastes regionales
adversos, relaciones interregionales, orgánicas y justas:
• Una ocupación y un desarrollo metódico para orientar y facilitar el desarrollo
de los asentamientos humanos y de la vida de la comunidad;

• La incorporación sistematizada de la iniciativa y de la participación popular
y local.
• Como un aumento del bienestar en la región expresado en indicadores
tales como el ingreso por habitante, su distribución entre población, la
disponibilidad de servicios sociales y la educación de sus normas legales y
administrativas;
LXXVII
estado (2000-2011)
Señalaremos que las expectativas creadas por el concepto de Desarrollo no han
encontrado una comprobación plena en las denominadas regiones en vías de
desarrollo o de economías emergentes. El Desarrollo cotidianamente ha sido

puesto en entredicho para satisfacer las necesidades de las regiones
latinoamericanas, por lo cual en muchas de ellas el desarrollo se ha convertido en
un mal necesario.
Rechazar este concepto implica para las sociedades o regiones quedar
marginadas de las ayudas para el desarrollo. En tanto aceptarlo implica
condescender con las sociedades y sistemas dominantes, que son los que
finalmente determinarán "que es el Desarrollo". Por tal motivo, las regiones en vías
de desarrollo aun transitan en busca de los medios o factores para acelerar su
desarrollo en esta era de la globalización.
Uno de estos medios considerados es el mercado, básicamente a través de los
mecanismos de competencia que conlleva. Constituir sistemas de competitividad
exige avances razonablemente simultáneos en la red de contactos que definen a
las empresas y regiones.
Asimismo, la competitividad regional puede conceptualizarse como compleja
amalgama conformada por la variedad de factores tales como el demográfico,
geográfico, ecológico-ambiental, económico, infraestructura y apoyos públicos
regionales, en permanente unidad e interacción.
LXXVIII
estado (2000-2011)
La interacción de esta diversidad de factores permite a las empresas y regiones
ser más competitivas con respecto a otras. Con una adecuada capacitación y la
elaboración de Políticas de Desarrollo Económico adecuadas a cada localidad se
pueden generar alternativas que permitan un Crecimiento Económico y en
consecuencia el Desarrollo Social.
El Ayuntamiento puede y debe convertirse en el centro de desarrollo de su
comunidad, a través, de mecanismos que pueden ir desde el financiamiento
externo con Organismos Estatales, Federales e Internacionales, y hasta la
creación de Infraestructura como medio para atraer la Inversión Privada.
La existencia en la actualidad de varias instituciones privadas, públicas y
académicas, que constantemente están estudiando el actuar diario del Municipio.
El conocimiento que surge a través de estas iniciativas es fundamental pues
representan el soporte para la adecuada formulación de la política municipal. El
apoyo y la participación constante en los diferentes foros y eventos que realizan
"los municipalistas mexicanos", son de gran ayuda ya que las recomendaciones

que ahí emanan deben ser tomadas en cuenta y evaluadas. Asimismo es
importante formar grupos de estudio desde las mismas dependencias públicas,
que contrasten con las propuestas presentadas por los diversos sectores ya que
representan una alternativa para la solución de problemas prácticos y para el
diseño e implementación de Políticas.
De este modo, resultado de la investigación podemos determinar las siguientes
vertientes de trabajo, con el fin de transformar la realidad identificada en los

municipios:
LXXIX
estado (2000-2011)
1. Establecer un programa de modernización administrativa que incluya la
profesionalización del personal, así como la asimilación de las nuevas
tecnologías de la información y las comunicaciones.
Es necesario fortalecer y modernizar las instituciones municipales en consonancia
con la propia dinámica al interior de los Municipios Mexicanos. Por ejemplo, en
aquellas administraciones en donde se cuenta con cuadros profesionales

combinados con otras características son las que mejores desempeños
financieros presentan. Es por esto que debe fortalecerse la dotación de
funcionarios con mayor preparación técnica, con conocimientos en la
2. Implementar y aplicar en la mayor cantidad de municipios posibles los
modelos relativos a la transparencia y rendición de cuentas que se
desarrollan a nivel estatal y federal.

responsablemente.
Existen muchos Municipios que cuentan con un desarrollo óptimo, en algunos
casos esto se debe a la adecuada combinación de factores demográficos,
geográficos, ecológico-ambiental, económico, infraestructura y apoyos públicos
LXXX
estado (2000-2011)
regionales, los cuales se encuentran en permanente unidad e interacción y otros
tantos que ya por no contar con las herramientas o el apoyo se han rezagado.
A este perspectiva, conocida como de la teoría de la Planificación Regional,
(ventajas comparativas y ventajas absolutas) está caracterizadas por la
competitividad, es decir, la capacidad de una región para adelantar a otras en el
acceso al conocimiento y tecnología, a los recursos públicos y privados, así como

al mercado para la venta de sus productos o la adquisición de recursos y materias
primas y la cual es resultado de la convivencia e interacción de elementos y
aspectos heterogéneos.
3. Dotar a los municipios de las facultades y autonomía necesaria para
fortalecer sus capacidades financieras, evitando la excesiva dependencia a
la manipulación política que significan la asignación presupuestal definida
en otros niveles de gobierno.
Es necesario dotar a los municipios en el ámbito financiero de mecanismos
apropiados para que puedan hacer frente a las obligaciones contraídas. En

ocasiones los impuestos no son cobrados por los municipios o no se hace uso de
las facultades que en materia tributaria poseen, se les debe de otorgar mayor
margen de acción a estos en cuantos a tarifas, formas de cobro y bases
tributarias.
Especificando correctamente las posibilidades que poseen en tal sentido y
adecuar las fórmulas de distribución de recursos, de manera tal que se reporten
ventajas por el cobro de los tributos correspondientes.
LXXXI
estado (2000-2011)
La visión Keynesiana que predomino en México aunada a un gobierno centralista
que generó grandes desigualdades entre las regiones así como al interior de las
mismas, esto se tradujo en pequeños territorios que concentraron población,
recursos económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo al
resto del territorio. Con el cambio de la visión Keynesiana a la Neoclásica
adoptada por el Gobierno Mexicano, quedo claro que no se requiere una política
específica que promueva el Desarrollo Regional, ya que es evidente que de no
existir una acción clara por parte del Gobierno Federal y Estatal, que permita
consolidar las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales
para que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo
local, es difícil que exista o se de dicho desarrollo.
Está claro que existe un debilitamiento del régimen municipal, este se ve reflejado
precisamente en que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar
abiertamente en la toma de decisiones y que es necesario devolver a la
comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones que han de
afectar su bienestar y su desarrollo.
La urgencia de reformar la normatividad y concepción del régimen municipal, debe
fundamentarse en la concepción de un gobierno descentralizado y que lleva
implícito la auténtica democracia y un sistema republicano, e inspirarse en la
participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los
medios de solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser resueltos.
Con relación a los Ingresos Municipales y la potestad tributaria es necesario

trasladar competencias de órganos nacionales centrales o descentralizados a los
municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de ingresos
LXXXII
estado (2000-2011)
autónomos capaces de financiar los servicios.
Los procesos de descentralización fiscal y administración en México, son un
ejemplo, de que el actual sistema de Participaciones y Aportaciones Federales
traen consigo cierta reducción en el sistema fiscal de las administraciones
municipales, y que pese a las facultades tributarias que la ley ha otorgado a los
municipios mexicanos, se mantienen desequilibrios que se presentaban al

momento de iniciar el proceso de descentralización Política, Fiscal y
Administrativa. Esto es un desequilibrio vertical y uno horizontal.
En el primer caso, el desequilibrio vertical se origina básicamente en la limitada
capacidad impositiva de los municipios mexicanos y en las enormes
responsabilidades de gasto público que deben efectuar. Esta situación los
conduce a depender considerablemente de las transferencias Federales. Los
desequilibrios horizontales tienen que ver con las enormes diferencias entre
regiones, y la necesidad de buscar una mayor capacidad e igualdad a través de
los recursos que la Federación entrega a los gobiernos locales.
Asimismo, los procesos como la descentralización, globalización y la crisis
financiera están abriendo oportunidades para que los actores locales gestionen
directamente con sus recursos el desarrollo de su entorno, que en el Estado aún
no se rompe con los paradigmas de proyectos sectoriales con control central y que
deben de tener acciones de escala, y lo más importante, es que existen una
cantidad enorme de iniciativas locales que sin duda son el insumo principal para el
diseño de una Política de Desarrollo Económico local en México.
Nueva agenda
LXXXIII
estado (2000-2011)
a) El fortalecimiento municipal debe empezar con una mejor delimitación de su
autonomía, en clave legislativa, acompañada de una mayor capacidad
financiera que le permita hacer frente a los retos que la sociedad actual les
exige.
No obstante, ante la falta de esa posibilidad legal y constitucional, así como de la
vaguedad como se encuentra configurado el actual concepto de autonomía, el
cual no permite definir claramente qué competencias o capacidades le
corresponde al municipio y cuáles no, el único habilitado para definir mediante
jurisprudencia lo anterior es el Tribunal Constitucional (que no puede crear pero sí
asignar competencias), además de marcar los límites de la autonomía local.
Las controversias constitucionales han marcado el inicio del respeto a las
competencias y a la autonomía de los municipios, aunque, como ya se comentó,
de poco sirve que el municipio tenga muchas competencias si las mismas no van
acompañadas de un financiamiento y un fortalecimiento de su vida institucional,
así como de la creación de un servicio civil de carrera municipal que les permita
hacer frente a su responsabilidad y compromiso constitucional.
Por otro lado, las controversias siguen teniendo una gran carencia y deuda
histórica con las municipalidades, pues cuando el municipio impugna leyes del
Estado o la Federación, el efecto de la sentencia sólo es entre partes, con lo que
para el municipio la famosa fórmula Otero todavía sigue rigiendo. Además, se
rompe el principio de igualdad y de justicia. Aunque ha habido avances, todavía no
podemos concluir que el municipio tenga una total protección frente a la
Federación y a los estados, puesto que, la ley inconstitucional sólo es desaplicada
al municipio que interpuso la controversia; por lo tanto, el resto de los municipios
LXXXIV
estado (2000-2011)
no se podrá beneficiar de dicha sentencia. Según los antecedentes, los municipios
que regularmente interponen un procedimiento de este tipo son los municipios
grandes y con mayor infraestructura económica y técnica, por lo que los
municipios pequeños, que son los que habitualmente tienen más carencias, siguen
siendo los grandes olvidados de la protección municipal, pues para éstos, la ley
inconstitucional seguirá siendo efectiva a sabiendas de que viola la Constitución y
su autonomía municipal
La cuestión de los impuestos
El federalismo hacendario es la práctica federalista que convoca la participación
de los tres órdenes de gobierno en la atención de la Hacienda Municipal bajo los
preceptos de la segunda generación del federalismo fiscal. Incrementar los
ingresos propios de los municipios se formula como el principal objetivo, propone
como estrategia de la Política Fiscal Municipal el cobro indirecto y tributario, para
cumplir con su función de asignación o provisión de servicios. Donde el impuesto
inmobiliario, impuesto de la propiedad o impuesto predial es el impuesto más
importante en términos de impacto recaudatorio y de capacidad tributaria para los
municipios. De tal manera que las estrategias deben direccionarse a los factores
que puedan incrementar la recaudación predial.
El Catastro es la parte inicial del proceso para el incremento de los ingresos
propios, pero la considera también, como el instrumento medular en la gestión de
los recursos, ya que al ser multifinalitario auxiliará en la gestión integral de los
municipios. El catastro es un sistema de información territorial cuyo inventario
actualizado de la propiedad inmueble constituye la base para el cobro de las
contribuciones locales que tienen como base el valor de la propiedad inmueble, tal
LXXXV
estado (2000-2011)
es el caso específico del impuesto predial. El rendimiento recaudatorio de dicha
contribución no sólo depende del desarrollo eficiente de las funciones de
recaudación y cobranza correspondientes, sino también de los esfuerzos técnicos
y administrativos que emprendan las áreas catastrales como responsables de
mantener actualizados los registro de la propiedad inmueble y de definir
coordinadamente con las áreas de ingresos, los criterios de política fiscal-catastral
que es conveniente impulsar para lograr resultados recaudatorios más efectivos.
La Secretaría de Hacienda (SHCP) a través de sus informes ha manifestado que
la falta de cobro del predial atenta contra el desarrollo, fomenta la especulación y
distorsiona el uso de los inmuebles, y que la tasa efectiva del impuesto predial en
México es 30 veces más bajo que el promedio de los países de la OCDE. Su
función de distribución y desarrollo, compromete al Gobierno Federal atender el
impulso de opciones de recaudación local, como el impuesto predial, con el fin de
disminuir la presión sobre el incremento de las transferencias federales, así como
de procurar un gasto más eficiente por el efecto “valor de origen” con recursos
provenientes de la recaudación local. El Gobierno Federal está obligado a integrar
bajo un enfoque sistémico todos los esfuerzos que sus órganos, dependencias y
organismos actualmente realizan en torno a la modernización catastral de los
municipios y el fomento de la recaudación predial. En ese mismo sentido, las
Entidades federativas se verían beneficiadas con los incrementos en la
recaudación predial por parte de los municipios que integrar territorialmente cada
Estado, ya que la normatividad actual premia sin distinción, ambos órdenes de
gobierno, en cuanto al esfuerzo recaudatorio.
LXXXVI
estado (2000-2011)
Un primer paso para incrementar la recaudación predial en México, es atender la
problemática del Catastro. Al comprobar la relación que existe entre el nivel de
desarrollo catastral y el impacto en el aumento de la recaudación predial de los
municipios. Para ello se identificaron variables internas y externas que componen
el desarrollo catastral y el sistema recaudador, las variables internas son aquellas
que controlan los municipios, y las externas aquellas que dependen de otros
órdenes de gobierno. Al correr una regresión lineal de las diferentes variables
internas, que se dividen en el subsistema catastral y el subsistema predial, se
encontró que la Tecnología Catastral y los Medios para pagar impuestos son las
variables más significativas. El uso de la tecnología y los medios para el pago de
impuestos significan orden y sistematización de la recaudación, reducir los costos
administrativos y reorganizar el impuesto de la propiedad. También es importante
destacar que en conjunto las variables internas tienen una relación significativa del
modelo en relación al incremento de la recaudación predial.
Al realizar el mismo ejercicio con las variables externas se encontró que no son
significativas para el modelo, los valores unitarios y las tasas juegan un papel
compensatorio entre sí, ya que en lugar de permitir el incremento en la
recaudación predial se restringen desde las legislaciones estatales. Por ello es
importante la atención en esta relación por parte de los Congresos Estatales, al
margen de la propuesta final, estos deben de romper el vínculo compensatorio que
actualmente existe entre tasas y valores unitarios.
Por lo tanto, las variables internas del modelo tienen una mayor significancia en el
aumento del predial que las variables externas. Las variables que controlan los
municipios sí impactan en la recaudación, es ahí donde se requiere la atención y
LXXXVII
estado (2000-2011)
cooperación de todos los órdenes de gobierno, para hacer extensivas a todos los
municipios las capacidades institucionales que permitan adecuar y mejorar el
desarrollo del sistema catastral y recaudatorio.
Pero además de conocer las variables significativas para el modelo, el ejercicio
permitió generar un Indicador de Desarrollo Catastral. El IDC permite clasificar a
los municipios en relación a su desarrollo catastral, pero también muestra como
ese nivel de desarrollo se correlaciona positivamente con el aumento en la
recaudación predial. Por cada incremento en una unidad del IDC se estima un
aumento del 15.6 por ciento de la recaudación predial. De tal forma que atender
las recomendaciones para mejorar integralmente los sistemas catastrales y
recaudatorios, además de obtener un mejor rango de IDC, se logra el incremento
de la recaudación predial para beneficio de los municipios.
Debido a la correlación positiva del IDC con la recaudación predial, y que es
superior al cálculo propuesto por otros autores al utilizar el PIB municipal para el
cálculo de esfuerzo fiscal, se propone utilizar el IDC como dato del esfuerzo
tributario predial de los municipios, con el fin de calcular la capacidad tributaria de
cada uno de ellos, así como de la capacidad tributaria nacional del predial.
Bajo la consideración de que los esfuerzos aislados de los municipios son
importantes y valiosos, pero no debieran ser la práctica común, se diseñó una
política pública tendiente aprovechar las capacidades, competencias y recursos de
los diferentes órdenes de gobierno para el mejoramiento de las haciendas
municipales. En razón de la segunda generación de federalismo fiscal, donde las
transferencias son consideradas con efectos perversos a la recaudación, e incluso
estudios que manifiestan un gasto más responsable de los gobiernos locales
LXXXVIII
estado (2000-2011)
cuando se aplican recursos propios, es necesario generar una política federalista
encaminada a mejorar la recaudación de los municipios. El desarrollo catastral
contribuye a esta mejoría, por tanto, la política federalista debe estar encaminada
a mejorar los Catastros del País. El diseño de la política busca modificar la
práctica federalista mediante la cooperación de todos los órdenes de gobierno.
Aprovechando sus competencias, capacidades y la legislación actual se propone
una política que permita mejorar las haciendas de más de 600 municipios, los
cuales concentran la mayor parte de los recursos presupuestales del total de
municipios y que se ubican en la clasificación 1 a 3 en cuanto a capacidades
financieras. Actualmente estos municipios cobran el impuesto predial y se
ubicarían en un IDC superior a 5, pero no cuentan con todas las herramientas
administrativas e institucionales para potencializar la recaudación predial.
Un pacto federal se trabaja entre iguales, y hasta que los municipios no se les
provean de capacidades administrativas e institucionales para desarrollar
eficientemente sus competencias, no hay un trato entre iguales, porque no hay
igualdad, y no hay un verdadero pacto federal, porque seguirá siendo un pacto
entre la Federación y los Estados, pero sin municipios.
A pesar de todo lo anterior quedan retos difíciles de atender, que tienen que ver
con la disposición, voluntad política e interés de las autoridades, que seguirán
limitando la posibilidad de lograr la recaudación al 100 por ciento de su capacidad
tributaria, ello implica varios temas, como son: el miedo a cobrar y exigir el pago
de los impuestos por razones de popularidad, el tema de la propiedad, reforma
agraria y posesión de las tierras ejidales, los cortos periodos de gobierno
municipal y dispares a los otros órdenes de gobierno, la continuidad de la políticas
LXXXIX
estado (2000-2011)
por su necesidad inminente de maduración y la deficiente capacidad de gestión e
integración de las dependencias federales y sus programas en torno a una política
unitaria, integral, incluyente y federalista con visión de futuro.
B) Evitar el desvió de la recaudación del impuesto de la propiedad hacia los
comisariados ejidales y no al gobierno municipal como lo marcan las leyes,
pasando por el error, omisión y falacias legales del no cobro del impuesto predial a
estas zonas por los gobiernos municipales.
Es decir, entre la costumbre, el temor, la voluntad política y la desinformación se
pierde la recaudación tributaria predial, que debiera correlacionarse con la
extensión territorial de cada municipio y no con su población, ya que el impuesto
se paga por extensión territorial y sus características de edificación, y no per
cápita. Sin embargo, esta correlación alta y positiva con la población y no con la
extensión, en gran medida se debe al no cobro en las zonas ejidales,
principalmente cuando su uso es agrícola o no se encuentra una vivienda en el
predio correspondiente, limitándose el cobro del impuesto a las zonas habitadas,
ya sea rural o urbana.
La política fiscal ha sido una herramienta sumamente importante para lograr uno
de los grandes objetivos de la política económica, la estabilización los programas
de ajuste impactaron negativamente en los sistemas de distribución de las
participaciones hacia los gobiernos locales. La estrategia empleada fue trasladar
el cobro y administración del rendimiento del impuesto predial a los municipios, lo
que funcionó como un paliativo a la merma de recursos que la recesión económica

produjo en las estructuras económicas de todo el país.
XC
estado (2000-2011)
Quienes salieron perjudicadas fueron las entidades federativas, ya que estos
recursos les pertenecían y, consecuentemente, al verse privadas de los mismos,
sus ingresos sufrieron mermas reales significativas. No obstante el crecimiento
real de las participaciones canalizadas hacia ellas, sus ingresos propios, en
términos reales, disminuyeron. Lo anterior sólo condujo a un centralismo fiscal,
que si bien ya se venía padeciendo en los últimos años del análisis tiende a
agravarse.
Parece ser, al menos hasta el último año de nuestro análisis que el problema se
presenta por la escasa captación de recursos por la federación, ya que como se
vio, la misma sufre una caída muy severa en el periodo de análisis. Lo anterior
carece de lógica, ya que el PIB si bien no creció como pudiera desearse en
términos reales si lo hizo. Habría que buscar respuesta en la caída de otros
ingresos, ya que los provenientes de la tributación del país sí crecieron, aunque
menos que proporcionalmente al PIB, lo que demuestra que la presión y el
esfuerzo fiscal ejercido no fue satisfactorio.
Es muy importante el detectar crecimientos reales sensibles en las participaciones
por un lado, tenemos que las mismas crecen más incluso que la población del país
y su PIB; por el otro, crecen más que la captación total de impuestos en el país, y
más que la captación misma de impuestos en las entidades y municipios. Lo
anterior debe observarse con cuidado, ya que pareciera que la federación
estuviera dispuesta a privarse de recursos por canalizarlos a otros niveles de
gobierno, lo cierto es otra cosa.
El problema básico que enfrentan los gobiernos municipales es el de financiar su
gasto público deficitario. Las opciones de financiamiento que ha brindado el
XCI
estado (2000-2011)
Sistema Nacional de Coordinación fiscal: recaudación de impuestos propios,
participaciones y transferencias, han mostrado no ser suficientes para satisfacer
las necesidades de gasto, provocando la fragilidad financiera de los gobiernos
locales.
C) Con la práctica de bursatilización de la deuda de los municipios es muy
probable que se reduzca la brecha entre sector financiero y productivo, debido a
que la participación de los municipios en el mercado es condicionada a
inversiones productivas; además, propiciará un saneamiento y transparencia de
las finanzas municipales debido a las exigencias de participar en el mercado de
valores. Pero, se deben considerar los posibles riesgos de esta vía de
financiamiento, pues si no se aplica cautelosamente acentuaría las deficiencias del
sistema afectando las metas económicas que justifican la descentralización.
XCII
estado (2000-2011)
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA.
Águila, M., & Erba, D. A. El rol del catastro en el registro del territorio. En L. I.
Policy, Aplicaciones del Catastro Multifinalitario Aplicado a la Definición de
Políticas de Suelo Urbano. Lincoln Institute of Lando Policy. 2006.
Aguilar, G. Modelos econométricos y capacidad tributaria municipal en México:
¿Pueden los municipios recaudar más? Finanzas Públicas, Vol. 1, No. 1, 15-47.
2009
Ai Camp, Roderic, La política en México, trad. de Stella Mastrangelo, México, Siglo
Veintiuno, 1995.
Alberti, E. El federalismo actual como federalismo cooperativo. Revista Mexicana
de Sociología, vol. 58. Núm. 4, 51 63. 1996.
ALBI, Emilio; Et als. Economía Pública. Tomo I y II. Ed. Ariel Economía. España.
2000.
Andrade Sánchez, Eduardo, “Comentario al artículo 40”, Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 1997, t. I,
Annino, Antonio, “Voto, tierra, soberanía. Cádiz y los orígenes del municipalismo
mexicano”, Revoluciones hispánicas, Madrid, Editorial Complutense, 1994.
Aragón Salcido, María Inés, El municipio en México, ¿bases normativas o
reglamentos autónomos?, Instituto Sonorense de Administración Pública, s.a.
XCIII
estado (2000-2011)
Arevalo, Oscar. Diccionario político. Editorial Cartago, México 1980.
Arias Martínez, María Antonia y Ferreira Fernández, Antonio Javier, “El pacto local
y la reorganización competencial de la estructura interna de las corporaciones
locales”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm., 282,
enero-abril de 2000.
Arroyo, J., & Sánchez, A. Federalismo fiscal y condiciones de las finanzas públicas
municipales. Revista Mexicana de Sociología, Vol. 58 No3. 1996.
Aspe A., Pedro. "El Camino Mexicano de la Transformación Económica"; pág. 102
Fondo de Cultura Económica; México 1993.
Bahl, R. (25 de febrero de 2009). Fixing the property and land tax regime in
developing countries. Recuperado el 2 de febrero de 2010, de
http://www.manatron.com/uploadedFiles/Industry_Knowledge/IK_Articles/Manatron
_Whitepapers/PropertyTaxInDevelopingCountries.pdf
Bahl, R., & Linn. Urban Public Finance in developing countries. Washington, D.C.:
World Bank. 1992.
Bahl, R., & Martinez-Vazquez, J. (28 de abril de 2007). The Property Tax in
Developing Countries Current Practice and Prospects. Recuperado el 20 de abril
de 2010, de
http://siteresources.worldbank.org/INTTPA/Resources/BirdZoltPaper.pdf
Barceló, D. La ley de la comisión sobre relaciones intergubernamentales de
estados unidos de América (1959-1996). México: UNAM. 2009.
XCIV
estado (2000-2011)
Beltran, Ulises y Portilla, Santiago; (1986). El provecto de descentralización del
gobierno mexicano (1983-1984). En Torres, Blanca (compiladora);
Descentralización y democracia en México. México: El Colegio de México.
Benson Nettie, Lee, La diputación provincial y los orígenes del federalismo
mexicano, México, El Colegio de México-UNAM, 1994.
Bielsa, Rafael. Sobre el concepto Jurídico de la Autarquía, p.72
Bird, R. M., & Zolt, E. M., Introduction to Tax Policy Design and Development.
2003.
Bird, R., & Slack, E. (marzo de 2002). Land and Property Taxation: A review.
Recuperado el 2 de febrero de 2010, de
http://www.cooperativeindividualism.org/bird-richard_land-and-property-
taxation.pdf
Bobbio, Norberto, y Matteucci, Nicola. Ensayo de un Diccionario de Ciencia
Política y Administración Pública. Colegio de Licenciados en Ciencias Políticas y
Administración Pública. A.C, México 1978-1999.
Bodino, Juan, Los seis libros de la República, Madrid, Tecnos, 1985.
Brage Camazano, Joaquín, “El control abstracto de la constitucionalidad de las
leyes en México”, Revista de Estudios Políticos, núm. 5, julio-septiembre de 1999.
Breton, A. Towards a theory of competitive federalism. European Journal of
Political Economy, Vol. 3, 263-329. 1987.
XCV
estado (2000-2011)
Briceño Senosiain, recopilación, Obras completas José María Luis Mora, Obra
Política II, México, Instituto Mora-Consejo Nacional para la Cultura y las Artes,
1994, vol. II.
Brown, B. Comparative Politics: Notes & Readings. New York: Harcourt Brace, 9th
Edition. 1999.
Bryce, James, La República Norteamericana, trad. de Buylla, Adolfo y Posada
Adolfo, Madrid, La España Moderna, 1913, t. II.
Burgoa Orihuela, Ignacio, “¿Cuándo la Federación es parte en una controversia?”,
Revista Lex, tercera época, núm. 4, octubre de 1995.
Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 2001.
Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2001.
Cabanellas, G. Referencia Jurídica ITESM. Recuperado el 24 de agosto de 2009,
de Diccionario Enciclopédico de derecho usual, Tomo IV,
http://www.cem.itesm.mx/derecho/referencia/diccionario/bodies/h.htm
Cabrero, E. La nueva gestión municipal en México. Análisis de experiencias
innovadoras en gobiernos locales. México: CIDE - Porrúa. 1996.
Cabrero, E. Gerencia Pública Municipal. México: CIDE. 2000.
Cabrero, E. Acción Pública y Desarrollo Local. México: Fondo de Cultura
Económica. 2006.
XCVI
estado (2000-2011)
Cabrero, E. Para entender el Federalismo en los Estados Unidos Mexicanos.
México: Ediciones Nostra. 2007
Cabrero, Enrique, Las políticas descentralizadoras en México (1983-1993) Logros
y desencantos. Miguel Ángel Porrúa-CIDE, México. 1998.
Cabrero, Enrique. Perspectivas innovadoras en el ámbito municipal-Condiciones,
alcances y límites de procesos en curso en Garrocho, Carlos y Jaime Sobrino
(coords.) Desarrollo municipal. Retos y posibilidades. Zinacantepec: El Colegio
Mexiquense, 1998.
Carbonell, Miguel, “El Estado federal en la Constitución mexicana: Una
introducción a su problemática”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm.

91, www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont91/art/art4.htm.
Carbonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho
mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998.
Cárdenas Gracia, Jaime, “Comentario al artículo 116”, Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 1997, t. II.
Cárdenas Gracia, Jaime, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus
Constituciones, México, H. Cámara de Diputados LV Legislatura, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 1994, t. XXI.
Cárdenas Gracia, Jaime, y Farah Gebara, Mauricio, “Comentario al artículo 115”,
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México,
XCVII
estado (2000-2011)
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, t. II. 1997.
Carpizo, Jorge, "Evolución y perspectiva del régimen municipal en México",
Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa-UNAM, p. 511.
Carpizo, Jorge, “Comentario al artículo 124 de la Constitución”, Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 1997, t. II
Carpizo, Jorge, “Sistema federal mexicano” Los sistemas federales del continente
americano, México, UNAM-Fondo de Cultura Económica, 1972.
Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, México, Siglo Veintiuno, 2000.
Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 6a. ed., México, Porrúa, 1998.
Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa-UNAM, 1999.
Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, 10a. ed. México, Porrúa, 1997.
Carpizo, Jorge, y Madrazo, Jorge, Introducción al derecho mexicano. Derecho
constitucional, México, UNAM, 1981.
Carrasco Canals, Carlos, “El municipio en la administración española del siglo
XIX”, Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 173, 1972.
Cascajo Castro, José Luis y García Álvarez, Manuel, Constituciones extranjeras
contemporáneas, Madrid, Tecnos, 1994.
Castellanos Gout, Milton. "Hacia una Concepción Moderna de la Hacienda
XCVIII
estado (2000-2011)
Pública, el caso de Mexicali 1989-1992"; Ponencia presentada en el foro sobre el
Federalismo Fiscal; INAP-ISAP; Hermosillo, Son. 1994.
Chávez Pressa, J., & Hernández Trillo, F. Hacia el federalismo fiscal en México.
Gestión y Política Pública, vol. V, núm. 2. , 475-485. 1996.
CIDE. Cursos para funcionarios públicos. 2008.
Conde, Carola. Aspectos relevantes de la innovación municipal en Garrocho,
Carlos y Jaime Sobrino (coords.) Desarrollo municipal. Retos y posibilidades.
Zinacantepec: El Colegio Mexiquense, 1998.
Contreras, Mario y Tamayo, Jesús, México en el siglo XX 1913-1920. Textos y
documentos, México, UNAM, 1989, t. II.
Cosío Villegas, Daniel, El sistema político mexicano, México, Joaquín Mortiz,
1972.
De Cesare, C. M. (2006). El impuesto a la propiedad en los países
latinoamericanos - Nuevas y viejas noticias. En Indetec, Nuevas tendencias y

experiencias en tributación inmobiliaria y catastro. México: Indetec.
Denne, R. C., & Corson, C. A. Implementation of an ad valorem property tax in
Bosnia. Sarajevo, Bosnia: US Agency for International Development. 2005.
Díaz del Castillo, Bernal. Historia de la conquista de la Nueva España, p.7
XCIX
estado (2000-2011)
Díaz, A. Supervivencia política y distribución de recursos en el sistema federal
mexicano: hacia una prueba empírica. En J. Sempere, Federalismo Fiscal en
México. México: Colegio de México. 1995.
Dye, R. The impact of Property Taxes and Property Tax Classification on Business
Activity in the Chicago Metropolitan Area. Chicago: Lincoln Institute of Land Policy.
1999.
Entrena Cuesta, Rafael, Comentarios a la Constitución, comentarios dirigidos por

Fernando Garrido Falla, Madrid, Civitas, 1980, t. III.
Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho administrativo, 7a. ed., Madrid, 1980,
vol. I y 2.
Esquivel y Obregón, Toribio, Apuntes para la historia del derecho de México,
México, Robledo, 1948, t. II.
Fanlo Loras, Antonio, Fundamentos constitucionales de la autonomía local,
Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990.
Faya, Viesca, Jacinto. Finanzas Públicas. Editorial Porrúa. México, D.F 1986.
Feld. Fiscal Federalism and Economic Performance. Obtenido de
www.itax.at/pdf/GrowthFederalismFeld.pdf 2003.
Fernández Ruiz, Jorge, “Ámbito municipal”, en GÁMIZ PARRAL, Máximo N.
(coord.), Las entidades federativas y el derecho constitucional, México, UNAM,
2003.
C
estado (2000-2011)
Fernández Segado, Francisco, Las constituciones históricas españolas, Madrid,
Civitas, 1986.
Fischman, R. Cooperative Federalism and Natural Resources Law. (I. L. 32, Ed.)
Recuperado el Agosto de 2009, de NYU Environmental Law Journal, Vol. 14. pág.
179: http://ssrn.com/abstract=824385 2005.
Fix-Fierro, Héctor, “La defensa de la constitucionalidad en la reforma judicial de
1994”, La reforma constitucional en México y Argentina, México, UNAM, Instituto

de Investigaciones Jurídicas, 1996, Cuadernos Constitucionales México-
Centroamérica, núm. 31.
Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional
mexicano y comparado, México, Porrúa, 1999.
Fix-Zamudio, Héctor, “Las recientes trasformaciones del régimen presidencial
mexicano”, VI Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1992.
Fix-Zamudio, Héctor, Estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento
mexicano, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, 2a. ed., México,
UNAM, Instituto de Investigaciones jurídicas, 1998.
Font I Llovent, Tomás, “La renovación del poder local: avances en la configuración
jurídica e institucional del gobierno local”, Anuario de Gobierno Local, Diputación
de Barcelona, 2001.
Gallego Anabitarte, Alfredo, “Notas histórico-jurídicas sobre régimen local
CI
estado (2000-2011)
español”, Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 166, 1970.
Gambino, Silvio, “El nuevo ordenamiento local en Italia”, Revista de Estudios de la
Administración Local y Autonómica, núm. 284, septiembre-diciembre de 2000.
Gámiz Parral, Máximo, Derecho constitucional y administrativo, México, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003.
García Escudero Márquez y Pendá García, El nuevo régimen local español,
Praxis, 1985.
García Gallo, Alfonso, Manual de historia del derecho español, Madrid, Librería
General de Victoriano Suárez, 1964.
García Pelayo, Manuel, Derecho constitucional comparado, Madrid, Alianza
Editorial, 1984.
García Ramírez, Sergio, “Identidad y funciones actuales del federalismo
mexicano”, Temas de derecho, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 2002.
García Sánchez, José, El municipio. Sus relaciones con la Federación, México,
Porrúa, 1986.
GARCÍA, Ma. Luisa, González, Sergio, Sánchez, Antonio, Verduzco, Basilio
Descentralización e Iniciativas Locales de Desarrollo. Juan Pablo editor, México,
1998.
González Oropeza, Manuel, "Características del federalismo mexicano", Derecho
CII
estado (2000-2011)
constitucional comparado México-Estados Unidos, México, UNAM, 1990, pp. 242 y
ss.
González, Casanova, Pablo. La democracia en México. Editorial Era, México 1965.
P.42
Grad, J. El desarrollo de la Tributación a la propiedad inmobiliaria en América del
Norte. En Indetec, Nuevas tendencias y experiencias en tributación inmobiliaria y
catastro. México: Indetec. 2006.
Guerrero, C. Funciones del cobro coactivo de los ingresos municipales. En
INDETEC, Serie de Estudios Municipales: ingreso. Guadalajara: INDETEC. 2003.
Gutiérrez, Alfonso; Escobar Heriberto y GUTIÉRREZ, Eber Hacienda Pública. Un
Enfoque Económico. Lito Brasil, Ltda. Primera edición, ITAGUI, Colombia 2000.
Gutiérrez, J. M. Del federalismo fiscal al federalismo hacendario: recuento de una
transformación. En F. Hernández, & R. Tamayo, Descentralización, Federalismo y
Planeación del Desarrollo Regional en México: ¿Cómo y hacia dónde vamos?
(págs. 133-139). México: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa. 2004.
Hamilton A., Madinson J. y Jay, J., El federalista, México, Fondo de Cultura
Económica, 1994.
Hernández, F. El federalismo hacendario en México: cuidando algunos aspectos
clave del proceso. En F. Hernández, & R. Tamayo, Descentralización, Federalismo
y Planeación del Desarrollo Regional en México: ¿Cómo y hacia dónde vamos?
CIII
estado (2000-2011)
Hernández, F., & Tamayo, R. Descentralización, Federalismo y Planeación del
Desarrollo Regional en México: ¿Cómo y hacia dónde vamos? México: Grupo
Editorial Miguel Ángel Porrúa. 2004.
Hernández, María del Pilar, “Comentario al artículo 76”, Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de
IHAEM. Políticas públicas en materia hacendaria municipal. Toluca: Comité

Editorial de la Administración Pública Estatal. 2004.
ITESM. Referencia Jurídica. Recuperado el 24 de agosto de 2009, de
Enciclopedia jurídica omeba, tomo XIII, Editorial Driskill, Argentina. 1991.
Kaldor, N. The Role of Taxation in Economic Development. Duckworth, London:
Essays on Economic Policy I. 1980.
Kaplan, Marcos, “La soberanía estatal-nacional: retos e interrogantes”, Problemas
actuales del derecho constitucional. Estudios homenaje a Jorge Carpizo, México,
UNAM, 1994.
Kaufman, J. Catastro 2014. Recuperado el 30 de 03 de 2005, de Grupo de Trabajo
1 de la comisión 7 del FIG: 2004. www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014/index.htm
Kelsen, Hans, “La garantía jurisdiccional de la Constitución”, Escritos sobre la
democracia y el socialismo, México, Debate, 1988.
CIV
estado (2000-2011)
Kinkaid, J. Introduction. En A. Griffiths, & K. Nerenber, Handbook of Federal
Countries. Mc Gill-Queen´s. 2002.
Lazarte H, Alfredo. El financiamiento del Desarrollo Económico Local. Organismo
Internacional del Trabajo. 1996-2005.
Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Traducción y estudio de Alfredo
Gallego Anabitarte, Madrid, Ariel, 1986.
López, González, Mauricio. Finanzas Municipales en México: En la búsqueda de
un eficiente comportamiento de los Egresos. Fundación Ford México 2002.
López, M. Finanzas Municipales en México: en la búsqueda de un eficiente
comportamiento de los egresos. México: CIDE, Tesina de Maestría en
Administración y Políticas Públicas. 2003.
Lujambio, Alonso, El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización
mexicana, México, Océano, 2000.
Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso en el cambio político de México,

México, UNAM, 1995.
Malavassi, Federico. Ingresos Municipales. Revista Acta Académica, Universidad
Autónoma de Centro América, Numero 20.Paginas 113-119. San José Costa Rica
1997.
Martinez-Vazquez, J., & McNab, R. The Tax Reform Experiment in Transitional
Countries. Georgia: Working Paper, Georgia State University. 2000.
CV
estado (2000-2011)
Mascareñas E. Carlos, Nueva enciclopedia jurídica, Barcelona, Francisco Seix,
editor, 1975, t. II.
McCluskey, Plimmer, & Connellan. (1998). Property Tax Banding: A solution for
http://www.prres.net/papers/mccluskey_property_tax_banding_a_solution_for_dev
eloping_countries.pdf
Mendoza Ayala, R. Presidente Municipal. Tlalnepantla de Báez. 2002.
Merino, G. Federalismo fiscal: diagnóstico y propuestas. Recuperado el 2009 de
agosto de 27, de INDETEC: 2001.
www.indetec.gob.mx/cnh/Interes/DocsInt/Doc06.pdf
Meyer, Lorenzo, “Las presidencias fuertes. El caso de la mexicana”, Revista del
Centro de Estudios Constitucionales, núm. 13, septiembre-diciembre de 1992.
Morones Hernández, H. Políticas catastrales en apoyo a la recaudación predial.
Hacienda Municipal, INDETEC, 81-91. 2011.
Musgrave, P., & M. R. Public Finance in Theory and Practice. Nueva York:
McGRAW Hill. 1989.
Musgrave, R. Teoría de la hacienda pública. Aguilar. 1969.
Navarro, Ruvalcaba, Alfredo. El papel de los Gobiernos Municipales en el
Desarrollo Económico y Social de sus comunidades. Congreso: Gobiernos
Locales; el Futuro Político de México, Mesa: Planeación y Desarrollo, Jalisco,
México, 1999.
CVI
estado (2000-2011)
Desarrollo Económico y Social de sus comunidades. Jalisco, México 1997.
Retomado de la Unión Internacional de Municipios y Autoridades Locales.
Inventario de Iniciativas para la promoción del desarrollo Municipal. Municipio y
Economía Local: Iniciativas para el Desarrollo, Capítulo Latinoamericano de la
Unión Internacional de Municipios y Autoridades Locales, IULA, página 22-23.
Nieto Guerrero Lozano, Ana María, Los entes locales municipales: entre la política
y la administración, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 2001.
Núñez, Miñana, Horacio. Finanzas Públicas. Segunda Edición, Buenos Aires,
Argentina 1998. Ediciones Macchi. p. 11-13.
Oates, W. Federalismo Fiscal. España: Ariel. 1976.
Ochoa Campos, Moisés, La reforma municipal, México, Porrúa, 1968.
Ochoa, Campos, Moisés. La Reforma Municipal. Su evolución Institucional.
Editorial Porrúa, México 1985, p.263.
Olivé León. Racionalidad. Siglo XXI, México 1989
Oropeza, Martínez Humberto. Administración Pública Municipal; Estudio preliminar
del Municipio Libre. México: Trillas, 2001 Pp.181.
Ortega Lomelín, Roberto, Federalismo y municipio, México, Fondo de Cultura
Económica, 1994.
CVII
estado (2000-2011)
Palavicini, Félix F., Historia de la Constitución de 1917, México, Instituto Nacional
de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana (anexo), 1987, t. II.
Parejo Alfonso y Martín Mateo, Ramón, Derecho municipal iberoamericano,
Instituto de Estudios de Administración Local, 1985.
Parejo Alfonso, Luciano, Derecho básico de la administración local, Ariel Derecho,
1988.
Pegoraro, Lucio, “Federalismo, regionalismo, descentralización: una aproximación
semántica a las definiciones constitucionales y doctrinales”, Pensamiento
Constitucional, núm. 8, 2001.
Pérez Ángel, A. (2011). Programa de Modernización Catastral del Estado de
Jalisco. Hacienda Municipal, INDETEC, 101-105.
Pérez Calvo, Alberto, “Pueblo, nacionalidades y regiones”, en MORODO, Raúl y
Vega, Pedro de (dirs.), Estudios de teoría del estado y derecho constitucional en
honor de Pablo Lucas Verdú, Universidad Complutense, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2000.
Pérez Prendes, José Manuel, Apuntes de historia del derecho español, Madrid,
1964.
Posada, Adolfo, Evolución legislativa del régimen local, Madrid, Instituto de
Estudios de la Administración Local, 1982.
Quintana Roldán, Carlos, Derecho municipal, 5a. ed. México, Porrúa, 2001.
CVIII
estado (2000-2011)
Raich, U. P. Impactos de la descentralización del gasto en los municipios urbanos.
En J. P. Guerrero, Impuesto y gasto público en México desde una perspectiva
multidisciplinaria. México: CIDE - Porrúa. 2004.
Ramírez Guzmán, José Antonio, “Breves consideraciones sobre la ampliación del
periodo de los ayuntamientos”, en GÁMIZ PARRAL, Máximo N (coord.) Las
entidades federativas y el derecho constitucional, UNAM, 2003.
Ramoneda, José, “El Estado asimétrico”, El País, domingo 30 de noviembre de

2003.
Rendón Huerta Barrera, Teresita, Derecho municipal, México, Porrúa, 1998.
Retchkiman, K. Benjamín. Teoría de las Finanzas Públicas. Tomo II., Ed. UNAM.
México. 1987.
Rivero Ysern, José Luis, Manual de derecho local, Madrid, Civitas, 1997.
Robles Vela, Efraín, “La dinámica centralizadora de la primera etapa del
federalismo”, Gaceta de Administración Pública Estatal y Municipal, núm. 16-17.
Robles, Martínez, Reynaldo. El Municipio. Editorial Porrúa, México 1993.
Rodríguez, C. La Hacienda Municipal en el Nuevo Federalismo 1990-2000.
México: ITAM, Tesis. 2003.
Rodríguez, Víctor, La descentralización en México, México, Fondo de Cultura
Económica, 1999.
Rosales, Mario. El rol de la Municipalidad en el Desarrollo Humano Sustentable.
CIX
estado (2000-2011)
Ponencia Guatemala, 2003.
Rousseau, Juan Jacobo, El contrato social, trad. de Fernando de los Ríos, Madrid,
Espasa-Calpe, 1929.
Ruipérez Alamillo “La división de competencias en el llamado Estado de las
autonomías”, Revista de Estudios Políticos, núm. 59, enero-mar o de 1988.
Ruíz De Chávez, Mario, Antología constitucional mexicana, Diario de debates,
México, 1992, núm. 12.
Sánchez Agesta, Luis, Curso de derecho constitucional comparado, 5a. ed.,
Madrid, Universidad de Madrid, 1973.
Sánchez Bernal, Antonio, El municipio emprendedor: finanzas públicas y
desarrollo local. En: David E. Lorey/Basilio Verduzco (comp.). Realidades de la
Utopía. Demografía, trabajo y municipio en el occidente de México. Universidad de
Guadalajara, UCLA Program on México, Juan Pablo Editor. 1997.
Sánchez Bernal, Antonio. Estrategias de las Organizaciones Locales ante el
Cambio Institucional. El Caso de los Municipios Mexicanos. Ponencia presentada
en el Seminario Internacional "Globalización, vínculos entre instituciones y
desarrollo regional", Chápala, Jalisco, México 1999.
Sánchez Bringas, Enrique, Derecho constitucional, 8a. ed., México, Porrúa, 2003.
Santana Loza Salvador. "Perspectivas y posibilidades del sistema tributario local".
INDETEC; INAP-IAP Jalisco, Guadalajara, Jalisco; julio de 1994.
CX
estado (2000-2011)
Sartori, Geovanni, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza Universidad,
1980, vol. I.
Sayeg Helú, Jorge, “Marco histórico-jurídico del artículo 115 constitucional”, La
reforma municipal en la Constitución, pról. de Jesús Romero Flores, México,
Porrúa, 1986.
Schmitt, Carl, La defensa de la Constitución, pról. de Pedro de Vega, Madrid,
Tecnos, 1983.
Schwartz, Bernard, El federalismo norteamericano actual, trad. De Juan Manuel
Ruigómez, Madrid, Civitas, 1993.
Sedas, C. La función catastral en la legislación fiscal en México. En Indetec,
Nuevas tendencias y experiencias en tributación inmobiliaria y catastro. México:
Indetec. 2006.
Sheiber, H. N. (1986, ed. 2000). The Encyclopedia of the American Constitution.
Shepard, W, J., “Government”, Enciclopedia de las ciencias sociales, ed. Edwin R.
A. Seligman y Alvin Jhonson, vol. VII.
Silva, J., Análisis potencial recaudatorio de los municipios urbanos en México;
¿Tarea de la Federación o del municipio? México: CIDE, Tesina de Maestría en
Singh Nirvikar, Srivnivasan. Federalism and economic development in India: An
assessment. SCID Conference on the Challenges of Economic Policy Reform in
Asia. Stanford University. 2006.
CXI
estado (2000-2011)
Singh, N. Fiscal Descentralization in China and India: Competitive, Cooperative or
Market Preserving Federalism? Santa Cruz. Paper No. 1705, posted 07:
Universidad de California. 2007.
SNCF. Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Recuperado el 7 de septiembre
de 2009, de http://www.sncf.gob.mx/sinacofi/organisims/default.aspx
Soria, Rigoberto. Hacia un modelo alternativo en el financiamiento v
prestación de los servicios municipales. México: BANOBRAS, 1995.
Sosa Wagner, Francisco, Manual de derecho local, Aranzandi, 2000.
Stiglitz, E. Joseph., La Economía del Sector Público. Ed. Antoni Bosh. España.
1988.
Stiglitz, J. E. La economía del sector público. España: Antoni Bosch editor. 2000.
Tecco, Claudio. El Gobierno Municipal como Promotor del Desarrollo
Económico Local-Regional, tomado de Daniel García Delgado, compilador,

Hacia un Nuevo Modelo de Gestión Local, Municipio y Sociedad Civil en
Argentina, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina, 1997.
Página 113.
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1995.
Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México 1808-1995, México, Porrúa, 1995.
Tiebout, C. M. A pure theory of local expenditures. Journal of political economy .
1956.
CXII
estado (2000-2011)
Timmons, J. The fiscal contract: States, taxes and public services. World politics
57, 530-567. 2005.
Traub, L., & Sigman, H. Cooperative Federalism as a strategic interaction:
voluntary decentralization in environmental policy. Cambridge: National Bureau of
economic research, Working paper 12238. 2007.
Valadés, Diego, “El poder legislativo mexicano”, Revista de Estudios Políticos,
Madrid, núm. 4, julio-agosto de 1978.
Valadés, Diego, “La transición del sistema presidencial mexicano”, El
presidencialismo renovado, instituciones y cambio político en Amé rica Latina,
Caracas, Nueva Sociedad, 1998.
Valadés, Diego, Constitución y política, México, UNAM, Instituto de
Vandelli, Luciano, “Las reformas en materia de autonomías locales y la elección
directa del alcalde en Italia”, en MORODO, Raúl y VEGA, Pedro de (dirs.),
Estudios de teoría del Estado y derecho constitucional en honor de Pablo Lucas
Verdú, Universidad Complutense de Madrid-UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 2000. t. IV.
Vid. Santana, Salvador. "Algunos comentarios relativos a la metodología...".
Págs., 23 a 25.
Villoría, Mendieta, Manuel y del Pino Matute Eloísa; Manual de Gestión de
Recursos Humanos en la Administración Pública; España, Editorial Tecnos,
CXIII
estado (2000-2011)
España 2001, p.419-440.
Weimer, D. L., & Vining, A. R. Policy Analysis. New Jersey: Prentice Hall. 2005.
Weingast, B. Second generation fiscal federalism: The implications of fiscal
incentives. Journal of Urban Economics 65, 279-293. 2009.
Wildasin, D. Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Evidence
and Macroeconomic Aspects. USA: Vanderbilt University. 1995.
Wolff H. J y Bachof, O., Verw tungsrecht, 4a. ed., Munich, C.H. Beck, 1976, t. II.
Yañez, J. Principios a considerar en la descentralización de las finanzas públicas
(locales). Chile: Comisión de Estudio sobre el Sistema de Financiamiento
Municipal del Centro de Estudios Públicos. 1991.
Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil, Madrid, Trotta, 1997.
Zodrow, G. (enero de 2007). The property tax as a capital tax: a room with three
views. Recuperado el 2 de febrero de 2010, de
http://www.bakerinstitute.org/publications/2007_propertytax_zodrow.pdf
Legislación
Código Fiscal para el estado y municipios de Baja California Sur. F.n. legislación
Fiscal Ed.". Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de B.C.S. México: La
Paz. B.C.S.1990. Pág. 109 a 160.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
CXIV
estado (2000-2011)
Constitución Política del Estado Libre soberano de México. Art., 130 p. 46, Estado
de México 2005.
Constitución Política del Estado Libre soberano de México. Artículo, 130 p. 46,
Estado de México 2005.
Ley de Coordinación Fiscal del estado Aguascalientes. 3 septiembre 1996. Diario
estatal.
Ley de Coordinación Fiscal. Diario Oficial de la Federación, 27 de diciembre 1978,
México.
Ley de Deuda municipal Aguascalientes. Diario estatal.
Ley de Deuda Pública estatal Aguascalientes. 10 noviembre, 1996. Diario estatal.
Ley de Deuda Pública. Diario Oficial de le Federación.
Ley de egresos de egresos del municipio Aguascalientes (varios años) Diario
estatal de Aguascalientes.
Ley de Ingresos del Municipio Aguascalientes (varios años), Diario estatal de
Aguascalientes.
Ley Federal para los Trabajadores al Servicio del Estado.
Ley Orgánica Municipal del Estado de México, Toluca 2005.
Leyes y otros documentos
CXV
estado (2000-2011)
Documentos Institucionales
Apuntes de la clase del Profesor: HERNÁNDEZ JIMÉNEZ, Frailan Saúl, en
Política Económica. ENEP Acatlán México, México 2003.
Cuenta de la hacienda pública municipal Aguascalientes (varios años). Diario
estatal Aguascalientes, México.
Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas y Deuda Pública. Secretaria de
Hacienda y Crédito Público, México.
IPES, Promoción del Desarrollo Sostenible. Organización privada que opera en
América Latina desde 1984.
Porter, E, Michael. Estrategia Competitiva. Técnicas para el análisis de los sectores
industriales y de la competencia. México. DF: CECSA, 1985.
Secretaría de Gobernación (SEGOB) / Centro Nacional de Desarrollo Municipal.
CD. Sistema Nacional de Información Municipal. Mayo 2001.
Secretaría de Gobernación, INAFED, Las Finanzas Municipales como se
componen y como Incrementarlas. Fascículo 4, 2005.
Secretaría de Gobernación. Censo Económico INEGI 2001. México
Trabajo realizado en la clase de profesor: ROLDAN, Ceballos, Gerardo,
"Desarrollo Sustentable en el Plan Puebla Panamá", en Planificación Regional.

Escuela de Estudios Profesionales Acatlán México, México 2004, p.5-7.
Yoguel, Gabriel. Creación de competencias en ambientes locales v redes
CXVI
estado (2000-2011)
productivas. Revista CEPAL No. 71 Santiago de Chile, 2000.
Hemerografía
Adame Díaz, Francisco. "La coordinación fiscal en México, Distribución de
competencias, sus orígenes" Ponencia presentada en el Foro de Excelencia:
Análisis e Innovación sobre federalismo fiscal. Mimeo. IAP - Jalisco. 22 de julio
de 1994. Pág. 2.
Adame Díaz, Francisco. "Presencia de los Municipios en el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal"; Revista IAPEM; Julio-Septiembre; Toluca, Méx., 1994.
Aguilar Villanueva, Luis F. "Política Pública y Gobierno del Estado". Revista del
Colegio, pág. 243, Núm. 4 Año N° II; Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública, México, 1990.
Basado en el cuadro de distribución de competencias propuesto por Jorge
Carpizo: "Sistema federal Mexicano", en Gaceta Mexicana de Administración
Pública Estatal y Municipal, No. 3, julio-septiembre 1981, México. INAP."
Dalsgaard, T. “The tax system in México: a need for strengthening the revenue-
raising capacity”. OECD, Papers no. 233. Marzo 2000.
García Lepe, Carlos. "El proceso de colaboración administrativa en materia fiscal
entre federación y entidades federativas". Ponencia: Foro de Excelencia
Análisis e Innovación..." Pág. 10.
Guidotti P. y Kumar M., (1992), “La Gestión de la deuda pública interna”. Finanzas
y desarrollo. Revista del FMI y Banco Mundial. Sep., 1992, México.
CXVII
estado (2000-2011)
Gupta, S y Nashashibi, K. (1992), Aspectos fiscales del ajuste. Finanzas y
desarrollo. Revista del FMI y Banco Mundial., Sep. 1992. México.
INDETEC (1996-b) “Evolución de la Integración del Fondo General de
Participaciones (1980-1992). “No.100, tomo II. 30 de junio de 1996, Guadalajara,
México.
INDETEC. (1996-a), “Antecedentes Inmediatos de la Coordinación Fiscal (1979)”.
No.100., tomo 2, 30 de junio de 1996, Guadalajara, México.
Moody`s Investors Service. Moody`s Opiniones Crediticias. Gobiernos Estatales y
Municipales. Enero 2005. México.
Navarro Bañuelos, Ramón. "La Jurisprudencia y la Autoridad Fiscal", en:
Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas
Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 80. Febrero de 1993. Pág. 99.
Ortiz, Miguel. "Comentarios al nuevo sistema de participaciones federales a
estados y municipios". En: Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo
Técnico de las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 70 abril -
mayo de 1991. Pág. 15.
Pedro Moreno Salazar, denominado "Exposición crítica de los enfoques
estadounidenses para el análisis de políticas públicas", en la Revista de
Administración Pública N° 84, editada por el Instituto Nacional de
Administración Pública.
Pérez Ayala, José Luis. "La Distribución de los Gastos Públicos entre
CXVIII
estado (2000-2011)
Diferentes Niveles de Gobierno: las diversas perspectivas posibles"; Trimestre
Fiscal, año 15, N° 47; Guadalajara, Jal, México, 1994.
Presa, Ch. Jorge. (2003), “La medición de los balances de las finanzas públicas”,
Revista de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de UAM Azcapotzalco,
No. 37, vol. XVIII, primer trimestre 2003, México.
Rea Aspeitia, Elías. "Disposiciones Legales que se relacionan con la facultad
tributaria de las entidades federativas". En Revista INDETEC. Ed. Instituto para el

Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 65.
Mayo -junio de 1990. Pág. 35.
Rea Azpeitia Elias A. "Estructura y Funcionamiento del Sistema Tributario
Estatal y Municipal"; INDETEC; ponencia presentada en el Foro de Excelencia,
análisis e innovación sobre federalismo fiscal; Guadalajara, Jal.; Julio 1994.
Rea Azpeitia, Elias Alfonso. "Estructura y funcionamiento del sistema tributario
estatal y municipal". Ponencia del Foro de Excelencia: Análisis e innovación
sobre federalismo fiscal. INAP - IAP Jalisco. Mimeo. Guadalajara, Jal.22 y 23
de julio de 1994. Pág. 2.
Públicas. Guadalajara, Jal. México, No. 71. Junio - julio 1991. Págs. 104 - 122.
Ríos, S. José Luis. (1998). “El régimen legal del endeudamiento público en el
ámbito local y la autonomía municipal para la celebración de operaciones de
financiamiento”. Federalismo y Desarrollo Año 11., jul-agos-sep., 1998.México.
CXIX
estado (2000-2011)
Santana Loza, Salvador "Perspectivas y posibilidades del sistema tributario
local". Ponencia del Foro de excelencia e innovación sobre..." Págs. 12 a 14.
Santana Loza, Salvador. "Algunos comentarios relativos a la metodología para
la elaboración de la legislación fiscal local". En: Revista INDETEC. Ed. Instituto
para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México.
No. 79. Noviembre - diciembre 1992. Pág. 27.
Santana Salvador. "Perspectivas y Posibilidades del Sistema Tributario Local".

Ponencia presentada en el Foro de Análisis e Innovación sobre Federalismo
Fiscal. INAP-IAP JAL. Guadalajara, Jal. 23 de julio de 1994.
Mesografía
Banco de México (México). Información financiera y económica [en línea].
<http://www.bancomex.gob.mx.>.
Bolsa Mexicana de Valores (México). Estadísticas generadas por la Bolsa
Mexicana de Valores [en línea] . <http://www.bmv.com.mx>.
Comisión Nacional Bancaria y de Valores (México). [en línea]. <
http://www.cnbv.gob.mx>.
Instituto Nacional de Geografía y Estadística e Informática (México). Finanzas
Públicas. Estatales y Municipales de México [en línea].
<http://www.inegi.gob.mx.>, [Consulta: 24 agosto 2005].
Municipio de Aguascalientes (México). Reporte anual 2003 a la bolsa mexicana de
valores certificados bursátiles mags01 y mags03 [en línea].
CXX
estado (2000-2011)
Secretaría de finanzas municipales.< http://www.aguascalientes.gob.mx>, [
Consulta: 4 septiembre 2005].
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (México). Diagnóstico integral de la
situación actual de las haciendas públicas estatales y municipales [en línea].
Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. <http://www..shcp.gob.mx.>,
[Consulta:15 de agosto de 2005].
CXXI
estado (2000-2011)

Estado (2000-2011).”
REPORTE DE LA INVESTIGACIÓN
estado (2000-2011)
INTRODUCCIÓN
El interés y la necesidad por analizar las contrariedades y experiencia que atañen

a nuestra actual sociedad mexicana y de manera más específica los relacionados
con el sustento cotidiano, emprendemos este tema para superar los grandes
problemas del desarrollo, y fortalecer el Municipio local. Como resultado de su
historia, economía, geografía, sociología, pero sobre todo, de sus circunstancias
políticas que han hecho del federalismo mexicano una institución sui generis,
aunque el federalismo mexicano recibe las influencias del federalismo
estadounidense, ha creado sus características y particularidades propias. Cabe
señalar que para un mayor entendimiento y con el objetivo de orientar al lector
sobre la forma en la cual será diseñada la investigación se presentará una parte
metodológica, donde se describe con precisión la importancia de estudiar “La
autonomía del municipio en México: estructura y sus fuentes de
financiamiento, en el marco de la reforma del estado (2000-2011)”, los
objetivos planteados, la delimitación y el planteamiento preciso del problema a
estudiar, las preguntas de investigación y las hipótesis desprendidas de éstas.
Asimismo, se puntualiza la forma en que se constataron y falsearon las hipótesis
que guían este estudio, por otra parte se describirán las fuentes de información las
cuales serán para el apoyo de la formación del documento, finalmente se llegará a
la parte donde se describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la
investigación realizada.
La presente investigación, surge del interés por tratar un tema que no es

solamente nuevo, sino también, un eslabón importantes hoy en día; El Municipio
un tema que ha despertado gran interés en muchos autores, es sin duda después
de la familia la célula base de la sociedad organizada y por tanto del desarrollo
económico de las naciones.
Este trabajo, parte de la interrogante de saber qué es y cuáles son las funciones y
1
estado (2000-2011)
facultades del Municipio, y establecer la problemática que ha llevado al rezago y

poco desarrollo de este.
En lo referente al Municipio la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos en su artículo 115, ha sido objeto de una serie de reformas otorgando
mayores facultades a los ayuntamientos.
Estas las nuevas facultades que la ley otorgó a estos unidades territoriales pone
en evidencia que la mayoría de los Municipios no cuentan con las facultades
necesarias para ser administrados, en parte por desconocimiento de las
necesidades de la comunidad y en parte por el personal que no está lo
suficientemente preparado para responder a estas nuevas exigencias ya que
carecen de preparación especializada para prestar nuevos y mejores servicios que
demanda la comunidad.
Por otro lado las Finanzas son el principal motor de los Ayuntamientos y éstas
deben procurar satisfacer los nuevos compromisos y a la vez fortalecerlo para que
sea posible el cumplimiento de sus obligaciones.
Si bien algunos Municipios han tratado de responder a esas exigencias y echar a

andar su economía, otros más ya sea por su capacidad o incapacidad para
atender estos retos, se limitan solo a recibir las aportaciones que la Federación les
hace llegar, dejando inconcluso el proceso de descentralización y afianzar las
diferencias y desigualdades entre las regiones del país.
A finales del siglo XX, reaparece en el ámbito nacional en los temas de discusión
prioritarios, el debate en torno al federalismo y su papel en la promoción del
desarrollo regional, así como en el logro de los grandes objetivos de la política
económica. Lo anterior tiene lugar, cuando se perciben rezagos importantes en las
condiciones de bienestar social y en los niveles de vida de un considerable
número de mexicanos, más marcada en regiones históricamente marginadas.
Es indudable que los principales problemas económicos que subsistieron en el
2
estado (2000-2011)
país desde la década de los ochenta, han repercutido severamente no sólo en las
finanzas públicas de la federación, sino de manera más grave en las estatales y
municipales, por depender en gran medida del comportamiento de las primeras. Al
verse afectadas las haciendas públicas en su conjunto, los tres ámbitos de
gobierno han tenido que reorientar sus programas de promoción del desarrollo,
privilegiando objetivos de corrección de las fluctuaciones financieras.
En la última década, se ha manifestó una fuerte recesión económica en el país y

dio origen a la aplicación de políticas de ajuste en el gasto público, afectando los
programas corrientes y de inversión de los gobiernos de la federación, estatales y
municipales, limitando sus acciones para superar los rezagos sociales y acelerar
el desarrollo integral que México demanda.
En esta investigación se elaborara un diagnóstico de las condiciones y

procedimientos mediante los cuales, los niveles estatal y municipal contribuyen al
erario federal, y del tratamiento que éste les da a cambio a través del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Y se tratara de un sistema que podrá
evaluarse a la luz de dos criterios fundamentales: proporcionalidad y equidad.
La proporcionalidad, que son las contribuciones, de los sujetos pasivos al gasto

público en función de sus respectivas capacidades económicas, debiendo aportar
una parte justa de sus ingresos, utilidades o rendimientos. La equidad habrá de
darse en la igualdad ante la ley, en este caso la tributaria, de todos los sujetos
pasivos de un mismo tributo, debiendo variar las tasas impositivas de acuerdo a la
capacidad de cada contribuyente.
El establecer cargas tributarias, conforme al principio de contribuir al gasto público,

se basa en el entendido de que el importe recaudado por el poder público habrá
de destinarse para dar cumplimiento a las atribuciones del Estado, relacionadas
con la atención de las necesidades sociales o los servicios públicos. Aplicando
estos principios al SNCF, los estados y los municipios, al ceder espacios
tributarios a la federación, reciben a cambio una justa y equitativa participación por
la captación de tributos realizada por la federación en los territorios de las
3
estado (2000-2011)
entidades.
Lo que la investigación pretende es establecer qué tan equitativo y proporcional ha

venido siendo el sistema, a la luz de los grandes objetivos de la política económica
y atender los reclamos de los niveles estatal y municipal.
La libertad municipal entre las distintas libertades es una de las más difíciles de
obtener, pero también una de las más fáciles de perder, a pesar de que en ella
surgen los primeros valores cívico-políticos de los ciudadanos, y que de su fuerza
se deriva la fortaleza misma del Estado. Al cambiar el mundo a una globalización y
se piensa en la grande al día, es cuando brota la reanimación de las comunidades
locales que surgen como un fenómeno sociológico y jurídico que nos atrae, porque
parece que nace como algo opuesto a los fenómenos recientes de la
mundialización.
En este contexto, Pedro de Vega advierte: que en la necesidad de encontrar

ámbitos más reducidos en los que el hombre pueda dominar y controlar
mínimamente su propio espacio vital se ha fomentado el resurgimiento, cada vez
con más fuerza, de los valores de lo particular y lo local.
Sin embargo, conscientes de la necesidad de evitar el localismo (el que puede

tener evocación separatista y aislacionista incompatible con las necesidades de un
Estado constitucional moderno), lo que se intenta fomentar son entes municipales
fuertes en su autonomía, idiosincrasia, costumbres y economía, pero siempre
insertase inmersas en la dinámica global del Estado, el cual debe de tratar de
armonizar y descentralizar el poder, mas no atomizarlo.
Pero ¿cómo dirigir al Estado para que en su afán de fortaleza no desaparezca o

debilite a las células municipales?, ¿cómo resguardar y protegerá la institución
municipal de posibles vaivenes de políticas legislativas o ejecutivas que la puedan
dañar substancialmente? Estos cuestionamientos influyeron para realizar la
presente investigación y a los que se tratara de dar respuesta a lo largo de este
trabajo.
4
estado (2000-2011)
Respetando la protección a la autonomía municipal se podrá lograr la

armonización y la descentralización del poder sin debilitar la fortaleza misma del
Estado democrático moderno, aún se confía en las medidas políticas para lograr el
fortalecimiento municipal, la vía más segura de proteger y fortalecer su autonomía
es la vía jurídico constitucional porque ésta se encuentra fuera del alcance de
aventuras de gobiernos, legislaturas y de partidos políticos en turno.
Por ello, se pretende analizar los retos a los que la política se debe enfrentar para
consolidar una respuesta frente a las dificultades y problemas que afectan al
municipio. Para esto se hace necesario impulsar un gran debate ampliamente
participativo, cuyo objetivo sea suscitar un mayor interés por lo colectivo.
Un debate que adopte las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías, en la
dirección de una mejora cualitativa de la democracia interna en los partidos, un
retorno del debate ideológico como elemento enriquecedor, la apertura de mejores
cauces de implicación social, los avances en participación, la dignificación de la
política y la lucha contra los comportamientos irregulares y éticamente criticables.
En consecuencia, la presente investigación tiene como objetivo general Analizar

de manera exploratoria, los antecedentes, situación actual y perspectiva de las
funciones de las Finanzas Públicas Municipales, en nuestro país, además de que
a través de ellas y del mismo presupuesto de egresos se pueden generar
Programas de Desarrollo Económico, mediante los cuales se pueden optimizar los
recursos económicos, financieros, materiales y humanos; explorar nuevas
Con el objetivo de orientar al lector sobre la forma en la cual será diseñada la

investigación se presentará una parte metodológica, donde se describe con
precisión la importancia del tema de estudio, los objetivos planteados, la
delimitación y el planteamiento preciso del problema a estudiar, las preguntas de
5
estado (2000-2011)
investigación y las hipótesis desprendidas de éstas. Asimismo, se puntualiza la

forma en que se constataron y falsearon las hipótesis que guían este estudio, por
otra parte se describirán las fuentes de información las cuales serán para el apoyo
de la formación del documento, finalmente se llegará a la parte donde se
describirán las conclusiones a las cuales se llegó con la investigación realizada.
Ahora bien; en cuanto a las técnicas que se utilizaron para la elaboración de la

investigación “La autonomía del municipio en México: estructura y sus
fuentes de financiamiento, en el marco de la reforma del estado (2000-2011)”
se utilizará el método descriptivo, toda vez que la finalidad de este método es el
describir situaciones y eventos. Decir como es y cómo se manifiesta determinado
fenómeno. Se encuentran la documental y de campo, recabando libros y
consultando revistas y periódicos históricos, así como páginas de Internet
relacionadas con el tema en comento. Por lo que respecta a los Métodos
utilizados, éstos consisten en el Método cualitativo, y por otra parte el Método
Analítico mismo que me auxilió a razonar la información obtenida.
En nuestra investigación expondremos brevemente los puntos importantes de

cada capítulo como resultado del análisis efectuado sobre el tema. Este trabajo de
investigación se integra por cuatro capítulos que de forma general establecen
aspectos como son los siguientes:
Al revisarse los recapitulaciones indispensables para hacer un diagnóstico general

del estado actual que guardan los elementos recopilados a lo largo del trabajo en
el acontecer nacional.


6
estado (2000-2011)
federalismo fiscal.
En esta parte, también, se describe lo que ha sido la política fiscal, sus estrategias
y los mecanismos de gestión y coordinación intergubernamentales, utilizando para
ello el análisis de políticas públicas, a partir del establecimiento de postulados
básicos para un análisis. Así mismo, se complementa con el estudio del marco
jurídico y reglamentario en el que se inserta el SNCF, teniendo en cuenta la
normatividad que en su conjunto lo afecta y delimita.

protección.

7
estado (2000-2011)

despótica.
En un tercer capítulo. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento, Competencia,

y Sustentabilidad, se hablara de las finanzas municipales, entendidas estas como
parte de los recursos Económicos Materiales Y humanos de los que dispone el
Municipio para llevar a cabo sus funciones, posteriormente se analizara como
pueden estas influir en el proceso del Desarrollo Económico Municipal
Además de una breve descripción de que es un Funcionario Público, cuál es su

función, la forma en que se designan y promociona al personal, mencionare
posteriormente se hará mención de algunos puntos del desarrollo económico para
comprender el porqué es necesario un financiamiento a nivel local, algunas formas
de financiamiento abarcando lo que sería la metodología del diseño, los mismos
mecanismos, y acciones que nos ayuden a la realización de un diagnóstico para
que el método elegido sea el mejor y se adapte mejor a las condiciones tanto
económicas, materiales y sociales.

contrastados. Compararemos el sistema autonómico español con el sistema
federal mexicano, sus fuentes de producción normativa, así como al municipio
español con el municipio mexicano desde la perspectiva constitucional e histórica.

8
estado (2000-2011)


Por último, se especifican las conclusiones, que son el producto del estudio de
todos los ordenamientos sociales y políticos que citamos; son propuestas que
pretenden dar mayor participación a los jóvenes ciudadanos que luchan por
conservar su estatus político y social a pesar de la realidad que las acoge.
social, económica y cultural, pero sobre todo, apegadas al a la realidad de nuestro
país. No pretendemos revolucionar e ir en contra de nuestro sistema social
mexicano, más bien, pretendemos aportarle nuevas ideas a partir de un cambio
radical de mentalidad en nuestra sociedad, siempre en apoyo de los grupos más
vulnerables y de la distribución equitativa del poder.
De esta forma ha quedado establecido el contenido de la presente investigación,

misma que en todo momento busca contribuir para lograr un desarrollo integral
entre la sociedad y su gobierno.
9
estado (2000-2011)
CAPÍTULO 1. Marco Teórico. Alcances y Facultades del Municipio
1.1. Origen y Concepto del Municipio
Diremos primero que en la antigua Roma, un municipium era una ciudad libre que
se gobernaba por sus propias leyes, aunque sus vecinos obtenían los derechos de
ciudadanía romana.7
Ahora se utiliza el término para referirse al conjunto de habitantes de una

representación jurisdiccional, que puede incluir varias poblaciones, gobernado por
un Ayuntamiento el cual se define como, "una asamblea deliberante que se integra
por un Presidente Municipal, un síndico o síndicos y regidores", todos electos de
acuerdo a las disposiciones relativas de la Constitución Política del Estado y la Ley
Electoral conocida como Códigos Electorales de los Estados.8
La voz Municipio surge como concepto jurídico y por primera vez en Roma,
etimológicamente Municipio viene de "munus" que significa prestación.9 Se decía
de aquellas ciudades, que habían conseguido la ciudadanía romana y gozaban de
todos sus derechos y privilegios.
El Municipio o Común es una comunidad de familias, unidas por vínculos de

vecindad, de amistad y de sangre, cuya finalidad es ayudarse, dentro de la
7
Los pueblos de Italia, en lo relativo a su posición política frente a Roma, eran o Municipios o
ciudades confederadas —que conservaban su independencia, sin derecho de ciudadanía bajo el
régimen de un tratado (foedus) —, o colonias romanas y latinas. Las leyes citadas concedieron el
derecho de ciudadanía a toda Italia, y en efecto, después de la guerra social (lex Julia. 9o a. C.) se
otorgó a todas las ciudades federadas y Municipios el derecho de ciudad romana; a partir de
entonces. Municipio aplicase a 'la ciudad autónoma cuyos habitantes gozan de la ciudadanía
romana. GIRAUD (citado por AZCÁRATE: Estudios filosóficos V políticos, p. 173, nota 1), "distingue
cuatro clases de Municipios: el que tenía el derecho de ciudadanía completo, óptimo jure; el que
sólo tenía parte de él; el que conservaba su propia legislación, y el que adoptaba la de Roma,
haciéndose de la condición de los fundi facti".
8
Oropeza Martínez, Humberto; Administración Pública Municipal. Editorial Trillas, México 2000, p.
39.
9
Robles, Martínez, Reynaldo. El Municipio. Editorial Porrúa, Mexicol993. p. 138.
10
estado (2000-2011)
localidad donde habitan o conviven unas junto a otras, para la realización de los
fines humanos.
Históricamente el Municipio se origina al multiplicarse las familias, las cuales

naturalmente se sienten inclinadas a permanecer juntas en el mismo lugar,
llevadas no sólo por la natural inclinación de la consanguinidad y amistad, sino
también por lo que es común a la formación de toda sociedad, la necesidad de
encontrar ayuda y protección en la colaboración de los otros para la mejor
realización de los fines humanos, para los que la familia es una sociedad
imperfecta.
El Municipio debe su nacimiento a la agrupación natural de las familias y de los

individuos, y es la primera sociedad natural, después de la familia, "Más antiguo
que el Estado-dice Bluntscli10. Su fin no es directamente político sino de economía
y de cultura. El Municipio está entre el individuo y el Estado, entre la vida privada y
la vida política; abraza intereses locales estrechamente unidos a los intereses
privados. Esta es su esfera principal y sirve al mismo tiempo de intermediario entre
estos últimos intereses y el Estado, y facilitar la realización de los fines humanos,
proporcionando los medios que las familias por sí solas aisladamente no pueden
procurarse.
El Municipio con reconocimiento oficial es una fracción territorial del Estado o de

un Distrito, donde se hallan congregadas numerosas familias que obedecen las
mismas leyes y están sujetas a la acción administrativa de un Ayuntamiento.11
Término municipal, "es el territorio al que se extiende la acción gobernativa de un

Ayuntamiento; el lugar donde está asentado el Municipio".
La característica principal del Municipio, es un organismo natural, es decir, no

debe su existencia al Estado sino únicamente a la tendencia asociativa del
hombre; y resulta como complemento natural y necesario de la familia.
10
Bluntschli: El Derecho Político general, Libro IX, Caps. I y II. Citado por ROBLES, Martínez,
Reynaldo. Op. cit. p. 139.
11
Robles, Martínez, Reynaldo. El Municipio Op. cit. p.140
11
estado (2000-2011)
El Municipio, como sociedad, goza de autoridad propia, necesaria y suficiente para

la consecución de sus fines; Es lo que se llama autarquía.
La autarquía12 municipal significa, como toda autoridad, el derecho del Municipio a

regirse y gobernarse a sí mismo. Lo que implica no sólo el derecho a administrar
sus propios bienes, sino también a constituirse y gobernarse libremente, eligiendo
sus propios representantes o autoridades municipales. Siempre con la debida
subordinación a las leyes generales y al bien común del Estado, del que forma
parte. El Municipio, aunque es una sociedad política, no es soberano.
Aunque el Municipio goza de autarquía, no por eso es totalmente independiente

del Estado, ya porque es parte del mismo, ya porque no rara vez el Estado
ocasiona su fundación con leyes y privilegios. El Municipio es considerado
respecto del Estado como uno de sus órganos, porque el fin de la entidad
autárquica es la realización de sus propios intereses, que son también los
intereses del Estado.13 En general, el Estado se concretará con velar por la
observancia de las leyes generales del Estado en el Municipio y evitar cualquier
acto que vaya en contra del bien común general o del bien común del mismo
Municipio.
1.2 Historia del Municipio Mexicano
1.2.1 Antecedentes
1.2.1.1 Época Prehispánica
Los antecedentes del Municipio en la cultura mexica se encuentra en los Calpullis,

cuyo gobierno estaba formado por el consejo de ancianos.14
El Calpulli era una organización social y territorial autosuficiente, las familias

integrantes producían bienes necesarios y suficientes para su subsistencia.
12
Autarquía es una voz que proviene también del Griego y significa "bastarse así mismo. Por eso
Aristóteles señala a la autarquía como característica propia de la Ciudad-Estado.
13
Bielsa, Rafael. Sobre el concepto Jurídico de la Autarquía, p. 72.
14
Díaz del Castillo, Bernal. Historia de la conquista de la Nueva España, p. 72
12
estado (2000-2011)
Organización del Calpulli:
El tecuhtli, responsable de la milicia, adiestraba a los jóvenes y dirigía las tropas

en caso de guerra.
• Los tequitlatos, dirigían los trabajos comunales.

• Sacerdotes y médicos hechiceros, estaban al cuidado del Calpulli.
• Los tlacuilos, eran los cronistas de la época.
• Los calpizques, recaudaban los tributos.
1.2.1.2 La Conquista de México y Época Colonial
Resultado de las expediciones de Hernán Cortés y subsidiadas por Diego de

Velásquez, Gobernador Cubano. La colonización en América se justificó
jurídicamente a través de la institución municipal.
Por ser el medio eficaz para conquistar y ocupar nuevas tierras Cortés fundó un
Municipio. El expedicionario utilizo esta institución por ser la más respetable de la
época y sabedor de que era la fuente de poder que podía facultarlo para llevar a
cabo su empresa y además de ser el medio idóneo para independizarse de Diego
de Velásquez, pero, al no estar facultados para esto, el Gobernador le revoca el
nombramiento entregado como expedicionario y la manda aprehender, Cortés al
saber esto decide no regresar a cuba ya que esto le costaría la muerte o la cárcel.
El primer Municipio en México se fundó para satisfacer el requisito legal de tener

apoyo político que represente la autoridad del soberano para poder actuar en su
nombre y representación.
Al tomar protesta y hecho el juramento de guardar razón y justicia, según su

obligación, al mayor servicio de Dios y el Rey, Hernán Cortés renuncia al gobierno
del Ejército que poseía y se le nombro Capitán del Ejército y Justicia Mayor,
transformándose la calidad del Ejército, ya que ahora no tiene soldados de una
expedición, sino que forman la milicia comunal y su obligación principal es de
13
estado (2000-2011)
defender la autonomía municipal.
Bernal Díaz del Castillo relata que con la fundación del primer ayuntamiento,
instalado en la Villa Rica de la Veracruz el 10 de Julio de 1519, se dio el primer
paso a la organización de este cuerpo político y jurídico en el Continente
Americano.15
Al principio se realizó la división, por medio de los señoríos ya existentes y en las

extensiones territoriales donde no existía tal división, los militares se encargaba de
ello por medio de las capitulaciones reales, es decir, por contratos realizados por
la corona. Más tarde se organizó en provincias la división territorial, que se
conformaban por pueblos, los que debían tener una cabecera llamada alcaldía
mayor, siendo obligatorio establecer un Cabildo o Concejo Municipal.
Los Cabildos de indígenas o repúblicas de indios tenían diferentes funciones

como:
A. Recaudar y entregar los tributos a los españoles.

B. Distribuir el trabajo para construcciones o tareas agrícolas.
C. Cooperaren el proceso de evangelización.
Tenían además facultad en materia penal (aprehender a los delincuentes y

consignarlos).
Las funciones de los Cabildos de Españoles consistían en: Ejecución de justicia;

los alcaldes ordinarios abocados a la administración; los regidores a las obras
públicas.
El Ayuntamiento era la autoridad competente para reglamentar las actividades de

los trabajadores artesanales.
El Municipio que se traslada de España recoge 3 corrientes que son: la visigótica,

con el concilium; la romana con el régimen edilicio; y la árabe con la figura del
15
Ídem p. 72
14
estado (2000-2011)
alcalde.
Respecto a la división del territorio, los españoles tomaron como antecedente

ciertas entidades precortesianas, la llamada división antigua, a las que se
añadieron las conquistas militares realizadas a través de las llamadas
capitulaciones reales.
Finalmente se hizo se dividió en provincias internas de oriente y occidente y en12

intendencias las cuales se crearon en 1786 mediante la ley que la constituyó como
organización territorial de la administración colonial.
El Ayuntamiento estuvo subordinado durante casi todo el periodo colonial al

Estado Español, a fines del siglo XVIII y principios del XIX, tomó parte activa en el
proceso de emancipación política.16
1.2.1.3 Etapa de la Guerra de Independencia
El movimiento de Independencia da inicio al marco jurídico de la nueva

organización política. Son momentos cruciales en la vida del país donde surgen
deseos de cambio.
1.2.1.4 La Constitución de Cádiz
Su conformación y realización fue promovida por el sector liberal español,

constituyendo una fase relevante de la evolución jurídica y política del
Ayuntamiento, tratando de restaurar y transformar el régimen local, tanto en la
península como en las colonias españolas. Se establece en esta constitución la
organización de los municipios, consolidando la institución como instancia básica
del gobierno, así como su organización territorial y poblacional.
La Constitución de Cádiz fue promulgada el 19 de marzo de 1812, en España; y el
16
ídem p. 73.
15
estado (2000-2011)
30 de septiembre del mismo año, en la Nueva España.17
Con la cual se estableció la organización de los Municipios, se consolidó la

institución de los mismos como instancia básica de gobierno, así como una
organización territorial y poblacional, dando fin a las regidurías perpetuas, y
promoviendo ese tipo de representación donde no la hubiera.
Respecto al Ayuntamiento establecía:
a) El Ayuntamiento se integraba por: alcalde o alcaldes, regidores, un procurador

síndico, presididos por el jefe político o el prefecto donde lo hubiese, que era el
representante del gobierno central en el departamento o partido.
b) Atribuciones del Ayuntamiento: administrar en áreas de salubridad, orden

público, instrucción primaria, beneficencia, obras públicas, cárceles municipales.
Las atribuciones de los ayuntamientos estaban limitadas, debido a la sujeción de

los jefes políticos y diputados respectivamente.
1.2.1.5 Plan de Iguala
Con la promulgación del Plan de Iguala el 21 de febrero de 1821 se establece la

Independencia del país y su forma de organización en una monarquía
constitucional la cual reconoció la existencia de los ayuntamientos dejando
subsistentes las normas establecidas en la Constitución Española de Cádiz.
En esta época el Ayuntamiento se vio afectado por las Finanzas Públicas, se

redujeron y suprimieron algunas de las contribuciones, por lo que se dio una
disminución de las fuentes de ingresos.
1.2.1.6 El México Independiente
Los Ayuntamientos fueron los principales protagonistas del proceso para
17
Robles Martínez, Reynaldo. Op. cit, pp. 74-75.
16
estado (2000-2011)
conformación del Congreso constituyente del nuevo Estado Mexicano. Fue así
como se puede hablar de la existencia del Municipio con la denominación de
mexicano.
En el periodo entre el Plan de Iguala y la Constitución de 1824, sube al poder

Agustín de Iturbide quien suscribió en 1822 el Reglamento Provisional Político del
Imperio Mexicano en el que estableció que las elecciones de ayuntamientos para
el siguiente año se llevaran a cabo de acuerdo con un decreto promulgado por
dicho reglamento. Posteriormente nombró a un jefe político por cada provincia,
confirmando así el régimen municipal de la Constitución Gaditana.18
1.2.1.7 Constitución de 1824
El 4 de octubre de 1824 se aprobó el Acta Constitutiva de la Federación Mexicana,

estableciéndose la República Federal, en el artículo IV que manifestó: La Nación
Mexicana adopta para su gobierno la forma de República Representativa, Popular
y Federal. Con 19 estados, 4 territorios y un Distrito Federal.19
Al no hacerse referencia a la forma del gobierno local, dejó en plena libertad a los
estados para organizar sus gobiernos y administraciones, regulándose los
municipios por la normatividad de la Constitución de Cádiz.
1.2.1.8 Las Siete Leyes Constitucionales
Fue en 1836 cuando se promulga las Siete Leyes Constitucionales las cuales
dieron las bases de funcionamiento del nuevo régimen centralista.
A través de estas leyes se dividió el territorio de la república en departamentos,

éstos en distritos, a la vez organizados en partidos.
Las leyes de 1836 consagraron constitucionalmente a los ayuntamientos,

disponiendo que fueran popularmente electos y los hubiera en todas las capitales
18
Oropeza, Martínez, Humberto. Op. cit, pp.18
19
México a través de sus Constituciones. Antecedentes Constitucionales históricos relacionados
con el Artículo. 115 constitucional. Derechos del Pueblo Mexicano, ts I y II.
17
estado (2000-2011)
de los departamentos. Puertos con más de 4,000 habitantes y pueblos con más de
8,000.
En este régimen centralista se incorporó el Distrito Federal al Departamento de

México.
Por Decreto del 22 de agosto de 1846 se restableció el Distrito Federal y sus

Ayuntamientos, funcionando hasta el 21 de septiembre de 1853, en que Santa
Ana dispuso que el Distrito Federal se convirtiera en Distrito de México.20
En esta Constitución se precisó la organización del país en forma de República

Representativa Democrática, Federal y Popular.
En el artículo 72 se menciona que se elegirá popularmente a las autoridades

públicas municipales y judiciales; el artículo 31 menciona que todo mexicano debe
contribuir a los gastos de la Federación, Estado o Municipio, así que estos últimos
podían exigir impuestos para sus funciones y cierta independencia económica; y el
artículo 36 establecía la obligación de todo ciudadano de inscribirse en el padrón
de su municipio. De tal manera que los Estados de la Federación normaban y
reglamentaban sus respectivos regímenes municipales.21
Cuando ocurre la Intervención Francesa la consecuencia es el establecimiento del

segundo Imperio en México. Con el ordenamiento emitido por Maximiliano de
Habsburgo a través de su Estatuto Provisional en el Castillo de Chapultepec el 10
de Abril de 1865 tuvo una vigencia, además de efímera, muy parcial, en las áreas
dominadas por el imperio. La lucha tenaz de Benito Juárez habría de impedir su
mayor vigencia; sin embargo, es importante señalar algunos de sus preceptos:22
designaba la soberanía en la persona del Emperador. La división política del
20
Robles, Martínez, Reynaldo. Op. cit. pp. 79-80.
21
ídem
22
Ochoa, Campos, Moisés. La Reforma Municipal. Su evolución Institucional. Editorial Porrúa,
México 1985, p. 263.
18
estado (2000-2011)
territorio era en departamentos, divididos en distritos y a su vez en

municipalidades. Dicha estructura era administrada jerárquicamente por los
prefectos imperiales, un consejo de gobierno, subprefectos para los distritos; y
para los ayuntamientos, alcaldes elegidos por la jefatura de los departamentos.
Las contribuciones, eran designadas por el Emperador de acuerdo a propuestas
de los concejos municipales y se estableció que ninguna carga ni impuesto
municipal podía implantarse, sino a propuesta del concejo municipal respectivo.
El dominio imperial no alcanzó a consolidarse en todo el territorio mexicano y no

fue sino hasta la toma de Querétaro cuando se derrocó al régimen imperial. En
julio de 1867 se restableció la sede del gobierno en la capital del país y con ello el
régimen republicano.
1.2.1.10 Periodo Porfirista
Durante el Porfirismo (1876-1880; 1884-1911) el Municipio fue la parte más

insignificante de la estructura económica y política mexicana.
Para el municipio en este periodo se establecen proyectos que paralizan la

actividad de estos. En 1897, se publicó la Ley general de ingresos municipales,
estableciéndose los siguientes puntos: rentas propias, impuestos municipales,
impuestos federales, subvenciones del Gobierno Federal, e ingresos
extraordinarios.
En 1903 el municipio se organiza de la siguiente manera: Los prefectos eran los

jefes de todos los servicios en las municipalidades y estaban subordinados al
Gobierno del Estado. La autonomía y libertad no ejercían en él, quienes
determinaban verdaderamente las elecciones y otras actividades locales eran los
jefes políticos.
1.2.1.11 El Movimiento Social de 1910-1917
La libertad municipal fue una de las causas por las que se luchó durante el
movimiento social mexicano de 1910 a 1917. El Partido Liberal Mexicano, el 1o de
19
estado (2000-2011)
julio de 1906, realiza un plan donde se propuso consagrar la libertad municipal; en

los artículos 45 y 46 se señalaba la supresión de los jefes políticos y la
reorganización de los municipios que han sido suprimidos y restablecer el poder
municipal.
En el Plan de San Luis expresaba: la división del poder, la soberanía de los

Estados, la libertad de los Ayuntamientos y los derechos del ciudadano solo
existen en nuestra Carta Magna.
En este mismo Plan, Madero hizo resaltar en el punto 4 de un total de 11. El

principio de no reelección desde el Presidente de la República, Gobernadores de
los Estados y Presidentes Municipales.
El Plan de Ayala fue la base para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley
General sobre Libertades Municipales en el Estado de Morelos, en esa Ley se
reglamentó la autonomía política, económica y administrativa del Municipio.
Plan de Guadalupe: En las adiciones a este plan del 12 de diciembre de 1914 se

establecen medidas para la libertad del municipio como una institución
constitucional.
El Congreso Constituyente de 1916 y 1917 aborda la elaboración del artículo 115

de la Constitución, donde trata la organización de los Estados y Municipios.
El 1o de mayo de 1917 se inicia la vigencia de nuestra Constitución, ocupando el

Municipio un sitio muy destacado en la vida política, jurídica, económica y social
de México.
La importancia como en esta constitución se habla del Municipio Libre es la base

de la organización política y de la Administración Pública de los Estados,
adoptando para su régimen interior la forma de Gobierno Republicano,
Representativo y Popular, tendiendo como base de su división territorial y de su
20
estado (2000-2011)
organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a tres bases que

son las siguientes:23
I.- Cada uno de los Municipios serán administrados por un Ayuntamiento de

elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el
Gobierno del Estado.
II.- Los Municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los

impuestos y contribuirán al gasto público del Estado en la proporción y término
que señale la legislatura local.
III.- Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica para todos los
efectos legales.
1.2.1.13 El Municipio Actual
En 1983 se da una reforma muy importante al Artículo 115 Constitucional24, los

conceptos que se abordaron fueron los siguientes:
a) Facultad a los Congresos de los Estados para resolver sobre la

desaparición de los Ayuntamientos o de algunos de sus miembros, previa
garantía de audiencia.
b) Existencia de regidores de representación proporcional.
c) Entrega de participación sin condiciones por los Gobiernos de los Estados.
d) Cobro del impuesto predial por los Ayuntamientos.
e) Facultades a los Ayuntamientos para zonificación y determinación de
reservas ecológicas.
f) Se ampliaron las facultades reglamentarias a los Ayuntamientos.
g) Normar la relación entre los Ayuntamientos y sus empleados.
h) Elaboración de presupuesto de egresos para los Ayuntamientos,
i) Determinación de los servicios públicos.
23
Robles Martínez, Reynaldo. Op. cit. pp. 88-89.
24
Secretaría de Gobernación. El Municipio Mexicano. Centro Nacional de Estudios Municipales.
México 1985
21
estado (2000-2011)
El Centro Nacional de Desarrollo Municipal se creó en 1989, con el objeto de

apoyar a los gobiernos municipales en sus tareas de la administración pública y
gestión de los servicios públicos, transformando el Centro Nacional de Estudios
Municipales de 1983, que tenía como principal función, el estudio y la aplicación
de lo referente al Artículo 115 Constitucional.
1.3 La Nueva Dinámica del Municipio Contemporáneo
La transformación del Municipio en la década de los 80´S.
Casi todo el siglo XX, a pesar de los múltiples cambios efectuados al texto
constitucional, el Municipio se mantuvo sujeto a distintas políticas de carácter
centralizador. Sería a partir del 1982, cuando el gobierno formula un programa en
donde se dio impulso al Nuevo Federalismo Mexicano;25 y con él a la vida
municipal, la cual cobró una mayor dimensión e importancia al quedar dentro de la
dinámica de modernización política y administrativa, de las nuevas condiciones a
las que en ese periodo se enfrentó el país.
Alcanzar un entendimiento satisfactorio en la reforma de 1983, con respecto al

fortalecimiento municipal, implica ubicarse, aunque en términos generales, en un
contexto histórico de alteraciones y cambios económicos, sociales y políticos,
ocurridos a principio de esa década.
Paralelamente, debe identificarse que la reforma realizada por el Constituyente

Permanente, a iniciativa del Poder Ejecutivo de aquél entonces, se inscribió en la
confluencia de un binomio de orientaciones básicas de gobierno: descentralización
de la vida nacional y democratización integral.
Ciertamente, dentro de aquellas disposiciones gubernamentales, la cuestión de la

vigencia de las instituciones locales (sus planteamientos y la urgencia de adecuar
el Municipio a las necesidades del México contemporáneo) ocuparon un lugar
privilegiado.
25
Iniciativa de Reformas al Artículo 115 Constitucional. Presentada el Senado por el Presidente
Miguel de la Madrid. México, DF 1o de Diciembre 1982.
22
estado (2000-2011)
Ineludiblemente, las circunstancias en las que se realizó la reforma al artículo 115

constitucional condujeron al cuestionamiento y replanteamiento, no sólo del
Federalismo mexicano, sino del Estado mismo.
Como lo hemos visto el recorrido histórico planteado, ha sido innegable la

existencia de una marcada tendencia centralizadora en la vida nacional;
centralización que justifica su necesidad en primera instancia, para consolidar el
Estado Nación y que pudo observarse con mayor intensidad, a partir de la década
de los años cuarenta del siglo pasado; a partir de dicho periodo, el país transitaría
todos los caminos de esta práctica de gobierno.
Esta situación no es fortuita, y obedeció más bien a que los gobiernos

posrevolucionarios, ante los problemas de dispersión política, económica y social,
se vieron en la necesidad de crear estructuras para impulsar la integración de
instituciones públicas.
De esta manera, se pretendió un desarrollo económico y social planificado,

proceso que culminó responsabilizando al Estado de toda clase de injerencias
económicas.
Ya en lo político, se reconoce que el Gobierno Federal, haciendo uso de una

onerosa y extensa burocracia, provocó que el Estado incrementara su poder y
esfera de acción frente a los Gobiernos Estatales y Municipales. En este sentido,
hablamos de un tipo de gestión radicada en la voluntad de los gobernantes, más
que en el consenso de la sociedad.
La organización del territorio ha recorrido sendas semejantes; concentración de la

población y de la industria, presencia de polos de desarrollo y, en el trasfondo, un
extenso paisaje rural por donde no alcanzó a pasar el progreso.
La centralización mantuvo la actividad y los recursos humanos, materiales y

financieros en zonas y grupos sociales restringidos; provocó en amplias regiones y
comunidades periféricas el desaprovechamiento de los recursos, el incremento del
23
estado (2000-2011)
desempleo, la inactividad productiva y la migración explosiva. La centralización y

sus efectos negativos, se reprodujeron sistemáticamente en todos los aspectos de
la vida política, económica y social influyendo incluso, a las formas de
pensamiento y la cultura.
De esta manera este contexto centralizador que ya había agotado sus

posibilidades-cuando estalló la crisis económica que sumergió al país en serios
desajustes durante los años subsecuentes.
Si bien, ya se advertían algunos problemas desde los años 60’s; a partir de 1982
se hizo patente el agotamiento del modelo económico de crecimiento que se había
aplicado desde la posguerra, cobrándose conciencia de la necesidad de revisar la
estructura y funcionamiento, no sólo del aparato estatal, sino de las formas de
practicar la gestión administrativa y social, así como del destino de los recursos
ejercidos mediante el gasto público.
La incapacidad que mostraban los sistemas de seguridad y bienestar social, así

como la aparición de algunos problemas financieros, motivó el cuestionamiento del
Estado benefactor y su operatividad, lo cual devino en la búsqueda de alternativas
para rectificar el rumbo.
Se requerían de acciones drásticas, no paliativos ni retórica; el viraje que debía

realizarse para asegurar la sobrevivencia de la nación y un futuro estable sería,
ciertamente, radical.
Era innegable que los supuestos del proyecto estatista de la posguerra, no se

avenían ya con las realidades políticas y económicas que empezaron a despuntar
en esos años en los ámbitos nacional e internacional.
La reorientación que necesitaba México en sus políticas se concretó en el

planteamiento que solidificó en el programa de "Modernización Administrativa".
Este programa consideraba abatir la inflación como prioridad nacional, incluyendo

las medidas correctivas del programa inmediato de reordenación económica en el
24
estado (2000-2011)
Plan Nacional de Desarrollo. Su primer objetivo, de reducir la inflación, a un 80%

en 1983 y a un 40% en 1984 tuvo éxito,26 por lo que a partir de ese momento,
comenzarían a adoptarse nuevos criterios para conducir el desarrollo de la nación
en general.
Entre otras metas del Plan, se contempló reorganizar la administración pública en

general, llevándose a cabo una transformación de la gestión pública en los tres
niveles de gobierno, donde el Municipio ocupó un lugar trascendente.
De esta manera, la política económica implementada se caracterizó,

fundamentalmente, por la contención drástica del gasto público, la imposición de
topes salariales y una política de liberalización de precios en el ámbito
macroeconómico; pero en la microgestión, se procuró, mediante la reforma
realizada en 1983, se reasignaron importantes montos de recursos hacia los
municipios, mientras se devolvían sus capacidades fiscales en la práctica.
De las soluciones centralizadoras así comenzaría el final, que declinaron dejando

atrás la época en que el talento se encontraba encerrado en la capital de la
República. No era, en aquél momento, ni es posible actualmente, que desde el
centro se tuvieran las mismas sensibilidades y ópticas de las necesidades tal y
como las comunidades locales las perciben en su propio entorno.
Este nuevo modelo de desarrollo implantado (descentralización de la vida

nacional) debía otorgarse una alta prioridad al desarrollo regional, así como
restituirle al Municipio la importancia debida. Aquélla restitución debía imprimir a la
institución una nueva vitalidad que se expresara en una estrecha relación entre
gobernantes y gobernados, una atención más eficaz a las problemáticas de
siempre y una revitalización de la participación comunitaria en las tareas de
gobierno para resolver de forma conjunta los problemas más inmediatos.
De esta manera se revertirían las causas del agravamiento de las disparidades
26
Programa de Modernización Administrativa Publica Federal, México Secretaria de Programación Y
presupuestación. México 1985.
25
estado (2000-2011)
entre regiones, estados, e incluso, entre poblaciones de un mismo estado, que

habían tenido lugar en años anteriores y que habían empeorado las abismales
diferencias en los niveles de vida y bienestar entre el campo y la ciudad.
Así se dio gran importancia a la idea de descentralizar la toma de decisiones, tanto

en lo concerniente a las actividades productivas, la administración pública y en lo
político.
Con la intención de combatir la inercia concentradora, se adoptaron medidas para

renovar la vida municipal y se definió, en términos constitucionales, un conjunto de
poderes propios de los ayuntamientos, con el fin de permitirles planear y
reglamentar su desarrollo.
La descentralización de la vida política, administrativa, económica, social y

cultural, como imperativo impostergable en nuestra nación, en la práctica involucró
una extensión, densidad, diversidad y complejidad, orientadas al
perfeccionamiento del desarrollo social.
1.4 Alcances de la Reforma de 1983
Tal vez, existieron tiempo y circunstancias históricas que pudieron justificar el

centralismo, las realidades en aquél momento de crisis y las necesarias
perspectivas históricas que debieron constituirse para avanzar, reclamaron, y lo
siguen haciendo, la dispersión geográfica de nuestro desarrollo, un progreso
económico y social más equilibrado por regiones y la difusión orgánica del poder
político en su dimensión territorial. En líneas generales, esas son las
circunstancias en las que se gestó la reforma al Artículo 115 Constitucional.
Como antes, el Municipio Libre, cimiento de la organización político-administrativa

y de la división territorial de la República, resultó ser el espacio adecuado y
legítimo para avanzar en la descentralización del desarrollo y profundizar la
práctica democrática en México. La decisión era más que clara, había que volver
los ojos a una institución casi mítica que yacía en el olvido.
26
estado (2000-2011)
De esta forma, el Municipio Libre constituye el espacio geográfico en el que las

expresiones jurídicas y sociales de sí mismo, son necesarias para que los
ciudadanos desarrollen su vida política. Se debe reconocer también que ese
anhelo no se hizo efectivo, debido a diversas prácticas políticas que obligaron a
matizar al federalismo en una dinámica que, en su momento, dio frutos en el
proyecto económico y social, pero que agotó también sus posibilidades.
Finalmente y de forma paradójica, esa dinámica centralizadora era la misma que
se manifestaba ya, como obstáculo principal para realizar el proyecto nacional.
En ese sentido, el tema del fortalecimiento municipal implicó, en el marco de un

auténtico federalismo, hablar del fortalecimiento nacional, pues el Municipio es la
base fundamental del Sistema Federal Mexicano. Siempre será una verdad que
esta institución, aún cuando teóricamente constituye una fórmula de
descentralización, en nuestra realidad lo ha sido más en el sentido administrativo
que en el político.
Municipio es un ideal incumplido de la Revolución Mexicana. Representa una de

las formas de organización a la que no se le ha podido dar vida, el vigor y la
trascendencia que debe tener. Esta debilidad del Municipio no es fortuita, y se
debe a su insuficiencia financiera, a la debilidad organizativa y administrativa,
tanto para cubrir los servicios públicos normales, como para tener una mayor
participación en las tareas del desarrollo nacional.
Está claro que, hasta los años ochenta los Municipios eran una tesis
constitucional; no habían tenido los instrumentos para cumplir sus funciones de
célula básica en nuestro régimen político y sólo cumplían débilmente su papel de
organización administrativa; la vida municipal había sido un fracaso más de la
democracia, pudiendo ser, precisamente, la escuela genuina de esta última, pues
el Municipio permite mayor cercanía de la población con su gobierno.
Por esto, el Gobierno Federal se planteó la revisión de las estructuras diseñadas

al amparo de la Constitución, a fin de instrumentar un proceso de cambio que
hiciera efectiva en el federalismo, la célula municipal, tanto en autonomía
27
estado (2000-2011)
económica, como política y de desarrollo. El resultado de las reformas fue el inicio

de la transición de un federalismo débil hacia un federalismo maduro, mediante el
cauce de la modernización a la institución municipal.
Así, cobraría plena presencia éste ámbito de gobierno en la vida nacional,

caracterizado por las cualidades y aspectos siguientes; dicho precepto estuvo
dividido en diez fracciones, de las que siete corresponden específicamente a las
estructuras municipales, dos serían comunes a los Estados y municipios, y una
más quedaría sin mayores modificaciones que las contenidas en el texto
constitucional vigente.
En 1982 esta modificación al texto constitucional, implantó no sólo la libertad que

el Municipio tiene para la administración de su patrimonio; especialmente
implicaba el aseguramiento de los elementos mínimos con que debería contar la
hacienda municipal, traduciéndose en los rendimientos de sus bienes, las
contribuciones que establecerían las legislaturas de los estados; y que cuando
menos debían comprender la propiedad inmobiliaria, división, consolidación,
transición, mejoría y cambio de valores de los inmuebles; las participaciones
federales que correspondían al Municipio, en fin, ingresos derivados de la
prestación de los servicios.
La reforma también precisó cuáles serían los servicios públicos que corresponde
prestar al Municipio, en forma exclusiva o coordinadamente con los Estados, con
lo cual se alejó a la institución municipal de las frecuentes intromisiones que los
gobiernos estatales realizaron en otros tiempos.
Dentro de este razonamiento, es quizás, el aspecto político de la reforma más

relevante y seguramente de los que incidieron, y lo seguirán haciendo, en la
transformación de la realidad municipal, toda vez que se crearon nuevos cauces
para desarrollar las relaciones de poder entre los gobiernos estatales y
municipales.
De forma esquemática, puede decirse que los principales cambios fueron los
28
estado (2000-2011)
siguientes:27
Se ratificó el principio constitucional de la personalidad jurídica del Municipio y

quedó establecida su capacidad jurídica para ejercer actos de dominio sobre su
patrimonio. Se fortaleció la institución de la división de poderes en los tres niveles
de gobierno.
Se permitió un marco regulador del desarrollo normativo de los ayuntamientos que

legitimó la facultad de los municipios para convenir programas con otros
municipios, con los gobiernos locales y con la federación para consolidar su
desarrollo.
Además de conservar el concepto originario del Artículo 115 Constitucional que

prescribe la libre administración de su hacienda y se delimitaron sus fuentes
tributarias, reservándoseles los impuestos con la propiedad inmobiliaria.
Se incorporaron al Municipio de las bases legales para que formule, apruebe y

administre su Plan de Desarrollo Urbano Municipal.
Se cimentaron criterios uniformes y procedimientos acordes con nuestro régimen

de garantías, para dar mayor seguridad a los gobernados y sus representantes, en
lo relativo a la desaparición o revocación del mandato de los ayuntamientos y la
suspensión o destitución de sus miembros.
Se promovió los cauces participativos de los partidos políticos en beneficio de los

ciudadanos, al hacer extensivo a todos los municipios el principio de
representación proporcional en la integración de los ayuntamientos.
Aprovecharon todos los trabajadores municipales del país las garantías que el
artículo 123 constitucional les confiere en cuanto a derechos laborales y,
finalmente; se estableció un régimen constitucional claro y al mismo tiempo flexible
que permitiera conservar el patrimonio constitucional de los municipios, graduando
27
Beltrán, Ulises y Portilla, Santiago. El provecto de Descentralización del Gobierno Mexicano.
(1983-1984). Torres Blanca compiladora México DF, 1986.
29
estado (2000-2011)
y diferenciando las reformas en cada Estado, de acuerdo con la heterogeneidad

entre los diferentes Municipios.
Pese a las reformas constitucionales y los avances obtenidos, los cambios de

fondo se impulsarían durante el sexenio siguiente.
En el sexenio comprendido entre 1988 y 1994, diversos factores externos

confluyeron para intensificar las políticas modernizadoras iniciadas en años
anteriores; los costos de la transformación estructural hicieron necesario
responder oportunamente a las demandas que años de políticas burocratizadas y
paternalistas habían generado consigo.
Así, comenzaron a desaparecer numerosos subsidios, lo cual se presentaba como

un anticipo del fin que tendrían las políticas populistas, la desarticulación del
Estado burocrático y la promoción de un liberalismo maduro, por tanto, condujo a
la búsqueda de alternativas para integrar a los sectores marginados del proceso
modernizador.
La idea general subyacente en la nueva implementación de políticas, es la

reconstrucción de las relaciones entre la sociedad y Estado, deterioradas por la
excesiva centralización en la toma de decisiones que afectaban directamente a la
sociedad.
Y fue de ahí, como el Gobierno impulsaría profundamente algunas políticas

orientadas a favorecer la descentralización en varios frentes; uno de ellos fue la
federalización de los recursos económicos, patentizada al menos, en la
transferencia de fondos y recursos hacia los Municipios.
Los Fondos Municipales de Solidaridad fueron el marco esencial en el que se

dieron estos esfuerzos, iniciando con una cobertura en 13 estados para 1990; en
1991 participaban ya 25 entidades; y en 1992 el programa alcanzó una cobertura
30
estado (2000-2011)
nacional.28
El objetivo fue canalizar recursos Federales y Estatales a los Municipios para que,
juntamente con las comunidades, llevaran a cabo obras y acciones de beneficio
comunitario.
Estos Fondos Municipales de Solidaridad constituyeron el instrumento más

importante para apoyar el fortalecimiento municipal a principios de los noventa,
actuando como instancia de atención a la demanda social de servicios básicos e
infraestructura, además de fingir como esquema en el que se conjuntaron los
esfuerzos sociales y de los ayuntamientos para impulsar el Desarrollo Municipal.
Ya en el año de 1994, los recursos Federales transferidos a los Municipios

significaron alrededor de 25% de los recursos del Ramo 26 del Presupuesto
Federal. Otras modalidades programáticas de transferencias de recursos hacia los
municipios fueron los programas de Escuela digna, Créditos a la palabra, Niños en
solidaridad, Hospital digno y Fondos de apoyo a la producción.29
La tendencia de las modificaciones al gasto fue atacar directamente a los

problemas sociales en su origen, pero desafortunadamente, de nueva cuenta, el
proceso por el cual se llevaron a cabo dichas políticas, estuvo edificado no en la
estructura que ofrecían los Gobiernos Municipales, sino en una estructura
centralizada y paralela, ejecutada desde la Secretaría de Desarrollo Social.
Fue el retroceso ideológico del gobierno la deficiencia más grave, sin embargo, en
ese momento adoptó una concepción del Municipio como un órgano administrativo
del poder político central. En contrapartida, el acierto más importante fue
descentralizar, en cierta manera, la administración de los recursos financieros
tendientes a fomentar la inversión en obras públicas; este último aspecto se
patentizó en una nueva relación fiscal del Municipio con la Federación.
28
H. camera de Diputados. Estudios Municipales. 2001
29
ídem.
31
estado (2000-2011)
En este momento existen 2,437 municipios30 cuya diversidad, complejidad,

características y problemática, hacen de México un país con una riqueza cultural,
económica y política que lo engrandecen.
1.5 El Sistema Federalista Mexicano
México se define constitucionalmente desde 1824 como una forma de

organización federal. El Gobierno Municipal Mexicano tiene sus raíces más
profundas en el establecimiento del federalismo firmado por las entidades
gubernamentales en siglo XIX, bajo este ideal se acuerda la distribución política
del poder así como las características del gobierno, este pacto se encuentra
inspirado en el modelo centralista español y la integración federalista de los
Estados Unidos de América.
El federalismo es un sistema de gobierno constituido por la voluntad de entidades

políticas soberanas, que deciden pactar entre ellas la constitución de un orden
superior de gobierno, con el objetivo principal de formar una nación única,
gestionar el desarrollo de lo que cada una de las entidades en forma aislada no
pueda o le cueste mucho lograr. En este caso se inscriben principalmente los
elementos de seguridad exterior, junto con la compensación entre regiones con
recursos y posibilidades a las regiones con pocos o nulos recursos.
El Estado Mexicano es una República Representativa, Democrática, Federal

compuesta por Estados Libres y Soberanos, en todo lo concerniente a su régimen
interior, pero unidos en una Federación. Su forma de gobierno es de tipo
presidencial porque el Presidente de la República es Jefe de Estado y de
Gobierno al mismo tiempo, la Constitución le otorga más facultades que a los otros
poderes. El poder de la Federación se divide en tres poderes federales, bajo la
idea de los pesos y contrapesos; los poderes son: Ejecutivo, Legislativo y Judicial
los cuales se sustentan en la Carta Magna en los artículos del 50 al 105.
El Gobierno Local de las Entidades Federativas se divide en tres poderes de igual

30
DR: Olmedo Carranza, Raúl Entrevista realizada por el canal del congreso. Junio 13 de 2005.
32
estado (2000-2011)
manera que la Federación, donde el ejecutivo es representado por un Gobernador

de elección popular directa con órganos administrativas auxiliares, un Legislativo
integrado por un Congreso local con Diputados de elección popular directa y un
Poder Judicial integrado por el Supremo Tribunal de Justicia, Juzgados de Primera
Instancia, Menores, Civiles, Penales y de Paz.
Así, el Municipio mexicano quedó inscrito en un pacto que lo subordina e integra a

un sistema de composición y recomposición con una visión centralizada de la vida
administrativa y de ejercicio de poder. Esta situación convierte al poder federado,
no en una administración o gerencia de las entidades estatales, sino en un poder
superior con vida propia pues crea unas fuerzas armadas únicas, y los fondos
fiscales. Así, el Poder Federal se convierte en una fuerza con capacidad de
árbitro, intervención y decisión con fuerza coactiva.
Los Municipios mexicanos se consideran la célula básica o la primera instancia de

gobierno de la organización política y sus lineamientos fundamentales están
trazados en el Artículo 115 Constitucional. Y están gobernados por un
Ayuntamiento que es el órgano encargado de representar los intereses de los
ciudadanos y es el espacio donde se concentran los esfuerzos para mejorar las
condiciones de vida de sus familias.
Es mediante el Municipio que la población genera sus dinámicas propias para

lograr la convivencia social y es el punto básico de la organización social de la
nación. Así también, se considera el primer órgano de gobierno que le da sustento
al pacto federal suscrito para la integración nacional.
En México existen varios tipos de municipios de acuerdo al territorio, composición

poblacional, actividades económicas y expresiones culturales31. Aunque hoy es
difícil hacer una diferenciación clara porque cada vez más la geografía política se
complejiza, los medios rurales adoptan tecnología, las ciudades son crecientes
31
ídem.
33
estado (2000-2011)
receptoras de la migración del campo.32
El Municipio Rural presenta cierto grado de dispersión poblacional, carece de

infraestructura y equipamiento para la dotación de servicios públicos y suele
presentar severas deficiencias en los niveles de bienestar. Aquí también se llevan
propiamente actividades del sector primario: agricultura, ganadería, pesca y
minería.
Municipio Indígena cuyo referente es que su población además de dedicarse a las

actividades productivas rurales arriba mencionadas, existen formas comunitarias
de vida y de principalmente de gobierno, se comunican con un lenguaje local o
mixto, así como, una identidad étnica y cultural particular o específica. Tiene
marcados rasgos de atraso en sus comunidades en términos de equipamiento
para otorgar servicios básicos a la población. En muchos de los casos existe una
marcada migración hacia poblaciones más grandes o ciudades a las cuales ubican
como mercados o centros de trabajo.
Municipio Semiurbano en el que prevalecen actividades productivas mixtas,

relacionadas con los sectores de una economía en proceso de transición entre lo
rural y lo urbano, y donde predominan las actividades agropecuaria, forestal o
pesquera, en combinación con la pequeña industria, artesanías, comercio y
servicios. En estos Municipios se presentan también carencias de infraestructura y
de equipamiento.
Municipio Urbano se caracteriza porque las principales actividades económicas

que se realizan en su territorio son secundarias y/o terciarias: industriales,
comerciales y de servicios. Estos en lo general, son receptores de las migraciones
que proceden del medio rural y en algunos casos presentan elevadas tasas de
crecimiento demográfico. Son espacios urbanos que cuentan con infraestructura
necesaria para disponer de servicios públicos básicos, así como, equipamientos
de salud, educativos, entre otros.
32
ídem.
34
estado (2000-2011)
Municipio Metropolitano es aquel que se encuentra ubicado en derredor de una

ciudad grande, comparte diversas actividades industriales, comerciales y de
servicios, así como asentamientos poblacionales y otro tipo de actividades como
las académicas, de investigación, desarrollo, comunicaciones, etc.
Cuando son un número importante de este tipo de municipios el rápido crecimiento

poblacional y el de bajo ingreso de sus habitantes generan una baja calidad de
vida y una serie de problemas de tipo social que condicionan su organización,
funcionamiento y desarrollo.
1.6 Derecho Municipal
El Artículo 115 Constitucional establece que el Gobierno Municipal estará a cargo

de un Ayuntamiento,33 este es un cuerpo colegiado de elección popular directa
que realiza funciones administrativas, de control y gestión, y no habrá ninguna
autoridad intermediaria entre este y el gobierno del Estado. Las figuras que la Ley
establece para la integración del Ayuntamiento son: Presidente Municipal,
Síndicos y Regidores, todos ellos electos por el principio de elección popular
directa, de mayoría relativa y de representación proporcional; En algunos casos y
de acuerdo a las Leyes de cada Estado es posible encontrar autoridades
auxiliares para el desempeño del gobierno en los municipios.
1.7 Marco Jurídico del Municipio en México
1.7.1 El Artículo 115 Constitucional
El Gobierno Municipal ha mantenido como primera instancia de relación de los

ciudadanos con las autoridades un constante dinamismo, producto de intereses
políticos de órganos estatales y centrales, así como de necesidades de la
población local. El Artículo 115 Constitucional que regula la vida del Municipio, ha
dado seis significativas modificaciones de diez en total que han buscado
33
Citado por Quintana Roldan, Carlos F. y retomado de la iniciativa de Decreto que reforma y
adiciona el Art. 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Presentado por el
Presidente Miguel de la Madrid ante la Cámara de Senadores, México 1982.
35
estado (2000-2011)
devolverle al municipio su razón de ser de acuerdo al precepto Constitucional para

convertirse en una unidad de gobierno viva como base fundamental de una patria
fuerte.
Las modificaciones al Artículo 115 han tenido como objetivo fundamental la

reconceptualización y modernización del municipio de acuerdo a las etapas y
circunstancias que el país ha vivido. La primera modificación quedó plasmada en
el proceso Constituyente de 1916 y 1917, donde se definió que cada municipio
sería administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y que no
habría ninguna autoridad intermedia entre este y el gobierno estatal. Con esta
práctica la Constitución Federal establecía principios generales a las legislaturas
estatales, que regirían las elecciones estatales de cada Municipio.
A lo largo de los años la Constitución ha sido objeto de varias reformas, algunas

de las cuales han modificado las bases de los sistemas electorales municipales.
Las reformas más importantes y que directamente han modificado las
características de la integración de los Ayuntamientos son:
La que incorporó el principio de no-reelección para el periodo inmediato de los

miembros del ayuntamiento (Diario Oficial de la Federación, 29 de abril de 1933)
El derecho de la mujer a votar y ser votada en elecciones municipales (Diario

Oficial de la Federación, 12 de febrero de 1947)
La inclusión del principio de representación proporcional en la elección de los

ayuntamientos de los municipios con más de 300 mil o más habitantes (Diario
Oficial de la Federación, 6 de diciembre de 1977) La reforma política también
incluyó el artículo 41 de la constitución, en el que se estableció el derecho de los
partidos políticos nacionales a participar en elecciones estatales y municipales.
La extensión del principio de representación proporcional en la integración de los

ayuntamientos de todos los municipios del país (Diario Oficial de la Federación, 3
de febrero de 1983)
36
estado (2000-2011)
Producto de un sin número de iniciativas y demandas de los propios

Ayuntamientos en el año 2000, investigadores, gobernantes y la población en
general se hicieron modificaciones al Artículo 115 Constitucional que si bien no
lograron devolverle el principio intrínseco de órgano de gobierno, si sentaron las
bases para iniciar un proceso más allanado en términos de que en la Constitución
se logró colocar un nuevo concepto en la redacción de la fracción I, en la cual se
reconoce que "... el Municipio será gobernado [no administrado] por un
ayuntamiento... ", Sustituyendo así la redacción original de 1917. La reforma
refleja una realidad asentada en el territorio nacional: una fuerte competencia en
las elecciones municipales, el arraigo de los partidos nacionales en el ámbito
municipal y las bases de una alternancia en el poder como un hecho cotidiano y
necesario en la vida política local.
1.7.2 Estructura del Estado Mexicano
1.7.2.1 Estado Mexicano, Soberanía, Forma de Gobierno y Estructura
Como Federación el Estado Mexicano está constituido por Estados Libres y

Soberanos y por el Distrito Federal; asimismo, dichos Estados tienen como base
de su división territorial y de su organización política y administrativa al Municipio
Libre. De esta manera se constituyen los tres órdenes de gobierno.
ESTADO FEDERAL SOBERANO
Independiente
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículos 39 al 114
ENTIDADES FEDERATIVAS
Estados Libres y Soberanos en lo concerniente a su régimen interior, pero unidos

en una Federación Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo
40 Y 116
MUNICIPIO LIBRE Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Artículo

115
37
estado (2000-2011)
1.7.2.2 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Norma Fundamental de la Estructura Jurídica de la Federación
Artículo 39.- La Soberanía Nacional reside esencial y originalmente en el Pueblo
Artículo 40.- Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República

Representativa, Democrática, compuesta de Estados libres y soberanos en lo
concerniente a su régimen interior, unidos en una Federación
Artículo 41.- El Pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión,
en los casos de su competencia: y por los de los Estados, en lo que toca a sus
regímenes interiores
Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de

Gobierno Republicano, Representativo y Popular. El Municipio es la base de su
división territorial y de su organización política y administrativa
Artículo 116.- El Poder Público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en

Ejecutivo, Legislativo y Judicial
Artículo 122.- El gobierno del Distrito Federal está a cargo de los Poderes
Federales y de los órganos Ejecutivo, Legislativo y Judicial de carácter local
Artículo 124.- Las facultades que no están concedidas expresamente por la misma
Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados
1.7.2.3 Constituciones Políticas de los 31 Estados de la Federación, Leyes

Estatales
Reglamentan y legalizan la estructura de los Gobiernos Estatales y Municipales,

su administración y las facultades de sus órganos.
Estas Constituciones de los Estados deben respetar las atribuciones establecidas

en favor de los Municipios por la Constitución Política de los Estados Unidos
38
estado (2000-2011)
Mexicanos y se pueden agregar otras siempre y no se opongan a ésta. En

términos generales, las Constituciones Estatales incluyen un Título especial
dedicado al Municipio Libre, dentro del cual se establecen las reglas de integración
de los Municipios de cada Estado; las disposiciones relativas a las autoridades
municipales; los requisitos para ser autoridad municipal; sus facultades y
obligaciones; la duración de sus cargos; las autoridades auxiliares del
Ayuntamiento; y las bases para la suspensión o desaparición de un Ayuntamiento
y revocación o suspensión del mando de alguno de sus miembros a cargo de la
Legislatura Local.
De esta manera y en correlación con la Constitución General, las Constituciones

Estatales reconocen la personalidad jurídica de los Municipios y facultan a los
Ayuntamientos para expedir, de acuerdo con las bases normativas que expidan
las Legislaturas de los Estados, los Bandos de Policía y Buen Gobierno, los
Reglamentos, Circulares y Disposiciones Administrativas de observancia general
dentro de sus respectivas jurisdicciones. También, se les otorgan facultades para
expedir los reglamentos y disposiciones administrativas en materia de: desarrollo
urbano, regularización de la tenencia de la tierra, reservas territoriales,
zonificación, licencias y permisos para construcciones, y participación en la
creación y administración de zonas de reservas ecológicas.
1.7.2.4 Bandos y Reglamentos Municipales, Leyes Orgánicas Municipales
Estas preparan el cumplimiento de las disposiciones relativas al Municipio que son

contenidas en la Constitución General, así como el cumplimiento de las Leyes
Federales y Estatales dentro del ámbito municipal.
En términos del Artículo 115 Constitucional, al Municipio se le reconoce

personalidad jurídica propia. De esta manera y al ser la base de la organización
política y administrativa de los Estados, el Municipio constituye una persona
jurídica de Derecho Público, así que debe regularse, entre otras cosas, su
organización administrativa, estableciendo la forma en que las autoridades
municipales deberán conducirse durante su encargo. Estas disposiciones deben
39
estado (2000-2011)
ser emitidas por los Congresos Estatales de acuerdo a las modalidades que cada
uno adopte sobre la materia. Y se establecen en las Leyes Orgánicas Municipales
o la Administración Municipal que cada Legislatura deberá emitir en acuerdo con
lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por la
Constitución del Estado de que se trate.
El Municipio será gobernado y no administrado, pero ambos conceptos van de la

mano ya que administrar es el conjunto de actividades directamente preordenadas
para la concreta persecución de las tareas y de los fines que se consideran de
interés público o común en una colectividad o en un ordenamiento estatal34, y
gobernar es el acto de ejercer el poder político y determinar la orientación política
de una cierta sociedad35, en un municipio el acto de gobernar lo ejerce el
Ayuntamiento.
El municipio dejara de ser considerado, como sucedió durante mucho tiempo, sólo
una demarcación territorial administrativa, sino deberá, en los hechos y de
acuerdo a la nueva legislación, ser reconocido cabalmente como una entidad de
gobierno política, de hecho la primera instancia de gobierno de la Federación
Mexicana. Sin lugar a duda, estas modificaciones deben considerarse como el
punto de partida de un largo proceso de cambio, pues es claro que los intereses
que aún subsisten entre algunos grupos de poder aún impiden el desarrollo pleno
del gobierno municipal de acuerdo a una moderna realidad internacional, nacional
y regional.
Por cada uno de los tres órdenes de gobierno, la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos define responsabilidades político-administrativas, ya
sea diferenciadas o compartidas entre los tres. A continuación se encuentra un
cuadro en el que se aprecian los principales artículos que inciden en la materia
municipal, ya sea estableciendo facultades específicas para los Municipios o
34
Bobbio, Norberto, y Matteucci, Nicola. Ensayo de un Diccionario de Ciencia Política y
Administración Pública. Colegio de Licenciados en Ciencias Políticas y Administración Pública. A.C,
México 1978-1999.
35
Arévalo, Oscar. Diccionario político. Editorial Cartago, México 1980.
40
estado (2000-2011)
facultades que éstos deben ejercer de manera concurrente con los Estados y la
Federación. Dentro del mencionado cuadro no se incluye el artículo 115, ya que
éste será objeto de un estudio minucioso y detallado más adelante.
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
Principales Artículos que inciden en la materia Municipal 3o 4o 5o 21 26 27 31 36 73 105 108 115

116 117 123 128 130
1.7.2.5 Bases del municipio en México
El Artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

establece las bases del Municipio. A partir de 1917 este Artículo ha sido reformado
con el objeto de ir adaptando la figura del Municipio a la realidad nacional.
El Texto Vigente del Artículo 115 es el siguiente:
Los Estados adoptarán para su régimen interior, la forma de gobierno republicano,

representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases
siguientes:
I.- Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular

directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del
Estado
Los Presidentes Municipales, Regidores y Síndicos de los Ayuntamientos, electos

popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo
inmediato. Las personas que por elección indirecta o por nombramiento o
designación de alguna autoridad, desempeñen las funciones propias de esos
cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas
para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando
tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos por el periodo inmediato
con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes, sí
podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que
41
estado (2000-2011)
hayan estado en ejercicio.
Las legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes,
podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y
suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las
causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan
tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su
juicio convengan.
En el caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta

absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que
entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las
legislaturas designarán entre los vecinos a los Concejos Municipales que
concluirán los periodos respectivos.
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será substituido por su

suplente, o se procederá según lo disponga la ley;
II.- Los Municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejaran su

patrimonio conforme a la ley
Los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases
normativas que deberán establecer las legislaturas de los Estados, los bandos de
policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones
III.- Los Municipios, con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y
lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los servicios públicos siguientes:
Agua potable y alcantarillado

Alumbrado público
Limpia
Mercados y centrales de abasto
Panteones
Rastro
Calles, parques y jardines
42
estado (2000-2011)
Seguridad pública y tránsito
Las demás que las legislaturas locales determinen según las condiciones
territoriales y socioeconómicas de los municipios, así como su capacidad
administrativa y financiera.
Los Municipios de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos y

con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación
de los servicios públicos que les corresponda.
IV.- Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de

los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las
contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en
todo caso:
a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que

establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las
que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones.
Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los

Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se
determinen por las legislaturas de los Estados.
Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.
Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a) y c) ni concederán exenciones en
relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o
subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, a favor de personas físicas
43
estado (2000-2011)
o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio

público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de
dichas contribuciones.
Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los

Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos
serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas,

estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de
desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus
reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones
territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;
otorgar licencias y permisos de construcciones y participar en la creación y
administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad
con los fines señalados en el párrafo tercero del Artículo 27 de esta Constitución,
expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarias.
VI.- Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos
o más entidades federativas forman o tiendan a formar una continuidad
demográfica, la Federación, las Entidades Federativas y Municipios respectivos,
en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y
coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la
materia.
VII- El Ejecutivo Federal y los Gobernadores de los Estados tendrán el mando de

la fuerza pública en los Municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
VIII.- Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación

proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.
Las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores, se regirán por
las leyes que expidan las legislaturas de los Estados, con base en lo dispuesto en
44
estado (2000-2011)
el Artículo 123 de esta Constitución y sus disposiciones reglamentarias.
Para facilitar el análisis del texto vigente del artículo 115 Constitucional, a
continuación se muestra lo más relevante de cada una de sus fracciones.
PRIMER PÁRRAFO.- El Municipio Libre es la Base de la División Territorial y de la

Organización Política y Administrativa de los Estados.
FRACCIÓN I.- Administración del Municipio a cargo del Ayuntamiento de elección

popular directa.
FRACCIÓN II.- El Municipio está investido de personalidad jurídica y manejará su

patrimonio conforme a la Ley.
Facultad Reglamentaria de los Ayuntamientos.
FRACCIÓN III.- Servicios Públicos a cargo del Ayuntamiento.
Coordinación y Asociación entre Municipios para la prestación de los servicios

públicos.
FRACCIÓN IV.- Los Municipios administrarán libremente su Hacienda Legislatura

Estatal aprueba Leyes de Ingresos de Ayuntamientos. Ayuntamiento aprueba su
propio Presupuesto de Egresos.
FRACCIÓN V.- El Municipio formulará, aprobará y administrará sus Planes de

Desarrollo Urbano.
Facultad para reglamentar la materia, conforme al párrafo tercero del Artículo 27

Constitucional.
FRACCIÓN VI.- Intervención del Municipio en procesos de conurbación.

FRACCIÓN VIL- Mando de la Fuerza Pública Municipal
FRACCIÓN VIII.- Principio de Representación proporcional Relaciones laborales
45
estado (2000-2011)
entre Municipio y trabajadores.
1.8 Economía del Sector Público. Federalismo fiscal
Al estudiar las manifestaciones teórico-económico que sustentan el federalismo

fiscal, así como el funcionamiento y organización del federalismo en función de
sus principales metas económicas. Con ello considerar la incidencia que implica el
financiamiento al gasto público vía emisión de deuda municipal como alternativa
dentro del federalismo fiscal.
La actividad pública en el contexto de un país federalizado profundiza la

complejidad de una serie de problemáticas de las relaciones políticas,
económicas, administrativas y fiscales que el sistema determina entre las
entidades que lo conforman.
La atención del proceso por medio del cual se llega a las decisiones de carácter
público significa que en un sistema federal existe una permanente búsqueda de
técnicas mediante las cuales ciertos objetivos económicos pueden lograrse.
"El sistema federal se caracteriza por una búsqueda continua de técnicas que
sirvan para obtener fines económicos predeterminados, en razón de un cuadro de
estructuras de decisión que se relacionan íntimamente con la centralización o no
centralización de dichos fines" (Retchkiman, 1987: 47).
La presencia de gobiernos regionales y locales implica que los sectores públicos

se estructuren en niveles territoriales de decisión que se reparten entre sí el poder
decisorio de gastar e imponer. "Esto implica una serie de cuestiones: ¿Cuál es la
justificación económica de la descentralización?, ¿Cuántos niveles de gobierno
debe haber?; ¿Cómo se deben repartir las competencias entre los niveles de
gobierno?; ¿Qué esquemas de cooperación entre gobiernos debe establecerse?"
(Albi et al., 2000: 160). A la parte de la Hacienda Pública que estudia estas
cuestiones se le denomina Federalismo fiscal, la cual es una teoría acerca de
cómo debe organizarse el proceso de adopción de las decisiones de ingreso-
46
estado (2000-2011)
gasto.
Al estudiar las metas económicas del federalismo deben admitirse dos

"restricciones importantes: primero, las autonomías de los estados miembros en
un amplio campo de cuestiones económicas, y segundo la migración de un estado
a otro y los incentivos e impedimentos para dichos movimientos." (Retchkiman,
1987: 48).
1.8.1 Justificación económica de la descentralización
Al intervenir en el sector público en la economía por razones de eficiencia, de

equidad y de estabilización. El origen de un sistema federal responde a tipos
particulares de agrupaciones geográficas, idiomas diversos, enemistades
históricas y diferencias étnicas y religiosas, además de la inercia que implican
niveles de operación ya establecidos en que se unen para no llegar a un estado
unitario.
La descentralización estará justificada, desde el punto de vista económico, en la

medida en que el reparto del poder decisorio entre gobierno central y los
gobiernos de ámbito territorial permita alcanzar mejor estos objetivos.
1.8.1.1 Eficiencia
Está ligado el objetivo eficiencia a los denominados bienes públicos locales. Un

bien público local es aquel cuyos beneficios están limitados espacialmente,
solamente pueden consumirlo quienes vivan a una cierta proximidad de donde se
provee.
Sólo les importa el bienestar de los residentes de su jurisdicción a los gobiernos

territoriales. Al tomar en cuenta las decisiones de provisión considerarán los
beneficios y costes para estos residentes, solamente así sus decisiones serán
eficientes. Si por el contrario, los gobiernos decidieran sobre la provisión de bienes
de ámbito superior a su jurisdicción entonces el resultado sería ineficiente.
47
estado (2000-2011)
Para la provisión de bienes locales existen varias razones que indican que la
descentralización es más eficiente que la centralización:
• La existencia de restricciones del gobierno central a la diversificación de

ofertas regionales/locales. Algunas veces los gobiernos centrales bien sea por
restricciones legales tendientes a garantizar la no discriminación tienden a la
provisión uniforme de servicios en todo el país.
La eficiencia de los gobiernos locales proviene de no estar sujetos a este tipo de

restricciones. La provisión eficiente exige que en cada jurisdicción se ofrezcan
bienes públicos locales diferentes.
• Información imperfecta y asimétrica. Debe conocer qué bienes públicos

quieren los individuos y cuánto los valoran para que el sector público provea
eficientemente los bienes públicos locales. El sector público tendrá que basar sus
estimaciones de lo que realmente quieren o necesitan los individuos. Respecto a
este punto, la descentralización presenta al menos dos ventajas: al crear múltiples
unidades de decisión independientes, descompone el problema de estimación de
todas las preferencias locales que se enfrentaría un gobierno centralizado en
diferentes subproblemas de dimensión reducida y por lo tanto más fáciles de
resolver.
La segunda ventaja, dado que los gobiernos territoriales están más próximos que
el gobierno central a los beneficiarios últimos de la provisión de bienes públicos
locales, conocerán mejor sus preferencias/necesidades y podrán realizar
estimaciones más precisas que el gobierno central.
• Garantía de los derechos de las minorías. Los gobiernos electos son los
que determinan las decisiones públicas, los votos de las regiones pequeñas no
son esenciales para obtener el control político. La descentralización, al establecer
gobiernos electos en todas las jurisdicciones, sirve entonces para garantizar los
derechos de las minorías.
48
estado (2000-2011)
Movilidad
Respecto a este aspecto Charles Tiebout (1956)36 manifestó la hipótesis de que la

movilidad entre las jurisdicciones refuerza expost las ventajas de la
descentralización como mecanismo de adecuación entre lo que el sector público
ofrece y lo que los individuos quieren. La situación es la siguiente: si hay
movilidad, los individuos a los que no les guste lo que ofrece el gobierno local se
irán a otra jurisdicción que les ofrezca una combinación gasto/impuestos más
acorde a sus preferencias lo cual denominó votación con los pies. “Lo que
preocupaba a Tibout era el problema de revelación de preferencias" .En el cuasi
mercado de bienes públicos, los individuos revelan sus preferencias mediante su
decisión de dónde residir, de esta forma la descentralización resuelve el problema
de la no observabilidad de las preferencias y los incentivos a no revelarlas. Varios
autores han criticado el argumento de Tiebout. Las causas que impiden que la
votación con los pies aumente significativamente las ventajas de la
descentralización son los costos de movilidad y la limitación del número de
jurisdicciones.
Es poco probable que exista tal variedad de jurisdicciones que se ajuste a las
preferencias de los individuos y movilidad ineficiente. La emigración puede
conducir a situaciones ineficientes en casos en que el exceso de población
congestionara los bienes públicos, si los inmigrantes pagaran unos impuestos
iguales al coste marginal de la congestión que causan, esto es, impuestos
suficientes para mantener constantes el nivel de provisión per, estos movimientos
no serían ineficientes.
1.8.1.2 Equidad
El problema fundamental radica en que todos los ciudadanos de un país deben

obtener servicios públicos en condiciones similares, cualquiera que sea el lugar de
residencia. Entonces, hasta qué punto es legítimo éticamente que cada
36
Tiebout ,1956; citado por Stiglitz (1988:725).
49
estado (2000-2011)
jurisdicción pueda decidir unilateralmente cuanta redistribución desea. En la

práctica, jurisdicciones de renta elevada no realizarán ningún gasto distributivo
para fomentar la emigración.
Otro problema más radica en las diferencias de capacidad redistributiva,

jurisdicciones pobres al tener una base impositiva menor sólo podrán realizar
redistribuciones limitadas.
Además, si la población es suficientemente móvil los gobiernos locales estarán

imposibilitados para llevar a cabo políticas redistributivas independientes. Una
jurisdicción que trata de ser redistributiva vería emigrar a los individuos más ricos
para evitar financiar su política redistributiva. Por lo tanto, la movilidad fuerza a la
provisión uniforme y la centralización de los gastos redistributivos es la mejor
cuantía de uniformidad.
1.8.1.3 Estabilización
"La estabilidad es una función de carácter macroeconómico cuyo objetivo es

atenuar las fluctuaciones cíclicas de la economía en torno a su senda potencial de
crecimiento, tratando de lograr una estabilidad en los precios y el empleo" (Albi et
al; 2000: 169).
El objetivo de estabilización debe estar centralizado en tres razones:
1. Los gobierno locales, al no poder emitir dinero, carecen de política monetaria.

La política monetaria es, sin embargo, un elemento importante en el diseño de
políticas de estabilización y debe estar coordinada con la política fiscal.
2. Las jurisdicciones locales no pueden alterar las variables macroeconómicas

básicas: nivel de precios, tipo de interés, entre otras; éstas son determinadas a
nivel nacional incluso supranacional.
3. Debido a que la integración económica de un país es muy elevada, una política
fiscal aplicada localmente afectará de inmediato a todas las jurisdicciones. De esta
forma afectará poco a la jurisdicción que la aplica y causará efectos externos, ya
50
estado (2000-2011)
sean positivos o negativos, a las demás.
Número de niveles de gobierno
Un problema importante del federalismo es acerca del tamaño óptimo que debe
alcanzar, es decir el espacio económico, las divisiones locales dadas las
condiciones de urbanización y crecimiento actuales en términos de economías de
escalas y demasías de beneficio-costo. Debido a que los gastos de estabilización
y los redistributivos son responsabilidad del gobierno central ¿Cuántos niveles de
gobierno debe haber y qué gastos de asignación debe corresponder a cada nivel
de gobierno?
Buchanan responde a estas cuestiones mediante la teoría de los clubes

(Buchanan, 1965; citado por Stiglitz., 1988:725). Los individuos se unen para un
fin común que es el de proveerse de un bien público local, determinar el tamaño
adecuado de una jurisdicción se asemeja a decidir el número óptimo de socios del
club basándose en la capacidad tecnológica de proveer bienes públicos.
Ahora bien qué gastos de asignación debe corresponder a cada nivel de gobierno,
para evitar la no correspondencia entre las funciones asignadas por la constitución
federal a dichos estados miembros y las fuentes de recursos para cada uno, es
otra de las tareas presentes del federalismo.
De tal manera, los estados pueden verse obligados a aumentar sus tributos, lo
cual si no es necesariamente malo tampoco es inexorablemente positivo; pueden
decidir no ejercitar sus funciones que se les señalaron, lo que es peligroso para su
autonomía; de otra manera, podría allegarse de recursos mediante el
endeudamiento y otro más sería aceptar ayuda financiera.
Por lo tanto, la federación debe continuamente buscar técnicas que le permitan

alcanzar los objetivos económicos para lo que fue creada. La emisión de deuda
municipal puede ser una vía mediante la cual las entidades del país puedan
mejorar o alcanzar los objetivos económicos. Los recursos derivados de éste
51
estado (2000-2011)
financiamiento pueden hacer que un municipio sea eficiente en la provisión de

bienes, los municipios al tener información de los bienes que necesitan éste
pueden cubrir los faltantes considerado beneficios y costos; a su vez fomentando
la equidad de bienes y servicios, evitando emigraciones; además, el municipio
propiciaría el crecimiento económico al contar con mayores recursos.
1.8.2 Los impuestos y los gastos regionales y municipales
Los impuestos son la forma coactiva de financiamiento que permite a los

gobiernos obtener recursos para realizar sus actividades principales. En un
sistema federal los impuestos deben tener las propiedades de eficiencia, equidad
y sencillez.
Un impuesto es eficiente si no incita a los agentes económicos a cambiar su

comportamiento económico (consumo, inversión, entre otros) para reducir su
carga fiscal. En un contexto descentralizado implica que el impuesto no genere
movimientos de personas, factores o actividades económicas entre jurisdicciones.
Los Impuestos son claramente eficientes en el sentido que no generen

movimientos entre jurisdicciones como el aplicable a bienes inmuebles e
impuestos basados en el principio del beneficio. Los bienes inmuebles no pueden
desplazarse como respuesta a la diferenciación entre jurisdicciones y los
impuestos basados en el beneficio convierten los impuestos en cuasi precios por
los bienes públicos similares a los precios de los bienes privados. Los beneficios
que derivan los individuos del gasto no son observables, lo que observarán son un
aumento o reducción de bienes públicos.
En la sencillez del sistema impositivo, la descentralización de algún impuesto a

impuesto propio no conlleva costes importantes de eficiencia, pero en ausencia de
la coordinación adecuada puede aumentar el fraude y, cuando es un impuesto
compartido la presión fiscal indirecta es una alternativa que elimina los problemas
de la sencillez generando un sistema de recargos. Con un sistema de recargos los
elementos básicos del impuesto (base, estructura de tipos, etc.) serán diseñados
52
estado (2000-2011)
por el gobierno central. Llamemos t(y) a los impuestos que, como resultado de
este diseño, tienen que pagar los contribuyentes al gobierno central. Cada nivel de
gobierno local establecería su recargo, expresado como porcentaje de esta
cantidad, que sería considerado como ingreso propio. Por ejemplo si un gobierno
estatal establece un recargo rr y un gobierno local otro n, la cantidad T, pagada por
el contribuyente será:
T=(1+rr+ri)t(y)
El impuesto será gestionado y recaudado por el gobierno central que transferiría a

los restantes niveles de gobierno su recargo (Stiglitz, 1988: 191).
Los impuestos representan el apartado más importante de ingresos en los

sectores públicos de las economías. "La base económica de la descentralización
es que los gobiernos locales gastan mejor que el gobierno central. La
descentralización de los impuestos es la consecuencia lógica de la
descentralización del gasto" (Stiglitz, 1988:725).
La afirmación de que los gobiernos locales gastan mejor implica el otorgamiento

de los instrumentos de recaudación. Si los gobiernos locales no financian su gasto
mediante impuestos, sino mediante transferencias, los ciudadanos no sabrán cual
es realmente el costo de sus gobiernos locales y se producirán tensiones
permanentes entre los gobiernos locales y el gobierno central, que en última
instancia pueden conducir a expansiones ineficientes del gasto subcentral. En la
medida en que los gobiernos no tengan capacidad para aumentar sus ingresos vía
impuestos, siempre pueden tratar de justificar gestiones ineficientes de los
recursos argumentando que no se cubren las necesidades de gasto porque el
gobierno central no da transferencias suficientes.
"A la propiedad de que los gobiernos subcentrales financien una parte sustantiva
de su gasto mediante impuestos visibles para los contribuyentes se le denomina
corresponsabilidad fiscal" (Stiglitz, 1988:726). La corresponsabilidad fiscal permite
ajustar al nivel óptimo los ingresos de los gobiernos locales a los niveles de gasto
53
estado (2000-2011)
que consideran óptimos y así limitar expansiones ineficientes del gasto y eliminar
las tensiones entre el gobierno central y los gobiernos locales.
La razón de la descentralización de los impuestos es dotar a los gobiernos locales

del instrumento necesario para financiar su gasto. Descentralizar un impuesto es
permitir que los gobiernos territoriales lo utilicen para obtener ingresos propios,
esto no implica su asignación exclusiva a un nivel de gobierno. Cuando un
impuesto es usado por más de un nivel de gobierno se dice que es compartido.
Por otra parte, se dice que es exclusivo del gobierno federal. La descentralización
se puede realizar concediendo diferentes grados de discrecionalidad normativa al
gobierno subcentral.
Por un lado, el gobierno central diseñaría todos los elementos esenciales del
impuesto (sujeto pasivo, base imponible, tipo, etc.). El gobierno local se quedaría
con todo o parte de lo que recaudara del impuesto de su jurisdicción.
Por el otro lado sería el gobierno local el que, además de quedarse con la
recaudación, diseñaría todos los elementos del impuesto para los residentes de su
jurisdicción. Un grado de discrecionalidad intermedio consistiría en que la base
imponible la diseñara el gobierno central y los gobiernos locales tuvieran
discrecionalidad para fijar los tipos que se aplican a las bases. En términos
simples, cuando no se descentraliza la capacidad normativa al gobierno central se
les está dando dinero, en tanto si se descentraliza la capacidad normativa, se le
está dando la posibilidad de obtener dinero.
Las formas de descentralización más frecuentes entre países son:
1.8.2.1 La participación en impuestos
El establecimiento de participación en impuestos consiste en que un impuesto es

compartido por varios niveles de gobierno, el gobierno local carece de capacidad
normativa y la recaudación se encomienda al gobierno central. En este sistema se
establece una ley, la cual divide a la recaudación en dos, distribuyéndose ésta
54
estado (2000-2011)
mediante los porcentajes de la recaudación por ciertos impuestos que el gobierno

central transferirá a los gobiernos locales.
1.8.2.2 Sistemas de recargos
En este esquema, el gobierno central diseña los componentes del impuesto y el

gobierno local establece un tipo propio (recargo) que se añade al tipo establecido
por el gobierno central. permite compartir un impuesto y proporciona a los
gobiernos locales cierta capacidad normativa sobre el impuesto compartido.
1.8.2.3 Impuestos propios
Los impuestos propios pertenecen exclusivamente al gobierno local y éste se

encarga de recaudarlos. Lo cual implica problemas en la elección del diseño de
impuestos, en todo caso, el diseño de la forma de descentralización del impuesto
conlleva tres tipos de elecciones. Primero, entre un sistema de compartir
impuestos y un sistema de reparto (en el que cada tipo de impuesto se asigna en
exclusiva a un solo nivel de gobierno). Segundo, entre un sistema basado en
impuestos propios y otro basado en impuestos cedidos. Tercero, entre un sistema
en el que los impuestos los recauda el gobierno local u otro en el que recauda el
gobierno central.
El compartir los impuestos, puede plantear algunos problemas. En primer lugar,

todos los niveles de gobierno deben armonizar algunos elementos esenciales del
diseño y gestión del impuesto, o de lo contrario el contribuyente puede ver
aumentar de forma considerable su presión fiscal indirecta al aumentar el coste en
forma de pagos de asesoramiento o de tiempo perdido en que incurre el
contribuyente para cumplir con sus obligaciones fiscales.
Si en el caso en que un impuesto fuera utilizado por todos los gobiernos pero cada
uno definiera la base de forma diferente y lo recaudara en tiempos diferentes; o en
el caso en que varios niveles de gobierno utilizan el mismo impuesto, resultaría en
una sobreimposición de la base de imposición. Estos problemas indicarían que el
55
estado (2000-2011)
reparto de impuestos es mejor que la participación en impuestos a menos que

existiera una adecuada coordinación entre los niveles de gobierno.
Por otra lado, en cuanto conceder capacidad normativa a los gobiernos locales,
parecería apropiado fomentar la corresponsabilidad fiscal, así determinarían
cuánto ingresar y cuánto gastar. Ante esta ventaja, los gobiernos locales podrán
incidir sobre la asignación de recursos desviando del objetivo de la mera
financiación del gasto público, lo cual conduciría a asignaciones ineficientes en el
sentido de Pareto. Esto se debe a que en una federación, los factores productivos
son móviles entre las jurisdicciones, los gobiernos locales se darán cuenta de que
los tratos preferenciales atraerán factores productivos a su jurisdicción y esto se
traducirá en el bienestar de los residentes. De esta manera, todos los gobiernos
locales implantarán estrategias en el diseño de las políticas impositivas para atraer
factores productivos, entonces se establecerá una "competencia fiscal, que es
simplemente la utilización de los instrumentos fiscales por parte de los gobiernos
locales para atraer a su jurisdicción a los factores productivos, y el resultado final
será una situación en la que todos los gobiernos locales acaban estableciendo
niveles de fiscalidad ineficientemente bajos"(Stiglitz, 1988:180).
La mera posibilidad de que se desarrollen competencias fiscales no implica que no

se deba conceder capacidad normativa a los gobiernos locales sino que se debe
seleccionar aquellos impuestos que no tengan capacidad recaudatoria significativa
y así no serán susceptibles de ser utilizados en competencias fiscales.
Consiguientemente, el impuesto es el principal instrumento de recaudación con el

que cuentan los municipios y es símbolo de autonomía. Es importante conocer el
esquema de descentralización en México para poder conocer los alcances y las
desventajas fiscales del municipio, y de acuerdo a ella evaluar una alternativa de
financiamiento viable.
1.8.3 El financiamiento del gasto público deficitario
Las divergencias entre el nivel total de gastos públicos y el nivel de recursos
56
estado (2000-2011)
públicos se presentan como desequilibrios del presupuesto público. Déficit, si los

recursos son inferiores a los gastos y superávit si son superiores. La presente
investigación trata del déficit, por ser la situación frecuente en las haciendas
públicas.
Conforme al sistema fiscal en México, los municipios pueden financiar su gasto

público deficitario mediante: impuestos, las transferencias y la emisión de deuda.
1.8.3.1 Financiamiento mediante impuestos
La financiación el déficit público mediante impuestos implica una carga impositiva

mayor sobre la población. Un impuesto sería eficiente si no incita a los agentes
económicos a cambiar su comportamiento (consumo, inversión, entre otros). Los
gobiernos municipales pueden aplicar gravámenes sobre el capital, los salarios,
las ventas y los bienes inmuebles; y las consecuencias deben ser contempladas.
Una área que eleve los impuestos sobre el capital verá cómo van reduciéndose las
inversiones hasta que vuelva a aumentar el rendimiento del capital antes de
deducir los impuestos. El descenso de las inversiones continuará hasta que su
rendimiento neto sea igual al de otras partes. Así pues, a largo plazo los
propietarios del capital no sufren la carga del impuesto sobre el capital. Sólo la
sufren la tierra y el trabajo. Como hay menos capital, disminuye la productividad
de estos factores y, por lo tanto, su renta.
Como consecuencia de un impuesto sobre el capital disminuye la productividad de

los trabajadores, bajan los salarios. Pero en ese caso, a largo plazo, los
trabajadores emigran; si son perfectamente móviles, continúan emigrando hasta
obtener los mismos ingresos (una vez deducidos los impuestos) que en otros
lugares. Por lo tanto, la tierra es el único factor que no puede emigrar. Con menos
capital y menos trabajo, su rendimiento es menor: a largo plazo, la carga del
impuesto recae totalmente en los propietarios de la tierra.
En el corto plazo, los trabajadores no emigran inmediatamente ante pequeñas
57
estado (2000-2011)
variaciones del tipo impositivo sobre el capital. Estos trabajadores soportan los
aumentos impositivos y su salario se ve reducido como consecuencia de la salida
de capital.
Los gobiernos municipales locales deben de tener en cuenta las consecuencias de

introducir o elevar los impuestos, las industrias se irán buscando horizontes que
ofrezcan mejores condiciones.
Ahora bien, en el caso de los impuestos sobre el trabajo, si la gente no tuviera un

vínculo especial sobre su lugar de residencia, la curva de oferta de trabajo sería
elástica. Un impuesto del trabajo aumentaría el precio del trabajo antes de deducir
los impuestos y no alteraría su precio neto. En este caso el impuesto sobre el
salario incidiría en los terratenientes, por lo que sería un impuesto indirecto pero
ineficiente sobre la tierra.
Los impuestos uniformes sobre las ventas equivalen a impuestos proporcionales

sobre la renta. Sus efectos son semejantes a los de los impuestos sobre los
salarios, recaen sobre la tierra y sobre los trabajadores que tienen reducida
movilidad.
En el caso de impuestos a los bienes inmuebles, como la vivienda. De ante mano,

estos no pueden desplazarse como respuesta a la diferenciación de impuestos
entre jurisdicciones. Por ello los impuestos que gravan estos bienes no tendrán
costes de eficiencia elevados, además es sencillo de gestionar porque no se
pueden ocultar al fisco.
En el caso del aumento en los impuestos a la vivienda, a corto plazo disminuye el

valor de mercado del apartamento. Pero eso reducirá el atractivo de las viviendas
como inversión; su oferta disminuirá conforme envejezcan los antiguos o, en
cualquier caso no aumentará al mismo tiempo que la población. Por consiguiente,
acabarán subiendo los alquileres hasta el punto en el que el rendimiento de la
vivienda una vez deducidos los impuestos sea el mismo que podría obtener si
invirtieran en otro municipio. Por lo tanto, aunque el impuesto grava a los edificios
58
estado (2000-2011)
a largo plazo, es la tierra y las personas inmóviles las que lo soportan.
Por lo que planteado, la incidencia de cualquier impuesto recae sobre los

propietarios del suelo o de otros factores parcialmente inmóviles, de igual modo, la
incidencia de cualquier ventaja recae en los propietarios del suelo o de factores
parcialmente inmóviles (Stiglitz: 1988).
1.8.3.2 Financiamiento mediante transferencias
"Las transferencias son aquellas cantidades de dinero que un gobierno donante da

a otro beneficiario"(Albi, et al., 2000: 132). Los donantes suelen ser los gobiernos
centrales los cuales tiene una capacidad recaudatoria mayor y los beneficiarios los
gobiernos estatales y locales.
Estas transferencias pueden ser condicionales o incondicionales. Las

condicionales son aquellas en las que el donante especifica el uso que debe dar el
beneficiario a los fondos transferidos. Las transferencias incondicionales son
aquéllas en las que el donante no impone ninguna restricción de uso, entonces el
beneficiario puede decidir libremente el destino de los fondos. Las trasferencias
condicionales a su vez pueden ser compensatorias o no, es decir el beneficiario
aporta cierta porcentaje de la transferencia.
En un sistema federal el papel de las transferencias supone que estas no deben

ser un componente importante del financiamiento del gasto local. Si un gobierno
local financiara la mayor parte de su gasto mediante transferencias quién en
realidad decidiría cuánto se gasta sería el gobierno central. Y si además la
transferencia fuese condicional compensatoria, se le impondría al gobierno central
la composición del gasto, lo cual atentaría contra el principio de suficiencia, es
decir, contra los principios que justifican la descentralización.
Las transferencias condicionales compensatorias se deben utilizar para lograr el

objetivo de eficiencia ya que su uso puede ser canalizado exclusivamente a la
detección de la insuficiencia o demasía, internalizando de tal forma los efectos
59
estado (2000-2011)
externos. El uso de las transferencias incondicionales generalmente está ligado al

objetivo de equidad interregional. Si cada jurisdicción tuviese que financiar su
gasto público local con sus propios recursos, en las regiones pobres este sería
insuficiente. Por ello este instrumento es adecuado para fomentar el bienestar.
1.8.3.3 Financiamiento mediante deuda
Al igual que los gobiernos centrales, los gobiernos locales pueden utilizar la deuda
para cubrir diferencias entre la periodización de sus ingresos y la de sus gastos.
"El uso de crédito público significa diferir en el tiempo de pago de las erogaciones,
creando como contrapartida un derecho por parte del acreedor a cobrar cierta
suma en el futuro" (Núñez, 1998:27).
Sin embargo, hay razones por lo que se debe limitar el uso de este instrumento
por parte de los gobiernos locales.
1. "la deuda no es sólo un instrumento de financiamiento del gasto sino también un

instrumento de política macroeconómica con efectos sobre el tipo de interés, el
nivel de demanda agregada, etc." ( Albi et al., 2000:200). La emisión
indiscriminada de deuda por parte de los gobiernos locales o su retirada del
mercado puede poner en riesgo la política de estabilización del gobierno central.
En caso de que el gobierno central estableciese como objetivo eliminar el déficit

fiscal, la emisión de deuda estatal o regional por parte de varios gobiernos puede
impedir que se alcance dicho objetivo.
2. Los gobiernos locales a diferencia de los gobiernos centrales no pueden

monetizar la deuda. Una política sensata de emisión de deuda pública sería que
las emisiones estuvieran limitadas por las emisiones futuras. El problema es que
los gobiernos locales tienen incentivos para emitir deuda en exceso de lo que
aconsejaría esta política sensata y es porque el gobierno central impedirá que los
ciudadanos de dicho jurisdicción se queden sin la provisión de los servicios
públicos básicos; antes que esto suceda, el gobierno central concederá
60
estado (2000-2011)
transferencias a tal jurisdicción. Por lo tanto, endeudándose en exceso un

gobierno local puede conseguir expost, que aumenten las transferencias que
recibe del gobierno central.
Con base a estas complicaciones es necesario que se impongan límites legales al

endeudamiento, límites al endeudamiento anual como porcentaje al gasto de
inversión o como porcentaje de los ingresos pasados.
1.8.3.3.1 Efectos económicos de la deuda pública
Lo que está implícito al contratar deuda pública por una entidad, es la devolución
en el futuro de dicha suma (más lo pagos de intereses). Hay diversas posiciones
en torno a los efectos económicos de la deuda pública.
La primera posición es que a través de la deuda pública la generación actual

transfiere a la generación siguiente o a las siguientes, la carga de financiación del
gasto actualmente realizado. Es decir, la generación actual en lugar de pagar más
impuestos para financiar el gasto requerido se endeuda vendiendo títulos de
deuda que los ahorristas voluntariamente compran, por lo que no genera ningún
sacrificio ni para los contribuyentes actuales ni a los suscriptores del empréstito.
En cambio la generación futura soporta la carga, pues deberá aumentar los
impuestos para atender los servicios de la deuda pública.
Las consecuencias de este razonamiento son: debe evitarse la deuda pública, ya

que no es adecuado transferir a las generaciones futuras la carga del
financiamiento público de las generaciones presentes; el uso de la deuda pública
es una irresponsabilidad fiscal, debido a que la generación presente toma sus
decisiones comparando los beneficios de los gastos con los costos implicados por
los impuestos que soportará la generación futura.
Estas conclusiones fueron muy comunes en las finanzas ortodoxas. La falacia del
argumento fue demostrada por economistas clásicos como David Ricardo (Núñez,
1988).
61
estado (2000-2011)
La visión de Ricardo-Pigou, menciona que la generación futura soporta una carga

en el sentido de carga financiera pues debe aumentar la recaudación de
impuestos para hacer frente al pago de la deuda. Pero no es una carga en sentido
real en cuanto a disminución de recursos disponibles por la colectividad. Los
impuestos recaudados disminuyen el ingreso disponible de los contribuyentes de
la generación futura, pero estos montos se convierten en pagos de intereses que
aumentan el ingreso disponible de los tenedores de títulos. Como ambos importes
son similares, el ingreso disponible (Yd=Y-T-Tr, donde los pagos de intereses son
gastos de transferencias) permanece constante y por lo tanto la generación futura,
en su conjunto, no sufre ningún perjuicio.
Si la generación futura recibe la hipoteca de la deuda, está también recibe los

títulos heredados de la generación actual.
La que sufre la carga real, en cambio, es la generación presente. En ocupación

plena, el aumento del gasto público tiene como contrapartida una disminución del
gasto privado (consumo privado o inversión privada). Es la generación actual la
que tiene que reducir su nivel de gasto privado para liberar los recursos reales
necesarios para la realización del gasto público.
¿En qué sentido es diferente financiar el gasto público con deuda pública o con
impuestos?
La opción entre deuda e impuesto se puede concebir como un impuesto actual por
un sola vez o un flujo de impuestos anuales futuros a tal tasa de interés, en donde
ambos importes son equivalentes considerando el valor actual neto.
Si suponemos que el horizonte temporal de la economía es de dos periodos: 1 y 2;

y que el gobierno decide financiar un volumen de gasto real dado G1 sin acudir a
la emisión de dinero. En este caso, la restricción de presupuesto del gobierno es:
G1=T1+B1 (1)
Donde B1 es la deuda pública emitida en el año 1. Si se desea realizar en el
62
estado (2000-2011)
periodo 2 un volumen de gasto G2, el gobierno deberá recaudar impuestos para

financiar este gasto, para pagar los intereses de la deuda y para amortizar el
capital:
G2+(1+r)B1=T2 (2)
Donde r es el tipo de interés que se supone constante. Dividiendo (2) por (1+r) y
sumando el resultado a (1) obtenemos la restricción presupuestaria intertemporal
del gobierno:
Gi+G2/(1+r)=T1+T2/(1+r)
Las decisiones de consumo de los individuos a lo largo del ciclo vital son función
del tipo de interés y del valor presente de la renta disponible. Supongamos que
durante el periodo 1 se trabaja a cambio de una renta Y. Esta renta se utiliza en
consumir, C1; en pagar impuestos, T1; y en ahorrar el resto, S, para el periodo 2,
en el que se produce la jubilación. En el periodo 2 se consume C2, cantidad igual a
lo ahorrado en 1, S, más el rendimiento del ahorro, rS, menos los impuestos del
periodo 2, T2:
C1=Y-T1S C2=(1-r)S-T2
Combinando ambas expresiones, la restricción intertemporal del individuo es:
Ci+C2/(1-r)=Y-TrT2/(1-r)
Dado que el gasto está dado, aparecerá un déficit que deberá financiarse
mediante deuda. En definitiva, emitir deuda hoy equivale a pagar impuestos
mañana. Este resultado es conocido como el Teorema de Neutralidad o Teorema
de Equivalencia Ricardiana. El teorema tiene dos implicaciones: de equidad
intergeneracional y de tipo macroeconómico.
Un rasgo principal de la deuda pública es que permite posponer en el tiempo el

pago de los impuestos. Esta posibilidad de traslación de la carga de financiación
63
estado (2000-2011)
del gasto presente a las generaciones futuras podría suscitar un problema de

equidad intergeneracional. Para algunos autores existe carga si los impuestos
asociados a la amortización de la deuda reducen el consumo y el ahorro. Otros
opinan que la carga debe estar corregida por el uso de recursos obtenidos
mediante la deuda: si las generaciones futuras reciben una cuantía mayor de
capital real de la que hubiesen disfrutado sin emisiones de deuda , el
endeudamiento público podría no tener carga alguna.
En cuanto a los límites de la deuda pública Domar (citado Núñez, 293:1998),

demostró que lo que interesa no es el monto absoluto de la deuda pública o de los
intereses a pagar, sino su relación con sus magnitudes económicas globales. En
su modelo permite visualizar que a mayor ritmo de crecimiento económico, menor
será el tamaño relativo de la deuda pública acumulada y menor será la carga de
intereses necesarios para financiar el servicio de intereses de la deuda pública.
En definitiva, las decisiones que se adopten en los diferentes niveles de gobierno

de un país federalizado, como México, implican un complejo de relaciones
económicas, políticas y sociales. La emisión de deuda municipal debe ser
contemplada de tal forma que se consideren las repercusiones económicas y la
pertinente evaluación con las otras alternativas de obtención de recursos de la
hacienda municipal así como los límites de ella. Así como una planeación
adecuada de la amortización de la deuda proveniente de la producción a la que se
aplique y, además que no desatienda las metas económicas que justifican la
descentralización.
Los municipios pueden participar en la emisión de deuda pública y están obligados

a destinar tal deuda a inversiones productivas, por lo que la amortización de la
deuda está garantizada.
64
estado (2000-2011)
1.9 Política Y Gestión Fiscal Intergubernamental En México
1.9.1 La política pública en el marco de la acción gubernamental
El enfoque teórico-metodológico de la política pública es un instrumento adecuado

para el análisis de la acción gubernamental y su impacto sobre lo público.
Lo público, es lo que es compatible con los intereses comunes y esencia misma

de la actividad del Estado; Luis Aguilar menciona: "El ámbito de lo público...
concierne a lo que es accesible y disponible sin excepción para todos los
individuos y lo que puede ser argumentado como algo que es de interés y utilidad
de todos los individuos."37
Dentro de esta perspectiva el análisis de política pública, se ha convertido

entonces, en el marco de referencia para un análisis integral e interdisciplinario de
la acción pública y por lo tanto de la acción gubernamental, producto mismo de la
evolución del objeto de estudio de la Administración Pública.
Diversos enfoques de política han sido tomados en cuenta por científicos

sociales38; estos enfoques reflejan los diferentes momentos históricos y la amplitud
conceptual sobre los cuales se han orientado, considerándose fundamentalmente:
El enfoque racional de la política pública, recoge las características fórmales-

instrumentales de los modelos cuantitativos de la década de los años treinta y
cuarenta del presente siglo.
El enfoque incrementalista reconoce la necesidad de adaptación del análisis a

circunstancias más complejas del entorno, con un enfoque más interdisciplinario,
reconociendo la visión de conjunto que encontramos como referencia fundamental
37
Aguilar Villanueva, Luis F. "Política Pública y Gobierno del Estado". Revista del Colegio,
pág. 243, Núm. 4 Año N° II; Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública,
México, 1990.
38
Los enfoques prevalecientes privilegian la unidad analítica llamada decisión; para una
comprensión mayor, ver el artículo de Pedro Moreno Salazar, denominado "Exposición crítica
de los enfoques estadounidenses para el análisis de políticas públicas", en la Revista de
Administración Pública N° 84, editada por el Instituto Nacional de Administración Pública.
65
estado (2000-2011)
en la teoría de la organización y las concepciones científicas alrededor de ella.
El enfoque de Mixed-Scanning (distintas formas de exploración), que de

considerar la utilidad de los enfoques anteriores, subraya la importancia del juego
de los intereses, que se reproduce de la organización informal y donde es
relevante analizar los grupos internos, las luchas interburocráticas y la vinculación
de la burocracia con agentes externos, sin dejar de considerar la participación
social dentro del proceso de la política pública.
El gran enfoque de la política pública permite diferenciar a la misma como objeto

de estudio y a su aplicabilidad como instrumento de diagnóstico, análisis y
proposición, tratando de resolver problemas concretos para la administración
pública como praxis.
De esta forma, el enfoque de política pública permite la construcción de modelos

formalistas-instrumentales en la acepción weberiana de racionalidad39, permitiendo
establecer niveles de diagnóstico, interrelación y causalidad de la acción
gubernamental, en nuestro caso específico, de la política fiscal.
1.9.2 La política fiscal como política pública
El concepto de totalidad, en el sentido estructural-funcional es, base para el

análisis de política fiscal; la política fiscal objetiviza el fenómeno a través de una
categorización que toma sentido y fundamento al encontrar un espacio natural
para la observación, el análisis y la formalización de un modelo que involucre a los
actores, las estructuras y funciones de este espacio de investigación.
La referencia mayor para el análisis, tiene un punto de partida en los valores

últimos considerados en el o los proyectos de desarrollo y los lineamentos
normativos de la política económica, como orientadores del proceso de gestión
pública, que busca mejorar las condiciones económico-sociales del desarrollo y
que condiciona a su vez, legislación fiscal, estructuras institucionales, coordinación
39
Olivé León. Racionalidad. Siglo XXI, México 1989.
66
estado (2000-2011)
fiscal intergubernamental, impacto sobre el contribuyente y el ciudadano, así como

aquellos actores internos y externos presentes en las fases de política pública -
gestación, formulación, implementación, evaluación de impacto- consideradas por
los tratadistas para fines analíticos.
Como un primer acercamiento a la política fiscal bajo el enfoque teórico-

metodológico de la política pública, considera el análisis de los procesos
institucionalizados.40 donde se aprecien sus principales interrelaciones
subsistémicas y los objetivos legítimos de los actores involucrados, diferenciados
por su participación formal en el proceso: burocracias federales y locales, de
acuerdo a su competencia gubernamental (funcionarios en la función de
planificación económica; funcionarios administradores del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal; funcionarios relacionados con la distribución y operación del
gasto público y contribuyentes en los diferentes niveles de gobierno).
En un esquema más amplio para el análisis implica la incorporación de variables

múltiples en una investigación ampliada que incorpore a los actores en sus
relaciones e interrelaciones informales; es decir, consideraciones sobre la
competencia por la asignación de recursos. Estímulos fiscales o mayores cuotas
presupuéstales o de redistribución de participaciones federales, permitirían
observar la dinámica de la política bajo condiciones no tan legítimas, impuestas
por los grupos dentro y fuera de la organización gubernamental.
Es de interés, el análisis de los procesos institucionales; para ello, es necesario

clasificar los diferentes campos naturales de acción en los cuales se desplaza la
política pública en materia fiscal:
a) El ámbito jurídico, como delimitación legal de la actuación del Estado-Gobierno,

del federalismo y de los ámbitos de competencia gubernamental.
a) El ámbito de la política económica, donde su función es ser un instrumento

40
El término institución, se entiende aquí cono el conjunto de normas, estructuras y
comportamientos sociales, cuya aplicación, permanencia o acción están apegados a la
exigencia de orden del sistema jurídico-político prevaleciente.
67
estado (2000-2011)
de la misma en la obtención de las metas de crecimiento y desarrollo, a

través de la operación de los presupuestos de ingreso y gasto; de la
dinámica que los flujos monetarios de la hacienda pública imponen a la
economía y de los estímulos para una participación activa de los agentes
económicos.
b) El ámbito de la política tributaria, que compatibiliza necesidades de
contribución de recursos en los diferentes niveles de gobierno y sobre todo,
que impone características propias a la tributación, considerando impactos
directos al contribuyente en lo particular y a los agentes económicos en lo
general, determinando particularidades de presión fiscal a diferentes
regiones y sectores de la economía y la población.
c) El ámbito de la administración tributaria, que implica el funcionamiento
apropiado del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y que contiene
estructuras definidas para la administración y vigilancia de los programas
relacionados con el manejo apropiado de la hacienda pública y la
fiscalización.
d) El ámbito del desarrollo, considerando que los efectos de los cuatro
aspectos arriba mencionados se interrelacionan en la realidad y se reflejan
en impactos sobre el desarrollo económico y social, independientemente de
si estos aspectos obedecen a una racionalidad global o se encuentran
operando sin articulación.
1.9.3 El ciclo de la política fiscal en México
La política fiscal vista como sistema, ha sido tratada en forma parcial y

desarticulada, situación que se puede apreciar mediante un acercamiento al
interés y conceptualización que sobre ella hacen los diferentes actores
involucrados en ámbitos y las políticas específicas inmersas en el proceso global.
De acuerdo a la visión institucionalizada de la política fiscal, existen disposiciones

constitucionales que nos hablan de las delimitaciones jurídicas que enmarcan la
política fiscal:
68
estado (2000-2011)
El artículo 31 Constitucional en su fracción IV, que establece la obligación para

todos los mexicanos de contribuir a los gastos públicos de una manera
proporcional y equitativa; el artículo 28, que condiciona las exenciones de
impuestos a términos y condiciones que fijen las leyes; el artículo 73 en su
fracción VII, que faculta al Congreso para imponer contribuciones necesarias para
cubrir el presupuesto y en su fracción XXIX-A, para establecer contribuciones al
comercio exterior, al aprovechamiento y explotación de recursos naturales, a las
instituciones crediticias, a los servicios públicos concesionados o explotados
directamente por la federación, e impuestos especiales como la energía eléctrica;
el artículo 115 fracción IV, que establece la conformación de la Hacienda
Municipal a través de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, los
resultados sobre la propiedad inmobiliaria, las participaciones federales y los
ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos41.
La legislación ordinaria ha sido fuente también de diversas disposiciones que han

contribuido a la conformación de la política tributaria, ejemplo de ello es la Ley del
Seguro Social, la Ley de Vías Generales de Comunicación y la Ley del Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, producto mismo
de la consolidación de políticas sectoriales que requieren financiamiento para su
operación.
Si bien, en los artículos 117, 118 y 131 se delimitan competencias jurisdiccionales,

no se delimitan materias gravables o tributos para cada nivel de gobierno, motivo
de lo anterior, la política fiscal tiene en origen un problema de clasificación jurídica
en materia de federalismo fiscal al permitir concurrencia de facultades que genera
a su vez la posibilidad de múltiples tributaciones en objeto y sujeto de tributación.42
Referente al ámbito de la política económica, la política fiscal representa un

instrumento macroeconómico con efectos sui géneris sobre el conjunto de
41
42
Rea Azpeitia Elias A. "Estructura y Funcionamiento del Sistema Tributario Estatal y
Municipal"; INDETEC; ponencia presentada en el Foro de Excelencia, análisis e innovación
sobre federalismo fiscal; Guadalajara, Jal.; Julio 1994.
69
estado (2000-2011)
macrovariables, en tanto no existe una política fiscal que globalice en un

instrumento la rectoría de los diversos efectos que sobre la política fiscal tienen las
haciendas públicas estatales y las múltiples haciendas públicas municipales, lo
que no permite aún vincular los efectos del gasto público de estas haciendas
sobre otras variables económicas como la monetaria. En este sentido, no se
conocen con precisión los flujos financieros del ejercicio del gasto estatal y
municipal sobre la economía, ni su vinculación con la política fiscal federal; en
tanto, en estas haciendas públicas existe un gran dinamismo sobre los ingresos
tributarios y patrimoniales y la política de gasto, y en gran parte está indexada a
participaciones y recursos crediticios.
En México, la política económica ha direccionado parcialmente la política fiscal al

considerar fundamentalmente el efecto de la hacienda pública federal.
Las teorías económicas señalan un enfoque ortodoxo sobre federalismo fiscal que
en la opinión de Brennan y Buchanan (1987) pone un acento especial en las
propiedades locacionales de los bienes públicos incluidos en el desempeño de las
funciones de los distintos niveles de gobierno, lo que da la idea de que el gobierno
actúa como un dictador benevolente. Al contrario de la propuesta de ellos mismos
de mejorar la elección constitucional (preferencia económica) entre asignaciones
alternativas, mediante criterios de distribución de funciones por tipo de gasto y
clases de impuesto aplicados en cada una de las regiones, lo que implicará una
autonomía de la política fiscal y una competencia entre las distintas unidades de
gobierno, ofreciendo a los individuos y agentes diversos elecciones preferibles por
cada uno de ellos.43
En materia de política tributaria nuevamente encontramos una gran diversidad y

fuentes de gestación para la política fiscal, que podríamos dividir para efecto de
análisis en dos grandes vertientes:
43
Pérez Ayala, José Luis. "La Distribución de los Gastos Públicos entre Diferentes Niveles de
Gobierno: las diversas perspectivas posibles"; Trimestre Fiscal, año 15, N° 47; Guadalajara,
Jal. ; México, 1994.
70
estado (2000-2011)
Las iniciativas provenientes de las necesidades en sí de las haciendas públicas.
Las propuestas provenientes de los diferentes sectores sociales afectados.
En cuanto a las primeras encontramos impuestos recurrentes, mismos que se han

consolidado como "necesarios" para satisfacer un gran caudal de necesidades de
ingreso: a nivel federal un impuesto consistente lo ha sido el impuesto sobre la
renta, asimismo un impuesto indirecto recurrente lo ha sido el impuesto al valor
agregado; a nivel estatal, mencionamos el impuesto a la educación y, a nivel
municipal, lo ha sido el impuesto predial.
Alrededor de ellos se han conformado impuestos directos e indirectos que han

surgido, desaparecido o se han actualizado y que actualmente constituyen un
mosaico de tributos surgidos por necesidades particulares sobre el espacio
regional. Se aprecia en lo fundamental un esfuerzo constante por resolver los
problemas hacendarios a través de la búsqueda de mecanismos que subsanen los
déficits hacendarios, exclusivamente sin un análisis de los efectos económicos y
sociales que desembocan. Un ejemplo de ello son los impuestos y derechos en las
entidades federativas vigentes en las leyes de ingresos municipales para 1992.
En relación con las propuestas de los diferentes sectores éstas han sido más
estructuradas en la medida en que han sido canalizadas por grupos con actividad
institucionalizada, pudiendo resaltar en importancia, por el ámbito de su
repercusión nacional y sobre todo por la influencia del efecto de los impuestos
federales hacia la actividad productiva, las cámaras y asociaciones de
profesionales, como la Confederación Nacional de Cámaras de Comercio, la
Confederación Patronal Mexicana, el Instituto Mexicano de Contadores Públicos,
la Asociación Nacional de Importadores y Exportadores de la República Mexicana
y el Instituto Mexicano de Finanzas Públicas. Estas propuestas aparecidas
recurrentemente en la prensa nacional durante los dos últimos años, han sido en
respuesta a la voluntad de apoyar las medidas recientes de política económica
referentes al saneamiento de las finanzas públicas mediante la articulación de la
política tributaria, con formas de fomento económico más equitativas que ayuden a
71
estado (2000-2011)
distribuir las cargas fiscales de una forma más apropiada; en este sentido se han
escuchado propuestas específicas como:
• Incorporar a la economía informal como contribuyente real;

• Disminuir las tasas impositivas del impuesto sobre la renta, el impuesto
al valor agregado y el impuesto al activo, y
• Generar un régimen especial para la micro y pequeña empresa.
La perspectiva desde el contribuyente ha sido más decisión de política al interior

del gobierno, con grandes dosis de reformas misceláneas que han respondido en
forma principal a los cambios constantes de la política tributaria, lo que ha
provocado en esencia poca comprensión de procedimientos de pago y apego
jurídico del contribuyente a la gran cantidad de disposiciones fiscales cambiantes.
A nivel municipal y estatal, los diferentes sectores han planteado generalmente

contrapropuestas, ante una afectación directa sobre la fuente de su actividad
económica, resultado siempre de una falta de consenso previo que clarifique las
actualizaciones o innovaciones de política tributaria.
El punto de vista de la administración tributaria requiere resolver tanto los

problemas de eficacia al interior de la administración gubernamental, como en su
relación con los contribuyentes, buscando siempre disminuir la complejidad
administrativa y aumentar la participación del contribuyente en el pago de los
impuestos.
Los cambios que el gobierno inició a partir de 1989 consideran cinco aspectos:
Reducción significativa del impuesto sobre la renta a empresas y personas físicas,

pero ampliando la base impositiva, la eliminación de exenciones a ciertas ramas
productivas y a las pequeñas empresas.
La descentralización de la administración fiscal mediante el encargo de los bancos

para que efectúen el cobro de los impuestos, dejar a los particulares el manejo de
72
estado (2000-2011)
aduanas y la aplicación de auditorías a los contribuyentes (con el fin de evitar la

evasión fiscal).
La reducción del impuesto sobre el valor agregado (IVA) a partir de noviembre de

1991.
La creación de un esquema tributario que permitiera repatriar los capitales del

país.
La eliminación de todas las exenciones y deducciones que no estaban plenamente

justificadas o que se prestaban como forma de evadir las obligaciones fiscales.
Los resultados de estas formas indican que se ha visto una participación positiva
de parte de todos los mexicanos "...de una forma que es congruente con el objeto
de avanzar en términos de eficiencia y competitividad, pero que al mismo tiempo
se apega a los principios fundamentales de una democracia, conforme a los
cuales no puede haber justificación alguna para otorgar privilegios especiales a
ningún grupo..."44
El funcionamiento actual del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, actúa sobre

el establecimiento de convenios de colaboración administrativa y coordinación
fiscal sobre impuestos federales, a cambio de distribuir participaciones de
impuestos distribuibles convenidos; asimismo estas participaciones son asignadas
a las haciendas públicas estatales mismas que a su vez reparten por ley como
mínimo el 20% de lo recibido a las haciendas públicas municipales. El Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal ha tenido una evolución más referida a la
armonización de reglas administrativas para su reparto y reglamentación, para el
establecimiento de programas administrativos en materia de auditorías,
determinación del interés fiscal y liquidaciones.
Este sistema ha perfeccionado su administración interna desde la perspectiva del

control de los impuestos federales y su reasignación expresada en participaciones
44
Aspe A., Pedro. "El Camino Mexicano de la Transformación Económica"; pág. 102 Fondo de
Cultura Económica; México 1993.
73
estado (2000-2011)
directas a las entidades federativas.
Francisco Adame Díaz45, señala "Los ingresos que perciben los estados y
municipios provienen de los ingresos por impuestos a la renta, al activo, al valor
agregado, producción y servicios, servicios telefónicos, tenencia, erogaciones,
autos nuevos, comercio exterior, recargos, además se suman hidrocarburos y
minería; a la suma de estos conceptos se les resta el 2% adicional sobre
importaciones y exportaciones, el 5% de exportaciones de hidrocarburos y
tenencia, el resultado de esta operación se llama Recaudación Federal
Participable (RFP)". Para ello se aplican indicadores demográficos y fiscales
"(población, impuestos especiales sobre producción y servicios, automóviles
nuevos, tenencia o uso de vehículos, derechos por consumo de agua e impuesto
predial)".
"Para el Reparto del Fondo de Fomento Municipal, el coeficiente también está en

función de los montos de la recaudación del impuesto predial y de los derechos
por consumo de agua de uno y dos años atrás..."
"Cada uno de estos fondos se integra por un porcentaje de la Recaudación

Federal Participable. El Fondo General por 18.51% y el de Fomento Municipal por
el 0.56%, además a este último se le adiciona el 0.44% del RFP".
La fórmula de distribución ha sido ampliamente criticada al motivar incentivos al

asentamiento poblacional y al consumo de productos socialmente no deseados,
como la cerveza y el tabaco.
Una consideración importante es la participación del gasto público directo federal y

estatal, en las localidades, sobre todo porque mucho de este gasto corresponde a
recursos fiscales provenientes de la actividad económica en general y que
obedecen a la política tributaria. Si bien el gasto público directo tiene un efecto
importante sobre el financiamiento del desarrollo, éste no ha tenido una
45
Adame Díaz, Francisco. "Presencia de los Municipios en el Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal"; Revista IAPEM; Julio-Septiembre; Toluca, Méx., 1994.
74
estado (2000-2011)
vinculación directa con la administración hacendarla. Es de todos conocido el

funcionamiento del Sistema Nacional de Planeación y las vertientes de
instrumentación del Plan Nacional de Desarrollo. (Los convenios únicos de
desarrollo son excluyentes de las participaciones otorgadas por el Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal.
En el ámbito del desarrollo se refleja el efecto de la política fiscal en general, la

cual tiene una incidencia directa sobre el bienestar social y el desarrollo
económico, a través de la expresión de indicadores sobre la capacidad de pago de
la población y los beneficios directos de los programas sectoriales, así como la
implicación que se tiene sobre los agentes económicos en materia de estímulos
fiscales para su crecimiento.
El impacto sobre el desarrollo proviene de diferentes políticas, incluyendo la fiscal

y tributaria, sin embargo, es importante destacar la falta de medición de los efectos
de la política fiscal en áreas muy claras de influencia, como lo es:
La utilización de recursos provenientes de las participaciones directas. El efecto

del gasto público proveniente de recursos fiscales. La presión tributaria ejercida
hacia el contribuyente.
La medición de la economía local y regional es básica para conocer indicadores

de bienestar, capacidad de pago de la población y necesidades de infraestructura
y servicios públicos.
1.9.4 Postulados básicos para el análisis
Un análisis integral de la política fiscal debe de considerar la interrelación

estructural y funcional de sus elementos y el efecto que esto supone sobre el
desarrollo integral y sustentable.
Se trata de armonizar a la política fiscal como instrumento de política económica,

objetivizando sus resultados, mediante el análisis del peso relativo que los
ingresos y los gastos totales de las haciendas públicas tienen sobre los costos de
75
estado (2000-2011)
operación de la administración y el financiamiento del desarrollo, buscando

orientar la estrategia del plan nacional mediante incentivos muy claros a las
actividades económicas, a la corrección de externalidades negativas para la
población, como la contaminación y la pobreza y proporcionando los recursos
financieros con flujos apropiados de captación y erogaciones más de acuerdo a la
realización de los programas públicos, en las cuatro vertientes de instrumentación
del sistema nacional de planificación, que a los términos legales de aprobación y
erogación del presupuesto público. Esta primera consideración permitiría ser
consistentes entre las necesidades de financiamiento de las actividades públicas,
la capacidad de pago de los agentes económicos, el esfuerzo fiscal de las
localidades, los flujos financieros de ingreso y gasto, las participaciones directas y
el gasto público directo.
Derivada de la política fiscal, la política tributaria requiere una redefinición del tipo
y el número de impuestos internos, que en función de las necesidades de
captación, permita una legislación fiscal estable y a su vez desemboque en una
simplificación de su operación, estimulando un pago oportuno y transparente de
una base contribuyente cada vez más amplia. Una política tributaria más simple en
los términos mencionados, significa una menor complejidad en su administración y
en su supervisión y por lo mismo un menor gasto corriente; deseable es la
posibilidad de compactar el número de impuestos en los tres niveles de influencia
y permitir mecanismos que involucren cálculo inmediato y comprensión del
contribuyente.
Las estructuras administrativas de gestión, supervisión y protección al

contribuyente deberían consolidarse y unificarse con la finalidad de establecer
ventanillas únicas de captación y atención al público usuario, lo que permitiría
establecer convenios de colaboración administrativa más integrados a una misma
dinámica de operación, permitiendo con ello una contribución positiva al manejo
de los flujos de ingreso y gasto de las haciendas públicas producto de una
reducción del tamaño, la formalización y la mejora en la racionalización de
procesos y unificación de padrones de contribuyentes.
76
estado (2000-2011)
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, bajo un esquema más integrado entre

política fiscal, política tributaria y racionalidad económica, permitiría vincular las
participaciones directas con el gasto público distribuido en un todo coherente y
ágil, endentando el sistema fiscal de una manera integral.
La legislación sobre la rectoría fiscal y los asuntos fiscales, corresponde a un

resultado de un diseño vinculado a la visión comentada en los párrafos anteriores,
donde desde luego que es importante considerar una claridad en la distribución de
competencias para la federación, estados y municipios, buscando con ello un
respeto a los espacios tributarios y los niveles de participación fiscal. En el mismo
sentido es importante buscar la integración de normas administrativas para una
coordinación y colaboración intergubernamental más eficiente, con lo que se
podría avanzar en una búsqueda constante de una racionalización de política
pública respetando las autonomías de los ámbitos jurisdiccionales.
Del mismo modo, la opinión de los actores gubernamentales, privados y sociales

es básica para prever los efectos y buscar los mecanismos apropiados para la
innovación fiscal y el estímulo al desarrollo, en este sentido es importante revisar
la experiencia de Mexicali, Baja California, durante el período 1989-1992.46
El análisis de los procesos institucionales de la política fiscal requiere a su vez de

una segmentación del objeto de estudio, identificando procesos que pueden
interrelacionarse en la medida en que se avance en proyectos específicos en esta
amplia e interesante línea de investigación; nuestro punto de partida objeto de
esta investigación es el funcionamiento del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal en su incidencia concreta sobre las finanzas de las haciendas públicas
estatales y municipales, habiendo denominado para estos efectos al conjunto de
procesos que intervienen "Sistema de Contribución y Distribución de la Hacienda
Pública Estatal y Municipal".
46
Castellanos Gout, Milton. "Hacia una Concepción Moderna de la Hacienda Pública, el caso de
Mexicali 1989-1992"; Ponencia presentada en el foro sobre el Federalismo Fiscal; INAP-ISAP;
Hermosillo, Son. 1994.
77
estado (2000-2011)
1.10 Marco Jurídico y Reglamentario del Sistema Nacional de Coordinación

Fiscal
1.10.1 El sistema de distribución de competencias en el régimen federal de

gobierno
El contexto de las capacidades de estas haciendas públicas es un sistema federal,

en el cual coexisten tres instancias de gobierno dotadas con distintas
potencialidades que bajo el amparo de la Constitución Política y la legislación
vigente, se asumen como facultades y capacidades que según el sistema
constitucional de distribución de competencias vigente determina en favor de
alguna instancia gubernamental o como restricción para otras, según da muestra
el siguiente cuadro:47
Ámbitos competenciales del gobierno federal Exclusivo:
• Facultades relativas a la representación interna e internacional de la

federación.
• Facultades de conducción y mando superior de las fuerzas armadas.
• Facultades en el ámbito judicial en materias penales reservadas al ámbito
federal.
• Facultades de regulación de materias relativas a la propiedad originaria de
la Nación.
• Facultades de regulación de la banca central.
• Facultades tributarias aplicadas a materias de regulación exclusiva por
parte del gobierno federal.
• Facultades resolutivas para la gestión de conflictos laborales de los
trabajadores al servicio de los poderes de la Unión.
• Facultades de organización y gobierno del Distrito Federal. Prohibido:
• Facultades de organización interna y de gobierno reservadas a las
entidades federativas.
47
Basado en el cuadro de distribución de competencias propuesto por Jorge Carpizo: "Sistema
federal Mexicano", en Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, No. 3,
julio-septiembre 1981, México. INAP."
78
estado (2000-2011)
• Facultades tributarias ejercidas en el ámbito de competencias de las

• Facultades legislativas ejercidas por parte de los Congresos locales.
Coexistentes con facultades ejercidas por los estados:
• Facultades de regulación central o federal de materias atendidas de manera
paralela o coordinada entre gobierno federal y gobiernos estatales, como
son los casos de la prestación de servicios de educación básica, salud y
asistencia social, y en materias de gestión territorial y urbana, así como en
la determinación de regulaciones legislativas para la protección al ambiente.
Coincidentes con facultades ejercidas con los estados:
• Facultades que existen de manera independiente y radicadas tanto en el

gobierno federal como en el estatal, pero que coinciden en una misma
materia o en asuntos de naturaleza semejante, como es el caso de la
promoción de centros de readaptación social de menores que pueden
organizarse tanto por el gobierno federal como por los gobiernos de las
• Facultades de cooperación y auxilio:
• Facultades, regularmente señaladas por la Constitución Política, en las que
el gobierno federal y los de los estados participan de manera
complementaria y correlativa en la resolución o atención de una misma
materia, bajo criterios de enlace, complementariedad de la acción,
colaboración, auxilio y corresponsabilidad procesal e instrumental, como
ocurre en los siguientes casos: materias relativas al registro de población;
asuntos de contingencia atendidos en el marco del Sistema Nacional de
Protección Civil y en casos de persecución de delitos, entre otros.
• Facultades derivadas del recurso de la jurisprudencia:
• Facultades que por vía de la resolución de interpretaciones, aclaraciones y
determinación de ámbitos competenciales de la Constitución Política y sus
leyes, los órganos jurisdiccionales del Estado mexicano determinan en
favor o en aras de una delimitación para un determinado orden de gobierno
79
estado (2000-2011)
alguno de sus órganos.48
Ámbitos competenciales de las entidades federativas Exclusivo:
• Facultades relativas a la gestión gubernamental interna en su

correspondiente ámbito jurisdiccional y territorial.
• Facultades de conducción de las relaciones intergubernamentales con sus
ayuntamientos.
• Facultades en el ámbito judicial en materias penales reservadas al ámbito
estatal.
• Facultades de regulación legislativa de los servicios públicos estatales y
municipales.
• Facultades tributarias aplicadas a materias no reservadas al gobierno
federal o a los ayuntamientos.
• Facultades resolutivas para la gestión de conflictos laborales de los
trabajadores al servicio del estado y los ayuntamientos.
• Facultades de organización política y administrativa del territorio estatal.
Prohibido:
• Facultades de representación y de gobierno reservadas a autoridades

federales.
• Facultades tributarias reservadas a la federación. Facultades legislativas
ejercidas por parte del Congreso de la Unión. Emisión de papel moneda.
48
Este caso se ilustra en materia fiscal con si siguiente planteamiento: Al emitirse resoluciones
sobre controversias resueltas por tribunales administrativos en la materia "... la autoridad
fiscal, además de los requisitos de fundamentado) y motivación que ordena el artículo 16"
constitucional, deberá tomar en cuenta el criterio jurisprudencial que pueda existir en
relación al acto que está emitiendo, de lo contrario, si dicho acto y los razonamientos que lo
motivan, van en contra de algún criterio de jurisprudencia vigente, ese acto nacerá viciado de
nulidad. Dicha nulidad se deriva de la violación a la jurisprudencia que puede ser por acción, si
va en contra del criterio sentado, o por omisión, si no lo toma en cuenta. Esto significa que el
acto es impugnable y que. al hacer valer el contribuyente sus derechos ante el órgano
jurisdiccional, éste solo hecho de no haber tomado en cuenta la jurisprudencia vigente, puede
costarle a la administración tributaria, una sentencia de nulidad, o más adelante el otorgamiento
del Amparo por parte de la justicia federal". Navarro Bañuelos, Ramón. "La Jurisprudencia y
la Autoridad Fiscal", en: Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de las
Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 80. Febrero de 1993. p. 99.
80
estado (2000-2011)
Coexistentes con facultades ejercidas por el gobierno federal:

• Facultades que se sustentan en una regulación federal de referencia y que
son atendidas de manera directa en una o varias de sus etapas o
modalidades por parte de las entidades federativas, con un cierto margen
de autonomía en la organización y medios aplicados para dicho efecto.
• Coincidentes con facultades ejercidas por el gobierno federal:
• Se aplica en este caso el mismo criterio de clasificación enunciado para el
ámbito federal.
• Facultades de cooperación y auxilio:
• Facultades que no obstante ser determinadas en favor de un orden de
gobierno, requieren para su realización de la participación de las
autoridades estatales y/o municipales, en virtud de los principios de
descentralización, territorialidad y cooperación intergubernamental.
Facultades derivadas del recurso de la jurisprudencia:
Se aplica en este caso el mismo criterio de clasificación enunciado para el ámbito

federal.
Ámbitos competenciales del municipio
En el caso de los municipios, el esquema de competencias que le atribuye la

Constitución Política reúne básicamente las siguientes características:
No se considera un esquema distributivo entre iguales con respecto al gobierno

federal, ya que los municipios están inscritos y tutelados en el orden jurídico
estatal, por lo cual la representación de los ayuntamientos fuera de la entidad
federativa corresponde a las autoridades estatales.
A pesar de la limitación legal antes señalada, los municipios reciben

reconocimiento y protección institucional en el texto de los artículos 40, 115 y 116
constitucionales como base de la división territorial y de la organización política y
administrativa de los estados y como instancias gubernativas con capacidades
81
estado (2000-2011)
legales ejercidas bajo la tutela de la legislación que emitan los Congresos locales.
Puede señalarse que el ámbito real de facultades49 de los ayuntamientos se ciñe a

pocas materias, como es el caso de la expedición de bandos de policía y buen
gobierno o la determinación de regulaciones urbanísticas, más bien el
ayuntamiento tiene una serie de "encomiendas" para la gestión territorial
descentralizada del estado, principalmente en la prestación de los servicios
públicos, con lo cual el punto de vista jurídico ha reducido tradicionalmente a esta
instancia de gobierno en un ente meramente administrativo.
Podría interpretarse como una reivindicación al ámbito competencial del municipio

el reconocimiento de materias de regulación y gestión exclusiva por parte de los
ayuntamientos, fundamentalmente en aspectos de servicios municipales,
desarrollo urbano y regulación administrativa de la vida comunitaria, sin embargo,
es preciso señalar que esta gestión se realiza bajo el amparo del orden jurídico
estatal, por lo que los ayuntamientos tienden a recurrir a la cooperación y
coordinación constante con las autoridades estatales, de lo cual se concluye que
la exclusividad de estas materias tiende a ser más formal que material.
Premisas para el análisis de las facultades tributarias atribuidas a los órdenes

federal y estatal
En virtud de los planteamientos de este orden distributivo de competencias,

pueden identificarse, con respecto a las facultades tributarias, algunas premisas
de referencia para reconocer y valorar el marco normativo que regula la acción
49
El cúmulo de facultades determinadas en favor de los ayuntamientos es más bien reducido si
nos atenemos a interpretar una facultad como una potencialidad plena para hacer y poder
realizar algo, es decir, con un máximo de discrecionalidad. En realidad los ayuntamientos no
ejercen actos potestativos plenos en materia tributaria, de ahí que su ámbito de competencia
se reduzca procesalmente a un conjunto de capacidades legales que, lo. no son atribuidas por
parte del ayuntamiento en un acto legislativo, 2o, dependen de la formación de una "voluntad
legislativa" que a veces se apega más al punto de vista de las autoridades estatales que de las
municipales, 3o. le permiten la explotación de fuentes tributarias asignadas pero no
seleccionadas por parte de la autoridad municipal, y 4o, en términos reales los montos que
representan como volumen de recaudación directa de tos tributos propios del municipio
constituyen una minoría con respecto a los ingresos que obtiene el ayuntamiento por la
transferencia de otros recursos procedentes del gobierno federal y/o del gobierno estatal.
82
estado (2000-2011)
tributaria y fiscal del gobierno federal, estados y municipios.
El sistema federal de gobierno en México plantea algunas condiciones orgánicas

que son fundamentales para la coexistencia de facultades y competencias en
materia tributaria:
La Constitución Política privilegia de manera expresa facultades y competencias

en favor de los poderes de la Unión como órganos representantes de la
federación, y de manera residual o remanente deja el resto de materias,
potenciales todas ellas, en favor de los estados miembros.50
Este sistema de competencias reserva o encomienda ámbitos estratégicos al

gobierno federal que por efectos de procesos sociales, políticos y económicos
altamente centralizados, ha hecho inamovibles las facultades exclusivas,
principalmente en materia tributaria federal, pero ha flexibilizado las competencias
propias de las entidades federativas en este mismo campo en favor del
contribuyente. De lo anterior, gradualmente se ha convenido en una lógica de
reducción de tributos potenciando la presencia de los más importantes, en este
caso, los de carácter federal.
El federalismo fiscal implica orgánicamente una colaboración del conjunto

federado en la formación y participación de los recursos del Estado mexicano. Los
principios básicos de este esquema son: equidad, justicia distributiva, equilibrio en
las cargas tributarias y solidaridad, tanto entre el estado y los contribuyentes como
entre los gobiernos y sus sociedades. En consecuencia, un mejor federalismo
tiene en materia fiscal dos perspectivas a compatibilizar: 1a) las garantías para
que en el ámbito de competencias de sus gobiernos, puedan constituirse
haciendas públicas consistentes y 2a) la formación de recursos comunes que
permitan por una parte, sustentar los programas de gobierno de la federación
50
Se utiliza el concepto de estado miembro en lugar de estados soberanos ya que, a título individua!,
sólo puede entenderse un cieno grado de autonomía al recurrir varios estados a la formación de un
conjunta federada. La soberanía de Los estados radica en un todo, en una expresión federativa y en la
formación de la voluntad federal; en consecuencia, su liga orgánica Implica también una cesión de
competencias propias para constituir un conjunto de competencias atribuidas al conjunto y que son
ejercidas por otra instancia gubernativa: los poderes de la Unión o Gobierno de la federación.
83
estado (2000-2011)
dirigidos por el gobierno federal y, por otra, apoyar a las entidades federativas
menos favorecidas en sus procesos de desarrollo social y económico.
El repliegue de las facultades tributarias de los estados en favor de la

potencialización de los tributos federales no debe significar un sometimiento
administrativo de las haciendas públicas, por el contrario, debe dimensionarse
también el "sacrificio fiscal" de éstas, reconociéndose en ellas instancias
funcionales que actúan como entes descentralizados de la federación y no del
gobierno federal, es decir, que la labor del federalismo fiscal no debe sustentarse
en posiciones interpretativas que destaquen el origen federal de recursos, sino la
colaboración en la formación de recursos comunes.
En el régimen federal, las autonomías se privilegian para las entidades federativas

y los municipios; puede afirmarse que el gobierno federal no puede actuar de
manera autónoma sino a través de la formación de la voluntad de la federación en
sus órganos representativos. Esta misma voluntad que se genera para infinidad de
materias, puede ser la base de un consenso en la búsqueda de las formas
distributivas y redistributivas de competencias, en consecuencia, las facultades
atribuidas al gobierno federal no son inamovibles, por el contrario, dependen de
procesos constitucionales y legislativos que potencialmente, emanan de todos y
cada uno de los estados miembros, por vía de sus representantes.
La exclusividad de materias tributarias solamente existe en favor del gobierno

federal, interpretándose como prohibición absoluta la posibilidad de que las
entidades federativas graven dichas fuentes; el resto de materias tributarias queda
en un espacio competencial compartido, tanto las entidades federativas como el
gobierno federal pueden establecer gravámenes, de lo cual se ha enunciado la
aparición del fenómeno de la "concurrencia tributaria". Este fenómeno, de hecho, y
ateniéndose a los principios del artículo 124 constitucional que atribuye a las
entidades federativas todas las áreas no reservadas a las autoridades federales,
no debería presentarse o al menos debería ocurrir en casos excepcionales, ya que
la actuación del gobierno federal no es en esencia autónoma, de ahí que se puede
84
estado (2000-2011)
incurrir en excesos de explotación de fuentes tributarias potencialmente vigentes y

destinadas a los estados.
Frente al fenómeno de la "concurrencia tributaria" y la coexistencia de éste con un

sistema de "exclusividades" de la federación y de "prohibiciones" para los estados,
además de la existencia de un sujeto pasivo único: "el contribuyente", el
federalismo fiscal se materializa en un conjunto orgánico legalmente establecido:
el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que se constituye con base en las
capacidades de los gobiernos federal y estatal para convenir y contratar asuntos
con otras personas jurídicas y asumir las obligaciones y derechos que de esos
actos se deriven.
Al instituirse un mecanismo de coordinación intergubernamental con el amparo de

la ley, el ejercicio de las autonomías de las entidades federativas y de los
municipios se enmarca en reglas de actuación, enfrentadas al esquema de la
coexistencia de facultades y repliegue de capacidades formales y reales con
respecto a la gestión del gobierno federal y el interés de la federación; el problema
se centra entonces en un objeto aleatorio e indirecto de las haciendas públicas
tradicionales: la búsqueda de mayor participación en los recursos derivados del
sistema de coordinación fiscal.
Desde la perspectiva jurídica, el Sistema enunciado como mecanismo formal del

federalismo fiscal plantea nuevos temas en la agenda legal y jurisdiccional:
La fundamentación jurídica para la aprobación técnica y legal por parte de los

Congresos locales con respecto a los actos de concertación, convenio y/o
contratación que celebra el Ejecutivo del estado con otras personas jurídicas y
representantes de otros gobiernos.
La acreditación del punto de vista de los ayuntamientos como instancias

gubernamentales autónomas reconocidas constitucionalmente, en la celebración
85
estado (2000-2011)
de convenios estado-gobierno federal en materia tributaria y fiscal.51 Esta

situación da lugar a la búsqueda de medios jurisdiccionales de defensa de los
recursos hacendarios de los ayuntamientos, ya que se convierten en personas
tuteladas pero con derechos constitucionales expresos que defender.
Desde la perspectiva de la subordinación de ordenamientos secundarios con

respecto a ordenamientos superiores, el mecanismo de convenio revierte el orden
tradicional de obligatoriedad: ley, reglamento, disposiciones administrativas,52 por
lo que se presenta un nuevo esquema donde un ordenamiento secundario induce
normativamente la definición de otros primarios (leyes de ingresos estatales y
municipales), con lo que se produce también el fenómeno de la subordinación del
orden jurídico local por un accesorio administrativo (convenios) de una ley federal
(Ley de Coordinación Fiscal).
La colaboración administrativa implica también la acción concertada y coordinada

de los órganos tributarios; en consecuencia, se está ante la posibilidad potencial
de organizar verdaderas redes de oficinas fiscales que actúen de manera
descentralizada de la federación en todo el territorio del país. Esto no representa
solamente un problema de organización administrativa, sino un verdadero reto de
colaboración formal basada en actos jurídicos que reconozcan capacidades
delegadas y/o descentralizadas a los titulares y representantes de estas oficinas
(federales, estatales y municipales).
La administración de determinadas fuentes tributarias, por el principio de unidad

de mando, autoridad y representación, técnicamente no admite la intervención de
funcionarios de dos o más instancias de gobierno; ante esta perspectiva, algunos
51
Situación que es relativamente fácil de resolver desde el punto de vista del derecho tradicional,
al reconocerse que los ayuntamientos son representados por el gobierno estatal y que, en todo
caso, su punto de vista es promovido en el Congreso local correspondiente. Sin embargo, en la
realidad, ni el Ejecutivo del estado ni el Congreso de referencia participan a los ayuntamientos
las perspectivas o implicaciones de un convenio de tal naturaleza, ni los ayuntamientos son
representados o asistidos debidamente por su diputación, misma que en ocasiones
representa a más de un municipio, además de que, en todo caso, el diputado es representante
del pueblo y no necesariamente del municipio como instancia gubernamental.
52
Tradicionalmente el convenio entra en la esfera de las disposiciones administrativas y de los
actos jurídicos que ejerce una autoridad, en este caso del poder Ejecutivo.
86
estado (2000-2011)
tributos53 entran en una esfera de descentralización potencial o de franca

centralización en aras de una identidad plena entre autoridad, contribuyente y
obligación fiscal.
El principio de anualidad generalmente reconocido para la vigencia de una

disposición jurídica se cumple puntualmente, a veces en exceso, propiciando que
los temas hacendarios, tributarios, fiscales y de coordinación sean objeto de
reformas anuales.54 El tema de análisis que se vislumbra en este caso es la
estimación del período necesario o deseable de vigencia de los ordenamientos
jurídicos de la materia tributaria.
El basamento jurídico de la coordinación fiscal, por la naturaleza de sus

adaptaciones y la necesidad de afinar los derechos, obligaciones y mecanismos
de participación, puede analizarse como un proceso legal y jurídico que, de
ninguna manera está acabado, aunque ya consiguió un margen considerable de
institucionalización, sin embargo, el afinamiento se ha enfocado en un sentido
netamente técnico, atendiendo las razones de proporcionalidad en las fórmulas de
participación, esto conduce a llamar la atención sobre la importancia de no
descuidar aspectos más ligados a la esencia del federalismo fiscal, como puede
ser la revitalización de fuentes tributarias, la descentralización y la formación de
recursos de la federación que se interpreten como parte del conjunto y no como
exclusividades del gobierno federal.
1.10.2 Análisis del marco normativo de las haciendas públicas
Disposiciones de la Constitución federal de referencia sobre facultades tributarias

de la federación y los estados.
53
Véase el casa de los "derechos* generados por el uso y explotación de la zona marítimo -
terrestre, de origen federal y transferido en su administración a las autoridades municipales.
54
Con lo cual se busca una mejor adaptación de los mecanismos de contribución, participación y
distribución de los recursos tributarios; sin embargo, desde la perspectiva de la simplificación
administrativa y de la racionalidad, esto no siempre ha sido una garantía de método, por el
contrario, ofrece serias dificultades para evaluar resultados en materia de recaudación y otros
aspectos económicas, además de obligar al contribuyente a procesos adaptativos que lo distancian
de un conocimiento pleno de sus obligaciones.
87
estado (2000-2011)
El punto de partida del análisis se fundamenta en el artículo 31, fracción IV de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos donde se establece la
obligación de los mexicanos de contribuir para los gastos públicos de la
federación, estados y municipios, y que da lugar al establecimiento de los
principios constitucionales de la "generalidad, proporcionalidad y equidad" con los
que la ley respectiva deberá determinar los montos y cuantía de los tributos.55
Según Elias Rea, citando a Ezequiel Guerrero Lara: "En la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos no se plantea una delimitación exhaustiva de
campos de imposición de la federación y de los estados. El pacto fundamental no
optó por una delimitación de la competencia federal y las competencias locales,
para establecer impuestos, sino que organizó un sistema complejo cuyas premisas
fundamentales son las siguientes: lo. Concurrencia contributiva de la federación y
los estados en la mayoría de las fuentes de ingreso; 2o. Limitaciones a la facultad
impositiva de los estados, mediante reserva expresa y concreta de determinadas
materias de la federación, y 3o. Restricciones expresas a la potestad tributaria de
los estados."56
Esto se constata plenamente en el artículo 73 constitucional, fracción XXIX, donde

se señala como materia legislativa propia del Congreso de la Unión el
establecimiento y la regulación de las contribuciones relativas al comercio exterior,
recursos naturales (párrafos 4 y 5 del art. 27 constitucional), instituciones de
crédito y seguros, servicios públicos de la federación, y los de carácter especial
en: energía eléctrica, tabacos labrados, gasolina y productos del petróleo, cerillos
y fósforos, aguamiel y derivados, explotación forestal y producción y consumo de
cerveza.57
55
El artículo lo. del Código Fiscal de la Federación señala como obligados a los siguientes
contribuyentes; Las personas físicas y las personas morales, residentes en el país. La Federación,
cuando las leyes lo señalen expresamente, y Las entidades o agencias pertenecientes a !os
estados extranjeros
56
Rea Azpeitia, Elias. "Disposiciones Legales que se relacionan con la facultad tributaria de las
entidades federativas". En Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de las
Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 65. Mayo -junio de 1990. p. 35.
57
En su párrafo último la misma fracción señala que "Las entidades federativas participarán en el
88
estado (2000-2011)
En un sentido equivalente el artículo 131 resalta la facultad exclusiva de la

federación para gravar y regular el tránsito de mercancías que se importen,
exporten o circulen por su territorio, y el artículo 117, establece como prohibición
absoluta a los estados una serie de gravámenes aplicados al tránsito de personas,
mercancías, tránsito en aduanas, diferencias de impuestos aplicados a
mercancías nacionales o extranjeras, y a la producción, almacenaje o venta de
tabaco en rama (fuera de los parámetros que autorice el Congreso de la Unión).
Correlativamente, en esta serie de limitaciones a las entidades federativas, el
artículo 118 constitucional completa el cuadro señalando que los estados no
pueden sin la aprobación del Congreso de la Unión: "Establecer derechos de
tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre
importaciones o exportaciones..."
De los artículos anteriores puede concluirse que la Constitución Política, en efecto,

ofrece un deslinde preciso de las materias asignadas al gobierno federal pero no
así a las correspondientes a los estados, de lo cual se derivaron diferentes
tratamientos al campo competencial de ambas instancias gubernamentales:
El gobierno federal no siempre se contuvo en sus límites facultativos por vía de las
materias exclusivas, sino que incursionó en distintos espacios tributarios,
coincidiendo en ocasiones con las entidades federativas en la llamada
concurrencia tributaria.
Las entidades federativas, hasta antes de la sistematización de coordinación fiscal

de la década de los ochenta, tuvieron una actividad tributaria diversificada en
distintas materias como es el ámbito de las actividades comerciales e industriales,
así como en las de regulación urbanística.
Al no contar con facultades tributarias, los ayuntamientos participaron hasta 1983

de las contribuciones que las legislaturas señalaban en las leyes de ingresos,
rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal

determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje correspondiente a los municipios en sus
ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica-"
89
estado (2000-2011)
prevaleciendo los conceptos por derechos derivados de la prestación de servicios

públicos y celebración de actos de autoridad, como las licencias y permisos.
La jurisprudencia y actos resolutivos de las facultades tributarias de federación y

estados, se mantuvieron en cauces interpretativos flexibles, evitándose constreñir
formalmente la fijación de gravámenes por parte de las entidades federativas en
materias donde el Congreso de la Unión tiene la facultad de legislar, tal y como se
presentó en el caso de los impuestos por actividades comerciales.
La alternativa para tratar de superar los problemas centrales de la concurrencia

tributaria (doble y triple tributación en materias u objetos fiscales únicos) se
encauzó por la vía de la compatibilización de competencias en un esquema de
coordinación fiscal que implica el compromiso para las entidades federativas que
se adscriban a éste, de suspender el cobro de determinados tributos que, por su
naturaleza, graven de manera duplicada al mismo contribuyente por actos u
objetos de características similares.
Legislación Federal Hacendaría con Relación Directa al Sistema de Distribución

de Competencias Intergubernamentales en Materia Tributaria
Ley de Coordinación Fiscal
De acuerdo con los planteamientos enunciados, la coordinación fiscal se instituye

formalmente en un sistema creado por una ley federal, con la finalidad de
compatibilizar las competencias federales y estatales en la materia y, en todo
caso, para:
• Disminuir y posteriormente eliminar la práctica de concurrencia impositiva;

• Establecer un reparto de competencias entre estos gobiernos en materia
impositiva;
• Buscar que cada fuente de ingresos se aprovechara en su totalidad como
medio para financiar los gastos públicos;
• Unificar la carga impositiva para los contribuyentes; y
90
estado (2000-2011)
• Efectuar un reparto entre los gobiernos federal y estatales de los

rendimientos de cada fuente de ingresos."58
Siguiendo algunos de los intentos por establecer un sistema coordinado y

compatible entre la federación y los estados, Francisco Adame da cuenta de los
antecedentes de la coordinación fiscal en México:59
Primeros intentos: convenciones nacionales fiscales de 1925, 1932 y 1947.
Resultados de la Convención de 1947, que trascienden hasta la década de los

setenta: Reforma del artículo 73 constitucional, fracción XXIX, agregando como
fuente tributaria exclusiva de la federación la producción y consumo de cerveza.
Expedición de la Ley sobre ingresos mercantiles. Pago de un impuesto único del

3%, formado por 1.8% para la federación y 1.2% para los estados. Esta ley fue la
base para instituir mecanismos de coordinación fiscal.
Expedición de la Ley de Coordinación Fiscal entre la Federación y los Estados con

vigencia a partir de 1954, creando la Comisión Nacional de Arbitrios, antecedente
de la Coordinación General con Entidades Federativas de la SHyCP y de la
Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.
"A partir de 1971 el gobierno federal creó una tasa especial del 10% sobre los
ingresos provenientes de la enajenación de artículos de lujo. Paralelamente, la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, propuso a los estados que se
coordinaran con ella en el caso de la tasa especial del 10%, una participación del
4%. Si bien hasta ese año más de la mitad de entidades federativas (17) se
encontraban coordinadas con el gobierno federal en el impuesto sobre ingresos
mercantiles, la nueva propuesta de la Secretaría de Hacienda para que los
estados que se coordinaran recibieran el 40% de participación de la tasa especial,
58
Adame Díaz, Francisco. "La coordinación fiscal en México, Distribución de competencias, sus
orígenes" Ponencia presentada en el Foro de Excelencia: Análisis e Innovación sobre
federalismo fiscal. Mimeo. IAP - Jalisco. 22 de julio de 1994. p. 2.
59
Ibídem. pp. 3 y 4.
91
estado (2000-2011)
tuvo como consecuencia que aun las entidades federativas no coordinadas en ese
impuesto lo hicieran en relación con el 10% sobre enajenación de artículos de lujo.
Este fue un precedente significativo.
En 1973, se decidió abandonar el esquema anterior del impuesto sobre ingresos

mercantiles, mediante una reforma que fusionó las tasas del 1.8% y 1.2% en una
general del 4%. Las entidades que se coordinaran recibirían el 45% del impuesto
cobrado equivalente a una tasa del 1.8%. En los estados que no se coordinaran se
mantendría también el 45%, pero éstos no recibirían la participación, pudiendo
recaudar los mismos impuestos locales que se establecieran para tal fin. Esta
reforma hizo que todos los estados se coordinaran, lo que constituyó la
oportunidad para que la Secretaría les otorgara simultáneamente a las entidades
mayores facultades de administración del impuesto sobre ingresos mercantiles.
Este hecho marcó el comienzo de una nueva etapa de la coordinación fiscal, no

sólo en el sentido de que se generalizó un mecanismo de concertación y
armonización fiscal, sino que permitió que por vez primera los funcionarios
federales y estatales tuvieran la posibilidad real de dar coherencia a sus intereses
con base en una agenda común. La coordinación fiscal tomó entonces un carácter
verdaderamente nacional. La instancia que ratificó ese carácter fue la primera
Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales del gobierno federal y los estados,
celebrada en la Ciudad de Chihuahua en 1972. A partir de ese año se celebraron
reuniones nacionales cuya agenda se refirió básicamente a los problemas en la
administración del impuesto sobre ingresos mercantiles, del impuesto al ingreso
global de las empresas, causantes menores, la distribución de las participaciones
en los impuestos federales especiales, la suspensión o derogación de diversos
gravámenes locales para fijar en su lugar contribuciones federales y otorgar de
éstas una participación a los estados (producción y venta de bebidas alcohólicas),
la coordinación en prácticas de auditoría, los intentos por integrar los sistemas de
información tributaria, el estudio de las finanzas públicas municipales, la
administración del impuesto sobre tenencia o uso de automóviles, entre otros
temas de interés para los gobiernos estatales y el federal.
92
estado (2000-2011)
A fines de 1978 el Congreso de la Unión aprobó una nueva Ley de Coordinación

Fiscal, cuyas primeras ideas se trazaron en el seno de las reuniones nacionales
entre 1975 y 1978. Esta ley se aprobó conjuntamente con la Ley del Impuesto al
Valor Agregado, que sustituiría al impuesto sobre ingresos mercantiles.
De este modo, el principio de coordinación a que hacíamos referencia se configuró

durante más de cincuenta años de práctica de nuestro esquema federal en
materia fiscal. A lo largo de estos años se logró disminuir y prácticamente eliminar
la doble o triple tributación. Se estableció una distribución diferente de
competencias tributarias entre los gobiernos federal y estatales. Asimismo, con la
disminución de la concurrencia tributaria se inició un proceso para aprovechar
mejor los rendimientos de las fuentes impositivas, unificando la carga tributaria de
los contribuyentes. La nueva Ley de Coordinación Fiscal es el comienzo de un
reparto diferente de los recursos fiscales entre los gobiernos federal y estatales.
Ello fue posible merced a una organización cuya característica operativa básica es
la coordinación de esfuerzos entre los poderes públicos"60.
A cambio de una precisión rígida de materias tributarias y su asignación a cada

orden de gobierno, la coordinación fiscal planteó en la Ley de 1978 una alternativa
redistributiva de los recursos fiscales de la nación entre el gobierno federal y las
entidades federativas,61 a partir de la instrumentación de un mecanismo de
convenio,62 según el cual las entidades federativas adheridas al sistema aceptan
60
ibídem. pp. 4 y 5.
61
Solamente en 1983, con la reforma municipal, se precisaron cuáles eran los ingresos propios
del municipio a efecto de garantizar la composición de su hacienda pública, de lo cual se
entiende que las entidades federativas no pueden establecer para sí dichas contribuciones.
Dicha convenio está constituido por un cuerpo central de declaratorias donde se establecen las
capacidades de los suscriptores y los derechos y obligaciones que contraen, y por una serie de
anexos de operación del propio convenio, donde se detallan circunstanciadamente las materias
objeto de la coordinación y/o colaboración administrativa. El convenio con sus anexos es autorizado por
la legislatura del estado que Lo celebra, en términos del artículo 10 de La Ley de Coordinación Fiscal.
62
"En las reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación del 28 de diciembre de
1989, la constitución y distribución del Fondo general sufre un cambio estructural, ya que a
partir de 1990 únicamente persisten el Fondo general y el Fondo de Fomento Municipal, por
la fusión del Fondo Financiero Complementario al Fondo general". Ortiz, Miguel.
"Comentarios al nuevo sistema de participaciones federales a estados y municipios". En:
Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas.
Guadalajara, Jal. México. No. 70 abril - mayo de 1991. p. 15.
93
estado (2000-2011)
voluntariamente restringir su potestad tributaria a cambio de evitar duplicaciones

en el establecimiento de gravámenes y compartir los ingresos federales
participables.
El sistema en sí constituye un conjunto de mecanismos de coordinación, cuyos

ejes motores son el Fondo General de Participaciones38 y el Fondo de Fomento
Municipal, ambos como mecanismos de concentración-redistribución de los
ingresos federales entre las entidades participantes del sistema. La premisa
central que da validez normativa al sistema es la suscripción voluntaria del
convenio, acto por el cual se sujeta la entidad a las condiciones de la coordinación
junto con sus ayuntamientos. El espacio tributario de sus haciendas se restringe
entonces solamente a aquellos gravámenes que no están previstos para su
suspensión dentro de la Ley de Coordinación Fiscal o en el Convenio de Adhesión
al Sistema y sus respectivos anexos; con esto, jurídicamente se busca una
continencia voluntaria que no afecte o limite por la vía de una ley o de la
distribución de competencias las facultades tributarias propias de los estados,
mismas que no fenecen, sino que entran en un estado latente hasta que se
resuelvan los compromisos del convenio aludido, si éste se refrenda se entiende
que lo latente de la facultad tributaria continúa por el nuevo período en que esté
vigente dicho acto jurídico.
Siguiendo el esquema de análisis de Elias A. Rea pueden señalarse los

compromisos centrales que adquieren las entidades federativas al suscribir el
Convenio de Adhesión al Sistema y sus respectivos Anexos.63
Los estados no pueden gravar las materias señaladas en los artículos 10A y 11
primer párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal.64
Los estados no pueden gravar aquellas materias que se señalan en los anexos del
63
Rea Azpeitia, Elias. Óp. Cit. pp. 43 a 45.
64
En el artículo 10A, se previene que las entidades federativas no pueden mantener vigente el
cobro de derechos en materia de: Licencias, permisos, autorizaciones tendientes a tolerar
actividades de los particulares, excepto por: Licencias de construcción, permisos de conexión a
la red de agua y alcantarillado, fraccionamiento o notificación, conducción de vehículos, y
expedición de placas y tarjetas de circulación de vehículos, entre otros conceptos.
94
estado (2000-2011)
Convenio de Adhesión al Sistema de Coordinación Fiscal, " Al adherirse al

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal las entidades convinieron en suspender
diversos gravámenes. Dichos convenios comprometen a los Estados y a los
Municipios a derogar o suspender y a no establecer impuestos locales o
municipales, cualquiera que sea su denominación sobre: el comercio y la industria;
la producción e industrialización; los activos de las empresas y sus utilidades; los
servicios independientes; el otorgamiento del uso o goce de bienes y la agricultura
y la ganadería.
El gobierno de la República ha logrado la armonización tributaria a través del

proceso de coordinación, la firma del Convenio de Adhesión y sus Anexos, lo cual
ha tenido como consecuencia la suspensión o derogación de más de 440
gravámenes locales, los cuales han sido resarcidos mediante el incremento
porcentual del Fondo General de Participaciones"
En atención a los fines de recaudación de ingresos federales, las administraciones

tributarias de los estados actúan como auxiliares en los procesos de recaudación,
fiscalización y administración de impuestos y derechos federales, en atención a las
condiciones de los Convenios de Colaboración Administrativa que a tal efecto se
suscriban. Con esta posibilidad se complementa el esquema de la coordinación,
sin embargo, es preciso reconocer que aún subsisten desajustes en estos
mecanismos, por lo que sigue siendo una propuesta de las entidades federativas
que se descentralice plenamente la gestión y administración de algunos conceptos
tributarios, como es el caso del IVA.
Legislación federal en materia hacendaría
No obstante, la Ley de Coordinación Fiscal es el instrumento fuente de las

relaciones intergubernamentales en materia tributaria, el gobierno federal dispone
de un conjunto vasto de ordenamientos tanto para ordenar sus propios campos
competenciales, como para regular aspectos de tributos coexistentes con otros
establecidos por las entidades federativas, en este sentido pueden enunciarse las
siguientes disposiciones legales:
95
estado (2000-2011)
Código Fiscal de la Federación, donde se establecen las fórmulas procesales y el

conjunto de reglas, derechos y obligaciones del gobierno federal, contribuyentes y
demás sujetos que intervienen en la formación de la hacienda pública y en la
gestión de las facultades tributarias y fiscales de la federación. Este ordenamiento
ha sido y es fuente de conceptos, principios, declaratorias jurídicas y una
referencia obligada para identificar los componentes de la acción de tributación y
fiscalización del orden federal.
Ley del Impuesto al Valor Agregado. Ordenamiento que da origen en 1980 al

establecimiento de un impuesto global al consumo de naturaleza federal y que da
lugar al establecimiento de nuevas alternativas de coordinación fiscal. En esta ley
se operativízan las condiciones de la generación del IVA y su proceso de
formación hasta la recuperación del mismo por parte de las autoridades fiscales y
su pago por parte de las diferentes instancias consumidoras de bienes y servicios
durante el proceso.65
Ley del Impuesto sobre la Renta. Que regula el régimen de los gravámenes
directos a la renta obtenida por parte de los contribuyentes en virtud de sus
actividades y la generación de su patrimonio y riqueza. En esta ley se prescriben
los diferentes niveles de contribuyentes en regímenes normales y simplificados
para las distintas actividades que éstos realizan.
Ley del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos. Establece las bases para la
tributación por concepto de la tenencia o propiedad de vehículos. Este impuesto
es materia de coordinación con las entidades federativas, sin embargo su
65
Esta Ley limita también el establecimiento de algunos gravámenes por parte de las entidades
federativas, tal y como ocurre en el caso de su artículo 41, donde se establece que " los
estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para recibir
participaciones en los términos de la Ley de Coordinación Fiscal, convienen en no mantener
impuestos estatales o municipales sobre los siguientes conceptos; Actos o actividades por los
que deba pagarse el impuesto al valor agregado o sobre las prestaciones o contraprestaciones
que deriven de los mismos, ni sobre la producción de bienes cuando por su enajenación deba
pagarse dicho impuesto .. .la enajenación de bienes o prestación de servicios cuando una u otra
se exporten o sean de los señalados en el artículo 2o.A de esta ley...los bienes que integren el
activo o sobre la utilidad o el capital de las empresas. intereses, los títulos de crédito y los
productos o rendimientos derivados de su propiedad o enajenación... el uso o goce temporal
de casa - habitación." Ibídem. pp.44 y 45.
96
estado (2000-2011)
regulación se inscribe en un ordenamiento de carácter federal.
Ley del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles. Dicha ley entra en vigor en
1980 derogando la Ley del Timbre de 1975 y establece con un carácter federal un
impuesto sobre adquisición de inmuebles, gravando la adquisición de la propiedad
inmobiliaria así como los derechos relacionados con esta materia en cualquiera de
sus manifestaciones jurídicas. Esta materia también es objeto de coordinación con
entidades federativas bajo el mecanismo de garantías para que los estados y sus
municipios puedan acceder a los ingresos derivados del cobro de este tributo. En
1991, se reforma esta ley para establecer una tasa más accesible al contribuyente
y lograr un gravamen homogéneo en todo el país.
Disposiciones de la Constitución Política de las entidades federativas que

establecen el sistema de competencias entre la entidad federativa y los
municipios.
Si bien es cierto que a nivel de la Constitución Política federal las entidades

federativas no tienen designadas facultades exclusivas en materia tributaria, el
esquema de competencias propias que sus congresos otorgan a los gobiernos de
los estados pudiera reflejar rasgos de exclusividad con respecto a los
ayuntamientos. Esto es particularmente importante cuando uno de los temas más
debatido en el Congreso Constituyente de 1917, relativo precisamente a la
determinación del origen, volumen y autoridad que debería establecer los ingresos
del municipio, volvió a resurgir en el Congreso de la Unión en 1983 con la última
reforma municipal.
Las garantías constitucionales en favor de los municipios centraron su atención en

diversos aspectos para circunscribir a la instancia municipal como un espacio de
gobierno con una autonomía y recursos propios. Desde esta perspectiva, pudiera
interpretarse que las Constituciones Políticas de los estados en realidad no
establecen con precisión cuáles son las materias tributarias que corresponden en
exclusiva al gobierno del estado, entre otras cosas por un criterio de congruencia y
funcionalidad de los compromisos suscritos por la propia entidad con la federación
97
estado (2000-2011)
en materia de coordinación fiscal, y por los ajustes que de ello se derivan en el

establecimiento y mantenimiento de la vigencia de los tributos estatales.
Esta limitación se traslada también hacia los ayuntamientos quienes se ven

limitados en el ejercicio de sus capacidades fiscales, aunque la estructura de su
hacienda permanezca con los mismos conceptos de ingreso. En consecuencia, las
facultades tributarias de los estados pueden verse limitadas o reguladas en dos
sentidos: de manera metaconstitucional por las prescripciones derivadas del
sistema de coordinación, y a nivel interno por la reserva de las materias de
ingresos propios de las haciendas municipales, siendo estas segundas las que
aparecen de manera enunciativa en todas las Constituciones Políticas de los
estados del país.
Legislación estatal hacendaría
El fundamento legal que permite a las entidades federativas proveerse de recursos

mediante la acción tributaria se encuentra en el artículo 31, fracción IV, de la
Constitución Política federal, mismo que previene que la ley establecerá dichas
contribuciones de manera proporcional y equitativa. Este ordenamiento
constitucional se refrenda en las Constituciones estatales y da lugar a la
legislación hacendaría de cada estado.
En general puede afirmarse que en materia de ordenamientos hacendarios se

sigue una estructura legal bastante parecida entre un estado y otro,
probablemente las diferencias se encuentren más a nivel procedimental o en los
esquemas de coordinación fiscal que se establezcan para regular las relaciones
de colaboración entre estado y municipios, así como en la fórmula aplicada para la
distribución de las participaciones derivadas del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal. Desde este punto de vista, la pirámide normativa hacendaría es bastante
parecida de un estado a otro, y se encuentra compuesta por las siguientes
disposiciones legales:
Ley de Hacienda Estatal. En esta ley, ateniéndose a la facultad tributaria de la
98
estado (2000-2011)
entidad federativa, se precisan los alcances y componentes de la hacienda del

estado, así como las reglas generales que establecen derechos y obligaciones
tanto de los contribuyentes como de las autoridades fiscales del estado66; precisa
además la naturaleza y características cualitativas de los ingresos tributarios de la
misma hacienda y las bases cuantitativas para el cálculo de sus montos de cobro.
En este sentido y desde un terreno puramente teórico, la ley de hacienda del

estado resume un vasto potencial de ingresos tributarios, ya que no existe
limitación alguna para no explorar otras fuentes de recaudación que no sean las
que la entidad federativa tiene prohibidas con respecto a la federación y a los
municipios.
No obstante la singularidad e importancia de esta ley, puede afirmarse que en

función de los compromisos contraídos por las entidades federativas en el seno
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, las leyes de hacienda de los estados
han reducido su campo de aplicación significativamente. En este sentido, Elias A.
Rea advierte lo siguiente: "En 1994, 13 entidades federativas cuentan con un
impuesto que grava la adquisición de bienes muebles no afectados al IVA, en 18
estados se gravan los honorarios no afectos al mismo impuesto, 16 gravan la
enajenación de vehículos de motor usados, también exentos de IVA, 12 entidades
mantienen tributos sobre loterías, rifas, sorteos y juegos permitidos y 21 gravan los
espectáculos y diversiones públicas, así como las nóminas..."
"...En materia de derechos estatales destacan los derechos registrales, tanto para
el registro público de la propiedad y del comercio (25 estados) como los del
registro civil (19 estados). Además, es común el cobro de derechos por servicios
catastrales (22 entidades) y los derivados de certificaciones y legalizaciones (19
entidades). Debe mencionarse que en la totalidad de las entidades federativas
existe un conjunto de derechos no uniforme y poco significativo desde el punto de
vista recaudatorio, derivado de los distintos servicios administrativos que prestan
66
Siempre y cuando en el estado no exista un Código Fiscal que determine los procedimientos
para el cumplimiento de Las obligaciones que correspondan a ambos sujetos.
99
estado (2000-2011)
las dependencias de los gobiernos estatales."67
Atendiendo a estos antecedentes puede afirmarse que, en términos del ejercicio

de autoridad fiscal, las entidades federativas se desenvuelven en un campo más
bien limitado, no siempre bien visto por parte del contribuyente y con un carácter
residual o remanente de la acción tributaria y fiscal del gobierno federal.
Ley de Ingresos Estatal. La principal característica de esta ley es su vigencia

temporal, declarada por acto de ley para regular un período fiscal equivalente a un
año. Desde un punto de vista técnico tiene una estrecha relación con el llamado
presupuesto de ingresos, de ahí que en algunos casos se expida como Ley del
Presupuesto de Ingresos. "La ley de ingresos es un documento que se integra con
parte de las disposiciones sustantivas de los gravámenes; en nuestro país, tanto
en el ámbito estatal como en el ámbito municipal, es un documento de vigencia
anual, que básicamente señala dos cosas: por un lado, los rendimientos que se
espera obtener de cada uno de los gravámenes, en un ejercicio fiscal
determinado; y por el otro, señala los elementos de mayor movilidad como son: las
tasas, las cuotas y algunos elementos especiales de cada uno de los gravámenes.
Este documento se elabora siguiendo la misma estructura que tiene la Ley de
Hacienda y se consideran, dentro de la Ley de Ingresos, solamente aquellos
gravámenes a los que, contenidos en la Ley de Hacienda, se pretenda dar
vigencia por un determinado ejercicio fiscal."68
Esta ley da lugar también a la principal guía de acción tributaria y fiscal de las
autoridades y es el punto de referencia obligado para mantener el principio de
legalidad en la captación y recuperación de contribuciones. En este sentido puede
afirmarse que ningún concepto que no esté previsto por esta ley puede reclamarse
al contribuyente.
67
Rea Azpeitia, Elias Alfonso. "Estructura y funcionamiento del sistema tributario estatal y
municipal". Ponencia del Foro de Excelencia: Análisis e innovación sobre federalismo fiscal.
INAP - IAP Jalisco. Mimeo. Guadalajara, Jal.22 y 23 de julio de 1994. p. 2.
68
Santana Loza, Salvador. "Algunos comentarios relativos a la metodología para la elaboración
de la legislación fiscal local". En: Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de
las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 79. Noviembre - diciembre 1992. p. 27.
100
estado (2000-2011)
Código Fiscal del Estado. Este ordenamiento se aplica a efecto de procedimentar

la acción tributaria y fiscal de las autoridades hacendarlas locales y de los propios
contribuyentes, desde un enfoque técnico "El Código Fiscal se integrará con todas
aquellas disposiciones que regulan las relaciones entre el fisco y los
contribuyentes en función del pago de tributos, y se ocupará entonces de fijar:
quiénes son las autoridades fiscales, atribuciones de éstas, obligaciones de los
contribuyentes; señalará procedimientos, términos, recursos, infracciones,
sanciones y demás, que serán, en algunas ocasiones, a cargo de la autoridad y
podrán permitir que el fisco obtenga los recursos que necesita para pagar su gasto
público."69
Como cita resumen que condensa parte del perfil de la legislación estatal
hacendaría, se transcribe el punto de vista de Salvador Santana: "Puede
apreciarse de este panorama sintetizado, que no siempre se tiene el cuidado de
elaborar la legislación local con la separación adecuada de estos cuerpos
normativos; en ocasiones se confunden unos cuerpos con otros o se repiten
disposiciones, habiendo estados donde se encuentra en las leyes de ingresos una
cantidad de disposiciones de aplicación más permanente que debieran estar en
las leyes de hacienda. También encontramos estados que no tienen Código Fiscal
y las disposiciones tanto adjetivas como sustantivas, se contemplan sólo en la Ley
de Hacienda, habiendo otros problemas de la legislación que, en ocasiones,
impiden a los fiscos estatal y municipal cumplir con sus objetivos de obtención de
recursos por deficiencia de la ley"70.
Legislación municipal hacendaría
No obstante el hecho de que el municipio mexicano no está investido de

facultades para dotarse a sí mismo de leyes propias, el término legislación
69
Ibídem. p. 26.
70
Esta precisión está determinada en dos planos: 1) Genéricamente, al mencionarse las
contribuciones que en su favor establezcan las legislaturas de los estados (que pueden ser
diversas), y 2) Específicamente, aquellos ingresos que en todo momento y bajo términos
exclusivos el municipio adquiere al reservarle materias de tributación desde un ordenamiento
constitucional.
101
estado (2000-2011)
municipal es de carácter convencional para identificar aquellos cuerpos normativos

que se expiden en estricto sentido para regular orgánica y funcionalmente la
gestión de los municipios o una parte de ella. En este caso la legislación
hacendarla adquiere este carácter.
Al igual que en la legislación estatal, la materia hacendaría de los municipios tiene

un reconocimiento constitucional en el artículo 31 constitucional, pero en este caso
se complementa con la fracción IV del artículo 115 de la misma Constitución,
donde se precisan cuáles son los ingresos propios del municipio47 y por
consiguiente se limita al estado y al gobierno federal para su captación. "En el
ámbito municipal su estructura de tributos se sustenta en los impuestos predial y
sobre adquisición de inmuebles, además de aquellos casos en que los
gravámenes sobre espectáculos y diversiones públicas y los derivados del
gravamen sobre loterías, rifas, sorteos y juegos permitidos son asignados a este
nivel de gobierno por las legislaturas locales y que por tanto no son gravados en el
nivel estatal..."
"...En materia de derechos de este nivel de gobierno destacan los relacionados

con los servicios de agua potable, de certificaciones y legalizaciones, en algunos
casos los de alumbrado público, y una gama, también poco significativa de
derechos (por servicios) prestados por dependencias de los ayuntamientos."71.
Las características de la legislación hacendarla municipal, en términos genéricos,

son básicamente las siguientes:
Está compuesta por dos ordenamientos básicos: Ley de Hacienda Municipal y Ley
de Ingresos Municipales
La Ley de Hacienda Municipal es el marco de referencia general tanto para la

determinación de la estructura de la hacienda municipal como para la actuación de
las autoridades fiscales y los contribuyentes, así como para la determinación de
los principales procedimientos de recaudación, cobranza y defensa frente a los
71
Rea Azpeitia, Elias Alfonso. "Estructura y funcionamiento del sistema..." Óp., Cit. pp. 2 y 3.
102
estado (2000-2011)
actos del fisco municipal.
La Ley de Ingresos Municipales es expedida por la legislatura del estado72, con

una vigencia anual, en la que se incluyen los distintos conceptos tributarios y no
tributarios que pueden ejercerse en el período fiscal en cuestión73, regularmente
en todos los estados se sigue ahora la tendencia de expedir una sola ley para
todos sus municipios74.
En algunas entidades federativas se expide un mismo Código Fiscal para el

estado y los municipios, delimitando los medios de actuación y procedimientos que
deben ser promovidos por las autoridades fiscales municipales.75
Existen algunas otras leyes que regulan administrativamente servicios, bases

técnicas de gestión y actos de autoridad que complementan la legislación
hacendaría municipal, tal es el caso de las siguientes leyes: Catastro, Agua
Potable, Servicios Públicos y Obras Públicas, entre otras.
Instrumentos Jurídico-Administrativos de la Coordinación Fiscal
Por instrumentos jurídico-administrativos de la coordinación fiscal se entiende en

este trabajo: aquellas disposiciones secundarias que, 1) derivadas de la ley (como
72
Supuestamente, por principio de ley, debe emitirse por cada ayuntamiento un anteproyecto de
Ley de Ingresos Municipales, mismo que se entrega a la legislatura del estado quien lo revisa,
cuestiona, orienta y aprueba. Este principio se cumple solamente en casos excepcionales, por lo
que los ayuntamientos no son partícipes directos en el cálculo de sus ingresos y mucho menos
promotores de fuentes nuevas o reivindicadas de tribulación.
73
En las leyes de hacienda municipal de los estados que entran en coordinación fiscal y
colaboración administrativa con el gobierno federal, no se incluyen los conceptos tributarios que
han sido suspendidos por vía de los respectivos convenios, de ahí que las leyes de ingresos
municipales se ciñan en la actualidad a los ingresos que estrictamente se reservan al municipio en
el artículo 115.
74
Esto como resultado de la estandarización en el cuerpo de la ley propiciada por factores como: la
escasa participación de los ayuntamientos en la formulación de anteproyectos; [a poca labor
legislativa de los diputados locales en favor de los municipios: el centralismo administrativo de la
información global de ingresos-gasto del estado; vicios de paternalismo en la asignación de
recursos; compromisos contraídos en convenios de coordinación y colaboración gobierno federal-
estado para suspender tributos estatales y municipales: y la contracción de la estructura de la
hacienda municipal a sus expresiones estrictamente constitucionales.
75
Véase: Código Fiscal para el estado y municipios de Baja California Sur. F. n. legislación Fiscal
Ed. Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de B.C.S. México: La Paz. B.C.S.1990. pp.
109 a 160.
103
estado (2000-2011)
es el caso de los reglamentos y disposiciones administrativas); 2) en uso de las

capacidades jurídicas de los gobiernos federal, estatal y municipal (acuerdos,
convenios, contratos); y 3) en observancia de los efectos de los actos jurídicos
realizados entre federación, estados y municipios y sus posibles combinaciones
(programas, sanciones administrativas etcétera), regulen, operativicen y adapten
orgánica y funcionalmente la coordinación intergubernamental de naturaleza fiscal.
Las relaciones intergubernamentales en México, se han propiciado a raíz de los

requerimientos de cooperación entre los distintos órdenes de gobierno, pero sobre
todo por la naturaleza de nuestro federalismo, donde el principal protagonista del
desarrollo es el gobierno federal. De esta manera, pueden señalarse algunos
rasgos jurídicos que son determinantes para apreciar los alcances de la
normatividad analizada en este apartado y las bases mismas de la coordinación
desde el punto de vista del derecho.
Principales rasgos jurídicos de referencia metodológica en las relaciones

intergubernamentales:
A nivel del federalismo:
Existe en México un sistema rígido de distribución de competencias, donde las de

mayor peso específico y trascendencia económica y administrativa son dadas en
favor del gobierno federal, mismo que en la práctica suele invocar los intereses de
lo federal como gobierno y no como federación.
Las entidades federativas son autónomas en su régimen interior y participan de la

soberanía del conjunto federado aportando parte de su propia soberanía a efecto
de que el gobierno federal represente a la federación, en consecuencia, el
gobierno federal no es autónomo ni puede promover actos jurídicos más allá de lo
que le permita la ley, sin embargo, en uso de su facultad de convocatoria y
coordinación "conmina" a la formación de la voluntad federal por medio de actos
legislativos (o por medio de actos puramente administrativos, como son los
convenios) para promover acciones con cierto grado de autonomía y consenso.
104
estado (2000-2011)
La federación es un conjunto orgánico, no es equiparable al gobierno federal; en

consecuencia, el gobierno federal y sus poderes constituyen la representación,
pero no el todo. El interés de lo federal, desde el punto de vista jurídico, es el
interés de la federación. El gobierno federal debe acatar lo que se derive de la
formación de la voluntad federal (de la federación y no de uno solo de los poderes
de la Unión).
En materia del uso de competencias:
En materia fiscal, el gobierno federal ha incursionado en prácticamente todos los

ámbitos y conceptos de tributación, sin haberse limitado a los que de manera
exclusiva le reserva la Constitución federal; en consecuencia, puede presumirse
que se ha dotado de una capacidad administrativa superior que le permite
convocar, coordinar y promover mecanismos y fórmulas de colaboración y
coordinación fiscal de manera cuasi-autónoma.
En materia fiscal las entidades federativas tienen restricciones para incursionar en

los campos reservados al gobierno federal; sin embargo, sus propios ámbitos
tributarios no han sido del todo limitados, inclusive en otras circunstancias los
estados participaban en el establecimiento de gravámenes a la industria y el
comercio, aparentemente reservados al gobierno federal.76
En materia fiscal los municipios han participado desde 1983 de una reforma que
les garantizó en la ley un conjunto de ingresos propios y permanentes; sin
embargo, el uso de las competencias para hacerlos efectivos todavía se encuentra
mediatizada por la actividad administrativa del estado, cuyas autoridades todavía
controlan parte de la gestión técnica de conceptos como catastro, tránsito o
sistemas operadores de agua potable.
En materia de personalidad jurídica.
76
La limitación del ámbito tributario de las entidades federativas se presenta a partir de 1980, año en
que gradualmente la estructura de sus haciendas se ha constreñido en función de los compromisos
contraídos en el seno del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
105
estado (2000-2011)
La personalidad jurídica del gobierno federal no es propia de la de una persona

autónoma, es más, muchos actos del Ejecutivo Federal requieren de un proceso
constitucional que no depende solamente del Congreso de la Unión, sin embargo,
en uso de las facultades implícitas de la federación que consisten en proveerse de
los medios jurídicos y administrativos necesarios para cumplir con la ley, muchos
actos son promovidos para declarar en reserva federal materias, asuntos y áreas
donde las entidades federativas no han legislado o lo han hecho de manera poco
consistente.
La personalidad jurídica de los estados está fundamentada en la autonomía de

sus respectivos ámbitos territoriales y jurisdiccionales, de ahí que, en la
celebración de convenios con el gobierno federal, la parte medular que formaliza
cabalmente el acto en cuestión es la firma de las autoridades estatales.
La personalidad jurídica de los municipios está fundada en la libertad municipal, ya

que las fracciones I y II del artículo 115 constitucional le reconocen dicho atributo;
de hecho, uno de los enfoques tradicionales de la teoría jurídica mexicana ha
preconizado que en función de la personalidad jurídica es como el municipio
adquiere competencias.77 En el caso de la Constitución Política federal es la única
instancia de gobierno a la que se le adjudica de manera expresa este atributo.
En virtud de estos rasgos jurídicos, pueden hacerse algunas precisiones,

necesarias para la comprensión de la naturaleza de los instrumentos jurídicos
analizados:
1ª. Las relaciones intergubernamentales en México se han estructurado a partir de

los llamados sistemas, donde la federación es protagonista de la conducción
central o estandarización de líneas políticas y estrategias de acción. El gobierno
77
Esta postura ha dañado significativamente el carácter político y social del municipio, de hecho,
algunos procesos para la formación de municipios han sido contraídos o bien no se gestionan
formalmente aun cuando sus comunidades han trabajado como municipalidad natural sin que se
requiera necesariamente una personalidad jurídica. Es más, la personalidad jurídica del municipio
está limitada en los actos que celebra la entidad federativa con el gobierno federal, de lo cual se
sigue que jurídicamente, el municipio no tiene una representación plena, ni voz ni voto en actos
que administrativamente le afectan y le obligan a ceñirse en una línea impuesta (no acordada) por
las autoridades estatales quienes lo representan.
106
estado (2000-2011)
federal es el conductor y agente que convoca a la suma de recursos y esfuerzos

económicos y administrativos entre los estados.
2ª. Los componentes orgánicos de los sistemas son tres: 1) el gobierno federal,
representado por el sector en la materia propia del sistema, 2) el gobierno estatal
(todo el aparato administrativo y sus municipios) y 3) la materia, especialidad,
ramo, rubro o aspecto de la gestión gubernamental objeto de la coordinación. En
consecuencia, el acto de la coordinación pura o simple se eleva al rango de una
coordinación formalizada con atributos jurídico-administrativos.
3ª. En virtud de la rigidez del sistema de competencias, la coordinación

intergubernamental invoca las capacidades jurídicas de los gobiernos para
encomendar actos administrativos que coadyuven a la atención de sus
responsabilidades. Desde esta perspectiva se recurre a procesos de
descentralización y desconcentración administrativas o a mecanismos de
colaboración. Sin embargo, las competencias de un gobierno aun cuando se
ejecuten en colaboración, no dejan de pertenecer a la instancia que las representa
o a las cuales han sido asignadas constitucionalmente.
4ª. El medio para formalizar la coordinación y colaboración no es un recurso del

derecho privado, como puede ser un contrato, sino un acto jurídico-administrativo
de derecho público que puede asumir la figura de un convenio, acuerdo,
concesión, acto de declaratoria, cesión, transferencia, etcétera. En la suscripción
de estos medios, las partes involucradas conceden parte de sus actuaciones
gubernamentales sin comprometer la esencia de sus capacidades o facultades, es
decir, que debe existir la flexibilidad para el compromiso y cumplimiento de lo que
se acuerda, pero deben suscribirse en términos voluntarios y debidamente
protocolizados por sus respectivas instancias legislativas y de control.
5ª. No obstante la naturaleza especial de los convenios y acuerdos

intergubernamentales, cuya fuerza normativa radica en el sentido de compromiso,
más que en una fórmula de sanción directa en menoscabo de las personalidades y
capacidades legales de las partes, su trascendencia ha sido superior a la de una
107
estado (2000-2011)
mera disposición secundaria, ya que, al menos en materia fiscal, han afectado a

ordenamientos de carácter superior como son: las leyes de hacienda estatales y
municipales y las respectivas leyes de ingresos. En este caso, se presenta un
nuevo esquema en el enfoque jurídico: ¿Hasta dónde un convenio puede afectar
la autonomía de una entidad federativa, máxime que en el caso de los convenios
fiscales, solamente son aprobados integralmente por la legislatura local y no así
por el Congreso de la Unión?
6ª. Los componentes orgánicos de los convenios, como medios de formalización

de las relaciones intergubernamentales, son fundamentalmente:
• El objeto o materia de la coordinación.

• Los términos de referencia de la coordinación, temporalidad, alcances,
efectos.
• Los compromisos asumidos y términos de realización, conclusión y
separación de las partes.
• Los anexos o acuerdos correlativos, complementarios o subsecuentes.
De esta estructura cabe anotar que dentro de una disposición secundaria quedan
otras de carácter más específico y a veces aleatorio, como son los anexos. Esta
práctica hace aún más complicado el análisis de los convenios como instrumentos
de coordinación, ya que las modificaciones de estos anexos no corresponden
formalmente a las dos partes sino que son promovidos y validados de manera
legal por el gobierno federal. En este sentido, el proceso legislativo se flexibiliza al
propiciarse reformas parciales con el consecuente riesgo de moldear partes
adjetivas y no trascender en modificaciones de fondo.
7ª. Los compromisos asumidos por las entidades federativas que celebran estos
convenios, sin duda comprometen a sus respectivos municipios; sin embargo, esto
no puede calificarse de ilegal, ya que en el sistema de representación que se
señala para los municipios, el gobierno del estado puede celebrar en su nombre y
representación todo tipo de actos con instancias gubernamentales externas a la
108
estado (2000-2011)
entidad federativa. El problema que aquí se identifica es en el sentido de la

participación de los municipios en la formación de la voluntad estatal, situación
que al gobierno federal no le compete, por lo cual no tiene un tercer agente de
interlocución o acuerdo.
A partir de estas apreciaciones pueden analizarse los dos instrumentos

fundamentales en las relaciones fiscales intergubernamentales de México:
• Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

• Características:78
• Instrumento jurídico-administrativo que formaliza la incorporación de una
entidad federativa al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
• Su composición es uniforme para todas las entidades federativas, sin
embargo, se pueden adicionar con acuerdos específicos que se incluyen en
los llamados anexos.
• Su finalidad es operativizar los acuerdos entre gobierno federal y entidades
federativas para evitar la sobreposición de gravámenes fiscales y
coadyuvar al fortalecimiento de las haciendas públicas.
• Su clausulado se encuentra inscrito en la Ley de Coordinación Fiscal.
• El cuerpo central del convenio, así como su clausulado y acuerdos
complementarios forman una sola unidad jurídica.
• Tienen una vigencia abierta y se suscriben individualmente por parte de
cada entidad federativa.
La adhesión implica una coordinación tributaria integral con respecto al conjunto

de ingresos de la federación y no solamente con alguno de ellos.
La administración de los ingresos federales que pueden realizar los estados no se

suscribe en este convenio, sino que es sujeto de otro denominado: "Convenio de
78
Basado en: Ortiz Ruiz, Miguel. "Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal que celebran la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Gobierno del Estado. En:
Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas.
Guadalajara, Jal. México, No. 71. Junio - julio 1991. pp. 104 - 122.
109
estado (2000-2011)
Colaboración Administrativa", mismo que también entró en vigencia a partir de

1980.
El Convenio de Adhesión considera impuestos federales, cuyo origen por entidad

federativa es identificable, los siguientes: al valor agregado, sobre producción y
consumo de cerveza, sobre envasamiento de bebidas alcohólicas, sobre compra-
venta de primera mano en aguas envasadas y refrescos, sobre tabacos labrados,
sobre venta de gasolina, sobre enajenación de vehículos nuevos, sobre tenencia o
uso de vehículos, al ingreso global de las empresas, sobre erogaciones por
remuneración al trabajo personal prestado bajo la dirección y dependencia de un
patrón, sobre la renta por la prestación de servicios personales subordinados que
deba ser retenido y al valor agregado pagado mediante el sistema de estimativa,
correspondientes a causantes menores del impuesto sobre la renta y a causantes
personas físicas sujetas a bases especiales de tributación en actividades
agrícolas, ganaderas, de pesca y conexas en materia del citado impuesto.
En las propias previsiones del convenio se signa la responsabilidad de las

entidades federativas para suspender determinadas contribuciones así como la
identificación plena de las mismas.
"El Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal ha

permanecido casi inalterable, desde su publicación en el Diario Oficial de la
Federación del 27 de diciembre de 1979, salvo la incorporación de los Anexos 2
referente a la expedición de pasaportes, Anexo 3 del Sistema Alimentario
Mexicano y Anexo 4 de modificaciones por reformas a la Ley del Impuesto al Valor
Agregado y a la Ley de Coordinación Fiscal; este último anexo modificó ciertas
cláusulas del Convenio de Adhesión original (datos hasta julio de 1991)..."
"...No obstante lo anterior, el Convenio de Adhesión no ha tenido el dinamismo

que ha mantenido el sistema de participaciones, del que desde su entrada en vigor
se pueden distinguir cuatro etapas: a) la de 1980 a 1983; b) la de 1984 a 1987; c)
la de 1988 y 1989 y d) la de 1991; sistema que tiene como sustento a la Ley de
Coordinación Fiscal, ha sufrido una serie de reformas desde su entrada en vigor,
110
estado (2000-2011)
muchas de las cuales se encuentran íntimamente relacionadas con el Convenio de

Adhesión, el cual no ha sido adecuado a dichos cambios79". Estas apreciaciones
tienen seguramente algunas explicaciones, en este caso únicamente se
circunscriben al hecho de que se trata de un documento macro que formaliza una
situación de coordinación, en realidad la operatividad del sistema se ha ido
manifestando con recursos administrativos específicos, como es la colaboración
administrativa, es decir que el referente que alcanza el convenio en cuestión es de
tipo protocolario y no necesariamente de operación a detalle.
Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal.
Características:
La finalidad de este convenio es formalizar la colaboración administrativa que

ofrecen o asumen las entidades federativas en materia de gestión de ingresos
federales en sus diferentes fases: información sobre contribuyentes, recaudación,
fiscalización, cobranza y recuperación de créditos fiscales y asistencia al
contribuyente entre las más significativas.
El objeto de la colaboración administrativa es reforzar los procesos de recaudación

y fiscalización del impuesto al valor agregado, para lo cual se busca facilitar el
cumplimiento de las obligaciones fiscales de los contribuyentes, reduciendo los
trámites y la cantidad de declaraciones, así como recurrir al apoyo de la banca en
los procesos de recaudación.
La suscripción del convenio es potestativa y se celebra de manera individual con

las diferentes entidades federativas que deseen suscribirlo.
Está integrado por un cuerpo central de cláusulas y siete anexos que incluyen
acuerdos específicos en diferentes materias: Derechos generados en la zona
federal marítimo-terrestre; facultades de comprobación sobre el cumplimiento de
obligaciones en el IVA; recaudación del IVA en el sistema bancario; colaboración
79
Ibídem. p. 105.
111
estado (2000-2011)
en materia de recaudación del impuesto sobre la renta; recaudación de los

derechos derivados por concepto de contratación de obras públicas; colaboración
en materia de fiscalización y reforzamiento de los procesos de cobranza tributaria;
y colaboración en materia del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.
Los diferentes acuerdos se orientan fundamentalmente a que la entidad federativa

asuma una parte o la totalidad de los procedimientos operativos para la
administración de tributos de origen federal, siempre bajo la fórmula de planeación
y normatividad que determine la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
El cuerpo central del convenio, así como su clausulado y acuerdos

complementarios forman una sola unidad jurídica.
"A partir de 1990, la colaboración administrativa sufrió un importante retroceso, ya

que la federación mediante la firma de un nuevo convenio retiró a las entidades las
facultades de administración de ingresos federales coordinados y de las diez
funciones de administración que tenían para administrar el IVA de manera integral,
en el nuevo convenio sólo les dejaba dos: fiscalización y liquidación. Así dejaban
de tener a su cargo la administración integral del impuesto agregado y se
quedaban sólo con la administración del impuesto sobre tenencia o uso de
vehículos.
En estos últimos cuatro años, se han ido cediendo facultades marginales respecto
a ciertas tareas de administración, como las verificaciones del padrón de
contribuyentes afectos al IVA y la de la legal estancia de vehículos extranjeros. En
un orden de similar importancia se les otorgaron algunas otras facultades en
materia de control de obligaciones, sin embargo, éstas no han restituido el nivel de
participación y presencia que con otros esquemas de colaboración tuvieron los
estados en el pasado reciente, por esto, podemos decir que a esta etapa se le
puede considerar la del menor nivel de significación en las relaciones
intergubernamentales en materia de colaboración administrativa entre la
112
estado (2000-2011)
federación y los estados."80
1.10.3 La facultad tributaria de la federación y las entidades federativas: los

pesos específicos
En este apartado se realiza una valoración de la distribución de competencias que,

derivadas de la Constitución federal, asumen tanto la federación como las
A partir de la revisión del propio texto constitucional y del análisis del punto de
vista de especialistas en materia hacendaria, se hace evidente que no existe una
distribución equitativa de competencias tributarias, debido fundamentalmente al
tipo de ordenamientos constitucionales que otorgan expresamente a la federación
la competencia exclusiva sobre un núcleo de materias que son fundamentales y
representativas en la generación de ingresos fiscales.
El criterio de asignación de competencias a las entidades federativas se resume

en el artículo 124 del propio texto constitucional donde confiere a estas instancias
todas aquellas materias que no estén reservadas para la federación, es decir las
de carácter remanente. En virtud de estas dos tendencias puede señalarse un
conjunto de premisas que serán la clave de este capítulo:
1ª. La facultad tributaria de la federación y la correspondiente a las entidades

federativas adquieren la misma naturaleza en sus fines de provisión de recursos,
no así en los fines estructurales o razón de ser de los tributos ni en sus medios y
materias que le son conferidas como fuentes de tributación exclusiva o bajo
reserva.
Las diferencias en cuanto a los fines es evidente: En atención a principios

fundamentales del Estado mexicano como la propiedad originaria de la nación, las
garantías a las formas de propiedad ejidal y comunal, la atención y regulación de
áreas estratégicas de la economía, la función social del gasto público y los
80
García Lepe, Carlos. "El proceso de colaboración administrativa en materia fiscal entre
federación y entidades federativas". Ponencia: Foro de Excelencia Análisis e Innovación..."
Óp. Cit. p. 10.
113
estado (2000-2011)
principios de unidad, soberanía e independencia, entre otros; la federación tiene

una representación del conjunto de entidades federativas y adjudica al gobierno
federal la conducción de estas materias. En consecuencia de esta encomienda, el
gobierno federal asume como propios los rubros tributarios de mayor significación
en materia de generación de riqueza, actividades que manifiestan el uso o acopio
de la misma, la transmisión de valores o riqueza, obras y servicios públicos y
tareas que regulan las actividades de los particulares.81 En este sentido los fines
que pueden invocarse se amparan en el apego estricto a las competencias y
responsabilidades que tiene atribuidas el gobierno federal, sin embargo otros fines
pueden ser: Unificar los criterios fiscales en actividades homogéneas, semejantes,
equivalentes o estándares efectuadas en toda la república; una captación de
recursos estandarizada bajo principio y mando de una sola autoridad; y el uso de
competencias exclusivas derivadas del sistema de distribución de facultades
señalado en la Constitución Política.
En este sentido, como diferencia entre pesos específicos de los tributos federales
y estatales, encontramos los siguientes:
Los tributos federales en cuanto a proporción son más numerosos y en cuanto a

importancia más significativos (medidos en volumen y monto de recursos que
aportan individual y conjuntamente).
Los tributos locales están localizados en actividades no reservadas a la

federación, no coordinadas con la federación, no reservadas a los municipios y
que además se desarrollen en la jurisdicción de la entidad federativa.
No existe limitación legal para establecer tributos fuera de las restricciones

constitucionales vigentes, sin embargo, el contribuyente es uno solo, de ahí que la
equidad, racionalidad y justicia fiscal deban atemperar la incursión en nueva
fuentes tributarias a nivel de los gobiernos locales.
81
Vid. Santana, Salvador. "Algunos comentarios relativos a la metodología...". Óp. Cit. pp., 23
a 25.
114
estado (2000-2011)
Los recursos jurídicos de fiscalización a nivel de la entidad federativa se

circunscriben exclusivamente a su ámbito local, en cambio los recursos de
fiscalización del gobierno federal son los de su propia competencia más aquéllos
que por vía de la colaboración administrativa ofrecen los estados.
Desde esta perspectiva de pesos específicos, la administración tributaria estatal

tiende a actuar como subadministración tributaria del gobierno federal.
2ª. Con excepción de las contribuciones sobre las cuales la federación ejerce un
dominio exclusivo, las entidades federativas pueden ejercer su facultad tributaria
prácticamente o potencialmente en todas las materias de tributación al igual que la
federación, de lo que se origina el fenómeno de la concurrencia fiscal o
contributiva.
Este punto de vista interpretativo es el baluarte de los analistas que están en pro
de la coordinación fiscal regulada por parte del gobierno federal, por lo que es
preciso ampliar la perspectiva de estudio: en primer término, el uso de la facultad
tributaria es discrecional para ambas instancias de gobierno.82 El gobierno federal
en sus políticas tributarias extendió sus ámbitos naturales de competencia, e
incursionó en aspectos diferenciados y específicos que bien podrían ser
competencia de las entidades federativas: (véase el caso del Impuesto Federal
sobre adquisición de inmuebles y los componentes federales del extinto Impuesto
sobre ingresos mercantiles). Esta premisa obliga a considerar que las entidades
federativas en el afán "normal" de todo gobierno para proveerse de recursos
fiscales, exploró en paralelo o bajo el sistema de competencias residuales,
distintas fuentes de recursos. En este sentido, el federalismo fiscal actuó bajo
principios de una condensación federal de tributos y la generación de leyes que,
por haberse signado por un proceso legislativo federal, excluyen automáticamente
otros ordenamientos locales, declarándose áreas de reserva, situación que puede
cuestionarse desde la perspectiva de un federalismo menos unitario. Como
reacción obvia de las entidades federativas se presenta la búsqueda de resquicios
82
Con excepción de las multicitadas áreas de reserva tributaria de la federación y los
municipios.
115
estado (2000-2011)
de ley, la "innovación" en la concepción de nuevas fuentes y en la afectación

presumible de los contribuyentes.
En realidad, la concurrencia fiscal es un fenómeno que tiene sus corresponsales

en el gobierno federal y en las entidades federativas.
3ª. A partir de la reserva de materias tributarias en favor de la federación y la

concurrencia contributiva, se aprecia un mayor peso específico en las capacidades
de generación de ingresos fiscales del gobierno federal a diferencia de las
posibilidades de las entidades federativas, esto obliga a los gobiernos estatales a
explotar fuentes de tributación en paralelo o sobreimpuestas a las que ejerce el
gobierno federal, de lo cual se origina potencialmente el fenómeno de la doble
tributación.
4ª. Los municipios no gozan de una facultad tributaria propia por no contar con un
poder legislativo que les permita definir sus ingresos, en cambio tienen
capacidades tributarias que la legislación estatal les confiere, pero que a la vez los
sujeta a la regulación que establezca la entidad federativa y los actos de reserva o
suspensión de materias tributarias que ésta señale. Esta posición dubitativa del
municipio hace que entre en una franca desatención de sus ingresos propios; si a
esto se agrega el efecto paternalista que han tenido las participaciones federales,
puede afirmarse que existe una contracción de la presencia de las autoridades
municipales en materia fiscal frente a la comunidad que representan. Esto
encarece la gestión de los servicios públicos y propicia la pérdida de experiencia y
dinámica en procesos de recaudación, fiscalización, cobranza y recuperación de
contribuciones. Los ayuntamientos en consecuencia no tienen una base práctica
instalada por no contar con recursos mayores, esto incrementa los factores que
dan lugar al círculo vicioso de la gestión municipal.
5ª. En virtud de las materias tributarias reservadas constitucionalmente en forma

expresa a la federación (arts. 73 y 131), se imponen restricciones formales y
materiales a la facultad tributaria de las entidades federativas, con lo cual la
balanza competencial favorece a la federación. Esta situación no devendría en
116
estado (2000-2011)
desventaja para las entidades federativas siempre que en los esquemas de

distribución de participaciones se incluyeran elementos de cálculo más
equilibrados en función del desarrollo económico real de la entidad donde se
recaudan dichas contribuciones federales. Desde un punto de vista estrictamente
jurídico, la fórmula de distribución de participaciones es el referente técnico
ineludible que permite acreditar los recursos de la federación, de ahí que un
cambio en su enfoque pueda ser sumamente útil para compensar los pesos
específicos de la tributación federal. Otro rubro que puede explorarse para mejorar
la equidad en la carga impositiva federal y estatal en favor del contribuyente es la
dinamización y nuevo enfoque de los procesos de colaboración administrativa;
según los principios de la descentralización y la coordinación fiscal, bien pueden
encomendarse sendas materias de gestión a las entidades federativas, con lo cual
la proximidad y servicio al contribuyente se materializaría con mejores resultados.
6ª. Existen restricciones constitucionales expresas para el ejercicio de la facultad

tributaria de las entidades federativas (arts. 117 y 118) con lo cual se sanciona la
supremacía del gobierno federal en el dominio de las principales materias
tributarias. Las restricciones constitucionales si bien han persistido en diferentes
campos para las entidades federativas, no quieren decir que la rigidez
constitucional sea eterna. Es preciso señalar que los procesos de
descentralización han distribuido competencia otrora a cargo exclusivo de la
federación. Un punto de vista más realista, aun desde la perspectiva jurídica,
obliga a pensar en procesos integrales: federación, estados, municipios, de hecho,
según la lógica del fortalecimiento municipal, las materias urbanísticas son de
competencia municipal, con lo cual leyes federales como la de Adquisición de
Inmuebles entran en un terreno meramente normalizador de estándares, o bien
podrían hasta desaparecer.
7ª. Correlativamente a las dos premisas anteriores, se deduce que no existen

impuestos exclusivos de las entidades federativas, ya que el texto constitucional
no los precisa ni otorga áreas de dominio, en cambio la Constitución federal sí
reconoce expresamente materias tributarias reservadas a los municipios (art. 115),
117
estado (2000-2011)
con lo cual se garantizan fuentes de ingresos a sus haciendas y se impone otro

límite de actuación tributaria al gobierno estatal.
Si bien es cierto que no existen impuestos estatales exclusivos, las entidades

federativas ejercen una función de coordinación en el sistema tributario y de
coordinación fiscal de su propia jurisdicción, por lo que depende del sentido de
equidad y los compromisos derivados de la coordinación con el gobierno federal,
el hecho de una gestión gubernamental más adecuada y activa en materia fiscal.
No obstante este supuesto, debe reconocerse que la presencia fiscal del gobierno
estatal frente a los contribuyentes ha venido a menos.
8ª. La facultad tributaria de la federación y de las entidades federativas implica la

capacidad de legislar en materias fiscales, sin embargo la legislación sobre
materias no reservadas exclusivamente a alguna instancia de gobierno no puede
declararse bajo una sola jurisdicción, es decir, que una ley federal no puede
impedir que se expida otra de naturaleza semejante en el orden estatal o
viceversa. Este principio aunque no se ha convertido en regla en la gestión de los
Congresos legislativos, debe considerarse como un punto de reserva y de
contención que impida el debilitamiento de la presencia fiscal de las autoridades
locales. Si bien es cierto que el contribuyente puede considerarse como el único
sujeto pasivo frente a tres instancias de gobierno, existen actividades que por su
reciente realización o su carácter innovador, no han entrado en terrenos de
regulación fiscal, éste puede ser un campo propicio para el legislador local,
además de incursionar en materias pendientes de normalización, tal y como
ocurre con las competencias locales para la protección al ambiente.
9ª. Potencialmente la facultad tributaria de la federación y entidades federativas y

las capacidades tributarias que la ley otorga al municipio, pueden ejercerse sin
restricciones de ninguna especie, por lo cual no puede declararse legalmente la
improcedencia de la doble o triple tributación, ya que, de decidirlo así, cada
instancia de gobierno puede mantener las contribuciones que juzgue necesarias
para el sostenimiento de sus respectivas haciendas. En este sentido, los
118
estado (2000-2011)
convenios de adhesión y colaboración podrían flexibilizarse a efecto de considerar

como factible la actuación fiscal en materias que se han suspendido, la
simplificación fiscal puede darse también no solamente por la reducción de
tributos, sino por medios equilibrados en los importes globales.83
10ª. No obstante las áreas de exclusividad tributaria de la federación y la

concurrencia con las entidades federativas, no existe tampoco limitación expresa
para que los gobiernos puedan coordinarse entre sí para reducir los efectos
negativos de la doble o triple tributación en favor de los contribuyentes, de ahí
nace la posibilidad de compartir esfuerzos y productos de una tributación
coordinada, este es el principio de origen de las participaciones como producto de
una recaudación coordinada.
A partir de estas premisas, desde el punto de vista jurídico y funcional, las

motivaciones y contextos que han propiciado ajustes o adecuaciones en el marco
jurídico hacendario se han enfocado al perfeccionamiento de los sistemas de
captación de ingresos federales que en términos operativos resultan ser más
sencillos, ya que la sola emisión de una miscelánea fiscal anual, ciñe y
estandariza el tratamiento para todos los ingresos coordinados.
Asimismo, las adecuaciones al marco jurídico del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal han enfatizado las obligaciones fiscales de los mexicanos,
promoviendo un sistema rígido de fiscalización, por lo que los programas de
simplificación quedan relativizados en sus alcances administrativos al incorporar
un ingrediente de localización de evasores. El criterio de defensa o protección del
contribuyente que sirve de criterio central de orden justificativo para la política
fiscal coordinada, es también el medio para fortalecer sus obligaciones como
83
Para un contribuyente como persona física, en el sistema tributario actual no vate con fines de
trato fiscal equitativo, el hecho de ser el único aportador de ingresos familiares, ni el número de
hijos o el tipo de actividad que realiza. Los tratamientos fiscales deben negociarse desde otras
perspectivas como es el caso de tos profesionales del medio artístico, donde las dispensas suelen
traducirse en beneficios inmediatos. A la vez de poco sirven impuestos altamente progresivos
como el ISR, si la mayoría de la población debe asumir la carga final de impuestos altamente
regresivos como el IVA. Desde estos dos polos pueden encuadrarse los tributos estatales y
municipales siempre que verdaderamente lanío el ISR, como el IVA se equilibren en mejores
alternativas para el contribuyente.
119
estado (2000-2011)
deudor de la federación, estados y municipios, por lo cual se hace necesario

ponderar otros factores de carácter político y administrativo que induzcan a una
visión más completa sobre las orientaciones reales del sistema tributario
mexicano. Estos factores pueden ser el económico y el social, ya que, el
desarrollo económico real implica la existencia de una masa de contribuyentes
capaz de asumir sus responsabilidades, de otra cara un desarrollo económico con
vicios propicia fallas en la distribución de la riqueza, economías sumergidas y una
carga densa e insostenible para los contribuyentes cautivos que hayan decidido
cumplir con sus obligaciones.
1.10.4 El fenómeno de la concurrencia contributiva intergubernamental
Los estados y la federación tienen un poder tributario genérico para gravar

aquellas materias que sean necesarias en la búsqueda de financiamiento de sus
respectivos presupuestos, con la única excepción para las entidades federativas
sobre aquellas materias reservadas a la federación. En consecuencia se produce
el fenómeno de la concurrencia tributaria y potencialmente la doble o triple
tributación.
En este apartado se dedica una especial atención para conceptualizar y tipificar el

caso de la concurrencia en esta materia, ya que, en términos de algunos
enfoques, la concurrencia solamente se da cuando existe un vacío en el marco
normativo de las entidades federativas o de la federación y se subsana por vía de
un ordenamiento legal dado por la federación, hasta que éste repliega por la
entrada en vigor del ordenamiento estatal de referencia. En otros casos la
concurrencia se interpreta como el arribo en común a la atención de una materia
determinada; desde el punto de vista de la acción de dos instancias, puede
significar también la localización y atención de una materia en común.
Para efectos de ubicar la concurrencia fiscal, es necesario retomar la causalidad

que lleva a distintos autores a enfocarla desde esta perspectiva.
Por concurrencia fiscal se ha entendido la sobreposición de gravámenes en una
120
estado (2000-2011)
misma materia o en algunas de sus variaciones, para lo cual se considera que un

objeto forma un todo orgánico y aunque un tributo se enfoque a uno solo de sus
componentes se afecta al conjunto.
Para que se dé la concurrencia fiscal deben existir dos o más ordenamientos que
faculten a dos o más autoridades el cobro de contribuciones sobre un mismo
objeto.
La exclusividad de una materia tributaria, asignada a una instancia de gobierno

debiera ser por sí un medio de contención para que otra instancia gubernamental
emita gravámenes o correlativos fiscales a dicha materia.
La concurrencia puede iniciarse indistintamente por cada instancia de gobierno

que acude a gravar una misma fuente u objeto aun a sabiendas que ya existen
otros gravámenes de procedencia gubernamental distinta.
La concurrencia puede declararse bajo principios de: 1) consumada, cuando

actúan en realidad dos autoridades fiscales sobre una misma materia; 2) relativa,
cuando por efectos de una capacidad o potestad tributaria una autoridad grave
accesoriamente en sus efectos, fines o principios, un mismo objeto que se
manifieste en otras actividades (caso del impuesto sobre nóminas); 3) residual,
cuando los efectos de la tributación federal estatal y municipal afecten al mismo
contribuyente, por ejemplo en el caso del desarrollo urbano donde se incluyen
procesos tributarios como: adquisición de inmuebles, valores agregados en
servicios públicos federales, derechos por servicios municipales, etcétera.
En todo caso, desde esta perspectiva tradicional, la concurrencia como fenómeno

administrativo no desaparece, entra a formar parte de alguna modalidad. El
enfoque del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se da categóricamente en
favor del cobro de gravámenes federales, teóricamente esta sería la única forma
de federalizar los tributos e impedir la concurrencia fiscal.
Desde otra perspectiva, la concurrencia solamente se presenta cuando por la
121
estado (2000-2011)
escasa actividad legislativa de un gobierno o al no asumir éste plenamente el uso

de materias o potestades no prohibidas ni reservadas a otras instancias
gubernamentales, una autoridad gubernamental federal legisla o declara de su
competencia dicha materia, sujetando a la autoridad local a una cesión de
potestades en dicho campo. Desde una postura no académica sino estrictamente
convencional, la concurrencia tributaria bien podría de nuevo enfocarse desde la
perspectiva inversa: una entidad federativa asume competencias tributarias
dictadas por sus propias capacidades legislativas y en ese momento la federación
debe contraer su acción para respetar dicha definición potestativa y soberana.
El fenómeno de la concurrencia bien pudo ser la razón administrativa que induce a

la búsqueda de nuevas fórmulas de coordinación fiscal, el eje en este sentido es el
contribuyente. No obstante la veracidad de este hecho y la finalidad de justicia y
equidad, la sola coordinación no garantiza como alternativa el cumplimiento de
estos fines cualitativos. Si bien en el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se
resuelven administrativamente los temas jurídicos de la exclusividad de
competencias, el uso de las personalidades jurídicas limitadas y las autonomías,
así como el sistema de derechos y responsabilidades por vía de acuerdos y
convenios, no se está de cara al contribuyente. En este sentido se precisa la
búsqueda de fórmulas todavía más equitativas que erradiquen la faceta del
ciudadano evasor y del ciudadano delincuente administrativo, como comúnmente
se le observa desde la perspectiva de las autoridades fiscalizadoras, se requiere
también una conciliación del sentido y equidad del sistema tributario mexicano.
Sin un propósito de entrar en posiciones doctrinarias, en este último punto de vista

se procura desmitificar la noción de concurrencia como un acto irreductible u
opuesto a otras posibles fórmulas de colaboración fiscal o de compatibilización de
competencias.
La concurrencia fiscal real y potencial que subsiste entre 1980 y 1994 desde la
simple perspectiva de la duplicación de gravámenes sobre una misma materia, se
ha contenido gradualmente. Los mecanismos para resolver las dobles
122
estado (2000-2011)
afectaciones fiscales en detrimento de la capacidad del contribuyente se han ido

perfeccionando por vía de los acuerdos del Convenio de Adhesión al Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal y en los correspondientes al Convenio de
Colaboración Administrativa. En los convenios originales las entidades federativas
únicamente acordaban la suspensión de los conceptos tributarios previstos en la
Ley de Coordinación Fiscal y el Convenio de Adhesión al mismo, sin embargo,
poco a poco en virtud de una mayor simplificación de los tributos, los estados
firmaron convenios de colaboración administrativa suspendiendo también el cobro
de derechos en materia municipal, con excepción de aquéllos relacionados con la
regulación del desarrollo urbano y los servicios públicos. A su vez la Secretaría de
Hacienda ha establecido criterios en los convenios vigentes a efecto de ofertar
mejores participaciones a aquellas entidades federativas que hagan un esfuerzo
fiscal considerable en materia de captación de conceptos tales como el impuesto
predial y los derechos por consumo de agua potable.
Este recuento tiene como finalidad apreciar el grado en que se afectan los
intereses del particular por la doble tributación, cuyos resultados pueden
considerarse con saldo positivo. Sin embargo, es de considerarse también que al
hacerse rígido y protocolario el fundamento jurídico de la coordinación a partir de
los convenios aludidos, las entidades federativas y los municipios han puesto poca
atención a otros rubros necesarios, al menos en su regulación y normalización,
como son la protección al ambiente, actividades de servicios cuasi-públicos y
aquéllas relativas a derechos y contribuciones especiales.
Con un reconocimiento de la problemática real de la concurrencia se podrán

esclarecer las causales de la coordinación, principalmente aquéllas de carácter
técnico y administrativo, sin desconocer la presencia de otras de índole política o
de racionalidad económica, todas ellas inscritas bajo el parámetro de las
relaciones del Estado frente a la sociedad civil.
En este sentido se advierte, como premisa que oriente el análisis e investigación,

que solamente hasta haber resuelto metodológicamente desde el punto de vista
123
estado (2000-2011)
jurídico-administrativo el tema de la concurrencia, se estará en posibilidad de

interpretar a la coordinación fiscal como un medio de aportaciones y/o
compartimiento de recursos reales (participaciones), equilibrados y coherentes con
las necesidades de desarrollo de las entidades federativas; pero sobre todo a las
aportaciones marginales de economía, servicios, progreso y costos de la
administración estatal, que se brindan a los contribuyentes sujetos de tributos
federales, por lo cual no basta invocar la naturaleza o exclusividad de dominio del
tributo para señalarlo como propio de la federación, es necesario entonces
replantear la interpretación de la distribución de competencias a efecto de perfilar
un nuevo federalismo fiscal menos unitario,
A partir del análisis jurídico-administrativo y el uso alternativo del derecho, como

es el caso de la recurrencia de esquemas de relación, concertación, compromiso y
acuerdo que se signan en convenios y que representan verdaderas reglas de
actuación sin menoscabo de las competencias de cada orden de gobierno, pueden
proponerse nuevos mecanismos de colaboración administrativa que brinden
mejores dividendos en las participaciones destinadas a las entidades federativas.
En este terreno teórico se presentan algunas posibilidades:84
Reubicación de espacios tributarios.
Procuración del rendimiento óptimo de la tributación existente o vigente, que

implica un esfuerzo administrativo más que un esfuerzo de fiscalización.
Localización de fuentes propias de ingresos, sobre todo en rubros o actividades

poco reguladas y de alto impacto económico, ambiental, administrativo o por las
externalidades que ofrezcan, etcétera.
Asunción por parte de los estados de materias tributarias federales completas.

Hacer efectiva la descentralización administrativa.
Legalización de los espacios tributarios del Estado, mejoramiento de los procesos

84
Santana Loza, Salvador "Perspectivas y posibilidades del sistema tributario local". Ponencia
del Foro de excelencia e innovación sobre..." Óp. Cit. pp. 12 a 14.
124
estado (2000-2011)
legislativos locales.
La reubicación en favor de estados y municipios de materias previstas en la

legislación federal que genera afectaciones a la distribución de competencias y a
la tributación de los gobiernos estatales y municipales. En este rubro persisten
criterios declarativos sobre la exclusividad de algunas fuentes de tributación por
parte del gobierno federal, sin embargo, ateniéndose al principio de la no
sobreposición de competencias por la mera declaratoria de existencia de una ley
federal anterior, se presentan posiciones encontradas a cierta legislación federal y
propuestas sobre la devolución de materias de tributación a las entidades
federativas, sobre todo aquéllas relativas a la propiedad inmobiliaria.
1.10.5 La alternativa de la coordinación fiscal
La esencia de esta modalidad, bajo los principios de una ley, surgida de los
diferentes ensayos de coordinación fiscal entre federación y estados,
particularmente en la materia de tributos por actividades mercantiles, es la de
propiciar un medio de contención de los efectos perniciosos de la concurrencia y
doble tributación, es decir, la esencia social y política de la ley es proteger al
ciudadano contribuyente.
Sin embargo, este instrumento tiene una connotación técnica más sofisticada, que
es propiciar un sistema base de concentración de recursos fiscales para proceder
a su distribución o compartimiento, con base en criterios de proporcionalidad y
equilibrio en los volúmenes distribuidos entre las entidades federativas.
La ley, en consecuencia, no crea un mero instrumento jurídico-administrativo, crea

un verdadero mecanismo orgánico-administrativo denominado Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal, que se erige como un conjunto de relaciones concertadas
bajo convenio y acuerdo, de tal manera que las entidades federativas que acepten
participar en él tendrán ventajas y mejores consideraciones en el reparto de las
participaciones federales. El mismo sistema previene sobre una serie de
responsabilidades para llegar al fin previsto, evitar en la medida de lo posible los
125
estado (2000-2011)
efectos de la concurrencia fiscal. De este principio de integración y funcionamiento

de un sistema de coordinación fiscal, nace el concepto de "adhesión voluntaria",
según el cual, la entidad federativa no recibe un trato discriminatorio ni atentatorio
a su soberanía al entrar en acuerdo directo con la federación y regular, contener y
compatibilizar su propio sistema de recaudación a las fórmulas, acuerdos y
arreglos administrativos que se determinen en el seno del propio sistema.
En esencia este es el objeto de estudio de infinidad de investigaciones, en el caso

de este apartado se efectúa una síntesis sobre el acto jurídico de procedencia
para la operación del sistema y sus implicaciones en el sistema de distribución de
competencias.
Elementos normativos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal:
De manera convencional pueden señalarse los siguientes:
Competencias tributarias del Gobierno federal que decide incluir en el sistema

coordinado al conjunto de ingresos tributarios de origen federal, denominados
también como asignables. Al aportar la materia base de distribución de recursos,
el gobierno federal tiene también un conjunto de prerrogativas: éstas se dan
fundamentalmente en los rubros siguientes:
Convocatoria, resolución de aceptación y reconsideración de condiciones de

acceso al sistema.
Coordinación, conducción central, orientación política de los principios y procesos

operativos y funcionales del sistema.
Planeación, previsión de medios administrativos y regulación técnica de los

procesos de captación, integración de fondos, distribución de recursos y
establecimiento de criterios de actuación y estrategia de todas las partes
involucradas en el sistema.
Normatividad administrativa para la operación de los procesos del sistema.
126
estado (2000-2011)
Competencias de los gobiernos de los estados, las entidades federativas acceden

mediante un acto potestativo al sistema, previa anuencia de las legislaturas
locales; en realidad el peso específico del convenio no se materializa sino con la
venia o aceptación de la entidad, misma que concede suspender diversos tributos
en aras de obtener los beneficios de una distribución de recursos fiscales
coordinada.
Ley de Coordinación Fiscal, ordenamiento que establece la parte orgánica del

sistema, sus participantes y los principales procesos de recaudación de ingresos
fiscales federales, la constitución y distribución de fondos y los mecanismos de
coordinación y colaboración para operativizar el sistema.
Convenio de Adhesión al Sistema, que protocoliza y da pie a la vigencia de

relaciones fiscales intergubernamentales reguladas bajo la Ley de Coordinación
Fiscal y que da lugar a los acuerdos básicos para que la entidad participe de los
recursos federales.
Convenio de Colaboración Administrativa en materia fiscal federal, que

complementa la acción coordinada encomendando a las entidades federativas un
conjunto de procesos operativos para la gestión administrativa de los ingresos
fiscales del gobierno federal, cuya celebración representa una serie de ventajas
complementarias para la entidad federativa.
La mecánica del acto jurídico de la coordinación fiscal es más bien simple:
1º. En cuanto a la legalidad del acto, se reconoce que la Constitución Política de la

República otorga al Poder Ejecutivo Federal la capacidad de coordinación y
convocatoria para diversas materias, entre ellas la planeación y la coordinación
tributaria. En virtud de estos principios constitucionales de representación, el
Poder Ejecutivo se ciñe a la ley y está en capacidad formal de materializar
convenios (posiblemente la imperfección de esto que pudiera argumentarse es
con respecto a la posible aprobación de cada convenio por parte del Congreso de
la Unión). Por su parte, el gobierno del estado tiene los atributos necesarios como
127
estado (2000-2011)
persona jurídica autónoma para establecer relaciones jurídicas, de lo cual se sigue

que está en plena capacidad potestativa de celebrar convenios con el Poder
Ejecutivo Federal.
2º. En las declaratorias y cláusulas del Convenio de Adhesión, aun cuando

políticamente se entienda una sensible pérdida de capacidades tributarias, el
estado, técnica y jurídicamente, no se ve afectado en cuanto a su autonomía, ya
que se declara una posición de suspenso y no de pérdida en cuanto a los ingresos
que dejará de percibir de manera directa, en consecuencia, no se identifican
elementos que vicien la libre concurrencia de las partes o que induzcan a
posiciones de desventaja, en todo caso el gobierno del estado puede no recurrir al
convenio o bien solicitar que se dé por concluido.
3º. En cuanto a los requisitos de forma para ingresar al sistema coordinado, se

reconoce como el eje del protocolo al Convenio de Adhesión, mismo que tiene
diversas implicaciones: 1) jurídica, ya que permite compatibilizar capacidades y
competencias que de otra manera se ejercen de forma exclusiva o unilateral por
una sola instancia de gobierno, además de permitir sentar las bases legales de la
relación, en cuanto a derechos y obligaciones de las partes; 2) administrativa, ya
que implica una relación orgánica en diferentes etapas del proceso de captación
de recursos, enteros y registros, formación de fondos, distribución de
participaciones y mecanismos para la resolución de problemas de coordinación; 3)
económica, ya que las implicaciones metalegales del convenio sitúan al estado
bajo una expectativa de generación y captación de recursos federales85 y 4) social,
ya que la finalidad del sistema y en consecuencia del propio convenio es evitar la
concurrencia fiscal que afecte los intereses y recursos del contribuyente.
Con estos tres ingredientes normativos la aceptación de ingreso al sistema se

produce y técnicamente se da lugar a una relación administrativa que permita
manejar de manera correlativa el ámbito de competencias en principio rígido y
85
De hecho los mayores reclamos de las entidades federativas que argumentan generar un mayor
volumen de recursos es en el sentido que no se devuelven éstos en la proporción en que se han
producido, esto tiene que ver con un enfoque económico de las finanzas estatales.
128
estado (2000-2011)
ahora flexibilizado en aras de un acto jurídico-administrativo que invoca las

personalidades y capacidades de dos personas morales.
Técnicamente la solución es viable y no ofrece mayores dificultades, sin embargo

subsisten aún apreciaciones con respecto a la constitucionalidad de este recurso.
La crítica más álgida que pudiera presentarse sería con respecto a la
constitucionalidad de la Ley de Coordinación Fiscal, ya que, según argumentos
ortodoxos, no tiene un sustento expreso en la Constitución Política, si acaso se
ampara en la provisión de medios y recursos para el cumplimiento de sus
funciones que debe efectuar el Poder Ejecutivo Federal; la postura que aquí se
asume a este respecto es la siguiente: en efecto, muchas disposiciones
legislativas no se amparan en un ordenamiento expreso de la Constitución, sin
embargo, por efecto de fenómenos tales como la concurrencia de facultades, el
centralismo administrativo y a veces al invocarse el interés de la nación o la
federación, se presentan leyes federales de procedencia refutable. Desde esta
perspectiva, la federación bien podría ceñirse al cumplimiento de sus facultades
señaladas en materia legal y de conducción de las áreas de reserva que el texto
constitucional le señala, sin embargo, para efectos de una postura más funcional y
consecuente con los requerimientos de las relaciones intergubernamentales, se
reconoce que aun cuando la Ley de Coordinación Fiscal en cuestión se ampara
teóricamente en las facultades implícitas de la federación, resulta pertinente contar
con un ordenamiento de referencia; el reto en este sentido es hacerla congruente
con la realidad económica del país y sobre todo, con respecto al potencial
tributario de la federación y no de las competencias o rasgos de autoridad que
asuma el gobierno federal en su aplicación.
Otro rubro de la misma ley donde deben tomarse posturas analíticas en estricto
sentido jurídico, es el caso de sus ordenamientos secundarios o derivados de la
ley, ya que, a todas luces, adquieren una posición normativa que a veces rebasa
los propios componentes estructurales de las haciendas locales y sus leyes de
referencia; a partir de sus ordenamientos derivados se comprometen materias,
responsabilidades y otros efectos que producen compromisos accesorios que, en
129
estado (2000-2011)
ocasiones, son catalogados como carentes de apego a las disposiciones

constitucionales de autonomía y libertad hacendaría de las entidades federativas y
del municipio.
1.10.6 Hacia una adecuación integral del marco normativo que favorezca un
nuevo federalismo fiscal
Con base en la revisión del marco jurídico de las haciendas públicas y la

apreciación del marco competencial, alcances y retos de la coordinación fiscal, se
está en condiciones de contrastar el esquema de relaciones intergubernamentales
derivadas del sistema de referencia, con respecto a los propios principios del
federalismo, pero sobre todo con las corrientes modernas de este régimen de
gobierno. En este sentido, en este apartado se procede a la revisión de fórmulas
federalistas en materia de coordinación fiscal a efecto de verificar algunas
tendencias básicas:
El sistema de distribución de competencias entre federación y entidades

federativas. Sus características presentan una alta rigidez en el recuento de
competencias propias y ámbitos exclusivos de la federación, esquemas amplios y
a veces ambiguos para delinear las capacidades de las entidades federativas y
una posición reivindicativa en favor del municipio, pero sin prescribir todavía
mayores capacidades que le permitan consolidar una mejor autonomía.
La exclusividad de tributos federales y municipales. Con un peso específico de

mayor trascendencia en el caso de los tributos federales, de hecho, en función del
fortalecimiento de algunos de los ingresos propios de la federación: los
relacionados a la riqueza y los que se aplican al comercio, se fundamenta un
nuevo esquema de relaciones fiscales intergubernamentales, la tendencia es
reconocer que existe el fenómeno jurídico y administrativo de la concurrencia,
mismo que hay que erradicar bajo los principios de una recaudación simplificada
basada en la potencialidad de contribuciones federales.
El peso específico de las competencias de cada instancia de gobierno se

comporta en relación proporcional directa a las afectaciones e importancia de las
130
estado (2000-2011)
capacidades federales contrastables en cada una de ellas. La misma situación se

encuentra comprometida en el caso de las contribuciones estatales86, mismas que
se ven minimizadas en sus alcances por la acción tributaria federal, éste ha sido
uno de los argumentos de autoconvencimiento de las autoridades locales para
inscribirse en el sistema de coordinación vigente. No obstante esta tendencia, se
requiere avanzar en la formación de haciendas públicas más completas, la sola
razón de la concurrencia no debe excluir posibilidades combinatorias de
contribuciones locales con otras de naturaleza federal.
La existencia de mecanismos de colaboración administrativa que encomienden a

los gobiernos locales la administración integral de tributos federales, es una
fórmula para propiciar verdaderos procesos de descentralización basados en la
corresponsabilidad en una materia, el reto en este sentido para las
administraciones tributarias locales es no actuar u ocupar el lugar de una
subadministración federal o una mera instancia de fiscalización. La infraestructura
administrativa debe extenderse hacia otros renglones de la gestión tributaria, la
modernización del padrón de contribuyentes, el acercamiento a las necesidades
del contribuyente regular, la orientación a la ciudadanía, la simplificación
administrativa, etcétera.
Los criterios de distribución y volumen de las participaciones federales,

sustentados actualmente en una fórmula contenida en la Ley de Coordinación
Fiscal, deben analizarse y reenfocarse de manera gradual, incorporándose en
ellos cada vez más indicadores de carácter económico que den muestra no
solamente del volumen de contribución sino del potencial y realidades del
desarrollo de las entidades federativas, así como de sus requerimientos sociales e
incluso administrativos.
Las fórmulas compuestas de contribución: la integración de impuestos con

aportaciones porcentuales federales y estatales, como medio de apertura a
nuevas vías de cooperación fiscal, no deben desecharse del todo, más aún sería
86
Aunque en el caso de los municipios esta tendencia es de menor influencia ya que la
Constitución Política federal le reserva capacidades tributarias exclusivas en su favor.
131
estado (2000-2011)
recomendable su puesta a prueba, por ejemplo en el caso de consumo de ciertos

combustibles, cuya base de contribución se estructuraría en porcentajes para la
federación, estados y municipios sobre cada peso fiscal recaudado.
El tratamiento metodológico del problema de la concurrencia tributaria. Este es un

recurso que ayudaría a matizar las posturas que preconizan la federalización
absoluta de contribuciones, se trata de situar todos los factores que confluyen en
este fenómeno, además de una revisión de la mezcla de políticas tributarias
progresivas y regresivas que están vigentes en el país.
La descentralización de materias administrativas tributarias propias de la

federación. Aunque podría interpretarse como una afectación a los principios de
exclusividad de las materias asignadas al gobierno federal, indefectiblemente debe
reconocerse que se encaminan a la aplicación de gravámenes que se dan a lo
largo y ancho del territorio nacional, así se tiene en favor de la descentralización
un principio base de desconcentración territorial, mismo que puede
complementarse mediante la acción administrativa de los estados. Los principios
de la descentralización no afectan necesariamente los atributos originarios de las
potestades de cada gobierno, por el contrario, refuerzan los principios del
federalismo.
Los procesos de desfederalización de contribuciones. Algunas de las

contribuciones actuales, como es el caso del impuesto sobre adquisición de
inmuebles, pueden entrar en un campo de análisis a efecto de verificar su
procedencia, e inclusive su desafectación o bien su posible traslación para que se
manejen integralmente por parte de las entidades federativas y los municipios.
132
estado (2000-2011)
CAPÍTULO 2. Antecedentes del municipio mexicano en el sistema nacional

de coordinación fiscal, federalismo y distribución del poder
2.1 El municipio en el sistema nacional de coordinación fiscal
2.1.1 Antecedentes y situación financiera actual del municipio en México
En el año de 1982 es promovida la reforma al artículo 115 constitucional, durante

el sexenio presidencial de Miguel de la Madrid, pretendía revertir, entre otras
cosas, la histórica escasez de recursos financieros que permanentemente ha
tenido que enfrentar el municipio mexicano.
El balance de dicha reforma, a más de una década de su promulgación no es muy

halagador, ya que los ingresos del erario municipal siguen siendo insuficientes
para cubrir, de manera pronta y oportuna, las funciones del gobierno municipal y
además prevalece la dependencia, en una proporción considerable de sus
ingresos totales, de las participaciones federales estipuladas en la Ley de
Coordinación Fiscal.
El diagnóstico de los egresos municipales refleja otra añeja problemática del

municipio mexicano, nos referimos a la ineficiencia administrativa. Esto, a su vez,
presiona al gasto público haciendo necesaria una mayor cantidad de recursos.
La situación financiera del municipio se sintetiza en los siguientes puntos:
• Reducción de la participación de sus ingresos propios respecto de sus

ingresos totales.
• Menores expectativas de transferencias Ínter gubernamentales de recursos.
• Aumento en los niveles de deuda pública.
• Tendencia recurrente al aumento de los gastos administrativos como
133
estado (2000-2011)
proporción del total del gasto.

• Mayores requerimientos de inversiones de capital por desgaste de obras de
infraestructura y crecimiento de la población.
El análisis de las cifras para el período 1980 1991 corroboran las afirmaciones
anteriores. Así, en lo correspondiente a los ingresos municipales, las
participaciones pasaron de $28,392 a $61,860 en 1991 a precios constantes de
1982, incrementándose en un 117.87% a lo largo del período. Por su parte, la
deuda pública pasó de $1,905 a $6,796 para los mismos años, un 256.74% real de
crecimiento.
Cabe mencionar que el incremento vertiginoso de las participaciones en la

estructura de los ingresos municipales se explica por la introducción del impuesto
al valor agregado en la Reserva Federal Participable, lo que modificó en su
conjunto la Ley de Coordinación Fiscal, estableciendo que las entidades
participarían sobre casi el total de los impuestos federales, aunque como se verá
más adelante, existe una tendencia a la baja de la tasa de crecimiento anual de
las participaciones federales que los estados entregan a sus municipios.
En lo que toca a los egresos, los gastos administrativos aumentaron en términos

reales para la totalidad de los municipios del país, de $37,710 a $73,770, un
crecimiento real del 95.62% para los años mencionados y los gastos de obra
pública y fomento aumentaron de $17,228 en 1982 a $33,673 en 1991, un 95.45%
de crecimiento en el período, con un promedio de $24,929 para la década
analizada.
Los gastos por concepto de deuda pública (pago de intereses más

amortizaciones) crecieron de $1,918 en 1982 a $4,896 en 1991, es decir, un
155.26% de crecimiento real. Un dato interesante en lo correspondiente a deuda
pública es que durante el período 1982-1991, los ingresos apenas alcanzaron a
cubrir a los egresos, inclusive en 1982 el pago del servicio de la deuda municipal
no se alcanzó a cubrir con los nuevos financiamientos.
134
estado (2000-2011)
En términos porcentuales, las participaciones de contribuir con un 45.17% de los

ingresos totales, en el año de 1982, representan un 47.11 % para 1991; teniendo
una participación promedio en el gasto total durante el período 1980-1991 del
54.73%.
Para el mismo período los gastos administrativos fueron, en promedio, del orden
del 56,18% y la canalización de recursos a obras públicas y fomento fue de
28.12%. Estas cifras son una clara muestra de la ineficiencia administrativa a la
que se hacía referencia, ya que no es concebible que los gastos administrativos
dupliquen a los egresos en obras públicas y fomento; cancelando, de esta manera,
la posibilidad de que el municipio se convierta en un promotor del desarrollo
económico.
Otra conclusión importante que se desprende del análisis de las cifras para el
período 1980-1991, es el referente a la tendencia de las tasas de crecimiento
anual de las participaciones y su relación con los egresos municipales. Por
ejemplo, se observa una alta correlación entre las tasas de crecimiento de las
participaciones con los gastos en obras públicas y fomento.
Se puede observar que cuando las participaciones tienen una tasa de crecimiento
positiva, lo que implica una mayor cantidad de recursos para el erario municipal,
se afecta favorablemente las tasas de crecimiento de los gastos en obras públicas
y fomento, mientras que índices negativos de las participaciones traen como
consecuencia tasas muy bajas, o incluso negativas, de los gastos en obras
públicas y fomento.
Otro dato que llama la atención, es lo bajo de la tasa de crecimiento anual

promedio para el período 1983-1991 de los gastos administrativos, apenas del
7.7%. Desgraciadamente, como ya se había mencionado, no podemos concluir
que las bajas tasas de crecimiento de los gastos administrativos signifiquen una
eficientización de la administración municipal, puesto que para aquellos años en
los que los gastos administrativos tienen tasas de crecimiento negativas, por
ejemplo en 1987 que fue de 13.27%, el concepto de "otros" tiene una tasa anual
135
estado (2000-2011)
de crecimiento para el mismo año del 8.42%.
De acuerdo a la estructura financiera, las participaciones federales representan en

promedio un 54.73% para el período, con mínimas fluctuaciones a lo largo del
período. Por su parte, los ingresos vía impuestos, con un promedio del 11.81% del
total de ellos, reflejan una presión fiscal baja, pero muy similar a la realizada por el
gobierno federal.
Los ingresos directos de los municipios del país representan un 35.13% de los
totales, a los que si les sumamos las participaciones, nos dan un total de ingresos
ordinarios del 89.86%. Los ingresos extraordinarios en promedio representaron un
10.14%, de los cuales la deuda ocupó un 4.68% del total de ingresos captados.
En lo que respecta a los egresos, los llamados administrativos, como ya se

señalaba, ocupan un 56.57% del total de gastos, y los de inversión un 28.12%.
Tomando estos datos, se podrá apreciar que los municipios en su conjunto
pudieron cubrir sus gastos administrativos con los ingresos ordinarios, teniendo
inclusive un superávit de 33.29%. También se podrá apreciar que si sólo tomamos
los ingresos directos, o aquéllos que directamente captan y administran los
gobiernos municipales, y los relacionamos con sus gastos administrativos, se
obtiene un déficit de 21.44%.
Lo anterior nos refleja que los municipios del país no son capaces de cubrir con
sus ingresos directos, los gastos administrativos, por lo que se tendrá que recurrir
a las participaciones para complementar sus necesidades de gastos, tanto de
inversión, como los administrativos que restan por cubrir. Ello se corrobora cuando
tomamos los ingresos ordinarios (directos más participaciones) y los cruzamos con
los gastos corrientes más los de inversión, obteniendo un 5.17% de superávit,
indicándonos que dichos ingresos cubren satisfactoriamente los gastos previstos
para la administración y los que se han dedicado a la inversión.
Existe un dato que muestra tendencias satisfactorias en los resultados globales de

las finanzas municipales, el mismo se percibe cuando al medir la elasticidad entre
136
estado (2000-2011)
gastos administrativos e ingresos totales, tenemos, que por cada punto porcentual
que aumentan los ingresos totales, los gastos administrativos lo hacen en apenas
0.85%. Este resultado es exactamente el mismo al cruzar aquéllos con los gastos
de inversión, lo que nos indica que ambos gastos son inelásticos a los ingresos, es
decir, que no por tener más recursos se ha gastado más por estas vías.
El comportamiento fiscal en general de los municipios se puede decir que es

satisfactorio, ya que resulta importante el dinamismo que muestran los impuestos
captados por sus gobiernos, lo que nos habla del esfuerzo fiscal que han venido
desarrollando en aras de disminuir la dependencia de las participaciones
federales. El referente es claro, los ingresos por impuestos en el período de
análisis aumentan en términos reales en un 340%, lo que si comparamos con el
crecimiento de los ingresos totales nos da una elasticidad de los impuestos
respecto a éstos de 3.04, lo que se puede interpretar de la siguiente manera:
Por cada punto porcentual que aumentan los ingresos de los municipios
mexicanos en su conjunto, los impuestos que ellos captan crecen en 3.04 puntos
porcentuales; es decir, los impuestos son altamente elásticos a sus ingresos
totales.
Llevando el análisis al campo de las transferencias, tendríamos que la elasticidad

de los ingresos totales de los municipios respecto a ellas da como resultado un
0.94, lo que quiere decir que por cada punto porcentual que crecen en el período
las participaciones, los ingresos crecen apenas un 0.94%; en otras palabras, los
ingresos totales responden menos que proporcionalmente a los cambios en las
participaciones, por lo que se podría decir que los cambios en los ingresos
responden más a los cambios que desde los gobiernos municipales se hacen con
la captación de más impuestos.
La deuda pública municipal, es decir, los créditos que se obtienen para cubrir sus
necesidades de financiamiento, presentan un importante crecimiento en términos
reales del 256.74% en el período: al medir su elasticidad respecto a los ingresos
totales, obtenemos que por cada punto porcentual que crecen los ingresos totales,
137
estado (2000-2011)
la deuda municipal aumenta en 2.29 puntos porcentuales. Ello significa que se

está haciendo un uso cada vez más grande del recurso crediticio, el cual crece
más, incluso, que los ingresos totales.
Los pagos que se han venido realizando por el servicio de la deuda municipal en
el país han crecido anualmente en promedio 10.92%, mientras que los ingresos
por el mismo concepto lo han hecho 15.17%; es decir, tenemos saldos positivos
en materia de deuda. Algo que confirma lo anterior, es que al aumentar la
captación por deuda en el período a un 256.74%, y el pago del servicio de la
misma en 155.26%, la elasticidad que tendríamos entre ellas es de 1.65, que se
interpreta como sigue: por cada punto porcentual que aumentan los gastos por
deuda, los ingresos por créditos lo hacen en 1.65 %. Si bien los resultados son
positivos, dicho comportamiento podría ser peligroso en el futuro de no tener la
precaución de controlar sus crecimientos.
Finalmente, la extrapolación de las cifras, nos da la clave para entender la

problemática financiera del municipio. Observamos que los municipios del país
siguen dependiendo fuertemente de los ingresos provenientes de las
participaciones, ya en términos reales las mismas vienen creciendo. Sin embargo,
en el cuadro número tres se podrá observar la tendencia a la baja de ellas en la
estructura porcentual en las finanzas de los municipios, ya que teniendo un
54.73% en promedio de los ingresos totales en el período, a partir de 1988 las
mismas empiezan a descender hasta llegar a un 47.11% en 1991.
Lo contrario pasa con los ingresos tributarios de los municipios, ya que teniendo
un 11.81% en promedio en el período, a partir de 1987 inician una fase de
crecimiento llegando en 1991 a representar el 17.65%. Ambos resultados marcan
las tendencias en las finanzas municipales en su conjunto, lo cual puede obedecer
a dos condicionantes: primera, o los municipios han tomado conciencia de la
necesidad de ampliar sus esfuerzos por captar cada vez más recursos de sus
contribuyentes, orillados por la dependencia tan grande de las participaciones; o
segunda, las variaciones han obedecido más a disminuciones en la canalización
138
estado (2000-2011)
de las participaciones por parte de los estados y de la federación, haciendo que

los pesos porcentuales sufran esos cambios.
2.1.2 Presencia de los municipios en el sistema nacional de coordinación

fiscal
Los ingresos que perciben los estados y municipios provienen de los ingresos por
impuestos a la renta, al activo, valor agregado, producción y servicios, servicios
telefónicos, tenencia, erogaciones, autos nuevos, comercio exterior, recargos,
además se suman hidrocarburos y minería; a la suma de estos conceptos se le
resta el 2% adicional sobre exportaciones e importaciones, el 5% de exportación
de hidrocarburos y tenencia, el resultado de esta operación se llama Recaudación
Federal Participable (RFP).
De la RFP, conforme se opera la fórmula que establece la Ley de Coordinación

Fiscal, se distribuye la participación a las entidades federativas y a los municipios,
los porcentajes que de la RFP corresponden a los fondos General de
Participaciones y de Fomento Municipal.
La distribución a las entidades federativas y a los municipios no se hace a

capricho, sino con estricto apego a la ley citada, por lo que no interviene ningún
criterio subjetivo, sino que aplican coeficientes o factores de distribución basados
en indicadores demográficos y fiscales (población, impuestos especiales sobre
producción y servicios, automóviles nuevos, tenencia o uso de vehículos,
derechos por consumo de agua e impuesto predial). Además de los diferentes
apoyos que se les da a las entidades federativas y a los municipios por su
coordinación en materia de derechos, bases especiales de tributación,
reordenamiento del comercio urbano, se tienen reservas para compensar a las
entidades cuyas participaciones no crezcan por encima del crecimiento promedio
anual registrado en 1990, así como reservas de contingencia para resarcir a las
entidades que hayan salido afectadas con el cambio de fórmula a partir de 1991.
Para el reparto del Fondo de Fomento Municipal su coeficiente también está en

función de los montos de la recaudación del impuesto predial y de los derechos
139
estado (2000-2011)
por consumo de agua de uno y dos años atrás. En 1990 se obtuvo un incremento
nacional con respecto del año anterior de 137.24% del impuesto predial y 82.55%
por los derechos de consumo de agua.
Durante los siguientes años la recaudación por estos gravámenes sigue en

aumento, por lo que se ha revertido la marcada tendencia a la baja que se registró
desde fines de los años setenta hasta 1989, situación que origina mejores
coeficientes a aplicar para el pago del Fondo de Fomento Municipal.
En 1983 se da un incremento en la recaudación por impuesto predial del 23.92% y

para el derecho del consumo de agua del 18.97%, esto no indica que haya una
disminución sino que se miden los incrementos a partir de 1989.
Varios municipios del país reciben, además, participaciones por las actividades de
comercio exterior y exportación de petróleo crudo, gas natural y sus derivados.
Otros, como un apoyo a la infraestructura vial municipal, se determinó que si
cuentan con puentes de peaje administrados por la federación, a través de
caminos y puentes federales de ingreso y servicios conexos, pueden crear fondos
con la federación y los estados por partes iguales cuyos recursos se destinen a la
construcción, aplicación, mantenimiento y reparación de obras de vialidad dentro
del territorio de aquellos municipios en donde se ubiquen dichos puentes, sin que
la aportación federal exceda del 10% del monto total de los ingresos que se
obtengan por la operación del puente de peaje de que se trate.
Cada uno de los fondos ya mencionados se integra por un porcentaje de la

recaudación federal participable. El Fondo General por 18.51% y el de Fomento
Municipal por el 0.56%, además a este último se le adiciona el 0.44% de la RFP si
hay el compromiso formal de participar en el programa de reordenamiento del
comercio urbano a partir de este año, distribuyéndose este concepto sólo a
aquellas entidades que están coordinadas en materia de derechos.
El Fondo de Fomento tiene como fin apoyar a los municipios mediante recursos
tributarios constantes, y del Fondo General de Participaciones que le corresponde
140
estado (2000-2011)
a cada estado, cuando menos el 20% es para los municipios, así lo establece la
Ley de Coordinación Fiscal.
Para repartir los recursos de cada fondo, la ley establece la fórmula de distribución
con base en la cual tanto el Fondo General de Participaciones como el de
Fomento Municipal, mantienen una dinámica que se ajusta a los requerimientos
financieros de las entidades federativas, en proporción a la recaudación federal.
Esto asegura que las participaciones tengan un comportamiento similar al ritmo de
la RFP, a fin de garantizar también que las participaciones crezcan a la par de la
RFP. Este dinamismo ha permitido distribuir a las entidades federativas y a los
municipios recursos financieros que han ido creciendo en forma sostenida.
Los cambios para impulsar el desarrollo municipal que hagan efectivo el

imperativo constitucional que los considera como base de la división territorial y
célula básica de la organización política y administrativa de los estados, que
posibiliten su autonomía, tendrán seguramente como punto de partida en materia
fiscal y financiera, la estructura a la que actualmente se ha llegado, ya que ésta
por sus resultados positivos es irreversible.
Los agudos problemas que presentan los municipios en su desarrollo histórico se

han debido al acelerado y anárquico proceso de urbanización que han tenido y al
aumento de la complejidad de los mismos problemas y a una disminución
sustancial de su capacidad para afrontarlos con esquemas innovadores y no
rutinarios de carácter administrativo. La experiencia reciente demuestra que la
innovación es posible, por ejemplo, en la administración tributaria, en aspectos
tales como actualización de procedimientos y métodos administrativos, leyes y
reglamentos e incorporación de la tecnología moderna. No se soslaya que en los
municipios existen profundas desigualdades de carácter social, económico y
cultural, entre otros.
En tanto que las dos terceras partes de la población del país habitan en zonas
urbanas, derivado del intenso proceso de urbanización, un alto porcentaje se
concentra en ciudades como México, Guadalajara, Monterrey, Puebla y León, al
141
estado (2000-2011)
lado de un sinnúmero de localidades dispersas con relativamente poca población.
La política de coordinación fiscal, se ha dirigido a estimular la modernización de

los sistemas de recaudación y el combate a la evasión fiscal de manera conjunta
con las autoridades locales. De esta manera, se vinculó la fórmula de participación
a los esfuerzos de recaudación municipal del impuesto predial y de los derechos
por consumo de agua, lo que implica la modernización de los catastros, la
ampliación de las bases tributarias, la revisión y actualización de cuotas y tarifas
fiscales y el mejoramiento de sistemas y procedimientos de recaudación.
La incorporación del esfuerzo recaudatorio municipal dentro de los criterios de

distribución de los recursos del Fondo de Fomento Municipal ha permitido revertir
la pérdida de la importancia relativa del impuesto predial y de los derechos por
consumo de agua.
Cabe hacer notar que la incorporación del esfuerzo recaudatorio a nivel municipal
como parte de los criterios para la distribución de los recursos del Fondo de
Fomento Municipal, ha permitido revertir también la pérdida de la importancia
relativa que tiene el impuesto predial como fuente típicamente municipal de
ingresos.
2.1.3 Procedimiento para la distribución de las participaciones al municipio
En la organización federal de nuestro país, coexisten, como ya ha sido

mencionado, tres ámbitos de imposición. Esto se manifiesta a través del conjunto
de relaciones que se establecen entre esos diferentes ámbitos, dando lugar a tres
tipos de relaciones:
a. Entre la imposición federal y la de sus estados miembros;

b. Entre la imposición de los distintos estados miembros entre sí, y
c. De los estados miembros con sus municipios.
De lo anterior tenemos que, en el sistema mexicano, la participación en ingresos
142
estado (2000-2011)
se da como forma de arreglo de los poderes tributarios de sus ámbitos de

gobierno. Así, generalmente el ámbito estatal cede al federal parte de su poder
tributario en determinadas fuentes de ingresos, a cambio de participar en varios
fondos globales y, de manera colectiva, por los estados participantes de acuerdo a
determinadas reglas de distribución, mismas que se establecen de manera
particular en la Ley Federal de Coordinación Fiscal.
Para el ámbito federal, la participación de sus ingresos a los estados y municipios

no debe considerarse como transferencia neta de gasto, debido a que el
rendimiento de su recaudación se da sobre bases tributarias incrementadas por la
cesión de espacios tributarios que a su favor hace el ámbito estatal. De ahí
entonces, que las transferencias de recursos fiscales tienen un efecto resarcitorio
por las bases y espacios tributarios cedidos.
El sistema de participaciones a estados y municipios comprende a partir de 1991,

modificaciones a la Ley de Coordinación Fiscal relativas a la constitución de los
fondos distribuibles, así como los criterios de su distribución. Ahora incorpora la
evolución de los ingresos por impuesto predial y los derechos de agua como
elementos determinantes para la distribución del Fondo de Fomento Municipal,
mismo que corresponde exclusivamente a los municipios.
Los objetivos que persigue el sistema antes mencionado, se manifestarán a su

vez, en la determinación del objeto de la Ley de Coordinación, éstos se sintetizan
de la siguiente manera:
• Coordinar el Sistema Fiscal de la Federación con los de los Estados,

Municipios y Distrito Federal.
• Establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en
los ingresos federales.
• Distribuir entre las haciendas públicas dichas participaciones.
• Fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades
fiscales, y
143
estado (2000-2011)
• Constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases

de su organización y funcionamiento.
De acuerdo a lo anterior, el esquema define los ingresos federales en los que

participan los estados y el Distrito Federal, previa celebración de convenios de
adhesión al SNCF con el gobierno federal. La recaudación federal participable es
la que obtenga en forma neta la federación por todos sus impuestos, así como los
derechos sobre la extracción de petróleo y de minería, considerando algunas
excepciones que la misma ley señale.
Una vez integrada la recaudación federal, se constituyen dos fondos: El Fondo

General de Participaciones y el Fondo de Fomento Municipal, los que habrán de
canalizarse a los municipios de cada estado en por lo menos una proporción del
20 y 100% respectivamente.
El Fondo General de Participaciones (FGP), se integra con el 18.51% de la RFP, y

se distribuye a los estados conforme los siguientes conceptos y porcentajes:
a. Población de la entidad federativa 45.17%.

b. Contribución a la recaudación de impuestos asignables 45.17%
c. El inverso al de la participación por habitante obtenida en los dos
conceptos anteriores 9.66%
Por su parte, el Fondo de Fomento Municipal, integrado por el 0.56% de la RFP,

distribuye entre las entidades de acuerdo a la evolución comparativa de la
recaudación del impuesto predial y de los derechos de agua de cada estado.
Dicho fondo busca premiar, tanto a municipios como a estados fiscalmente
eficientes al dotarlos de estos recursos, aunque como ya se dijo antes, son
exclusivos de los primeros.
En apego a la ley, los estados habrán de canalizar las participaciones que reciben
a sus municipios, de acuerdo a los tiempos y montos para ello establecidos.
Aquélla establece que, de las que se reciban por vía de ellas, por lo menos el 20%
144
estado (2000-2011)
han de canalizarse a sus municipios. Los estados han definido porcentajes de lo

más variado para canalizar a las mismas a sus municipios. Así, el que más
porcentaje otorga es Nuevo León con 35 % de este fondo, seguido de Baja
California Sur con un 34%, y Coahuila con un 31%.
Tenemos después algunos estados que, saliéndose de la norma, otorgan 27%

como Zacatecas, San Luis Potosí y Querétaro, otros, como es el caso de Jalisco,
Tamaulipas Durango y Colima ceden un 26%. Catorce entidades otorgan entre un
21 y un 25%, mientras que las que se ciñen totalmente al precepto establecido de
dar el 20% son Hidalgo, México y Sonora.
Por último, nos podemos dar cuenta que existen estados que no acatando lo
ordenado, entregan a sus municipios participaciones en porcentajes menores al
20%. Entre éstos tenemos a Morelos con 15%, Sinaloa con 15%, Veracruz con
16%, y el extremo es Tlaxcala con apenas un 9%, violentando drásticamente lo
acordado.
En el cuadro no 2.1, nos ilustra, que las participaciones realmente canalizadas a

los municipios en todo el país, tuvieron un incremento real de 1988 a 1992 del
18.84%, con una tasa anual de crecimiento promedio del 4.44%. El ritmo de
crecimiento es más alto que el que se presenta en el período 1982-1992, lo que
demuestra que es en los últimos años cuando el crecimiento tiende a acelerarse.
Cuadro No. 2.1

Porcentajes de las participaciones federales recibidas por los estados y canalizadas a los
municipios
PARTICIPACIONES PARTICIPACIONES
AÑO
RECIBIDAS PORROS CANALIZADAS A LOS
1988 100.00% 18.00%
1989 100.00% 18.48%
1990 100.00% 18.52%
1991 100.00% 18.79%
1992 100.00% 18.92%
Como vimos en el cuadro No. 2.1 nos muestra que realmente se distribuye a los
municipios menos del porcentaje que se establece como mínimo; debiendo ser
145
estado (2000-2011)
éste del 20%, en 1988 fue de apenas un 18%, exhibiendo una tendencia poco
sensible a la alza, ya que en estos cinco años aumenta en casi un punto
porcentual, pese a que los estados han venido modificando su tratamiento hacia
sus municipios en busca de ampliar las participaciones.
El procedimiento para la entrega de las participaciones por entidad es mensual,

efectuándose tres ajustes durante el año, uno cada cuatro meses, en los que se
aplica una reestimación y se toma en cuenta la recaudación de ese período,
liquidando sus diferencias, cosa que también se lleva a cabo al final del período.
Así entonces, los municipios y sus estados verán llegar sus porcentajes
correspondientes a estas fechas, haciendo que el tiempo sea también una variable
importante, ya que el gasto habrá de planearse para e) tiempo arriba señalado.
2.1.3.1 La distribución de las participaciones estatales y federales a los

municipios: el caso del estado de México
En lo correspondiente a la canalización de recursos hacia los municipios, esto se

lleva prácticamente "a ciegas", ya que en la mayoría de los estados están
ausentes mecanismos que ilustren públicamente, además que justifiquen los
montos que se les entregue, y sus correspondientes orígenes. Uno de los pocos
estados que ha determinado de manera clara y sistematizada el procedimiento a
través del cual se entregan las participaciones a sus municipios, es el Estado de
México. A manera de ejemplo, y con el fin de ilustrar un procedimiento concreto de
traslado de participaciones a los gobiernos locales, presentamos el caso de dicho
estado que se ha caracterizado como uno de los vanguardistas en esta materia.87
En el referido estado existe un Sistema de Coordinación Fiscal, regulado por su

respectiva ley, misma que tiene por objeto la coordinación del sistema fiscal del
Estado con sus municipios, establecer las bases de cálculo para la distribución de
participaciones a las haciendas municipales tanto en gravámenes federales como
estatales, distribuir dichas participaciones, y fijar las reglas de colaboración
administrativa entre él y sus municipios.
87
Caso basado en la ponencia que hizo Jorge A. Zubillaga, en el Foro sobre Federalismo Fiscal
llevado a cabo en la ciudad de Toluca, Edo. de México, el 5 de agosto de 1994.
146
estado (2000-2011)
Dicho ordenamiento contiene los criterios y fórmulas de distribución de las

participaciones que en ingresos federales y estatales corresponden a sus
municipios. De esa manera, los ingresos municipales derivados del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal son equivalentes al 20% de participaciones y al
100% del FFM.
El primero se distribuye entre los municipios con base en los siguientes criterios:
1. Garantizar el monto nominal percibido en el ejercicio anterior al

cálculo.
2. Según población, el 40% del remanente del Fondo General, una vez
cubiertas las garantías.
3. Otro 40%, por el esfuerzo recaudatorio municipal en materia de
impuestos y derechos.
4. El 20% restante, por el inverso de las participaciones por habitante
recibidas de acuerdo a los dos criterios anteriores.
El FFM se distribuye en un 50% en partes iguales para todos y cada uno de los
121 municipios del estado; el restante 50% según la recaudación por habitante del
impuesto predial y los derechos de agua.
Actualmente, los municipios además reciben el 20% de los montos de las

recaudaciones del impuesto federal sobre tenencia o uso de vehículos, del
impuesto estatal sobre tenencia o uso de vehículos automotores, así como del
impuesto estatal sobre adquisición de vehículos automotores usados.
La participación adicional derivada de la coordinación en materia de derechos,

equivale al 50% del monto recibido por el estado, y se distribuye en función de los
montos que los municipios dejaron de recaudar por las contribuciones
suspendidas en virtud de dicha coordinación.
A lo anterior habrá de integrarse la participación en el impuesto estatal sobre

loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos permitidos con cruce de apuestas,
147
estado (2000-2011)
correspondiéndole a los municipios el 50% de lo recaudado por el estado.
De acuerdo a los criterios señalados por cada uno de los conceptos que integran
las participaciones en ingresos estatales y federales a los municipios, se
constituyen los diferentes fondos, cuyos montos se afectan para el pago a cada
uno de los municipios, de acuerdo a las fórmulas que se definen por los criterios
de referencia, las cuales determinarán los coeficientes de participación para cada
uno de los municipios del estado.
La garantía del sistema de distribución de participaciones a los municipios referida

al monto nominal recibido en el ejercicio anterior, propende a la estabilidad en la
estructura de la distribución. En cuanto al volumen de las participaciones por
municipio, su comportamiento busca explicarse por la población y el esfuerzo
recaudatorio comparativo.
El presente ejemplo nos podrá ilustrar que hacer llegar las participaciones hasta
los municipios no es una labor sencilla. En el procedimiento se requiere de
suficiente información y sobre todo, actualizada, corriendo el riesgo de no hacerlo
de manera justa si no se dispone de ella, aunque los criterios sean
suficientemente avanzados técnicamente. Se nos muestra además, que se sufre
un doble proceso hasta llegar a ellos, ya que primero se hace desde la federación,
y después desde los gobiernos estatales, lo que posibilita aún más actuar con
errores en su determinación.
En síntesis, en el regreso de las contribuciones que surgen de la población

asentada en un municipio se quedan, primero, un 80% aproximado en la
federación, y segundo, del 20% restante que repartido entre los estados, otro 80%
en ellos, llegando a los gobiernos municipales demasiado poco de lo aportado por
ellos.
2.1.4 Caracterización financiera del municipio mexicano
Dada la enorme diversidad de características (de población, financieras, de
148
estado (2000-2011)
servicios, etc.) que presentan los casi 2,400 municipios del país, una de las
principales tareas que se presentan al investigador sobre algún aspecto de la
Administración Municipal es la de formular una tipología adecuada al tema a
investigar y que pueda proporcionar elementos válidos de juicio.
Como lo menciona Mejía Lira88 "una tipología corresponde a una clasificación

multidimensional, aunque en ocasiones se ha trabajado con criterios simples, cuya
simpleza no correspondió a su inutilidad. Partiendo del hecho de que los
municipios son formaciones sociales complejas y con características diversas,
hemos de considerar que las clasificaciones pudieran ser múltiples y con criterios
variados; lo importante es hacer una reflexión sobre el significado que dichas
clasificaciones tienen y la utilidad que representan".
Uno de los productos que la investigación ha arrojado, resultado del análisis de las
estructuras financieras de los municipios del país, es su caracterización. Por ella
entenderemos la agrupación de municipios de acuerdo a ciertos criterios y
parámetros de índole financiera, con el objeto de presentar, diferenciadamente,
municipios cuyo tratamiento habrá de realizarse conforme a su clasificación, ya
que el trato deberá ser de acuerdo a las características propias que presente el
municipio, y no de manera general.
En el caso que nos ocupa, se ha intentado la clasificación de los 172 municipios

con mayor población -de acuerdo al Censo de 1990-, distinguiendo de entre éstos
a los municipios metropolitanos (con más de 500,000 habitantes) y los municipios
urbanos (con menos de 500,000 habitantes), haciendo la aclaración que algunos
de estos últimos pudieran ser clasificados como semiurbanos, en atención a otras
características (como la dispersión poblacional, por ejemplo). Para los fines que
nos ocupan, bastará esta primera distinción.
Para agrupar a los municipios se ha recurrido a los siguientes parámetros:
88
Mejía Lira, José," Tipologías municipales ¿para qué?". Gaceta Mexicana de Administración
Pública Estatal y Municipal Núm. 42.43 y 44, INAP, México, 1993.
149
estado (2000-2011)
1. Ingresos corrientes en 1990;

2. Porcentaje de participaciones federales con respecto a los ingresos
totales, en el mismo año;
3. Porcentaje de gastos administrativos con respecto a los gastos totales,
en dicho año.
Así pues, luego de analizar las tendencias conjuntas más significativas de los 3
indicadores, se hizo una primera clasificación en 3 grandes grupos (A, B y C), que
contenían el primero a los municipios metropolitanos, el segundo a los urbanos y
el tercero a los semiurbanos. Dentro de cada uno de estos grupos se hizo una
subclasificación en otros 3 estratos, atendiendo tanto a la eficiencia de su
estructura administrativa como a la mayor o menor dependencia de las
participaciones federales.
Con base en lo anterior, han resultado entonces 9 grupos cuya caracterización es

la siguiente:
GRUPO AAA. Municipios metropolitanos con alto nivel de ingresos (más de 150
millones de nuevos pesos), que no dependieran significativamente de las
participaciones federales (no más del 40% de sus ingresos totales) y cuyos gastos
administrativos no representaran un alto porcentaje respecto del gasto total
(menores al 40%), es decir, se agruparían municipios metropolitanos
económicamente fuertes, con una estructura administrativa sana y con buena
solvencia financiera.
GRUPO AA. Municipios metropolitanos con las mismas características en cuanto a

participaciones federales y gasto administrativo, pero en una escala menor de
ingresos (menos de 150 millones de nuevos pesos).
GRUPO A. Municipios metropolitanos con altos ingresos (más de 150 millones de

nuevos pesos), pero con altos porcentajes de participaciones federales y de
gastos administrativos (mayores al 40% para cada uno), o sea municipios de
ingresos considerables, pero con una estructura financiera de mayor dependencia
150
estado (2000-2011)
de las participaciones y con un elevado gasto administrativo.
GRUPO BBB. Municipios urbanos con altos ingresos (más de 50 millones de

nuevos pesos), una baja participación porcentual federal (menos del 40%) y un
porcentaje normal de gastos administrativos respecto al gasto total (entre el 40% y
el 60%), es decir, se agruparían municipios poblacionalmente clasificados como
urbanos, con altos ingresos para esa categoría, y con una estructura financiera
saludable.
GRUPO BB. Municipios urbanos con altos ingresos (más de 50 millones), alta
participación porcentual federal (más del 40%) y un porcentaje aceptable de
gastos administrativos (entre el 40% y el 60%). Municipios éstos con una
dependencia mayor de las participaciones federales que los del grupo anterior.
GRUPO B. Municipios urbanos con altos ingresos (más de 50 millones, pero con
una estructura financiera dependiente de la federación y con altos gastos
administrativos (participación porcentual federal mayor al 40% y gastos
administrativos arriba del 60%).
GRUPO CCC. Municipios semiurbanos con ingresos menores a los 50 millones de

nuevos pesos) y buena situación de sus finanzas (menos del 40% tanto en
participaciones federales como en gastos administrativos).
GRUPO CC. Municipios semiurbanos con los mismos ingresos que los anteriores,
pero con mayor dependencia federal (más del 40% respecto a sus ingresos
totales) y gastos administrativos más altos que los del grupo anterior (hasta el
60%).
GRUPO C. Municipios semiurbanos de ingresos hasta 50 millones de nuevos

pesos, pero con finanzas de alta dependencia federal (más del 40%) y con altos
gastos administrativos (mayores al 60%).
Cabe señalar que dada la disparidad de los municipios estudiados en cuanto a las
variables financieras que se tomaron en cuenta para la anterior categorización
151
estado (2000-2011)
(porcentaje de participaciones federales respecto a ingresos totales y porcentaje

de gastos administrativos respecto a gasto total), existieron municipios "atípicos"
que no encontraron cabida en alguna de las categorías anteriores pero que -por su
importancia o por las propias características financieras que los excluyeron- son
susceptibles de ser estudiados. Así tenemos el caso, por ejemplo, de Naucalpan,
un municipio metropolitano de altos ingresos (184 millones de nuevos pesos), con
un bajo porcentaje de participación federal (24%), pero con un alto porcentaje de
gastos administrativos (69%). O el caso de Mexicali, municipio metropolitano
también de altos ingresos (213 millones de nuevos pesos), con una baja
participación federal (25.68%) y un gasto administrativo bajo para un municipio
metropolitano (43.44%).
Es interesante señalar que -al comparar los promedios totales de los municipios
metropolitanos y de los urbanos- mientras que casi no existe variación en cuanto
al porcentaje de los gastos administrativos respecto al gasto total para ambos
grupos (56.43% y 56.35%, respectivamente), el porcentaje de las participaciones
federales respecto a los ingresos totales sí presenta una notable diferencia:
mientras que dicho porcentaje es del 35.69% para los metropolitanos, sube hasta
el 48.04% en los urbanos; lo anterior da cuenta del mayor apoyo federal requerido
por los municipios de menor población y menores recursos propios. Sin embargo,
al observar el cuadro de la composición porcentual de los ingresos de los
municipios metropolitanos, nos damos cuenta que existen municipios con
porcentajes extremos; y así, mientras Mérida, Yuc. y Monterrey, N.L. tienen
porcentajes de participación del 58%, Chihuahua, Chih. tiene sólo el 15.49% y
Nezahualcóyotl, Edo. de Méx. el 23.4%.
Algo destacable -dentro de los municipios metropolitanos- al analizar el período

1989-1991, es el hecho de que algunos municipios mantengan altos porcentajes
(más del 50%) de ingresos directos respecto de los totales durante los 3 años, tal
y como es el caso de León, Gto.; Nezahualcóyotl, Edo. de Méx.; Zapopan, Jal.; y
Tlalnepantla, Edo. de Méx., lo que da razón de su solvencia financiera. Hablando
también de estos municipios y respecto a sus erogaciones en el rubro de gastos
152
estado (2000-2011)
administrativos durante ese mismo período 1989-1991, es notable que mientras

algunos municipios tienen altísimos porcentajes respecto del total (alrededor del
70%, en promedio) -Acapulco, Ecatepec, Naucalpan, Nezahualcóyotl, Monterrey,
Guadalupe-, casi todos los demás fluctúan del 40% al 60% -aproximadamente-,
con el caso peculiar de Chihuahua que tiene un promedio del 20%.
Volviendo a la tipología enunciada, creemos de mucha utilidad recurrir a los

promedios grupales de las 9 categorías mencionadas en párrafos anteriores, y ver
de qué manera aún en cada una de ellas se tienen comportamientos bastante
diferentes entre los municipios que las integran para los parámetros indicados.
Como puede verse, a partir de las 3 variables financieras mencionadas, hemos

tratado de caracterizar 9 amplios grupos de municipios lo cual, si bien es cierto
que nos brinda ciertas bases de homogeneización para el análisis, puede llegar
también a agrupar dentro de los mismos parámetros a municipios con diferencias
financieras notables, lo que hace recomendable ser cuidadosos con las
conclusiones y profundizar en el estudio de los municipios de cada grupo.
2.2 La distribución del poder del municipio en el sistema federal mexicano
2.2.1 El federalismo mexicano
2.2.1.1 Los orígenes del federalismo en México
El federalismo mexicano es una importación del modelo federal que se estaba

desarrollando en los Estados Unidos de América a partir de su Constitución de
Filadelfia de 1787,89 con la diferencia de que el federalismo norteamericano surge
como forma de unir lo que no estaba unido,90 a diferencia del federalismo
mexicano, que surge como forma de que siga unido lo que estaba unido.91
89
Fix-Zamudio, Héctor, "El sistema presidencial y la división de poderes en el ordenamiento
mexicano", Libro homenaje a Manuel García Pelayo, Caracas, Universidad Central de Venezuela,
1980,1.1, pp. 274 y ss.
90
Hamilton, A., Madinson, J. y Jay, J., El federalista, México, Fondo de Cultura Económica, 1994.
91
Benson Nettie, Lee, La diputación provincial y los orígenes del federalismo mexicano, México, El
Colegio de México-UNAM, 1994. Puede ser también de utilidad para el estudio de la Constitución
153
estado (2000-2011)
La diferencia de origen entre estos dos tipos de federalismos radica en que,

mientras en Estados Unidos existía la preexistencia de entidades jurídico-políticas
soberanas e independientes entre las cuales aceptaron ceder parte de su
soberanía estatal para conformar una Federación, en México la centralización, la
realidad y tradición histórico-política fueron diferentes. El centralismo había sido
siempre muy fuerte desde el origen del pueblo azteca, cuyos tlatoanis controlaban
desde el centro la vida política, económica y social de los pueblos dominados por
ellos. Con el dominio español en la Nueva España también la nueva autoridad, los
virreyes, concentraron un fuerte poder y centralizaron las decisiones políticas a la
metrópoli y a la ciudad de México.92 Durante trescientos años las políticas fueron
centralizadas93, al igual como lo había hecho el Imperio Azteca.
Mayor avance que en México, en Estados Unidos sus miembros ya gozaban de

autarquía y autonomía gubernamental (self-government) desde que eran colonias,
y al momento de su emancipación de Inglaterra surgieron a la vida política como
estados independientes de la metrópoli y entre ellos.
En México colonial, la organización era unitaria y monolítica, no gozaban de

autonomía en su régimen interior, sus órganos de gobierno eran designados por el
rey y se tenía como realidad política diferencias locales irreconciliables.
A partir de esas particularidades se establece en México el sistema federal como

una forma de mantener la unidad nacional, pues más que una forma de
distribución del poder, lo que se quiso hacer fue armonizar el juego de fuerzas
entre la capital de la República, que pretendía imponer su poder en todo el país
para unificarlo, y las áreas de poder enclaustradas en cada región o localidad del
país, las cuales eran importantes para impedir que no se separaran del territorio
nacional.
de Cádiz la siguiente obra: Cano Bueso, Materiales para el Estudio de la Constitución de Cádiz,
Madrid, Tecnos, 1989.
92
Sánchez Agesta, Luis, Curso de derecho constitucional comparado, 5a. ed., Madrid, Universidad
de Madrid, 1973, pp. 230 y ss.
93
Ai Camp, Roderic, La política en México, trad. de Stella Mastrangelo, México, Siglo Veintiuno,
1995, p. 73.
154
estado (2000-2011)
El federalismo fue la manera elegida para la realidad mexicana, diferenciándose

de la norteamericana, que surge como manera de unir lo que estaba desunido en
la práctica, pero unido jurídicamente en la colonia que tenía que seguir unida
como una especie de conservación.94
El ex-presidente del Tribunal Constitucional español, Manuel García Pelayo

distingue en este contexto el federalismo norteamericano o suizo y el mexicano,
mencionando que mientras los primeros surgieron de una vinculación jurídico-
política de Estados hasta entonces independientes, el mexicano surge como
resultado de una nueva estructura constitucional de un Estado hasta entonces
unitario.
El perfil del federalismo mexicano es centralista, y su poder giró en torno a la

figura del presidente de la República,95 sus facultades constitucionales y
metaconstitucionales96 fueron determinantes para mantener el poder centralizado,
armonizándolo con los poderes locales, pero predominando el primero sobre el
segundo. Aunque la institución formal fue copiada a la Constitución
norteamericana, el germen del federalismo mexicano97 viene influido por la
Constitución de Cádiz de 1812, donde surge la figura de la diputación provincial,
cuyo principal promotor y defensor en los debates fue el mexicano Miguel Ramos
Arizpe.98
La Constitución de Cádiz estipuló que el rey nombraría en cada provincia un jefe

superior y que en cada provincia habría una diputación provincial para promover
su prosperidad. Cada diputación provincial estaba formada por siete diputados y
serían designados por votación de manera directa por el pueblo. Este sistema de
gobierno abolía la figura del virrey para dar paso a la figura del jefe político, el cual
94
García Pelayo, Manuel, Derecho constitucional, 5a. edición, Madrid, p. 215.
95
96
Este término fue utilizado por el profesor Carpizo para señalar las facultades extra-
constitucionales de las cuales disponía el presidente de la República dentro del sistema político
mexicano, ídem, pp. 190-199.
97
Burgoa, Ignacio, óp. cit., nota 1, p. 423.
98
García Ramírez, Sergio, "Identidad y funciones actuales del federalismo mexicano," Temas de
derecho, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas 2002, pp. 106 y ss.
155
estado (2000-2011)
era el único funcionario ejecutivo de la jurisdicción en que la diputación provincial

tenía autoridad y respondía directamente ante las Cortes de España, es decir, el
jefe político de la ciudad de México (que reemplazó al virrey) carecería de jurisdic-
ción sobre otras provincias como la de San Luis Potosí o Guadalajara, por lo que
cada provincia gozaba de independencia en relación con las demás.
La Constitución de Cádiz fue de escasa vigencia en México, ya que fue

desconocida por Fernando VII, y no fue sino hasta 1820 cuando se le obligó a
restablecer su vigencia, se reinstalaron las seis provincias que se establecieron en
la Constitución para la Nueva España y se agregó en noviembre de ese año la
provincia de Valladolid. La creación de esta última provincia despertó el interés por
parte de las otras provincias de poseer su propio cuerpo provincial, resultado de
esto fue el establecimiento de diputaciones provinciales en todas las intendencias
de la Nueva España.
En este escenario y una vez obtenida la independencia de España, las

diputaciones provinciales, apoyándose en este código, lidiarían para que el
gobierno nacional de tendencias centralizadoras reconociera su existencia. Las
provincias de la Constitución de Cádiz fueron determinantes para la conformación
del federalismo mexicano99. El 28 de mayo de 1823 se presentó al Congreso el
"Plan de la Constitución Política de la Nación Mexicana". Este plan declaraba que
la nación mexicana era una República representativa y federal, pero no habló de la
soberanía de los estados, idea determinante en la visión de las provincias para
acercarse a un sistema federal.
Fue hasta el 7 de noviembre del mismo año se empezaron a celebrar las sesiones
del segundo Congreso Constituyente que aprobó el 31 de enero el "Acta
Constitutiva de la Federación Mexicana", que en su artículo 5o. adoptó la forma de
gobierno federal, y en su artículo 6o. declaró que la Federación se integraba por
estados, independientes, libres y soberanos, en lo que exclusivamente toque a su
administración y gobierno interior, y para concluir, en su artículo 7o. menciona los
99
Andrade Sánchez, Eduardo, "Comentario al artículo 40," Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos comentada, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997,1.1, p. 486.
156
estado (2000-2011)
Estados integrantes de la Federación mexicana.
Lo anterior desembocó en la Constitución Federal de los Estados Unidos

Mexicanos del 4 de octubre de 1824, la que en su artículo 4o. adoptó el sistema
federal y en el 5o. enunció cuáles eran los estados miembros.100 Esta Constitución
tuvo vigencia hasta la Constitución centralista de 1836 denominada también como
la Constitución de las Siete Leyes que convirtió a los Estados en departamentos, y
sus gobernadores estaban sujetos al ejecutivo de la nación.101
No obstante, la Constitución de 1857 vino a restablecer el sistema federal que sólo

se vuelve a interrumpir en el período del imperio de Maximiliano. Con el triunfo de
Benito Juárez se restablece la Constitución de 1857, y con ésta, el sistema
federal. A partir de este momento se inicia un lento pero sostenido proceso de
centralización del poder concentrado en las manos del presidente.
Cuando muerte de Benito Juárez, la pugna sobre la sucesión se dio en el interior

del partido liberal en la que Porfirio Díaz, mediante las armas, se apoderó de la
Presidencia de la República y estableció una dictadura que duraría hasta el
levantamiento revolucionario de 1910. El sello distintivo de la dictadura porfiriana
fue el de un control personal sobre los procesos políticos importantes, en la
decisión de la conformación de los poderes legislativo102" y judicial, así como en el
derecho de decidir quién ocuparía cada una de las gubernaturas de la Federación
y de las principales jefaturas políticas del país. Ya en el siglo XIX se venía
gestando de manera personalizada lo que de manera institucionalizada se
desarrollaría durante la mayor parte del siglo XX, como analizaremos en el
siguiente apartado.
La Revolución Mexicana acabó con la dictadura de Porfirio Díaz y sus
100
Robles Vela, Efraín, "La dinámica centralizadora de la primera etapa del federalismo," Gaceta
de Administración Pública Estatal y Municipal, núm. 16-17, pp. 47 y ss.
101
González Oropeza, Manuel, "Características del federalismo mexicano", Derecho constitucional
comparado México-Estados Unidos, México, UNAM, 1990, pp. 242 y ss.
102
Valadés, Diego, "La transición del sistema presidencial mexicano", El presidencialismo
renovado, instituciones y cambio político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, p.
330.
157
estado (2000-2011)
instituciones, dando paso a la vigente Constitución de 1917, en la que se ratifica el

principio fundamental del federalismo mexicano que dicha Constitución recoge en
su artículo 40103 estableciendo lo siguiente: "Es voluntad del pueblo mexicano
constituirse en una república representativa, democrática, federal, compuesta de
Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero
unidos en una Federación establecida según los principios de esta ley
fundamental."
2.2.1.2 El federalismo mexicano durante el siglo XX
Aunque la Constitución Mexicana definía la forma de distribución del poder en

México como federal, en esta clasificación surge el mismo interrogante del
profesor Pegoraro104: ¿puede una simple palabra incluida en el texto constitucional
inducir al estudioso a definir un ordenamiento como tal de acuerdo tan sólo con la
calificación vertida en el propio texto? Para dar respuesta a este cuestionamiento,
describiremos las principales características del federalismo mexicano del siglo
XX, las cuales están marcadas por la figura del presidencialismo mexicano y por el
dominio de un solo partido, el denominado Partido Revolucionario Institucional
(llamado originalmente Partido Nacional Revolucionario, nacido en 1929), partido
que gobernó México durante la mayor parte del siglo XX.
Después de terminada la Revolución Mexicana, el país se encontró con un

panorama en donde existían una gran cantidad de caciques locales que impedían
la instalación de las nuevas instituciones revolucionarias. Por esto, el presidente
Plutarco Elias Calles configuró y aglutinó en un partido todas las corrientes
emergidas de la revolución. Dicho partido fue alcanzando tal poder que se
convirtió en partido semioficial o completamente predominante.105 Sartori106 lo
calificó como hegemónico-pragmático, cuyo jefe fáctico era el Presidente de la
103
Tena Ramírez, Felipe, Leyes fundamentales de México 1808-1995, México, Porrúa, 1995, pp.
145 y ss.
104
Pegoraro, Lucio, "Federalismo, regionalismo, descentralización: una aproximación semántica a
las definiciones constitucionales y doctrinales", Pensamiento Constitucional, núm. 8, 2001, p. 388.
105
Carpizo, Jorge, óp. cit., nota 92, p. 190.
106
Sartori, Geovanni, Partidos y sistemas de partidos I, Madrid, Alianza Universidad, 1980, pp. 281
y ss.
158
estado (2000-2011)
República en turno.
El profesor Fix-Fierro menciona, tenía México un "sistema político autoritario y

cerrado, dominado por un partido casi único, incluyente y organizado de manera
corporativa, en que se basaban los mecanismos políticos de negociación o
autoridad".107
Así, con tal poder, el Presidente de la República designaba a los gobernadores de

los Estados,108 los que, a su vez, nombraban a los presidentes municipales,
diputados locales, y el poder judicial local, al igual que la Cámara de Diputados
estaba subordinado a él, pero éste, a su vez, al Presidente de la República que lo
había nombrado previo trámite partidista y elección en las urnas; el método era
similar para la designación de senadores y diputados federales.109
Si los gobernadores a los que Carpizo110 llamó "reyecitos" en sus Estados eran
rebeldes a los designios del centro podían ser destituidos mediante el mecanismo
constitucional de la desaparición de poderes, de acuerdo con la fracción V del
artículo 76 de la Constitución, que establecía que el Senado era facultado para
declarar, "cuando hayan desaparecido todos los poderes del Estado, que ha
llegado el momento de nombrar un gobernador constitucional".
La Constitución disponía que habría una ley reglamentaria para el ejercicio de esa
facultad del Senado, sin embargo, esa ley no se publicó hasta diciembre de 1978
y, mientras, bajo el pretexto de violaciones a las garantías de los gobernados y
supuestas situaciones de ingobernabilidad, el Presidente de la República, por
107
Fix-Fierro, Héctor, "La defensa de la constitucionalidad en la reforma judicial de 1994," La
reforma constitucional en México y Argentina, México, Centro de Estudios Constitucionales México
Centroamérica-UNAM-Corte de Constitucionalidad de Guatemala-Procuraduría de Derechos
Humanos de Guatemala-Procuraduría de Derechos Humanos de Guatemala, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 1996, p. 49.
108
Fix-Zamudio, Héctor, óp. cit., nota 86, pp. 278 y ss.
109
El cuerpo legislativo estaba formado por funcionarios que directa o indirectamente designaba el
presidente, ya fuera como candidatos o formando parte en las listas de diputados plurinominales
facultad que tenía como jefe nato del partido. Cfr. Valadés, Diego, "Algunas características del
sistema político mexicano", Revista de Estudios Políticos, Madrid, núm. 15, mayo-junio de 1980, p.
12.
110
Carpizo, Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, 10a. ed., México, Porrúa, 1997, p. 238.
159
estado (2000-2011)
medio del Senado, se deshizo de los gobernadores incómodos.111 Esto es, que
cuando un gobernador no se subordinaba a las decisiones presidenciales, éste
hacía uso de los senadores en cuya cámara siempre tuvo mayoría cualificada de
dos terceras partes, hasta las elecciones de 1997.112
Los senadores tenían el poder discrecional de declarar desaparecidos los poderes

y de elegir un gobernador provisional, mecanismo también utilizado para la
eliminación de enemigos políticos o gobernadores no gratos designados por otro
presidente de la República.113 De esta forma, el Senado tuvo manos libres para
hacer desaparecer poderes en los estados de la República. La solicitud, antes de
publicada la ley, regularmente fue presentada por el secretario de gobernación,
pero la ley reglamentaria de 1978 no legitimaba al Poder Ejecutivo para promover
la desaparición de poderes, aunque en la práctica política, el presidente de la
República se valía de algún diputado o senador de su partido para la promoción
de este mecanismo; recordemos que éstos le debían lealtad personal y
partidista114 (el artículo 3o. de la LRA 76 fija dos diputados o senadores para
realizar la solicitud).115
Aunque el presidente no estaba legitimado para proponer la desaparición de

poderes, sí podía proponer quien sería el gobernador provisional ya que el artículo
2o. de la Ley Reglamentaria de la fracción V del artículo 76 de la C.M. establecía
que, el Senado nombrará un gobernador provisional, de la terna que para tal
efecto le presente el Ejecutivo.
Durante esta etapa, el Poder Legislativo estaba supeditado al Ejecutivo,116 por lo
111
112
Sin embargo, mantuvo la mayoría absoluta con 77 senadores, que significó el 60.16% de los
escaños frente a 51 senadores de la oposición.
113
Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 6a. ed., México, Porrúa, 1998, p. 407.
114
Burgoa, Ignacio, óp. cit., nota 1, p. 464.
115
Este mecanismo constitucional fue utilizado 16 veces durante el periodo de Adolfo de la Huerta,
8 veces en el de Lázaro Cárdenas, 7 veces Calles y Portes Gil, 6 veces Obregón, 4 veces
Carranza, 3 veces Ávila Camacho, 2 veces Echeverría y una vez Abe- lardo Rodríguez, Alemán,
Ruiz Cortines, López Mateos y Díaz Ordaz. Cfr. López Moreno, Javier, La reforma política en
México, México, Centro de Documentación Política, 1979, p. 27.
116
Al respecto de la desaparición de poderes en México también puede verse la obra de González
Oropeza, Manuel, La intervención federal en la desaparición de poderes, México, UNAM, 1987.
160
estado (2000-2011)
que los pesos y contrapesos en los poderes no funcionaron,117 ya que siempre

tuvo mayoría cualificada el partido del presidente, y no fue hasta el final de la
última década del siglo XX cuando la oposición logró quitarle esta mayoría.
Para Miguel Carbonell, el sistema federal mexicano se quiebra por dos razones: la
primera es eminentemente jurídica, consistente en las múltiples reformas
realizadas al artículo 73 constitucional,118 promovidas la mayoría de veces por el
presidente de la República, las cuales fueron en detrimento de las entidades
federativas y en beneficio del fortalecimiento y ensanchamiento de las facultades
asignadas a la Federación. Y la segunda razón fue la falta de financiamiento por
parte de la Federación para la realización de las competencias de las entidades
federativas. Ya que como este autor menciona, de nada sirve la asignación de
competencias sin los medios económicos suficientes para cumplirlas.119
En este escenario, otro rasgo distintivo del presidencialismo fue el control por
parte de su partido de las organizaciones de masas,120 es decir, el poder del
partido no era el poder de sus afiliados de forma individual, sino que su poder se
fundaba en las organizaciones de masas de obreros, burócratas, campesinos,
trabajadores del sector terciario, profesionales y pequeños propietarios de tierras.
De estas áreas estaban formados sus tres sectores básicos: el obrero, el
campesino y el popular. Las anteriores organizaciones eran las interlocutoras de
sus integrantes ante los funcionarios del gobierno, los que eran del mismo partido
político y los cuales otorgaban su respaldo y apoyo, pero los que a su vez pedían
a los líderes de estas centrales el voto de sus agremiados para su partido en las
elecciones, como una especie de feudo partidista.
El "clientelismo" fue otro fenómeno que fomentó el centralismo, que también giró
117
Valadés, Diego, "El poder legislativo mexicano", Revista de Estudios Políticos, Madrid, núm. 4,
julio-agosto de 1978, pp. 33 y ss.
118
Aproximadamente 40 reformas desde 1917.
119
Carbonell, Miguel, "El Estado federal en la Constitución mexicana: una introducción a su
problemática", Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 91, www.juridicas. unam.
mx/publica/rev/boletin/cont91/art/art4. htm.
120
Meyer, Lorenzo, "Las presidencias fuertes. El caso de la mexicana", Revista del Centro de
Estudios Constitucionales, México, núm. 13, septiembre-diciembre de 1992, p. 59.
161
estado (2000-2011)
en torno al presidente de la República, cuyo poder no sólo era constitucional sino

también metaconstitucional. Es en esta última clasificación donde ubicamos al
"clientelismo", poder fáctico que consistía en utilizar una serie de potestades
informales para influir en la decisión de los gobernadores y otros funcionarios.
Tales mecanismos podían ser aplicados por el aparato de seguridad nacional o
por el poderoso partido del presidente de la República. El poder que tenía el
presidente en la asignación de recursos, ya fueran otorgados legal o
discrecionalmente a las entidades de la República, servían de premio o de castigo
a los gobiernos de los estados.
De esta manera, otra característica del "clientelismo" consistía en que al ser el

presidente de la República el jefe nato del partido, de él dependía el futuro político
tanto de presidentes municipales, diputados, senadores y también el de los
gobernadores de los estados, por lo que el funcionario que quisiera seguir
escalando posiciones políticas dependía en gran medida del apoyo del presidente,
el cual también mediante esta prerrogativa premiaba o castigaba según la lealtad
del funcionario.
La facultad de designación de su sucesor121 también fue uno de los principales

rasgos, si no es que el principal del presidencialismo mexicano, lo que de forma
indirecta también repercutía en el sistema federal mexicano, ya que la constante
fue que el presidente hacía la designación regularmente entre los miembros de su
gabinete, hecho que significó para los políticos mexicanos que quisieran hacer
carrera política la necesidad de llegar al centro y desde ahí hacer política.122
Ejemplo de ello fue que la mayoría de los presidentes del México
posrevolucionario elegidos constitucionalmente hacían su trayectoria previa a la
elección en la capital de la República, situación que cambió en las elecciones del
2000, cuyo cargo del candidato ganador anterior a la elección fue el de
gobernador del estado de Guanajuato.
121
122
Sobre el tema son importantes las propuestas para la transición del sistema político mexicano
que realizó Cárdenas Gracia, Jaime en su artículo "Diseños constitucionales para la transición",
Problemas actuales del derecho constitucional. Estudios homenaje a Jorge Carpizo, México,
UNAM, 1994, pp. 69-96.
162
estado (2000-2011)
El federalismo mexicano mantuvo este panorama hasta la década de los ochenta,

cuando el avance y triunfo de partidos de oposición sirvieron para que reviviera el
espíritu de la división de poderes y también el sistema federal. A partir de 1989, la
capacidad fáctica de designar a los gobernadores de los estados por parte del
presidente fue cambiando cuando en este año, por primera vez, un partido de
oposición gana una elección en el estado de Baja California,123 aunque ya
después de la elecciones presidenciales de 1988 la oposición comprendió que
podía ganar y que era opción de gobierno. A partir de ese momento, los partidos
de oposición empezaron a obtener posiciones de poder en los estados de la
República, ya que hasta ese momento sus victorias se limitaban a algunos
municipios.124 Con este fenómeno, los partidos de oposición se dieron cuenta que
tenían ya opciones reales de acceso al poder.125
Otra cualidad, principal del presidencialismo, es la de elegir a su sucesor, también

se vio ya limitada en las consultas internas del partido del presidente; sin embargo,
su influencia fue todavía determinante en la elección del candidato presidencial
para las elecciones del 2000.
El presidencialismo autoritario mexicano y la centralización del poder en torno a él

y al partido, logró, entre otras cosas, el sistema político más estable de América
latina durante el siglo XX.126 La estabilidad que logró el sistema político mexicano
y su permanencia por tanto tiempo en el poder se debió, entre otros factores, al
123
El Partido Acción Nacional, durante la década de los ochenta, se convirtió en el vínculo de
protesta anti-centralista de los estados en contra del gobierno federal y de las medidas que éste
había ejercido en detrimento de la autonomía estatal, al respecto del tema puede verse Loaeza,
Soledad, El Partido Acción Nacional: la larga marcha, 1939-1994. Oposición leal y partido de
protesta, México, Fondo de Cultura Económica, 1999. Y el artículo "El tripartidismo mexicano ¿un
arreglo inestable?", Revista de Estudios Políticos, nueva época, núm. 107, enero-marzo de 2000.
124
En 1988 el PRI tenía prácticamente el monopolio en lo que a municipios se refiere, ya que sólo
39 municipios eran gobernados por partidos distintos al PRI, 1.63% del total de los municipios
mexicanos. Cfr. Lujambio, Alonso, El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización
mexicana, México, Océano, 2000, p. 82.
125
También es importante comentar que desde distintos foros se presionaba para alcanzar un
verdadero federalismo, entre los foros que se desarrollaron destaca el realizado en Guadalajara
(Jalisco), durante los días 29, 30, 31 de marzo de 1995 y sus propuestas enumeradas en las pp.
427-438 de las memorias del foro Hacia un auténtico federalismo.
126
Meyer, Lorenzo, óp. cit., nota 117, p. 62.
163
estado (2000-2011)
sistema de recambio de cuadros políticos en los puestos de poder,127

consecuencia de la decisión política fundamental de la no-reelección de los
puestos de elección popular,128 pero principalmente el del presidente de la
República.129
2.2.1.3 El federalismo mexicano a inicios del siglo XXI
A partir de las elecciones de 2 de julio de 2000 se terminó con más de siete

décadas de dominio del Partido Revolucionario Institucional, partido que como ya
observamos, logró controlar y centralizar el poder en México, a cuyo alrededor giró
la vida y destino, tanto de gobiernos estatales, municipales y la de los Poderes
Legislativo y Judicial. Sin embargo, aunque ésta fue la fecha en que la oposición
obtuvo el poder en la presidencia de la república, en ese momento la oposición al
PRI ya gobernaba casi la mitad de la población nacional a nivel de entidades
federativas y municipios,130 y también controlaba algunas de las legislaturas
estatales (asambleas legislativas de los estados federados).
El cambio de partido en las elecciones ya se venía gestado lenta pero

consistentemente. Las reformas políticas fueron producto de la presión de la
sociedad y de los partidos políticos al gobierno para que liberara su control sobre
el sistema electoral. Así también, las crisis económicas de 1982, 1988 y 1994-
1995, la crisis electoral de 1988, el rompimiento generacional, los variados
escándalos de corrupción e impunidad, el sentimiento psicológico de un cambio
que ayudara a resolver problemas que se venían agravando, el crecimiento de la
127
También al respecto puede verse la monografía de de la Madrid Hurtado, Miguel, El ejercicio de
las facultades presidenciales, México, Porrúa-UNAM, 1998.
128
El profesor Jorge Carpizo advierte que el principio de no reelección es la base y corazón del
orden constitucional mexicano. Y sigue diciendo, "es nuestra evolución y resultado de experiencias
políticas que están presentes y nos condicionan a no cometer un error político garrafal: olvidarnos
de las crisis y el fenomenal costo político que hemos pagado cuando nuestros presidentes han
podido reelegirse". Cfr. Carpizo, Jorge, "México: ¿sistema presidencial o parlamentario?", Revista
Mexicana de Derecho Constitucional, julio-diciembre de 1999, www.jurídicas, unam.
mx/publica/rev/cconst/cont/l/art/art3. htm.
129
En México, se prohíbe terminantemente la reelección del presidente de la República, artículo 83
CM. Sin embargo, se permite la reelección siempre que no sea para un periodo continuo de
presidentes municipales, diputados y senadores. Cfr. Valadés, Diego, óp. cit., nota, 106, p. 12.
130
Hacia mayo de 1999 el PAN gobernaba 33.10% de toda la población que vive en municipios y el
PRD 12.33%. Cfr. Lujambio, Alonso, óp. cit., nota 121, p. 85.
164
estado (2000-2011)
opinión pública y el fortalecimiento de los partidos políticos sólo fueron algunos de

los elementos que influyeron para romper con el régimen de partido de Estado que
se tenía en México.131
Sin embargo, lo principal de la alternancia es que se le quitó al Partido

Revolucionario Institucional a su eje de poder, jefe nato y columna vertebral del
sistema político mexicano, es decir, el presidente de la República.
En este escenario, el federalismo mexicano del siglo XXI se renueva a través de la

reactivación de los poderes legislativo y judicial,132 ya que éstos gozaron de
importantes reformas y fortalecimiento en la última década del siglo XX. En primer
lugar, el fortalecimiento del poder legislativo tuvo un avance lento, que se aceleró
a partir de las elecciones del año 1988, cuando la Cámara quedó integrada casi
por mitades y ningún partido contó con la mayoría cualificada para reformar la
Constitución, así como el ingreso de cuatro senadores de oposición a la Cámara,
la cual hasta ese momento había sido unipartidista, dio dinamismo y debate al
interior del Congreso de la Unión.133
El segundo hecho importante fueron las elecciones de 1997 en las que el PRI
perdió por primera vez la mayoría absoluta y por primera vez en el Senado ningún
partido contó con el 66% de dicha cámara para aprobar reformas constitucionales
o el nombramiento de un gobernador provisional de un Estado, cuando se
desaparecieran poderes. Entre 1988 y 1997, toda reforma constitucional tuvo que
ser aprobada por dos o más partidos y a partir de 1997,134 no sólo las reformas
constitucionales, sino toda decisión legislativa tuvo que ser aprobada por dos o
más partidos políticos.
131
Valadés, Diego, óp. cit., nota 99, pp. 337 y ss.
132
Al respecto del papel del Poder Legislativo y del federalismo en cambio político y debilitamiento
de la figura presidencial así como el centralismo político mexicano puede verse también en
Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso en el cambio político de México, México, UNAM, 1995.
133
De estos cuatro senadores, dos eran por el Distrito Federal y dos por el estado de Michoacán,
representantes del Frente Democrático Nacional, alianza que presentó a Cuauhtémoc Cárdenas a
la Presidencia de la República.
134
La configuración de la Cámara de Diputados en la legislatura 1997-2000 quedó integrada de la
siguiente manera: el PRI 239 diputados, el PRD 125, el PAN 121, PVEM 8 y el PT 7. Cfr. Lujambio,
Alonso, óp. cit., nota 121, p. 40.
165
estado (2000-2011)
Después de las elecciones del 2003135, ninguno de los partidos políticos

representados cuenta con mayoría absoluta (aunque el PRI cuenta con la mayoría
relativa, sin embargo, se dio una fractura dentro de la bancada de este partido, el
cual, por primera vez en su historia voto dividido la Ley de Ingresos para 2004)
que le permita realizar cambios constitucionales o substanciales en las políticas
nacionales, por lo que la facultad negociadora tiene que ser aplicada por parte del
Poder Ejecutivo si quiere que su iniciativas sean aprobadas.
El Poder Legislativo por su parte, ha venido ejerciendo cada vez más sus
facultades constitucionales, las cuales habían sido letra muerta, además los
diputados cada vez están más atentos a las acciones del presidente de la
República, por lo que le han delimitado y controlado su poder ejerciendo un
verdadero contrapeso al ejecutivo, todo esto debido a la conformación
pluripartidista de las cámaras.136
El Poder Judicial es el otro poder que está jugando un papel primordial en la actual
armonización del federalismo mexicano. Este poder se empezó a fortalecer a partir
de las reformas constitucionales del 15 de enero de 1988,137 las cuales
convirtieron a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en casi un tribunal
constitucional asignándole más funciones de tribunal intérprete de la
constitucionalidad que de tribunal de casación, descargando hacia los tribunales
colegiados de distrito la mayor parte de los amparos directos. Asimismo, se
profesionalizó la carrera judicial, se incrementó el número de juzgados de distrito y
de tribunales de circuito.138
La reforma más importante llegó el 31 de diciembre de 1994,139 cuando se le
135
Actualmente (2003-2006) la configuración por partido de la Cámara de Diputados se encuentra
de la siguiente manera: PRI 223, PAN 150, PRD 97, PVEM 17, PT 6, Convergencia 5 y 2 diputados
sin partido.
136
Carpizo, Jorge, "Veintidós años de presidencialismo mexicano: 1978-2000. Una recapitulación",
Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm. 100, enero-abril de 2000. pp. 5 y ss.,
www.juridicas.unam.mx/publica/boletin.
137
Fix-Zamudio, Héctor, "Las recientes trasformaciones del régimen presidencial mexicano", VI
Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, 1992, pp. 216 y ss.
138
Sánchez Bringas, Enrique, Derecho constitucional, 8a. ed. México, Porrúa, 2003, p. 493.
139
Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y
166
estado (2000-2011)
reconfiguró al darle nueva integración al Pleno, se creó el Consejo de la Judicatura

Federal con facultades de carácter administrativo. Pero la más representativa
reforma, relacionada con nuestro estudio, fueron las garantías constitucional-
procesales para la defensa de la Constitución, dichos procesos son las
controversias constitucionales y la acción de inconstitucionalidad.140 Esta reforma
dio origen a la ley reglamentaria del artículo 105 para su fracción I y II publicada el
11 de mayo de 1995.
Con la reglamentación al artículo 105 se dio certidumbre y reglas claras para la

interposición de demandas de controversias constitucionales y acciones de
inconstitucionalidad, ya que anteriormente la Suprema Corte de Justicia de la
Nación aplicaba el Código Federal de Procedimientos Civiles. Las controversias
constitucionales aunque existían ya en el texto Constitucional fueron escasamente
utilizadas por la falta de su reglamentación.141
En estas reformas se le suprimieron a la Suprema Corte algunas de las

competencias de materia no constitucional que le impedían cumplir sus funciones
como máximo Tribunal e intérprete único de la Constitución y es en esta
transformación donde se le reafirma la jurisdicción de resolver los conflictos de
competencia, así como donde se le da la facultad de conocer de las acciones de
inconstitucionalidad, recurso innovador de esta reforma que vendrá a dar
certidumbre a todos los integrantes de la Federación, así como a las minorías
parlamentarias.
Después de este hecho, la Suprema Corte resuelve los conflictos entre entidades,
órganos y entre poderes con un criterio jurídico y no político, como venía
sucediendo, con excepcionales casos hasta antes de la reforma y donde tiene la
comparado, México, Porrúa, 1999, pp. 762 y ss.

140
Fix-Zamudio, Héctor, Estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento mexicano, 2a.
ed., México, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, 1998, pp. 86 y ss.
141
Es importante ver la descripción de la realidad del federalismo mexicano (en especial el inciso
g) que realiza Cárdenas Gracia, Jaime en el "Comentario al artículo 116", Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos Comentada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
1997, p. 1183.
167
estado (2000-2011)
posibilidad de invalidar normas generales con efectos generales.142 La reforma y

los mecanismos constitucionales-procesales son un punto estratégico de nuestra
investigación que abordaremos con amplitud en la tercera parte del trabajo.
La relación de trabajo entre el poder central y los gobiernos de los estados

también ha cambiado. Primeramente, por la pérdida de la presidencia de la
República por parte del PRI, hecho con el que se rompió el poder de influir en las
decisiones del partido por parte del jefe nato en la designación de los candidatos a
gobernadores (aunque este mecanismo se empezó a desmantelar a partir de
1989, cuando los partidos de oposición tuvieron opciones reales de acceso al
poder, en 1999 la oposición al PRI ya tenía 10 ejecutivos en los estados de la
República).143 Esto ha llevado a que la dirigencias nacionales se fortalezcan frente
al Ejecutivo de la República y sería de gran beneficio para las dirigencias estatales
que adquieran una independencia también frente a las decisiones de los
gobernadores.
Las relaciones entre el presidente de la República y los gobernadores de los

estados también han cambiado debido a que ya no existe la lealtad personal ni
partidista al presidente.144 En la actualidad la mayoría de los gobiernos estatales
están gobernados por partidos distintos al del actual presidente, cuyo partido es el
Partido Acción Nacional, incluso cuentan con una asociación de gobernadores que
los agrupa y los coordina, siendo su principal objetivo el tener un contrapeso frente
al poder central que les permita lograr una mayor autonomía y mayor equilibrio en
el reparto de los recursos fiscales y competencias políticas.
La distribución del poder en México durante el presente siglo dependerá en gran

medida de la consolidación de la democracia, el fortalecimiento del sistema de
partidos, la capacidad de negociación del Ejecutivo con el Legislativo y con los
gobernadores de los estados para llegar a acuerdos políticos. Pero sobre todo,
142
Carbonell, Miguel, óp. cit., nota 116, p. 12.
143
Lujambio, Alonso, óp. cit., nota 121, p. 103.
144
Se desmoronó la dualidad que había mantenido el sistema político mexicano entre presidente y
partido durante la mayor parte del siglo XX. Para mayor abundamiento véase a Cosío Villegas,
Daniel, El sistema político mexicano, México, Joaquín Mortiz, 1972.
168
estado (2000-2011)
dependerá del fortalecimiento del estado de derecho, ya que, como advirtió el

profesor Carpizo, en México se vivió durante mucho tiempo en un estado de orden
pero no en un estado de derecho. Partiendo de la premisa anterior, el papel de la
Suprema Corte es determinante para armonizar el federalismo mexicano, así
como los intereses centralistas frente a los intereses localistas, en donde el único
parámetro de juicio tiene que ser la Constitución mexicana.
2.2.1.4 La configuración constitucional del federalismo mexicano
Como lo comentamos, en México se ha tenido un federalismo con atributos y

elementos propios y singulares que se han ido formando a lo largo de su historia,
el sistema federal quedó configurado en la vigente Constitución de Querétaro de
1917, en los artículos 40, 41, 43, y 124. En estos artículos se encuentran los
principios básicos del federalismo mexicano.
De la lectura del artículo 41 en relación con el artículo 133 y en concordancia con

el 124 de la Constitución se interpreta que los estados son los que crean la
Federación y los que autorizan que facultades le corresponden y otorgan al pacto
federal y a los funcionarios federales.145
En el artículo 40 de la Constitución se establecen los rasgos y principios básicos

de la organización política del Estado mexicano, al expresar su voluntad de
constituirse en una república representativa, democrática y federal; además
establece la soberanía de los estados que integran la Federación en todo lo
145
Artículo 41: "El pueblo ejerce su soberanía por medio de este artículo de los Poderes de la
Unión, en los casos de las competencias de éstos, y por los Estados en los que toca a sus
regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución
federal y las particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las
estipulaciones del pacto federal". Artículo 133: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la
Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y
que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley
Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, Leyes y
tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en la Constitución o en las
leyes de los Estados". Artículo 124: "Las facultades que no están expresamente concedidas por
esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas para los Estados".
169
estado (2000-2011)
relacionado a su régimen interior.
De la lectura del artículo observamos que la Constitución mexicana habla de

Estados libres y soberanos, situación que no podemos concebir técnicamente, ya
que por soberanía146 se entiende el poder inalienable, imprescriptible e indivisible,
que le permite independencia internacional y supremacía nacional, consecuencia
de la exteriorización de la voluntad política individual de los ciudadanos, fruto de la
igualdad y libertad de todos éstos.147
No obstante el término y concepto de soberanía se ha transformado por los

constantes cambios sociales y políticos, pero sobre todo económicos, de los
cuales el mundo contemporáneo ha sido testigo. La globalización y la creación de
bloques comerciales han repercutido en la tradicional concepción de soberanía, ya
que cada vez más los estados nacionales no solamente ceden soberanía
económica y jurídica sino también política.148
Algunos autores admiten la soberanía como una situación histórica y hablan de

estados pluralistas en contraposición a estados soberanos, esto es, consecuencia
de la formación de otros centros de poder alternativos y concurrentes con el
Estado y de la progresiva institucionalización, que integran figuras supra,
nacionales,149 así como derechos de los individuos que pueden ser exigidos en
tribunales internacionales.150 La soberanía emana de la magnitud de los fines que
146
Bodino concebía al rey como soberano absoluto, porque poseía la autoridad suprema e
independiente y no era regulado ni equilibrado por ningún otro poder. El autor entendía por
soberanía el poder supremo de una nación, que este autor justificaba y depositaba en el rey o
soberano, la intromisión de poder externo al del soberano en la nación era entendido como
violación a la soberanía. Cfr. Bodino, Juan, Los seis libros de la República, Madrid, Tecnos, 1985,
pp. 47 y ss.
147
véase también a Rousseau, Juan Jacobo, El contrato social, trad. de Fernando de los Ríos,
Madrid, Espasa Calpe, 1929.
148
Kaplan, Marcos, "La soberanía estatal-nacional: retos e interrogantes", Problemas actuales del
derecho constitucional. Estudios homenaje a Jorge Carpizo, México, UNAM, 1994, pp. 225 y ss.
149
a este respecto, el profesor Pérez Calvo advierte que la aparición de nuevos actores tanto
públicos como privados ha traído lo que se ha dado en llamar la relativización de la centralidad del
Estado en el sistema internacional y establece algunos ejemplos como el desmantelamiento de
fronteras, la ciudadanía europea así como la moneda única en la Unión Europea. Cfr. Pérez Calvo,
Alberto, "Las trasformaciones estructurales del Estado-Nación en la Europa Comunitaria", Revista
de Estudios Políticos, núm. 99, enero-marzo de 1998, p. 13.
150
Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil, Madrid, Editorial Trotta, 1997, p. 11.
170
estado (2000-2011)
persigue el Estado, de aquí que los verdaderos límites de la soberanía no sean

límites artificiales impuestos, sino que se encuentran en la raíz misma del Estado,
en sus fines. En concreto, la soberanía es la facultad de autodeterminación de los
pueblos en lo exterior e interior.
Como vimos, el concepto de soberanía se modifica en lo político y económico con

el paso del tiempo y de los acontecimientos, pero en lo jurídico es un concepto
absoluto, de ahí nuestra visión de que los estados de la Federación formalmente
son autónomos y no soberanos frente al Estado mexicano, el cual, es en su
conjunto el que ostenta la soberanía frente a otros estados nacionales.151
A pesar de que prácticamente y técnicamente los estados sean autónomos en el

ámbito de sus competencias que les son reservados a ellos en la Constitución,
ningún estado se plantea apelar al término "soberanía" que la Constitución
enuncia para buscar una independencia más allá del campo de acción que la
Constitución y la realidad política mexicana le otorgan.
El artículo 41 de la Constitución se vuelve a mencionar el término de soberanía al

indicar que el pueblo mexicano "ejerce su soberanía por medio de los Poderes de
la Unión y por los estados en lo que toca a sus regímenes interiores." Y hace la
aclaración, que esa "soberanía estará supeditada a la Constitución Federal." Las
Constituciones de los estados en ningún caso podrán contravenir el pacto
federal".152 En tal contexto la decisión política del pacto federal vuelve a aparecer y
151
Algunos autores como Andrade Sánchez son de la convicción que los estados de la Federación
mexicana son soberanos en el ámbito de sus competencias como la de otorgarse una Constitución
estatal o el de elegir a sus gobernantes. No coincidimos con su opinión, ya que la soberanía del
Estado mexicano está cimentada en su conjunto en la Constitución y en el pacto federal que fue lo
que la originó, por lo que ningún estado de la Federación a título individual podrá ser soberano
frente a otros Estados soberanos nacionales desde el punto de vista del concepto jurídico de
soberanía. Cfr. Andrade Sánchez, Eduardo, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
comentada, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, pp. 486 y ss.
152
Burgoa difiere de la teoría de la cosoberanía enarbolada por Calhoun, Seidel, Tocqueville, Weitz
para el caso mexicano y manifiesta que, para que esta teoría tenga fundamento, se necesita que
previamente los estados que ceden su soberanía a la Federación la hayan tenido plenamente,
como sucedió en Norteamérica donde los estados contaban con libertad soberana e independiente
171
estado (2000-2011)
la supremacía constitucional como fórmula armonizadora del federalismo.
Otro forma del federalismo mexicano, es la participación mediante el Senado y de

sus legislaturas estatales en las reformas al texto constitucional, por lo que en
cada reforma constitucional necesita de la aprobación de las asambleas locales,
es decir, que dentro del sistema federal mexicano la sola voluntad de los poderes
federales no basta para modificar la Constitución, sino que es necesaria la
concurrencia de la mayoría de estados para alterar la Constitución (atributo de los
sistemas federales). Éste es el principal acto en donde las partes de la Federación
refrendan su unión y la soberanía nacional, implícita y depositada en todos sus
integrantes. El gobierno federal es obra de la Constitución, no tiene por sí solo el
derecho a reformarla, la facultad la tienen los ciudadanos de los estados de la
Federación por medio de los cuerpos colegiados que es en su conjunto donde se
encuentra la soberanía nacional y el poder de reforma.153
2.2.1.7 Comentario a los artículos 42 y 43 constitucionales
El artículo 42 de la Constitución hace una descripción de lo que comprende el

territorio mexicano, en el que incluye las islas, arrecifes, cayos de mares
adyacentes, plataforma continental y los zócalos submarinos de islas, cayos y
arrecifes, aguas de los mares territoriales y el espacio situado sobre territorio
nacional con las excepciones y modalidades que establezca el derecho
internacional. Mientras que el artículo 43 de la Constitución enumera cada uno de
los treinta y un estados que integran la Federación mexicana, así como al Distrito
Federal.
preexistente, situación contraria al nacimiento del federalismo mexicano como ya abordamos. Cfr.
Burgoa, Ignacio, óp. cit., nota 1, pp. 410 y 411. Sobre este tema se puede ver La democracia en
América, óp. cit., nota 2, pp. 139 y 140. Véase también su conferencia sobre el "Federalismo
mexicano" en Carpizo, Jorge (coord.), Las experiencias del proceso político constitucional en
México y España, UNAM, 1979, pp. 281 y ss. En esta conferencia el profesor Burgoa propone se
elimine de la Constitución la denominación de "libres y soberanos" cuando ésta se refiera a los
Estados de la República y argumenta que los Estados dentro de un sistema federal no pueden ser
libres ni soberanos, ya que el único soberano es el pueblo y sostiene que la soberanía no se puede
dividir.
153
Bryce, Jaime, La República norteamericana, trad. de Adolfo Buylla y Adolfo Posada, Madrid, La
España Moderna, 1913, t. II, pp. 131 y ss.
172
estado (2000-2011)
El artículo 124 de la Constitución expresa que: las "facultades que no estén

expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales, se
entienden reservadas a los estados". La Constitución mexicana sigue el principio
norteamericano en lo referente a la siguiente parte: "Que todo lo que no esté
reservado a la Federación se entiende que es de competencia estatal", con un
rasgo singular de la Constitución mexicana, en su texto agrega el término
"expresamente" a diferencia del texto norteamericano que lo realiza taxativamente:
154
"Los Poderes que la Constitución no delega a los Estados Unidos ni prohíbe a
los estados, quedan reservados a los Estados respectivos o al pueblo155.
Para entender y delimitar el artículo 124, analizaremos el sistema de

competencias en México, utilizando la clasificación realizada por Bryce156 y
completada y adaptada al sistema de competencias mexicano por el profesor
Jorge Carpizo.157 La clasificación se expondrá en los siguientes apartados.
2.2.1.9 Facultades atribuidas a la Federación
Los poderes atribuidos a la Federación son delegados, enumerados y definidos en

la Constitución, en el caso de la Constitución mexicana, los encontraremos de
forma expresa en el artículo 73 de la misma. Si los poderes no le han sido
otorgados por los estados en la Constitución, la Federación no tiene por qué
adquirirlos, ya que ésta es una creación artificial que no puede retener más que lo
que los estados le han conferido en la Constitución. Estas facultades también son
154
Sin embargo, aunque el gobierno federal se encuentre limitado por lo que taxativamente la
Constitución le haya conferido, sus poderes se extienden y ensanchan hasta los necesarios y
adecuados para el ejercicio efectivo de las facultades expresas o taxativas, ocurrido así desde el
caso McCulloch vs. Maryland. Cfr. Schwartz, Bernard, El federalismo norteamericano actual, trad.
de Juan Manuel Ruigómez, Madrid, Civitas, 1993, pp. 21 y ss.
155
Enmienda X aprobada en 1791 a la Constitución de los Estados Unidos de América. Cfr.
Cascajo Castro, José Luis y García Álvarez, Manuel, Constituciones extranjeras contemporáneas,
Madrid, Tecnos, 1994, p. 75.
156
Bryce, Jaime, óp. cit., nota 150, pp.114 y ss.
157
Carpizo, Jorge, "Comentario al artículo 124 de la Constitución", Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones jurídicas, 1997,
p. 1302.
173
estado (2000-2011)
llamadas facultades delegadas por el profesor Sánchez Bringas.158
2.2.1.10 Facultades atribuidas a las entidades federativas
Son autónomos los estados de la Federación en la esfera que la Constitución les

asegura y tienen la misma facultad de ejercer su derecho de la misma forma que
lo hace la Federación en al ámbito de sus competencias. El pueblo ha cedido
parte de su autoridad suprema al gobierno de la Federación y otra parte al
gobierno del estado, con la diferencia que las facultades asignadas a la
Federación tienen que estar definidas de manera expresa, pero, tratándose de los
estados, sus facultades son también expresas así como residuales ya que lo que
no esté reservado para la Federación es competencia de los estados (también son
llamadas facultades reservadas).159
2.2.1.11 Facultades prohibidas a la Federación
El gobierno federal sólo podrá ejercer las facultades que le asigne expresamente
la Constitución (artículo 124) asimismo, se entiende que la cláusula residual que
es característica del sistema federal tanto mexicano como estadounidense160 le
permite al Estado asumir todas las competencias que no le estén reservadas a la
Federación, por lo que éstas le estarán prohibidas al gobierno federal si no se le
asignan expresamente.
La Constitución mexicana, en el artículo 115, hace un listado de facultades y

competencias que se le tienen que asegurar al municipio por parte de la
Federación y del Estado, por lo que se concluye de la lectura de los artículos 124,
115 y 122, que, las facultades que no estén expresamente concedidas por la
Constitución a la Federación, a los municipios o al Distrito Federal, se entienden
reservadas a favor de los estados y prohibidas a la Federación.
158
El Profesor Sánchez Bringas las llama reservadas porque fueron las que los estados
mantuvieron para ellos y no cedieron a la Federación. Cfr. Sánchez Bringas, Enrique, óp. cit., nota
135, p. 315.
159
Ibídem.
160
Schwartz, Bernard, óp. cit., nota 151, pp. 20 y ss.
174
estado (2000-2011)
2.2.1.12 Facultades prohibidas a las entidades federativas
Las prohibiciones las encontramos en el artículo 115 y nos menciona que serán
prohibidas a los estados las facultades delegadas a la Federación y a los
municipios,161 que enlista las facultades exclusivas para los municipios. En el
artículo 117 se enumeran las prohibiciones absolutas para los estados, al expresar
en su encabezado: "Los estados no pueden en ningún caso", y en el artículo 118,
se establecen las prohibiciones relativas, su encabezado dice: "[Los estados]
tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión...".
Como ejemplo es el artículo 73 XVIII de la carta magna que señala que el

Congreso de la Unión tiene facultad para establecer casas de moneda, fijar las
condiciones que ésta debe tener y dictar reglas para determinar el valor relativo a
la moneda extranjera. Esta facultad no se asignó al Congreso de la Unión de
manera exclusiva, pero los estados no pueden realizarla porque se lo prohíbe el
artículo 117.III constitucional, que expresa lo siguiente: "...los Estados no pueden
en ningún caso: III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas, ni papel
sellado..."
2.2.1.13 Facultades coincidentes
Coincidentes son cuando, tanto la Federación como las entidades federativas

tienen capacidad para legislar en ciertas materias; sin embargo, esa capacidad
puede ser amplia o restrictiva. Es amplia cuando se faculta tanto a la Federación
como a los estados para legislar sobre cierta materia. Ejemplo de esta facultad la
encontramos en el artículo 117 que establece: "El Congreso de la Unión y las
legislaturas de los Estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir
el alcoholismo".
Las facultades son restrictivas cuando se faculta también a ambas, pero se

concede a una de ellas la atribución de fijar las bases y los criterios de la división
161
Gámiz Parral, Máximo, Derecho constitucional y administrativo, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 293 y 294.
175
estado (2000-2011)
de esa facultad.162 Ejemplo de ello es la materia de salud, en la que la Federación

regula la salubridad general y las entidades de la Federación sobre su salubridad
local (artículo 73, fracción XVI).
2.2.1.14 Facultades coexistentes
En esta facultad coexisten la facultad legislativa tanto para la Federación como

para las entidades estatales, es decir, una parte de la misma facultad la legislará
la Federación y otra la entidad federativa. Ejemplo: Las vías de comunicación
federales las legislará el congreso federal, pero, las materias sobre comunicación
de carácter local serán desarrolladas por las legislaturas de los estados.
2.2.1.15 Facultades de auxilio
Son las que por razones de colaboración, regularmente bajo ciertas circunstancias
fortuitas, una autoridad auxilia o ayuda a otra por mandato constitucional. Ejemplo
de ello es el artículo 73, fracción XVI, 2a., que establece que "en caso de
epidemias de carácter grave o peligro de invasión de enfermedades exóticas en el
país, el departamento de salubridad tendrá obligación de dictar inmediatamente
las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionas por
el presidente de la República".
2.2.1.16 Facultades que emanan de la jurisprudencia
Las jurisprudencias delimitan también las competencias entre los órdenes de

gobierno en caso de controversia, la fracción XXX del artículo 73 de la carta
magna menciona que la Federación expedirá "todas las leyes que sean
necesarias, objeto de hacer efectivas las facultades anteriores y todas las otras
concedidas por esta Constitución a los poderes de la Unión." Esta última fracción
puede prestarse en la práctica a confusiones legislativas, y es aquí donde la
jurisprudencia, en caso de controversia, tiene como principal función la de
deslindar si la competencia o legislación está apegada al texto y sentimiento
162
Ruipérez Alamillo, Javier, "La división de competencias en el llamado Estado de las
Autonomías", Revista de Estudios Políticos, núm. 59, enero-marzo de 1988, pp. 225-267.
176
estado (2000-2011)
constitucional. La función de la jurisprudencia no es otorgar nuevas facultades a la

Federación o a las entidades federativas, sino que su función es determinar a qué
orden de gobierno le corresponde la competencia.
La Federación no sólo tiene las competencias que le son atribuidas expresamente

por la Constitución, si-no que también tiene las llamadas facultades implícitas163
pero éstas tendrán que estar siempre interrelacionadas de manera directa con una
facultad explícita otorgada. Hacemos la aclaración que la fracción XXX del artículo
73 no autoriza nuevas facultades, pues la facultades implícitas no funcionan de
manera autónoma.
Las facultades implícitas se han utilizado poco en México, porque cuando no ha

existido claridad en las competencias federales, el gobierno ha preferido ir
directamente a la reforma constitucional como forma de acotarla. Las
circunstancias tanto políticas como constitucionales analizadas en los anteriores
capítulos son el marco de referencia en el cual se encuentran inmersos los
municipios mexicanos.
Otra institución es el Senado de la República, cuya configuración constitucional y

sus facultades dentro del sistema político mexicano veremos a continuación, ya
que el papel que desempeña en el federalismo mexicano empieza a ser
importante, y de su independencia política dependerá que el sistema de pesos y
contrapesos verdaderamente funcione como otro factor de control entre
Federación y entidades federativas.
2.2.2 El Senado mexicano
El senado, analizaremos el órgano donde se encuentran representados los

estados de la Federación y el Distrito Federal en los poderes de la Unión, así
como sus facultades.164 Como ya comentamos en la introducción, el estudio de las
163
Encontramos el origen de esta facultad en la Constitución de los Estados Unidos de América en
su artículo lo., sección VIII, párrafo 18, que le otorga al gobierno federal facultades implícitas para
legislar que le permiten ampliar considerablemente su esfera de competencias.
164
Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, óp. cit., nota 136, pp. 647 y ss.
177
estado (2000-2011)
facultades del Senado resulta importante para nuestro trabajo, pues una de estas
facultades es la relacionada con la desaparición de poderes en los estados de la
Federación, facultad que se utilizó muchas veces para eliminar gobiernos
estatales no alineados a las decisiones del presidente de la República o de su
partido, rompiendo con ello reiteradas veces el pacto federal.
El Senado mexicano está integrado por ciento veintiocho senadores, es decir tres
senadores por cada Estado, de los cuales dos son elegidos según el principio de
mayoría relativa y uno será asignado a la primera minoría. Los treinta y dos
senadores restantes serán elegidos según el principio de representación
proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una sola circunscripción
plurinominal nacional. La conformación del Senado se renueva en su totalidad
cada seis años (artículo 56 constitucional). Los senadores que ostentaron el
carácter de propietarios en el cargo no pueden ser reelectos para un periodo
inmediato (artículo 59).
Las principales funciones del Senado mexicano dentro del sistema político son las
que enumeramos a continuación:
2.2.2.1 Facultades de carácter jurisdiccional del Senado
El Senado tiene la facultad de erigirse en jurado de sentencia para conocer de los

delitos oficiales de los funcionarios que podrán ser sujetos de juicio político165 y
que enumera el artículo 110 constitucional: "Cuando en ejercicio de sus funciones
incurran en actos u omisiones que redunden en perjuicio de los intereses públicos
fundamentales o de su buen despacho",166 artículo 109, fracción I.
165
La profesora Pedroza de la Llave, ha señalado que tanto los motivos de procedencia como las
consecuencias del juicio político sitúan este instrumento a la mitad del impeachment y la moción de
censura. Cfr. Pedroza de la Llave, Susana Thalía, El control del gobierno: función del Poder
Legislativo, México, Instituto Nacional de Administración Pública, pp. 205 y ss. También en Fix-
Zamudio, Héctor, óp. cit., nota 137, p. 68.
166
Los cargos gubernamentales que pueden ser sujetos a juicio político van desde Secretarios de
Estado, titulares de organismos públicos descentralizados del Poder ejecutivo, así también altos
funcionarios del Poder Judicial, senadores, diputados. La reglamentación del procedimiento se
encuentra en la ley Federal de responsabilidades de los servidores públicos, del 31 de diciembre
178
estado (2000-2011)
El proceso de juicio político se inicia en la Cámara de Diputados, la que declarará

por mayoría absoluta de sus miembros presentes en la sesión, si hay o no lugar a
proceder contra el inculpado (artículo 111 constitucional), en caso de que exista
responsabilidad, esta cámara fungirá como órgano de acusación (artículo 74,
fracción V).
Una vez que conoce de la acusación, el Senado se erigirá en jurado de sentencia,

la cual tendrá que ser aprobada por mayoría absoluta del número de miembros
presentes en la sesión, todo esto después de haber sustanciado el procedimiento
respectivo y la respectiva audiencia del inculpado (artículo 110). Dicha resolución
será inatacable (artículo 111).
En la realidad política mexicana, los juicios de responsabilidad han sido poco

utilizados y en los últimos cincuenta años no se ha verificado ninguno y sólo se ha
limitado a intentos que no han prosperado.167 Todo esto es producto del control
político que mantuvieron el presidente de la República y su partido. Esperamos
que con la alternancia política en la Presidencia de la República, así como con el
fortalecimiento y autonomía del poder legislativo y de los partidos políticos se
restablezca el estado de derecho, y que dicho mecanismo pueda servir para el
control del poder y para evitar la impunidad entre quienes lo ejercen.
2.2.2.2 Facultades de carácter político del Senado
Éstas se encuentran descritas en las fracciones V y VI del artículo 76 de la

Constitución. La fracción V establece la facultad de nombrar gobernador
provisional en los estados por parte del Senado168 al manifestar lo siguiente:
"Cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado,
que es llegado el caso de nombrarle un gobernador provisional, quien convocará a
las elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado".
de 1982.
167
Hernández, María del Pilar, "Comentario al artículo 76", Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1997, p. 830.
168
179
estado (2000-2011)
La facultad del Senado relativa a la desaparición de poderes es declarativa y no

constitutiva, es decir, el senado no es el que desaparece los poderes, sino tan sólo
declara que debe nombrarse un gobernador provisional porque han desaparecido
los poderes de un estado, según la V del artículo 76 constitucional.169 Sin
embargo, la L.R.A. 76 en su artículo lo., deja bien claro que corresponde
exclusivamente a la Cámara de Senadores determinar que se ha configurado la
desaparición de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de un estado, y hacer
la declaratoria de que debe nombrarse un gobernador provisional.170 La Comisión
Permanente no podrá determinar la desaparición de poderes. La inclusión en la
ley reglamentaria del verbo determinar (en lugar del de declarar que establece la
Constitución) deja claro que la ley reglamentaria se inclina por la facultad
constitutiva en favor del Senado, pues los verbos "determinar" y "decidir" son
sinónimos.171
Las causales para determinar la desaparición de poderes en las entidades

federativas se encuentran en la L.R.A. 76, en su artículo 2o., que establece los
siguiente supuestos: cuando los titulares de los poderes constitucionales del
Estado quebranten el régimen federal, abandonen el ejercicio de sus funciones, a
no ser que medie causa de fuerza mayor, cuando estuvieren imposibilitados
físicamente para el ejercicio de las funciones inherentes a sus cargos o con motivo
de situaciones o conflictos causados o propiciados por ellos mismos, que afecten
la vida del estado, impidiendo la plena vigencia del orden jurídico, cuando
prorroguen su permanencia en sus cargos después de fenecido el periodo para el
que fueron electos o nombrados y no se hubieran celebrado elecciones para elegir
a los nuevos titulares, así como promovieren o adoptaren forma de gobierno o
base de organización política distintas de las fijadas en los artículos 40 y 115 de la
Constitución.
Una vez determinada la desaparición de poderes, se realizará el nombramiento

169
Carpizo, Jorge, "Sistema federal mexicano", Los sistemas federales del continente americano,
México, UNAM-Fondo de Cultura Económica, 1972, pp. 509 y 510.
170
Carpizo, Jorge y Madrazo, Jorge, Introducción al derecho mexicano, derecho constitucional,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1981, pp. 76 y 77.
171
Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa-UNAM, 1999, p. 409.
180
estado (2000-2011)
del gobernador por el Senado, a propuesta de la terna que envíe el presidente de

la República, con aprobación de dos terceras partes de los miembros presentes, y
en los recesos, el nombramiento lo realizará la Comisión Permanente, conforme a
las mismas reglas. El funcionario así nombrado no podrá ser electo gobernador
constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que
él expidiere (artículo 12, L.R.A. 76). Esta disposición regirá siempre que las
constituciones de los estados no prevean el caso.
La declaración o determinación de desaparición de poderes es muy delicada, ya

que los parámetros son políticos y puede repercutir en la decisión la forma de
cómo está configurada la Cámara de Senadores en el momento de la votación, así
como la situación política existente. Mas A un, si le agregamos la falta de un
criterio bien definido para delimitar y clarificar cuándo una situación tiene perfil
político y cuándo tiene perfil jurídico, puede resultar peligroso, sobre todo puede
servir para justificar intervenciones federales con un matiz político partidista o
personalista.
Éste fue uno de los mecanismos constitucionales de los que se valió el presidente
de la República para deshacerse de los gobernadores que fueran rebeldes ante el
poder central. Asimismo, este instrumento también ha servido para justificar una
gran cantidad de intervenciones del centro a las entidades de la Federación, en
detrimento de la autonomía Estatal. Su fundamento y motivación se da en virtud
de la cesión de soberanía que cada estado de la Federación cede con la finalidad
de dar existencia y fortaleza al pacto federal y legitima a la Federación a ser el
guardián del sistema.172
Además, el mecanismo constitucional de la desaparición de poderes sirvió de

inspiración a los gobernadores de las entidades federativas para justificar
intervenciones en los municipios, es decir, que lo que sucedía a nivel federal se
repetía también en las entidades federales, y no fue hasta la reforma al artículo
115 de 1983 cuando se les aseguró a los municipios el derecho de audiencia ante
172
Hernández, María del Pilar, "Comentario al artículo 76", Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos comentada, óp. Cit. nota 164, p. 822.
181
estado (2000-2011)
el Congreso local, ya que anteriormente a esta adición los Ayuntamientos podían

ser desaparecidos sin ninguna motivación ni justificación.
Después, la fracción VI del artículo 76 constitucional faculta al Senado para

resolver las cuestiones políticas que surjan entre los poderes de un estado cuando
alguno de ellos concurra con ese fin al Senado, o cuando, con motivo de dichas
cuestiones, se haya interrumpido el orden constitucional mediante un conflicto de
armas. En este caso, el Senado dictará su resolución, sujetándose a la
Constitución general de la República y a la del estado.
En esta fracción nuevamente encontramos con el término "cuestiones políticas" y

hacemos nuevamente la observación de que la línea entre cuestiones políticas y
jurídicas es muy delgada, por lo que somos de la idea de que la instancia
facultada para definir situaciones de este tipo debe ser la Suprema Corte de
Justicia de la Nación. El Senado puede ser útil como una instancia arbitral política
pero la resolución final debe ser emitida por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación. Sin embargo, esta es una de las hipótesis en la cual la Suprema Corte de
Justicia de la Nación no puede conocer mediante la vía constitucional de las
controversias
En la actualidad que la confianza demostrada a los parlamentos en el mundo en la

resolución de asuntos de carácter político durante el siglo XVIII y XIX, se ha
inclinado durante el siglo XX y el presente hacia el poder judicial, debido a la
seguridad que han proporcionado los jueces al sistema político, lo que ha llevado
a la judicialización de la política. Sin embargo, debemos estar atentos para que no
se realice una politización del poder judicial,173 en detrimento de su autonomía y
su calidad moral como poder armonizador y guardián de la Constitución entre
entidades, órganos y poderes del Estado.
173
Schmitt, Carl, La defensa de la Constitución, prólogo de Pedro de Vega, Madrid, Tecnos, 1983,
p. 57.
182
estado (2000-2011)
2.2.3 El sistema de producción normativa en el federalismo mexicano
Existen tres instancias de producción normativa en el Estado federal mexicano,174

la primera instancia de elaboración de normas es la del Estado federal y su órgano
productor de normas generales, integrado por el Congreso federal y las
legislaturas de los estados. Su competencia es elaborar reformas o adiciones a la
Constitución, para lo que se necesita de dos terceras partes de los votos del
Congreso de la Unión (integrada por la Cámara de Diputados175 y de Senadores) y
la mayoría simple de las legislaturas de los estados (artículo 135 constitucional).
Mediante este mecanismo es como participan las entidades federativas en el
proceso de reforma o adición constitucional, independientemente de su
participación estatal por conducto del Senado.176
En la dinámica política mexicana, en la que el país está gobernado en sus

entidades federativas por distintos partidos políticos, así como sus legislaturas,
aunado a este fenómeno, la revalorización de la autonomía de los estados frente a
los poderes del centro puede servir de contrapeso y de equilibrio frente al poder de
la Federación. Ya que hasta el momento las legislaturas de los estados se han
limitado a ser testigos de las reformas constitucionales y a cumplir las
formalidades exigidas por el artículo 135 constitucional.
La segunda instancia creadora de normas es el Congreso de la Unión, integrado

por la Cámara de los Diputados, que son los representantes de la población y por
la de los Senadores, representantes de las entidades federativas, cuya producción
de normas está destinada a competencias de carácter general que la Constitución
174
Respecto al tema del sistema de fuentes en el derecho mexicano, véase la obra de Carbonell,
Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho mexicano, México, UNAM,
175
La Cámara de Diputados se encuentra integrada por 500 diputados de los cuales 300 son
elegidos de forma directa y 200 son de elección proporcional obtenida por los partidos nacionales,
cuyas listas han sido previamente votadas en cinco circunscripciones. La duración en el cargo de
un diputado es de tres años y no hay reelección inmediata.
176
Los Estados tienen participación en el procedimiento legislativo federal y en el procedimiento de
reforma constitucional de acuerdo con el artículo 71 constitucional, que establece: "El derecho de
iniciar leyes o decretos compete:... III. A las legislaturas de los Estados". Así también el artículo
120 constitucional establece que los gobernadores locales deben participar en la publicación y
cumplimiento de las leyes federales.
183
estado (2000-2011)
le reserva expresamente (leyes federales cuyo ámbito de aplicación es todo el

territorio nacional).177
La tercera forma de producción de normas son las que se realizan en las

legislaturas de los estados, donde se restringe la competencia al territorio de la
entidad estatal y en el ámbito que la Constitución les asegura y que ellos se
reservaron. Al respecto, un rasgo interesante es la facultad que tienen los
Ayuntamientos de participar en la creación, reformas o adiciones que se realicen
en algunas constituciones estatales de la Federación. Es decir que cuando la
legislatura de un estado reforme o adicione su Constitución, se necesitará de la
mayoría simple o cualificada (según su Constitución) de los votos de los
Ayuntamientos que forman el estado para que tenga validez dicha reforma o
adición.178
En México existen tres distintas instancias de producción normativa general y dos

ámbitos espaciales de aplicación de los que una parte corresponde a la instancia
constituyente y a la instancia constituida de la Federación y la otra a la instancia
constituida de los estados miembros. Como observamos en el sistema federal
mexicano están creados dos campos de competencia normativa, el campo federal
y el campo local, esta distribución está hecha de forma horizontal y a este
respecto la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.179 ha
expresado lo siguiente:
Legislaciones federal y local. Entre ellas no existe relación jerárquica, sino

competencia determinada por la constitución. El artículo 133 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de
jerarquía entre las legislaciones federal y local, sino que en el caso de aparente
contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver
atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con el
177
Ochoa Campos, Moisés, óp. cit., nota 1, pp. 510 y 511.
178
La Constitución de cada estado de la Federación establece el tipo de mayoría que se requiere
para una reforma a la Constitución estatal.
179
Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995 (materia constitucional), México,
1.1, 1995, p. 185.
184
estado (2000-2011)
sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo 124.

Esta reforzada esta interpretación con los artículos 16 y 103 de la misma
Constitución, el primero al señalar que la actuación por autoridad competente es
una garantía individual, y el segundo, al establecer la procedencia del juicio de
amparo si la autoridad local o federal actúa más allá de su competencia
constitucional.
Otra instancia fáctica, productora de disposiciones de observancia general dentro

de su jurisdicción,180 es el municipio, ya que en la reforma y adición del 3 de
febrero 1983 a la fracción II del artículo 115 de la Constitución, le otorgó capacidad
reguladora (sujeta a las bases normativas establecidas por las legislaturas de los
estados) de sus bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y
disposiciones administrativas de observancia general181 (como vemos, el
municipio mexicano formalmente no tiene capacidad legislativa, sin embargo,
materialmente si cuenta con esta potestad).182
2.2.4 El municipio en el sistema federal. La configuración constitucional del

municipio
Gracias a la Constitución, la Federación mexicana está formada por entidades

federativas, las que para su ordenación tendrán como base y elemento
fundamental en la conformación del territorio y de su organización política y
administrativa al municipio libre (artículo 115).
Sin embargo, a diferencia de lo que establece la Constitución, en la realidad la
180
Ahora bien, en nuestro tradicional orden jurídico político, se reconoce que en los Ayuntamientos,
los bandos, ordenanzas o reglamentos, por contener disposiciones de carácter abstracto y general,
obligatorias para todos los habitantes del municipio, son leyes en sentido material. Semanario
Judicial de la Federación, octava época, t. IV, julio-diciembre de 1989, 2a. parte, pp. 651 y 652. En
este mismo sentido, encontramos la postura de Kelsen que señalará que los órganos del municipio
pueden tener competencias también para establecer normas generales que no tendrán el nombre
de leyes, pero que lo serán, en el fondo, desde el momento que habrán sido establecidas por un
cuerpo colegial representativo, por un concejo municipal o Ayuntamiento elegido por los vecinos
del municipio. Cfr. Kelsen, Hans, óp. cit., nota 12, p. 240.
181
Aragón Salcido, María Inés, El municipio en México, ¿bases normativas o reglamentos
autónomos?, Instituto Sonorense de Administración Pública, pp. 69 y ss.
182
Fernández Ruiz, Jorge, "Ámbito municipal", en Gámiz Parral, Máximo N. (coord.), Las entidades
federativas y el derecho constitucional, México, UNAM, 2003, p. 46.
185
estado (2000-2011)
conformación política y administrativa en el orden municipal no ha sido fortalecida,

debido al papel que ha jugado el municipio en el Estado federal mexicano, que fue
similar al que desempeñaron los estados en relación con la Federación, en su
trato con el fuerte centralismo que ejerció la institución presidencial. Esto se
reprodujo en el orden municipal, el esquema de subordinación entre presidente de
la República-gobernador con el de gobernador-presidente municipal, es decir, la
Federación intervenía y debilitaba a los estados y éstos a los municipios183.
Los presidentes municipales eran seleccionados y designados en la mayoría de

los casos por el gobierno del estado y posteriormente legitimados en las
elecciones (también sujetas al dominio político del gobernador), acto seguido eran
controlados mediante la asignación de su presupuesto, castigando o premiando,
según la lealtad del presidente municipal con el presidente de la República, el
partido o con el gobernador.
A pesar de todo, fue desde los municipios donde se empezó a pugnar por mayor
autonomía, pero sobre todo, mayor financiamiento.184 La situación que vivieron los
municipios durante la mayor parte del siglo XX fue de total dependencia a los
gobiernos estatales y al gobierno federal en lo político, administrativo y económico.
No obstante, el rompimiento del esquema de partido predominante en el sistema

político se dio mucho antes en la escala municipal con relación a la escala estatal,
ya que la oposición política ganó primero alcaldías y desde ellas fue conquistando
terreno y presencia política hasta alcanzar diputaciones, senadurías,
gubernaturas, la jefatura del Distrito Federal, y posteriormente la Presidencia de la
República.
Del mismo modo, desde el nivel municipal se fueron formando la mayoría de los
183
Carpizo, Jorge, "Evolución y perspectiva del régimen municipal en México", Estudios
constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa-UNAM, p. 511.
184
Según datos de la OCDE (1998) del 100% del gasto público total del país, a los gobiernos
municipales les correspondía ejercer un 3.44%, el gobierno federal el 80.40%, los estados el
12.45% y al Distrito Federal el restante 3.69%. Estos porcentajes nos indican que la proporción de
recursos manejados por los municipios es mínima en relación con los recursos que manejaba el
gobierno federal.
186
estado (2000-2011)
cuadros políticos y administrativos que luego gobernarían la Presidencia de la

República, algunos estados y la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal. En la
alternancia política mexicana los municipios han sido un factor importante para
que este fenómeno se lleve a cabo sin un marcado caos administrativo o parálisis
gubernamental, ya que fue en ellos y posteriormente los gobiernos estatales, los
que sirvieron de escuelas a los funcionarios de partidos distintos al Partido
Revolucionario Institucional.
Asimismo, desde los municipios se empezó a buscar mayor participación en las

decisiones, no sólo estatales sino nacionales, de la vida política del país, y a partir
de las reformas de 1983, la participación municipal sería cada vez más activa en el
espectro político nacional, pero siempre limitada, ya que si dominar a un
gobernador incómodo era políticamente fácil (mediante los mecanismos ya
comentados), lo era mucho más a un presidente municipal que también podía
estar sujeto a presiones políticas por parte del gobernador de su estado o por la
legislatura estatal.
La actual dinámica política de México, en la que el partido del Presidente

municipal puede ser distinto al del gobernador del estado o al del presidente de la
República, ha revitalizado la actuación de los municipios, ya que ahora también
son un control de poder en las entidades federales. Recordemos, que una de las
facultades de algunos Ayuntamientos mexicanos es la de aprobar las reformas a
las Constituciones de su estados por mayoría simple o cualificada (según sea al
caso) de los Ayuntamientos del estado, y mediante esta facultad pueden también
velar por sus competencias y por el equilibrio del poder en su entidad.185
185
Es decir, que cuando la legislatura de un Estado modifique o reforme su Constitución por
mayoría cualificada (según sea el caso), también se necesitará de la aprobación de los
Ayuntamientos para que proceda dicha reforma o modificación, la cual puede ser por mayoría
simple o cualificada. Como ejemplo de lo anterior se encuentra la Constitución Estatal del Estado
de Querétaro que dice en su artículo 103: "Esta Constitución es la Ley fundamental del Estado y
sólo podrá reformarse por el voto de las dos terceras partes del número total de sus integrantes de
la Legislatura y por las dos terceras partes de los Ayuntamientos". O también la Constitución
Estatal del Estado de Guanajuato (1984) que en los artículos 142 y 143 dice: "Esta Constitución y
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, serán la Ley Suprema del Estado de
Guanajuato. Artículo 143. En todo tiempo puede ser reformada o adicionada la presente
187
estado (2000-2011)
Sin embargo, en la práctica política mexicana no se ha usado este mecanismo

para bloquear reformas o adiciones, y los municipios sólo se han limitado a cumplir
con este formalismo o protocolo legal, situación similar a la que ha sucedido entre
la Federación y las legislaturas de los estados con las reformas a la Constitución
general de la República.
En el orden municipal el apartar la idea de que el municipio es una instancia

menor y subordinada al gobierno del estado o a la Federación, y dar paso a la
creación de una verdadera conciencia entre los ciudadanos y órganos del poder,
de que el municipio, es un ente autónomo sólo regido por los límites y
competencias que le asigna la Constitución, las leyes que de ella emanan, y la
Constitución de su estado y las leyes que de ella derivan, y no es un tercer nivel
de gobierno, sino un orden de gobierno instaurado de forma horizontal junto al
gobierno estatal y federal.186
Ya como resultado de lo anterior y de la dinámica política mexicana, surge la

reforma constitucional de 1994187 al artículo 105, la que vino a dar personalidad
jurídica a los municipios para interponer una controversia constitucional ante la
Suprema Corte de Justicia de la Nación cuando su esfera de autonomía o
competencia le sean violadas. Esta nueva facultad hacia los municipios ha
motivado la realización de este trabajo (este tema será abordado con mayor
detenimiento en la tercera parte de nuestra investigación). Pero, para entender la
eficacia y límites de las competencias de los municipios que están sujetas a ser
defendibles mediante mecanismos constitucionales, analizaremos a continuación
Constitución. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, es indispensable
que el Congreso las apruebe por el voto de cuando menos el setenta por ciento de su miembros y,
además, sean aprobadas por la mayoría de los Ayuntamientos".
186
En este sentido opina García Sánchez al afirmar: "Que cuando la Federación realiza una
injerencia prepotente e injusta (refiriéndose a las intervenciones políticas al margen de la ley) crea,
con los estados que intervienen, una relación de preeminencia y subordinación inadmisibles desde
las bases de su poder soberano y autónomo. La concepción de una jerarquía prepotente de la
Federación hacia los estados federados, destruye el supuesto de igualdad jurídica entre ambas
soberanías y trae como resultado la negación del derecho de la igualdad y de la justicia, que son la
esencia misma del trato, expresado en el pacto federal". Cfr. García Sánchez, José, El municipio
(sus relaciones con la Federación), México, Porrúa, 1986, p. 32.
187
La reforma fue publicada el 31 de diciembre de 1994, por lo que su entrada material en vigor fue
hasta 1995.
188
estado (2000-2011)
los orígenes y las reformas que se le han realizado hasta nuestros días al artículo
115 constitucional, columna vertebral del municipio mexicano.
2.2.4.1 El artículo 115 en la Constitución de 1917
El antecedente del municipio libre dentro del constitucionalismo mexicano,188 lo

encontramos en la Constitución del Estado de Chihuahua, que por iniciativa del
gobernador Abraham González antecedió tres años al decreto que estableciera el
municipio libre, emitido en el puerto de Vera-cruz por el primer jefe del ejército
constitucionalista Venustiano Carranza, el 25 de diciembre de 1914, en el que se
establecen las bases y origen del actual artículo 115 de la Constitución de 1917.189
De las adiciones al plan de Guadalupe que expide Carranza el 12 de diciembre de

1914, el artículo segundo constituye la libertad municipal como institución
constitucional,190 y en el decreto del 25 de diciembre del mismo año la figura del
municipio queda instituida de la siguiente manera:
Artículo único. Se reforma el artículo 109 de la Constitución Federal de los

Estados Unidos Mexicanos, del 5 de febrero de 1857, en los términos que siguen:
Los estados adoptarán para su régimen interior la forma de gobierno republicano,

representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política, el Municipio Libre, administrado por Ayuntamientos de
elección popular directa y sin que haya autoridades intermedias entre éstos y el
gobierno del Estado.
El Ejecutivo y los gobernadores de los estados, tendrán el mando de la fuerza

pública de los municipios donde residieren habitual o transitoriamente.
188
El término municipio libre fue la acepción que utilizó el constituyente de 1917 para referirse al
municipio como ente autónomo. Y a nuestro entender la palabra "libre" la usa como sinónimo de
autonomía.
189
Varios autores, La Revolución Mexicana a través de sus documentos, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Bibliográficas, 1987, t. IV, pp. 40 y 41.
190
Contreras, Mario y Tamayo, Jesús, México en el siglo XX 1913-1920. Textos y documentos,
México, UNAM, 1989, t. II, pp. 146-152.
189
estado (2000-2011)
Los gobernadores no podrán ser reelectos, ni durar en su cargo por un período

mayor de seis años.191
En esta situación y una vez vencidos los ejércitos de Emiliano Zapata y Francisco
Villa (llamado también ejercito de la convención), se convocó a un Congreso
Constituyente en la ciudad de Querétaro, en la cual el 1º de diciembre de 1916 el
primer jefe Venustiano Carranza manifiesta las iniciativas de reforma a la
Constitución de 1857. Éstas fueron sus palabras ante los constituyentes y en
relación con el municipio:
El Municipio Independiente, que es una de las grandes conquistas de la

revolución, como que es la base del Gobierno libre, conquista que no sólo dará
libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia
económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de
todas sus necesidades, substrayéndose así a la voracidad insaciable que de
ordinario han demostrado los gobernadores, y una buena Ley Electoral que tenga
a éstos completamente alejados del voto público y que castigue con toda
severidad toda tentativa para violarlo, establecerá el poder electoral sobre bases
racionales que le permitirán cumplir su cometido de una manera bastante
aceptable.192
Fue hasta la sesión del miércoles 24 de enero cuando se llevó a cabo la

quincuagésima novena sesión ordinaria donde la Comisión discutió el dictamen
del proyecto del artículo 115 en el constituyente de Querétaro dicho proyecto fue
el siguiente:193
Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de

gobierno republicano, representativo popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre, conforme
191
Palavicini, Félix F., Historia de la Constitución de 1917, México, Instituto Nacional de Estudios
Históricos de la Revolución Mexicana, 1987, anexo t. II, pp. 83-87.
192
Ruíz de Chávez, Mario, Antología constitucional mexicana {Diario de debates núm. 12), México,
1992, pp. 66-84.
193
Palavicini, Félix F., óp. cit., nota 188, pp. 499-550.
190
estado (2000-2011)
a las tres bases siguientes:
I. Cada municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular

directa, y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el gobierno del
Estado.
II. Los municipios administrarán libremente su hacienda, recaudarán todos los

impuestos y contribuirán a los gastos públicos del Estado en la porción y término
que señala la legislatura local. Los Ejecutivos podrán nombrar inspectores para el
efecto de percibir la parte que corresponda al Estado y para vigilar la contabilidad
de cada municipio. Los conflictos hacendarios entre el municipio y los Poderes del
Estado los resolverá la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los términos
que establezca la ley.
III. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica para todos los
efectos legales.
La fracción primera fue aprobada y suprimió la figura de los jefes políticos,

eliminando la posibilidad de la existencia de autoridades intermedias entre los
Ayuntamientos y el gobierno de cada estado. La propia Constitución declaró al
municipio libre y con ello cerró un capítulo de intervenciones constantes de los
jefes políticos hacia la autonomía municipal, principio y demanda fundamental de
la Revolución Mexicana.
La iniciativa, en su fracción segunda, pensaba que sería el municipio el encargado

de cobrar todas las contribuciones. En favor de esta propuesta se encontraron
constituyentes como Heriberto Jara.194 A pesar de, en contra del proyecto se
194
Este constituyente en parte de su discurso expreso lo siguiente: "...no demos libertad política y
restrinjamos hasta lo último la libertad económica, porque entonces la primera no será efectiva,
quedará simplemente consignada en nuestra carta magna como un bello capítulo" y sigue diciendo
en otra parte del discurso "...las autoridades municipales, deben ser las que estén siempre
pendientes de los distintos problemas que se presenten en su jurisdicción, puesto que son las que
mejor capacitadas están para resolver acerca de la forma más eficaz de tratar esos problemas, y
están por consiguiente, en mejores condiciones para distribuir sus dineros". Cfr. Los derechos del
pueblo mexicano, México a través de sus Constituciones, México, H. Cámara de Diputados LV
Legislatura- UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, t. III, p. 309.
191
estado (2000-2011)
manifestaron otros diputados como Martínez Escobar, que se opusieron por

considerar que los ejecutivos de los estados, al nombrar inspectores para percibir
la parte de impuestos que le pertenecían al estado y para vigilar la contabilidad de
cada municipio, invadirían la esfera municipal y en consecuencia, su autonomía.
Por lo tanto, en el texto aprobado estableció que al municipio se le asignarían sus
impuestos municipales por medio de las legislaturas de los estados, los cuales
tendrían que estar definidos y delimitados, y que podrían recaudar libremente,
además de las reformas a la forma de recaudar las contribuciones y como
consecuencia de ésta, la propuesta de los inspectores también fue eliminada.195
Con la misma fracción y en relación con la resolución de conflictos hacendarios

entre el municipio y los poderes del Estado por parte de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, el criterio adoptado fue que se convertiría en un caos tanto
jurídico como político, ya que se podría llegar a la anarquía en la relación entre los
municipios y el estado, situación por la que se suprimió esta propuesta del texto
aprobado ya que en ese momento se interpretó como una intromisión del centro
en el régimen interior de los estados, además de que se equiparaba al estado con
el municipio.
La facultad, en ese momento eliminada, los municipios la adquirirán en la reforma

al artículo 105 constitucional de 1994, en la que a los municipios se les otorga
capacidad jurídica para interponer una controversia constitucional contra el estado
federado o la Federación ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando
se le viole alguna de sus competencias o facultad por actos o leyes; éste fue el
motivo por el cual los municipios fueron constantemente intervenidos por los otros
dos órdenes de gobierno, sin que tuvieran la garantía de acudir a los tribunales.
Las fracciones I y III no fueron objeto de modificación durante el debate que
analizamos.
195
En lo relativo a la propuesta que los municipios cobraran todos los impuestos se manifestó en
contra el diputado Reynoso que argumentó lo siguiente: "...si la Federación cobrara todas las
contribuciones sería muy difícil distribuirlas en los estados, y si los estados cobraran todas las
contribuciones y le dieran participación a la Federación también sería imposible...". ídem.
192
estado (2000-2011)
Es de vital importancia señalar que, al establecer al municipio como base territorial

y de organización administrativa y política del país como una de las decisiones
políticas fundamentales en la Constitución de 1917,196 el federalismo mexicano se
aleja aún más del federalismo estadounidense, ya que éste se ocupó del municipio
muchos años después.
En la actualidad, el municipio mexicano se encuentra ubicado y redactado en el

título quinto, artículo 115 de la Constitución de 1917, de la siguiente forma:
De los Estados de la Federación y del Distrito Federal.
Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de

gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división
territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme
a las bases siguientes:
I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular

directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos
que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno
municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá
autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado.
2.2.4.2 Reformas y adiciones al artículo 115 desde 1917 hasta 1983
Como consecuencia de los constantes cambios políticos sufridos durante el siglo

XX, en México una de las instituciones más transformadas ha sido el municipio
desde su configuración constitucional en 1917, siendo la primera modificación al
artículo 115, el 20 de agosto de 1928.197 En esta reforma se agregó la forma y el
número de representantes de los estados a la Cámara de Diputados, pero en
relación con la vida municipal no hubo reformas sustanciales, sólo para el
196
Al respecto puede verse el artículo de Sayeg Helú, Jorge, "Marco histórico-jurídico del artículo
115 constitucional", La reforma municipal en la Constitución, Prólogo de Jesús Romero Flores,
México, Porrúa, 1986, pp. 5-48.
197
Véase el disco óptico, Los municipios de México (información para el desarrollo), CEDEMUN,
Secretaria de Gobernación, 1998.
193
estado (2000-2011)
municipio del Distrito Federal, el cual pasó a ser regencia del gobierno y cuyo
titular fue elegido directamente por el presidente de la República hasta las
elecciones de 1997.198
En la reforma del 29 de abril de 1933 se marcó una nueva etapa política para el
municipio al instaurar la no-reelección inmediata a todos los miembros del
Ayuntamiento que sean elegidos directamente, como el presidente municipal, los
regidores y el síndico, para un periodo inmediato. Asimismo, los elegidos
indirectamente o por nombramiento de alguna autoridad que desarrollen esos
cargos tampoco podían reelegirse para el siguiente periodo. Como ya anotamos,
la no-reelección se eleva a rango constitucional en el caso de los municipios, para
evitar que se acentúen los cacicazgos locales. Los suplentes de estos cargos sí
pueden ser electos a los puestos mencionados, siempre y cuando no hubieren
tenido la condición de propietarios.
Esta misma fracción instituye la no-reelección al cargo de gobernador por ningún

motivo, los que hubiesen sido elegidos popularmente, ordinaria o
extraordinariamente, no podían ejercer el cargo de gobernador interino,
provisional, sustituto o encargado de despacho, sólo había una excepción para los
gobernadores interinos constitucionales199 o los designados cuando hubiesen
tenido que terminar el mandato por faltas definitivas del gobernador no podían ser
elegidos para un período inmediato, pero sí podían acceder en un futuro a ser
elegidos al cargo de gobernador.
En la adición del 29 de abril de 1933, en su fracción segunda, se le agrega lo

siguiente: "y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste (el municipio) y el
Gobierno del Estado".200 Los paréntesis son nuestros.
198
Quintana Roldan, Carlos, óp. cit., nota 13, pp. 95 y ss.
199
Actualmente en México no existe la figura de gobernador interino constitucional.
200
Al respecto, de la identificación de autoridades intermedias entre el gobierno del Estado y el
municipio la SCJN fija en la tesis jurisprudencial 50/1997 lo siguiente: "No debe tener facultades o
atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea
resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomados por los diferentes
niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la
194
estado (2000-2011)
Con esta adición se trataba de evitar lo que ocurría durante el período del
porfiriato con el nombre de jefes políticos, figura legal que le restaba fuerza al
municipio ya que era la forma de control político desde el centro del país en los
Ayuntamientos.
En las reformas al artículo 115 del 8 de febrero de 1943 no encontramos

modificaciones substanciales al municipio, afectando la reforma a la figura de los
gobernadores de los estados.
En la reforma del 12 de febrero 1947,201 se otorga en el municipio uno de los

objetivos en materia de igualdad política entre hombres y mujeres al añadirse lo
siguiente: "En las elecciones municipales votarán las mujeres, en igualdad de
condiciones que los varones, con el derecho de votar y ser votadas".
Esta reforma otorga a la mujer la condición de ciudadana con todos sus derechos
políticos en el ámbito municipal y abrirá las puertas para que en la reforma del 17
de octubre de 1953 se le asignen todos los derechos políticos a la mujer mexicana
para que también pueda votar en las elecciones federales, por lo que se suprime
del artículo 115 la adición de febrero de 1947.202 Nuevamente observamos la
escuela municipal de la democracia, ya que es en este orden de gobierno es
desde donde la mujer adquiere su estatus de igualdad frente al varón.
La reforma del 6 de febrero de 1976 resulta de gran valor para los municipios,
pues la Constitución le asigna la facultad de darse a sí mismo reglamentos en
materia de centros urbanos, quedando la adición de la siguiente manera:
Fracción IV. Los Estados y Municipios, en el ámbito de sus competencias,
conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la

comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el municipio, o que impliquen sustitución o
arrogación de sus facultades". Esta tesis se derivó de la controversia constitucional 2/95 entre el
Gobierno del Estado de Nuevo León y el municipio de Monterrey del mismo estado.
201
Ortega Lomelín, Roberto, Federalismo y municipio, México, Fondo de Cultura Económica, 1994,
p. 22.
202
Al respecto, también puede verse el disco óptico La Constitución y su interpretación por el
Poder Judicial (realizado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación), segunda versión, 2000,
que contiene la historia de las reformas de cada uno de los artículos constitucionales.
195
estado (2000-2011)
expedirán las leyes, reglamentos y disposiciones administrativas que sean

necesarias para cumplir con los fines señalados en el párrafo tercero del artículo
27 de esta Constitución, en lo que se refiere a los centros urbanos y de acuerdo a
la ley federal de la materia.
Fracción V. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales

de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad
geográfica, la Federación, las entidades federativas y los municipios respectivos,
en su ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y
coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal en la
materia.
Los municipios a partir de esta reforma tendrán también la facultad de planeación

urbana. En la actualidad es una obligación de los entes municipales la creación del
plan urbano de desarrollo municipal con la finalidad de dar equilibrio al crecimiento
de los centros de población.
El 6 de diciembre de 1977 se le añade al artículo 115, en la fracción III del inciso

b) en su párrafo quinto,203 lo siguiente: "De acuerdo con la legislación que se
expida en cada una de las entidades federativas se introducirá el sistema de
diputados de minoría en la elección de las legislaturas locales y el principio de
representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de los municipios
cuya población sea de 300 mil o más habitantes".
Esta reforma es vital para el pluralismo político dentro de los municipios,204 ya que
203
El antecedente de esta reforma lo encontramos por primera vez, en la representación
proporcional de los diputados de partido de oposición en la Cámara de Diputados, reforma
realizada en 1962; posteriormente, las entidades de la Federación fueron adoptando esta fórmula
en sus Congresos Locales y para 1975 casi la tercera parte de los Estados de la Federación había
plasmado ese sistema en sus Constituciones; sin embargo, en el nivel municipal, el antecedente lo
localizamos en el Estado de Nuevo León, durante 1976, cuando se reformó su Constitución estatal
para establecer el sistema de regidores de partido, siguiendo un esquema similar al de los
diputados de partido utilizado en la cámara baja mexicana. Cfr. Madrazo, Jorge, "La representación
proporcional en los ayuntamientos de la República mexicana", La reforma municipal en la
Constitución, pról. de Jesús Romero Flores, México, Porrúa, 1986, p. 107.
204
Carpizo, Jorge, "Evolución y perspectiva del régimen municipal en México," Estudios
constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa-UNAM, 1999, p. 515.
196
estado (2000-2011)
por primera vez existen regidores de oposición dentro de los Ayuntamientos, y se

da paso a que los partidos de oposición ganen espacios políticos y se enriquezcan
las decisiones de los Ayuntamientos. Se crea el juego de equilibrio de poderes en
la esfera municipal, ya que, aunque los regidores de oposición no cuentan con
mecanismos de protección contra las mayorías, su función moral y política tiene
un peso determinante para ellos dentro de la comunidad. Aunque todavía en esta
adición observamos el principio de proporcionalidad reservado solamente a los
municipios con población de 300 mil205 o más habitantes.206
En la reforma y adición del 3 de febrero de 1983207 se le otorgan facultades a los

congresos de los estados para la desaparición o suspensión de Ayuntamientos y
para suspender o revocar el mandato de alguno de sus miembros, siempre y
cuando hubiesen sido "oídos" por el Congreso Local,208 el cual tiene que decidir
por dos terceras partes de los votos la desaparición de los Ayuntamientos, y en
caso de que ésta suceda, designará un Consejo Municipal integrado por los
vecinos del municipio.209
Antes de esta reforma, era frecuente en la práctica política que los gobernadores
de los estados desaparecieran Ayuntamientos o destituyeran a alguno de los
integrantes de éste. La actuación que tenía el presidente de la República
(mediante el Senado) con los estados la repetían los gobernadores con los
municipios, sólo que el procedimiento legal era distinto. Regularmente, también las
intervenciones por medio de la desaparición de Ayuntamientos llevaban un matiz
político o personalista y violentaban la decisión democrática de los ciudadanos
205
En el momento de esta reforma, sólo 36 de los 2377 municipios mexicanos existentes en ese
entonces contaban con el supuesto de una población mayor a 300,000 habitantes. Cfr. Madrazo,
Jorge, óp. cit., nota 200, p. 109.
206
Carpizo, Jorge, "La reforma política mexicana de 1977", Estudios constitucionales, óp. Cit. nota
201, pp. 377-379.
207
Parejo Alfonso, Luciano, Martín Mateo, Ramón, Derecho municipal iberoamericano, Madrid,
Instituto de Estudios de Administración Local, 1985, pp. 298 y ss.
208
Con esta reforma al artículo 115 de la Constitución general, se elevan a rango constitucional las
reglas necesarias sobre suspensión o revocación del mandato a alguno de los miembros del
ayuntamiento, cuando existan causas graves previstas en la ley. Cfr. Cárdenas Gracia, Jaime y
Farha Gebara, Mauricio, "Comentario al artículo 115", Constitución Política Mexicana comentada,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1991, y 1165.
209
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1995, pp. 156 y ss.
197
estado (2000-2011)
que votaban sus autoridades municipales.
Esta reforma garantiza el derecho de audiencia a los Ayuntamientos o a alguno de

sus miembros al expresar ésta lo siguiente: "siempre y cuando hubiesen sido
oídos por el Congreso Local". Anteriormente, la desaparición de Ayuntamientos o
la suspensión de alguno de sus miembros se llevaba a cabo sin motivación ni
fundamento por parte del gobernador o el Congreso del Estado,210 lo que
ocasionaba arbitrariedades políticas por parte del gobernador en turno, en
detrimento de uno de los elementos que garantizan la autonomía, consistente, en
la elección de las autoridades municipales, pero sobre todo, la garantía
constitucional de ser oídos enjuicio.211 De la misma manera, se le asegura una
mayoría agravada de votación al ser ésta cualificada (dos terceras partes de los
diputados de la legislatura).
A la fracción segunda se añade la libre disposición de los bienes municipales

cuando constituye lo siguiente: "Los municipios están investidos de personalidad
jurídica, y manejarán su patrimonio conforme a la ley."
En esta misma fracción se les asigna competencia reglamentaria a los

Ayuntamientos para ordenar lo relativo al bando de policía y buen gobierno212 y
210
Para el doctor Gámiz Parral, la redacción de la reforma tuvo algunas limitantes, como la de no
incluir con precisión cuáles son las causas graves por las que se pueden suspender o hacer
desaparecer los ayuntamientos, además de esto, considera que la redacción del párrafo 4 de la
fracción I del artículo 115 deja en el aire las siguientes interrogantes: 1) No se refiere a que un
ayuntamiento haya sido suspendido, entonces, ¿qué pasa en ese caso?; 2) ¿La redacción implica
que la desaparición de un ayuntamiento es sólo limitada a los propietarios y no a los suplentes?, 3)
Al mencionarse que por renuncia o por falta absoluta de la mayoría de los miembros, ¿se está
refiriendo a los propietarios y suplentes, para que en todo caso no puedan entrar éstos en
funciones?, y si renuncia o la falta absoluta es sólo de los propietarios, ¿cuándo no procede que
los suplentes entren en funciones? Cfr. Gámiz Parral, Máximo N; Derecho constitucional y
administrativo, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, p. 221.
211
Durante el periodo de 1977 a 1983, año de la reforma, se produjeron ochenta casos de
suspensiones, desapariciones y destituciones que afectaron a los ayuntamientos y a sus
miembros. En sesenta y siete de los casos se mantuvo la siguiente información: diecinueve se
justificaron con licencias indefinidas; dieciocho no tuvieron explicación alguna; en diez se adujo el
abandono de las funciones; ocho por denuncia; ocho por comisión de supuesto delito; dos por
nulidad de elecciones y dos por acciones ciudadanas. Cfr. Sánchez Bringas, Enrique, óp. cit., nota
135, p. 572.
212
Resulta relevante la exposición de motivos de esta reforma, ya que se refieren al municipio
como instancia de gobierno constitucional; sin embargo, su institución en la Constitución será hasta
1999. Véase la exposición de motivos enviada al Congreso de la Unión el 6 de diciembre de 1982,
198
estado (2000-2011)
todas las demás competencias que en esta misma reforma le asignaran la fracción
III y que son las siguientes áreas: "Agua potable y alcantarillado, alumbrado
público, limpia, mercados, centrales de abastos, panteones, rastros, calles,
parques y jardines, seguridad pública y tránsito y las demás que las legislaturas de
los estados según las condiciones socio económicas y financiero- administrativas
de los municipios".
Aquí el constituyente de la Constitución mexicana en muchas de sus decisiones

políticas fundamentales no ha escatimado y no ha querido enumerar las
competencias de los municipios en leyes secundarias, por la constante
desconfianza que existe al legislador ordinario. Ejemplos de ello los podemos
encontrar en el artículo 27, en el 123 o el 115 de la Constitución. Como
observamos, por primera vez se eleva a rango constitucional el catálogo de
competencias otorgadas a los municipios, pero todavía se habla que estos
servicios los prestará en concurso con los estados cuando así lo determinen las
leyes y fuese necesario.213
La incertidumbre constitucional con la que se encontraban regulados los servicios

públicos competencia de los municipios y la incapacidad de algunos
Ayuntamientos de prestarlos originó que muchos de estos servicios fueran
absorbidos por el gobierno estatal o por el federal.
En la reforma de 1983 inició la fase de descentralización política, económica y

administrativa hacia los municipios, y se convirtió en la columna vertebral del
manejo de la descentralización en México.214 En lo referente a la hacienda
municipal, se le designan al municipio impuestos como el de la propiedad
así como el discurso político que el presidente Miguel de la Madrid pronunció ante el Senado
cuando presentó la iniciativa de reforma constitucional del artículo 115, en donde señala
reiteradamente al municipio como una de las tres instancias y como primer nivel de gobierno por su
cercanía con la sociedad.
213
Valadés, Diego, Constitución y política, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas-UNAM,
1994, pp. 131 y ss.
214
Rodríguez, Víctor, La descentralización en México, México, Fondo de Cultura Económica, 1999,
p. 26.
199
estado (2000-2011)
inmobiliaria.215 En materia de presupuestos, los Ayuntamientos aprobarán el de

egresos mientras que el de ingresos será aprobado por las legislaturas de los
estados y las cuentas públicas también serán revisadas por el Congreso local.216
La adición del 17 de marzo de 1987 tendrá gran peso en la pluralidad política de

todos los municipios del país, ya que generaliza lo que la adición de 1977
reservaba para los municipios de mayor número de habitantes, al instituir lo
siguiente: "Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación
proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos los municipios".
En materia laboral, se establece que los trabajadores de los municipios serán

regidos por las leyes que para el efecto expidan las legislaturas de los Estados y
no por la Ley Federal del Trabajo que regula las relaciones entre particulares.217
2.2.4.3 Modificaciones del artículo 115 producidas por la reforma del 23 de

diciembre de 1999
Esta es la más ambiciosa reforma y adición que se ha dado en la historia del

artículo 115 para el fortalecimiento legal de los municipios, la cual viene a
concretar y complementar la reforma municipal de 1983, esta reforma es producto
de la presión política de la oposición realizada desde los municipios. El
fortalecimiento municipal fue una de las principales demandas y punto central de
la campaña política presidencial de 1994.
La realidad política del presidente de la República mexicana es que promueve

estas reformas en materia municipal, era la de sobrevivir descentralizando, pues
entendió que una forma de conservar el poder era cediendo parte de él,218 ya que
en ese momento el sistema político mexicano de partido hegemónico se
215
Valadés, Diego, "Los límites del constitucionalismo local", Estudios en homenaje al doctor
Héctor Fix-Zamudio en sus treinta años como investigador de las ciencias jurídicas, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1988,1.1, pp. 794-802.
216
A este respecto, véase la tesis jurisprudencial PXLI/96 de marzo de 1996 en el Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, 9a. época, t. III, p. 462. Controversia constitucional 3/93.
217
Cárdenas Gracia, Jaime y Farah Gebara, Mauricio, "Comentario al artículo 115," Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, p. 1159.
218
Rodríguez, Víctor, óp. cit., nota 211, p. 276.
200
estado (2000-2011)
encontraba muy desgastado por el excesivo centralismo. En este contexto, y

después de haber observado el papel de los municipios en la creación de un
verdadero federalismo en donde se respeten las competencias de los tres órdenes
de gobierno asignados en la Constitución, en especial la de los municipios,
llegamos a la reforma de 1999 la cual analizamos a continuación:219 "Reforma y
adición a la fracción I. Cada municipio será gobernado por un Ayuntamiento de
elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de
regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución
otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva
y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del estado".
Aquí se reforma el término "administrar" por el de "gobernar," por lo que al elevar a

rango constitucional la capacidad de gobierno de los municipios, éstos se
convierten en uno de los órdenes jurídicos con competencias políticas propias del
Estado mexicano, conjuntamente con el orden federal, el estatal y el Distrito
Federal.
Es esencial hacer notar la diferencia entre administrar y gobernar, ya que el primer

concepto significa realizar los actos mediante los cuales los órganos del poder
ejecutivo atienden a la concretización de los servicios públicos o conjunto de actos
que no comprometen gravemente el porvenir no arriesgado, encaminados a
conservar el objeto administrado de acuerdo con la ley, y al no poder disponer de
ellos libremente se concretan a la administración de los servicios asignados por
las leyes y su sentido es más funcional y técnico.220 Se distingue de la
administración de los particulares por los medios de los cuales dispone para
conseguir sus fines, medios que provienen del poder de dominación y de coacción
propia del Estado.
Por otro lado, el termino gobernar para autores como Shepard221 es el control
219
Las cursivas de los artículos que se mencionarán durante este capítulo son las últimas
modificaciones hechas al artículo 115 constitucional.
220
Mascareñas, Carlos E., Nueva enciclopedia jurídica, Barcelona, Francisco Seix, 1975, t. II, p.
372.
221
Shepard, W, J., Enciclopedia de las ciencias sociales, Edwin R. A. Seligman y Alvin Jhonson, s.
201
estado (2000-2011)
social y el servicio público, así como el establecimiento de medidas y programas

de carácter político más que técnico encaminadas a promover bienestar de los
gobernados mediante su participación, a fin de lograr el desarrollo económico
sustentable del municipio. En cambio, autores como H.J. Wolf y Bachof222 definen
el autogobierno municipal como "el derecho del municipio a resolver, con medios
propios y la participación de una representación popular democráticamente
elegida, y en el marco de las leyes, todos los asuntos de la comunidad local".
Al parecer, un elemento diferenciador entre la capacidad administrativa y la

capacidad de gobierno consiste en la posibilidad de que los municipios acudan
directa y efectivamente ante los órganos máximos de impartición de justicia, ya
que si no tienen esta posibilidad de acudir en defensa de sus competencias o
potestades, su estatus se limita a una actuación meramente administrativa, puesto
que sus competencias no son efectivas en caso de que se le vulneren.
De esta manera y con esta nueva atribución de gobierno en el texto constitucional,

el municipio se consolida como una estructura político-administrativa. Es en esta
reforma en la que por primera vez la Constitución habla de gobierno municipal y le
da un fortalecimiento al cuerpo colegiado del Ayuntamiento al ser el titular
exclusivo de las facultades otorgadas.
Esta reforma resulta trascendental, porque le reitera al municipio su capacidad

política y, por tanto, la posibilidad de acudir ante la Suprema Corte de Justicia de
la Nación derecho que ya había adquirido con la reforma de 1994 y con la
expedición de la LRA 105. El criterio anterior sostenido por los tribunales había
sido el siguiente:
Los municipios... tienen personalidad jurídica para todos los efectos legales, no
obstante, tales condiciones no atribuyen a los municipios el carácter de "poder
político" a que se contrae el artículo 105 constitucional, para los efectos de dar
competencia a la Suprema Corte, con motivo de las controversias que se susciten
v. "Government".
222
Wolff H.J. y Bachof O, "Verwaltungsrecht", 4a. ed., Munich, C. H. Beck, 1976, t. II, p. 203.
202
estado (2000-2011)
entre un Ayuntamiento y los poderes de un mismo estado, por carecer los

Ayuntamientos de jurisdicción sobre todo el territorio del estado, toda vez que
aquélla está limitada a una fracción del mismo, y la extensión de jurisdicción es la
que da indiscutiblemente a la Suprema Corte competencia para intervenir en las
aludidas controversias.223
Consideramos que al reconocerse la capacidad política y por consecuencia la

posibilidad de acudir ante el máximo tribunal nacional completa el elemento de
nuestra definición de autonomía local. Este atributo fortalece y diferencia la
capacidad de gobierno de la capacidad puramente administrativa. Lo que
trataremos de demostrar en la tercera parte de nuestro trabajo es si realmente es
efectiva esta atribución; también trataremos de descubrir sus cualidades y sus
deficiencias.
Conjuntamente, en la misma fracción primera se realiza la siguiente adición:
Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su

suplente, o procederá según lo disponga la ley.
Si se da el caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o

falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que
entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las
legislaturas de los estados designarán de entre los vecinos a los concejos
municipales que concluirán los periodos respectivos; estos concejales estarán
integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán
cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.
Los lineamientos establecidos para la integración de los Concejos Municipales

están reglamentados en las Constituciones locales y en las leyes orgánicas para el
municipio libre, que es materia de las legislaturas de los estados.
Adición a la fracción II:
223
Semanario Judicial de Federación, 5a. época, I. XLV, 4a. parte, pp. 3577 y 3578.
203
estado (2000-2011)
Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en
materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los estados, los bandos
de policía y gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas
de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la
administración pública municipal, regulen las materias, su competencia y aseguren
la participación ciudadana y vecinal.
Vemos que se ratifica en la reforma la capacidad reglamentaria municipal,

asimismo se le dan facultades de realizar su organización interna mediante los
reglamentos, así como normar las actuaciones diarias, de acuerdo con sus
necesidades, usos y costumbres. Por su parte, la legislatura del estado emitirá
leyes que regirán como marco a toda la entidad federativa para uniformar el actuar
de los municipios del estado, pero en lo interior el municipio podrá regular sus
actos y disposiciones de acuerdo con sus necesidades.
El inciso a) de la adición a la fracción segunda agrega lo siguiente:
El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:
Las bases generales de la administración pública y del procedimiento

administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir
las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los
principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad.
En esta adición se consagra la garantía de audiencia y legalidad a los particulares,

en contra de actos de la autoridad municipal, cuando se estimen afectados. No
obstante, en caso de no tener resolución administrativa a favor, los particulares
tendrán la opción de acudir al Tribunal de lo Contencioso Administrativo para
defender su derecho.
El inciso b) de la adición a la fracción segunda se agrega lo siguiente: "Los casos

en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los
Ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario
204
estado (2000-2011)
municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un

plazo al mayor al periodo del Ayuntamiento".
Cuando se afecta el patrimonio municipal, las legislaturas de los estados están

muy atentas si se trata de enajenar un bien inmueble municipal. Para alcanzar
este fin, además de las dos terceras partes de los miembros del Ayuntamiento, se
necesitará de la aprobación del Congreso del Estado, quien pide una exposición
de motivos del porqué se quiere enajenar, y en este sentido resolverá su
procedencia: "c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a
que se refiere tanto las fracciones III y IV del artículo 116 de esta Constitución".
Los Ayuntamientos, por la misma cantidad de los votos que se necesitan para
disponer de sus bienes inmuebles, podrán celebrar convenios con el gobierno del
estado y con los particulares, para la prestación de los servicios que
constitucionalmente le corresponden al Ayuntamiento, pero que por su desarrollo
económico y social le sea imposible prestar.
Adición a la fracción segunda, en la que se agrega el inciso d) y e):
d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma su función o

servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura
estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para
ejercerlos o prestarlos. En este caso, será necesaria solicitud previa del
Ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de
sus integrantes, y
e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con bandos

o reglamentos correspondientes.
Con esta modificación, las facultades reglamentarias de los Ayuntamientos se

remiten a un marco jurídico que expedirán las legislaturas estatales, las cuales
homogenizarán los reglamentos municipales para que se adapten a la ley orgánica
del municipio libre o también llamado código municipal.
205
estado (2000-2011)
Adición al párrafo cuarto: "Las legislaturas estatales emitirán las normas que
establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos
que se presenten entre los municipios y el gobierno del Estado, o entre aquellos,
con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores".
Este mecanismo es para tratar de resolver de forma política las controversias que
surjan entre estados y municipios, sin perjuicio de que éstos puedan acceder
directamente a la Suprema Corte de Justicia de la Nación mediante una
controversia constitucional.
A la fracción tercera se le añaden nuevos servicios a favor del municipio, y queda

de la siguiente manera:
III. Los municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios siguientes:
a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición final de

residuos',
b) Limpia, recolección, traslado y disposición final de residuos,
c) Calles, parques y jardines y su equipamiento;
d) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía

preventiva municipal y tránsito',
e) Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las

funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo
dispuesto por las leyes federales y estatales.
Es positivo que se elimine el concurso de los estados en funciones y servicios

establecidos en esta fracción, siempre que se cuente con la capacidad e
infraestructura para la prestación del servicio, ya que con esto el municipio goza
de una mayor independencia administrativa. Con la adición de la fracción III se
enlistan en forma enunciativa y no limitativa los servicios públicos de competencia
206
estado (2000-2011)
municipal; el inciso i) establece lo relativo a los demás servicios que por

circunstancias socioeconómicas las legislaturas locales establezcan a favor de los
municipios.
Este párrafo nuevo establece la obligación de los municipios de observar lo

dispuesto por las leyes federales y estatales (principio de la jerarquía de leyes).
Los municipios, previo acuerdo entre sus Ayuntamientos, podrán coordinarse y

asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor
ejercicio de las funciones que le correspondan. En este caso y tratándose de la
asociación de dos municipios de dos o más estados, deberán contar con la
aprobación de las legislaturas de los estados respectivas. De tal manera, cuando
ajuicio del Ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con
el estado respectivo para que éste, de manera directa o a través del organismo
correspondiente, se haga cargo de forma temporal de alguno de ellos, o bien se
presten o ejerzan coordinadamente por el estado y el propio municipio.
Al eliminar la limitante de que los municipios se puedan asociar sólo entre

municipios de un mismo Estado y sólo para la prestación de servicios, se amplía la
posibilidad de asociación entre municipios de distintos estados, previa aprobación
de sus legislaturas, para la más eficaz prestación de servicios y para el ejercicio
de sus funciones públicas. También se establece la vía a seguir para convenir con
el estado un esquema de delegación de servicios municipales, o bien de
coordinación entre ambos.
Reforma a la fracción IV, inciso c):
_las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las
contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en
relación con la misma Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios
a favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo
estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los estados y
los municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales
207
estado (2000-2011)
o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos

distintos a los de su objeto público.
La exención de impuestos para los bienes del dominio público de la Federación,

de los estados y de los municipios sigue aplicándose, pero no procede cuando
dichos bienes sean utilizados por entidades paraestatales para fines
administrativos o propósitos distintos a los de su objeto.
Esta reforma le abre la oportunidad a los municipios de allegarse de recursos

mediante el cobro de impuestos prediales a empresas paraestatales como
Petróleos Mexicanos o la Comisión Federal de Electricidad. La Suprema Corte de
Justicia de la Nación resolvió que aquellas entidades con personalidad jurídica
distinta a las que se mencionan en la fracción IV, inciso c), segundo párrafo, última
parte del actual artículo 115, no están exentas de pago. La denominación genérica
de los términos persona e institución es una cuestión de forma.224
Reforma del párrafo tercero de la fracción cuarta: "Los Ayuntamientos, en el

ámbito de sus competencias, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y
tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de
valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de
las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria".
En esta reforma se les concede la autonomía tributaria que no tienen ni el

Ejecutivo estatal ni el federal y se garantiza al municipio su participación en el
establecimiento de cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras o de las tablas de valores unitarios de suelo y sobre la
propiedad inmobiliaria, las mismas que pondrán los municipios a consideración de
las legislaturas locales para su aprobación. Al párrafo quinto se le añade el
término fiscalizar:
224
Resulta interesante analizar la sentencia del amparo en revisión 695/87, Instituto de Seguridad y
Servicios Sociales de Trabajadores del Estado, 13 de abril de 1988, emitida por el Primer Tribunal
Colegiado del séptimo distrito en Semanario Judicial de la Federación, 8a. época, enero-junio de
1988, 2a. parte, p. 125.
208
estado (2000-2011)
Las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios,
revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán
aprobados por los Ayuntamientos con base en los ingresos disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos de forma directa
por los Ayuntamientos, o bien, por quienes ellos autoricen, conforme a la ley.
De esta manera se le asigna plena libertad al Ayuntamiento de ejercer sus

recursos municipales, y las legislaturas de los estados con esta adición tendrán la
facultad para que la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso Local fiscalice el
erario municipal, pudiendo el congreso realizar las observaciones pertinentes al
gobierno municipal para que éste las aclare.
Reforma a la fracción V:
V. Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas,

estarán facultados para:
Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano

municipal;
Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;
Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán

estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la
Federación o los estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán
asegurar la participación de los municipios',
Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su

competencia, en sus jurisdicciones territoriales;
Intervenir en la regulación en la tenencia de la tierra urbana;
Otorgar licencias y permisos para construcción;
209
estado (2000-2011)
Participar en la creación y administración de zonas de reserva ecológica y en la

elaboración y aplicación de programas de ordenamiento de esta materia;
h) intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de

pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial, y
i) Celebrar convenios para la administración y custodia de zonas federales. En lo

conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del
artículo 27 de esta Constitución, expedirá los reglamentos y disposiciones
administrativas que fueren necesarios (las cursivas son nuestras).
Con esta reforma del inciso c) se le otorgan facultades al Ayuntamiento de

participar en la formulación de planes de desarrollo regional, dando la obligación a
los estados y a la Federación, en su caso, de asegurar la participación de los
municipios en la elaboración de los mismos, y también en la elaboración y
aplicación de programas de ordenamiento en materia ecológica. Además, se
faculta al municipio no sólo para vigilar y controlar el uso del suelo sino que tiene
la facultad de autorizar o denegar un permiso de dicho uso.225
Consideramos de gran importancia esta adicción, pues la planeación del

desarrollo, transporte y ecología como materias concurrentes y de interés
municipal, deben ser realizadas por los tres órdenes de gobierno, y elevadas a
rango constitucional, e incluso consideramos al municipio como el primer orden de
gobierno por su cercanía con la comunidad.
Otra observación es que, con anterioridad a esta reforma, se consideraba al

municipio como el tercer nivel de administración, y con la actual reforma al
municipio, al darle capacidad de gobierno, ya no se consideran niveles de
gobierno, sino órdenes de gobierno, en un plano horizontal y no vertical como se
había concebido siempre.
225
El permiso de uso de suelo es el requisito que debe tener cualquier persona privada o pública
para desarrollar cualquier actividad en un predio municipal, como por ejemplo, la construcción de
un negocio, una casa o cualquier alteración que se le quiera realizar a un inmueble que se
encuentre dentro de un municipio.
210
estado (2000-2011)
La fracción VI no se reformó, pero se añadió la fracción VII quedando de la

siguiente manera: "VII. La policía preventiva municipal estará al mando del
presidente municipal, en los términos del reglamento correspondiente. Aquélla
acatará las ordenes que el gobernador le transmita en aquellos casos que éste
juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público".
La seguridad pública es una materia coordinada entre la Federación, los estados y

los municipios. El Ejecutivo estatal dirige la seguridad pública en el ámbito estatal,
pero es correcto que con el objeto de gobernar el municipio sea el presidente
municipal quien tenga bajo su mando la policía preventiva municipal.
Sin embargo, para cumplir con el Sistema Nacional de Coordinación en materia de

seguridad pública, dichos mandos deberán obedecer las órdenes del gobernador
en los casos que el mismo juzgue como de "fuerza mayor" o "alteración grave del
orden público".226
Pero también es importante hacer notar que el gobernador del estado tendrá que
justificar y motivar la "fuerza mayor" o la "alteración grave del orden público", por
lo que no bastará la simple voluntad para emitir las órdenes a las policías
municipales de la entidad federativa para que éstas le obedezcan, sino que tendrá
que fundamentar su mandato para que tenga legitimidad y legalidad.
El artículo 1º. transitorio establece que el decreto entrará en vigor noventa días
después de su publicación, y en su artículo 2o. da de plazo a las Legislaturas de
los estados hasta el 22 de marzo para adecuar sus Constituciones locales y leyes
de carácter estatal, y al Congreso de la Unión hasta el 30 de abril de 2001 para
adecuar las leyes federales que sean afectadas con las nuevas reformas.
Para terminar, no queremos dejar de mencionar la última reforma al artículo 115

de la Constitución, publicada el 14 de agosto de 2001, en la cual se agregó un
último párrafo a la fracción III que fija lo siguiente: "Las comunidades indígenas,
dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y
226
Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, óp. cit., nota 136, p. 1010.
211
estado (2000-2011)
para los efectos que prevenga la ley".
Con esta reforma se pretende reconocer y garantizar el derecho de los pueblos y

las comunidades indígenas a la libre determinación y, como derivado de esto, a
tener la posibilidad de elegir en los municipios, con población indígena, a sus
representantes en estos ayuntamientos. Dicha elección podrá ser realizada de
acuerdo con sus usos y costumbres, con la posibilidad de que las autoridades o
representantes elegidos lleven a cabo el ejercicio de sus formas propias de
gobierno.227
2.3 El impuesto de la propiedad en el federalismo hacendario mexicano
El impuesto de la propiedad se ha establecido como alternativa de la Política

Fiscal Municipal para la SGFF, que a través del Federalismo Cooperativo
Hacendario busque generar las capacidades institucionales y administrativas que
los municipios requieran para incrementar los recursos propios. Por lo que
corresponde ubicar el impuesto de la propiedad en la realidad mexicana, es decir,
en el Federalismo Hacendario Mexicano.
Se ha fortalecido el Federalismo Hacendario Mexicano a través de la

descentralización, ya que no es federal por su origen, lo que fue determinante para
la generación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) como
alternativa del federalismo fiscal en México. Pero también la propia historia del
municipio ha influido, en la práctica, para modificar la concepción federalista. Es
decir, no puede entenderse el Federalismo Mexicano sin conocer la historia del
municipio. Desde los municipios se ha transformado su propia dinámica y se ha
empujado hacia un federalismo tripartita. Las últimas reformas en relación al
impuesto inmobiliario permiten vislumbrar mayores oportunidades hacendarias
municipales, que no han sido aprovechadas al máximo, a pesar de su potencial
recaudatorio.
227
Fernández Ruiz, Jorge, "Ámbito municipal", en Gámiz Parral, Máximo (coord.), Las entidades
federativas y el derecho constitucional, México, UNAM, 2003, p. 65.
212
estado (2000-2011)
El funcionamiento y la integración de la hacienda pública municipal en México sólo

pueden entenderse incluyendo la conformación de los fondos del SNCF. Estos
mecanismos son compensatorios y distributivos, por medio de las transferencias
directas, con algunos recursos etiquetados para la infraestructura y el rezago
social, pretendiendo lograr la equidad en la distribución de los ingresos públicos en
proporción a las responsabilidades de cada orden de gobierno. Más sin embargo,
este sistema sólo contempla las recomendaciones de la primera generación de
federalismo fiscal.
La hacienda pública municipal muestra rezagos importantes en relación a la

recaudación tributaria del impuesto de la propiedad, mejor conocido como
impuesto predial. Estos rezagos principalmente se derivan del olvido legal y
administrativo que ha sufrido el Catastro en el País. Las experiencias en otros
países dan muestra de la importancia del Catastro para la recaudación tributaria y
ofrecen algunas alternativas para el caso mexicano.
2.3.1 Federalismo mexicano
El sistema federal surgió como una respuesta a la necesidad de que diversas

provincias, manteniendo su autonomía, pudieran “unir esfuerzo” en un modelo
político – administrativo que les permitiera protegerse mejor de agresiones
externas, que les diera mayor presencia en el ámbito internacional, y que las
dotara de mayor capacidad de organización en un territorio extenso (Cabrero,
2007). Debemos de recordar el espíritu del federalismo como un sistema de
equilibrios y complementariedad (Cabrero, 1996).
La palabra Federalismo proviene de foedus, que significa alianza. El federalismo

es un sistema que asocia y que une entidades políticas, las cuales mantienen su
identidad pero crean otro cuerpo político que las une. Es un sistema de
autorregulación voluntaria y regulación compartida deseada expresamente
(Kinkaid, 2002). El Estado Federal es aquel que se crea a voluntad de los estados,
los cuales tienen diferencias entre sí, pero que deciden juntarse como medida de
protección y colaboración, y aceptan el Pacto Federal como un orden y
213
estado (2000-2011)
coordinación de los estados. El Estado Federal ha sido una forma de organización

política extendida entre las naciones. Frenkel (1986) estimaba que existían 20
países federados ocupando 51.8 por ciento de la superficie terrestre, con 39.6 por
ciento de la población mundial. Watts (2003) reporta 24 países federales, con dos
mil millones de habitantes, que representan 40 por ciento de la población mundial.
El Federalismo Mexicano sólo puede entenderse, por definición, si lo ubicamos
entre la confederación y el centralismo. Sólo así, podremos asumir que en México
contamos con un Estado Federal. De otra manera, lo flexible o purista del
concepto nos lleva a discusiones interminables, por razones de origen, históricas,
conceptuales o realistas. Somos un Estado Federal, porque así lo señala la
Constitución en su artículo 40: Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en
una república representativa, democrática, federal, compuesta de estados libres y
soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una
federación establecida según los principios de esta ley fundamental. La historia
resumida del Estado Federal Mexicano comienza en la Constitución de 1824,
pasando por las Siete Leyes Constitucionales de 1836 y las Bases Orgánicas de
1843, se ratifica en la Constitución de 1857 y se consolida en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1971.
La historia del federalismo mexicano se entrelaza con la influencia de la

monarquía española y su cercanía con los Estados Unidos. Por un lado, el Estado
Federal en México tiene su origen desde el centro, asumiendo diferencias y
diversos intereses de los estados de la república, y reconociéndoselas. A lo largo
de su historia se ha discutido acerca de la existencia real de un federalismo, sobre
todo si asumimos que nuestro sistema es de corte presidencialista. Razón que lo
hace centralista y opuesto al federalismo. Por otro parte, se ha pretendido
asegurar que México asumió y adaptó el esquema político del vecino cercano,
fundamentado en los momentos históricos en que se elaboran sus constituciones,
1787 para Estados Unidos y 1824 para México. No obstante, cada uno tiene su
propia historia, y aún en el tema federalista cada uno, tuvo sus propias y válidas
razones para implantar dichos sistemas. Las semejanzas que existen entre ambos
países, de acuerdo a sus constituciones, es que los dos gobiernos son
214
estado (2000-2011)
republicanos, se dividen en tres poderes, con un ejecutivo y un congreso

bicameral. Pero la principal diferencia es que los Estados Unidos, como bien lo
dice su nombre, son Estados que se unieron en una federación, estados que
tienen claramente definida su coordinación federal a través de un documento
escueto como es su Constitución, que sólo ratifica ese Pacto Federal y sus más
generales herramientas legales. Por su parte, la Constitución mexicana muestra
en su artículo 124 la gran diferencia: “las facultades que no están expresamente
concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados”. En ambos casos existe un Federalismo coordinado de
las entidades con el Gobierno Federal para delimitar facultades y competencias.
De esta manera, formamos parte de un Federalismo de tipo dual en el entramado

institucional legal, de acuerdo a la clasificación concebida por Cabrero (2007).
Donde el nivel municipal se encuentra circunscrito estrictamente dentro de las
jurisdicciones de los estados miembros. Ya que como lo marca el artículo 43
Constitucional “Las partes integrantes de la Federación son los Estados...” De esta
forma, se excluye en la concepción de Federalismo a los municipios, a pesar de
que el municipio es la base territorial y de organización política y administrativa de
los Estados, como lo señala el artículo 115 Constitucional. Por lo anterior, nos
encontramos dentro de un Federalismo tipo dual, que en materia Fiscal y
Hacendaria se someten a un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que
delimita las facultades y competencias de los tres órdenes de gobierno. Con ello,
además de un Federalismo dual, su diseño se enmarca en un federalismo
coordinado, y que en la práctica sólo ha dado lugar a un federalismo competitivo.
El federalismo mexicano ha venido transitando, a través de su historia, de un

federalismo jerárquico muy centralista hacia un federalismo dual, y a partir de las
reformas al artículo 115 Constitucional en 1999, más cercano a un federalismo
tripartita (Cabrero, 2007). Aunque el propio Cabrero, señala que diversos artículos
de la Constitución sugieren todavía un federalismo jerárquico, otros un federalismo
dual, pero las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia, se inclinan hacia un
federalismo tripartita.
215
estado (2000-2011)
En la práctica federal un federalismo tripartita, sólo es posible con un cambio de

paradigma para el fortalecimiento de los municipios, a través del Federalismo
cooperativo, ya que se requiere clarificar las prácticas cotidianas de las relaciones
intergubernamentales. Antes de un nuevo federalismo constitucional tenemos que
consolidar una nueva práctica del federalismo actual. Un proceso de cambio
institucional de esta magnitud requieren cambios de actitudes, de
comportamientos, de lógicas de intercambio entre actores, de mecanismos de
resolución de conflictos, de sistemas de incentivos, y de nuevas configuraciones
en las redes de agentes y agencias de la vida colectiva (Cabrero, 1996).
Expresiones recurrentes respecto a que los municipios deben ser integrados en el

Pacto Federal, nos permitiría también llegar con mayor premura, al Federalismo
Tripartita. Por lo anterior, la pugna del Federalismo en México es lograr un
Federalismo cooperativo y tripartita. Lo segundo no será posible sin lo primero, ya
que la coordinación de los tres órdenes de gobierno en un Federalismo Dual sólo
lleva a una competencia donde las diferencias sólo se acrecientan.
La intención de transferir facultades y recursos hacia los Estados y Municipios es

un proceso que ha permitido el crecimiento y progreso del Federalismo en México,
este mecanismo de transferencia se da a partir de la descentralización política y
fiscal. La descentralización es la forma opuesta a la centralización. La
descentralización fortalece el federalismo fiscal, y justifica la existencia de un
Estado Federal, ya que la descentralización fiscal fortalece a los gobiernos locales,
porque la comunidad se identifica más estrechamente con autoridades locales que
con las nacionales; por lo tanto, se promueve una mayor responsabilidad ya que la
población presiona a sus funcionarios locales más que a los burócratas del
gobierno central (Bahl, Roy y Linn, 1992).
La descentralización no ha sido suficiente, aunque efectivamente es una condición

necesaria o facilitadora para el desarrollo local. Desafortunadamente la política de
federalismo fiscal se ha restringido a las transferencias federales que se regulan a
través del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Diferentes autores como
216
estado (2000-2011)
Moreno (2003), Raich (2004), Rodríguez (2003) aseguran que las transferencias
federales desincentivan los esfuerzos recaudatorios de los municipios. De tal
manera que, si aumentan las transferencias federales y disminuyen los esfuerzos
recaudatorios, el gobierno federal seguirá concentrando el 70.9 por ciento, los
estados el 24.4 por ciento y los municipios el 4.7 por ciento de los recursos
públicos228.
Entre los años 1978 y 1980 se confeccionó la Ley de Coordinación Fiscal, con la
cual inicia la etapa del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, la cual persigue
los propósitos de disminuir la concurrencia impositiva, de establecer un reparto de
competencias fiscales y de buscar que toda fuente de ingresos se aprovechara de
forma altamente eficiente (Gutiérrez, 2004). El SNCF se creó con las siguientes
metas (Arroyo, 1996):
a) Disminuir hasta su eliminación l práctica de concurrencia impositiva.

b) Establecer un reparto de competencias entre los gobiernos en
materia impositiva.
c) Buscar que las fuentes de ingresos se aprovechen totalmente como
medio para financiar los gastos públicos.
d) Unificar la carga impositiva para los contribuyentes.
e) Repartir entre los gobiernos federal y estatal los rendimientos de
cada fuente de ingreso.
La historia de las promociones de descentralización en México se identifica

principalmente con el SNCF, sin embargo la historia de la descentralización no
solamente fue de tipo fiscal, aunque sí es la más importante. Las iniciativas de
Miguel de la Madrid (1982 – 1988) generaron la creación del Comisión de
Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE) y la Comisión de Planeación
para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) con el fin de instrumentar
congruencia en la Planeación Federalista y dotarle de herramientas
administrativas a los Estados y Municipios. Las iniciativas de Carlos Salinas (1988
228
Cálculo propio con datos de INEGI 2005.
217
estado (2000-2011)
– 1994) optaron por transferencias directas a las comunidades a través del

programa de Solidaridad, sin embargo dejaron al esquema institucional federalista
de gobierno fuera de toda intervención. Las iniciativas de Ernesto Zedillo (1994 –
2000) aceleraron el proceso descentralizador, con las transferencias del ramo 26
durante los primeros años de gobierno, y del ramo 33 al final del mismo. Y las
iniciativas de Vicente Fox (2000 – 2006) se restringieron a la modificación de
fórmulas del reparto del pastel, que constituye el 1 por ciento de la Recaudación
Federal Participable.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en la posibilidad que tienen

los Estados de firmar con la Federación convenios de coordinación fiscal, por
medio de los cuales los estados se comprometen a limitar sus potestades
tributarias a favor de ésta, a cambio de obtener una participación en los ingresos
fiscales federales. Y de forma automática se les ha integrado a los municipios, por
el hecho de que sus Estados han firmado el convenio respectivo. Es decir, la
personalidad jurídica de los municipios ha sido vulnerada.
En 1979, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Coordinación Fiscal y del

Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el total de transferencias equivalían al
12.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP), mientras que hoy
solamente las participaciones o transferencias en efectivo representan más del 25
por ciento229. Antes de 1998, la Federación se quedaba con el 80 por ciento de
recursos recaudados, transfiriendo el 17 por ciento a los estados y el 3 por ciento
a los municipios. A partir de las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal, el
gobierno federal concentro el 70.9 por ciento, asignando a los estados el 24.4 por
ciento y a los municipios el 4.7 por ciento (Cordera y Ziccardi, 2001).
Este sistema ha sido racionalmente aceptado por los Estados en términos del
beneficio económico que representa. Pero por otro lado, asegura Camacho
Quiroz230, la calidad del gasto no ha mejorado, hay un dispendio enorme y un
229
Colmenares, David, Jefe de la Unidad de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas.
En Hernández Fausto (2004).
230
El Lic. César Camacho Quiroz ha sido Senador de la República y Gobernador del Estado de
218
estado (2000-2011)
incremento tremendo del gasto corriente. También se han generado

comportamientos distorsionados. Un claro ejemplo es la importante caída en el
cobro del predial como consecuencia de que los municipios sólo esperan que les
lleguen los recursos del gobierno federal, esto origina un incentivo perverso
reflejado en un franco desinterés por recaudar recursos propios.
Actualmente el SNCF establece el conjunto de disposiciones y órganos que

regulan la cooperación entre la Federación y las Entidades Federativas,
incluyendo el Distrito Federal23, con la finalidad de armonizar el sistema tributario
mediante la coordinación y colaboración intergubernamental, establecer y distribuir
las participaciones que correspondan a sus haciendas públicas en los ingresos
federales y apoyar al sistema de transferencias mediante los fondos de
aportaciones federales; a través de dichos órganos, el Gobierno Federal, por
conducto de la Secretaría de Hacienda, y los gobiernos de las Entidades por
medio de su órgano hacendario, participan activamente en el desarrollo, vigilancia
y perfeccionamiento del mismo (SNCF, 1980).
El Federalismo Fiscal Mexicano se concentró en la búsqueda de equidad

horizontal y vertical en los gastos como lo establece la FGFF, a través del SNCF
convirtió a México en un país descentralizado en el gasto. Sin embargo, estas
transferencias generaron con el tiempo efectos perversos en relación a la
recaudación predial, desincentivándola al depender cómodamente de los recursos
federales. El siguiente escalón del Federalismo Fiscal Mexicano, es pensar en la
relación ingreso – gasto, es concientizar hacia el desarrollo del Federalismo
Cooperativo Hacendario, la nueva tarea es seguir las políticas de la SGFF y
concentrarse en estimular el incremento de los ingresos propios, específicamente
el impuesto predial, transfiriendo capacidades administrativas y tecnología a los
municipios, logrando la descentralización del ingreso.
México. 23 Nótese que no se incluye a los municipios.
219
estado (2000-2011)
2.3.2 Finanzas públicas y primera generación de federalismo fiscal
El Federalismo Fiscal establece que cada orden de gobierno cuente con los
recursos o responsabilidades económicas en proporción a sus responsabilidades,
funciones o facultades en la provisión de los servicios o bienes públicos. Dicho de
otra manera, el federalismo fiscal es el instrumento mediante el cual, la función del
municipio se traduce en recursos económicos. Para ello, es indispensable primero
establecer cuál puede ser la función del municipio en relación a los bienes
públicos y las finanzas públicas.
La teoría de las finanzas públicas en función de las fallas que presenta el mercado
en la provisión de algunos servicios y en la redistribución de la renta, define tres
funciones básicas de la política pública, de acuerdo con Musgrave (1969, 1989).
1. Función de asignación, de servicios o de satisfacer las necesidades públicas:

Hace referencia a los bienes y servicios que deben pagarse mediante la
financiación presupuestaria.
Los gobiernos locales, son más importantes en la consecución de una asignación

eficiente de recursos, particularmente en el ofrecimiento de bienes públicos.
2. Función de distribución: En términos prácticos se refiere a los programas del

gobierno que son diseñados para redistribuir ingreso desde las personas que se
consideran en mejor posición hacia aquellas menos afortunadas.
La función de distribución se ocupa de la provisión eficiente de bienes sociales,

inevitablemente se aparta del proceso de mercado, pero plantea el tipo de
problemas que tradicionalmente se ha planteado el análisis económico: el uso
eficiente de los recursos dadas una distribución de la renta y una pauta de las
preferencias de los consumidores determinadas.
3. Función de estabilización: Examina el peso de la política macroeconómica, es

decir, se preocupa por objetivos tales como un alto nivel de empleo, un razonable
grado de estabilidad de nivel de precios, la solidez de las cuentas exteriores y una
220
estado (2000-2011)
aceptable tasa de crecimiento económico. Los instrumentos disponibles de la

política de estabilización implican tanto medidas monetarias como fiscales. La
política macroeconómica aparece más nítidamente como una función que debe
dejarse al nivel central del gobierno.
A pesar de las desigualdades económicas en la ejecución teórica de Musgrave, se

ha establecido un consenso231 acerca de que la estabilización y la distribución son
responsabilidad del gobierno federal. Mientras que los tres órdenes de gobierno,
dependiendo del ámbito regional de cada bien público, debe ser responsable de la
asignación. La principal conclusión es que la descentralización de las finanzas
públicas es aplicable sólo a la función de asignación.
La primera generación de Federalismo Fiscal (FGFF) estaba concentrada en

lograr la igualdad horizontal y vertical para el cumplimiento de las funciones
básicas de cada orden de gobierno. Las diferencias verticales se presentan
cuando el centro recauda la mayor parte de los impuestos, porque se supone que
lo hará con más facilidad y menor costo que los gobiernos subnacionales. Estas
diferencias también se muestran cuando el gobierno central acapara los ingresos
de los gobiernos subnacionales. La desigualdad horizontal se exhibe con las
diferencias económicas regionales en la capacidad de proveer a los ciudadanos
de servicios públicos con eficiencia. Las tres funciones básicas de la política
pública engloban la motivación del federalismo fiscal o hacendario para lograr la
equidad vertical y horizontal en un Estado Federal, cualquiera que sea su modus
de diseño o práctica federal. Sin embargo, las desigualdades económicas al
ejercer dichas funciones en relación a sus facultades recaudatorias se han
pretendido subsanar por la FGFF a través de transferencias directas a los
gobiernos regionales y locales. Éste mecanismo de descentralización fiscal y
medio para el mejoramiento de las finanzas públicas municipales, no ha sido
suficiente. Incluso sólo se ha pretendido atender la desigualdad horizontal y no la
vertical, pero sin lograr avanzar en ninguno de los dos casos.
231
Obsérvese Oates (1976), Yañez (1991), Arroyo (1996) y Merino (2001).
221
estado (2000-2011)
Para entender mejor la función de asignación para los gobiernos locales es

conveniente clasificar a los bienes públicos en dos categorías.
1. Los bienes públicos nacionales, cuyos beneficios se esparcen a través de todo

el país, aquellos que son consumidos en cantidades iguales por todas las
personas en todos los lugares del país. Como lo son la Defensa Nacional, las
Relaciones Exteriores, la Carretera Panamericana, etc.
2. Los bienes públicos locales, en el sentido que todos aquellos quienes los
consumen tienen la misma cantidad, pero cuyos beneficios son limitados a un área
geográfica más pequeña en el país completo. Como lo son caminos, señalización
de tránsito, parques, plazas, alumbrado, etc.
Entonces, la provisión de los bienes públicos locales, la atención de las

necesidades sociales y de servicios locales, que conforman la función de
asignación, deben pagarse mediante la financiación presupuestaria del gobierno
local. El presupuesto del gobierno local se compone de recursos propios y de
transferencias federales, principalmente. La FGFF dio mayor importancia al
incremento de las transferencias directas para la atención de los servicios locales,
buscando lograr con ello la equidad horizontal y vertical. Sin embargo, la falta de
atención en la generación de recursos propios se debe a problemas en la
descentralización, que trae como consecuencia menores ingresos y menor
responsabilidad en la provisión de los servicios. Estos problemas de
descentralización se exhiben por el diseño y/o la práctica federalista. Los bienes
públicos locales deben ser atendidos en mayor proporción por los ingresos
locales, por lo que se debe transitar de las transferencias federales al
fortalecimiento de la recaudación local, para atender la desigualdad vertical, y la
competencia propia de los municipios atender la desigualdad horizontal. Pero ello
requiere de un análisis del mecanismo para lograrlo que es la descentralización de
las funciones y capacidades institucionales.
222
estado (2000-2011)
2.3.3 El empuje de la historia municipal
El municipio es un gobierno local y también subnacional. No existe una definición

estándar del gobierno local, y la literatura sobre la descentralización del gobierno
se refiere a los gobiernos subnacionales de todo tipo, incluyendo a los gobiernos
provinciales o estatales, así como a los gobiernos de nivel municipal, que son más
claramente locales (Anstett,2006). Los Estados también son considerados como
gobiernos subnacionales o locales. Sin embargo, el orden de gobierno más
cercano al ciudadano, y al que nos referiremos como gobierno subnacional o local,
es justamente el del municipio mexicano.
En 15 de octubre de 1985 el Consejo Europeo promulgó la Carta Europea de

Autogobierno Local. El preámbulo de la carta establece:
Consideramos que el derecho de los ciudadanos de participar en la gestión de los

asuntos públicos es uno de los principios democráticos que son compartidos por
todos los Estados miembros del Consejo Europeo; Considerando que es en el
nivel local en donde se puede ejercer este derecho más directamente; Teniendo la
convicción de que la existencia de autoridades locales con responsabilidades
reales puede proporcionar una administración que sea tanto efectiva como
cercana los ciudadanos; Conscientes de que salvaguardar y reforzar el
autogobierno local en los diferentes países europeos es una contribución
importante para la construcción de una Europa basada en los principios de
democracia y descentralización del poder, Afirmando que esto implica la existencia
de autoridades locales provistas de organismos de toma de decisiones
democráticamente constituidos, y de un amplio grado de autonomía con respecto
a sus responsabilidades, la manera en que son ejercidas dichas responsabilidades
y los recursos que se requieren para su cumplimiento.
De igual manera, los municipios mexicanos se asumen como espacios

democráticos, con responsabilidad real y cercana a los ciudadanos, exigen mayor
grado de autonomía para ejercer sus responsabilidades y mayores recursos para
el cumplimiento de sus obligaciones. A pesar de sus carencias, la propia historia
223
estado (2000-2011)
del municipio en México ha sido determinante para empujar hacia el federalismo y

la descentralización, en contra de un gobierno centralizado fiscalmente. Su historia
de altibajos se remonta desde la época prehispánica con los Calpullis232, pasando
por la lucha revolucionaria, hasta encontrar su historia moderna a partir de 1983,
cuando se le reconoce como el tercer orden de gobierno, como un auténtico
poder, y comienza la discusión de los temas municipales y el análisis de los
municipios.
En México, el municipio es la base de la división territorial y de organización

política de los Estados233, pero no fue así en todo momento, los altibajos de su
relevancia se observan a lo largo de su historia. Aún hoy en día, siendo la base de
la división territorial y de organización política de los Estados, no es la base de la
organización política del País, con autonomía política y económica, como también
pretendió el Constituyente de 1916.
La historia de México y del continente Americano tiene una sola referencia de

organización política y división territorial, porque la colonización en América se
justificó jurídicamente a través de la Institución Municipal, con la fundación del
primer ayuntamiento, instalado en la Villa Rica de la Veracruz el 22 de abril de
1519. Con ello se dio el primer paso a la organización de este cuerpo político y
jurídico en el Continente Americano. En la Constitución de Cádiz (1812), el Plan
de Iguala (1821) y en el Reglamento Provincial Político del Imperio Mexicano
(1822) se reconoce la existencia de los municipios y sus respectivos
Ayuntamientos. Pero en la Constitución de 1824, se omite la referencia del
gobierno local, al dictaminar que La Nación Mexicana adopta para su gobierno la
forma de República, Representativa, Popular y Federal; con 19 estados, 4
territorios y un Distrito Federal, dejando a los Estados la libertad de organizar sus
gobiernos y territorios, lo cual incluye a los municipios.
232
En la época prehispánica en México, se identifica al municipio con los Calpullis, en la cultura
azteca, cuyo gobierno estaba formado por el Consejo de Ancianos. El Calpulli era una organización
social y territorial autosuficiente. http://www.labarca.gob.mx/wb/ELOCAL/
233
Artículo 115 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.
224
estado (2000-2011)
Fue hasta la Constitución de 1857 que retoman importancia los municipios, ya que
en ésta se precisó la organización del País en forma de República Representativa,
Democrática, Federal y Popular, siendo que la División Política del territorio era en
Departamentos, divididos en Distritos y a su vez en municipalidades. Durante la
época Porfirista (1876-1880; 1884-1911) el Municipio fue la parte más
insignificante de la estructura económica y política mexicana. La autonomía y
libertad de la Organización Municipal no era ejercida, pues quienes determinaban
verdaderamente las elecciones y otras actividades locales eran los jefes políticos.
El movimiento social, no sólo fue reivindicatorio de las luchas sociales, ya que de

1910 a 1917 se esforzó por enaltecer la existencia del Municipio. El Plan del
Partido Liberal Mexicano propuso consagrar la libertad Municipal; en los artículos
45 y 46 del Plan se señalaba la supresión de los Jefes Políticos y la
reorganización de los Municipios que habían sido suprimidos, así como el
restablecimiento del Poder Municipal. Mientras que, el Plan de San Luis
expresaba: la división de los poderes, la soberanía de los Estados, la libertad de
los Ayuntamientos y los derechos del Ciudadano. El Plan de Ayala fue la base
para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley General sobre Libertades
Municipales en el Estado de Morelos, en esa Ley se reglamentó la autonomía
política, económica y administrativa del municipio. Y con el Plan de Guadalupe se
dan las medidas para el establecimiento de la libertad Municipal como una
Institución Constitucional. Por lo anterior, el enaltecimiento de la figura municipal
es parte de las luchas revolucionarias.
El Constituyente de 1916 trató infructuosamente de garantizar a los municipios su

autonomía económica como base de su autonomía política. En el mensaje del
presidente Carranza al Constituyente se lee que "El municipio independiente... no
sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará
independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la
atención de todas sus necesidades, substrayéndolo así a la voracidad insaciable
que de ordinario han demostrado los gobernadores..."; pero el texto del artículo
225
estado (2000-2011)
115 del proyecto de Constitución enviado al Constituyente no contenía ninguna

alusión explícita al régimen hacendario municipal (Congreso de la Unión, 1978)..
A pesar de lo anterior, los resultados del Congreso Constituyente y del movimiento

social pueden observarse en la elaboración del artículo 115 de la Constitución,
que trata de la organización de los Estados y de los Municipios. En esta
Constitución se habla del Municipio Libre como la base de la Organización Política
y de la Administración Pública de los Estados, adoptando para su régimen interior
la forma de gobierno Republicano, Representativo y Popular, tendiendo como
base de su división territorial y de su Organización Política y Administrativa el
“Municipio Libre”234.
No obstante, la Suprema Corte (1935)235 afirmaba en ese tiempo, que aún cuando
la base de la división política y administrativa de los estados era el municipio libre,
y aun cuando los mismos formaran un organismo independiente de los poderes
Ejecutivo y Legislativo, y tuvieran consiguientemente personalidad jurídica para
todos los efectos legales, tales condiciones no bastaban para atribuirles el carácter
de poder político que lo facultaría para promover la controversia constitucional.
Los ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo el territorio del estado, y
esta extensión era la que indiscutiblemente daba a la Suprema Corte competencia
para intervenir en las citadas controversias. Por eso decía Jara, Medina y Avilés
(1933) (ídem), los municipios quedaron en las mismas condiciones en que
estaban, sin libertad política, y por tanto, sin libertad económica efectiva.
Los diputados Sánchez Piedras, Llorente González y Yánez Ruiz entre otros en
1959, abogaron por una reforma, que no prospero. Conforme a la cual -con
aprobación de la legislatura del estado o estados a los que pertenecieran- podían
los municipios asociarse para la prestación de servicios públicos o para la
realización de obras de interés común; en tanto que la hacienda municipal se
configuraba con los derechos por la prestación de los servicios públicos listados;
234
Esta redacción permanece sin cambios sustanciales hasta los años ochentas.
235
Controversia constitucional 2/35, tomo XLV, p. 3577, quinta época. Guerrero y Guadarrama,
Ibíd., p. 650.
226
estado (2000-2011)
con las contribuciones principales o adicionales que por ser necesarias para
satisfacer las necesidades locales fijaran las correspondientes legislaturas, y con
los impuestos adicionales que les estableciera el Congreso de la Unión sobre
materias gravadas con impuestos federales; así como con las participaciones que
la Federación y los estados a los que pertenecieran decretaran sobre todos sus
impuestos (UNAM).
Pero es hasta la reforma de 1983, que se modifica el artículo 115 Constitucional,

la octava en su historia, cuando se puede hablar del municipio mexicano de la
actualidad.
De acuerdo con el ministro Azuela (ídem), la iniciativa de reformas de 1983 al

artículo 115 constitucional tuvo el firme propósito de brindar a la célula básica de
la organización política mexicana, un auténtico fortalecimiento para permitirle tener
una actuación más amplia apoyada en su autonomía financiera y política. Como
consecuencia de dicha reforma, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (1991),
en controversia constitucional236, concluyó que el municipio realiza las tres
funciones en las que se manifiesta la soberanía que dimana del pueblo: ejecutiva,
legislativa y judicial, dicha jurisdicción ejerce facultad de gobierno y de imperio, y
por ende constituye un poder. Reconociéndole la categoría de poder político.
El conflicto que desembocó en ese reconocimiento se relaciona con la materia

hacendaria237, no en vano la más frecuente e inmediata manifestación del poder
político. La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el
3 de febrero de 1983, consistió, entre otros puntos, en:
a) Facultar a los Congresos Estatales resolver sobre la desaparición de los

ayuntamientos o de algunos de sus miembros.
b) Entregar las participaciones sin condiciones por los Gobiernos de los
Estados.
236
Presentada por el Ayuntamiento de Mexicali.
237
El origen de la controversia fue por la reducción de participaciones estatales provenientes del
Fondo General de Participaciones, derivado de un decreto del poder legislativo y ejecutivo del
Estado de Baja California.
227
estado (2000-2011)
c) Ampliar facultades reglamentarias a los ayuntamientos.

d) Elaborar el Presupuesto de Egresos por parte de los Ayuntamientos.
e) Determinar los servicios públicos que atenderán los gobiernos municipales.
Pero sin lugar a duda, la reforma de mayor extensión, fue otorgarle a los
municipios la facultad del Cobro del impuesto predial, lo cual significa la acción de
descentralización fiscal más importante para los municipios en toda su historia.
Significa parte de la libertad económica deseada desde el Congreso
Constituyente. Esta innovación garantiza un mínimo de autonomía financiera a los
municipios, ya que se les señalan en la propia Constitución fuentes exclusivas de
recaudación, y concomitantemente se les obliga a prestar los servicios más
elementales para su comunidad. Durante 1999 se dio el proceso de aprobación de
una nueva reforma constitucional municipal, entrando en vigor en 2000. Cuatro
son los puntos de que se ocupa esta reforma:
1. Limitar la exención que se había otorgado en forma genérica a todos los bienes
de dominio público de la federación, estados o municipios relacionados con las
contribuciones inmobiliarias. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público
de la Federación, de los Estados o los Municipios con propósitos de su objeto
público238.
2. Establecer la obligación de que los ayuntamientos propongan ante el Congreso

estatal respectivo las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones.
3. Disponer que las legislaturas estatales en coordinación con los municipios,

adoptaran las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo
sean equiparables a los valores de mercado de cada propiedad239.
238
Los inmuebles federales utilizados para actos religiosos de culto público, se consideran
destinados a un objeto público. Art. 78 de la Ley General de Bienes Nacionales. Las instalaciones
de Telmex (empresa privada) se consideran todavía de objeto público, por lo que no pagan
impuesto predial.
239
Artículo quinto transitorio: "Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las legislaturas de los
estados, en coordinación con los municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin
de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre
la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad
228
estado (2000-2011)
4. Otorgar a los municipios la facultad de proponer tasas240, cuotas y tarifas,

relacionadas con sus contribuciones.
A pesar de que los municipios son quienes deben solicitar establecer convenios
con los Estados para que se hagan cargo de funciones catastrales o prediales, en
realidad, son los Estados, como el caso de Oaxaca y Chiapas, quienes asumen el
control de la función catastral e implícitamente la del predio, a pesar de solicitudes
de sus municipios241 para hacerse cargo de su catastro, en la práctica son
ignorados. Como también ha sido ignorada la disposición de equiparar los valores
catastrales a los de mercado, fijado un plazo para ello del 21 de marzo de 2001, lo
cual no se ha cumplido. Actualmente la relación del valor catastral / valor de
mercado va del 10 al 90 por ciento, con un promedio del 46 por ciento. Es decir,
los valores catastrales se encuentran muy por debajo del valor de mercado, lo que
significa una enorme oportunidad de recaudación, ya que el valor catastral
determina el pago del impuesto predial. El municipio a través de su historia ha
tenido que navegar a contracorriente de los intereses nacionales, pero al fin se
puede considerar como un poder político, con facultades de controversia y de
defensa de sus derechos. A partir de 1983 el municipio adquiere su facultad más
importante en términos hacendarios, la recaudación predial. Sin embargo, la
omisión del catastro en dicha reforma limita potencializar al máximo dicha facultad,
al depender de los intereses y voluntad de los gobiernos estatales en cuanto a la
descentralización total de la administración catastral. La reforma más importante
para los municipios ha sido otorgarle facultades recaudatorias, no así las reformas
y modificaciones legales en torno al SNCF, que mucho tiempo y discusiones en el
Congreso Federal se le ha dedicado, y que ha originado un complejo entramado
hacendario municipal, que merece ser identificado claramente en esta
investigación.
240
Las tasas aplicables a las bases para la determinación del impuesto predial varían de estado a
estado, incluso entre los municipios de un mismo estado.
241
Entrevista realizada a Tesorero de un municipio de Oaxaca (2009).
229
estado (2000-2011)
2.3.4 Descentralización y federalismo cooperativo
Es necesario llevar a cabo la descentralización de funciones y facultades para

distribuir y separar los bienes públicos nacionales y locales, tanto para la provisión
de los servicios públicos, como para la asignación en la administración y
recaudación de cargas tributarias. Es decir, la descentralización distribuye
obligaciones, pero también debe distribuir facultades recaudatorias, para
incrementar el presupuesto municipal que le permita cumplir con su función de
asignación, y no sólo depender de las transferencias directas.
El Teorema de la Descentralización de Oates (1976) establece que un bien público

será siempre más eficiente si el gobierno local provee los niveles de producto
eficientes de Pareto a sus respectivas jurisdicciones, lo anterior es más eficiente
que proveer cualquier producto especificado y uniforme a través de todas las
jurisdicciones para el gobierno central. Ya que grupos muy heterogéneos sufrirán
pérdidas de bienestar mayores de una decisión centralizada. Además, los
gobiernos locales tendrán mejor información que el gobierno nacional. De esta
forma el bienestar social puede maximizarse cuando cada bien público se produce
por el orden de gobierno de menor nivel posible, dadas las externalidades y
economías de escala en la producción (Merino, 2001).
No obstante, una de las principales desventajas de la descentralización que puede

entrar en conflicto en la asignación de recursos es la presencia de economías de
escala. Es por ello que dependiendo del tamaño o escala de producción, y para un
mejor aprovechamiento al logro de una asignación eficiente de recursos, las
economías de escala deben ser decisiones tomadas de manera centralizada.
En la búsqueda de mayores recursos, y con la opción del financiamiento, el

municipio no debe embarcarse por su propia cuenta en la labor redistributiva y
estabilizadora; por lo tanto, no debería aplicar el principio de la capacidad de pago
para guiar sus decisiones. El endeudamiento sólo debería ser utilizado como
fuente de financiamiento municipal cuando se trate de proyectos de inversión con
una maduración de largo plazo (Yañez, 1991). Ya que el endeudamiento de los
230
estado (2000-2011)
gobiernos locales puede tener un efecto sobre la economía nacional, de no

establecerse reglas claras que eviten el rescate consuetudinario de municipios242
endeudados en exceso (Merino, 2001). Para ello se requiere de comunicación
efectiva entre el gobierno central y local, por lo que la distribución de funciones y
facultades no es suficiente.
El conflicto en la clasificación de bienes públicos nacionales y locales, su

descentralización, la presencia de economías de escala, el financiamiento
municipal, y en general, la distribución de poder nos obliga abordar al federalismo
fiscal como parte de las problemáticas inherentes al diseño y la práctica federal.
Para posibilitar todas las alternativas para incrementar el presupuesto municipal a
partir de sus ingresos propios, es indispensable establecer un marco de referencia
y acción para el federalismo fiscal, que permita en el diseño y en la práctica lograr
sus objetivos.
Según Fischman (2006), el federalismo denota la distribución del poder entre el

gobierno nacional y los estados. Para el diseño federal, Brown (1999), establece
dos conceptos: coordinación y concurrencia. Donde la concurrencia implica
compartir el poder que a veces se traslapa (overlapping power), y la coordinación
implica el principio de “separados pero iguales” en cuestión de jurisdicciones y
responsabilidades políticas., donde las unidades federadas no están subordinadas
al gobierno central, conservando soberanía dentro del marco constitucional. Los
límites y el nivel de autonomía de cada unidad federada son pactados en un
estado federal coordinado, dentro del concepto de federalismo como “shared-rule
and self-rule”. El diseño federal se establece en la Constitución y sus leyes
secundarias, pero no es limitante de una práctica federal que permita el desarrollo
de capacidades que ponga en igualdad de condiciones a los municipios, junto a
las Entidades Federativas y el gobierno nacional.
Para la práctica federal, Brown (1999) establece dos conceptos: competencia y

cooperación. El federalismo competitivo es asociado especialmente a los escritos
242
Merino menciona “entidades”.
231
estado (2000-2011)
de Albert Breton (1987) y se refiere a las ideas de competencia de mercado dentro

de la arena de gobierno. Establece que la competencia política no es algo que los
políticos escogen o quieren. La competencia surge de la necesidad de responder
a las acciones de otros, es forzada en la gente por el ambiente. La competencia
origina en las decisiones de los gobernantes obtener el apoyo de los ciudadanos a
través de proveerles de las políticas que ellos necesitan. En este sentido, los
Estados y los políticos locales usan el dinero federal para sus propios objetivos
políticos en un ambiente de competencia. También se entiende como "Market-
preserving federalismo (MPF)” que es un término acuñado por Barry Weingast
(1993) (Singh, 2007) y tiene una estructura más clara y explícita asociada con la
competencia del mercado. Cabe mencionar que aun existiendo una práctica
federal de competencia entre los diferentes órdenes de gobierno, incluso entre
gobiernos horizontalmente iguales, la cooperación no es contradictoria a la
primera, sólo es una característica o descripción de la práctica federal.
El federalismo cooperativo provee los mecanismos para conseguir objetivos a

través de medios conjuntos, que de otra forma ninguno de los órdenes de
gobierno podrían lograr de forma separada, como puede ser la generación de
capacidades administrativas e institucionales para incrementar los recursos
propios de los gobiernos locales. El federalismo cooperativo es un modelo de
interacción estratégica entre los gobiernos federal y estatal (Traub, 2007). Es la
solución a una competencia fiscal, que exacerba las diferencias económicas entre
las regiones, la cual debe ser eliminada por la armonización o centralización, y
debe sustituirse bajo garantías que igualen las capacidades regionales fiscales.
Porque la competencia fiscal y una distribución regional desfavorables del ingreso
provocan que las regiones pobres sean más pobres, y las regiones ricas sean más
ricas (Feld, 2003)
El federalismo cooperativo no necesariamente elimina o sustituye el federalismo

competitivo. El régimen de distribución territorial de recursos que establezca un
sistema de federalismo fiscal debe, por lo tanto, ser cooperativo en tanto
compense a regiones en desventaja cuando así sea conveniente, pero al mismo
232
estado (2000-2011)
tiempo competitivo en tanto que empareje los puntos de partida y con ello ofrezca
posibilidades de desarrollo económico para todas las regiones que conforman el
pacto federal (Díaz, 1995).
El federalismo cooperativo es fundamentalmente acerca de la relación entre los

niveles de gobierno (Fischman, 2006), tiene su origen en los Estados Unidos
durante los años treinta a partir del principio social o New Deal. Surge como un
modelo duradero de colaboración, y sus primeros argumentos y características
son esbozados por Jane Perry Clarke en 1938, quien fue el primero en reconocer
la verdad de la cooperación administrativa entre el gobierno federal y subnacional
como una rutina claramente experimental.
Logra su cúspide el concepto de federalismo cooperativo entre 1954 y 1978 como

la respuesta política a las fallas de mercado, el racismo, la pobreza urbana y los
derechos humanos. Representó el significado de la transformación de la sociedad
americana. El concepto de federalismo cooperativo se acuña en Estados Unidos
de América para caracterizar un federalismo que concibe a los gobiernos como
entes en recíproca cooperación permanente para el mejor resultado de sus
respectivas responsabilidades (Clarke, 1939). Se institucionaliza el 24 de
septiembre de 1959 con la creación de la Comisión Consultiva de la Relaciones
Intergubernamentales de los Estados Unidos243, en la Ley 86 – 380, y aunque fue
abrogada en 1996, es de notar que el federalismo canadiense y el australiano a la
fecha continúan operando bajo un esquema institucional similar (Barceló, 2009).
Posteriormente se fortaleció en Alemania a finales de los años sesenta, se alude
al surgimiento de un nuevo tipo de relaciones en el seno de los estados federales.
A la fecha es un concepto vigente como una solución a las dificultades de
coordinación que enfrentan los estados y la federación, y más aún los municipios
con los otros órdenes de gobierno. Fue el producto de una auténtica necesidad
para poder operar con eficacia y eficiencia una inmensa maquinaria burocrática,
con competencias fragmentadas por partida doble en una forma horizontal o
243
Dos de las principales funciones de la Comisión fueron: Discutir la administración y coordinación
de los apoyos fiscales federales y otros programas federales que requieren cooperación
intergubernamental. Y proveer asistencia técnica a los poderes ejecutivo y legislativo.
233
estado (2000-2011)
funcional de una parte, y vertical o territorial de la otra (Barceló, 2009). En España,

se ratifica al Federalismo Cooperativo como un fenómeno moderno (Sheiber,
1986). Así lo confirma el Presidente de la Junta de Andalucía, Manuel Chávez,
quien apuesta por un federalismo cooperativo, no muy alejado del propugnado por
Pasqual Maragall (2000)244 y los dirigentes socialistas catalanes, el cual comenta
que tiene que estar basado en la diversidad y en la igualdad, pero sobretodo en la
racionalidad y generosidad del proyecto común que para ellos es España.
En un principio, Clarke reconoció al federalismo cooperativo como un punto

intermedio pragmático, entre la reforma y la reacción, que no destruye a los
estados pero disminuye la coordinación constitucional de las políticas. Estableció
que la cooperación entre los gobiernos estatales y federales es una solución a las
dificultades causadas por la tentativa de regular las fuerzas de la vida moderna
industrial y los elementos de interés y tradición de los estados, porque ni el
gobierno federal, ni el estatal pueden contar con absoluta independencia. Y la
coordinación constitucional de los órdenes de gobierno no es suficiente para lograr
los objetivos comunes que la sociedad espera de sus gobiernos.
Por ello se recupera la idea de la cooperación social de John Rawls (2000) que se
distingue, por ejemplo, claramente de la actividad socialmente coordinada que
haya emitida alguna autoridad central. La cooperación implica la idea de la
reciprocidad, se guía por reglas públicamente reconocidas y por procedimientos
que aceptan los cooperadores y que consideran como normas apropiadas para
regular su conducta. En la cooperación participan (…) incluso los gobiernos de los
pueblos, (…) cuando existe la idea de la ventaja o bien racional de cada
participante.
Pero como establece Breton (1987), en su conocimiento la expresión jamás ha

sido formalmente definida. Por lo que para construir la teoría del federalismo
cooperativo se requiere del desarrollo de un conjunto especial de formas de
relación que se diferencien con claridad de los mecanismos clásicos de la relación
244
Alcalde de Barcelona entre 1982 y 1997y Presidente de la Generalitat de Cataluña entre 2003 y
2006.
234
estado (2000-2011)
federal (Alberti, 1996). Este nuevo conjunto especial de formas de relación son los
mecanismos de la descentralización política y fiscal, y sus mecanismos de
incentivos, que en la segunda generación de federalismo fiscal se requieren.
Así mismo, por otra parte Guerrero (2003) sugiere que los sistemas federales
pueden clasificarse de la siguiente manera: coordinado, orgánico y cooperativo. Es
decir, considera por igual el diseño y la práctica federal, distinguiendo sólo el
coordinado y cooperativo de lo planteado por Brown. Adicionando el orgánico y
desconociendo la clasificación de concurrencia y competencia. La competencia la
liga directamente con el sistema coordinado, y la concurrencia con el sistema
orgánico. En este mismo sentido Dye (1990) plantea que el sistema coordinado,
se refiere a la competencia entre niveles de gobierno, donde cada nivel actúa bajo
una estricta y balanceada separación de esferas de competencia, y el sistema
orgánico, sugiere la dirección del gobierno federal ante las entidades
subnacionales, acumulando éste la mayor parte de funciones y actividades por
realizar y por consiguiente los recursos. Por lo tanto, el sistema cooperativo
adquiere las características ya mencionadas, donde la relación entre los órdenes
de gobierno, no se da por competencia en el marco de coordinación, ni tampoco el
gobierno municipal se encuentra supeditado al gobierno federal. Se establece una
relación de cooperación para el logro de los objetivos de todos los órdenes de
gobierno.
Por lo tanto, el Federalismo Cooperativo es una práctica federal que posibilita la

suplencia de las deficiencias del diseño del Federalismo Coordinado, para proveer
mecanismos que generen capacidades administrativas e institucionales para la
generación de recursos propios en los gobiernos locales, y con ello se incremente
el presupuesto municipal, sin la dependencia de las transferencias directas para
cumplir con su funciones de servicios. El Federalismo Cooperativo disminuye el
conflicto de la descentralización, y potencializa la posibilidad de que los gobiernos
locales satisfagan sus necesidades públicas con presupuesto propio. El
federalismo Cooperativo y el Federalismo Coordinado no son excluyentes entre sí,
sino complementarios véase cuadro No. 2.2.
235
La auttonomía del municipio en México: estructura y sus fuentes de
e financiamientto, en el marco d
de la reforma del
estado (2000-2011)
Cua
adro No. 2.2.
DIFERE
ENCIAS ENTR
RE FEDERAL
LISMO COOP PERATIVO Y COORDINA
ADO.
2.3.5 Federalism
mo cooperrativo, fisca
al o hacendario
Antes
s de retoma
ar la idea de
el Federalis
smo Coope rativo, es in
ndispensab
ble regresarr a
la con
ncepción del federalis
smo fiscal, ya es impo
ortante desstacar que éste ha sid
do
abord
dado más desde
d la pe
erspectiva de
d los ingrresos que d
desde el pu
unto de vissta
del ga
asto (Chávez Pressa & Hernánd
dez Trillo, 1 ederalismo fiscal, según
1996). El fe
Oates
s (1976), consiste
c también en una progrramación a
adecuada d
del gasto d
de
mane
era que dich
ha producciión sea efic
ciente, la re
elación ingre
eso-gasto e
es intrínsecca,
ya que la función
n de servicios como objetivo
o de la política p
presupuesta
aria depend
de
de sus ingresos, y los ingre
esos depen
nden de la forma en q
que se ejeccute el gastto.
Es po
or ello que hablar de la
a necesida
ad de increm
mentar el re
ecurso eco
onómico a los
munic
cipios, nos obliga hab
blar de fede
eralismo fisscal y gastto, pero me
ejor dicho d
de
Federralismo Ha
acendario, ya que és
ste conside
era ingreso, gasto, patrimonio y
deuda
a. El Federralismo Hac
cendario, según
s Wall ace Oates (Hernánde
ez, 2004), es
un sis
stema que trata de determinar
d la estruct ura óptima
a del secto en
or público e
términ
nos de adsc
cripción de responsab
bilidades.
236
estado (2000-2011)
No se deben tratar por separado las políticas, programas, modelos que

incrementen los ingresos de los egresos, ya que para obtener mejores resultados
recaudatorios es indispensable la atención en el eficiente, eficaz y legítimo
ejercicio del gasto. Timmons (2005) provee evidencia en el modelo de incentivos,
en el cual muestra que el cumplimiento voluntario de los impuestos es mayor
cuando los ciudadanos reciben servicios públicos que ellos valúan a cambio de
sus impuestos. De la misma forma, Merino (2001) pugna porque la visión de largo
plazo, debe también vincular de manera más responsable las potestades de
ingreso fiscal y la responsabilidad de gasto de las entidades.
Por lo que, es insuficiente hablar de federalismo fiscal, ya que la definición de

fisco, es la actividad realizada por el gobierno para allegarse de los ingresos que
le permitan desempeñar sus tareas y función social (IHEM, 2003). Esto significa
que nos estaríamos concentrando exclusivamente en los ingresos, cuando el
ejercicio del gasto público es fundamental para generar mayores ingresos. La
clave está en transparentar el uso de los ingresos municipales, en facilitar el pago
de los contribuyentes, y en dar respuesta a las demandas del ciudadano por
medio de la acción pública (Mendoza, 2002).
En la teoría económica de Tiebout (1956), si bien es cierto que el voto lo ponen los
ciudadanos, los pies son de los inversionistas o empresarios. Ya que el “voto con
los pies”, que refiere a la movilidad del ciudadano respondiendo a la efectividad
del gobierno tiene ciertas limitaciones. Por una parte, los consumidores no son
perfectamente móviles, existen preferencias diferenciadas entre los individuos, lo
que requiere de un número demasiado grande de localidades. Además que
considerar la movilidad de los ciudadanos podría reproducir resultados no
deseables desde la perspectiva de la justicia distributiva (Yañez, 1991). Sin
embargo, sí es posible considerar el “voto con los pies” a partir de los
inversionistas o empresas que tienen la capacidad de movilidad y de escoger el
territorio donde el gobierno puede ser más benevolente para sus intereses, lo cual
puede también llamarse “voto con la cartera”. Así lo comprueba Dye (1999) que
los impuestos tienen un efecto en detrimento en las decisiones de los negocios
237
estado (2000-2011)
locales y la actividad económica. Es decir, se puede influir en el desarrollo

económico de un lugar, que de forma indirecta influiría en la satisfacción del
ciudadano. La provisión de los bienes públicos locales influye en el voto del
ciudadano, pero también en el pago de impuestos, tanto de inversionistas como de
ciudadanos. La relación de ingreso – gasto es intrínseca y no puede ser tratada
por separado.
Es por ello que debemos de hablar de Hacienda Pública y de Federalismo

Hacendario, como un concepto más amplio e incluyente de las políticas públicas a
desarrollar por las finanzas públicas municipales. Donde Hacienda Pública es la
función gubernamental orientada a obtener recursos monetarios de diversas
fuentes para financiar el desarrollo del país, consiste en recaudar directamente los
impuestos, derechos, productos y aprovechamientos; así como la acción de captar
recursos complementarios mediante la contratación de créditos y empréstitos en el
interior del país y en el extranjero (ídem).
• El término de hacienda proviene del latín "hacienda" (cosas que se han de

hacer) está referida, en la acepción común al cúmulo de bienes y riquezas
que uno tiene (ITESM, 1991).
• La Hacienda pública, el Fisco o Tesoro nacional, en expresiones sinónimas
habituales, que en tiempos de las monarquías absolutas se denominaba
también Real Hacienda, personifica los derechos y obligaciones del Estado,
sus créditos y deudas, su activo y pasivo, su haber y su debe. En sentido
positivo económico, integran la Hacienda pública las contribuciones directas
e indirectas, los monopolios y servicios explotados por la Administración,
las propiedades y derechos estatales y los recursos del Tesoro
(Cabanellas, 1997).
• La hacienda pública es definida como la ciencia que estudia la actividad
financiera del Estado para el cumplimiento de sus fines y se centra en el
proceso del ingreso-gasto (Musgrave, 1969).
238
estado (2000-2011)
Ante tales evidencias, la nomenclatura ha cambiado, ya se habla de un

federalismo hacendario más que de un federalismo fiscal (Gutiérrez, 2004), porque
se incorporan análisis no estrictamente relativos al ingreso, sino también referidas
a gasto, deuda y fiscalización. El objetivo del Federalismo Hacendario es
determinar la estructura óptima del sector público, en términos de la adscripción
de las responsabilidades en la toma de decisiones sobre funciones específicas, a
representaciones de subconjuntos geográficos adecuados de la sociedad.
Si por un lado el federalismo fiscal que debemos impulsar es aquel que induce a la
creación de capacidades institucionales y administrativas para el incremento de
los ingresos propios, si a éste federalismo debemos llamarle federalismo
hacendario para reconocer la relación específica entre ingreso y gasto, y si
finalmente ese federalismo hacendario a través de la coordinación se establece su
diseño federalista, y la competencia no ha sido suficiente como práctica federalista
para lograr que los municipios desarrollen por sí solos sus capacidades, entonces
se requiere probar la cooperación como la práctica federalista que permita a los
municipios ser beneficiarios de los otros órdenes de gobierno en términos de
desarrollo de capacidades para incrementar los ingresos propios por sí solos. Ello
significa que este enfoque solo puede denominarse Federalismo Cooperativo
Hacendario.
Como dice Cabrero (2007) en la práctica federalista no hay un modelo ideal. Pero
en función de lo abordado, nuestro marco conceptual de referencia es el
Federalismo Cooperativo, pero además Hacendario, que asocia y une los tres
órdenes de gobierno con el objetivo de mejorar sus haciendas públicas, donde la
principal forma de relación entre las partes del sistema federal es la cooperación.
Con mecanismos recíprocos y de incentivos entre las partes, enfocados a
incrementar los ingresos propios de los municipios, donde cada uno de los
órdenes de gobierno tiene sus áreas de autonomía, pero cada uno tiene
facultades concurrentes y áreas de coordinación entre sí.
239
estado (2000-2011)
Es de interés, que los municipios sean autónomos financieramente, sin que los
estados o la federación tengan que incrementar sus transferencias. Por ese
interés, la cooperación para desarrollar capacidades administrativas e
institucionales para incrementar los ingresos municipales es la alternativa al
federalismo actual, modificando la práctica sin necesariamente modificar el diseño.
Transitar de las transferencias de la primera generación de federalismo fiscal, a la
atención de incrementar los ingresos propios enmarcada en la segunda
generación de federalismo fiscal. Pero cuáles ingresos propios y cómo
incrementarlos es la tarea específica en el análisis fiscal y el diseño de la política
pública, a través de identificar qué elementos o variables impactan en mayor
medida de acuerdo a las experiencias conocidas.
Una primera idea, es asumir únicamente la función de asignación para los

gobiernos locales, los cuales deben atender los bienes públicos y necesidades
propias, mediante recursos que en mayor proporción provengan de sus ingresos
de recaudación propia, sin excluir las transferencias federales, pero plantearse
como objetivo no incrementarlas, sino más bien aumentar la autonomía financiera
de los municipios, por la razón de que dichos ingresos locales deben atender en
mayor proporción los bienes públicos locales, para eficientar y maximizar el
bienestar social que les corresponde en sus jurisdicciones. Con ello se impulsa el
federalismo fiscal al atender la desigualdad vertical, y permitir con mayores
capacidades recaudatorias y mejor ejercicio del gasto atacar las desigualdades
horizontales. Que para lograr transferir capacidades institucionales a los gobiernos
municipales, es necesaria la cooperación de los otros órdenes de gobierno, para
compensar las desigualdades existentes y que es un objetivo del federalismo
fiscal. Dicha cooperación no debe ser entendida en sentido estrictamente
intencional y gratuito, sino mediante reglas públicamente reconocidas y que son
aceptadas por los cooperadores. Una práctica federal que no limita la
competencia, ni la coordinación, sino fortalece y ayuda en las deficiencias propias
del diseño federal. Un Federalismo Cooperativo, pero además hacendario, por no
ser exclusivo de la atención de los ingresos, sino de manera intrínseca del gasto.
Ya que un ingreso recaudado por los municipios atiende un gasto más cuidad y
240
estado (2000-2011)
más eficiente. La relaciones ingreso propio – gasto eficiente, bienes públicos

locales – ingreso local, cooperación – compensación de las desigualdades
horizontales y verticales, es la hipótesis que enmarca el Federalismo Cooperativo
Hacendario. En este sentido es necesario concretar el estudio a un tipo de ingreso
municipal y no de las finanzas públicas en general, para la simplificación de la
argumentación, para ello el impuesto de la propiedad es la alternativa del
Federalismo Cooperativo Hacendario.
2.3.6 Integración y análisis de la hacienda pública municipal
La administración de la hacienda pública municipal en México, identifica seis

funciones sustantivas, las cuales se agrupan en las siguientes actividades245.
1. Obtener recursos financiero

2. Administrar el gasto público municipal
3. Administrar el patrimonio municipal
4. Presentar la información de la cuenta pública
5. Administrar el sistema de control interno.
El Federalismo Hacendario para México busca atender los siguientes objetivos:
1. Fortalecer las finanzas públicas

2. Elevar la eficiencia y eficacia del gasto
3. Acercar las decisiones de asignación del gasto público a la población local.
4. Hacer más equitativa la distribución de los recursos públicos entre las
regiones (Chávez Pressa & Hernández Trillo, 1996).
Una forma de clasificar la hacienda pública municipal de acuerdo a sus actividades

se puede presentar como: Ingreso, Gasto, Deuda y Patrimonio (CIDE, 2008). Para
245
Clasificación elaborada por el Comité Técnico de Normalización de la Norma Técnica de
Competencia Laboral “Funciones de la Hacienda Pública”, para la elaboración del mapa funcional
de la administración pública municipal, coordinado por el INAFED y el Consejo de Normalización y
Certificación de Competencias Laborales (CONOCER), citado en IHAEM(2004).
241
estado (2000-2011)
efectos de análisis financiero (Standard & Poor`s), los ingresos municipales se

clasifican en:
• Ingresos operativos. Son los ingresos recurrentes, que con normalidad

recibe el municipio. Se integra por los ingresos propios y las transferencias
federales. Es decir, todos los ingresos municipales, excepto el
financiamiento y convenios adicionales, que no son recurrentes, o son por
única ocasión. Son los ingresos con lo que cuenta el municipio para su
operación en status quo.
• Ingresos discrecionales. Son los ingresos de los que dispone la
administración municipal para destinarlos en su libre albedrío. Es decir, los
ingresos operativos menos los ingresos derivados del Fondo de
Infraestructura Social Municipal246.
Por su parte el gasto público se clasifica de la siguiente manera, de acuerdo con

el Clasificador por objeto de gasto: Servicios Personales, Materiales y Suministros,
Servicios Generales, Transferencias y Subsidios, Bienes Muebles e Inmuebles,
Obras Públicas, y Deuda Pública. Para efectos de análisis financiero de los gastos
municipales, se clasifican de la siguiente manera:
• Gastos operativos. Son todos aquellos gastos necesarios para el

funcionamiento continuo del municipio, incluye gasto corriente, pero
también gasto comprometido que el municipio no puede dejar de erogar en
su ejercicio fiscal, tal como el pago de intereses y de programas fijos y
recurrentes del gobierno municipal.
• Gasto de inversión. Son todos aquellos gastos destinados a crear la
infraestructura social o adquisición de bienes muebles o inmuebles para el
municipio.
• Gasto de amortización de capital. Es la liquidación parcial o total de una
deuda contratada.
246
Aunque los ingresos del FAFM también tiene sus reglas de aplicación, son ingresos con mayor
amplitud en el gasto. El FISM es exclusivamente para infraestructura urbana (gasto de inversión).
242
estado (2000-2011)
El financiamiento o deuda son los ingresos que percibe el municipio por concepto
de préstamos que solicita para el cumplimiento de sus funciones. Los créditos
pueden ser otorgados por cualquier institución crediticia nacional. El patrimonio
es el conjunto de bienes muebles e inmuebles que pertenecen a un municipio,
además de los derechos que sobre los mismos ejerce y de las inversiones
financieras que realiza. Su manejo puede potenciar fortalecer la hacienda local
(CIDE, 2008). Los ingresos del municipio se clasifican de la siguiente manera:
1. Financiamiento, que se refiere a deuda contratada a corto o largo plazo.
2. Los ingresos propios que conforman los impuestos, derechos,

aprovechamientos y aportaciones de mejoras. Son ingresos de recaudación
municipal. El impuesto predial se encuentra dentro de esta clasificación y se
tratará en sección aparte.
3. Las transferencias federales o ingresos provenientes del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal, que integran las participaciones247 y aportaciones federales.
Las aportaciones federales (ramo33) son el Fondo de Infraestructura Social
Municipal (FISM) y el Fondo de Aportación para el Fomento Municipal (FAFM).248
El sistema tributario derivado del SNCF, que se consideran como transferencias

federales, para los municipios se agrupa en dos:
1. Las participaciones federales que provienen del ramo 28, y

2. Las aportaciones federales que provienen del ramo 33.
Las participaciones federales son recursos libres no etiquetados que constituyen la

mayor parte de los ingresos discrecionales. Las participaciones federales son la
sumatoria del Fondo General de Participaciones (FGP) y del Fondo de Fomento
Municipal (FFM).
247
En ocasiones se consideran ingresos propios ya que son libres para su gasto. Sin embargo, no
son ingresos recaudados por el municipio, dependen de la Recaudación Federal Participable
(RFP).
248
Recursos etiquetados o también llamados condicionados.
243
estado (2000-2011)
El FGP se obtiene del 20 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP),

garantizando para los estados el monto nominal recibido en 2007, y la diferencia
se distribuye de la siguiente manera: 60 por ciento en función del crecimiento del
PIB estatal, 30 por ciento por el esfuerzo fiscal de la entidad y 10 por ciento por la
recaudación neta. El FGP se complementa con recursos de la Tenencia, del ISAN
y del IEPS. Una vez obtenido el FGP para cada Entidad, estos distribuyen, al
menos el 20 por ciento249. El FFM se obtiene del 1 por ciento de la RFP. Cada
entidad federativa distribuye el 100 por ciento de estos recursos que se le asignan
para los municipios.
En ambos casos, cada estado tiene sus propias reglas de distribución a los
municipios, aunque en su mayoría son análogas a las reglas del SNCF, utilizando
los mismos criterios. Es importante mencionar que el esfuerzo recaudatorio que
influye para el aumento de las participaciones, se refiere al incremento en la
recaudación del impuesto predial y derechos del agua.
Las aportaciones federales son recursos etiquetados o condicionados que se

transfieren a entidades y municipios para realizar obras o funciones específicas.
Los fondos originales del Ramo 33 para las entidades son los siguientes:
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), Fondo de

Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), Fondo de Aportaciones para la
Infraestructura Social (FAIS), Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de
los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal
(FORTAMUNDF) y el Fondo de Aportaciones Múltiples.
Para los municipios se dividen en dos fondos: el Fondo de Infraestructura Social

Municipal (FISM) proveniente del FAIS, y el Fondo de Aportaciones para el
Fomento Municipal (FAFM) proveniente del FORTAMUNDF.
249
Los municipios. Hidalgo y Morelos distribuyen el 25 por ciento, Campeche el 24 por ciento,
Querétaro el 22.5 por ciento, Baja California Sur, Colima, Jalisco y Zacatecas el 22 por ciento, el
Distrito Federal el 21.5 por ciento, y Oaxaca el 21 por ciento.
244
estado (2000-2011)
El FISM está destinado al financiamiento de obras para agua potable,

alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de
colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa,
mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. El
FISM se distribuye por fórmula según magnitud y profundidad de pobreza extrema
de estados y municipios. Para el año 2009 la suma total de estos recursos son de
$35,047.2 millones de pesos250 De acuerdo al artículo 32 de la Ley de
Coordinación Fiscal (LCF), el monto se determina anualmente en el Presupuesto
de Egresos de la Federación, conforme al siguiente criterio:
Tomando sólo para efectos de referencia, el 2.5 por ciento de la Recaudación

Federal Participable estimado en la Ley de Ingresos de la Federación para ese
ejercicio; de los cuales el 0.303 por ciento le corresponde al Estatal, y el 2.197 por
ciento al Municipal. Además, se requiere identificar la proporción que comprende
cada Estado, de la pobreza extrema a nivel nacional. Esta se determina mediante
la identificación de la Masa Carencial de cada Estado, en función del número total
de hogares pobres extremos (Índice Global de Pobreza del Hogar).
Por su parte, el FAFM, de acuerdo al artículo 37 de la LCF, tienen como destino:
Exclusivamente la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al

cumplimiento de las obligaciones financieras. Y a la atención de necesidades
directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes. El monto se
determina tomando como referencia:
• Para los Estados y Municipios el 2.35 por ciento de la Recaudación Federal

Participable de acuerdo a la estimación que se realice en la Ley de Ingresos de la
Federación para ese ejercicio;
• Para el Distrito Federal y sus Demarcaciones Territoriales se procede de igual

forma, pero el cálculo se realiza tomando como referencia el 0.2123 por ciento de
la Recaudación Federal Participable.
250
No participa el Distrito Federal.
245
de la reforma del
estado (2000-2011)
Las Entidades
E Federativa
as distribuirrán los reccursos que
e correspo
ondan a sus
Munic
cipios y Demarcacion
D nes Territo
oriales del Distrito F
Federal, en
n proporció
ón
directa al número
o de habita
antes con que cuente ccada uno d
de ellos.
Cuaadro No. 2.3

Diferencia entre pa
articipaciones y aportacione
es
Por otra
o parte, existe
e el ga
asto federa
al de tipo b
bipartita, en
n el cual lo
os municipios
realiza
an conjunta
amente el gasto y la ejecución d
de los prog n el gobierno
gramas con
federa
al. A partir de 1996 se
s promovie CEDES251. Uno de ellos
eron cambios a los C
fue la
a introducc
ción de fó
órmulas tra
ansparentess para la distribución de cierttos
recurs
sos federales para el desarrollo social, rela
acionados ccon índicess de pobrezza,
marginación y re
ezago. Sin embargo, los municip
pios buscan influir en
n el objeto d
de
dichos
s gastos, pero
p muy seguido
s n de atene rse a los ccriterios que
han e determine
en
las Secretarías
S de Estad
do Federale
es respon sables de la asigna
ación de los
recurs
sos (Merino
o, 2001).
Los esfuerzos
e le
egislativos se han con
ncentrado en la desccentralizació
ón del gastto,
busca
ando impulsar el gasto de inversión cond icionando los recurso
os federale
es,
olvida
ando que la
a mejor form
ma de prom
mover el gassto responssable, es fo
omentando la
recaudación pro
opia. Es de
ecir, record asto es más
dando el vvalor de orrigen, el ga
nte cuando proviene
eficien e de recu
ursos prop
pios. Por lo que lo
os esfuerzos
legisla
ativos debe
en cambiar y concen
ntrarse en la descen
ntralización del ingresso,
sar e incentivar la re
impuls ecaudación
n de ingressos propio
os, y atend
der de form
ma
priorittaria la re mas que permitan la
ecaudación predial, apoyada con reform
251
Con
nvenios de De
esarrollo Social
246
estado (2000-2011)
descentralización total de la administración catastral para potencializar el impuesto

predial.
2.3.7 El impuesto de la propiedad: ingresos locales para bienes locales
Es necesario identificar la estrategia para incrementar el presupuesto de los

gobiernos locales, una vez establecido el Federalismo Cooperativo Hacendario
como la práctica federal que supla las deficiencias en la descentralización fiscal en
México. Basta recordar que la FGFF se concentró en las transferencias directas,
dejando pendiente la generación de recursos propios que se abordará en esta
sección, en específico a través del impuesto de la propiedad. Para ello se
recordará porque es importante la generación de ingresos propios y sus efectos en
el gasto, la distribución de los ingresos propios, las diferentes visiones y roles del
impuesto de la propiedad, ventajas y desventajas.
Si bien es verdad, que los bienes públicos locales pueden ser atendidos a través
de recursos transferidos desde el centro, o bien generados desde la recaudación
local, según Stiglitz (2000) los individuos ven más claramente la relación entre los
beneficios y los costos (lo que tienen que pagar en impuestos) en el seno de las
comunidades locales; cuando la gente observa claramente la relación entre
servicios e impuestos, es menos probable que pidan servicios que no valen lo que
cuestan y más probable que exijan que estos servicios se suministren
eficientemente. Y por el lado del gobierno, una administración local realiza un
gasto más eficiente cuando los recursos provienen de ingresos propios y no de
transferencias federales. Este fenómeno se denomina “valor de origen” o se
identifica como efecto Flypaper: es la tendencia que tienen los gobernantes a
aumentar el gasto en una proporción mayor, ante un aumento en las
transferencias recibidas, que ante un incremento de la misma magnitud en el
ingreso total de los agentes de la localidad. Esta denominación fue hecha por
Arthur Okun (López, 2003), un destacado asesor presidencial de política
económica durante los gobierno de Kennedy y de Johnson en Estados Unidos, y
hace referencia a que el dinero se adhiere donde golpea. Por lo tanto, los bienes
247
estado (2000-2011)
públicos locales deben ser atendidos en mayor proporción por ingresos locales y
no por transferencias directas.
Por esta razón, es que la Segunda Generación de Federalismo Fiscal (SGFF)

hace énfasis en la importancia de los incentivos fiscales para producir prosperidad
económica local. Lo cual significa proveer de mayores capacidades a los
municipios para la atención de sus ingresos, porque esto les permite conseguir
sus propios objetivos. Los modelos de la SGFF enfatiza la importancia en la
generación de ingresos por los gobiernos subnacionales (Rodden, 2003; Singh
and Srivnivasan, 2006; Careaga and Weingast, 2003, 2009). Los gobiernos
municipales que cuentan con más ingresos propios como proporción del total de
sus ingresos son lo que dan un uso más eficiente a sus recursos (Silva, 2006),
tienden a una mayor transparencia y rendición de cuentas con los ciudadanos y a
la disminución de la corrupción. El crecimiento económico dependerá de los
efectos de los impuestos y el sistema de transferencias en los incentivos para
incrementar los ingresos (Singh, Srivnivasan, 2006). En concreto, una efectiva
descentralización fiscal requiere de autonomía en ingresos significativos para los
niveles locales de gobierno (Bahl & Martinez – Vázquez, 2007).
Es así, que los ingresos locales deben tomar la proporcionalidad de los bienes
públicos locales que deben atenderse. Actualmente una casa normal, paga 200
pesos por predial en promedio pero los servicios básicos cuestan 1,100 pesos
(Pérez, 2011), lo cual significa que los ingresos locales no cubren los bienes
públicos locales atendidos. La compensación a través de transferencias directas a
los gobiernos locales no debe suprimirse, sin embargo, tampoco debe
incrementarse. Por el contrario, concentrarse en la generación de ingresos locales
es el reto del Federalismo Fiscal. La primera y segunda generación del
Federalismo Fiscal son complementarias, pero lo más importante, es que el
sistema de transferencias debe estar enfocado a la generación de los ingresos por
parte de los gobiernos locales, ya que está demostrado que las transferencias
directas sólo generan un efecto perverso en las recaudaciones locales, e incluso
inducen a una mayor corrupción. La generación de recursos propios por parte de
248
estado (2000-2011)
los gobiernos locales los hace más responsables con los ciudadanos, reducen la
corrupción e incrementan los incentivos para proveer de mejores servicios
públicos (Weingast, 2009). Esta propuesta se respalda en la sugerencia hecha por
Cabrero y Martinez –Vázquez (2000) citada en Moreno (2003) que propone crear
fondos especiales que los gobiernos estatales compitan por ellos, y ganen
recursos para reforzar las capacidades fiscales y administrativas de sus
municipios. Éste puede ser un mecanismo de incentivos de acuerdo a la SGFF,
más no la única.
Las principales fuentes de financiamiento, incluyendo los recursos provenientes de

fuentes externas, para los gobiernos locales son:
1. Cobros directos por los bienes públicos locales que provea252.

2. Cobros indirectos253.
3. Subvenciones del gobierno central, las cuales pueden ser subvenciones
incondicionadas254, subvenciones condicionadas no equivalentes255 y
subvenciones condicionadas equivalentes256.
4. Endeudamiento.
Las subvenciones del gobierno central son aquellas que trata la FGFF, el
endeudamiento debe tomarse con reserva por las razones expuestas
anteriormente por Yañez (1991), y los cobros directos e indirectos son aquellos
que generan recursos propios para los gobiernos locales. Sin embargo, los cobros
directos no son constantes en el tiempo y dependen de la oferta del servicio. Por
lo que el cobro indirecto puede tomar mayor relevancia en la proporción de los
ingresos propios.
De todas formas la atención de los bienes públicos locales, podría provenir de la

aplicación de un mecanismo indirecto de cobro, como es la vía tributaria.
252
Ejemplo: pago de elementos de seguridad pública para la custodia privada.
253
Impuestos inmobiliarios.
254
Participaciones federales
255
Ramo 33
256
Hábitat, espacios públicos.
249
estado (2000-2011)
Probablemente la aplicación del impuesto territorial (impuesto predial) sea el

camino más pertinente para efectuar dicho cobro (Yañez, 1991).Uno de los
supuestos es la necesidad de atribuir a los gobiernos locales la tributación sobre
los inmuebles; en esa dirección se sugiere que los impuestos sobre la propiedad
sean delegados a estos (Singh, 2006, Wildasin, 1995; Oates, 1972). Bahl &
Martinez-Vazquez (2007) también están de acuerdo con ello, al establecer que el
impuesto de la propiedad es el impuesto ideal para los gobiernos subnacionales
en sistemas descentralizados.
El vínculo entre carga tributaria y oferta de servicios públicos es un determinante

importante del grado de eficiencia en el abasto de servicios públicos. La estructura
de financiamiento de los gobiernos locales debe descansar, fundamentalmente, en
tarifas por la utilización de servicios públicos y en impuestos sobre la propiedad
que permitan una mayor identificación entre contribuyentes y beneficiarios del
sistema local de servicios públicos. De lo anterior se ratifica que, el impuesto
predial debe ser competencia de los gobiernos locales (Aguilar, 2009).
El impuesto de la propiedad “tax property” es también conocido como impuesto

inmobiliario o impuesto predial. Según Zodrow (2007) el impuesto de la propiedad
es el más grande recurso de ingreso propio para el nivel de gobierno local, así lo
demuestra literatura académica que investiga los efectos económicos del impuesto
(Mieszkowski y Zodrow, 1989; y Ladd 1998). Pero también así lo demuestran los
datos de ingresos municipales para el caso mexicano.
A través de la historia han existido tres diferentes visiones o formas de ver al

impuesto de la propiedad.
1. La primera de ellas es la visión tradicional, con la cual referenciamos a Simón

(1943) y Netzer (1966), que se enfocan en los efectos de incrementar el impuesto
en un mercado de vivienda local, lo cual implica que el impuesto a la propiedad
ineficiente reduce el tamaño de las viviendas locales porque el impuesto se carga
en proporción al consumo de la vivienda. Es decir, al aumentar la carga impositiva
disminuye el mercado de las viviendas, como si se inhibiera la construcción de
250
estado (2000-2011)
viviendas por motivo de dicho impuesto. Sin embargo, el impuesto de la propiedad

ha sido considerado como inelástico (Bird, 2002), y Bahl (2002), es decir, muestra
que la elasticidad del PIB con respecto al impuesto de la propiedad ha sido única
por décadas.
2. La segunda es la visión del beneficio desarrollada inicialmente por Hamilton

(1975), Fischel (1975) y White (1975), quienes básicamente transforman o
modifican la teoría de Tiebout (1956). Es una extensión del modelo de gobierno
local de Tiebout basado en el “voto con los pies”, donde se asume al impuesto de
la propiedad como una carga impositiva que se usa para pagar el intercambio por
los beneficios del servicio público local. Básicamente argumentan a favor del
impuesto de la propiedad como el ingreso necesario para la provisión de servicios
públicos locales. Fischel (2000) (Bird, 2002) argumenta que el impuesto a la
propiedad en Estados Unidos es un impuesto de beneficio porque los impuestos
se aproximan a los beneficios recibidos por los servicios locales.
3. La tercera visión de impuesto sobre el capital desarrollada por Mieszkowski

(1972) y Zodrow (1983) asume que el impuesto paga la provisión de los servicios,
sin embargo, no acepta que la provisión de los servicios sea una medida para que
el ciudadano vote con los pies, y ello traiga como consecuencia la modificación de
los impuestos a la propiedad. Para ello se establece el “promedio de la carga”:
todo el impuesto de la propiedad a lo largo de la nación, y los “beneficios del
impuesto”. Es decir, se diluye la competencia de mercado en cuanto a los
impuestos locales, pero no dejan de representar las erogaciones que cada
gobierno local tiene que hacer por los servicios públicos. Para ello es
indispensable que una jurisdicción fiscal, en este caso el municipio, haga uso de
diferentes cargas, como pueden ser las cargas nacionales y locales.
Como el impuesto a la propiedad no representa exactamente la erogación de los

servicios locales, se requiere de diferentes cargas, que en su conjunto generen el
beneficio del impuesto, y de esta manera se explica la visión de capital. Como
explica Carroll y Yinger (1994) el impuesto de la propiedad está muy lejos de ser
251
estado (2000-2011)
un impuesto de beneficio, por sí solo. Con ello se valida fuertemente la visión de

capital, mostrándose en contra de la visión del beneficio. Pero aunque no se
puede refutar la visión del beneficio, como opina Oates (1994), podemos decir que
ésta no es absoluta, porque los beneficios no son directamente proporcionales al
impuesto, ni viceversa. Sin embargo, sí pretenden serlo, y para ello se requiere de
la combinación de ingresos.
Menciona Bird (2002) que existen diversos estudios comparados sobre tierra e
impuesto de la propiedad en diferentes países y para diferentes propósitos, como
pueden ser estudios para países desarrollados por la OCDE (1983) para países en
transición (1996, 1998, 2001), algunos enfocados en tierra rural e impuestos
(1974, 1987) y otros para impuestos de la propiedad urbanos (1992). Basado en
los estudios de por lo menos 40 países enumera los diferentes roles del impuesto
de la propiedad.
1. El impuesto de la propiedad es el mejor ingreso menor de los recursos

en todos los países.
2. El impuesto de la propiedad es el recurso más importante para los
ingresos subnacionales en muchos países, más aún en países en
desarrollo que en los países desarrollados o en transición.
3. Los impuestos de propiedad es mucho más importantes en los países
ricos (OCDE) que en los países en desarrollo o en transición. En
Canadá representa el 4.1 % del PIB, seguido por Estados Unidos con el
2.9% y Australia con el 2.5%.
4. Ninguna de estas características han cambiado mucho en las recientes
décadas.
Por otra parte, Bird (2002) establece que derivado del análisis de las tasas
efectivas del impuesto a la propiedad (ERPT) que significa la tasa aplicada al valor
catastral de los predios para el cálculo del impuesto predial, ofrece las siguientes
conclusiones:
252
de la reforma del
estado (2000-2011)
1. Los impu
uestos a la propie
edad gene
eralmente son más altos pa
ara
propiedad
des no resid
denciales, es decir co
omerciales o industrialles, que pa
ara
las propie
edades resid
denciales o habitacion
nales.
2. Cuando la
a discreción
n local es considerabl
c e con respecto a los iimpuestos d
de
propiedad
d, como en el caso de
e los Estado ntran grandes
os Unidos, se encuen
diferencia
as con respecto a las tasas
t efectiivas.
De lo
o anterior, se derivan dos imp
portantes o
observacion
nes, esfuerzo y tasa
as,
traduc
cidas en la siguiente Cuadro
C No. 2.4:
Cuaadro No. 2.4

Varia
ables que afec
ctan la recaud
dación predia
al.
Cons
strucción propia con información de Bird (2002).
Efectivamente las tasas y el esfue

erzo son variables determinan
ntes para la
recaudación del impuesto de
d la propie
edad, pero no son las únicas. Se puede deccir,
que la
as tasas re
epresentan las variable
es externass, sin olvida
ar la imporrtancia de los
valore
es unitarios
s, y que el esfuerzo
o engloba un conjun
nto de ele
ementos que
sentan las variables in
repres nternas. Ta
ambién es iimportante definir qué
é se entiend
de
por es
sfuerzo, ya que puede esentar los mecanism
e sólo repre mos de reca
audación y d
de
mitiga
ar el rezag
go del padrón existen
nte, o inclu
uir un conjjunto de vvariables que
determ
minan el pa
adrón de contribuyent
c tes y también los esffuerzos de recaudació
ón.
Es de
ecir, el orige
en de la infformación que
q es el siistema cata
astral y los instrumenttos
de rec
caudación propias
p de un sistema
a predial.
253
estado (2000-2011)
Concluye Bird (2002) que existen por lo menos cuatro características que
diferencian el impuesto de la propiedad de otros impuestos, que son la visibilidad,
la inelasticidad, su inherente arbitrariedad y la autonomía local. La visibilidad
soporta la visión del beneficio donde el impuesto de la propiedad pretende
traducirse en los servicios locales, y es más fácil que el ingreso se vea
influenciado por el gasto que realiza el gobierno. Es decir, el pago del
contribuyente aumenta cuando ve reflejados sus impuestos en los servicios
locales. Es inelástico porque los valores de la propiedad responden muy
lentamente a los cambios anuales de la actividad económica, a diferencia de cómo
lo hacen los ingresos. Los valores unitarios se modifican más por razones políticas
en los Congresos de los Estados que por cuestiones de crecimiento económico o
plusvalía de las propiedades. Por tal razón, los valores catastrales (oficiales) no
representan los valores de la propiedad en el mercado de vivienda. Los valores
catastrales se encuentran en promedio de 25 a 50 por ciento debajo de los valores
de mercado (Bahl, 2009). Aunque en algunos casos es más grave, ya que existen
valores catastrales con mayor separación al valor de mercado. Finalmente, la
autonomía del gobierno local, donde algunos factores administrativos e
institucionales determinan el nivel de recaudación del impuesto. De las bondades
o ventajas que destacan Bahl & Martinez-Vazquez (2007) sobre el impuesto de la
propiedad están su relativa estabilidad, su ingreso potencial, su equidad y justicia
en su tabulación, es exportable en cuanto a inversiones se refiere, bajo costo en la
recaudación y no hay competencia en la aplicación de la base o tasa por el
gobierno central. Entre las desventajas están el alto costo administrativo, es difícil
de ejecutar los cobros de morosos y es impopular para los votantes. La última
desventaja se agrava o se disminuye dependiendo de la relación que exista con el
gasto eficiente, es decir, si la recaudación y los impuestos aumentan, pero
también lo hace la inversión y el gasto eficiente que los votantes observan, el
impacto impopular disminuye. Sin embargo, si los impuestos aumentan y esto no
se ve reflejado en la atención de los bienes públicos y necesidades locales, se
exacerba la impopularidad del impuesto.
254
estado (2000-2011)
Por otra lado, el impuesto de la propiedad es un impuesto indirecto (Stiglitz, 2000),

sobre un bien inmueble que generalmente tabula la tierra y la construcción257, así
como las propiedad o tipologías del inmueble como puede ser residencial,
comercial o industrial. Para conocer el valor del terreno y de la construcción,
primero, es indispensable establecer los valores unitarios, que representan el valor
por metro cuadrado del terreno y de la construcción. Es decir, cuánto vale cada
metro cuadrado de terreno del inmueble, y cuánto vale cada metro cuadrado de la
construcción que se posee. Con ello se conocerá el valor catastral, y el impuesto
de la propiedad grava un porcentaje (tasa) de dicho valor.
Los valores unitarios de terreno y construcción, así como las tasas se establecen
por el gobierno nacional o municipal. En Canadá, Japón, Ucrania, Chile, Tailandia
y Túnez, por ejemplo, es el gobierno federal el que establece los valores y las
tasas. En el caso de Hungría, Colombia, y Filipinas es discreción del gobierno
local con límites impuestos de forma centralizada. En Argentina y Kenia es
completamente a discreción del gobierno local (Bird, 2002). En el caso de México,
las tasas se establecen por los gobiernos estatales (congreso local) y los valores
son propuestos, en ocasiones, por el gobierno municipal a ratificación del
Congreso Local. Para establecer los valores se siguen diferentes métodos:
• La evaluación de mercado, por valor de rentas, o la autoevaluación. La

evaluación de mercado se realiza por medio de la comparación de ventas
de inmuebles, la estimación potencial del ingreso por renta, o la estimación
del valor del terreno como si fuera baldío y se adiciona el costo de la
construcción. La evaluación es usada en todos los países de la OCDE
como Indonesia, Filipinas, Sudáfrica, Latvia, Argentina y México.
• La estimación de las rentas por una propiedad es utilizada en la India,
Australia, China, Tailandia, Guinea. Sin embargo, Netzer (1966) comenta
que este método enfrenta diversas dificultades por la falta de información
de rentas anuales de propiedades comparables principalmente.
257
El algunos países solo la tierra, en otros sólo la construcción (Bird, 2002).
255
estado (2000-2011)
• La autoevaluación es utilizada en Hungría, Túnez con auto declaraciones

de la propiedad por parte de los contribuyentes.
Derivado de la discrecionalidad y poca exactitud en el establecimiento de los

valores unitarios, y por ende, de los valores catastrales, en el Reino Unido se
estableció desde 1993 el sistema de rangos o bandas “banding system”, con el
cual no es necesaria la especificación del valor de cada propiedad, o al menos, no
es necesario tenerlo de forma exacta, ya que las valuaciones y estimaciones no
son una ciencia exacta (McCluskey, Plimmer, Connellan, 1998). Este sistema
divide en rangos el valor de las propiedades y cobra el mismo impuesto de la
propiedad a todos los inmuebles que se encuentren dentro del mismo rango. A
diferencia de las tasas, que gravan un porcentaje del valor catastral, por lo que
todas las propiedades pagan impuesto diferenciado.
La razón principal del establecimiento de bandas, es que los valores catastrales

por los métodos de cálculo no son exactos, y por lo tanto, pueden resultar injustos
entre una y otra propiedad que se encuentran tabuladas en su valor de forma
cercana, ya que por razones de evaluación puede resultar una de ellas
perjudicada. La simplicidad, la comprensión, la practicidad, la administración, la
transparencia, la estabilidad del ingreso son algunas de las características que
sobresalen del sistema de bandas. Por lo que según McCluskey (1998) un paso
lógico en el desarrollo de la valoración de los impuestos de la propiedad debe ser
considerar el impuesto por bandas. Simplificar la discrecionalidad y las
desigualdades cercanas en la tabulación son factores que pueden resolverse
recuperando la propuesta de sistema de bandas.
Una vez establecidos los valores se puede conocer el valor catastral del inmueble,
y conociendo la tasa a gravar o la banda, se conoce el importe a pagar del
impuesto de la propiedad o predial.
Por otra lado, la tarea de conocer los metros de terreno o de construcción de cada
predio, por cada contribuyente obligado a pagar el impuesto predial, requiere de
diversas tareas administrativas complejas. Es por ello, que en muchos países, la
256
estado (2000-2011)
pobre administración del impuesto es un impedimento para implementar el

impuesto de la propiedad. Las autoridades locales no cuentan con la capacidad
para administrar el impuesto. Muchas funciones administrativas se desarrollan de
forma manual, cuando podrían ser computarizadas (Bird, 2002)
Los pasos clave para procesar un impuesto real de la propiedad son:
1. Identificación de las propiedades que van a gravarse. El catastro fiscal

requiere un mínimo de información para cada propiedad, describir y definir
sus límites, utilizando mapas catastrales, es decir, el inventario de las
propiedades258. Dicho inventario debe incluir la dirección, los metros
cuadrados y la edad del inmueble.
2. Preparación de los recursos para la implementación.
3. Cobro y recolección de los impuestos. Es una función del gobierno local. El
rezago tiende a ser mayor en los países que no tienen suficientes recursos
o expertos para administrar el impuesto de la propiedad.
El impuesto de la propiedad es la alternativa del federalismo fiscal, cuando la

estrategia de la SGFF es fortalecer las capacidades de los municipios para
mejorar sus ingresos propios. Esta estrategia sólo puede ser posible cuando se
relaciona el ingreso con el gasto, y cuando la estrategia es conjunta y cooperativa
por los tres órdenes de gobierno para procurar la distribución de capacidades, la
cual se asume con la práctica federal que hemos denominado Federalismo
Cooperativo Hacendario. El impuesto de la propiedad permite una mayor
identificación entre contribuyentes y beneficiarios del sistema local de servicios
públicos, es un impuesto inelástico, de visibilidad, arbitrario y dependiente de la
autonomía local, estable, con ingreso potencial, equitativo y justo en su tabulación,
exportable en cuanto a inversiones se refiere, de bajo costo en la recaudación y
sin competencia. Pero también tiene un alto costo administrativo pero sobretodo
político, porque es impopular para los votantes. Por ello cualquier reforma,
258
En Kenia solo se encuentran el 70 % de los inmuebles gravables registrados en el Catastro. En
Guinea sólo una tercera parte (Bird, 2002).
257
estado (2000-2011)
modernización, actualización o cambio para incrementar la recaudación del

impuesto de la propiedad es más un tema político que un ejercicio técnico.
Más sin embargo, el impuesto de la propiedad sigue siendo la opción

predominante para incrementar los ingresos de los gobiernos locales en
Latinoamérica (Cesare, 2002). El impuesto de la propiedad, es sin duda la
estrategia a seguir en términos de Política Fiscal Municipal. Los dos factores que
permiten incrementar los valores catastrales son el esfuerzo y las tasas. El
esfuerzo implica un conjunto de elementos que podrán ser detectados como parte
de las fallas de gobierno que se presentan en la recaudación tributaria predial. Las
tasas dependen de aprobaciones del Congreso Local, pero vale rescatar la
propuesta de tabulación por bandas, para el diseño de la política pública a
proponer.
2.3.8 La recaudación tributaria predial como falla de gobierno
La recaudación del impuesto predial y su necesidad de contar con un Catastro

actualizado es un problema que puede enmarcarse dentro de las fallas de
gobierno (Weimer & Vininig, 2005) de oferta burocrática y de gobierno
descentralizado, como se explica a continuación:
La falla de oferta burocrática que se detecta es el resultado de la ineficiencia X,

que representa la combinación entre la pérdida del costo de oportunidad y el
desperdicio de recursos, por la forma en que se gastan los mismos o se pierde la
posibilidad de lograr la eficiencia. La cual no se logra cuando no existe
competencia en el sector, por lo que se requieren de incentivos que estimulen la
innovación en las agencias públicas para la utilización de métodos y tecnologías
en la operación. La falta de un catastro actualizado conlleva la pérdida de
oportunidad en la obtención de recursos, y mantenerse lejos de la capacidad
tributaria de cada municipio.
La falla de gobierno descentralizado se enmarca en la externalidad fiscal. La

descentralización permite la provisión de los servicios públicos locales que
258
estado (2000-2011)
emparejan de mejor manera las demandas locales. La descentralización del

catastro no se ha llevado a cabo en el total de los municipios, y esto origina que no
se recaude ni se provean los servicios que la ciudadanía está requiriendo.
Adicionalmente, la falla también se enmarca en los problemas de implementación
de la descentralización. La implementación describe los esfuerzos que se hacen
para ejecutar los medios – esfuerzos que no siempre logran las intenciones de los
objetivos. Aunque constitucionalmente se descentralizó el impuesto predial, en la
implementación debió descentralizarse en su totalidad el catastro, por lo que los
objetivos constitucionales no se han logrado derivado de autoridad difusa en la
implementación de la descentralización.
Todo lo antes mencionado engloba los problemas del sistema de recaudación

tributaria del impuesto predial para los municipios en México. Pero, ¿por qué es un
problema la baja recaudación del impuesto predial? Los municipios están
obligados a cumplir con determinadas obligaciones legales enmarcadas en el
artículo 115 Constitucional, así como aquellas demandas que los ciudadanos
exigen y evalúan su cumplimiento, y que en caso de incumplimiento u omisión
están dispuestos a castigar con el voto, y que los gobernantes en turno desean
conservar para dar continuidad a su grupo político o Partido en el poder. Para
lograrlo se requieren de recursos suficientes para cubrir su gasto operativo e
incrementar su gasto de inversión. Cuando ello sucede existe un balance
operativo positivo en el municipio, el cual sólo puede incrementarse259 cuando
aumentan los ingresos propios, mismos que pueden mejorar si el impuesto predial
tiene un crecimiento. Entonces ¿cómo se puede mejorar la recaudación del
impuesto predial?, ¿El nivel de desarrollo del sistema catastral impacta en la
recaudación del impuesto predial? Es decir, ¿si se incrementa el nivel de
desarrollo de los sistemas catastrales en el País, aumentará la recaudación del
impuesto predial? ¿Tienen los municipios los recursos y capacidades suficientes
para mejorar por si solos sus sistemas catastrales? Por tanto, ¿cómo se puede
259
También se mejora cuando disminuyen los gastos, principalmente el gasto corriente.
259
estado (2000-2011)
mejorar los sistemas catastrales y la recaudación predial por medio de una política
pública de corte federalista, donde participen todos los órdenes de gobierno?
Es importante primero conocer si las deficiencias en el sistema catastral son las

causantes de la baja recaudación predial, por lo que es importante determinar un
modelo de Catastro y de sistema de recaudación predial para identificar los
problemas que existen en relación a la realidad de los municipios. Segundo, si el
sistema catastral influye en la recaudación del impuesto de la propiedad,
establecer los mecanismos internos y externos para desarrollarlo y actualizarlo.
Tercero, si los municipios están imposibilitados en realizar estos trabajos con los
recursos y capacidades con las que cuentan, generar una práctica federal que
propicie la cooperación de otros órdenes de gobierno para cumplir con estos
objetivos.
De éste apartado se ha detectado que el Federalismo Fiscal en su segunda

generación propone la corresponsabilidad de los diferentes órdenes de gobierno
para crear capacidades en los gobiernos municipales que les permita incrementar
los recursos propios. También que estos ingresos propios no pueden analizarse ni
desarrollarse sin considerar al gasto público, por lo que el Federalismo Fiscal se
entiende mejor como Federalismo Hacendario. Que con la participación de otros
órdenes de gobierno podemos hablar de una nueva práctica Federal que hemos
denominado Federalismo Cooperativo Hacendario, el cual propone como
estrategia de Política Fiscal Municipal el cobro indirecto y tributario, para cumplir
con su función de asignación o provisión de servicios, a través del impuesto de la
propiedad. El impuesto de la propiedad requiere de voluntad política y eficiencia
técnica para resolver las fallas de gobierno que en su administración y
recaudación se presentan, en donde el sistema catastral toma especial relevancia
ya que es la base de origen y cálculo para el cobro del impuesto. Es decir, no
puede entenderse una adecuada administración del impuesto inmobiliario, de la
propiedad o predial, sin contemplar la administración del catastro, sus
implicaciones tributarias, pero sobretodo sus potencialidades multifinalitarias.
260
estado (2000-2011)
2.3.9 ¿El catastro es sólo un instrumento recaudatorio?
El catastro constituye un instrumento de gran apoyo para la Hacienda Municipal,

debido a que su función aporta la descripción de las características cualitativas y
cuantitativas de la propiedad raíz en un territorio determinado; y es con base en
esta información como se realizan innumerables acciones de tipo socioeconómico,
geográfico, urbanístico, estadístico, histórico, legal y fiscal, siendo esta última de
particular importancia para los municipios mexicanos, ya que facilita la
determinación objetiva de algunos elementos tributarios, principalmente la base
imponible de los gravámenes que inciden en la propiedad raíz, así como en las
operaciones y trámites que sobre éstos se realicen (Sedas,2006).
La Federación Internacional de Agrimensores, propuso y fue aceptada ante las

Naciones Unidas en Bogor, Indonesia, en Marzo de 1996 la siguiente definición de
catastro:
El catastro es un sistema de información basado en la parcela, que contiene un

registro de derechos, obligaciones e intereses sobre la tierra. Normalmente incluye
una descripción geométrica de las mismas unida a otros archivos que describen la
naturaleza de los intereses de propiedad o dominio y, a menudo, el valor de la
parcela y de las construcciones que existen sobre ella (FIG, 2009).
En América Latina como en la gran mayoría de los países del mundo, los
Catastros fueron originariamente estructurados con fines tributarios, sin embargo,
numerosos cambios se han producido en las visiones de la institución y
consecuentemente en el rol que le compete dentro de la Administración Pública.
En Argentina se define al Catastro como el organismo administrador de los datos
correspondientes a cosas inmuebles y registro público de los datos concernientes
a esos objetos legales de derecho público y privado de su jurisdicción (ídem). En
Bolivia, como el inventario de las parcelas urbanas del país donde se registran las
características geométricas, físicas y económicas de los inmuebles y sus
relaciones entre estas y sus titulares de dominio. En Uruguay, como el sistema
nacional de información sobre los bienes inmuebles, de naturaleza geométrica y
261
estado (2000-2011)
demostrativa orientado a un uso multifinalitario, que comprende la recopilación de

procesamiento y conservación de los datos necesarios para organizar y mantener
actualizado el conjunto de documentos que describen dichos bienes, atendiendo
sus características geométricas, económicas y su destino real o potencial. En
Brasil, se habla desde 1994, del Catastro Multifinalitario, como un sistema de
información multifuncional que integre todas las instituciones que trabajan al nivel
de parcela.
Con base a los cambios de paradigma y su utilización respecto del Catastro,

Miguel Águila y Diego Alfonso Erba (2006), sugieren su clasificación en dos: El
Catastro Territorial y el Catastro Multifinalitario.
El Catastro Multifinalitario es la nueva tendencia de integración como un sistema o

herramienta holística de planificación que puede usarse a nivel local, regional y
nacional con la finalidad de abordar asuntos relevantes de expansión urbana, la
erradicación de la pobreza, las políticas de suelo y el desarrollo comunitario
sostenible, integrando todas las instituciones que trabajan al nivel de parcela.
El Catastro Territorial se refiere al catastro estructurado bajo el sistema

Geométrico-Económico-Jurídico. El denominado Catastro Económico o Catastro
Fiscal, utiliza como datos, entre otros, el valor del inmueble, su localización, forma
y dimensiones. El Catastro Geométrico o Catastro Físico, se conforma de los
relevamientos topográficos, geodésicos y/o fotogramétricos, y que constan en
documentos cartográficos y bases alfanuméricas. Y el Catastro Jurídico, es
entendido como el Registro de Inmuebles.
Todos ellos son interdependientes y complementarios, y por tanto, en lo

subsecuente se hará sólo referencia al Catastro en sentido general e incluyente de
todos los anteriores. Haciendo énfasis en el Catastro Territorial por razones del
objetivo tributario de la investigación.
En 1998 surgió una nueva visión para el Catastro denominada Catastro 2014. Se
originó en el Congreso de Melbourne de la FIG de 1994, donde se creó el Grupo
262
estado (2000-2011)
de Trabajo 7.1 sobre Reforma Catastral. En 2004 se realizó una revisión al trabajo
original generando seis afirmaciones:
1. El Catastro 2014 mostrará una imagen completa sobre la situación legal del
terreno, señalando tanto los derechos como las restricciones.
2. Desaparecerá la distancia entre mapas y registros.
3. Los mapas catastrales desaparecen. Viva los modelos.
4. Desaparece el catastro de lápiz y papel
5. El Catastro 2014 será mayoritariamente privado. Los sectores público y
privado trabajan en estrecha colaboración.
6. La inversión realizada para la creación del Catastro podrá recuperarse
(Kaufman, 2004).
El Catastro es entonces una herramienta mulfinalitaria, pero su principal

aportación es en términos hacendarios, ya que es el motor que da soporte al
impuesto de la propiedad. Con el catastro multifinalitario se hace más fuerte la
relación intrínseca entre ingreso y gasto, lo que fortalece la idea del Federalismo
Cooperativo Hacendario. No puede entenderse el impuesto de la propiedad sin
tener presente la existencia del Catastro, sus problemáticas, su atención y sus
requerimientos legales en términos de la descentralización y el federalismo, ello
con el fin de que el espíritu de la descentralización del impuesto de la propiedad
cumpla con su objetivo.
La atención del catastro no es sólo materia de una adecuada coordinación entre

los órdenes de gobierno, requiere de la cooperación que permita la adecuada
inversión y capacitación en relación al catastro municipal, para su modernización y
desarrollo, que le otorgue la importancia que requiere para el incremento de los
ingresos, por concepto del impuesto de la propiedad. Una política federalista con
enfoque sistémico que incluya la adecuada gestión de los egresos.
El Federalismo Cooperativo Hacendario pone al catastro como la parte inicial del

proceso para el incremento de los ingresos propios, pero la considera también,
como el instrumento medular en la gestión de los recursos, ya que al ser
263
estado (2000-2011)
multifinalitario auxiliará en la gestión integral de los municipios. Contando con un

catastro efectivo que ubique los valores catastrales más aproximados a los valores
de mercados, se obtendrá una recaudación tributaria predial encaminada a
consolidarse como el más grande recurso de ingreso propio para el nivel de
gobierno local.
2.3.10 El impuesto predial
La distribución de impuestos para el Gobierno Federal son más amplias, que para
los municipios. Se contempla el impuesto sobre la renta, el IVA, los impuestos al
comercio exterior, los derechos de hidrocarburos y los impuestos especiales sobre
producción y servicios. Para el caso de los Estados destacan el impuesto sobre
nómina, los impuestos sobre espectáculos públicos, sobre algunas actividades de
compraventa y el impuesto sobre ventas de bebidas alcohólicas260.
Las son limitadas las facultades tributarias de los municipios, y en especial de los
estados y las bases gravables a las que tienen acceso son relativamente pobres y
en algunos casos de difícil explotación debido a cuestiones administrativas,
económicas o políticas (ídem). La principal potestad tributaria para los municipios
es el impuesto predial261, la cual representa el 49.93 por ciento de los ingresos
propios262.
La recaudación del predial en México, representa alrededor del 0.2 por ciento del
PIB. Aun en años de alta recaudación, ésta no ha logrado alcanzar el 0.3 por
ciento del PIB y en algunos años ha sido cercana o menor al 0.1 por ciento.
Cuando la recaudación del predial para los países de la OCDE representa en
promedio 1 por ciento del PIB. Siendo Australia el más alto con 2.49 por ciento del
PIB (Grad, 2006). Según la SHCP (Pérez, 2011), la tasa efectiva del impuesto
predial es 30 veces más bajo que el promedio de los países de la OCDE.
260
Algunos municipios tienen la facultad de cobro de éste derecho por la Ley de Ingresos General,
Le y de Ingresos del municipio o el Código Financiero del Estado.
261
Los municipios también obtienen ingresos de derechos, licencias y otros conceptos, que
tampoco son explotados de manera óptima.
262
Cálculo propio con datos del 2007 obtenidos del Sistema Municipal de Base de Datos, INEGI.
264
estado (2000-2011)
En Argentina se observa una relación del 0.92 por ciento, mientras que en Chile es
de casi 0.7 por ciento del PIB (SHCP). En Polonia263, la imposición a la propiedad
inmobiliaria representa el 1.2 por ciento del PIB, generando alrededor del 14 por
ciento de los ingresos municipales. Cuando el promedio para la Unión Europea es
también cercano al 1 por ciento (Brzeski, 2004). El impuesto predial es una forma
de imposición directa que grava la propiedad del inmueble, tanto el terreno o suelo
como las construcciones adheridas al mismo. Su aplicación en la mayoría de las
entidades federativas es de carácter proporcional, con tasas diferenciales según el
tipo de suelo (urbano, rústico o ejidal, con servicios o sin ellos) y su ubicación, o
bien, según el uso o destino que se le da (predios comerciales, predios
industriales, predios habitacionales), así como la tipología de su edificación o
construcción. Para lograr contar con la mayor precisión de los datos, que son los
insumos para el cálculo del impuesto predial, el catastro es el instrumento
indispensable para lograrlo. Los objetivos de carácter fiscal del impuesto predial
son (Santana, 2006):
1. Financiar la prestación de servicios públicos de carácter urbano.

2. Equidad tributaria.
3. Redistribución de la riqueza.
263
Es uno de los países más grandes de Europa Central con una población cerca de 40 millones.
265
de la reforma del
estado (2000-2011)
Cuaadro No. 2.5

Nivell de recaudac
ción del imp
puesto predia
al
Coonstrucción propia con datos INE EGI 2006 (IRIS). La distribución de frecuencias
se realizó por perc
centiles (0.25, 0.5
50, 0.75, 0.90, 0
0.95 y 0.98) de lo
os presupuesto
mu unicipales para efectos de conttar con una disttribución represe entativa de las
differencias presupuestales y respeetando la heteroggeneidad de los mmunicipios.
1 ¿Dónde quedó
2.3.11 q el catastro?
A pes
sar de que el impue
esto predia
al tiene un
n alto pote
encial com
mo fuente d
de
recurs
sos, en la actualidad
a no
n es óptim
ma su explo
otación, ya que mucho
os municipios
no cu
uentan con
n un sistema catastral adecua ualizado o carecen d
ado y actu de
capac
cidad técnic
ca suficiente (Merino, 2001).
u sistema integrado de bases d

El cattastro es un de datos q
que puede acceder a la
inform
mación sob
bre el regis
stro y la propiedad
p del suelo, caracteríssticas física
as,
mode
elo economé
étrico, para
a la valoraciión de prop
piedades, zonificación, transporte
ey
datos ambientale
es, socioec
conómicos y demográfficos (Águila y Erba, 2
2006).
266
de la reforma del
estado (2000-2011)
En México, el ca
atastro se ha
h quedado
o en indefiniciones le
egales. Si b
bien, en 198
83
asladó la facultad
se tra f de
el cobro de
el impuesto
o predial a los municcipios, no se
incluy
yó la administración de
el Catastro. Para algu
unos pareciiera implícitto, ya que es
la bas
se de cálcu
ulo del imp
puesto pred
dial, pero e
en su multiifuncionalid
dad, tampoco
puede
e asegura
arse dicha
a deducció
ón. Por lo tanto, los Esta
ados fuero
on
desce
entralizando
o dicha función poco
o a poco a los municipios. S
Sin embarg
go,
actualmente los Estados de forma dirrecta o a trravés de su
us Instituto
o Catastrale
es,
siguen ejerciend
do o influy
yendo en el Catastrro, que acctualmente sólo tiene
en
funcio
ones tributa
arias para efectos de
el impuesto
o predial. A
Así mismo, los valorres
unitarrios de suelo, aunque pueden se
er propuesttos por loss municipioss, tienen que
ser ra
atificados por ngresos Esttatales. En algunos ccasos, ni siquiera son
p los Con n a
propu
uesta de los
s municipios
s.
Actua
almente las
s principales funciones
s administrrativas se rrealizan de
e la siguien
nte
mane
era.
Cuaadro No. 2.6

Adm
ministración de
el sistema de
e recaudación
n
Existe
e una sepa
aración en la adminis
stración de
el Catastro y el Pred
dial, trayend
do
como consecue
encia que existan
e padrones de catastro y padroness de predial,
completamente diferentes en un mismo
m mun icipio, incluso admin
nistrados p
por
267
estado (2000-2011)
dependencias jerárquicamente independientes. Por lo que el predial se cobra en

función de la declaración voluntaria de posesión y de estructura física que declare
el contribuyente, y no con base a la información catastral.
Diferentes dependencias del Gobierno Federal han hecho esfuerzos para

modernizar los Catastros Municipales, sin contar con resultados tangibles y
documentados, hasta ahora. A fines de 1992, la SEDESOL instrumentó el
programa de Modernización Catastral, sin constar con resultados cuantificables.
Dicho programa se supedita actualmente a una Dirección General de Apoyo
Técnico a los Municipios que la integran 15 personas para atender a todo el País.
En los últimos años, INDETEC ha organizado Seminarios Internacionales, la I
Reunión Nacional de Responsables de Catastro y del Impuesto Predial, Talleres
Regionales para Análisis Estratégico del Catastro y del Impuesto Predial. La
Convención Nacional Hacendaria instruyó a través de la Comisión Permanente de
Funcionarios Fiscales, que el INDETEC elabore un programa para la
modernización de los catastros del País. Tarea que ha quedado sólo en
capacitaciones y proyectos.
BANOBRAS, a partir del año 2007 crea el Programa Catastro y Registros Públicos
de la propiedad y el Comercio, tendiente a la modernización de los catastros
municipales, otorgando financiamiento hasta por un monto total del 60 por ciento
del proyecto a Fondo Perdido. Sin embargo, su operación a través de INEGI para
el diagnóstico, capacitador y dependencia del seguimiento técnico han
imposibilitado la conclusión de los proyectos aprobados por los Cabildos
respectivos (Consulte Anexo 6 para Municipios concluidos, en avances o con
proyectos aprobados vigentes).
Por su parte, INEGI no cuenta con la Cartografía del País, actualizada a vuelos
menores de 1:5000. Tampoco cuenta con experiencia en la materia, a pesar que
dé ha sido la dependencia encargada por BANOBRAS para aterrizar el proyecto
de modernización catastral. Recientemente construyó el Inventario de Información
Catastral (INDICA), del 2005 al 2008, con tan sólo 1215 municipios, que describe
268
estado (2000-2011)
las características de la información catastral de cada municipio, a través de

Cédulas de Información.
En los cuatro últimos años el gobierno federal en coordinación con los gobiernos
locales, han destinado importantes recursos (más de 5 mil millones de pesos) a
programas de modernización catastral y registral; sin embargo, todo parece indicar
que su impacto en una verdadera mejora recaudatoria del impuesto predial aún no
se ve reflejada en los resultados que se conservan a nivel nacional (Morones,
2011).
Los municipios con esfuerzos aislados e independientes de políticas federales y

estatales respecto a los Catastros, han realizado sus propios esfuerzos. Se
conocen documentos de diversas fuentes, donde se ha registrado que más de 30
municipios en el país, en diferentes periodos de gobierno, han realizado alguna
acción específica, con la intención de aumentar la recaudación del predial o
actualizar y modernizar su catastro.
Diversas Instituciones Académicas, organismos mexicanos e internacionales han

organizado diversos foros para análisis de la problemática y diagnóstico de los
catastros, encontrándose las siguientes coincidencias como caracterización de la
situación actual de los catastros, ligado al impuesto predial:
1. Los procesos catastrales y tributarios han sido desarrollados de forma

independiente. La reforma constitucional fue explícita en cuanto a la funciones de
recaudación predial, pero no así en cuanto a las funciones catastrales como
valuación, asignación de valores unitarios, tasas y actualización de registros. Los
Estados han ido entregando las funciones de recaudación a los municipios, pero
no así la administración del catastro.
2. La operación catastral se realiza en forma centralizada. La función catastral

sigue siendo estatal, en pocas entidades ha sido descentralizada totalmente. La
recaudación municipal depende del registro y actualización de contribuyentes que
269
estado (2000-2011)
en la práctica, es una función que en más del 35 por ciento de los casos realizan
los Estados.
3. La gestión catastral y tributaria no cuenta con una solución sistematizada

integral soportada en fundamentos jurídicos, administrativos y técnicos. Las
modificaciones al sistema de recaudación, al ser esfuerzos aislados de algunos
municipios, no se complementan con cambios en las leyes y no se
institucionalizan. Por lo cual corren el peligro de no permanecer en el tiempo, durar
el periodo de gobierno o gestión del funcionario que impulsa la modernización
catastral. En ocasiones son soluciones parciales que al no mostrar resultados
tangibles para la administración terminan por desecharse, en lugar de
complementarse. Resultando un gasto infructuoso para el municipio.
4. Existen grandes rezagos tecnológicos y debilidad en la gestión tributaria en

muchos municipios. El 30 por ciento de los municipios utiliza producción manual
para crear representaciones cartográficas catastrales y sólo el 17 por ciento de
estas representaciones cubre e identifica el nivel de predio. La carencia de
tecnología e integración ordenada y sistematizada de la información genera
deficiencias en los registros, es decir, omisiones de predios y construcciones,
disminuyendo con ello el potencial recaudatorio del municipio.
5. Los programas de modernización han incorporado cartografía digital y Sistema

de Información Geográfica, pero no han aportado una solución completa,
interactiva y complementaria entre la gestión catastral y la tributaria. La solución
tecnológica por sí sola no es suficiente, requiere complementarse con esfuerzo
recaudatorio decidido de las autoridades, equiparar en mayor proporción los
valores catastrales a los valores de mercado, integrar la cartografía digital con la
base de cálculo del sistema de recaudación y ligar el sistema predial con otros
impuestos. Es decir, contar con tecnología sin que ésta sea utilizada e integrada al
sistema recaudatorio es un esfuerzo incompleto.
6. Los programas de modernización han sido poco rentables porque se ha

invertido en componentes aislados y se ha carecido de la capacidad integradora.
270
estado (2000-2011)
El 82 por ciento de los municipios tienen su información catastral en medios

digitales, pero sólo el 43 por ciento almacena su información en bases de datos La
información digitalizada implica que debe estar integrada a la base de datos,
cuando esto no sucede los programas no son rentables, son programas
incompletos e inoperantes. Un programa de modernización catastral debe ser
integral, es como una maquinaria que requiere de todas sus partes para funcionar,
sin uno sólo de los engranes la maquinaria no funciona.
7. El rezago nacional por impuesto predial es desconocido, probablemente sea

más de dos veces el valor de la facturación total. Actualmente no se cuentan con
datos precisos de cuantos registros tiene cada municipio, cuantos debería de tener
registrados, y por tanto, de cuanto es su potencial recaudatorio, por lo que no se
puede conocer con precisión el rezago predial. Este rezago podría aproximarse
por cada municipio si se considera cuantos predios pagan en relación a los que
tiene registrados, sin embargo, el número de predios registrados puede ser menor
al real, y por tanto, el rezago no es preciso. La actualización catastral arroja un
número considerable de omisos, lo cual modifica el número de registros y el
estimado del rezago. Es por ello, que actualmente las estimaciones se hacen en
función del PIB municipal y su población. Tan sólo por predios registrados, sin
considerar omisos, se estima que aproximadamente entre el 25 por ciento y 45 por
ciento del padrón de contribuyentes no cumple con sus obligaciones de pago
predial.
8. La mayoría de las cuentas por cobrar nunca se recuperan por las amnistías
fiscales. Los programas de descuentos en multas y recargos que llevan a cabo los
municipios cada año, e incluso subsidiando el total del rezago46, disminuyen la
capacidad de recaudación predial. No se ha demostrado que estos descuentos
incrementen el número de contribuyentes y el esfuerzo recaudatorio, sin embargo,
los contribuyentes que regularmente pagan su impuesto se les desincentiva a
pagar debido a estas campañas, ya que es mejor esperarse a otro programa de
amnistía fiscal. Además, los contribuyentes que estarían dispuestos a pagar su
rezago, se les condona y dichos recursos no se recuperan.
271
estado (2000-2011)
9. La minoría de los estados han establecido en su legislación catastral la

obligación de equiparar los valores catastrales de suelo a valores de mercado.
Aunque era una obligación para todos los estados, sólo lo han legislado algunos,
sin embargo, no ha quedado demostrado que en la práctica, en algún estado, los
valores catastrales se hayan equiparado a los valores de mercado.
10. Pocos Estados han establecido en su legislación catastral la facultad de los

Ayuntamientos para proponer a los Congresos Locales las tablas de valores
unitarios de suelo y construcción. La asignación de valores unitarios y zonas
homogéneas son funciones catastrales que sólo el 19 por ciento de los municipios
las realizan. Equiparar los valores unitarios a los valores reales es uno de los retos
más importantes para incrementar el potencial recaudatorio, pero esta función
todavía se considera externa del control de los municipios.
11. Se presenta clara ausencia de personal técnico calificado. Ante la

incertidumbre de las funciones prediales y catastrales para los municipios, así
como el periodo corto de tiempo desde que han sido descentralizadas dichas
funciones y la falta de programas específicos de profesionalización y capacitación
de personal, no se cuenta con suficiente personal técnico calificado para las
diferentes funciones como puede ser: valuación catastral, dibujo cartográfico
digital, integración de bases de datos, administración recaudatoria, entre otras.
12. El método para realizar levantamientos catastrales sigue siendo

preferentemente topográfico264. Ante la necesidad de incorporar nuevas
tecnologías en la actualización catastral, el levantamiento fotogramétrico es
necesario que ocupe la acción y preferencia en los municipios. La limitación son
los recursos financieros para la inversión en nuevas tecnologías, el conocimiento y
la capacitación del personal. Los levantamientos topográficos requieren de mayor
tiempo y personal para obtener el 100 por ciento del territorio municipal.
Normalmente operan a petición de parte, por lo que los levantamientos son
particulares e individuales. El levantamiento fotogramétrico requiere de mejor
264
Municipio de Ecatepec de Morelos, noviembre de 2009. 47 46 % Topográfico, 8.6 %
Topográfico-fotogramétrico. El 26 % no contestó. (INDICA,2008)
272
estado (2000-2011)
tecnología, mayores recursos y menos tiempo, pero principalmente permite la

detección precisa de todos los predios y construcciones omisas, este
levantamiento se realiza por regiones y permite la integración del 100% del
territorio municipal.
13. Incongruencia entre valores y datos regístrales de predios, ya que existen

predios con características semejantes, pero con diferentes valores. En primer
lugar, los valores catastrales no corresponden a los valores de mercado. En
segundo lugar, los valores unitarios por zonas homogéneas pueden ser diferentes
para dos zonas con mismas características socio-económicas. Por otra parte, la
incongruencia de registros se da cuando los registros de la base catastral son
diferentes a la base de predio o cuando los registros en la cartografía digital son
diferentes a alguna de las bases.
14. Omisión de predios en la base catastral, predial y/o de contribuyentes. La

carencia de una ortofoto, foto satelital o cartografía actualizada del total del
territorio municipal con lleva a un sin número de predios omisos, no detectados,
que por tanto, no se encuentran registrados en la base de datos. Ya que la
conformación original de la base se constituyó a partir de la voluntad o necesidad
de los contribuyentes y no de la autoridad. En un principio, son los contribuyentes
los que registran sus predios, sin embargo, si los contribuyentes no lo hacen, y la
autoridad no actualiza, es una base deficiente y no confiable. Por lo que la
autoridad está obligada a la actualización de los registros, tanto en el número de
predios, como los metros de terreno y construcción de cada uno de ellos.
15. El Catastro no es utilizado por otras dependencias estatales o municipales

como instrumento de planeación o prevención. El registro en línea de las licencias
de construcción con el catastro, requiere de la intervención de otras dependencias
y ayuda a la actualización de la recaudación predial. Pero también existen otras
funciones para otras dependencias en las que el Catastro puede ayudar, tal es el
caso de la ubicación de las zonas de riesgos, zonas de inseguridad, ubicaciones
de obras, servicios y programas, modelos del cauce natural del agua ante lluvia o
273
estado (2000-2011)
inundaciones, u otros fenómenos meteorológicos. Todo con la finalidad de

prevención y planeación de las políticas públicas municipales.
Rescatamos de lo anterior que el catastro en México no ha sido utilizado como

instrumento de planeación o prevención de la administración y ni siquiera cumple
con su fin hacendario, debido a que los procesos de catastro y predio se
administran de forma independiente, lo cual es una causa para que el catastro
siga siendo centralizado por los Estados y que los municipios no incorporen
nuevas soluciones sistematizadas e integrales con tecnología, lo que ocasiona
grandes rezagos en la recaudación, aunado a las políticas erróneas de amnistías
fiscales y la carencia de legislación catastral para equiparar sus valores a los de
mercado. La falta de personal calificado, estancamiento en el método topográfico,
incongruencia y omisiones de registros son problemas adicionales del Catastro
que dificultan su adecuada administración y su aprovechamiento para mejorar la
recaudación predial.
El conjunto de problemáticas resumen e identifican los áreas críticas en la

administración catastral, que son el origen de la baja recaudación predial en los
municipios y en el país en su conjunto. Es decir, son el punto medular que
requiere de atención, no sólo por parte de los gobiernos municipales, sino por todo
el Sistema Federal, ya que si la intención es incrementar los ingresos propios
como estrategia en la política fiscal municipal, es necesaria la atención de todos
los órdenes de gobierno en la modernización y actualización de los catastros
municipales.
2.3.12 Experiencias internacionales y latinoamericanas
La Agenda Local 21 de la Organización de Naciones Unidas es el proceso para la

definición de políticas locales para el desarrollo sustentable, la cual inspira un
274
estado (2000-2011)
sistema de indicadores básicos para las gestiones municipales que permiten

realizar un auto diagnóstico265 tomando como referente los siguientes aspectos:
1. Desarrollo institucional para un buen gobierno.

2. Desarrollo social incluyente.
3. Desarrollo ambiental sustentable.
4. Desarrollo económico sostenible.
La apropiada gestión de los recursos municipales, su administración y recaudación

se enmarcan en la necesidad de fortalecer el Desarrollo Institucional para un buen
gobierno. El indicador en específico que contempla estos factores corresponden a:
Municipio administrado con responsabilidad y calidad, Municipio Fiscalmente
Responsable y Municipio con Finanzas Sanas. Contar con finanzas sanas e
ingresos suficientes para atender las necesidades y obligaciones del gobierno, es
necesario para poder desarrollar políticas sociales incluyentes, ambientales
sustentables y económicas sostenibles. Sin un adecuado desarrollo institucional el
resto de los indicadores serán deficientes en su desempeño.
Es por eso que el tema de la generación de ingresos propios, del impuesto de la

propiedad y el catastro se ha convertido en un tema globalizado. Es decir, la idea
de que los gobiernos locales deben generar mayores recursos, incrementar su
autonomía financiera y depender cada vez menos de las transferencias directas
de la federación comienza a ser un consenso globalizado, así como la idea, de
que el impuesto que debe ser la punta de lanza para lograr dichos objetivos es el
impuesto de la propiedad o impuesto predial. Reestructurar el impuesto de la
propiedad se ha convertido en una estrategia común para reformar las finanzas
públicas locales en muchas economías de transición (Bird y Slack, 2004; Malme y
Youngman, 2003) (Yu-Hung Hong, 2005). Pero además, como dice Bird & Zolt
(2003) los países ya no se dan el lujo de diseñar sus sistemas de impuestos en
aislamiento.
265
El conjunto de indicadores específicos fue desarrollado por el INAFED a través del programa
“Desde lo local”.
275
estado (2000-2011)
Diversos estudios de casos internacionales y latinoamericanos muestran los

esfuerzos cooperativos de los gobiernos centrales para impulsar el desarrollo
institucional de los gobiernos locales en la materia. Sin pretender realizar un
estudio comparado de las reformas implementadas sobre el impuesto de la
propiedad, a continuación se sustraen algunas de las enseñanzas de dichas
investigaciones.
Kaldor`s (1980) establece que la eficiencia en un sistema [o reforma] de impuestos

no está determinado solamente por una regulación legal apropiada, sino también
por la eficiencia e integridad en la administración del impuesto. Las reformas que
se han implementado en el mundo han dependido en su éxito, en la voluntad
política de la implementación y en la integración administrativa de los sistemas
recaudatorios, más que a modificaciones legales en su sistema político. Jenkins
(1991) también comenta que las reformas de impuestos fallan debido a la
ineficiencia de la administración del impuesto. Por lo que la forma en que se
administra todo el sistema de recaudación es el cambio significativo para la
recolección de los ingresos. El internet, las nuevas tecnologías, el uso eficiente de
técnicas computacionales y comunicaciones modernas son parte del nuevo tema
en la eficiencia de la administración del impuesto. Así lo destaca Predag (s/f) en
los casos de Polonia, Slovenia, Croacia, España, Perú, Chile, Colombia, Singapur
y Corea. Quien además comenta que el crecimiento económico per se no es
suficiente para garantizar los ingresos del gobierno. El uso de la tecnología y los
medios para el pago de impuestos significa orden y sistematización de la
recaudación, reducir los costos administrativos y reorganizar el impuesto de la
propiedad. En Indonesia, el SISTEP o sistema de recaudación bancaria
incrementó la recaudación en su primer año de implementación del 65 al 79 por
ciento la recaudación convirtiéndose en el nuevo sistema de recolección (Kelly,
2003), aunado al SISMIOP o sistema de administración gerencial del impuesto de
la propiedad, basado en controlar el catastro fiscal, la valuación, la recolección,
ejecución y servicios de pago.
276
estado (2000-2011)
De acuerdo a Martinez-Vazquez & McNab (2000), entre la variedad de temas por

atender para la estructura y organización de la administración del impuesto están:
métodos deficientes de recolección, carencia de auditorías, inadecuada
capacitación del personal, insuficientes recursos para construir adecuados
sistemas de información, incapacidad para registrar y procesar un largo número de
nuevos contribuyentes, personal poco calificado para detectar la evasión fiscal.
Para Denne (2005) basado en el caso de Bosnia, algunas de las actividades que
se requieren para modernizar el sistema catastral y recaudatorio son: desarrollar e
implementar una base de datos para el registro del impuesto de la propiedad,
desarrollar metodología para la evaluación de la propiedad, integrar los datos del
registro de tierra y el catastro, identificar las características relevantes de la
propiedad, entrenamiento en técnicas de recolección de datos, educación al
contribuyente y relaciones públicas. Otra propuesta importante es la integración y
uso de la misma base de datos para el catastro y la administración del impuesto.
El uso de mapas catastrales en escalas de 1:1000 para zonas urbanas y 1:5000
para zonas rurales, y la utilización de metodología de valuación asistida por
computadora para reducir el costo de valuación de las propiedades.
La evaluación del mercado en relación a los valores del impuesto de la propiedad

es típicamente el primer instrumento disponibles de los gobiernos locales para
incrementar sus recursos de ingresos propios (Denne, 2005).En países como
Australia, Brasil, Canadá, Alemania, España, Estados Unidos, Austria, Dinamarca,
Francia, Holanda, Suecia y Reino Unido, los gobiernos locales tienen la libertad de
establecer sus propias bases, tasas y retener los ingresos recolectados con una
estructura y marco nacional.
Por su parte, De Cesare (2006) presentó una ponencia por parte del Lincoln
Institute of Land Policy en el Seminario Internacional sobre Contribuciones
Inmobiliarias y el Catastro, organizado por el INDETEC en septiembre de 2002, en
la cual proporciona una perspectiva de los impuestos a la propiedad en Argentina,
277
estado (2000-2011)
Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México. Argentina su caso es el más

próspero de Latinoamérica en función de su recaudación con respecto al PIB.
Cuadro No. 2.7

Porcentaje del PIB
Países Porcentaje del PIB
Canadá 4%
Estados Unidos 2.90%
Australia 2.50%
OCDE 2.12 o 2.5%
Argentina 0.92%
Chile 0.70%
Países en transición 0.68%
Países Desarrollados 0.60%
Estándar Internacional 0.5 al 3%
Indonesia 0.35%
MÉXICO 0.20%
Austria 0.01%
Según Serravalle (2001) (De Cesare, 2006), como consecuencia de la escasez de

recursos para la inversión en el sector público, se identificó la necesidad de
recuperar ingresos derivados de impuestos y, desde principios de la década de los
noventa, Argentina se involucró en proyectos de reforma fiscal. Tales proyectos se
dividen básicamente en dos áreas principales: catastro y administración tributaria.
Se invirtieron cerca de 120 millones de dólares en las reformas y las revisiones del
catastro, con lo cual se desarrollaron algunas actividades, tales como: fotos
aéreas o imágenes satelitales, confección de mapas digitales y actividades
específicas de acuerdo con las condiciones existentes en los catastros de cada
municipio. Dichas actividades consistieron en llevar a cabo un censo general en
los municipios en los cuales no existía información catastral o en las situaciones
en las cuales la información era escasa. Posteriormente se transfirió la tecnología
catastral utilizada por los estados a los municipios, porque el acceso a los datos
catastrales administrados por las provincias es esencial para mejorar la
recaudación de los impuestos cuya base está relacionada con el valor de la
propiedad en el nivel del gobierno local. Los planes para el futuro incluyen el
proceso de valuación de la propiedad. A finales de la década de los 80´s, el
impuesto a la propiedad representaba menos del 15 por ciento de los ingresos
278
de la reforma del
estado (2000-2011)
tributa
arios totales en las jurisdicciones
s, despuéss de concluir la reform
ma, el ingreso
recaudado se inc
crementó en
e cerca de 35.66 por ciento de 1
1993 a 1999
9.
En síntesis,
s el uso de tecnología
as para la
a administtración del catastro y
recaudación pre
edial, un ad
decuado y eficiente siistema adm
ministrativo,, atención e
en
alores y tas
los va sas del impuesto de la propieda
ad son loss principale
es temas que
requie
eren la ate
ención de lo
os gobierno
os en todo
os los nivelles para in
ncrementar la
recaudación pre
edial. Más allá de las
s reformas legales, sse requiere
e empeño e
en
reform
mar los sis
stemas adm
ministrativo
os de reca
audación, ccon la coo
operación d
del
gobierno central y regional, con los go
obiernos loccales.
Cua
adro No. 2.8
Ingresos prop
pios vs Ingres os totales
Méxic
co se ubica
a en los más
m bajos niveles de
e recaudaciión del imp
puesto de la
propie
edad, con apenas el
e 0.2 por ciento de
el PIB y e
el 9.27 po
or ciento d
de
recaudación pre
edial en relación
r a sus ingre
esos totale
es, por de
ebajo de los
estándares interrnacionales
s, de los pa
aíses en desarrollo o transición
n y diferenttes
279
de la reforma del
estado (2000-2011)
países latinoam
mericanos, todo ello a pesar d
de que lass tasas im
mpositivas se
entran denttro de los estándares
encue s internacio
onales. Porr tal razón el problem
ma
recaudatorio no está en la
as tasa, erg
go en solucciones lega
ales, sino e
en soluciones
admin
nistrativas, cooperativa
as y tecnoló
ógicas.
Cua
adro No. 2.9
Tasa
as impositivass
En México,
M todos los gob
biernos loc
cales debe
en administtrar libremente, total e
integrralmente su
u catastro municipal,
m con eleme ntos tecnológicos que
e les permita
orden
n, sistematiización, co
onfiabilidad en la reca predial. El éxito en los
audación p
esfuerzos recau
udatorios de
el impuesto
o predial n
no puede sseguir siend
do esfuerzos
aislad
dos de algu
unos municipios, por el
e contrario,, debe ser una consta
ante de todos
los go
obiernos municipales,
m arse con un eficiente federalism
que sólo podrá logra mo,
con la
a cooperac
ción del gobierno fede
eral y apoyyo de sus gobiernos estatales, es
decir, de la pra
axis del Fe
ederalismo Cooperatiivo Hacend
dario, dond
de todos los
órden
nes de gob
bierno coop
peren con el gobiern o municipa
al para apo
oyarle en su
tarea de ejecuc
ción y operración eficiente de la
a recaudación del impuesto de la
edad, tarea
propie a que comie
enza en el catastro po
or lo que se
e requiere utilización d
de
tecnologías, y concluye
c en
e la recolección, do
onde tamb
bién se req
quiere de la
utiliza
ación de div
versos med
dios de pag
go, tecnolog
gía y mecanismos coe
ercitivos o d
de
incenttivos.
Con base
b en la revisión efe
ectuada se puede esttablecer que los gobie
ernos locale
es,
por su d asignaciión dentro de las fina
u función de n atender los
anzas públiicas, deben
bienes públicos locales in
ncrementan
ndo su reccaudación propia, y dependiend
do
os de las trransferencias federale
meno es, para m
maximizar y eficientarr el bienesttar
280
estado (2000-2011)
social. La relación gasto – ingreso no puede separase cuando el objetivo es

incrementar los ingresos propios, ya que por su valor de origen, los recursos serán
ejercidos con mayor responsabilidad. La descentralización de facultades y
capacidades permitirá atender y compensar las desigualdades horizontales y
verticales, a través de la cooperación con reglas reconocidas por los
cooperadores. Por tal razón, lo anterior se enmarca en el Federalismo Cooperativo
Hacendario, que es la práctica federalista que convoca la participación de los tres
órdenes de gobierno en la atención de la Hacienda Municipal bajo los preceptos
de la segunda generación del federalismo fiscal. El desarrollo catastral es su única
estrategia y el incremento de la recaudación predial, y por ende de los ingresos
propios, su principal objetivo. El impuesto predial es el impuesto local por
excelencia con más ventajas que desventajas, ya que estas se diluyen con una
adecuada gestión y ejercicio del gasto. Su recaudación depende no sólo de tasa y
esfuerzo, sino de variables internas y externas al gobierno local. Las variables
internas, que representan en suma el esfuerzo de recaudación incluyen un
conjunto de elementos que deben de ser analizados y evaluados con detalle, para
conocer su impacto en el impuesto. Dentro de las variables internas, no puede
escapar el origen del impuesto, que son los datos catastrales. Por ello, el Catastro
es la base, el origen de la adecuada o ineficiente captación del impuesto predial.
Pero además, el sistema catastral fortalece el ejercicio del gasto como fuente de
información para la gestión pública. Es por ello, que la atención del Catastro con
visión multifinalitaria por sí mismo atiende el ejercicio del gasto.
281
estado (2000-2011)
CAPÍTULO 3. La Gestión Pública Municipal. Financiamiento, Competencia, y

Sustentabilidad
3.1 Finanzas Públicas y Desarrollo Económico Municipal
3.1.1 Finanzas Públicas Municipales
Las finanzas se definen como "el estudio del proceso ingreso gasto de una cierta
unidad económica, el proceso gasto se expresa generalmente en términos
monetarios, y al proceso ingreso-gasto se le conoce como la posible herramienta
del estado para obtener los fines que se propone".266
Esta definición permite diferenciar a las Finanzas Publicas de otras disciplinas que
también estudian el proceso ingreso-gasto del Estado. Así, por ejemplo, la
Contabilidad Pública se interesa en el proceso ingreso-gasto del Estado, pero
desde el punto de vista del adecuado registro y control de las operaciones.267
Las finanzas públicas estudian el proceso ingreso-gasto llevado a cabo por el

estado, generalmente expresado en términos monetarios, en cuanto permite
determinar la forma en que el estado logra los fines perseguidos y las
consecuencias deseadas o no deseadas de dicho proceso.
Las finanzas públicas implican también muchos problemas jurídicos, entendiendo

tales como, cuestiones de derecho relacionados con la política.
Así como en algún tiempo las finanzas estuvieron relegadas a la misión de cubrir
las más apremiadas necesidades de los gobiernos, tienen en la actualidad
enormes responsabilidades, ya que de ellas depende la estabilidad y el
266
Núñez, Miñana, Horacio. Finanzas Públicas. Segunda Edición, Buenos Aires, Argentina 1998.
Ediciones Macchi. p. 11
267
ídem. p. 13
282
estado (2000-2011)
incremento de la economía.
El Ayuntamiento a través de los tiempos ha sido blanco de una serie de procesos

de cambio y adaptabilidad, es conveniente señalar que las finanzas se han
convertido en un factor crucial ya que estas deben procurar satisfacer nuevos
compromisos y adicionalmente, fortalecer al municipio.
No obstante a que el Municipio cuenta con autonomía y libre hacienda es evidente

que gran parte su presupuesto de ingresos depende de las Participaciones
Federales.
Si bien las Finanzas Públicas Municipales, son una de las principales herramientas
de trabajo del Municipio, se debe de partir del hecho de que todo programa de
Desarrollo Económico generado dentro del Ayuntamiento, debe de realizarse a
partir de los recursos existentes en el presupuesto municipal.
En este apartado solo se hará un breve análisis de donde es que provienen la

mayor parte de los ingresos municipales y como es un a través de ellos se pueden
generar programas que tengan un impacto social directo y así optimizar el
Desarrollo Económico Municipal.
Partiendo del hecho de que no existe un guion para que esto se lleve a cabo solo
se presentarán algunas características generales de Desarrollo Económico y que
podrían servir de base para la generación de Programas de Desarrollo Económico
los cuales tendrán que verse elaborados mediante la gestión y la participación
ciudadana.
De los principales problemas que padecen las administraciones municipales es la

estructura del presupuesto, tradicionalmente existe la idea de que el acceso a
mayores niveles de recursos posibilitarán una gestión de primer nivel, sin
embargo, la realidad ha sido otra, pues ningún recurso ha sido suficiente para
solventar la problemática y necesidades de la población de los municipios, por ello
la gestión eficiente depende no sólo de contar con recursos financieros, sino
283
estado (2000-2011)
también de voluntades políticas, capacidades y habilidades de los Ayuntamientos,

manejo honesto y transparente, junto con buenos equipos de trabajo en el
gobierno municipal.
Conocer el camino que siguen de los recursos económicos en una nación como la
nuestra, es de suma importancia para entender la compleja idea del federalismo
real y del federalismo centralizador que ha limitado la autonomía, además del
desarrollo de la nación. Este camino es poco conocido por la ciudadanía en
general debido, y en parte porque, existe un vació importante en la Ley sobre la
rendición de cuentas, aunque pese a esto no se ha impedido la claridad y
transparencia en el manejo de los recursos financieros.
En primer término hay que ubicar que el Municipio Mexicano al formar parte en un
sistema compensatorio de recursos denominado Federalismo tiene una obligada
participación en la integración del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
(SNCF), donde la obligación de la población ante el Municipio se da sólo en 1.3%,
ante el gobierno estatal en un 1.7%, y ante la Federación en 97%, lo que de
principio crea una confusión en cuanto a la importancia del gobierno municipal en
su papel rector, pues en la lógica de la ciudadanía el nivel de gobierno que
recauda más ingresos es el más importante.268
De esta fuente importante de recursos se estructura el presupuesto nacional que

funciona como una cámara compensatoria, en la que se intenta equilibrar los
desniveles existentes en la amplia diversidad y heterogeneidad de los Estados
Mexicanos, lo que tiene un sentido muy importante en un país tan heterogéneo
como el nuestro, ya que permite una redistribución de recursos, lo que significa
que en algunos estados si se quedará lo que recaudaron, y podrían elevar los
niveles de los servicios a su comunidad; pero en otros no podrían lograrlo. Es
importante destacar que el que seamos un país federal permite una canalización a
través de un gran fondo construido por todos los Estados que en teoría atiende a
las necesidades de todos.
268
Secretaría de Gobernación. Censo Económico ENEGI 2001. México.
284
estado (2000-2011)
Este fondo tiene sus aristas, por ejemplo si Nuevo León se quedara con lo que ahí
se recauda, no tendría energía eléctrica, recordemos que el mayor productor de
electricidad en el país es Chiapas, entonces buena parte del excedente que se
genera en Nuevo León se distribuye a muchos otros estados, como puede ser
Chiapas, recibiendo transferencias en monetario, y retribuyendo con energía, por
ello es importante no perder de vista las sinergias que se pueden establecer como
República, compartiendo recursos, proveyendo de satisfactores colectivos y entre
todos superar nuestras carencias.269
Así, el recurso regresa a los Estados y Municipios mediante un sistema

compensatorio, enriquecido, en algunos casos, por ingresos provenientes de
fuentes externas y/ o ingresos por parte de empresas paraestatales, como la
explotación de minas y el petróleo, entre otros. Existen casos en que también se
ven aumentados los recursos estatales y municipales vía otras fuentes internas o
provenientes del sector privado.
La distribución presupuestaria. En varios sentidos el sistema de tributación en

México es centralista, no solo por el monto que recauda el gobierno federal, lo que
implica una necesaria distribución de los recursos, sino además a través de un
esquema de participaciones que da parte de esos rendimientos que obtiene. La
legislación permite a los estados cobrar ciertos impuestos al consumo y a la
inversión, pero esto, por ser parte del Sistema Nacional de Recaudación Fiscal,
hace que los estados limiten su potestad cediéndola al poder federal, a cambio de
recibir participaciones, que es la principal fuente de recursos tanto para los
estados como para los municipios, vía el Ramo 28 del Presupuesto de Egresos de
la Federación, denominado Transferencias Federales a Estados y Municipios.
269
La teoría de Planificación Regional, expuesta por el profesor Gerardo Roldan Ceballos en
Planificación Regional, nos dice que cada una de las regiones cuenta con características
propias y diferentes de las demás regiones, uno de los objetivos de la Planificación Regional
es el estudiar las regiones para promover un equilibrio entre estas (se busca un equilibrio
dependiendo de lo que la región es capaz de producir), de acuerdo a sus condiciones para
producir un bien, ventajas comparativas y absolutas. Los niveles de equilibrio permiten una
adecuada distribución de la riqueza, además de un equilibrio en los salarios para fortalecer las
actividades de Importación y Exportación. Escuela Nacional de Estudios Profesionales Acatlán,
México 2004.
285
estado (2000-2011)
Por tal motivo debe existir un fuerte componente federalista en la recaudación

fiscal, no tan centralista, ya que esto inhibe buena parte de los esfuerzos
recaudatorios de los gobiernos locales. Para muchos de los Estados y Municipios
es mejor esperar el cheque que mensualmente reciben por los ramos 28 o 33 que
ponerse a cobrar los impuestos a los cuales tiene derecho y obligación. En general
los estados y municipios son altamente dependientes del gobierno federal, los
Estados dependen en 93% de los recursos que reciben de la Federación junto con
las aportaciones, los Municipios en promedio un 7%. Por ello este sistema
centralista necesita cambios importantes para lograr una mayor eficiencia en todos
los órdenes de gobierno.270
A través de dos fondos los principales recursos financieros llegan al gobierno

local; el Fondo General de Participaciones (FGP) que llega a Estados y
Municipios, que se constituye con el 20% de la Recaudación Federal Pública
(RFP), de ese 20%, al menos otro tanto igual debe de ir a los Municipios; si bien
es cierto que el ingreso nacional se reparte en 80% para la Federación, 16% a los
estados y el 4% a los municipios, es solo con la RFP, hay otros fondos como el
Fondo Comunal Municipal que se constituye con el 1% de la RFP, el cual se
distribuye directamente a los municipios; sumando los distintos fondos que se
reparten entre los municipios da un 6%.271
270
Secretaría de Gobernación. Censo Económico ENEGI2001. México
271
Secretaría de Gobernación. INEGI 2001.
286
de la reforma del
estado (2000-2011)
Cua
adro No. 3.1
Otra observació
o n es que el
e sistema de RFP ess poco clarro, ya que un Municip
pio
potencial mente puede rec
cibir recurs
sos hasta d
de 13 fond
dos distintos, impuestos
propio
os, predial, deuda pública, participacion
p nes estata
ales, otross programas
federa
ales y esttatales e ingresos de
d fundacio
ones, agencias de cooperació
ón,
agrup
paciones de
e paisanos, etc., adem
más de que los Municipios ubicad
dos en litorral,
tienen
n acceso a otros fondos pa
ara las e
exportacione
es de prroductos. E
Es
prácticamente im
mposible fis
scalizar adecuadamen
nte la rece
epción apro
opiada de los
recurs
sos de tod
dos los fondos, pues no todos tienen un sistema de
e RFP clarro.
Existe
e además el problem
ma de la fa
alta de volluntad de pago de la
as empresas
parae
estatales po
or falta de una política
a que las o
obligue, po
or lo que de
epende de la
capac
cidad de negociación
n n del Pres
sidente Mu
unicipal que estas e
empresas los
realice
en.
En la realidad ca
asi todos es
stos recurso
os son para
a gastos de
e operación
n, que recae
en
en el Ramo 28
8. Hasta antes de 19
998 las le
eyes estata
ales señala
aban que un
porce
entaje de este ramo
o fuera utiilizado parra gastos de inversión, pero la
desce
entralización en los úlltimos años
s ha permittido que lle
eguen gran
n cantidad d
de
recurs
sos preasig
gnados vía Ramo 33 destinados
d a la inverssión, como resultado d
de
esto los
l Municip
pios han dejado de destinar
d un
na parte de
e lo que ellos invertían
(Ramo 28) asign
nándolo a gasto corriente, lo qu
ue es un effecto no de
eseado de la
desce
entralización.
287
estado (2000-2011)
El Ramo 33 es una medida táctica, tiene su explicación en documentos y

recomendaciones del Banco Mundial (BM) referentes a la mayor participación de
los gobiernos locales, también en la necesidad de transparentar el gasto, junto a
un componente político, cuando en 1997 una legislatura mayoritariamente de
oposición que no aprobaría el presupuesto sino se reducía el Impuesto al Valor
Agregado (IVA), o si no lograba un gran impacto social, se propuso una mayor
descentralización, y a partir de 1998 los Municipios recibieron la partida
presupuestal del Ramo 33, cuyo nombre legal es Fondo de Aportaciones
Federales, incluida en el Capítulo 5o, de la Ley de Recaudación Fiscal.
3.1.1.1 Ramo 33, Aportaciones Federales a Estados y Municipios
El Ramo 33 es el Ramo Presupuestal del Gobierno Federal que agrupa a los siete
Fondos de Aportaciones, regulados por el Capítulo V de la Ley de Coordinación
Fiscal (LCF) que se distribuyen a los estados y municipios. Estos fondos son:
• Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB)

• Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA)
• Fondo de Infraestructura Social (FAIS), que se distribuye en:
a. Fondo para la Infraestructura Social Estatal (FISE)
b. Fondo para la Infraestructura Social Municipal (FISM)
• Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FAFOMUN-DF)
• Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), que se distribuye para
erogaciones de:
a. Asistencia Social
b. Infraestructura Educativa
• Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos

(FAETA), que se distribuye para erogaciones de:
a. Educación Tecnológica
288
estado (2000-2011)
b. Educación de los Adultos
• Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública.
El Ramo 33 descentraliza el gasto público que antes ejercía el sector central o las
empresas paraestatales, la partida más grande de este Ramo es la destinada a la
educación, institucionaliza las transferencias del Gobierno Federal a estados y
municipios, con lo que se generan cambios administrativos de lo federal a lo local,
por ejemplo, existía el Fondo Nacional de Desarrollo Municipal de Secretaria de
Desarrollo Social (SEDESOL), donde los municipios presentaban proyectos, los
cuales se incluían en el Ramo 26, si eran aprobados los proyectos se otorgaban
recursos, esto dependía de la discrecionalidad del funcionario de la Secretaría, si
un municipio negociaba y colocaba varios proyectos, recibía más recursos, si otro
Municipio, igual de pobre no colocaba algún proyecto no recibía recursos. Ahora el
Ramo 33 otorga el 2.33% del presupuesto, formándose el Fondo de
Fortalecimiento Municipal para atender proyectos de inversión, estos recursos
están predestinados.
Los recursos se distribuyen de acuerdo con una fórmula que tiene cinco
componentes: ingreso familiar promedio, espacio disponible de vivienda,
disponibilidad de drenaje, promedio educativo familiar y uso de combustible para
cocinar, cada uno de los factores mide un 20%, con lo cual se obtiene un
coeficiente de marginación de los estados respecto al promedio nacional, la virtud
de esta fórmula es que no solo mide cuantos pobres hay sino que tan pobres son,
sin embargo, existe un sesgo, ya que se distribuyen los recursos con un claro
criterio de pobreza rural, pues casi todas las familias, ricas o pobres de la ciudad
cocinan con gas.
El Ramo 33 se distribuye de la Federación a los Estados de acuerdo con esta

fórmula de indicadores de carencias, que se llama índice Global de Pobreza, lo
que potencialmente es un avance en la transparencia, ya que cada uno de los
estados sabe el monto a recibir, desafortunadamente se trata de un estudio
interno que no es público del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
289
estado (2000-2011)
Informática (INEGI) y que se maneja con mucha discrecionalidad por parte de las
autoridades
Existe otro elemento del Ramo 33 que llega a los Municipios, este es el
Fortalecimiento municipal (Fortamun) o Fondo 4, que sustituyó al Ramo 25272 que
canalizaba recursos a los Municipios que se habían endeudado y no podían pagar;
ahora el recurso del Fondo 4 se distribuye según la fórmula por habitante, y se
puede utilizar en el pago de obligaciones financieras o para seguridad pública
prioritariamente, lo cual le da cierta libertad, pues se supone que no puede
aplicarse a gasto corriente salvo en el caso de la seguridad pública, lo que ha
ocasionado que los recursos del ramo 28 destinados a sueldos y gastos de
operación en materia de seguridad pública se utilicen en otros rubros como
incrementos de salarios o asesorías o gastos no previstos de apoyo a la
comunidad, en el mejor de los casos, lo que significa un deterioro en la calidad de
la integración original del rubro.
También tiene la virtud de que a partir de 1998 a la fecha se han multiplicado los
recursos asignados a los municipios, prácticamente se han duplicado. Los
municipios más pobres reciben más recursos del Fondo de Infraestructura Social
Municipal (FISM), en algunos casos hasta 26 veces más de lo que estos aportan a
la Recaudación Fiscal Federal, en los municipios urbanos no es así, ya que su
desarrollo económico creció hasta en una quinta parte, entre más rezagado se
encuentra un municipio más fuerte es el peso del FISM, recibiendo menos
recursos del Fortalecimiento Municipal (FortaMun), en el caso contrario se invierte
la relación de los fondos.
A manera de ejemplo se muestran un cuadro que refleja el nivel de dependencia

que tienen los municipios para con las participaciones federales, en algunos casos
(la mayoría) reciben más en aportaciones que de los ingresos propios.273
272
Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de
Adultos"
273
Elaborado con datos del INEGI, por. LÓPEZ, González, Mauricio. Finanzas Municipales en
290
de la reforma del
estado (2000-2011)
Cuad dro No 3.22744

Corrrelación entre
e algunos rubrros de Ingres os y Egresoss municipales.
El nivel de marginación con

n la mencionada fórmu
ula no está publicado, por lo que la
ley pe
ermite utiliz
zar otros ind
dicadores como
c son la
a población
n que percibe menos d
de
dos salarios
s mínimos, po
oblación co
on drenaje
e, población con luz eléctrica, y
población analfa
abeta may
yor de 15 años, con
n estos ind
dicadores sse distribuye
también el FISM a los Muniicipios.
Con esta
e fórmula
a los recurs
sos se trans
sfieren de lla Federaciión a los Esstados, que
ea
su ve
ez los cana
aliza a los Municipios,
M , la fórmula
a puede se
er enriqueccida por cad
da
uno de
d los esta
ados, pero debe, al menos,
m con
ntener esoss cuatro ele
ementos co
on
inform
mación del INEGI. De estos recu
ursos su co
ontrol es municipal, la
a fiscalizació
ón
queda
a a cargo del Poder Legislativo
o Estatal, y en últim
ma instancia
a, si hubie
era
desvío
o de recurs
sos, hay sanciones, pu
ues son reccursos fede
erales.
Al analizar el comportamie
ento del gasto públicco en Méxxico se pue
ede observvar
cómo permanece la depend
dencia de los gobiern os locales con la fede
eración. Pese
a las nuevas fac
cultades ad
dministrativ
vas, los reccursos que transfiere la federació
ón
contin
núan siendo
o "etiquetad
dos", es de
ecir, desde el centro se fija la forma en que la
admin
nistración lo
ocal gastará
á los recurs
sos que le e
envían.
Tal dependenci
d a refleja, en mucha
as ocasion
nes, un effecto pervverso en las
admin
nistraciones
s locales.. Los Municipios
M se dediccan a sservir com
mo
admin
nistradores de los rec
cursos fede
erales e inccluso con a
algunos pro
ogramas que
México o: En la búsq
queda de un eficiente com
mportamiento de los Egressos. Fundació
ón Ford Méxxico
2002.
274
ídem
m.
291
estado (2000-2011)
son manejados desde el centro, los Ayuntamientos no alcanzan ni siquiera a cubrir

con tal función.
En México, la dependencia de los entes locales para con los recursos de la

federación, han llevado a ineficiencias en los aparatos de recaudación, a una
situación de pereza fiscal y a una falta de motivación para generar procesos
innovadores o, por lo menos, actualizaciones más acordes a las nuevas
necesidades que el medio impone. El argumento que se propone, en tal sentido,
es la búsqueda de una mayor igualdad entre las Entidades Federativas, es decir
disminuir los desequilibrios que entre éstas se presentan. Así, el contraste en la
evolución de las transferencias a las entidades con mayores recursos y las
entidades con menores recursos, apuntan a reforzar en cierto sentido los lazos de
unidad política nacional y solidaridad federalista, aunque los avances en la
equidad se puedan considerar todavía insuficientes y tardíos en última
instancia.275
3.1.2 Desarrollo Económico Municipal
Una vez señalado de donde es que provienen la mayor parte de los ingresos
financieros del Municipio denominados parte de las Finanzas, es importante
mencionar que si bien el manejo de estos son el principal factor para que la
economía presente un crecimiento económico y desarrollo social, se debe de
tomar en cuenta quien o quienes son los principales actores o promotores del
Desarrollo Económico y cómo es que a través de la buena aplicación de las
finanzas se puede alcanzar dicho desarrollo. Es por ello que se analizarán algunas
características representativas del Desarrollo Económico y analizando el marco
jurídico y económico actual del Municipio Mexicano.
• En primera instancia se enumeraran una serie de puntos en los cuales se

enmarca de manera general que es y quiénes son los principales
promotores del Desarrollo Económico Local.
275
Cabrero, Enrique, Las políticas descentralizadoras en México (1983-1993") Logros y desencantos.
Miguel Ángel Porrúa-CIDE, México, 1998.
292
estado (2000-2011)
• Segundo se considerará el marco jurídico, punto en el que analizan algunos

elementos normativos que existen hoy en materia de desarrollo y actividad
económica.
• En un tercer momento se hará referencia a la situación económica que
existe y las consecuencias que ha generado en el desarrollo (más bien
subdesarrollo) económico de los Municipios.
• Posteriormente considerare algunas alternativas, a manera de propuesta,
para que los gobiernos municipales se conviertan en promotores del
desarrollo económico de sus comunidades.
¿Por qué un desarrollo a nivel local?
El desarrollo es "un proceso histórico, de carácter continuo e integral, que busca el

desarrollo de una región o espacio local, en el cual interviene el gobierno
municipal y la comunidad, en donde dicha sociedad busca incrementar y ordenar
el aprovechamiento de sus recursos, con la finalidad de generar riqueza a través
de la creación de empleos, disminución de la pobreza y mejorando la calidad de
vida y promoviendo el aumento de oportunidades para todas la comunidades, todo
ello dentro de un ambiente de igualdad de oportunidades y justicia que permita la
valoración de la dignidad humana y sin descuidar el medio ambiente".
Observamos que este proceso se manifiesta de forma no homogénea, generando

un desequilibrio de oportunidades entre distintos sectores de la sociedad, el cual
puede ser explicado en función de:
• La dotación de recursos existentes,

• El nivel de su reconocimiento,
• Las posibilidades de su incorporación al proceso,
• El grado de control ejercido sobre ellos, y
• La forma como las distintas fuerzas sociales se organizan para su
explotación y el aprovechamiento de sus beneficios.
Ahora bien entendiendo al Desarrollo Económico Local como "una intención por
293
estado (2000-2011)
desarrollar una región o espacio local en el cual, interviene el gobierno municipal y

la comunidad con el objetivo de crear empleos, disminuir la pobreza y aumentar la
calidad de vida promoviendo el aumento de oportunidades para todas las
personas sin descuidar la protección del medio ambiente", es necesario
determinar porque, a través de quien y como promover dicho desarrollo
Se habla de un desarrollo económico local para los municipios mexicanos ya que

durante muchos años se pensó que el desarrollo tenía al menos las siguientes
características:
• Era tarea exclusiva del Gobierno Federal

• Solo podrían alcanzarlo las grandes ciudades
• Aparecía con las grandes industrias.
Los resultados de esta manera de pensar no se hicieron esperar y tuvieron efectos

como los siguientes:
• La centralización de la toma de decisiones en el gobierno federal

• Concentración de los recursos principalmente en las grandes ciudades
• Desigualdad social y pobreza en la mayoría de los municipios mexicanos
• Bajo interés en la creación de empresas rurales.
Por otro lado, la mayoría de los municipios tenían pocas oportunidades de

impulsar su propio desarrollo. Ahora el desarrollo económico local es una opción
para que los ciudadanos de los municipios con pocas oportunidades se organicen
para aprovechar sus propios recursos en la promoción del desarrollo de su
comunidad.
El gobierno municipal es el principal promotor de este proceso ya que detenta la

autoridad y puede liderar la gestión local del desarrollo, la participación ciudadana
a través de diferentes formas de organizaciones civiles, vecinales, empresariales,
etc., deben ayudar en el proceso de desarrollo local, ya que los ciudadanos son
los más interesados en la creación de mejores condiciones de vida en su
294
estado (2000-2011)
comunidad, pero sobre todo el gobierno municipal es el primer responsable del

abasto y cobertura de los servicios públicos, base fundamental para impulsar el
crecimiento y desarrollo.
Es necesario que tenga una visión emprendedora para que el Gobierno Municipal
pueda aprovechar todo el potencial de su Municipio, lo cual quiere decir que el
ayuntamiento debe tener conocimiento sobre el Municipio y contar con la
capacidad de plantear una estrategia de desarrollo.
Actualmente existen obstáculos para que esto suceda en los Municipios

mexicanos:
• Limitaciones técnicas de los Ayuntamientos para plantear su propia

estructura de desarrollo.
• Incapacidad para crear una relación de cooperación con los empresarios
locales y los ciudadanos de la comunidad.
• La falta de promoción de gestión de obras y proyectos controlados por
diferentes actores de la comunidad. Generalmente los ayuntamientos
diseñan, organizan y ejecutan distintas obras, que podrían realizar los
empresarios y otras organizaciones del municipio y solamente
coordinadas y supervisadas por el ayuntamiento.
• Desconfianza de la ciudadanía en las acciones del gobierno municipal.
Para que la Comunidad pueda desarrollarse debe participar en la operación de su

Municipio y es necesario una alta responsabilidad y participación ciudadana, lo
cual quiere decir que es necesario que los ciudadanos se involucren en la gestión
local del desarrollo, principalmente en la toma de dediciones y en la supervisión de
obras y proyectos.
Actualmente los principales obstáculos para que esto suceda en los municipios
mexicanos son:
• Falta de mecanismos efectivos de participación ciudadana.
295
estado (2000-2011)
• Falta de cooperación ciudadana para la solución de problemas en su

entorno.
• La mayoría de los ciudadanos no se sienten responsables de cuidar su
entorno inmediato en lo que respecta a los servicios y las actividades
colectivas.
• Apatía y desconfianza ciudadana en cuanto a posibles acciones y
soluciones.
Una alternativa para resolver este tipo de problemática y optimizar el Desarrollo

Económico es: "La Sustentabilidad y el Desarrollo Sustentable".
La Sustentabilidad es un proceso no un estado que hace referencia a una forma

de desarrollo en la que se busca el bienestar humano sin dañar el equilibrio
ambiental y sus recursos naturales, ya que son éstos, la base de todas las formas
de vida.
Bajo un modelo de Desarrollo Sustentable, las actividades humanas impactan el

ambiente y emplean los recursos naturales de manera tal que no se sobrepase la
capacidad de la naturaleza de absorber los contaminantes que se emiten y de
regenerarse a sí misma.
Los problemas internacionales, regionales y nacionales se solucionan localmente.

Es un desarrollo con una visión integral, en el que intervienen tres elementos de
igual importancia entre sí, que son: Ambiente, Economía y Sociedad.
La relación que tienen estos tres elementos es de carácter dinámico. Se debe

recordar que la Sociedad depende de la Economía y la Economía depende del
Ambiente. Por lo tanto, si contamos con un Ambiente sano y pleno de recursos
naturales puede existir una economía viable y con ella, una Sociedad justa. De la
convergencia de los tres elementos surgen diversos temas que deben estar
considerados en la agenda pública y privada.
Los modelos de desarrollo buscan maximizar la producción y la acumulación de
296
estado (2000-2011)
riqueza en el corto plazo, de esta forma se logra un crecimiento económico.
La Sustentabilidad debe ser el nuevo punto de origen de los planes de desarrollo y

sus políticas. Representan la única forma de garantizar, a nosotros mismos y las
futuras generaciones, un ambiente sano, en el que se respete la diversidad
biológica, cultural y humana.
3.1.3 Mecanismos de Estudio Municipal
Existen obstáculos para que el municipio pueda aprovechar su máximo potencial

también mecanismos muy sencillos que pueden ayudar a tener un conocimiento
de las principales características de los Municipios como lo son:
3.1.3.1 Diagnósticos Locales
El objetivo de un diagnóstico es el de caracterizar e identificar la problemática y las

potencialidades de la situación existente en un determinado territorio, por lo que es
el punto de partida y sustento para la elaboración de cualquier estrategia de
intervención que oriente hacia logros concretos y de impacto en los ámbitos y
zonas donde se adscribe nuestra labor. A partir de este primer acercamiento se
establecerán los lineamientos de trabajo que definirán el proceso dinámico a
ejecutarse, lo cual deberá incidir en el aprovechamiento y potenciación de los
recursos naturales, sociales, económicos e institucionales de las localidades.
Un aspecto importante en el diagnóstico es la participación activa y decidida de los

propios actores involucrados.
3.1.3.2 Planificación Estratégica
Tanto en la Administración como en la gestión Pública, es necesario llevar a cabo

una rehumanización del entorno de trabajo, es decir, realizar un análisis en el
ambiente de trabajo en el cual se desarrollan los individuos como personas de
provecho, y mediante este estudio se pretende llevar a cabo una especialización la
cual se puede lograr mediante la capacitación para que los individuos puedan
297
estado (2000-2011)
mostrar una mayor eficiencia en las actividades a realizar.
Es sustancial destacar que dado que el personal es el activo más importante en

una empresa, ya sea pública o privada, no se podrá hacer ningún movimiento o
gestión inadecuada sin tomarlos en consideración para la elaboración de dicha
gestión, ya que al no estar de acuerdo y como acto de protesta impedirá a esta
responder a los retos de legitimación de su entorno.
Existen dos tendencias sociales, políticas y económicas de naturaleza

contradictoria que enmarcan la gestión de los recursos humanos en la
administración. Una que se llevaría a la rehumanización del entorno de trabajo, y
la otra, que arrastraría hacia la introducción de sistemas de control y despido que
tratan al empleado como mero factor más de producción.
Si estas dos tendencias se llevan hacia el extremo tendrían efectos negativos

sobre las organizaciones públicas. La primera porque es preciso entender que los
empleados públicos no son los dueños de la empresa, administración ni deben
serlo, es por ello que sus niveles de participación y de uso siempre deben estar
sujetos al control democrático.
En la segunda se plantea que se desconocen o no se fundamentan los impulsos

de los empleados públicos con respecto a su egoísmo y racionalidad sobre la
naturaleza extrínseca de la motivación y sobre la importancia de los valores en la
vida cotidiana, las cuales rompen con los esquemas que establecen las teorías
neoliberales.
El instrumento adecuado para conseguir un sistema de gestión de recursos

humanos en donde la persona física o funcionario público se sienta a gusto en la
actividad que está realizando dentro de la administración pública, para su
desarrollo personal y el buen funcionamiento de esta, es un adecuado plan de
trabajo.
La planificación estratégica, será la que constituya la columna vertebral de las
298
estado (2000-2011)
políticas de recursos humanos, si se pretende que sean coherentes y estén

integradas y sean estratégicas. Y a la vez enfrentar una lucha constante contra el
tópico de la ineficacia, ineficiencia, corrupción e irresponsabilidad de la
administración.276
La planificación estratégica es un instrumento de dirección de fundamental

importancia para orientar y apoyar la adecuada toma de decisiones en las
organizaciones y en las localidades. Presume un análisis sistémico de la
naturaleza y forma en que opera una organización o una localidad a partir de la
definición de sus objetivos de largo plazo y de su estrategia general. Por ello, cada
organización o localidad define su propio proceso estratégico ajustado a sus
posibilidades y necesidades.
Elemento principal en el proceso, es la intervención en el diseño y desarrollo del

plan de los actores involucrados. Si ello ocurre adecuadamente, la identificación
de dichos actores con los objetivos y las estrategias que se establezcan será
mucho mejor por ello, especialmente, al momento de ejecutar el Plan Estratégico
resultante.
3.1.3.3 Presupuesto Participativo
Es un instrumento mediante el cual la población local participa en la asignación de

los fondos públicos municipales controlando la adecuada asignación de los gastos
y de la rendición de cuentas correspondiente. Está necesariamente ligado al
proceso de planificación estratégica y permite: (I) visualizar y responder a las
necesidades de la población, (II) promover la gobernabilidad participativa; y, (III)
incrementar la confianza de la población en su gobierno (local) en tanto pueden
apreciar que sus demandas serán cumplidas.
IPES277 desarrolla este mecanismo con la conformación de espacios o instancias
276
Villoría, Mendieta, Manuel y del Pino Matute Eloísa; Manual de Gestión de Recursos Humanos en
la Administración Pública; España, Editorial Tecnos, España 2001, pp. 419-440.
277
IPES, Promoción del Desarrollo Sostenible, organización privada que opera en América Latina
desde 1984.
299
estado (2000-2011)
de participación ciudadana ligados a los municipios. Estas instancias revisan y

resuelven sobre las necesidades territoriales o temáticas de la localidad, en sus
aspectos políticos, técnicos y operativos, y definen en conjunto las prioridades a
incluirse dentro del presupuesto municipal. Considera, además, el análisis de
riesgos cuantitativos y cualitativos (sociales y culturales) en la adopción de las
prioridades, considerando los recursos disponibles, previendo posibles obstáculos
y planificando concertadamente estrategias y métodos correctivos para soluciones
concretas.
3.1.3.4 Consultas Locales
Se conocen también consultas urbanas, ciudadanas o vecinales, buscan facilitar el

diálogo permanente para reforzar el cambio y facilitar el desarrollo local. Las
consultas implican procesos que buscan mejorar la forma de gobierno de las
localidades, con el fin de lograr niveles de gestión más participativos y
democráticos. Son una forma de intervención estratégica que se realiza para
elevar la calidad de los procesos en marcha que procuran generar agendas
concertadas y planes de acción concretos con la participación de diversos actores
locales.
El Proceso Participativo de Consulta es planteado ante la necesidad de discutir

democráticamente sobre las necesidades específicas y proponer soluciones
viables con la finalidad de identificar líneas de acción referidas a los temas de
gobernabilidad participativa, pobreza urbana y medio ambiente urbano. Las
Consultas permiten, a partir de una definición estratégica local, la construcción
concertada de plataformas para el desarrollo local.
3.1.3.5 Identificación y Formulación de Proyectos Productivos
Con la efectiva participación de los principales agentes económicos locales se

identifica, diseña y formulan proyectos productivos para ser promovidos
municipalmente. Para el caso, se trabaja en la concepción y desarrollo de
proyectos productivos a partir de los métodos convencionales existentes y a partir
300
estado (2000-2011)
del desarrollo del Marco Lógico. La formulación y la identificación de proyectos

productivos se sustenta en el diagnóstico situacional y económico de la zona, que
parte del propio análisis de los pobladores. La identificación de necesidades es
vinculada a las causas que las generan; a partir de ello, se ubica y focaliza el
análisis en factores potenciales para el sostenimiento de algún proceso productivo
en particular. Las propuestas de inversión buscarán ser al mismo tiempo en su
forma y logros a obtener, atractivos para el apoyo financiero de inversionistas
privados.
IPES parte del hecho que el fin de todo impulso en relación al desarrollo de
proyectos productivos es el conseguir la generación de acumulación local propia,
es decir, que los excedentes económicos de las actividades productivas a
potencializar sean reinvertidos en la misma zona, propiciando una inyección de
recursos en el ciclo económico de la localidad.
3.1.3.6 Programas de Inversión Pública Municipal
La inversión pública representa una intervención limitada en el tiempo que implica

la aplicación de recursos públicos con el fin de ampliar, mejorar y modernizar la
capacidad productora de bienes o prestadora de servicios de los gobiernos de los
Municipios, cuyos beneficios son independientes de los de otros proyectos.
La programación de la inversión pública municipal es un proceso mediante el cual

los Municipios determinan el conjunto de sus Proyectos de Inversión que se
encuentran en la etapa de preinversión e inversión, a ser evaluados o ejecutados,
dentro del marco de las políticas y prioridades establecidas en la planificación
estratégica.
3.1.3.7 Oficinas Municipales para el Desarrollo Económico Local o para la

Promoción de Mediana y Pequeña Empresa. (MyPE)
Son instancias Municipales orientadas a propiciar el desarrollo económico local.

Realizan las siguientes funciones: (I) inventario y registro de empresas; (II) servicio
de información permanente, en los siguientes campos: a) oferta y demanda de
301
estado (2000-2011)
insumos y materias primas; b) oferta y demanda de servicios financieros y no

financieros para la MYPE; y, c) oferta de productos y servicios de la MYPE; (III)
servicios de facilitación de trámites municipales y de asesoría para atender
asuntos vinculados a la relación MYPE/Municipio; (IV) realización de encuentros
empresariales, especialmente para promover la organización de actividades de
articulación e integración económica a través de los gremios y organizaciones de
la MYPE; (V) ejecución de programas permanentes de ferias; (VI) ejecución de
programas permanentes de capacitación a favor de la MYPE, en áreas técnico-
productivas y de gestión empresarial: Formación de emprendedores; gestión
empresarial; mercadeo y comercialización; producción; y, (Vil) ejecución de
programas de promoción de MYPE.
Promoción de MYPE. En general, implica un número muy amplio de herramientas

-como las que se indican adelante- orientadas a promover el desarrollo
empresarial en las localidades, especialmente el de la MYPE.
Comprende dos tipos de acción:
3.1.3.8 Mejora De la Competitividad y Capacidad de Acumulación de las

Empresas
Sistemas de información para empresarios:
• Oportunidades de negocios (mercados, producción) y servicios a las MYPE.

Entidades que apoyan el desarrollo empresarial.
• Capitalización: Sistemas de ahorro e inversión popular y consorcios
relacionados.
Inversiones:
• Identificación de oportunidades de inversión.

• Propuesta de inversiones y mecanismos de inversión.
• Promoción de inversiones.
• Promoción de inversiones a riesgo.
302
estado (2000-2011)
• Sistemas de ahorro e inversión popular.
Servicios de Desarrollo Empresarial:
• Asesoría y capacitación empresarial.

• Fortalecimiento de sistemas empresariales.
• Asesoría y capacitación en mercados (mejora de sistemas de
comercialización, articulación y mercados).
• Centros de servicios.
• Encadenamiento y fomento de la asociatividad productiva o promoción de
las articulaciones.
Espacios para (intercambiar) negocios:
• Promoción de ferias y eventos promocionales.

• Ruedas de negocios (encuentro de empresarios).
• Apoyo a participación en ferias externas.
• Desarrollo de mercados.
3.1.4 Generación de Micro y Pequeña Empresa
Procura asegurar el acceso a puestos de trabajo permanentes y con ingresos

suficientes a personas desocupadas, desarrollando capacidades para la gestión
empresarial, mejorando la gestión ambiental, reduciendo los costos de inversión y,
sobre todo los de operación de los servicios públicos locales, empleando sistemas
no convencionales de tecnologías sencillas y uso intensivo de mano de obra,
haciendo participar activamente a la población.
Considera: (I) el diseño de programas y proyectos de generación de MYPE; (II) la

creación y desarrollo de micro y pequeñas empresas locales para la prestación de
servicios; (INI) la construcción de sistemas de monitoreo y evaluación; y, (IV) la
elaboración de herramientas. Específicamente, comprende la creación de:
Empresas turísticas.
303
estado (2000-2011)
Empresas agroindustriales.
Empresas de mantenimiento vial.
Empresas de gestión ambiental.
Microempresas de servicios higiénicos públicos.
Microempresas de barrido de calles y avenidas.
Microempresas de recolección de residuos.
Microempresas de disposición final de residuos.
Microempresas administradoras de parques públicos.
Microempresas de parques y jardines.
Microempresas de segregado y reciclaje en la fuente.
Microempresas de papeleras.
Microempresas de limpieza de playas, sólo por citar algunas alternativas.
Estos mecanismos pueden ayudar a los Gobiernos Municipales en la creación de

estrategias de Gobierno y Desarrollo Económico, pero tomando en cuenta que
cada Municipio cuenta con características propias y diferentes de los demás es
conveniente analizar tanto el marco jurídico y económico con el que cuentan la
mayoría de los Municipios Mexicanos, así se facilita la tarea de elaborar
programas de Desarrollo Económico adecuados a cada jurisdicción.
3.1.4.1 Marco Jurídico
El marco jurídico que se debe considerar apunta a dos grandes temas. Por un
lado, al conjunto de disposiciones y normatividad existente, y por otro lado a la
estructura financiera y fiscal nacional que tenemos (íntimamente vinculados ya
que también tiene carácter de ley).
Por lo que se refiere al marco jurídico vigente, y para conducirlo en la materia que
ocupa, es necesario partir del hecho de que México es una federación, como dice
el Artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos- "Es
voluntad del pueblo mexicano constituirse en una república Representativa,
Democrática, Federal, compuesta de Estados Libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior; pero unidos en una Federación establecida
304
estado (2000-2011)
según los principios de esta ley fundamental."278
Este hecho es el punto de partida fundamental que determina en mucho lo que

pasa en las Entidades Federativas y en los Municipios. Y esto adquiere mayor
importancia si consideramos que el Federalismo Mexicano es un federalismo sui
generís, que partió de una realidad política en la que no había realmente
entidades federativas, materia y sujetos del pacto federal. Además, hay que
agregar el hecho de que el federalismo mexicano ha estado subordinado al peso
enorme del presidencialismo (forma de centralismo político y económico) que quita
a los Estados e incluso a los Municipios funciones, tareas y recursos que les
corresponden. Así, nuestro federalismo ha sido siempre una ficción jurídica y
política que deberá terminar para convertirse en una realidad viva y actuante.
Por otra parte, es necesario recordar lo dicho en el texto de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que el Estado (entiéndase la
Federación) es el rector y promotor de la actividad económica en México. Entre
otras cosas, el Artículo 25 de la Constitución dice que: "compete al Estado la
rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral... y que,
mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa
distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la
dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta
Constitución. El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad
económica nacional, y llevará a cabo la regulación y fomento de las actividades
que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta
Constitución."279
Este texto habla ya de una situación que condiciona fuertemente lo que los
Municipios e incluso las Entidades Federativas puedan hacer en materia de
desarrollo económico y constituye una manifestación más del fuerte centralismo
que existe.
278
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Art. 40 Instituto Federal Electoral (IFE)
México DF, 2005
279
ídem, Art. 25.
305
estado (2000-2011)
Ciertamente no estamos pidiendo que los Estados o Municipios asuman una

función de rectoría económica y que, por tanto, puedan decidir individualmente
asuntos de esa naturaleza (tipo de cambio o la emisión de moneda).
No se reconoce evidentemente que estas y muchas otras funciones propias de la

actividad económica nacional necesariamente deberán ser asuntos de
competencia federal. No obstante, no deja de extrañar que en todo el texto del
Artículo 25 Constitucional no se haga ninguna referencia al papel de promotor que
deben tener -en coordinación con la Federación- los Estados y Municipios,
mientras que si se hace referencia al sector privado y social, en cambio en el
artículo 26 Constitucional se menciona que la Ley facultará al Ejecutivo para que
establezca los procedimientos de participación y consulta popular, y determinará
los órganos responsables del proceso de planeación y las bases para que el
Ejecutivo Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las Entidades
Federativas e induzca y concerté con los particulares las acciones a realizar para
la elaboración y ejecución de los Programas de Desarrollo.
Se podría decir que en el texto del Artículo 25 se hace referencia al "sector

público", sin embargo, esta referencia es a la Federación, ya que lo asocia con el
texto del artículo 28, relativo a monopolios y otros asuntos.
Cabe destacar que este artículo fue reformado el mismo día de la reforma
municipal del 3 de Febrero de 1983, dejándose pasar -en aquel entonces y en la
reciente reforma al artículo 115- una buena oportunidad para incluir a los
Municipios en la labor de promover el desarrollo económico de sus comunidades,
cosa que de hecho realizan actualmente. En este contexto, resultaría oportuno
promover una reforma constitucional al Artículo 25 para incluir a las Entidades
Federativas y a los Municipios como promotores de la actividad y el desarrollo
económico de sus respectivas comunidades.
El segundo punto a desarrollar aquí versará sobre la estructura financiera y fiscal

que existe en México.
306
estado (2000-2011)
Al respecto debe decirse que en México, y de hecho en toda Latinoamérica, se ha

seguido un esquema que buscaba la supresión de la concurrencia tributaría,
evitando que al contribuyente se le gravaran las cosas más de una vez. Entre
otros efectos que este esquema propició es la tendencia a fortalecer al gobierno
federal, dejando a las Entidades Federativas y a los Municipios un margen muy
reducido de recaudación y convirtiendo, por tanto, a las participaciones estatales y
municipales como la fuente más importante de sus recursos.
A diferencia de este esquema seguido en México, el modelo sajón tenía como

objetivo mantener como fundamento del financiamiento del gasto público a los
ingresos propios, dejando a los estados y municipios mayores posibilidades
fiscales.
Siguiendo este criterio de evitar la concurrencia tributaría, se dieron las

Convenciones Nacionales Fiscales (de 1925, 1933 y 1947), en donde se buscó
darle a los estados mayores fuentes de ingresos propios, cosa que por diversas
razones (la situación económica del país era mala, la recaudación era baja, la
diversidad de los estados, entre otras) no se logró. Así, en la Convención Nacional
Fiscal de 1933 se delimita la concurrencia tributaría a favor de la Federación,
dejando a los Estados y Municipios en condiciones de subordinación económica y
política.
En el año 2006 después de una serie de propuestas presentadas en la en la

Convención Nacional Hacendaria fue aprobado un dictamen que hace referencia a
un amplio número de iniciativas de reformas constitucionales que, para fortalecer
el Federalismo y la Autonomía Municipal, fueron presentadas por legisladores de
todos los Grupos Parlamentarios.
Así mismo, ésta fue una de las propuestas más importantes hechas por los
gobiernos municipales durante la Convención Nacional Hacendaria, pues se
estima que habrá de convertirse en una muy importante fuente de recursos.
Derechos de alumbrado público.- Se establece como una nueva fuente de
307
estado (2000-2011)
ingresos para los gobiernos municipales, los derechos por alumbrado público,
superando los conflictos constitucionales que actualmente existen. Esta reforma
da certidumbre a la administración local en el cobro de este derecho, ante el cual
muchos contribuyentes se habían amparado.
3.1.4.2 Situación Económica
La situación económica que viven los Municipios es bastante compleja y difícil,

íntimamente vinculado con el marco jurídico y quizás como consecuencia de este.
Siguiendo el análisis que hace el Centro Nacional de Estudios Municipales hasta

1995 y puesto al día por Alfredo Navarro Ruvalcaba (Investigador del Centro
Estatal de Estudios Municipales del Estado de Jalisco) sobre la situación
económica de los Municipios es conveniente decir que "la actividad económica de
México en los últimos años se ha caracterizado por un desarrollo desigual de las
diversas regiones que integran el país... situación que ha provocado que la riqueza
nacional se concentre en unas cuantas regiones y en un porcentaje reducido de la
población, originando un grave desequilibrio regional que limita las potencialidades
productivas del país.280
Además, como producto del fuerte centralismo que padecemos, la actividad

económica del país se ha concentrado en unas cuantas regiones del país, en
cuanto que ésta "obedece a factores como la localización de la demanda,
facilidades de transporte y de recursos financieros," infraestructura, mano de obra
calificada, entre otros, los cuales se encuentran principalmente en las grandes
ciudades del país. A esto se debe también, no solo el abandono de algunas
regiones del país, sino el crecimiento desordenado de unas cuantas metrópolis y
ciudades grandes, con las implicaciones que tiene en el desarrollo urbano,
ecológico, social de la comunidad. Es decir, el problema del desequilibrio del
desarrollo económico no solo es problema para las áreas que no han crecido, sino
280
Navarro, Ruvalcaba, Alfredo. El papel de los Gobiernos Municipales en el Desarrollo Económico y
Social de sus comunidades. Congreso: Gobiernos Locales; el Futuro Político de México, Mesa:
Planeación y Desarrollo, Jalisco, México, 1999.
308
estado (2000-2011)
incluso para aquellas que se han visto "beneficiadas" con el desarrollo, pero un
desarrollo desordenado y muy poco sustentable.
Entre otras cosas, la falta de actividad económica en la mayoría de los Municipios

de México genera desempleo, subempleo, emigración a Municipios desarrollados
o al extranjero y, por tanto, disminución de recursos humanos para generar
riqueza, inactividad económica, desaprovechamiento de recursos naturales y con
ello, paradójicamente, destrucción ecológica de vastas zonas.
En relación a la concentración de la actividad económica en algunos Municipios,

esto implica una fuerte concentración demográfica, con los problemas que ello
supone a saber, asentamientos irregulares, mayor demanda de servicios públicos
e infraestructura, demanda de vivienda, subempleo, salarios bajos, inseguridad,
etc. Igualmente, la concentración de la actividad económica implica daños al
medio ambiente por la creciente industrialización y por el crecimiento desordenado
de la mancha urbana y la afectación de zonas ecológicas.
Relacionado al desarrollo desequilibrado de la infraestructura económica debe

decidirse que también es producto de centralismo político y económico al que se
ha aludido. En el caso concreto del desequilibrio de la infraestructura económica,
esta se ha dado porque "la localización de las regiones económicas del país ha
obedecido, más que a un plan de desarrollo regional, a las necesidades de bajos
costos de producción, demanda y recurso financieros y de comunicaciones," que
necesitan los grandes capitales. Así, la característica de la política económica ha
sido la de impulsar la creación de obras de infraestructura en la áreas que son
más rentables para los intereses del capital nacional y extranjero, y no a aquellas
regiones que más lo necesitan para emprender su desarrollo económico. Como
señala David Baum, Senador Argentino en el Parlamento Latinoamericano en un
artículo sobre el desarrollo municipal, "el desarrollo de los Municipios está
condicionado por los intereses de los grandes capitales y las grandes capitales."
Ante la falta de planes de desarrollo regional, se ha tomado conciencia de la

importancia que tiene pensar en el desarrollo de los Municipios en función de las
309
estado (2000-2011)
regiones a las que pertenecen y buscar un desarrollo equilibrado para todo. Hay
algunos otros temas propios de la vida municipal que, si bien es cierto no están
directamente vinculados con la promoción económica del Municipio, si inciden en
ello. Por ejemplo, al tema de las participaciones federales y estatales, el tema de
la deuda pública municipal, que deben ser considerados también ya que fortalecen
o debilitan al Municipio y a su capacidad de gestión y de inversión.
En el caso de la deuda municipal, ésta representa un problema tan serio que el

Gobierno Federal consciente de tal situación ha sugerido a los Municipios que el
Fondo de Fortalecimiento Municipal del Ramo 33281 se destine preferentemente al
pago de la deuda y al tema de la seguridad pública.
Esa sugerencia se debe a la gravedad del problema, el cual tuvo sus orígenes en
buena parte después de la crisis financiera de fines de Diciembre de 1994 y 1995,
en donde las altas tasas de interés hicieron a los Municipios y a los Estados entrar
a una situación de insolvencia económica y endeudamiento creciente.
Otro indicador importante al que se hizo referencia y que condiciona la capacidad

del Municipio para generar su propio desarrollo es el de sus ingresos y
particularmente las participaciones que recibe.
En México, favorecía a la Federación dada la estructura fiscal que se adoptó y que

como se dijo, las participaciones representan casi la totalidad de los ingresos
municipales y, por tanto, del tamaño de sus haciendas. Ciertamente esta situación
está cambiando, pero todavía queda mucho por hacer. Solamente algunos
municipios -los más grandes- tienen una estructura hacendaría en donde los
ingresos propios superan a las participaciones, situación que no quita la necesidad
de reformar el sistema nacional de coordinación fiscal, para devolverle al municipio
281
Cabe mencionar que en 1997 el Romo 33 sustituye al Ramo 26, integrándose con 7 fondos.
Entre las diferencias importantes resaltan que los recursos son aplicados bajo las normas estatales
y municipales, aunque con criterios federales. En el caso de los Fondos de Apoyo a la
infraestructura Social Municipal y para El Fortalecimiento de los Municipios, se incluye la obligación
de que Estados y Municipios informen a la población sobre la manera en que utilizan los recursos,
así como que incorporen a la ciudadanía desde la planeación hasta la evaluación de los fondos,
www.inafed.gob.mx.
310
estado (2000-2011)
la riqueza que en ellos se genera.
Para ubicar este problema en una perspectiva histórica, Pablo González

Casanova en su obra "La Democracia en México", en donde alude a la precaria
situación que viven las Haciendas Municipales. A la letra, González Casanova
afirma: "La penuria municipal en términos relativos y absolutos es la característica
esencial de la inmensa mayoría de los Municipios, y el indicador más seguro de su
debilidad económica y política. La proporción que reciben del total de Haciendas
Públicas siempre ha sido baja y ha venido bajando de sexenio en sexenio. En el
maximato obtenían el 8% de los ingresos hacendarlos totales, en el gobierno de
Cárdenas el 6%, en el de Ávila Camacho el 4%, en los tres gobiernos siguientes y
en los cuatro primeros años del gobierno de López Mateos el 3%."282
Actualmente las participaciones a Municipios en México, dada la legislación

vigente, representan aproximadamente un 4% del Fondo General de
Participaciones, mismo que se reparte entre los 2,437 Municipios en México y que
representa una cantidad ínfima para hacer frente las inmensas demandas que
deben enfrentar los Ayuntamientos y que, conforme al Artículo 115 Constitucional,
los Ayuntamientos deberían contar con los recursos suficientes en sus haciendas
para hacer frente a las mismas. Dicha cantidad se hace todavía más pequeña si la
comparamos no solamente con el monto que representa el Fondo General de
Participaciones, sino con la Recaudación Federal Participable y el total de
ingresos tributarios que recibe la Federación.
3.1.5 El Rol del Gobierno Municipal en la Promoción Económica
Es importante enumerar algunas de las cosas que los Ayuntamientos pueden y

deben hacer considerado el marco jurídico que existe y la situación económica
que viven los Municipios, para lograr una mejor promoción de sí mismos y
convertirse en centros de desarrollo para sus comunidades.
Nada está escrito al hablar de esto. Mucho depende de la capacidad de gestión,

282
González, Casanova, Pablo. La democracia en México. Editorial Era, México 1965. p. 42
311
estado (2000-2011)
de relaciones y habilidad que el presidente municipal y su equipo de gobierno

tenga.
Indudablemente, lo que un Municipio puede hacer es mucho y no se limita, como a

veces suele ocurrir, a la reducción de tarifas o impuestos, que muchas veces
termina por abaratar la ciudad y terminar con mayores costos que beneficios.
El Capítulo Latinoamericano de la Unión Internacional de Municipios y Autoridades

Locales (IULA, por sus siglas en inglés) presenta un inventario de iniciativas para
la promoción del desarrollo económico local que en seguida se presentan y que
pueden constituir líneas de acción a seguir por los Ayuntamientos.283
• De información y marketing de la ciudad, en donde se sugiere "producir y difundir

información sobre el desarrollo económico local, que muestre las ventajas que la
ciudad ofrece a los inversionistas," así como "producir y difundir un perfil de la
economía local en formato de folleto, video y base de datos." Igualmente se
sugiere "ofrecer servicios municipales de información sobre oportunidades de
comercialización y exportación de la producción local," e "informar a los
empresarios locales sobre oportunidades de crédito, de capacitación y
reclutamiento de mano de obra."284
• De producción de normas favorables al desarrollo económico.
• De la gobernabilidad, en donde se pueden "crear instancias ad-hoc para el
tratamiento y solución de problemas que afectan el desarrollo económico local,
conformar "cabildos sectoriales" para el tratamiento de temas o problemas
específicos del desarrollo económico local" así como "instituir la figura del regidor
invitado al tratamiento, en el Concejo o Cámara Municipal, de los temas y
problemas referidos al desarrollo económico local."
• De reconocimiento público al mérito empresarial, en donde se pueden "crear
283
Retomado de la Unión Internacional de Municipios y Autoridades Locales. Inventario de
Iniciativas para la promoción del desarrollo Municipal. Municipio y Economía Local: Iniciativas para
el Desarrollo, Capítulo Latinoamericano de la Unión Internacional de Municipios y Autoridades
Locales, IULA, página 22-23. Citado por Navarro, Ruvalcaba, Alfredo. El papel de los Gobiernos
Municipales en el Desarrollo Económico y Social de sus comunidades. Jalisco, México 1997.
284
ídem, p. 22.
312
estado (2000-2011)
incentivos (premios, diplomas, insignias, etc.) de reconocimiento al mérito

empresarial" por alguna razón en particular (calidad, cuidado del medio ambiente,
creación de empleos, aporte al bienestar colectivo, etc.).
• De mejoramiento de los recursos humanos, en donde el Ayuntamiento puede
hacer mucho por sí mismo o gestionándolo ante terceros. En este sentido, el
Ayuntamiento puede "ofrecer servicios municipales de capacitación y asesoría
empresarial," o bien, puede "colaborar con Universidades e Instituciones
académicas en programas de investigación tecnológica" así como "ofrecer becas
de estudio en disciplinas tecnológicas asociadas con la economía y las empresas
locales."285
• De consecución de fuentes de financiamiento externo, con Organismos

Estatales, Federales e Internacionales.
• Cabildear propuestas y reformas que promuevan una mayor descentralización de

recursos y responsabilidades de los Estados y la Federación.
• Asociación con Municipios vecinos con vocación económica similar, para crear
mercados regionales.
• Realizar esfuerzos de planeación de mediano y largo plazo, en donde habría que
destacar el rehusó de ciudades antiguas.
• Acompañamiento y manifestación de voluntad política del Municipio en

proyectos productivos de vecinos.
• Crear infraestructura como medio para la atracción de inversiones.
• Concesionar o privatizar servicios públicos para promover la inversión privada.
285
El Ayuntamiento de Monterrey tiene un programa de incubación de empresas que ha sido
bastante exitoso a través del cual se le ofrece por espacio de algunos meses un mínimo de
infraestructura, servicio secretarial y de oficina así como asesoría para echar a andar una
microempresa. Igualmente la municipalidad de Lomas de Zamora (provincia de Buenos Aires,
Argentina) tiene un Instituto Municipal de la Producción, el Trabajo y el Comercio Exterior
(IMPTCE), que funciona como agencia para el desarrollo local y presta servicios de consultora a
las empresas de la municipalidad. Ver lbar, R. Lucero, Desarrollo Productivo Local, en Nuevas
Visiones para los Municipios, No. 4, Cuadernos del Instituto Federal de Asuntos Municipales,
Buenos Aires, Argentina, Noviembre de 1998, p. 58.
313
estado (2000-2011)
• Identificar redes de influencia política que condicionan el desarrollo local. Este

punto es de fundamental importancia ya que representa la posibilidad de
"reconocer a los actores del desarrollo económico local, entendiendo por tales
aquellos que efectiva o potencialmente pueden afectar las decisiones políticas que
en tal sentido se adopten localmente."
• Elaboración de estudios municipales para conocer y analizar el perfil del
Municipio, su vocación y su potencial económico. Tales estudios deben ser
realizados por el Ayuntamiento, como herramienta para la toma de decisiones,
para la orientación del gasto público y para inducir a los particulares a proyectos
viables y de alto impacto en la región.
• Canalizar entrada de divisas en proyectos productivos, especialmente en
aquellos lugares donde hay fuertes entradas de dólares por la emigración a los
Estados Unidos de vecinos del Municipio.
• "Promoción del trabajo tradicional como impulsor del desarrollo municipal... es
decir aquellos oficios como carpintero, talabartero, zapatero, entre otros, que
pueden constituir una solución al problema de la escasez de productos
industriales." Igualmente la promoción del trabajo voluntario, el cual tienen
antecedentes históricos importantes.
Con los cambios que se están presentando por el uso de tecnología y por las
nuevas tendencias en la administración pública en general y en la local en
particular, es importante señalar que el municipio debe convertirse en facilitador de
oportunidades más que como un mero distribuidor de recursos públicos. De igual
forma, "los nuevos conceptos de gerencia pública valorizan también las
capacidades para liderar proyectos que articulen no sólo a recursos y actores de la
propia administración, sino también los que se encuentren en el medioambiente en
que opera."
Además de estas posibles iniciativas, David Pell, experto en promoción de

políticas de desarrollo económico local, sugiere cuatro criterios a las autoridades
314
estado (2000-2011)
locales para la implementación de las mismas. Pell afirma:286
• "Primero, las iniciativas de desarrollo económico local son más efectivas cuando
están diseñadas para enfrentar situaciones y efectos inmediatos del mercado,
tales como sus fallas para proporcionar capital para invertir en todos los negocios".
• "Segundo, crear o mantener empleos en el municipio debe ser la prioridad al
establecer proyectos de desarrollo económico local".
• "Tercero, el costo de la creación de empleos debe ser competitivo con el sector
privado o con el sector público con programas semejantes".
• "Cuarto, los beneficios indirectos de iniciativas de desarrollo económico local (por
ejemplo, construcción de confianza en la comunidad) deben ser reconocidos como
una inversión en el futuro desarrollo de la comunidad."
Un buen gobierno requiere de un buen control en cuanto a los trámites

administrativos y financieros se refiere, es por ello que si bien los gobiernos
municipales son los principales encargados de promover el desarrollo económico
también deben de establecer los mecanismos y procedimientos para llevar a cabo
sus funciones.
La Gestión Municipal es el instrumento por el cual el municipio pueda controlar su

gobierno y llevar a cabo las funciones para las que fue asignado.
3.1.6 Gestión Municipal
En un sentido estricto, la gestión municipal comprende las acciones que realizan

las dependencias y organismos municipales, encaminadas al logro de objetivos y
cumplimiento de metas establecidas en los planes y programas de trabajo,
mediante las interrelaciones e integración de recursos humanos, materiales y
financieros.287
286
Tecco, Claudio. El Gobierno Municipal como Promotor del Desarrollo Económico Local-
Regional, tomado de Daniel García Delgado, compilador, Hacia un Nuevo Modelo de Gestión
Local, Municipio y Sociedad Civil en Argentina, Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires,
Argentina, 1997. p. 113.
287
Oropeza, Martínez, Humberto. Op. cit p.139.
315
estado (2000-2011)
La gestión es una actividad importante que desarrolló el Ayuntamiento para

atender y resolver las peticiones y demandas que plantea la ciudadanía; a través
de ella se generan y establecen las relaciones del gobierno con la comunidad y
con otras instancias administrativas de los gobiernos estatales y federal.
Una organización administrativa adecuada es necesario que exista, para que el

Gobierno Municipal tenga mayores posibilidades de éxito en la realización de su
gestión en beneficio de las necesidades más apremiantes de la comunidad
municipal.
Para lograr los objetivos de la gestión, el Gobierno Municipal deberá cumplir con
las siguientes acciones:
1. Elaboración de programas de trabajo y reglas claras para el funcionamiento de

la Administración Pública Municipal.
2. Definición de los límites de responsabilidad de las autoridades, funcionarios y
empleados municipales en sus cargos o puestos.
3. Actualización y adecuación oportuna de los sistemas, procedimientos y
métodos de trabajo.
4. Seguimiento, evaluación y control de los planes, programas y obras
municipales.
3.1.6.1 Control de Gestión
"Es un proceso que se establece en las dependencias y organismos de la

administración municipal para vigilar el cumplimiento de la administración
municipal para vigilar el cumplimiento de los planes y programas de trabajo,
evaluar su realización, detectar desviaciones y proponer medidas correctivas,
fortaleciendo con ello la toma de decisiones del ayuntamiento".
Tiene un papel relevante en todas las acciones y programas que realizan las
dependencias y organismos municipales, aporta las referencias e información en
el cumplimiento de la actividad administrativa.
316
estado (2000-2011)
Por lo que, el control de gestión es básicamente un medio de información para la

toma de decisiones y se apoya en controles operativos, como son: el jurídico, el
contable, el administrativo, y del avance físico y financiero.
3.1.6.2 Características de la Gestión
Para cumplir con su cometido, el control de gestión debe reunir una serie de
características, mismas que se mencionan a continuación:288
Participativo.- Involucra a los diferentes niveles jerárquicos de la estructura

orgánica de las dependencias y organismos de la administración municipal.
Dinámico.- Representa un flujo de información constante que genera decisiones y

acciones.
Cuantitativo.- Verificar el cumplimiento de metas y la aplicación de recursos en la

ejecución de los programas, proyectos o actividades.
Cualitativo.- Identifica el logro de los objetivos previamente determinados, así

como la eficiencia en los sistemas y procedimientos administrativos.
Total.- Abarca todas las actividades programáticas y coyunturales de la

administración municipal.
La gestión municipal requiere de la interrelación e integración del esfuerzo

humano con los recursos materiales y financieros dentro de un aparato
administrativo. Los elementos que la componen son:
La Dirección Política y Administrativa

Los Recursos Humanos, Materiales y Financieros, y
La Organización Administrativa.
La Dirección Política y Administrativa recae en el Presidente Municipal, quien
288
ídem. p. 140.
317
estado (2000-2011)
conduce el funcionamiento del Gobierno Municipal; para ello ejerce facultades

jurídicas, administrativas y políticas. Asimismo, determina las acciones que deberá
realizar al aparato administrativo municipal.
El elemento humano aporta el trabajo que es indispensable para el logro de los

objetivos municipales; los recursos materiales se constituyen por las instalaciones,
maquinaria, equipo y materiales que se utilizan en la realización de actividades
cotidianas. La conjunción de los recursos humanos con los materiales permite
determinar los recursos financieros a ser utilizados en los planes y programas de
trabajo del Municipio.
Un manejo organizado y eficiente de estos recursos otorga mayores ventajas para

la gestión de los gobiernos municipales.
La organización administrativa representa el aparato administrativo de la gestión

municipal, misma que comprende las diversas dependencias, organismos,
sistemas y procedimientos administrativos con los que se realiza el quehacer
institucional del Ayuntamiento.
Es importante señalar que la gestión municipal tiene como principal objetivo

asegurar que las acciones, obras y servicios que se realicen, alcancen los
mayores beneficios para la comunidad.
En la medida en que las demandas de la comunidad sean eficazmente atendidas

por el Gobierno Municipal podrá obtener el reconocimiento y apoyo de los
habitantes del Municipio.
3.1.6.3 Instrumentos de Control de Gestión
Control de Gestión se alimenta de la información que proporcionan los

responsables de las Dependencias y Organismos Municipales; por esta razón, es
necesario establecer un sistema que permita a través del uso de formatos y
procedimiento efectuar el seguimiento, evaluación y control de las actividades
programadas y emergentes.
318
estado (2000-2011)
Los formatos que se utilicen para el Control de Gestión deberán registrar y evaluar
la información referente a:
¾ Nivel de trabajo; programa, subprograma, proyecto o actividad.

¾ Órgano responsable de las acciones.
¾ Calendarización y cumplimiento de metas.
¾ Unidad de medida, materiales y financieros utilizados en la ejecución de los
programas.
¾ Avance físico de las obras.
Entre los formatos más importantes para el control de gestión podemos señalar:
¾ Avances físicos de los programas

¾ Avance financiero de los programas
¾ Seguimiento retrospectivo de las obras públicas
3.1.6.4 Órganos Responsables de la Gestión
Para un mejor funcionamiento del Control de Gestión Municipal se requiere de un

órgano responsable que desarrolle las funciones de supervisión, evaluación y
control sobre el avance de los programas, proyectos o actividades; el correcto
aprovechamiento de los recursos, y la aplicación exacta de las políticas, sistemas
y procedimientos administrativos establecidos por las autoridades y funcionarios
municipales.
Este órgano puede ser la Contraloría Municipal, la Unidad de Planeación,

Evaluación y Control, o la Unidad Administrativa, que se les adscriban como
funciones básicas las siguientes:289
> Recabar la información de los organismos y dependencias administrativas,

para conocer el grado de avance de los planes y programas a su cargo.
> Verificar periódicamente el estado físico de las obras públicas realizadas con
289
ídem, p. 141.
319
estado (2000-2011)
recursos municipales y recursos de la Federación y el Estado, en el Municipio.
> Identificar desviaciones en el cumplimiento de los planes y programas,

proponiendo las medidas correctivas.
> Apoyar la toma de decisiones de los funcionarios municipales, mediante

información periódica sobre el proceso y resultados del control de gestión.
> Verificar el cumplimiento por parte de los funcionarios municipales de la
aplicación de las medidas correctivas acordadas.
> Recopilar, analizar y presentar la información requerida por el Presidente
Municipal.
Cabe mencionar que el tamaño y complejidad del órgano responsable de control

de gestión va a estar en función de la capacidad administrativa y de los recursos
con que cuente cada Ayuntamiento.
En caso en que el Ayuntamiento no cuente con los recursos necesarios para el

establecimiento y operación de estos órganos, las funciones de control de gestión
las podrán realizar los siguientes servidores públicos municipales:
El Síndico Municipal, en cuanto al uso y manejo de los recursos financieros y el

control de los bienes muebles e inmuebles propiedad del Municipio. Los regidores,
en cuanto a la atención de sus comisiones y el mejoramiento de los diversos
ramos de la administración y los servicios públicos municipales.
Los titulares de los Órganos Administrativos, en cuanto al avance de los

programas y el cumplimiento de las metas.
3.1.6.5 El Marco Jurídico del Control de Gestión
Las disposiciones legales y administrativas que fundamentan y legitiman la gestión

municipal y su control son un conjunto de leyes, reglamentos y disposiciones de
carácter general específico, dentro de las cuales podemos señalar las
320
estado (2000-2011)
siguientes:290
• Constitución Política de los Estado unidos Mexicanos.

• Constitución Política de los Estados Libres y Soberanos de México.
• Plan Nacional de Desarrollo.
• Ley de Planeación del Estado y Municipios.
• Ley Orgánica de la Administración Municipal.
• Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado Libre y Soberano de
México. (México)
• Ley de Responsabilidad de los Servidores Públicos de los Estados y
Municipios.
• Código Financiero.
• Ley de Ingresos del Municipio.
• Plan Municipal de Desarrollo
• Código de Procedimientos Administrativos.
• Presupuesto de Egresos Municipales.
• Bando de Policía y Buen Gobierno.
• Reglamentos Interiores del Ayuntamiento.
• Código Administrativo.
• Ley del Órgano Superior de Fiscalización del Presupuesto Legislativo del
Estados Libres y Soberanos de México.
3.1.7 Lineamientos Generales para la Implementación del Control de Gestión
Poseer un sistema de Control de Gestión representa una necesidad de los

funcionarios municipales para contar con información oportuna y confiable que
permita el adecuado conocimiento, análisis y evaluación de los programas, la
detección de desviaciones; la corrección y reorientación de las actividades; y la
oportuna toma de decisiones que asegure el debido cumplimiento de los planes,
programas y actividades encomendadas a la administración municipal.
290
ídem p. 139.
321
estado (2000-2011)
Para ello:
El Presidente Municipal con auxilio de la Contraloría deberá determinar las

políticas generales en materia de Control de Gestión.
El órgano responsable del control de gestión se encargará del seguimiento,

evaluación y, en su caso comprobar los aspectos propuestos a las actividades
programadas, mediante la información que le proporcionen las diversas
dependencias y organismos administrativos responsables de la ejecución de los
programas.
Las dependencias y organismos deberán proporcionar información clara, precisa y

oportuna cuando lo solicite el órgano responsable del control de gestión.
3.1.7.1 El Proceso de Control de Gestión
El control de gestión como actividad permanente dentro de la administración

municipal se desarrolla a través de varias fases o etapas, que son:
• Fijación de Patrones de Medida.

• Medición de Resultados.
• Evaluación
• Aplicación de Medidas Correctivas.
3.1.7.2 Fijación de Patrones de Medida
Representa la etapa inicial del control de gestión y consiste en el establecimiento

de patrones de medida, que servirán como punto de referencia entre lo
programado y lo realizado. El patrón representa las metas establecidas mediante
la planeación.
3.1.7.3 Medición de Resultados
Esta es una de las fases más características del control de gestión. Consiste en
comparar los resultados reales obtenidos por la Administración Municipal con los
objetivos y metas que estaban previstas. La información que se recabe en esta
322
estado (2000-2011)
etapa debe ser clara, precisa, oportuna y completa.
3.1.7.4 Evaluación
Consiste en el estudio crítico de los resultados obtenidos contra lo esperado. En

esta etapa se analizan las causas de las desviaciones en los planes y programas
de trabajo y se proponen alternativas de solución.
3.1.7.5 Aplicación de Medidas Correctivas
Son los ajustes que se deberán hacer a los planes y programas que desarrollan
las unidades administrativas del Ayuntamiento, de conformidad con las
desviaciones observadas en la etapa de evaluación, para actualizar los programas
a partir de nuevos lineamientos y objetivos.
En esta etapa es muy importante la toma de decisiones, ya que de ello dependerá

el logro de los objetivos y el cumplimiento de las metas.
3.1.8 Tipos de Control de Gestión
El control de gestión municipal se apoya en controles y operativos, tales como:291
• Control Jurídico.
• Control Administrativo
• Control Contable.
• Control de avance físico y financiero.
3.1.8.1 Control Jurídico
Le corresponde la vigilancia que las autoridades municipales llevan a cabo para

asegurar la correcta aplicación de las leyes y disposiciones reglamentarias en la
gestión municipal.
291
ídem, p. 143.
323
estado (2000-2011)
3.1.8.2 Control Administrativo
Verifica que todos los trabajos y tareas se ejecuten con los métodos y
procedimiento administrativos establecidos. Lo realizan los funcionarios
responsables de las diversas dependencias y organismos municipales.
3.1.8.3 Control Contable
Comprende la inspección cotidiana de las cuentas públicas del Municipio, de

acuerdo con los sistemas de contabilidad establecidos por la Tesorería y
autoridades municipales.
3.1.8.4 Control Físico Financiero
Consiste en una verificación detallada sobre el avance físico y financiero de las

obras públicas municipales, para conocer el cumplimiento de las metas y el monto
real del gasto ejercido en relación con el autorizado.
3.1.9 La Coordinación del Control de Gestión
Para el mejor funcionamiento del control de gestión, el Presidente Municipal o en

su caso el órgano responsable, deberá establecer los mecanismos de
coordinación pública municipal.
3.1.9.1 Coordinación Interna
Es aquélla que se establece con las dependencias, organismos y autoridades

auxiliares del Ayuntamiento para unificar criterios, dar coherencia al seguimiento
físico y presupuestal, evaluar resultados, proponer medidas correctivas y
proporcionar la asesoría e información necesaria sobre el cumplimiento de los
programas y actividades del Gobierno Municipal.
324
estado (2000-2011)
3.1.9.2 Coordinación Externa
La coordinación hacia el exterior se manifiesta con diversas instancias:292
• Con las Dependencias y Organismos del Gobierno Estatal y Federal, en

cuanto al seguimiento y evaluación del cumplimiento de obras públicas
municipales financiadas con recursos estatales o federales.
• Con la población, para atender las sugerencias y propuestas que presente
la ciudadanía sobre la realización de obras o prestación de servicios o bien,
en contra de aquellas acciones de servidores públicos que lesionen
intereses colectivos.
3.1.10 Hacienda Pública Municipal, Recaudación y Administración de

Recursos
De la hacienda municipal.
Artículo 125 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México.

Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los
rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las atribuciones y
otros ingresos que la ley establezca...293
¾ Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales sobre la

propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación,
traslación y mejora, así como las que tengan como base el cambio del
valor de los inmuebles
¾ Las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a
los municipios, con arreglo a las bases, montos y plazos que
anualmente determine la legislatura
¾ Los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su
cargo
292
ídem, p. 143
293
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. México, 2005
325
estado (2000-2011)
Los recursos que integran la Hacienda Municipal serán ejercidos en forma directa
por los ayuntamientos, o por quien ellos autoricen, conforme a la ley.
Artículo 115 Fracción. IV. de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se
formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las
atribuciones y otros ingresos que la Legislatura establezca en su favor, y en todo
caso:
a) Percibirá las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los

Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división,
consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de
valor de los inmuebles.
Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas
contribuciones;
b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los

Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se
determinen por las legislaturas de los estados;
c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo;
Los Municipios se encuentran facultados y cuentan con fuertes potenciales de

recursos importantes, como son el impuesto predial y los derechos por los
servicios de agua potable entre otras.
Para el prestigiado tratadista Maurice Duverger, la Hacienda Pública, dentro de la

concepción clásica , es la "ciencia de los medios por los que el Estado procura y
utiliza los recursos necesarios para la cobertura de los gastos públicos, mediante
el reparto entre los individuos de las cargas resultantes", en la concepción
moderna nos advierte que la noción de Hacienda Pública podría ser menos
precisa, pudiéndose definir como "la ciencia que estudia la actividad del Estado
326
estado (2000-2011)
cuando utiliza medidas especiales, llamadas medidas financieras: gastos, tasas,

impuestos, empréstitos, medidas monetarias, presupuestos."
Otros autores han dado definiciones similares. Richard Musgrave ha dicho que "al
conjunto de problemas que se centran en torno al proceso ingreso gasto del
Estado se le denomina tradicionalmente hacienda pública", refiriéndose por tales
problemas principalmente a la asignación de recursos, la distribución de la renta,
el pleno empleo, la estabilidad del nivel de precios, y el desarrollo.
Diversos autores, al definir el concepto de Hacienda Pública y al tratar de

enmarcar su contenido, han enfatizado con mayor insistencia la actividad
financiera del Estado en relación al ingreso y los gastos públicos.
3.1.10.1 Los ingresos y Recursos Financieros de la Hacienda Pública
En los países intervencionistas, como es el caso concreto de México, la política y

la estructura de los ingresos públicos y todas las herramientas y técnicas de la
Hacienda Pública han sido, "determinados por el alcance y el tipo de las
respectivas tareas y actividades del Estado". Los antiguos ingresos de la Hacienda
Pública Feudal, desde hace mucho tiempo, han perdido casi toda su importancia
en relación a los ingresos de la Hacienda Pública Moderna.
También han perdido importancia los derechos y las cuotas. Los primeros son
ingresos que se recaudan como si fueran un impuesto de uso o una especie de
precio, o como si fueran un derecho de administración que reviste la fuerza de un
impuesto, de acuerdo con los servicios públicos que se han utilizado. Dentro de
esta perspectiva las cuotas son vistas como auténticas contribuciones, por medio
de las cuales se distribuyen por adelantado los gastos de las instalaciones
estatales, en su caso entre aquéllos que se hayan beneficiado. Tanto en los
derechos como en las cuotas se trata de evocar la idea de un "principio de
indemnización" y de un "principio de utilidad", es decir, de una relación entre los
servicios públicos y la contrapartida de los servicios privados.
327
estado (2000-2011)
3.1.10.2 Impuesto
Gaztón Jeze afirma que el impuesto es aquella "prestación pecuniaria requerida a

los particulares por vía de autoridad, a título definitivo y sin contrapartida, con el fin
de cubrir las obligaciones públicas"294
El primer elemento esencial del impuesto es su carácter obligatorio, distinto a otro

tipo de ingresos públicos. La obligatoriedad del pago se origina siempre en una
ley: es esta siempre su fuente y no la voluntad de los particulares. El cumplimiento
de esta obligación no se deja al arbitrio de los particulares, por lo que la autoridad
tiene la facultad y la obligación de exigir su pago, prestación que el particular
podrá cubrir libremente o coaccionado por la autoridad competente.
3.2 Manejo De Finanzas Públicas Municipales Innovadoras y Capacitación de

Agentes Municipales.
3.2.1 Concepto de Servidor Público
Servidor Público es aquel que presta sus servicios al Estado, con el propósito de
atender alguna de las atribuciones, funciones o tareas legalmente asignadas a
aquel: los servidores públicos deben seguir ciertos valores, estos son: legalidad,
honradez, lealtad imparcialidad y eficiencia en el desempeño de (las) funciones,
empleos, cargos, y comisiones.295
El artículo 108 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

considera como servidores públicos:
> A todas aquellas personas que desempeñan un empleo, cargo o comisión de

cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o del Distrito Federal.296
> Por lo que toca a los servidores públicos del plano local son los siguientes: a
toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión en alguno de los
poderes del Estado, en los Ayuntamientos de los Municipios y Órganos Auxiliares,
294
Citado por Faya, Viesca, Jacinto. Finanzas Públicas. Editorial Porrúa México, DF, 1986. p.129.
295
296
Artículo 108. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México, 2005.
328
estado (2000-2011)
así como los titulares o quien haga sus veces en empresas de participación estatal
o municipal, sociedades o asociaciones asimiladas a éstas y en los Fideicomisos
Públicos.297 Gobernadores de los estados, Diputados de las Legislaturas Locales
(en la caso del Distrito Federal, ésta categoría corresponde a los miembros de la
Asamblea Legislativa), Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia y
miembros de los Consejos de las Judicaturas Locales.
La Ley Federal para los Trabajadores al Servicio de Estado (LFTSE) distingue dos
categorías de trabajadores:
A) Trabajadores de confianza, que se hallan excluidos del régimen de la LFTSE y:

B) Trabajadores de base, a los que suele denominar empleados, cuyas relaciones
de trabajo se encuentran reguladas por la LFTSE.
Designación y promoción:
> Designación del personal: se sustenta en conocimiento y aptitudes. Las

Dependencias e Instituciones Públicas deben establecer escuelas de
Administración pública (artículo 43, fracción 6. f) (LFTSE) y mantener la aptitud
profesional de los servidores a su cargo.
> Promoción-. Los ascensos se otorgan con base en los conocimientos. Las
aptitudes y la antigüedad del servidor público. En cada dependencia existe un
escalafón que debe ser considerado en igualdad de condiciones, se preferiría a los
trabajadores sindicalizados, a quienes represente la única fuente de ingreso
familiar, a los veteranos de la revolución, a los supervivientes de la invasión
norteamericana de 1914, a quienes hayan prestado servicios con anterioridad y a
quienes demuestren mejores derechos de escalafón. El titular de la dependencia
puede nombrar y remover libremente a los empleados interinos que deban cubrir
vacantes temporales que no excedan de seis meses.
• Carrera civil.- se ha creado en distintas Dependencias e Instituciones
Públicas el Servicio Civil de carrera también denominado servicio
297
Artículo 130, Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. México, 2005.
329
estado (2000-2011)
profesional de carrera, servicio civil y carrera administrativa. Acosta Romero

señala que por este medio se "Da oportunidad al individuo de hacer una
trayectoria laboral dentro de una institución e ir ascendiendo en el escalafón
ya sea por tiempo, conocimientos, capacitación profesional o aptitudes, le
permite llegar a puestos más altos dentro de ese escalafón hasta el de
mayor jerarquía.
• Estabilidad-. Los empleados de base son inmovibles después de seis
meses de servicio sin nota desfavorable en el expediente. Esta garantía
tiene como límite el cese justificado del trabajador. El artículo 16 de la
LFTSE dispone "Ningún trabajador podrá ser cesado sino por justa causa.
3.2.1.1 Capacitación para Autoridades y Funcionarios Municipales
El objetivo esencial es responder de forma articulada y ordenada, a las

necesidades de capacitación planteada por los Municipios, en sus diversas etapas
como instancias de gobierno, y no sólo en su carácter de autoridades electas, a
través de cursos de capacitación para la formación de autoridades y funcionarios
municipales en temas relacionados con el gobierno y la administración local.
3.2.1.2 Servicio profesional de Carrera
El objetivo es la implementación de sistemas de profesionalización en las

administraciones municipales, caracterizadas por la contratación de personal en
base a perfiles, programas de capacitación y evaluación permanente, además de
otorgar herramientas, asistencia técnica programas de capacitación y realización
de eventos que difundan y otorguen el conocimiento técnico sobre sistemas de
profesionalización.
En México se ha logrado poner en marcha con diferentes procedimientos, la

profesionalización del servicio público en diversas entidades del sector central de
la Administración Pública con sustento en la ley de planeación, el cual da línea
para un servicio de carrera que permita dar continuidad a los planes y programas
de la Administración Pública, con el fin de aprovechar la experiencia y los
330
estado (2000-2011)
conocimientos de personal a fin de no interrumpir el funcionamiento administrativo,

y concede la importancia del trabajador, y le da certidumbre y seguridad en el
empleo pudiendo en un momento dado llegar a jubilarse y darle certidumbre a su
futuro.
En México se han llevado a cabo procesos para la profesionalización del servicio

público en forma parcial.298
El Servicio Profesional de Carrera debe establecer normas y políticas claras para

el ascenso en base a la capacitación y productividad. La Ley de Planeación en su
Artículo. 22 indicará planes sectoriales, institucionales, regionales, etc.
Programas.
PROGRAMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA. Objetivo: Capacitación
Instrumentación de la Carrera Policial. PROGRAMA DE PROTECCIÓN CIVIL.

Objetivo: Capacitación y adiestramiento de conocimientos teóricos y prácticos al
personal Directivo, Técnico y Operativo.
PROGRAMA NACIONAL DE POBLACIÓN.
Objetivo: investigación, información y capacitación de recursos humanos en

materia sociodemográfica.
PROGRAMA SECTORIAL AGRARIO.
Objetivo: Actualización y capacitación del personal de la Secretaria de la Reforma

Agraria.
PROGRAMA DE DESARROLLO INFORMÁTICO.
Objetivo: a nivel federal mejorar la formación académica en este rubro en técnicos,

licenciaturas y postgrados.
PROGRAMA DE DESARROLLO EDUCATIVO:
298
En el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 1995-2005 se propone estrategias para la forma del
gobierno y modernización administrativa.
331
estado (2000-2011)
Objetivo: Asegurar el número suficiente de profesores
ESTRATEGIAS: Creación del Sistema Nacional de Formación del Personal

Académico.
Mejorar los métodos de selección, información del personal.

Impulsar la formación y profesionalización de maestros (profesores de carrera).
REGLAMENTACIÓN: Art. 89 constitucional frac. II
Art. 123 constitucional frac. XIV y Vil apartado B LFTSE complementaria.
EXPERIENCIAS:
SERVICIO EXTERIOR MEXICANO:
Su ley norma el ingreso como funcionario de carrera diplomática mediante

convocatorias públicas considerando del aspirante: examen de cultura general,
manejo de un idioma extranjero y la elaboración de un ensayo.
ASCENSO: A través de concurso.
Separación por: Renuncia, jubilación o incumplimiento de ley.
SERVICIO PROFESIONAL ELECTORAL:
Integrada por dos tipos de funcionarios: Directivos (mando y supervisión) y

técnicos (especialistas)
Ingreso: acreditación de curso básico o ganando el concurso de incorporación.
Ascenso: Méritos personales, desempeño laboral, estudios, antigüedad Programa
de formación: Básico (introductoria)
Profesional: (conocimientos)
Especializado: (otras áreas)
SISTEMA DE ESPECIALISTAS EN HIDRÁULICA:
Ingreso: Antecedentes académicos, trayectoria laboral, prueba psicométrica.
Programas:
332
estado (2000-2011)
• básico para aspirantes

• básico para visitadores
• básico para subjefes
• básico para subdelegados
• básico para delegados y directores generales
Separación: Retiro (edad, tiempo de servicio) Incapacidad física Renuncia,

destitución.
SISTEMA DE PROFESIONALIZACIÓN DEL INSTITUTO NACIONAL DE

GEOGRAFÍA E INFORMÁTICA (SIP-INEGI)
Integrado por: Subsistema de Profesionalización de Personal de Confianza

(reglamentados por el sistema)
Subsistema de personal de confianza (normas generales) Subsistema de personal

de base (LFTSE) Ingreso: exámenes y/o concursos internos o abiertos
Separación: Renuncia
Abandono de empleo Incumplimiento de ley Desobediencia.
PROGRAMA DE CULTURA:
Objetivo: actualización de la promoción cultural.
PROGRAMA SECTORIAL DE EDUCACIÓN FÍSICA Y DEPORTE: Objetivo:

Ampliación de las opciones deportivas
Certificación de conocimientos en la materia
Consolidación de la Escuela Nacional de Entrenadores Deportivos.
PROGRAMA DE MEDIO AMBIENTE:
Objetivo: Vigilancia y cumplimiento de la normatividad ambiental. Preparación de
333
estado (2000-2011)
cuadros técnicos de apoyo.
PROGRAMA SECTORIAL HIDRÁULICO.
Objetivo: apoyo y capacitación y especialización de recursos humanos.
PROGRAMA DE MODERNIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.

(PROMAP 1995-2000)
Especificaciones de la carrera administrativa:
• Elaboración de proyectos legislativos con la participación de SECODAM.

(Ahora Secretaria de la Función Pública).
• Mejoras de las condiciones de retiro
• Aplicación de procedimientos rigurosos en las contrataciones
• Establecimiento de un sistema de estímulos y recompensas
SECODAM (SFP) y SHCP se han dado a la tarea de desarrollar el marco

normativo que permita regular las acciones tendientes a la implementación del
Servicio Profesional de Carrera.
Problemática de la Administración Pública
• Uniformidad de sueldos
• Inseguridad de empleo
Aspectos a regular
• Convocatorias internas y externas

• Evaluación de puestos
• Tabuladores
• Niveles salariales
El proyecto distingue la relación entre el estado y sus relaciones con sus
334
estado (2000-2011)
trabajadores de base y de confianza.
SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA.
Principios: Igualdad de oportunidades
Especialización y profesionalización.
SERVICIO SOCIAL DE CARRERA DEL MINISTERIO PÚBLICO DE LA

FEDERACIÓN.
Es de carácter obligatorio y permanente con capacitación para todos los niveles.
Ingreso: Para agente del ministerio público: concurso de oposición u oposición

libre.
El órgano responsable es el Consejo de Profesionalización del Ministerio Público

de la Federación.
PROGRAMA DE CARRERA MAGISTERIAL.
El Programa de Renovación de Función Magisterial (RFM) contenido en el

Acuerdo Nacional para la Modernización.
Comprende seis puntos:
• Formación del maestro

• Capacitación, actualización y superación
• Salario profesional
• Vivienda
• Carrera magistral
• Nuevo aprecio social de su trabajo.
En respuesta a las demandas de los maestros el gobierno federal y los gobiernos

estatales adoptaron la constitución de la carrera magisterial para estimular la
calidad de la educación y establecer el mejoramiento profesional mediante
preparación académica, cursos de actualización, desempeño laboral y antigüedad.
335
estado (2000-2011)
Todas estas innovaciones adoptadas por la Administración Pública sirven de

referencia para los Gobiernos Municipales, Y para que en base a perfiles puedan ir
capacitando al personal, son el objetivo de lograr una mejor eficiencia y eficacia en
la Administración Pública Municipal, si se capacita en base a perfiles será más
fácil desempeñar la tarea asignadas para cada área del Ayuntamiento.
En el año 2006 para el caso de los ayuntamientos fue aprobado un dictamen,

entre las virtudes de la reforma aprobada por el pleno de la Cámara de Diputados
en materia de profesionalización, destaca la siguiente:
> Servicio profesional de carrera y transparencia y rendición de cuentas: Se

faculta a los Ayuntamientos para emitir reglamentos en materia de servicio
profesional de carrera, y se introduce, como nuevo propósito de la reglamentación
municipal, garantizar la transparencia y la rendición de cuentas.
Con esta reforma, se evitará que los poderes estatales, como ha sucedido en
muchos casos, cuestionen la constitucionalidad de la reglamentación que varios
ayuntamientos del país han emitido en estas materias. Además, incentivará a
aquellos cabildos que no lo han hecho aún, a hacerlo.
3.2.2 Posibles tipos de Financiamiento del Municipio
3.2.2.1 Marco General
Concebimos al desarrollo como un proceso continuo, dentro del cual la sociedad

busca ordenar e incrementar el aprovechamiento de sus recursos para mejorar
sus condiciones de vida.299
Este proceso se manifiesta en forma no homogénea, presentando distintos niveles

al interior de la sociedad, los cuales están determinados en función a:
• La dotación de recursos existentes,
299
Lazarte, H, Alfredo. El financiamiento del Desarrollo Económico Local. ¿Cómo enfrentar los
costos del Desarrollo? Editorial Organismo Internacional del Trabajo, 1996-2005.
336
estado (2000-2011)
• El nivel de su reconocimiento,
• Las posibilidades de su incorporación al proceso,
• El grado de control ejercido sobre ellos y
La forma como las distintas fuerzas sociales se organizan para su explotación y el

aprovechamiento de sus beneficios.
El ideal social debe buscar armonizar el proceso, permitiendo que sectores

mayoritarios de la población tengan iguales oportunidades de acceso a los
beneficios que se obtienen del aprovechamiento de recursos.
Esto supone la necesidad de perfilar una estrategia de desarrollo, que permita

dinamizar la participación en este proceso, de aquellos sectores de la sociedad
que manifiestan menores niveles de desarrollo relativos, buscando paralelamente
el estrechamiento de las desigualdades existentes, para legitimar la continuidad
del proceso y permitir la dinamización del mismo.
La exigencia de abrir oportunidades al desarrollo entre los distintos actores

sociales, implica revisar los criterios tradicionales de su ordenamiento espacial,
buscando superar las tendencias centralizadoras y excluyentes que han
predominado en los enfoques tradicionales del "Desarrollo Nacional" y su réplica
ajustada del "Desarrollo Regional".
La revisión propuesta, nos lleva a reivindicar el ámbito de lo local, como un

espacio más concreto de participación social en el proceso, como una unidad de
análisis y planificación capaz de relevar y activar, un conjunto de potencialidades
no apreciadas por el planificador tradicional y de atender un igual número de
demandas insatisfechas a través de mecanismos apropiados al contexto y escala
de las mismas, aportando de esta manera dentro un esfuerzo holístico al
desarrollo de la región y el país.
La satisfacción de estas necesidades básicas, principalmente de poblaciones de

menores recursos y la proyección de sus condiciones de vida hacia estándares de
337
estado (2000-2011)
vida cualitativamente superiores, se puede sustentar estratégicamente en un

esfuerzo que promueva progresivamente actividades económicas, capaces de
alcanzar condiciones apropiadas para generar directamente los ingresos
suficientes que permitan atender los niveles de gasto social que éstos le requieren
y los niveles de gasto productivo que lo faculten a reproducir adecuadamente
estas mismas condiciones de generación de ingresos.
Dentro de esto el financiamiento se constituye en un instrumento promocional,

capaz de viabilizar un conjunto de iniciativas, condiciones técnicas, de gestión y de
dotación de recursos, que permitan promover la generación, consolidación y/o
reorientación de actividades económicas, capaces de generar el flujo requerido de
ingresos en condiciones adecuadas de empleo.
3.2.2.2 Criterios Básicos
Como resultado con lo antes mencionado, el tratamiento del financiamiento, dentro

de un Programa que promueva el Desarrollo de Actividades Económicas a nivel
Local, se debe articular dentro de un enfoque integrador e integral que supone los
siguientes criterios básicos:
• Modalidades apropiadas a la naturaleza y escala de las actividades

económicas, que se hayan priorizado como alternativas potencialmente
estables para una generación adecuada de ingresos.
• Compatibilidad con los objetivos de transferencia tecnológica y capacitación
en gestión, que el repotenciamiento de estas actividades, supongan para
ser consideradas como una alternativa eficiente de desarrollo.
• Articulación estrecha a modalidades organizadas, orientadas a la
priorización y planificación de las acciones de desarrollo al interior de la
localidad, como búsqueda de un proceso racionalizador de la asignación de
los recursos disponibles para promover el desarrollo en la misma.
• Capacidad de institucionalización y articulación dentro de un Sistema
Financiero acondicionado, a fin de optimizar el acceso de los diversos
338
estado (2000-2011)
ámbitos locales a las oportunidades de uso de los recursos nacionales y a

un mejor aprovechamiento de sus propios excedentes.
3.2.2.3 Identificación de Mecanismos
El elemento central a tener en consideración al analizar la viabilidad de diseñar

mecanismos propios o de interactuar con mecanismos ya existentes, lo constituye
la necesidad de:
• Corregir las distorsiones de un Sistema Financiero restrictivo, con altas

exigencias de garantías y poca eficiencia en la atención de pequeños
créditos, lo que no permita atender a un conjunto de unidades productivas
que desarrollan actividades económicas eficientes,
• Facilitar la complementación de capacidades y/o habilidades insuficientes,
de aquellas unidades económicas que lo requieran, hasta lograr un nivel de
manejo técnico-económico eficiente, que le permita incorporarse a una
oferta de recursos financieros permanente,
• Apoyar la reorientación de actividades económicas deficientes, hacia otras
que respondan adecuadamente a la disponibilidad de recursos y mercados,
facilitando su inserción dentro de mecanismos de atención financiera
permanentes y,
• Apoyar las unidades familiares, en la concreción de estrategias
complementarias de generación de empleos e ingresos, que permitan
subsanar las limitaciones técnico-económicas de su actividad de origen.
3.2.2.4 Metodología del Diseño
En este escenario y dentro de un proceso ordenado de planificación, el Programa

de Desarrollo Económico Local, deberá seguir los siguientes pasos para identificar
y diseñar sus mecanismos de financiamiento:
1.- Identificación del segmento de población beneficiaría del Programa, que

manifiesta problemas de inserción financiera en mecanismos vigentes.
339
estado (2000-2011)
2.- Análisis de las limitaciones de acceso a las fuentes de financiamiento, de la

población estudiada, clasificándola por naturaleza del problema principal.
3.- Diseño de una estrategia de carácter promocional, que nos permita superar las
limitaciones existentes, y encaminar al correspondiente segmento de población,
dentro de mecanismos de atención financiera de naturaleza permanente;
identificando objetivos, componentes, mecanismos y plazos.
4.- Identificación y diseño de los instrumentos financieros de carácter transitorio -

instrumentos adhoc- y/o de carácter permanente -instrumentos alternativos-, que
viabilicen la estrategia definida.
3.2.2.5 Características de los Mecanismos Financieros
Aunque los mecanismos financieros, pueden variar significativamente por su

naturaleza y por las exigencias de las propias estrategias a las cuales responden,
se pueden establecer algunas características generales, que requieren ser
consideradas al identificar y diseñar los mismos, las cuales deberán igualmente
orientar el proceso de su evaluación. Entre estas deberán considerarse
principalmente, el ser:
- Eficientes; característica que se materializa a partir de dos cualidades,

oportunidad y tamaño apropiado y que se vincula a la buena selección de
proyectos y a un buen control de los márgenes de desvío.
- Institucionalizares, es decir, que sea capaz de ser asumido por una institución
que lo administre apropiadamente, que vele por garantizar el logro de los objetivos
para los que fueron diseñados y que de ser requerido garantice su permanencia.
- Organizados como sistema; permitiendo la interrelación de los diversos

mecanismos desplegados de manera estructurada y articulada a la oferta de
recursos del Sistema Financiero Nacional.
- Flexibles; para adaptarse a la distinta naturaleza de los proyectos,

- Concretos; evitando dispersarse en actividades aisladas, que encarecen los
340
estado (2000-2011)
costos de operación y disminuyen sus posibilidades de masificación.

- Realistas; ofreciendo condiciones que permitan reproducir el valor de los
recursos, faciliten la articulación a la oferta de recursos provenientes del Sistema
Financiero y desmotiven iniciativas poco eficientes.
- Transparentes; por la necesidad de que sus usuarios puedan diferenciar

claramente el subsidio de los compromisos crediticios y que en estos últimos
puedan reconocer previamente sus requisitos y condiciones y estén finalmente en
condiciones de poder gestionar el financiamiento de sus propias actividades
económicas como cualquier otro recurso de su proceso productivo.
- Movilizadores de Recursos Complementarios; en la medida en que la

magnitud de los recursos requeridos para promover financieramente el conjunto
de actividades económicas de un ámbito local específico y más aún de un
conjunto organizado de los mismos, sobrepasa largamente la dotación de recursos
disponibles, tanto hoy como mañana, sin dinamizamos sus procesos productivos.
3.2.3 Principales Modalidades de Financiamiento de Actividades de

Naturaleza Económica
Cuadro 4.
RESUMEN DE LAS PRINCIPALES MODALIDADES DE FINANCIAMIENTO DE ACTIVIDADES DE

NATURALEZA ECONÓMICA300
1.1.- Subsidios directos
• transferencias no condicionadas:
• Alimento por trabajo
• Emergencia alimentaría (autoconsumo)
• Transferencias condicionadas:
• Inversión con contrapartidas en capitalización de la
actividad productiva familiar o comunal.
300
Lázate, H, Alfredo. Op. cit.
341
estado (2000-2011)
1.2.- Subsidios indirectos
• capacitación y asistencia técnica

• Infraestructura de apoyo a la producción.
II.- Reembolsares:
2.1.-Financiamiento Convencional (con Sistema Financiero)
• Fideicomiso
• Cofinanciamientos
• Comisión de Confianza
• Líneas de Redescuento
• Fondos de Garantía
• Preinversión Productiva.
2.2.- Financiamiento no Convencional
• Fondos Rotatorios,
• Mecanismos de Integración de Demanda (Bancos de
Insumos, Grupos Solidarios, Crédito a través de
Organizaciones, etc.)
• Mecanismos Locales Ahorro Inversión (Bancos.
Comunales, Cajas Rurales, Cooperativas de Ahorro y
Crédito, etc.)
3.2.3.1 Modalidades de Financiamiento
Por su naturaleza el financiamiento de las actividades económicas locales, pueden

clasificarse en reembolsables y no reembolsables.301
Corresponde señalar que las modalidades de naturaleza no reembolsable o
301
ídem. p.4.
342
estado (2000-2011)
parcialmente reembolsable302, pueden responder a una estrategia de carácter

Social y en otros casos a una estrategia de carácter Económica.
En este documento se centrará en el segundo caso, sin embargo podemos

señalar que en el primer caso se consideraran los programas no condicionales
diseñados para la atención de emergencias, bajo mecanismos como reparto de
alimentos, alimentos por trabajo o subsidio directo a la producción para el
autoconsumo u otros programas condicionales como los orientados a favorecer la
capitalización local en infraestructura social, bajo mecanismos como los Fondos
de Inversión Social Centro y Sur Americanos o el Fondo Solidaridad de México.
3.2.3.2 Modalidades no Reembolsables de Naturaleza Económica
En el caso de los subsidios de naturaleza económica, los mismos, de carácter

condicionado, solo son justificados en la medida de que puedan permitir en un
plazo definido, la superación de ciertas restricciones que condicionan un status de
ineficiencia en el desempeño de determinadas actividades económicas o su
sustitución por otras de carácter eficiente.
Otros mecanismos de carácter indirecto, son aquellos que permiten financiar un

programa específico de asistencia técnica durante un período de tiempo, o
aquellos que bajo modalidades de "joint venture", operada a partir de un fondo de
inversiones, permiten disminuir ciertos riesgos de los beneficiarios y
fundamentalmente reducir su carga financiera.
3.2.3.3 Modalidades Reembolsables
Pueden ser ordenadas estas modalidades en dos grandes grupos, uno por su
vigencia en transitorias y permanentes el otro por su vinculación institucional en
convencionales y no convencionales.
Dentro del primer grupo, las modalidades de carácter transitorio solo se justifican
302
Regularmente de vigencia transitoria, también son denominadas subsidios o transferencias.
343
estado (2000-2011)
bajo los mismos criterios de los subsidios a actividades económicas, permitiendo

por un lado generar un espacio de tránsito entre una situación de origen que
requiere ser modificada, hasta poderse incorporar a otros mecanismos de carácter
permanente, entre los que tenemos a los Fondos Rotatorios, Fondos de
Fideicomiso y Contratos de Comisión por Cuenta Ajena-de Confianza-; o los que
permiten subsanar restricciones en la masa de recursos crediticios disponibles,
como los cofinanciamientos y líneas de redescuento.
Las modalidades de carácter permanente, responden generalmente a una

adaptación que permita acceder a los recursos ofertados por el Sistema
Financiero, a través de mecanismos que rentabilicen las operaciones del pequeño
crédito como los de Integración de Demanda y/o permitan superar las exigencias
de garantías bancables, multiplicando a su vez la disposición de recursos, como
los Fondos de Garantía o promoviendo la retención y reasignación de los
excedentes locales a través de los Mecanismos Locales de Ahorro e inversión.
Un caso particular de las modalidades permanentes, son los Fondos de

Preinversión, este mecanismo cubre diversas finalidades303, permitiendo por un
lado convocar capacidades técnicas apropiadas, reducir el tamaño de los equipos
técnicos permanentes dedicados a la formulación de proyectos y convocar
recursos financieros para inversión a través de una buena formulación de los
mismos. Estos consideran en algunos casos, excepciones a su carácter
reembolsable, en aquellos casos donde apoya la formulación de proyectos
sociales o también brindan condiciones favorables de repago para proyectos
cuyos estudios determinaron su no factibilidad económica financiera.
3.2.4 Principales Modalidades de Financiamiento Reembolsable
(Financiamiento Convencional con el Sistema Financiero)
303
Interactuando con un conjunto de instrumentos no financieros, como Sistemas de Información,
Bancos de Proyectos, formación de consultores, actividades de animación económica,
mecanismos para priorización de ideas de proyectos.
344
estado (2000-2011)
3.2.4.1 Fideicomiso
Modalidad definida a partir de la creación de una figura jurídica transitoria -El

Fideicomiso-, a iniciativa de una entidad promotora -El Fideicomitente-, en acuerdo
con una entidad financiera-EI Fideicomisario-, administradora financiera de un
Programa de Crédito creado a partir de un convenio o contrato de Cooperación
Financiera.
Se regula normalmente por un Reglamento de Crédito especialmente creado para

este fin, que lo faculta a definir sus propias condiciones y establecer sus propios
requisitos.
Constituye un comité de Crédito AD-HOC, definido en su composición por el

mismo Convenio. Es una modalidad de montaje rápido, recomendable para
proyectos o programas que tienen que poner en operación rápidamente sus
programas de crédito, con beneficiarios -Fideicometidos-, que presentan
restricciones de acceso a las líneas de crédito ofertadas por el Sistema Financiero.
El riesgo crediticio304 es asumido por el fideicomitente.
Las principales restricciones son la temporalidad, la falta de compromiso del

fideicomitente, fuera de las especificaciones del convenio, al asumir compromisos
de atención a los beneficiarios, la restricción de no movilizar recursos más allá de
los asignados al convenio.
Puede ser utilizada como modalidad puente, mientras se identifica, negocia e

implementa una modalidad permanente, o en aquellos casos donde la acción del
Proyecto es puntual y no requiere desplegar mecanismos de mayor alcance.
3.2.4.2 Cofinanciamiento
Esta modalidad de Financiamiento se establecida generalmente a partir de un

Convenio, donde bajo un acuerdo de "Joint Venture", una entidad promotora y una
304
El costo de las recuperaciones definitivamente incobrables.
345
estado (2000-2011)
entidad de financiamiento305, establecen una Línea de Financiamiento con

recursos aportados por ambas instituciones, focalizando su utilización a un área
geográfica determinada o un estrato de productores o una actividad económica
específica o una combinación de los destinos mencionados.306
Estas líneas de crédito operan con un Reglamento de Crédito especial y

frecuentemente tienen dos niveles de aprobación u operan con un Comité de
crédito AD-HOC que requiere de decisiones por consenso. Hay una
corresponsabilidad en la asunción del riesgo crediticio.
Esta modalidad es de carácter transitoria, generalmente opera con usuarios que

no manifiestan restricciones de acceso al Sistema Financiero, se utiliza en
programas masivos a fin de completar deficiencias de liquidez en el Sistema
Financiero y/o a rentabilizar operaciones de financiamiento especiales en situación
de emergencia o excepcionalidad.
3.2.4.3 Líneas de Redescuento
Esta es una variante de la modalidad anterior, cuya finalidad es la de estimular la

atención focalizada del Sistema Financiero, a partir del reembolso actualizado de
su inversión en los prestamos dirigidos hacia el estrato focalizado. La aprobación
del crédito lo hace la entidad financiera a través de sus propio comité de crédito,
sin embargo la aprobación del redescuento corresponde a una junta calificadora
de la entidad promotora o del operador designado por esta. El riesgo crediticio es
asumido íntegramente por la entidad financiera otorgante del crédito.
Generalmente es utilizada esta modalidad para estimular la participación del

sector financiero en el financiamiento a sectores que siendo eficientes no son
particularmente atractivos por desconocimiento de comportamiento crediticio,
permitiendo la constitución de un record crediticio de los mismos y su eventual
305
Puede ser una o un grupo de entidades financieras o todo el Sistema Financiero a través del
Banco Central de Reservas del País o una Región de Países a través de un organismo financiero
de integración.
306
Lazarte H, Alfredo. El Financiamiento del Desarrollo Económico Local.
346
estado (2000-2011)
incorporación en la cartera regular de atención de dichas instituciones.
El éxito posterior de incorporación de estos sectores a la acción regular de las

instituciones financieras requiere de acciones complementarias, que actúen
bidireccionalmente sobre el ofertarte de recursos, la institución financiera307 y
hacia los demandantes de los mismos beneficiarios o potenciales clientes.308
3.2.4.4 Líneas Especiales de Financiamiento
Otra variación de las modalidades anteriores, donde una entidad promotora

constituye una línea de crédito especial, intermediada a través del Sistema
Financiero, la calificación del crédito la realiza el intermediario financiero y la
disposición de los recursos de parte de la misma es a través de anticipos que son
liquidados periódicamente ante la entidad promotora o su operador. El riesgo
crediticio es asumido normalmente por el intermediario financiero.
Su finalidad es similar a la de las líneas de redescuento, sin embargo, es preferida

en casos de restricciones de liquidez de los intermediarios, la cual se resuelven a
través de los anticipos, las observaciones mencionadas en el caso anterior son
igualmente válidas en este caso.
3.2.4.5 Fondos de Preinversión Productiva
De igual manera son variaciones de las modalidades descritas anteriormente y se

diferencian en principio por el destino del gasto, el financiamiento de estudios de
Preinversión de proyectos productivos y por un tratamiento discriminado de su
recuperación en función de los mismos resultados de los estudios, en un caso si
los mismos son positivos y califican a líneas de financiamiento vigentes, son
normalmente integrados al crédito de inversión; en caso de un resultado negativo
de los estudios se financia en condiciones preferencial mente blandas y
eventualmente se pueden aplicar extinciones parciales o absolutas de la
307
Introduciendo prácticas que mejore su eficiencia de administración a ese tipo de carteras.
308 1
A través de prácticas que permitan elevar el atractivo de su atención, como mejores garantías o
integración de demanda.
347
estado (2000-2011)
obligación.
Su operación se regula a través de reglamentos especiales, y su aprobación y la

asunción del riesgo crediticio en caso de un estudio positivo financiado, se adecúa
al tipo de relación establecida con el intermediario financiero. En caso de los
estudios con resultados negativos sujetos a financiamiento especial, el riesgo
crediticio es frecuentemente asumido por la entidad promotora.
3.2.4.6 Fondos de Garantía
Esta modalidad financiera pretende facilitar el acceso de las unidades económicas

a las fuentes de financiamiento promocionales y/o comerciales ya existentes,
ofertadas prioritariamente a través del Sistema Financiero Nacional, a través de la
superación de una de las principales barreras, la falta de "garantías bancables309,
las que hacen casi imposible su acceso a dichas fuentes, en condiciones
normales.
Un Fondo de Garantías puede plantearse como un mecanismo que apoye a

unidades económicas nuevas o existentes, hasta que estén en condición de
generar sus propias garantías bancables, y/o se logre una modificación de los
requisitos por concepto de garantías que soliciten las entidades financieras, ya sea
a través de la demostración de mecanismos alternativos eficientes y/o la
modificación de la normativa vigente.
Existen programas dentro de los cuales la vigencia del Fondo de Garantías

necesita extenderse para la atención de paquetes específicos de financiamiento
que requieran su participación por comprometer recursos significativos, que
difícilmente serían atendidos por el Sistema Financiero aunque se den
modificaciones en su tratamiento al tema de las garantías.
309
Entiéndase por "Garantías bancables" hipotecas, prendas, Warrants, depósito de valores,
documentación mercantil en cobranza, fianzas personales, fianzas comerciales y otras
modalidades de garantía "solvente", requeridas por las instituciones financieras, por valores
variables entre el 120% hasta 200% del valor del préstamo solicitado.
348
estado (2000-2011)
3.2.5 Financiamiento Convencional (Promovido por proyectos)
3.2.5.1 Fondos Rotatorios
Es una modalidad de financiamiento es por administración directa, mediante la

cual la entidad promotora establece un programa de financiamiento, a través de la
constitución de un Fondo depositado en una cuenta especial abierta en un
intermediario financiero, quien generalmente ofrece servicios de custodia de
fondos y ventanilla -para desembolsos y recuperaciones- y eventualmente
reportes sobre estados de los saldos de los créditos administrados, cuando se
apertura las subcuentas por las operaciones aprobadas.
Este financiamiento implica generalmente la constitución de una Unidad de

Administración del Crédito, opera con su propio Reglamento y Comité de Crédito.
La vigencia se establece bajo dos opciones, la primera de carácter transitoria

corresponde generalmente a la establecida normalmente por los proyectos
durante su etapa de vida y orientada al logro de objetivos muy concretos, donde la
continuidad del apoyo financiero no es requerida o se orienta a generar
condiciones de inserción en otros mecanismos ya establecidos.
La otra con vocación de permanencia, cuando su administración es transferida al

grupo beneficiario, una organización que los represente u otra entidad de
promoción de carácter permanente que lo mantenga.
En estos casos normalmente se realiza la descapitalización progresiva de los

Fondos por una mala política de compensación al costo del dinero -a través de la
tasa de interés- y principalmente cuando la decisión de asignación de recursos -
aprobación de los créditos- requieren de niveles de análisis que normalmente no
pueden ser asumidos por sus operadores o las decisiones se encuentran viciadas
por relaciones de interés, donde el fracaso de la actividad atendida y por lo tanto
las posibilidades de recuperación del crédito otorgado quedan comprometidas.
Una excepción a estos casos se presenta en aquellos Fondos que han sido
349
estado (2000-2011)
destinados a actividades homogéneas, donde en combinación con otros factores

que revisaremos en la próxima modalidad, han podido contenerse la
descapitalización de los mismos.
Otra limitante de las modalidades de Fondos Rotatorios de carácter permanente

es que restringe el acceso financiero de sus beneficiarios a la dotación de
recursos que éstos dispongan generando la paradoja de que si en un primer
momento llegan a generar condiciones de crecimiento de la actividad económica,
no cuentan con la capacidad de atender la nueva demanda de recursos
financieros que estas generarán.
3.2.5.2 Mecanismos de Integración de Demanda. (Bancos de Insumos,

Grupos Solidarios, Crédito a través de Organizaciones, etc.)
Estas modalidades operan a partir de la organización de pequeños demandantes

de crédito a fin de poder asignar o reasignar recursos crediticios entre sus
asociados.
Además se presenta en dos variantes, la primera cuando la organización se da

fundamentalmente alrededor del acceso al crédito, como en el caso de los Grupos
Solidarios, que a través del cruce de garantías entre sus asociados y la
rentabilización del crédito por la integración de sus demandas en una sola
operación ante las instituciones financieras, buscan superar algunas de sus
restricciones de acceso al financiamiento institucional.
La otra variante se da cuando la organización se da a partir de la necesidad de

alcanzar la satisfacción de un conjunto de objetivos comunes, dentro de los cuales
la tensión del crédito es uno más de ellos.
La diferencia fundamental de ambas, está por un lado en su estabilidad, los

grupos solidarios, generalmente se disuelven o se reducen en la medida que
algunos de sus miembros van encontrando espacios de acceso directo al crédito,
350
estado (2000-2011)
por otro lado pocas instituciones financieras reconocen su validez310 y su

funcionalidad responde a sus posibilidades de interactuar con otras modalidades
como los Fondos de Garantía o la incorporación de otros elementos como
prácticas sistemáticas de ahorro.
Aquí los Bancos de Insumos responden generalmente a una organización de

productores que desarrollan actividades económicas homogéneas y que a través
de la unión pueden desarrollar actividades afines como abastecimiento de
insumos, procesamiento de su producción primaria y/o la comercialización de su
producción para el mercado, entre otros servicios.
Bajo esta medida el crédito generalmente ofrecido bajo la forma de adelanto de

insumos, no requiere de un análisis específico entre diversas opciones
productivas, que como vimos en los casos de los Fondos Rotatorios Comunales
elevan el riesgo de la recuperación, por otro lado los mecanismos de recuperación
del crédito están vinculados a la liquidación de las entregas de las producciones
individuales con fines de procesamiento y/o comercialización, las que deberán
representar una alternativa económica más atractiva que la simple venta.
En esta variante se puede iniciar con el aporte de un fondo especial,

convirtiéndose así en el caso de Fondos Rotatorios exitosos antes mencionado, y
deberá estar articulado a otras instituciones de crédito a fin de poder tener la
suficiente elasticidad de poder ajustar su acceso al crédito en función de sus
necesidades reales.
3.2.5.3 Mecanismos Locales Ahorro Inversión. (Bancos Comunales, Cajas

Rurales, Cooperativas, etc.)
Esta otra modalidad consiste en la promoción de estructuras capaces de captar

flujos de ahorro generados localmente, los mismos que en un inicio pueden estar
atraídos por otros intermediarios financieros, como los propios bancos, en cuyo
caso muy probablemente constituyen una modalidad de fuga neta de capital del
310
A excepción de una parte importante del Sistema Financiero Cooperativo.
351
estado (2000-2011)
ámbito local, pues a través de estas instituciones pueden ser reasignados a otras
áreas.
Otro contexto puede ser planteado ante la existencia de formas alternativas de

ahorro, de carácter no monetario, esta figura muy frecuente en áreas rurales, se
manifiesta en la inversión de ciertos excedentes en bienes de fácil transacción,
como puede ser compra de animales, ciertos equipos e incluso artefactos
electrodomésticos, los mismos que son adquiridos principalmente con una
voluntad de reserva, antes que de consumo.
Esta situación a su vez puede tener dos justificativos, uno sería la ausencia de
intermediarios financieros confiables, la otra puede deberse a experiencias
traumáticas propias o de gente cercana a ellos, sobre la pérdida de valor de sus
ahorros, debido a políticas de tasas de interés pasivas negativas.
Las estrategias de implementación de estos mecanismos, deberán desarrollar

respuestas para hacer más atractivo su servicio que el de otras instituciones (por
ejemplo con la opción de acceder a créditos rápidos y sencillos, por encima de sus
ahorros), generar una imagen de confianza (por ejemplo con la participación activa
de la población en la vigilancia y control de los recursos) y promover una cultura
de ahorro a través de acciones de capacitación.
Una premisa de base para poder promover estos mecanismos, es la existencia

real de excedentes de ingreso orientables al ahorro (Oferta de Ahorro) y el
involucramiento de un grupo de asociados dispuestos a no demandar al menos en
el corto plazo un flujo superior de recursos vía crédito.
Un error frecuente al proponer la constitución de este tipo de mecanismos es el

análisis solamente del mercado de colocaciones (Demanda de Crédito), con lo
cual los mecanismos promovidos fácilmente colapsan al depender casi
exclusivamente de flujos de recursos externos, difícilmente sostenibles,
provocando con frecuencia frustración y deserción de aquellos "ahorristas", que
ingresaron al mecanismo con un aporte "M", con la intención de obtener un crédito
352
estado (2000-2011)
igual a "n*M", los cuales no pueden ser atendidos en su totalidad.
3.2.6 Elementos Metodológicos del Desarrollo Municipal
Las solicitudes de la Comunidad se pueden agrupar de la siguiente manera, en

cuanto a desarrollo económico y mejoramiento de la calidad de vida (Jaime
Ahumada.311
• Educación Pública
• Vivienda
• Salud Pública y Medio ambiente
• Equipamiento Social y Cultural, de Previsión y Protección
• Seguridad Personal y Colectiva
• Infraestructura Sanitaria
• Transporte y Vialidad
• Recreación, Deportes y Áreas verdes
A grosso modo no existe una metodología única del desarrollo local, al contrario
un conjunto de modelos y técnicas desde alrededor de a mediados de siglo
pasado. Comenzando con la misma educación popular, continuando con el
desarrollo comunitario y llegando hoy día a la gestión y planificación del Desarrollo
Local.
Ahora bien se hace necesario hacer la diferencia respecto de cuáles son los
niveles o los puntos de partida cuando enfocamos el tema. Es decir en primer
lugar la perspectiva más cercana es el nivel administrativo en el ámbito estatal, el
cual hoy día en Latinoamérica apunta a una mayor democratización de la región
de donde el planteamiento fundamental es la descentralización y
desconcentración de manera de aumentar y consolidar la democracia.
En segundo lugar, se encuentra el mundo de las ONGs y el mundo profesional

donde se parte desde una perspectiva de la Sociedad Civil la cual propone
modelos y fórmulas de trabajo. Ello permite desarrollar experiencias pilotos como
asimismo generar un contexto crítico al estado respecto de su quehacer. En Chile,
311
Ahumada, Jaime. Elementos Metodológicos del Desarrollo Local. Universidad de Chile, Facultad
de Ciencias Sociales, Excerpta Numero 7. Chile 1991.
353
estado (2000-2011)
luego de quedar atrás el gobierno militar, las ONGs han perdido relevancia debido
a que parte de su recurso humano productivo se trasladó al gobierno, como
asimismo muchos fondos, particularmente los de la Comunidad Internacional
fueron dirigidos directamente al gobierno de modo que en muchos casos las
ONGs dependen de la presentación de proyectos al Estado para su sobrevivencia.
Y en tercer lugar se encuentra un segmento de la sociedad que adolece de

canales adecuados de comunicación, pero que cuenta con visiones importantes
respecto del Desarrollo Local. Estamos hablando de la comunidad misma, quien
está constituida por diversos actores que con su historia y fuerza cultural
probablemente alojan propuestas que enriquecerían seriamente la totalidad del
proceso.
3.2.6.1 Planificación a nivel Local
Una propuesta en términos metodológicos en función de satisfacer estas

inquietudes es la Microplanificación de los autores Reinhard Goethert y Nabeel
Hambi expuestas por La Comisión Económica Latina y el Caribe (CEPAL) en1998.
Basado en la participación de la Comunidad la microplanificación es un proceso de

diseño y desarrollo urbano. Enfatiza las siguientes características: Pequeño en
escala, capaz de ser manejado por organismo de administración sencilla o,
incluso, por una organización informal. Es un proceso que busca crear vínculos
entre las necesidades locales y las centrales.
Este método se dirige a responder las preguntas como: ¿Qué está mal? ¿Qué se
puede hacer para que las cosas salgan bien? ¿Cómo lograrlo? Incluye cinco fases
de acción:
1. - Identificación de los problemas.

2. - Estrategias generales para enfrentar los problemas.
3. Acuerdo en el programa, determinación de acciones, opciones de solución y
negociación.
354
estado (2000-2011)
4. - Planificación y programación para la implementación de acciones.

5. - Ejecución, monitoreo y evaluación.
3.2.6.2 Desarrollo Económico Local y Agencias de Estudio Municipal
Ha evolucionado progresivamente el concepto de desarrollo. Sin embargo, este

proceso ha tenido un carácter polémico y conflictivo dos visiones centrales se han
disputado la primicia:
La primera basada en los dinamismos del mercado.
> Para el liberalismo económico, la base del desarrollo es la iniciativa privada, es

decir, la capacidad emprendedora de los individuos cuya condición de
funcionamiento es el respeto a la libertad económica y a la propiedad privada. El
mecanismo regulador de la economía es el mercado funcionando libremente. El
Estado debe intervenir lo menos posible, dejando al mercado la fijación de los
precios de los bienes, incluidos el costo de la fuerza de trabajo, el interés del
dinero y el valor de la moneda. Sin embargo, el Estado debe asegurar la provisión
de ciertos servicios públicos como la justicia y la seguridad ciudadana, la
infraestructura esencial y los servicios básicos; aunque algunos de estos bienes y
servicios puedan ser producidos más eficientemente por el sector privado.
El concepto de desarrollo basado en la acción reguladora del Estado:
> Afirma que el mercado, dejado a su espontaneidad, no garantiza la equidad, la

preservación del medio ambiente o el funcionamiento estable y participativo de la
democracia. El Estado debe intervenir de manera selectiva, tanto para asegurar
los necesarios equilibrios económicos, sociales y ambientales, preservar la
autonomía de la Nación frente a la economía internacional, como para fortalecer y
ampliar la democracia. Como el desarrollo requiere de equilibrios sociales más
delicados que aquellos necesarios para el buen funcionamiento de la economía,
es indispensable el rol activo regulador y compensador del estado.
La tarea del desarrollo no puede ser concebida sin un adecuado e importante
355
estado (2000-2011)
impulso a las acciones orientadas al desarrollo local, en especial al desarrollo

económico local (DEL); entendiendo que éste implica el reconocimiento del
territorio como el eje organizador de la actividad económica de cada localidad.
El desarrollo económico local se ocupa de potenciar las fuentes de riqueza y los

recursos de las localidades, por lo general asociadas a los territorios municipales.
Puede definirse como "el proceso organizado, planificado y concertado de
acumulación local o creación de riquezas en una localidad". El objetivo principal
del desarrollo económico local es el bienestar de las poblaciones de las
localidades a través de la dinamización y la búsqueda de competitividad de la
economía local. Este debe generar oportunidades para mejorar la economía
familiar y local a través de la implementación de estrategias de desarrollo que
permitan la competitividad y la acumulación locales, incrementando las riquezas,
optimizando el uso de los recursos existentes y creando condiciones para un
desarrollo efectivo y equilibrado de las localidades.
Promover el desarrollo económico local supone facilitar procesos socioeconómicos

de largo alcance, en los que los Gobiernos locales (Municipios) deben asumir el
liderazgo. En tal sentido, el desarrollo económico local implica también el
fortalecimiento municipal y el fortalecimiento de los procesos de descentralización
política. Por ello, un elemento central es el empoderamiento de los agentes y
actores locales como protagonistas de su propio desarrollo.
La intervención del IPES en el campo del desarrollo económico local responde a la

necesidad de mejorar las condiciones de vida de las localidades urbanas,
referentemente de las ciudades intermedias, a partir de esquemas de concertación
que posibiliten la movilización de recursos locales, nacionales y de la cooperación,
para generar empleo, mejorar ingresos, dotar de infraestructura básica para el
desarrollo a efectos de mejorar los niveles de competitividad y acumulación
locales. El quehacer del IPES en el campo del Desarrollo Económico Local
comprende lo siguiente:
IPES trabaja en la búsqueda de Políticas Nacionales para favorecer el desarrollo
356
estado (2000-2011)
económico local. Específicamente, centra su atención en la búsqueda de Políticas

favorables al desarrollo de la micro y pequeña empresa (MyPE) ya que éstas son,
en la mayor parte de casos en América Latina y el Caribe, el sustento de las
economías locales.
Las Políticas a favor de la MyPE deben comprender los componentes siguientes:

(I) la creación de un entorno de competitividad a través de la adecuación del
marco normativo, legal e institucional a las características y necesidades de la
MYPE; (II) la promoción de la competitividad de las MyPE mediante la ampliación
de los servicios de desarrollo empresarial y financieros, la capacidad de
asociación de las unidades empresariales y la expansión de mercados para sus
productos y servicios; y, (III) el fortalecimiento de las capacidades de las
organizaciones públicas y privadas para darle a la MyPE un apoyo efectivo y
eficiente.
El objetivo del IPES con respecto a este tema es: lograr Políticas para el desarrollo
de la MyPE que, en armonía con las Políticas Nacionales, defina y caracterice al
sector; regule e instrumentalice mecanismos permanentes de integración de
esfuerzos y recursos (particularmente al nivel de las instancias públicas
concernidas con la MyPE); y, adopte instrumentos de promoción y desarrollo
permanentes, con un contenido que propicie el mejoramiento competitivo y el
desarrollo sostenible de dicho sector.
IPES propone la puesta en marcha de procesos que involucren activamente a los

principales agentes vinculados con el desarrollo de la MyPE a efectos de lograr
propuestas de política consensuadas y armónicas con los intereses de los
involucrados, con al menos los siguientes propósitos: (I) favorecer la generación
de condiciones para la adecuada inserción de la MyPE en las economías de los
países a fin de lograr una mayor contribución al PIB, al empleo de calidad y a la
competitividad de cada país; (II) definir el papel del Estado en el fomento del
desarrollo de las MyPE; su integración en las políticas nacionales; las funciones de
la instancia nacional responsable del desarrollo de la MyPE, de los Municipios y de
357
estado (2000-2011)
las otras instancias estatales; las interrelaciones al interior del Estado; y, (III)
favorecer la integración de todos los actores en el fomento del desarrollo de las
MYPE, en especial los de la sociedad civil.
En este sentido el Municipio asume la tarea de facilitar procesos, asumir el

liderazgo y fortalecer los procesos de descentralización actuando solo como
agente supervisor y permitiendo a la Agencias de Desarrollo Municipal la
Administración de Obras Y Proyectos Municipales.
IPES interviene brindando asistencia técnica, en los siguientes aspectos:
• Mejora de los marcos regulatorios. Esto comprende acciones orientadas a

favorecer condiciones y normas para: la adecuada formalización: registro y
licencias (ventanillas únicas, por ejemplo); lograr regímenes laborales y de
seguridad social apropiados; la adecuación de la MyPE a las exigencias
ambientales y de salud pública; el manejo de los asuntos fiscales y aduaneros
correspondientes con la realidad de la MyPE; la mediación y arbitraje comercial; la
normalización técnica y de calidad; y, la asociación competitiva y la articulación
empresarial.
• Definición de instrumentos para el fomento, orientados a: la mejora de los
mercados para la MyPE; la creación de infraestructura productiva y conectividad;
el fomento de la competitividad; el establecimiento de incentivos y facilidades
fiscales; la puesta en marcha de mecanismos de promoción y fomento: compras y
adquisiciones estatales, inversiones públicas, licitaciones y contratos, incentivos
municipales, etc.; la promoción de la integración y asociatividad: formación de
redes empresariales y de parques empresariales; el montaje de sistemas de
información para la MyPE: estadística y específica para promotores y para
empresas; la creación de empresas, etc.
• Dinamización del mercado de servicios financieros y de desarrollo
empresarial para la MyPE: marco regulatorio de las entidades proveedoras de
servicios, intermediación financiera no bancaria; garantías recíprocas y móviles;
mecanismos de incentivos y de gestión.
358
estado (2000-2011)
• Mejora de los marcos normativos municipales, facilitando:

• La revisión de las regulaciones municipales que afectan la actividad
económica; en particular la de las MyPE.
• La formulación de propuestas para hacer que las regulaciones
municipales sean efectivas, simples y de bajo costo.
• La generación de mecanismos para que se cumplan las ordenanzas
municipales.
• Apoyo y fortalecimiento local.
IPES facilita procesos orientados al fortalecimiento de las capacidades

municipales para el fomento del desarrollo económico local.
Para que haya un efectivo desarrollo la gente debe tener cierta situación básica de
bienestar, alimentación salud, adecuados conocimientos de cultura y educación,
oportunidades de acción y además utilizar creativamente sus recursos, el
desarrollo no sólo tiene por objeto el ser humano, sino que el ser humano es el
principal agente del desarrollo.312
3.2.7 Capacitación a Agentes Municipales en la Utilización de Estructuras

Jurídicas-Financieras Innovadoras
El manejo tradicional de las Finanzas Públicas Municipales se tradujo en general

en la perpetuación de fuertes desequilibrios estructurales, conduciendo en
importante porción de los gobiernos a situaciones financieras explosivas. Este
fenómeno de deterioro continuo de las finanzas públicas municipales está
íntimamente ligado a condiciones muy peculiares y altamente nocivas,
provenientes fundamentalmente del esquema fiscal y tributario a nivel nacional y
provincial, donde en no pocas instancias la capacidad de ordenamiento financiero
desde la órbita municipal se ve seriamente restringida. El esquema de
coparticipación federal, la fuerte dependencia de las Finanzas Públicas
Municipales sobre determinados ingresos con comportamientos marcadamente
pro-cíclicos, las deficiencias institucionales en los procesos de toma de decisiones
neurálgicas sobre las condiciones de sustentabilidad fiscal intertemporal, la
carencia de una estrategia idónea para un manejo optimizador de recursos,
312
Rosales, Mario. El rol de la Municipalidad en el Desarrollo Humano Sustentable. Ponencia
Guatemala, 2003.
359
estado (2000-2011)
constituyen rasgos explicativos comunes de la delicada situación financiera y de

restricción de recursos que enfrenta buena parte de las jurisdicciones municipales.
Como agregado a los factores estructurales comentados, se adicionó en los
últimos años un proceso de recesión económica que no solo impacto muy
negativamente sobre los ingresos públicos, sino que además generó demandas
hacia la política pública municipal que contribuyeron a complicar aún más el ya
delicado estado financiero de las correspondientes administraciones
gubernamentales.
Esta dinámica ha generado en varias ocasiones un grado de deterioro tal en las

cuentas presupuestarias que se torna imprescindible la consideración de un nuevo
enfoque en ciertas áreas de manejo relevantes de la política municipal. La
propuesta que se presenta en este documento aborda específicamente dos
campos de análisis en particular, el manejo de determinados pasivos a partir de un
esquema innovador que permita ir consolidando gradualmente la solvencia
intertemporal de las finanzas públicas y el desarrollo de ingenierías legales y
financieras no convencionales para el desarrollo de obras de infraestructura.
Cabe señalar que más allá de los objetivos puntuales que fundamentan la
consideración de los esquemas que se proponen, la posibilidad de organizar
esquemas fiduciarios para ejecutar determinados procesos de gestión en ciertas
áreas críticas (como por ejemplo, el manejo de pasivos, la administración del
desarrollo de proyectos de infraestructura, el manejo de determinadas fuentes de
ingreso, o la gestión de fondos de crédito) se traduce en la práctica en concretas
mejoras de eficiencia operativa, optimización de recursos y transparencia de
gestión.
En concreto, la propuesta de organizar por ejemplo una estructura legal

formalmente independiente para comandar la gestión de ciertos pasivos y activos,
ya sean stocks o flujos (es decir deudas y/o determinado flujo de cobranzas),
debería permitir generar efectos derrame muy positivos sobre otras áreas
relevantes de la Administración Pública, como por ejemplo la creación de nuevas
360
estado (2000-2011)
fuentes de ingresos y/o minimización de pérdidas operativas, en ambos casos con

un impacto favorable sobre el resultado presupuestario corriente.
Propuesta.
En el escenario de un programa estratégico de saneamiento financiero y de

desarrollo de un plan de desarrollo local que incluya la obra pública municipal así
como la administración de herramientas de desarrollo, se propone un menú de
instrumentos de gestión que bajo una lógica de administración coordinada debe
permitir cumplir con los siguientes objetivos:
Mejorar la situación financiera en términos de flujos (ingresos y egresos

corrientes).
Desarrollar un esquema más eficiente y profesional para el manejo de
áreas específicas, tales como la gestión de pasivos.
Optimizar el usufructo de determinados activos privados de dominio
municipal.
Lograr la implementación de estructuras de financiamiento y operativas
para el desarrollo de obras de infraestructura y otras actividades económicas que
deben ser ejecutadas por el Municipio con fuerte impacto social.
Organizar esquemas de inversión con participación mixta, pública y privada,
con fuerte capacidad de generación de efectos multiplicadores sobre el tejido
productivo y social.
Plantearemos cuatro modelos tentativos básicos que podrían ser rápidamente

puestos en práctica en línea con los objetivos mencionados.
3.2.7.1 Fideicomiso de Gestión de Pasivos
Objetivos: Mejora de la Solvencia Intertemporal de las Finanzas Públicas Tipo de

instrumento: Fideicomiso Privado No Financiero
Estructura de activos y pasivos a manejar: Los principales pasivos constituyen la

deuda flotante del Municipio: deuda con proveedores, contratistas, etc. Y
361
estado (2000-2011)
eventualmente los pasivos generados con Entidades Financieras u Organismos

Multilaterales.
Los activos potencialmente a involucrar en forma de garantía constituyen flujos de

fondos derivados de los impuestos municipales, coparticipación provincial, activos
del Municipio no afectados al uso público (inmuebles que puedan generar un
ingreso por alquileres), fuentes de ingreso secundarias.
Esquema operativo: Selección de una estructura de dedicación exclusiva,

altamente capacitada, que permita ordenar el stock de pasivos existentes,
gestionar y evitar acciones legales, negociar planes de pagos, esperas, quitas y
cualquier otra modalidad que reduzca el valor actual neto del peso de la deuda.
Acciones para el Municipio: Mejorar la gestión de los pasivos del Municipio de

manera de liberar recursos a través de una adecuada gestión de los flujos de
ingreso y egreso, sea por la creación de nuevas fuentes de ingresos y/o la
minimización de pérdidas operativas, así como por la mejora en eficiencia de la
gestión de pasivos en términos de ordenar el flujo de fondos que la misma genera.
Desarrollar una estructura operativa con alto nivel de calificación para negociar
condiciones con los acreedores, optimización en el uso de activos y asesoría
técnica al Municipio en temas financieros vinculados.
Proceso de organización de la estructura: Diagnóstico de la situación financiera

del Municipio, estimación de la capacidad de renovación de las deudas y
determinación de la capacidad de pago anual.
Modelización financiera en función de distintos escenarios de gestión de pasivos.
Evaluación de estructura de ingresos y egresos. Proyección presupuestaria acorde

con el horizonte temporal de maduración de pasivos.
Definición de acciones críticas por su urgencia o relevancia a ser implementadas

por el Municipio. Ajuste en la modelización presupuestaria. Diseño del esquema
362
estado (2000-2011)
fiduciario en función del análisis realizado. Organización del fideicomiso.
3.2.7.2 Fideicomiso de Desarrollo de Proyectos de Infraestructura
Objetivos: Desarrollo de Proyectos de Infraestructura. Tipo de Instrumento:

Fideicomiso Privado No Financiero.
Estructura de activos y pasivos a manejar: A la constitución del Fideicomiso el

Municipio podrá realizar la cesión de activos como terrenos, materiales, servicios
(vialidad), etc. Posteriormente el activo del fideicomiso constituirá el desarrollo de
la obra y finalmente, en el caso que exista, los flujos de fondos generados por las
obras completadas.
En cuanto a los pasivos, el financiamiento bancario y/o comercial obtenido para

lograr la obra y eventualmente, financiamiento directo del Municipio.
Esquema operativo: El desarrollo de obra es licitado y el ganador se constituye en

fiduciario de un fideicomiso que tiene a la municipalidad como último beneficiario.
El Fideicomiso permite desarrollar las dos principales opciones de contratación:
¾ Licitación de obras al costo más económico y, de ser el caso, gestión del

activo involucrado contra pago de un impuesto.
¾ Licitación de la propuesta de gestión en función de especificaciones
técnicas, siendo el Municipio quien paga total o parcialmente las inversiones a
realizar.
Acciones para el Municipio: Lograr un esquema operativo que permita un plan a

largo plazo de mejoramiento de la infraestructura municipal y a la vez ofrezca
agilidad y transparencia en la administración de la misma. El contrato de
Fideicomiso permite, ante incumplimientos, reemplazar al Fiduciario, en este caso
el contratista, de manera que se constituye en un esquema legal muy adecuado
para el uso de gestión.
363
estado (2000-2011)
Proceso de organización de la estructura: Identificación de plan de obras y de

potenciales actores partícipes: Municipio, Usuarios, Contratistas, Entidades
Financieras.
Diseño de esquema de participación, tareas a desarrollar y objetivos a cumplir por

parte del proyecto.
Identificación y obtención de las fuentes de financiamiento. Constitución del

Fideicomiso y los pliegos de licitación u otro mecanismo gubernamental que
permita la puesta en marcha de la propuesta.
3.2.7.3 Fideicomiso de Gestión de Activos
Objetivos: Gestión de los Activos.
Tipo de instrumento: Fideicomiso Privado-No Financiero.
Estructura de activos y pasivos a manejar: Con el objetivo de eficientizar los

recursos disponibles del Municipio y optimizar las fuentes de ingreso eliminando
carencias organizacionales, el Fideicomiso podrá administrar bajo esquemas
mixtos los flujos de ingreso provenientes de las unidades de servicios que
actualmente gestiona el municipio, tales como cementerios, sistemas de
parquímetros, rentas derivadas del alquiler de inmuebles patrimonio del Municipio,
etc.
Esquema operativo: El esquema operativo deberá ser elegido en función del tipo
de activo a gestionar, pudiendo ser el caso que se identifique la necesidad de
licitar la gestión o sino, seleccionar la misma a partir de los recursos existentes.
Acciones para el Municipio: Lograr una mejora sustancial y visible en los ingresos
genuinos del Municipio a partir de identificar los distintos activos subutilizados.
Lograr una mayor independencia en términos de generación de caja, respecto

igualmente de la jurisdicción provincial como del ciclo económico, que afecta el
364
estado (2000-2011)
pago de impuestos.
Proceso de organización de la estructura: Identificación de los distintos servicios

que ofrece el municipio en la actualidad y que potencialmente puede ofrecer.
Identificación de los activos subutilizados en términos de la potencialidad de

ingresos, siempre considerando el servicio a la comunidad. Estructuración de los
activos identificados en unidades donde la gestión pueda ser compartida.
3.2.7.4 Fideicomiso de Crédito
Objetivos: Constitución de un fondo de crédito para la Mediana y Pequeña

Empresa (PyME).
Tipo de instrumento: Fideicomiso Privado No Financiero.
Estructura de activos y pasivos a manejar: Gestión de un fondo de créditos PyME

donde se financia comercio exterior, capital de trabajo, empresas recuperadas,
microempresas y otros tipos de líneas.
El fondo podrá ser constituido a partir de recursos del Municipio, gestión ante
Organismos Nacionales y/o Multinacionales.
Esquema operativo: El Municipio aporta recursos bajo un esquema fiduciario que

realizará las operaciones bajo un estricto esquema funcional de otorgamiento,
seguimiento y recuperación de los créditos, privilegiando el impacto local. La
misma estructura podrá concentrar la oferta de capacitación y asistencia técnica a
través del establecimiento de una ventanilla única.
Acciones para el municipio: El desarrollo de una herramienta de crédito a partir de

actores locales permite potenciar la sinergia entre recursos y conocimientos de la
realidad municipal.
Esta herramienta, que en principio se constituye destinada al sector productivo,
365
estado (2000-2011)
puede posteriormente expandirse como servicios desde el municipio al ciudadano,

otorgando crédito al personal, actuando como oficina de pago de los
contribuyentes y eventualmente como caja de ahorro municipal y Tesorería.
Proceso de organización de la estructura: Diseño de la estructura fiduciaria que

mejor se ajuste a las necesidades particulares de cada municipio.
Gestión de los recursos en organismos provinciales, nacionales y multinacionales.
Armado legal y financiero de la puesta en marcha del fideicomiso.
3.3 Finanzas Públicas Municipales y Competitividad regional
3.3.1 Dinámica Industrial y Finanzas Públicas Municipales
A partir de los años ochenta en el ámbito internacional, caracterizado por el

fenómeno de globalización de la economía mundial, en este mundo globalizado no
se compite bajo el esquema tradicional de empresa versus empresa, sino en un
nuevo de cadena empresarial versus, cadena empresarial, cluster versus cluster,
región versus región, país versus país.
Teniendo como sobresalientes aspectos la apertura de las economías, la

insatisfacción del uso de la tecnología de la información en los procesos
productivos, la mayor calificación de los recursos humanos, así como el desarrollo
de los encadenamientos mercantiles generan una serie de impactos regionales y
locales, esta insatisfacción de la competitividad se manifiesta en la sustentación
cada con mayor énfasis en las ventajas competitivas que en las comparativas.
En este sentido, Yoguel en su artículo "creación de las competencias en

ambientes locales y redes productivas", publicado por la CEPAL, postula "que las
ventajas comparativas de los países, regiones y agentes no se deriva
necesariamente de su dotación factorial, sino también de factores intangibles que
se constituyen a partir de competencias endógenas y de la articulación con otros
366
estado (2000-2011)
agentes"313.
La creación de ventajas competitivas no solo es necesario pasar desde la

apropiación y transacción del conocimiento codificado (manifestado en los
manuales de ingeniería y diseño, aprovechamiento de los conocimientos
científicos y de gestión de tipo genérico, etc.) sino que las organizaciones
necesitan desarrollar conocimientos tácitos. Que es un conocimiento específico de
la empresa sin poder comprarse en el mercado y esto constituye un aspecto clave
en las diferencias tecnológicas y en las ventajas competitivas de las
organizaciones.
Porter en su obra "Estrategia Competitiva" la define como: la producción de bienes

y servicios de mayor calidad y de menor precio que los competidores domésticos e
internacionales, manifestándose en crecientes beneficios para los habitantes de
una nación al mantener y aumentar los ingresos reales.314
Para la Organización de Cooperación para el Desarrollo Económico (OCDE, 1992)

define la competitividad como "el grado en el cual un país, bajo condiciones de
mercados libres y justas, puede producir bienes y servicios que superen el test de
los mercados internacionales, incrementando en forma sostenida los ingresos
reales de su población".
La competitividad estructural analizada por la OCDE (1992) se refiere a la

especialización de la economía, la innovación tecnológica, la calidad de las redes
de distribución y los factores de localización (host) todo lo cual constituye el estado
de suministro de bienes y servicios. La competitividad así entendida tiende a
mejorar el desarrollo de las economías, en particular al desarrollo de una región.
En este sentido, los siguientes aspectos institucionales y organizacionales son
mencionados como factores claves que pueden dar a las compañías una ventaja
en la competencia global y al mismo tiempo mejorar la situación dentro de la
313
Yoguel, Gabriel. Creación de competencias en ambientes locales y redes productivas. Revista
CEPAL No. 71 Santiago de Chile, 2000.
314
Porter, E, Michael. Estrategia Competitiva. Técnicas para el análisis de los sectores industriales y
de la competencia. México. DF: CECSA, 1985.
367
estado (2000-2011)
región:
1. El éxito de la administración de los flujos de producción y materias primas y

existencias componentes.
2. La organización exitosa de mecanismos de integración interactiva efectiva
entre la planeación del mercado, y desarrollo formal, diseñó, ingeniería y
manufactura industrial.
3. La capacidad de mezclar Investigación y Desarrollo (I&D) interna y actividades
relacionadas con innovación con cooperación en I&D con universidades u otras
firmas.
4. La capacidad de incorporar definiciones cercanas de características de la
demanda y la evolución de los mercados dentro del diseño y estrategias de
producción.
5. La capacidad a organizar exitosamente redes y empresas conjuntas con
componentes y materiales suministrados por firmas hacia arriba y con minoristas
hacia abajo.
6. Los pasos tomados por las firmas aumentan la destreza de los trabajadores y
empleados a través de la inversión en capacitación profesional.
7. La prima colocada en calidad, producción con "cero defectos" y cosas por el
estilo en más grandes grados de responsabilidad de los trabajadores en la
producción (OCDE 1990).315
En torno a las diferentes conceptualizaciones de competitividad con referencia a la

capacidad de incrementar la riqueza o crecer para mejorar los niveles de ingreso,
insertos en la economía globalizada. Por tanto, se definirá a la Competitividad
como la "capacidad de las regiones para alcanzar los niveles de crecimiento
sustentables en el tiempo, como el incremento en la eficiencia económica local y el
aumento en las condiciones de vida de la población". El fundamento de la
competitividad es la productividad, pero su incidencia en la calidad de vida se da
en el acceso a los satisfactores colectivos y privados, no necesariamente a partir
del aumento en los salarios reales de la población, pero, si en menor medida.
315
"Desarrollo Sustentable en el Plan Puebla Panamá", Op. cit, pp. 7-9.
368
estado (2000-2011)
Las condiciones de vida de la población están relacionadas con el acceso a

satisfactores privados y colectivos. La cantidad y variedad de satisfactores
privados se determina por el ingreso real de la población, en tanto que los
colectivos se relacionan con las funciones de los gobiernos y las necesidades
socialmente reconocidas. Para ello los gobiernos asumen tres funciones
generales:
A. estabilización;
B. redistribución; y
C. asignación.
Y a partir de estas funciones, el gobierno local puede crear las bases

organizacionales de la competencia territorial, pero no genera la competencia
misma. El gobierno no puede crear industrias competitivas, pero su actuación
incide en las condiciones locales de oferta y demanda para la generación y
desarrollo de ventajas competitivas, al tiempo de proveer satisfactores colectivos
que repercuten en la calidad de vida de la población.
3.3.2 Competitividad Regional
La "región" es un sistema complejo delimitado natural o artificialmente,

conformado por una diversidad de "espacios" de tipo económico, social, cultural y
ambiental en interacción.316
La "competitividad" es el resultado de la convivencia o interacción de elementos y

aspectos heterogéneos, y la interacción entre ellos puede ser "armónica" o
"caótica".
La visión armónica del desarrollo regional descarta o considera en un segundo

nivel los desórdenes que ocasiona la competitividad, pues interpretan el
comportamiento regional a partir del principio de las "ventajas comparativas y la
especialización regional" de David Ricardo, principio que expresa que la
316
Citado por el profesor: Roldan, Ceballos, Gerardo, en Planificación Regional. Escuela de
Estudios Profesionales Acatlán México, México 2004.
369
estado (2000-2011)
especialización en los tipos de producción para los cuales las regiones tienen una
ventaja comparativa fundada en el mejor aprovechamiento de sus recursos, puede
resultar en ingresos mayores para todos los que participan en el comercio. Este es
el argumento clásico para el libre comercio entre las regiones y entre las naciones.
La "competitividad regional" puede entenderse como la capacidad de una región

para adelantar a otras regiones en el acceso al conocimiento y tecnología, a los
recursos públicos y privados (materiales y financieros), así como al mercado para
la venta de sus productos o la adquisición de recursos naturales y materias
primas. La región que en un momento consigue adelantar a las demás, genera un
aumento de su desarrollo, mejora su acceso a los recursos públicos y privados,
asimismo logra una presencia un poco más segura en el mercado, lo cual le
permite, hacerse durante cierto tiempo de mayores recursos privados y públicos,
reinvirtiéndolos con la perspectiva de obtener nuevas ventajas, que necesitará
para mantener o avanzar en su posición en el contexto regional.317
Recientemente se han realizado una serie de estudios que tratan los cambios o
innovaciones adoptadas por algunas administraciones municipales en el país.
Las innovaciones se entienden "como aquel proceso detonador de una

reconfiguración institucional, encaminado hacia el mejoramiento de la calidad en la
gestión municipal y en las estructuras de gobernabilidad"318.
Las innovaciones municipales se dividen en tres tipos: a) técnicas, cuando se usan

nuevas formas, tecnologías o modos de financiamiento para la prestación de
servicios públicos, o cuando se ponen a disposición de los habitantes nuevos
productos y servicios; b) administrativas, asociadas con procesos de simplificación
administrativa, nuevos mecanismos de atención a la ciudadanía y cambios en la
estructura organizativa; y c) sociales, encaminadas a la apertura de la
participación ciudadana en la gestión y gobernabilidad local y nuevos cauces en
317
Desarrollo Sustentable en el Plan Puebla Panamá", Op. cit., pp.17-18.
318
Cabrero, Enrique. Perspectivas innovadoras en el ámbito municipal. Condiciones alcances y
límites de procesos en curso. El Colegio Mexiquense, México 1998.
370
estado (2000-2011)
las interrelaciones entre agentes319.
Para cumplir con lo anterior, los gobiernos locales cuentan con opciones de
financiamiento y las finanzas públicas locales son elemento clave para realizar las
distintas acciones y actividades que le han sido atribuidas. El financiamiento
procede de recursos propios, créditos y transferencias realizadas por el gobierno
central.
Desde la administración pública, las finanzas locales se han visto como la

recepción de ingresos para afrontar el gasto derivado de la prestación de servicios
públicos, la asignación sectorial de los recursos y las políticas de financiamiento
para el logro de sus funciones. De manera adicional, el tema de las finanzas
públicas involucra aspectos relacionados con el desarrollo socioeconómico local y
el uso de técnicas de planeación, presupuestación y análisis costo-beneficio para
la asignación de recursos. Bajo esta perspectiva, la prosperidad de la unidad
territorial no se limita a la provisión y gestión de servicios públicos, sino también de
la existencia y ampliación de condiciones generales para la producción e
incentivos para la población.
3.3.2.1 Provisión y Acceso a Satisfactores Colectivos
Los servicios públicos son actividades técnicas que se prestan de manera directa
o indirecta y que tienen por objeto asegurar de manera permanente, general,
regular y continua, y sin fines de lucro, la satisfacción de necesidades
colectivas320.
Los servicios públicos se relacionan con el concepto y teoría de las necesidades

sociales. La prestación de los servicios públicos se delimita jurídicamente y para el
caso mexicano el Artículo 115 constitucional establece que los Municipios tendrán
a su cargo los servicios públicos de agua potable y alcantarillado, alumbrado
319
Conde, Carola. Aspectos relevantes de la innovación municipal. El Colegio Mexiquense, México
1998.
320
Soria, Rigoberto Hacia un modelo alternativo en el financiamiento y prestación de servicios
municipales. México; BONABRAS, México 1995.
371
estado (2000-2011)
público, limpia, mercados y centrales de abasto, panteones, rastros, calles,

parques y jardines, seguridad pública y tránsito, y los demás que las legislaturas
locales determinen.
El bienestar social es la satisfacción de necesidades cualitativas y cuantitativas

que recibe un grupo de personas en una sociedad, las cuales incluyen consumo y
acceso a bienes y servicios, relaciones sociales y calidad del ambiente entre otras.
Un bienestar social mínimo se alcanza siempre y cuando se cubran las
necesidades básicas, es decir aquellas requeridas para sobrevivir en condiciones
aceptables y que incluyen la alimentación, vivienda, educación y salud.
Con la finalidad de obtener un indicador de calidad de vida para las ciudades

industriales, se calculó un índice de carencias de satisfactores colectivos (ICSC),
el cual se obtuvo con el promedio de cuatro indicadores: a) porcentaje de
viviendas sin agua potable; b) porcentaje de viviendas sin drenaje; c) porcentaje
de viviendas sin energía eléctrica; y d) porcentaje de niños de 6 a 14 años de edad
que no asistían a la escuela.
El primero que se observa es que la dinámica industrial no tiene un impacto

inmediato en la calidad de vida de la población, y por tanto la estimación posterior
de la calidad de vida ilustra dicho impacto.
Para 1990, el promedio del ICSC para las 40 ciudades se ubicó en 10.08% lo que
indica que uno de cada 10 habitantes citadinos carecía al menos de uno de los
cuatro servicios considerados. La desviación estándar se ubicó en 4.13% por lo
que el coeficiente de variación fue 41%, mostrando una amplia dispersión en los
niveles de calidad de vida entre las ciudades. El rango de dispersión del ICSC
osciló entre 3.64% para Aguascalientes y 21.66% para Tijuana.321
Después de Aguascalientes, las ciudades con menor ICSC eran Durango, Ciudad
de México, Ciudad Obregón, Guadalajara y Torreón, San Luís Potosí. Por el
321
Citado por Conde, Carola. Aspectos relevantes de la innovación municipal. En Garrocho, Carlos
y Jaime Sobrino (coords) Desarrollo municipal. Retos y responsabilidades. Zinancantepec: El
Colegio Mexiquense, 1998. Con datos del INEGI México 1990-1995.
372
estado (2000-2011)
contrario, a Tijuana la acompañaron las ciudades de Matamoros y Reynosa, así

como Tehuacán y Minatitlán.
El ICSC de 1990 guardaba una relación negativa con el tamaño de población, por
lo que en general a mayor tamaño demográfico, menor carencias de satisfactores
colectivos. De igual manera, las capitales estatales lograban una calidad de vida
sustancialmente más aceptable con relación a las no capitales. Por posición
geográfica, las urbes fronterizas enfrentaban las mayores carencias, seguidas por
las portuarias y muy abajo el resto de zonas urbanas.
De esta manera, la menor calidad de vida se percibía en las localidades ubicadas

en el borde fronterizo con Estados Unidos.
En el censo de población de 1990 y el conteo de 1995 indican una disminución

sustancial en el ICSC para todas las ciudades. En el último año, el promedio del
índice fue 5.5% por lo que casi una de cada dos habitantes con alguna carencia
en 1990 ya no la tenía en 1995. El avance sustancial en la calidad de vida se
debió principalmente a un empuje en la cobertura de los servicios de energía
eléctrica y drenaje en las viviendas.322
La desviación estándar en 1995 se ubicó en 2.6% y el coeficiente de variación

pasó a 47.6%, que al ser más elevado en comparación con 1990 indica que no
obstante que todas las ciudades mejoraron su calidad de vida, las de menores
carencias en 1990 avanzaron más en la provisión de satisfactores colectivos, lo
que se traduce en una ampliación relativa de las desigualdades sociales entre las
zonas urbanas. Aguascalientes se mantuvo con el menor ICSC, 1.52% en tanto
que Tehuacán pasó al último puesto con 11.0%323
El cambio en el ICSC entre 1990 y 1995 fue 45.8%. Por tipo de ciudad se percata
que las fronterizas fueron las más activas en la atención de las carencias de
satisfactores colectivos, sobresaliendo Ciudad Juárez y Mexicali. Las capitales
322
Conde, Carola. Investigador de El Colegio Mexiquense. Ponencia, Productividad y ventajas
competitivas en el sistema urbano nacional. México, 1998.
323
ídem.
373
estado (2000-2011)
estatales también mostraron un gran dinamismo, especialmente Querétaro. Y las

de menor crecimiento en la atención de carencias fueron las portuarias como
Veracruz.
Los promedios del ICSC de 1990 y el cambio entre esa fecha y 1995 por ciudades
competitivas y no competitivas presentan resultados relevantes. Para el primer
año, el índice era mayor en las competitivas, lo que significa que las ciudades no
competitivas proporcionaban mejores condiciones de vida. Las mayores carencias
en las ciudades competitivas se podría explicar por el hecho de que incluyen a las
seis localidades fronterizas y que como se mencionó arriba figuraron entre las más
atrasadas. Sin embargo, al considerar exclusivamente a las ciudades competitivas
no fronterizas, su ICSC de 1990 también fue mayor con relación a las no
competitivas.
La tasa de cambio en el ICSC también resultó favorable para las ciudades no

competitivas, salvo para las competitivas fronterizas. En efecto, el aumento
promedio de las ciudades competitivas no fronterizas alcanzó 43.6% frente a
46.4% de las no competitivas y 49% de las competitivas fronterizas.324
La competencia industrial se explica por una serie de ventajas competitivas.

Dichas ventajas competitivas aluden al desempeño de las unidades productivas y
las condiciones que ofrecen las zonas urbanas para la oferta y demanda, en
específico la provisión de condiciones generales para la producción y distribución
de mercancías. La competitividad local estuvo acompañada de un incremento en
la productividad parcial del trabajo y de la inserción de las unidades productivas en
los mercados de exportación.
Sin embargo, la competencia industrial no se tradujo en un incremento en los

niveles de vida de la población. Las zonas urbanas escenifican dos circuitos
relacionados según la teoría de ventajas comparativas, pero no en la realidad de
las ciudades mexicanas.
324
ídem.
374
estado (2000-2011)
Estos circuitos de crecimiento económico y el del desarrollo social. El desempeño

industrial arroja mayor riqueza en las economías urbanas, pero los mecanismos
existentes para la provisión y prestación de servicios públicos corresponden a una
lógica diferente y regulada por las relaciones intergubernamentales y el Sistema
Financiero Mexicano.
Se hace necesario crear instrumentos jurídicos, normativos y técnicos que

permitan a las ciudades transitar de un escenario segmentado en la percepción y
solución de problemas, a otro de corte integral; de acciones de planeación por
separado de las actividades económicas y sociales, a otras de carácter
económico-urbanístico.
La interrelación implica, en primer lugar, comprender las condiciones que explican

la localización industrial y su organización en el territorio, y en segundo lugar, el
reposicionamiento de los gobiernos locales en sus funciones sustantivas
El reto para alcanzar un sistema urbano nacional más productivo desde el punto
de vista económico y con mayor equidad desde la perspectiva social es el más
importante en la agenda del desarrollo nacional para el nuevo milenio.
3.3.3 Ingresos Públicos Municipales
La competitividad industrial puede arrojar mejores riquezas a las economías

urbanas, esta no necesariamente tendrá que verse reflejada en el nivel de vida de
la población ya que los mecanismos existentes públicos corresponden a una
lógica diferente y regulada por las relaciones intergubernamentales y el Sistema
Financiero Mexicano.
Los ingresos municipales se establecen como la alternativa para la generación y el

acceso a los satisfactores colectivos que demanda la comunidad y así mejorar la
calidad de vida de esta.
La Hacienda Pública Municipal hace referencia al conjunto de recursos financieros

y patrimoniales de que dispone el Gobierno Municipal para la realización de sus
375
estado (2000-2011)
fines.325
El objeto de las finanzas públicas municipales es lograr una adecuada, eficiente y

segura operación económica.
3.3.3.1 Marco Normativo
El Sistema Hacendarlo de los Municipios está constituido por un conjunto de

normas, tanto legales como administrativas, que reglamentan la recaudación de
los recursos públicos municipales, así como las normas en que deben destinarse
estos recursos.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Art. 115, fracción. IV, donde se determina que los Municipios son los responsables
de administrar libremente su hacienda, la cual se integra por:
• Patrimonio propio. Bienes muebles e inmuebles que

pertenecen al Municipio.
• Contribuciones e Ingresos
• Participaciones Federales
• Aportaciones (Ramo 33)
• Ingresos extraordinarios.
Ley de Coordinación Fiscal
> Establece los mecanismos de coordinación fiscal entre los tres niveles de
gobierno.
> Hace referencia al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, a través del cual
la Federación otorga recursos a Estados y Municipios.
> Fija las bases reales de colaboración administrativa entre las diversas
autoridades fiscales.
Presupuesto de Egresos de la Federación
325
Artículo 115 fracción IV, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos 2000.
376
estado (2000-2011)
Regula anualmente las asignaciones presupuéstales, la ejecución y el control

presupuestario del gasto público, la disciplina presupuestaria y la información y
verificación del ejercicio presupuestal federal.
Las Constituciones Políticas Estatales
Contienen las disposiciones que deben observar los congresos locales y los
Ayuntamientos326. Se refiere a:
> La conformación de la Hacienda Municipal

> La facultad del Congreso Local de revisar y aprobar la Ley de Ingresos y la
Cuenta Pública de los Municipios de su entidad.
> La responsabilidad de los ayuntamientos de elaborar, aprobar, ejecutar,
controlar y evaluar sus presupuestos de egresos anuales, con base en los planes
y programas de desarrollo.
Ley Orgánica Municipal
Define la conformación de la hacienda de los municipios en cada Entidad

Federativa y determina quienes son las autoridades municipales responsables de
su manejo, así como de sus atribuciones.
Código Financiero
Es expedida por el Congreso Local en la cual se incorporan las bases legales en:
• Identificación de las fuentes y conceptos de ingresos propios de cada

municipio.
• Establecimiento de las facultades y obligaciones de las autoridades fiscales
y de los Órganos Administrativos Municipales, responsables de su manejo.
Ley Estatal de Deuda Pública
326
Artículo 125,61 fracción XXXI. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México. IFE,
México 2000.
377
estado (2000-2011)
Determina las bases mediante las cuales los gobiernos municipales podrán
contratar empréstitos, previa autorización del congreso local y procurando el
destino de los créditos hacia el desarrollo de sus comunidades
Ley de Ingresos Municipales
Cada año, los Ayuntamientos deben elaborar su proyecto de Ley de Ingresos y

enviarlo al Congreso local para su revisión y aprobación, cumpliendo con los
plazos fijados por la Constitución local.
Determinan los montos específicos de acuerdo al supuesto de la Ley en que se

encuentre el contribuyente y la base gravable establecidas en la Ley de Hacienda
Municipal. Es decir, establece las cuotas, tasas y tarifas que rigen para cada
concepto de ingresos.
Presupuesto de Egresos Municipales
Lo elabora y aprueba el mismo Ayuntamiento. Permite calcular, programar,

controlar y evaluar el gasto público del Municipio, en función del programa de
gobierno establecido.
3.3.4 Estructura de la Hacienda Municipal, Fuentes de ingresos
La Hacienda Municipal está conformada por:
> Ingresos Municipales;
Recursos financieros que percibe el municipio, a través de su Tesorería, por el

cobro de conceptos estipulados en la Ley de Ingresos o por medio de convenios o
decretos establecidos. Por su origen, los ingresos pueden ser:
a) Ingresos Ordinarios. Se perciben en forma constante y regular durante el año.
b) Ingresos extraordinarios. Se perciben para satisfacer necesidades

imprevistas, emergencias, epidemias, etc.
378
estado (2000-2011)
> Gasto Público;
Son las erogaciones efectuadas por el Gobierno Municipal para el Cumplimiento

de sus objetivos establecidos, Por su orientación el gasto puede ser:
a) Corriente; son las erogaciones destinadas para cubrir el costo directo de la

administración, servicios personales, compra de recursos materiales y servicios,
entre otros.
b) De inversión; recursos destinados para la construcción de obras públicas así
como de bienes adquiridos para su conservación, y los utilizados en inversiones
financieras. Su propósito es impulsar y sostener el desarrollo económico y social.
c) De deuda; Son los recursos destinados al cumplimiento de los compromisos
financieros controlados por el Ayuntamiento, mediante empréstitos.
3.3.4.1 Ingresos Propios
Los ingresos municipales se pueden agrupar de la siguiente manera: Ingresos

Ordinarios se dividen en:327
• Impuestos
• Derechos
• Productos
• Aprovechamientos y,
• Participaciones
Los ingresos extraordinarios, son los ingresos que el Municipio puede obtener de
personas físicas o morales, o de otros niveles gubernamentales. Existen
aportaciones para obra pública y requieren de un convenio entre los beneficiados
y la autoridad, para lo cual llegan a firmarse documentos.
Se puede decir, de manera breve que son los ingresos que percibe el Municipio
327
379
de la reforma del
estado (2000-2011)
frente
e a necesida
ades impre stamos, subsidios.328
evistas: prés
A con
ntinuación se
s presenta
a un cuadro
o en el cuall se muestrra la clasificcación de los
ingres
sos municip
pales de ac
cuerdo al origen
o de s us recursoss, los cuale
es se divide
en
en triibutarios y no tributa
arios, adem
más de allgunas apo
ortaciones Federales y
Estata
ales.
Cua adro No. 3.3

a de Gobernacción329
Secretaría
3.3.4.2 Caracterrísticas de los Impue

estos
Todo impuesto debe

d ser es
stablecido por
p una ley
La cuota del imp

puesto debe
e ser proporcional y eq
quitativa
El pro
oducto del impuesto de
ebe destina
arse a cubr ir gastos pú
úblicos
Se fun
ndamenta en
e la obliga
ación constitucional de
e los habita
antes de la República d
de
contribuir al sos
stenimiento
o de los gastos públicos de la
a Federació
ón, Estado y
Munic
cipio en que
e habitan.
328
Sec
cretaría de Gobernación,
G INAFED, Las Finanzas M
Municipales ccomo se com
mponen y com
mo
Increm scículo 4,2005.
mentarlas. Fas
329
ídem
m, p. 4
380
estado (2000-2011)
El impuesto a la propiedad inmobiliaria, conocido como impuesto predial, es el

gravamen más característico de carácter local.
¿Qué gravan los impuestos municipales?
La propiedad inmobiliaria
Los fraccionamientos y divisiones de la propiedad
La consolidación, traslación y mejora de la propiedad
inmobiliaria
El cambio en el uso y valor de los inmuebles
Tasa adicionales sobre los impuestos a la propiedad
inmobiliaria
Diversiones y espectáculos
Remates no judiciales, loterías, rifas y sorteos
Anuncios, propaganda y publicidad comercial
Vehículos que no consumen gasolina
Posesión y explotación de carros fúnebres
Juegos permitidos.
3.3.4.3 Derechos
La principal diferencia entre los impuestos y derechos radica en que éstos últimos
son la contraprestación establecida por el poder público conforme a la ley, en pago
de un servicio de Derecho Público y/o Privado.
Los rubros más frecuentes de Derechos son los siguientes:
• Por expedición de licencias de funcionamiento para giros

mercantiles e industriales
• Por certificación, legalización, constancias y expedición de
copias de documentos
• Por licencias, registros y refrendos diversos
• Por derechos de uso de suelo
• Por licencias y concesiones diversas en panteones
• Por rastros y servicios conexos diversos
• Por construcción y urbanización
• Por servicios públicos de agua potable, alcantarillado, limpia,
381
estado (2000-2011)
drenaje, alumbrado público y seguridad pública

• Por ocupación de piso en mercados, calles y sitios públicos
• Por cooperación para obra pública
• Por actas de registro civil
Otros rubros de Derechos menos frecuentes:
• Estacionamientos
• Por arrastre de vehículos
• Por registro de placas e inspección de vehículos
• Por almacenaje de vehículos
• Por expedición y reposición de placas diversas
• Por servicios de postes
3.3.4.4 Productos
Generalmente los Municipios obtienen productos derivados de actividades

lucrativas realizadas por los ayuntamientos, no como personas de derechos
públicos, sino como cualquier particular.330
Los productos tienen características fundamentales: Están considerados en la Ley

de Ingresos del Municipio Deben destinarse a cubrir los Gastos Públicos del
Municipio
Los productos más frecuentes son los derivados de:
• La enajenación, renta o explotación de bienes muebles e inmuebles propiedad

del municipio.
• El aprovechamiento de bienes mostrencos (son muebles e inmuebles
abandonados cuyos dueños se ignoran, son susceptibles de remates o venta, de
acuerdo con las disposiciones relativas).
330
Apuntes de la clase del Profesor: Hernández Jiménez, Frailan Saúl, en Política Económica. ENEP
Acatlán México, México 2003.
382
estado (2000-2011)
• La inversión de capitales.
• El arrendamiento de espacios en los mercados y la autorización para ocupar
sitios en la vía pública.
• Los cementerios.
• El rastro municipal.
• La realización de actividades recreativas, como bailes y kermeses.
• La venta de basura.
• El aprovechamiento de bosque municipales.
3.3.4.5 Aprovechamientos
Los aprovechamientos, son los ingresos que percibe el Estado distintos a las
contribuciones, no sean impuestos, derechos o productos:
Los aprovechamientos más frecuentes son:
• Recargos.- sanciones que impone la autoridad municipal a un causante por

falta de pago oportuno de sus impuestos, derechos o aprovechamientos. Los
recargos equivalen a los intereses moratorios por falta de pago oportuno.
• Multas.- Funciones que impone la autoridad por falta o violaciones a las
leyes fiscales, reglamentos y demás disposiciones legales municipales.
• Rezagos.- Sanciones que impone la autoridad municipal cuando el
causante paga sus impuestos, derechos o aprovechamientos fuera del plazo que
le fija la autoridad para cumplir con esas obligaciones fiscales.
• Gastos de cobranzas.- Cantidad que debe cubrir el contribuyente por
concepto de gastos realizados por la autoridad fiscal al cobrarse las contribuciones
respectivas.
• Donaciones, cesiones, herencias, legados.- Las herencias y donaciones al
municipio se deben ajustar a lo establecido en las leyes de ingresos de los
Municipios y en la legislación civil de los estados.
383
estado (2000-2011)
Se define "como la suma de las obligaciones insolubles a cargo del sector público,
derivadas de la celebración de empréstitos tanto internos como externos sobre el
crédito de la Nación."
La Deuda Pública se caracteriza por canalizar los recursos para usos productivos
de aquellas áreas que tienen excedentes financieros hacia aquellas que no las
tienen. Proporciona valores libres de riesgo de gran liquidez, atrayendo así
diferentes tipos de ahorradores por medio de la emisión de instrumentos
financieros gubernamentales diversos. Incrementa la utilización de recursos
productivos mediante mecanismos financieros de ahorro e inversión. Expande la
capacidad productiva con la ampliación del financiamiento en todos los sectores
económicos. Además de manejar la oferta monetaria a través de operaciones de
mercado abierto.
La Deuda Pública representa un instrumento útil en el manejo de la política

monetaria de un país debido a que mediante la política de emisión de deuda
pública el gobierno establece el nivel y la estructura de las tasas de interés,
mientras que a través de las operaciones de mercado abierto, es decir, la compra
y venta de títulos de deuda pública interviene variando el volumen de liquidez
existente en la economía.331
La Deuda Pública se administra a través de un conjunto de operaciones

administrativas de las autoridades públicas con el objeto de mantener adecuadas
condiciones de emisión, conversión y amortización de instrumentos financieros
donde se cumplan los siguientes objetivos.332
• Sostenimiento de una tasa de interés baja.

• Diversificación de los plazos de vencimiento.
• Adecuación de la estructura de vencimiento.
331
ídem.
332
ídem.
384
estado (2000-2011)
La Deuda Pública se clasifica en diferentes tipos:
• Por origen
• Por plazo de amortización
• Por tipo de acreedor externo.
Y la política actual para contraer Deuda Pública se establece de la siguiente

manera:
• Extender la estructura de vencimiento de la deuda pública

• Avanzar en materia de refinanciamiento y evitar en lo futuro
concentraciones de amortizaciones.
• Disminuir el costo de financiamiento del sector público.
• Minimizar la vulnerabilidad del servicio de la deuda pública ante
variaciones en tasas de interés, paridades cambiarias y cambios
repentinos en la composición de las carteras de los inversionistas.
En la actualidad son cuatro las razones por las que el gobierno recurre al
financiamiento vía deuda pública:
a) Situaciones de emergencia (guerras o desastres naturales)

b) Construcción de obras públicas
c) Hacer frente al déficit presupuestal

d) Para pagar deuda (cubrir deuda vieja o pagar el servicio de la misma)
Fundamento legal.
Artículo 73 frac. VIII Constitucional (de las facultades del Congreso)
Ley General de Deuda Pública Art. 1
Ley de Ingresos de la Federación Art. 2
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Art. 4,5 y 31.
385
estado (2000-2011)
El modelo neoliberal de ajuste económico implantado en México a partir de la

década de los ochenta, ha implicado un fuerte proceso de transferencia de
funciones desde la administración pública hacia la iniciativa privada, el
redimensionamiento del sector paraestatal y la reestructuración administrativa de
los gobiernos central y locales.333
Las Transferencias se dividen en generales y específicas.
3.3.6.1 Generales
Las trasferencias generales se denominan también donaciones en bloque o blok

grant y en México reciben el nombre de participaciones.
Las Participaciones son los recursos financieros que proporciona el gobierno

Federal a Estados y Municipios por la injerencia de estos en la recepción de
impuestos federales. Su asignación especial comprende un proceso estadístico
complejo en el que se toman en cuenta variables como el tamaño de población,
concentración económica y niveles de bienestar.
El monto de las participaciones se estima de acuerdo a la capacidad financiera del

Gobierno Federal, las presiones políticas de los gobiernos locales y el nivel de
servicios que el gobierno federal considera razonable para ser proporcionados por
las autoridades locales.334
3.3.6.2 Especificas
Las transferencias específicas corresponden a los recursos federales que se

otorgan a los gobiernos locales para la provisión de bienes y servicios específicos.
Regularmente se contabilizan en el gasto neto devengado del Gobierno Federal
para el desarrollo social y operan sobre la base de corresponsabilidad
333
Sosia, Rigoberto. Hacia un modelo alternativo en el financiamiento y prestación de los servicios
municipales. México, BANOBRAS, 1995.
334
Cuestionario elaborado en la clase de Política Económica, ENEP Acatlán México 2003.
386
de la reforma del
estado (2000-2011)
intergubernamen
ntal para sufragar
s el monto tottal. Los re
ecursos eje
ercidos en el
marco
o del Programa Nacional de Solidaridad o d
del Program
ma de Educcación, Salud
y Alim
mentación son ejemp
plos de tra
ansferenciass específiccas y en las cuales la
Federración aporrta un porce
entaje del monto
m total de la inverssión pactad
da, cubriend
do
es locales.3335
el resto las administracione
3.3.7 Etapas del Proceso de Adminiistración F

Financiera Municipal
Cua adro No. 3.4

Secretaríía de Gobernaación
Existe
en, diversos
s instrumen
ntos institucionales, a través de los cualess el Gobierno
Federral y el Es
statal otorg
gan recurs
sos para a
apoyar la rrealización de obras o
accion
nes que so
on de su co
ompetencia. De esta m
manera los Ayuntamie
entos puede
en
complementar su
us program
mas o proye onales.336
ectos adicio
Por lo
o que existe
en programas como:
o Conven
nios de Desarrollo
D Social (CD
DS): consstituye un acuerdo d
de
colaborración entre
e el Gobierno Federa
al y los Esttados; a tra
avés de esste
conven
nio, se tra
ansfieren recursos para cum
mplir los ccompromisos
derivad
dos de los planes
p y prrogramas d
de desarrollo, donde sse conjunta la
335
ídem
m.
336
Las Finanzas Mu
unicipales com
mo se compon
nen y como In
ncrementarlass. Op. cit. p.7
7.
387
estado (2000-2011)
acción de los tres niveles de gobierno.

o Convenio Único de Desarrollo Municipal (CUDM): es el instrumento que
tiene por finalidad establecer las bases y mecanismos de coordinación
para la realización de acciones y programas entre el Estado y el
Municipio, con el propósito de atender las prioridades municipales, y
contribuir al desarrollo de los Municipios. El convenio contiene acuerdos
sobre la programación y el financiamiento de obras y servicios
o Los programas normales de inversión de las distintas dependencias del
gobierno federal, como son los programas de SEDESOL:
o Progresa.
o Escuela digna.
3.3.8 Acciones para Incrementar los Ingresos Municipales
1. Actualizar las leyes tributarias y sus tarifas.

2. Modernizar el catastro y el registro civil.
3. Aplicar medidas de reciclaje y ahorro de energéticos.
4. Promover las aportaciones de la comunidad en la realización de obras y en
la prestación de servicios públicos.
5. Concesionar la prestación de servicios a particulares.
6. Asociarse con otros municipios para establecer financiamiento externo de
fundaciones o asociaciones de Gobiernos Locales Internacionales.337
337
ídem, p.7-8.
388
estado (2000-2011)
CAPÍTULO 4. Propuesta de política pública en el desarrollo del municipio
4.1 La Distribución Del Poder Hacia El Municipio En El Sistema Autonómico

Español. Comparación con El Mexicano
4.1.1 El municipio español y mexicano. Un estudio comparado
4.1.1.1 Antecedentes histórico-constitucionales de los municipios españoles

y mexicanos
Los antecedentes históricos nos recuerdan que el calpulli fue la organización local
que los indígenas mexicanos tenían y que es lo equivalente al municipio de
nuestros días. Su origen fue de tipo agrario y se trataba de una comunidad en la
que los integrantes tenían los mismos dioses, resolvían internamente sus
problemas económicos cotidianos y reconocían una autoridad comunal que
decidía los problemas fundamentales de orden colectivo.
El primer municipio español en México fue fundado por Hernán Cortés el 22 de

abril de 1519, y se llamó de la Villa Rica de la Vera Cruz y estaba dotado por su
cabildo con el propósito de investir a Cortés de facultades para realizar la
Conquista. Cortés, al crear el primer Ayuntamiento, rompió con la dependencia
que lo unía al gobernador de la isla La Española338. Conforme se fue fortaleciendo
la conquista, el calpulli se vio sustituido por este nuevo sistema de organización
comunitaria.
De la misma manera, la historia del municipio español parte del régimen municipal
romano, el que se aplicó en la Hispania romana a consecuencia de su dominio.
Éste sirvió para que se fortalecieran las autonomías y los municipios, al
establecerse la forma de civitas en la que los ciudadanos eran miembros activos
338
Esquivel y Obregón, Toribio, Apuntes para la historia del derecho de México, México, Robledo,
1948, t. II, p. 27.
389
estado (2000-2011)
de una comunidad política en la que lograban identificarse y gobernaban directa o

indirectamente. Este gobierno era diferente de otras formas de gobierno como el
regnum "reino", donde todo el poder era ejercido por el rey. La forma de gobierno
de civitas creó una fuerte identidad y un espíritu de independencia, situación
similar pasaría en la Nueva España (luego México) con la entrada en vigor de la
Constitución de Cádiz y con la posibilidad de elegir autoridades municipales.
Ya en la época imperial, se va consolidando la estructura político administrativa

del municipio romano en España, concretándose con la concesión de latinidad a
los ciudadanos hispánicos por medio del edicto de Vespasiano en el año 73 y el
otorgamiento de la ciudadanía a todos los habitantes del imperio en el año 212.339
Durante la dominación de los árabes en España, se introdujo la figura de los

alcaldes (caides o alcaldis) que eran representantes o agentes del califa que
gobernaban las ciudades y los pueblos bajo su autoridad. En el siglo XII se
impulsó el poder municipal para crear un verdadero poder nacional frente a las
presunciones autoritarias de la nobleza.
En la Edad Media los fueros municipales340 consignaron los más sustanciales

derechos civiles: de igualdad ante la ley, la inviolabilidad del domicilio, el
sometimiento del vecino a sus propios jueces, la elección por los vecinos de los
magistrados concejiles y su responsabilidad. Después de esta etapa, el poder
municipal sufrirá fuertes reveses hasta llegar a la rebelión de los municipios
españoles encabezada por el Ayuntamiento de Toledo contra la Corona ya aliada
de la nobleza. Este conflicto fue conocido como la guerra de los Comuneros o de
las Comunidades. Los comuneros fueron derrotados por las fuerzas de Carlos V,
en 1521,341 casualmente año en que fue realizada la conquista de México. Es en
339
García Gallo, Alfonso, Manual de historia del derecho español, Madrid, Librería General de
Victoriano Suárez, 1964, pp. 504 y ss.
340
Los fueros municipales son definidos por Pérez Prendes como el conjunto de normas jurídicas
que regulan la vida local y las cargas y derechos de los vecinos y moradores, recogidas en una
redacción o texto único que es dado o recibe la confirmación del rey o señor. Cfr. Pérez Prendes,
José Manuel, Apuntes de historia del derecho español, Madrid, 1964, pp. 348 y ss.
341
Hacemos la aclaración de que, aunque el primer municipio mexicano se fundó en 1519, la
conquista del Imperio Azteca no se logró sino hasta 1521.
390
estado (2000-2011)
este marco histórico en el que el debilitamiento de los municipios y entes locales

españoles influirá en la conformación del municipio mexicano.
4.1.1.2 El municipio en la Constitución de Cádiz. Inicio constitucional común

para España y México
La Constitución de Cádiz se promulgó el 19 de marzo de 1812 en España y el 30

de septiembre del mismo año en México, siendo entonces virrey Francisco Javier
Venegas. Sin embargo, el 4 de mayo de 1814, Fernando VII expidió un decreto
que ordenaba la abrogación de la Constitución. Dicho decreto cobraría vigencia en
México en 1915 y tendría como consecuencia inmediata el restablecimiento del
régimen colonial en la Nueva España. Fue hasta 1920 cuando Fernando VII fue
obligado a restablecer la Constitución, siendo Apodaca virrey, a quien le
corresponde implementar nuevamente la vigencia de la Constitución en el
Virreinato de la Nueva España (México).342
En este contexto y analizando la evolución histórica constitucional del municipio en

España y México, encontramos que la Constitución de Cádiz de 1812 (primera
Constitución española exceptuando Bayona de 1808)343 marca el desarrollo y
cimiento del constitucionalismo de ambos países, y especialmente en lo relativo a
esta institución; sin embargo, consideramos que el constitucionalismo mexicano se
desmarca notable y sustanciosamente del español, en cuanto al régimen
municipal, en la Constitución de Querétaro del 1917 como lo distinguiremos en los
próximos apartados.
La Constitución de Cádiz aborda el tema de los Ayuntamientos en los artículos

309 al 323, de los cuales transcribiremos y comentaremos los que a nuestro juicio
tienen especial relevancia para la vida municipal de ambos países, los cuales
compartían el mismo destino político en el momento de la expedición de la
Constitución gaditana:
De los Ayuntamientos. "Artículo 309. Para el gobierno interior de los pueblos habrá
342
Rendón Huerta Barrera, Teresita, Derecho municipal, México, Porrúa, 1998. pp. 106-108.
343
Tena Ramírez, Felipe, óp. cit., nota 100, pp. 95-99.
391
estado (2000-2011)
Ayuntamientos, compuestos del alcalde o alcaldes, los regidores y el procurador

síndico, y presididos por el jefe político,344 donde lo hubiere, y en su defecto por el
alcalde o el primer nombrado entre éstos, si hubiere dos".
Como observamos, se lleva al texto constitucional la figura de los Ayuntamientos y

se instituye el vocablo "gobierno interior" que tiene por sí mismo un gran peso en
lo político ya que da capacidad de autogobierno a los pueblos, significado distinto
a la expresión "administrar", que consiste básicamente en la administración de
ciertos servicios que las leyes le otorgaba que prestasen, con lo que al menos en
el texto constitucional de 1812 el municipio cobraría una especial importancia en la
conformación del Estado.
Artículo 312. Los alcaldes, regidores y procuradores síndicos se nombrarán por

elección en los pueblos, cesando los regidores y demás que sirvan oficios
perpetuos en los Ayuntamientos, cualquiera que sea su título y denominación.
Artículo 314. Los electores nombrarán en el mismo [diciembre] a pluralidad

absoluta de votos el alcalde o alcaldes, regidores y procurador o procuradores
síndicos, para que entren a ejercer sus cargos el primero de enero del siguiente
año.
Artículo 315. Los alcaldes se mudarán todos los años, los regidores por mitad
cada año, y lo mismo los procuradores síndicos donde haya dos; si hubiere sólo
uno, se mudará todos los años.
Artículo 316. El que hubiere ejercido cualquiera de estos cargos, no podrá volver a
ser elegido para ninguno de ellos sin que pasen por lo menos dos años, donde el
vecindario lo permita.
344
En contra de la figura de los jefes políticos establecidos en el proyecto se encontraron posturas
como la del diputado Castillo que manifestó: "Si las Cortes representan a la nación, los cabildos
representan a un pueblo determinado: conque si se teme que el rey o sus ministros influyan en las
Cortes, siendo éste un cuerpo tan numeroso, con cuánta más razón hemos de temer que los jefes
de las provincias, que representan parte del poder ejecutivo, hayan de influir poderosamente en
los ayuntamientos". Diario de Debates, sesión del 10 de enero de 1812, Madrid, Imprenta de J. A.
García, p. 2590. Posteriormente, estas palabras proféticas se recrearon en la realidad política
mexicana, sobre todo durante la etapa de la dictadura de Porfirio Díaz.
392
estado (2000-2011)
Artículo 318. No podrá ser alcalde, regidor ni procurador síndico ningún empleado
público de nombramiento del Rey, que esté en ejercicio, no entendiéndose
comprendidos en esta regla los que sirvan en las milicias nacionales.
Los artículos anteriores se encuentra el espíritu democrático de esta Constitución,

al establecer la elegibilidad de sus miembros y la durabilidad de sus cargos; ya
que no se permitía la reelección inmediata345 (como todavía sucede en la
actualidad en los municipios mexicanos), sino tras haber pasado dos años para
ocupar estos cargos; también se suprimen las regidurías perpetuas por considerar
que este tipo de encargos fomentaba los cacicazgos locales. Además, establece
los requisitos para ocupar dichos cargos que fueron los siguientes: ser ciudadano
y mayor de veinticinco años, existiendo incompatibilidad con otros cargos públicos
a excepción de las milicias nacionales (como todavía sucede en la actualidad en
los municipios mexicanos).
El atributo democrático que la Constitución establece e introduce por medio de

elecciones en los Ayuntamientos, tuvo grandes consecuencias para el futuro de la
independencia mexicana y para las instituciones municipales, como sostiene
Antonio Armiño,346 quien comenta (refiriéndose a México) que el binomio tierra-
soberanía nace con la Constitución de Cádiz y sienta las bases del municipio
mexicano. Armiño sostiene que, el factor y elemento catalizador del sentimiento de
autonomía municipal entre los mexicanos fue la posibilidad de elegir
democráticamente los Ayuntamientos en los pueblos, derecho consagrado en la
Constitución de 1812.347
345
Al respecto de las elecciones, Fernández Segado comenta que el sistema electoral recordaba al
existente para las elecciones de los diputados, ya que los ciudadanos de cada pueblo, en
diciembre de todos los años, debían elegir, proporcionalmente a su número, un determinado
número de electores que, a su vez, habían de proceder a nombrar en el mismo mes y por mayoría
absoluta de votos el alcalde, los regidores, y los procuradores síndicos, los cuales entraban a
ejercer sus cargos él lo. de enero del año siguiente al de la elección. Cfr. Fernández Segado,
Francisco, Las constituciones históricas españolas, Madrid, Civitas, 1986, p. 111.
346
Armiño, Antonio, "Voto, tierra, soberanía. Cádiz y los orígenes del municipalismo mexicano",
Revoluciones hispánicas, Madrid, Guerra-Complutense, 1994, p. 270.
347
No olvidemos que desde el Cabildo de la Ciudad de México se iniciaron los primeros brotes
independentistas y de soberanía, cuando desde éste se declaró insubsistente la abdicación de
Carlos IV y Fernando VII, obligada por Napoleón, exponiendo el "acta del ayuntamiento de la
393
estado (2000-2011)
Artículo 319. Todos los empleos municipales referidos serán carga concejil, de que
nadie podrá excusarse sin causa legal.
Artículo 320. Habrá un secretario en todo Ayuntamiento, elegido por éste a

pluralidad absoluta de votos y dotado de los fondos del común.
Artículo 323. Los Ayuntamientos desempeñarán todos estos encargos bajo la

inspección de la diputación provincial, a quien rendirán cuenta justificada cada año
de los caudales públicos que hayan recaudado he invertido.
La figura del Secretario del Ayuntamiento se establece en los artículos anteriores,

y lo que más nos llama la atención es que en el artículo 321 de esta Constitución
sí existe un catálogo de competencias para el Ayuntamiento, dentro de las que
destacan la policía, la administración de su hacienda, la recaudación de
contribuciones y la formación de ordenanzas municipales, si bien estas últimas
tenían que ser aprobadas por las Cortes.348
Si bien los municipios tenían sus competencias bien definidas constitucionalmente,

no gozaban de una plena autonomía pues en su artículo 323 se establece que los
Ayuntamientos desempeñarían todos estos encargos bajo la inspección de la
Diputación Provincial, a quien rendirán cuenta justificada cada año de los caudales
públicos que hayan recaudado he invertido. La Diputación Provincial tenía el
gobierno político de las provincias, el cual estaba encabezado por el jefe superior,
Ciudad de México", que desconoce todo funcionario que viniere nombrado por España, y pide al
virrey Iturrigaray que gobierne por comisión que el ayuntamiento le otorga y en representación del
Virreinato. Este intento independentista en nombre de Fernando VII fue frustrado por un grupo de
españoles encabezados por el hacendado Gabriel Yelmo, quien detuvo al virrey Iturrigaray y a los
dirigentes criollos promotores de la emancipación. Cfr. Rendón Huerta, Teresita, óp. cit., nota 49,
p. 105.
348
En la sesión del 14 de enero de 1812, los diputados Larrazábal, Ávila y Castillo presentaron un
escrito, manifestando que "por nuestras leyes corresponde a los ayuntamientos tener todo el
gobierno económico de las provincias". Sin embargo, con el tiempo "vemos que los ayuntamientos
se han venido reduciendo a ser simples pedidores que nada determinan, sino que en todo obran
por representaciones o consultas a los gobernadores", por lo que propusieron los siguientes
artículos constitucionales: "Que sus funciones, a más de las expresadas en el artículo 319, sean
las que por las leyes les están designadas, y no se reservan a la diputación provincial". La
segunda propuesta consistía en "que el jefe político no perturbe a los regidores en los acuerdos de
sus cabildos, dejándolos votar con libertad" y la tercera propuesta establecía "Que cuando presida
los cabildos [refriéndose al jefe político], no tenga voto sino para dirimir en discordia". Diario de
Debates, sesión del 14 de enero de 1812, Madrid, Imprenta de J. A. García, p. 262.
394
estado (2000-2011)
nombrado por el rey y encargado de presidir la Diputación, integrada por un

intendente y por siete miembros electivos cuya competencia primordial era vigilar
a los Ayuntamientos.
Pese a lo anterior y de la poca vigencia de la Constitución gaditana en la Nueva

España, debemos de admitir que ésta marcó la realidad social y política del
México independiente, sentando las bases y antecedentes del federalismo
mexicano con todas sus particularidades y elementos propios, así como también la
de los municipios de la Federación mexicana.349
4.1.1.3 El tratamiento constitucional del municipio español hasta la

Después de La Constitución de Cádiz, las leyes que se han referido al municipio

son las siguientes:
La ley del 3 de febrero de 1823 "para el gobierno económico y político de las

provincias", la que fue de corte centralista, sometiendo a los municipios y las
provincias y considerándolas como creaciones artificiales de la ley.350
La Constitución progresista de 1837351 establece en los artículos 69, 70, 71 el

régimen local, pero a diferencia de la Constitución de Cádiz no desarrolla un
catálogo de competencias y, en cuanto a los Ayuntamientos, los aborda de
manera muy superficial y remite a las leyes su organización. El artículo 70
manifestaba lo siguiente: "Para el gobierno interior de los pueblos habrá
ayuntamientos, nombrados por los vecinos a quienes la ley conceda este
349
Para Posada, la Constitución de Cádiz caracterizó al municipio, con los siguientes rasgos
distintivos: i) el reconocimiento, como un hecho, de la existencia de núcleos locales a los que dio
una expresión legal y una ordenación uniforme; 2) la formación de la provincia como una
circunscripción dependiente del Estado, siguiendo el criterio francés de departamento; 3) el
establecimiento de una base de electores para la constitución de corporaciones locales; 4) la
organización del instrumento de gobierno, mediante el engranaje, de todas las instituciones locales
en una jerarquía mecánica, según un sistema de subordinación que contiene el germen de una
futura estructura administrativa centralizada, uniforme y simétrica. Cfr. Posada, Adolfo, Evolución
legislativa del régimen local, Madrid, Instituto de Estudios de la Administración Local, 1982, p. 107.
350
García Escudero Márquez y Penda García, El nuevo régimen local español, Madrid, Praxis,
1985, p. 68.
351
Entrena Cuesta, Rafael, Comentarios a la Constitución, comentarios dirigidos por Fernando
Garrido Falla, Madrid, Civitas, 1980, t. III, p. 1481.
395
estado (2000-2011)
derecho". Artículo 71: "La ley determinará la organización y funciones de las

Diputaciones Provinciales y los Ayuntamientos".
En la Constitución moderada de 1845352 se eleva a rango constitucional la tutela

estatal sobre los municipios y provincias, al establecer en su artículo 74 que la ley
determinará la intervención que hayan de tener los delegados de gobierno en los
entes municipales. Con la Constitución de 1845 entraremos en un oscurantismo
en cuanto a facultades de los entes locales, tanto en lo administrativo como en lo
político, ya que el alcalde pierde su carácter democrático al ser nombrado por el
rey en todas las capitales de provincia y en los pueblos cabeza de partido judicial
con población superior a dos mil vecinos. Así, también el rey se reservaba la
facultad de nombrar alcalde-regidor, donde él determinara oportuno, con la
peculiaridad de que la duración de este cargo era ilimitada, y el jefe político tenía
la facultad de suspender al alcalde o a los concejales dando cuenta inmediata al
gobierno.
En este periodo, las competencias locales se ven restringidas y no existe

nuevamente un catálogo de asuntos de interés para los municipios. Los
Ayuntamientos no podían deliberar sobre asuntos no incluidos específicamente en
la ley ni tratar sobre asuntos políticos, y la democracia se encontraba
monopolizada por el capital, ya que sólo se permitía votar y ser votados a los
grandes contribuyentes. Con esto, la vida local estaba nulificada a entes
meramente administrativos.
La Constitución de 1869, en su artículo 99, remite a la regulación secundaria la

organización y facultades de los entes locales. Sin embargo, se le plasmaron los
siguientes principios distintivos a los que se ajustaron las leyes municipales y
provinciales del 20 de agosto de 1870353, los que ya se habían venido encauzando
por Sagasta desde el Ministerio de Gobernación. El primer principio sienta las
bases de un régimen descentralizado, el segundo y tercero reconocen un régimen
de amplia publicidad en lo relativo a sus sesiones y acuerdos, el cuarto establece
352
Rivero Ysern, José Luis, Manual de derecho local, 3a. ed., Madrid, Civitas, 1997, p. 28.
353
Fernández Segado, Francisco, óp. cit., nota 290, p. 320.
396
estado (2000-2011)
la intervención y fiscalización del rey o de las Cortes. Y por último, el quinto

principio trató de coordinar las facultades impositivas locales y estatales, con la
finalidad de evitar la doble tributación así como la evasión de la misma. Éstos
fueron los principios que dieron origen a la ley de 1870, que además le devuelve el
carácter democrático para la elección a los cargos locales por sufragio.
Por su parte, la Constitución de 1876 regula en sus artículos 82 y 83 lo relativo a

las Diputaciones y Ayuntamientos, y da lugar a una nueva legislación en materia
local, plasmada en la ley del 2 de octubre de 1877,354 la que tendrá una vigencia
más larga, hasta el estatuto municipal y provincial de 1924 y 1925, obra de Calvo
Sotelo. En esta fase constitucional hallamos que se le reconoce la personalidad
jurídica al Ayuntamiento, se limita a los municipios y las Diputaciones a ejercer
sólo aquellas funciones que las leyes les encomienden; asimismo, introduce una
cláusula general relativa a la defensa de los intereses locales y volvemos a
encontrar un debilitamiento del municipio, una falta de catálogo que se pueda
exigir, pero sobre todo, un mecanismo para protegerlo. Permanece la tutela del
Estado sobre la entidad municipal y sus ordenanzas estarán condicionadas a la
aprobación del gobernador y de la Diputación, y en caso de no conseguirla, el
Ayuntamiento podría pedir que se someta a la competencia del gobierno, previa
autorización del Consejo de Estado.
Por otro lado, las Diputaciones eran presididas por el gobernador, el cual se
encontraba facultado para suspender sus acuerdos, y están sujetas a los clásicos
medios de control, incluyendo el recurso de alzada ante el Ministerio de
Gobernación o ante el propio Consejo de Ministros.
Durante el siglo XX, a los entes locales se les trata de reponer su autonomía
mediante el estatuto municipal que es aprobado por el Real Decreto del 8 de
marzo de 1925, suprimiendo el sistema de alzadas. En este momento
encontramos el triunfo de la autonomía municipal y su concepción natural, que
354
Carrasco Cañáis, Carlos, "El municipio en la administración española del siglo XIX," Revista de
Estudios de la Vida Local, núm. 173, 1972, p. 95.
397
estado (2000-2011)
nunca más saldrá de los textos legales355, ya que se le da una horizontalidad al

municipio frente a las otras administraciones y se convierte la provincia en entidad
local con fines propios y definidos; además, se introduce un recurso ante el
Tribunal Supremo contra los actos del Estado que invadieran la esfera municipal.
Además aparece el principio de subsidiariedad al resolver la provincia todos

aquellos asuntos que el municipio no pueda atender. La Presidencia de la
Diputación queda desvinculada del gobernador civil, y la Provincia tiene desde
este momento una serie de competencias, pero también de obligaciones en
materia de sanidad y beneficencia, y también se mencionan mecanismos de tutela
para la Diputación similares a los de los municipios.356
Por otro lado, la Constitución del 9 de diciembre de 1931 (Constitución

Republicana) en lo relacionado a regulación del régimen local le da un peso
especial a los municipios, ya que éstos son considerados como entidad básica en
la organización territorial del Estado (similitud con la configuración del municipio
mexicano dentro del Estado mexicano en la Constitución de 1917).
El artículo 1º. de esta Constitución establece el Estado integral, compatible con el

principio de autonomía de los municipios y las regiones, en el artículo 9o. se
proclama la autonomía municipal, asimismo, establece la elegibilidad de los
Ayuntamientos por sufragio universal y de los alcaldes por los concejales o
directamente por el pueblo, situación también similar a la que se registraba en
México durante este periodo, ya que también los presidentes municipales357
355
Gallego Anabitarte, Alfredo, "Notas histórico-jurídicas sobre régimen local español", Revista de
Estudios de la Vida Local, núm. 166, 1970, p. 266.
356
Los estatutos municipal y provincial de Calvo Sotelo abre una nueva etapa al régimen local, ya
que se reconoce al municipio como una entidad natural anterior al Estado y con un ámbito de
competencias propias. Así también, en el ámbito de la materia electoral otorga a la mujer —cabeza
de familia— el acceso al voto y aparece la figura del referéndum; sin embargo, desde el punto de
vista de la representatividad democrática en la organización municipal resulta cuestionable, pues
se instauran el sistema de representación mixto dos terceras partes por elección popular y una
tercera parte por corporaciones y asociaciones, independientemente de las bondades o
deficiencias del estatuto. En la realidad, su operatividad política fue sólo una formula teórica, dado
el contexto autoritario en el que se tuvo que desenvolver. Cfr. Rivero Ysern, José Luis, óp. Cit. nota
297, pp. 31 y 32.
357
En México, el nombre legal con el que se conoce a los alcaldes es el de presidente municipal
(artículo 115 constitucional).
398
estado (2000-2011)
mexicanos eran elegidos democráticamente.
Más tarde existió, en la regulación de los entes locales del 10 de julio de 1935 y su
texto articulado de octubre del mismo año, un mecanismo de democracia directa,
ejercido mediante el referéndum que podían pedir dos tercios de los concejales o
el 20% de los electores para rechazar un acuerdo municipal, y también para
determinadas enajenaciones de tierra y otorgamiento de algunas concesiones, e
incluso podía haber un tipo de revocación de mandato como medio de destitución
del alcalde, por conducto de un mecanismo popular similar al referéndum.
Esta constitución y las leyes emanadas de la misma, vieron perdida su vigencia

con la Guerra Civil, la caída de la República y la instauración del régimen
franquista. Así empieza una nueva etapa en los entes municipales, regresando las
prácticas autoritarias y el carácter centralista de la administración, siendo el punto
de partida la Ley de Bases de 17 de julio de 1945, desarrollada por la Ley de 16
de diciembre de 1950. Las bases fueron modificadas por la ley del 18 de diciembre
de 1953, aprobándose el texto articulado y refundido de las bases de 1945 y 1953
por decreto de 24 de junio de 1955.358
Por su parte, la Ley Orgánica del Estado de 1967, en su título VIII, incluía a la
administración local en el artículo 45, que estableció:
Los municipios son entidades naturales y constituyen estructuras básicas de la

comunidad nacional, agrupándose territorialmente en provincias. La provincia es
circunscripción determinada por la agrupación de municipios, a la vez que división
territorial de la administración del Estado. También podrán establecerse divisiones
territoriales distintas de las provincias.
358
Mediante este texto se configura a la administración local como una pieza más del sistema
autoritario del franquismo, pues durante su vigencia los entes locales contaban con nula
autonomía, sufrían invasión de sus competencias por parte del Estado sin que tuvieran la
posibilidad de una defensa jurídica efectiva de éstas por parte del municipio, el Estado ejercía una
férrea tutela técnica, se designaba desde la administración central al alcalde y presidente de la
diputación provincial; la entidad local también tenía insuficiencia económica lo que, aunado a lo
anterior, ocasionaba que las administraciones locales fueran instrumentos de control del Estado.
Cfr. Sosa Wagner, Francisco, Manual de derecho local, Pamplona, Aranzandi, 2000, p. 40.
399
estado (2000-2011)
En esta etapa encontramos un retroceso en cuanto a la autonomía local, ya que

se reactivan muchos de los controles que ya hemos analizado utilizados en el siglo
XIX. La dictadura franquista vuelve a centralizar y a limitar la autonomía del
municipio, se establece que cuando la ley no confiera competencias actuarían
tanto los municipios como las provincias bajo la dirección administrativa del
Ministerio de Gobernación.
Los alcaldes de las provincias y municipios de más de diez mil habitantes fueron
nombrados y cesados por el ministro de gobernación, y en los demás municipios
se nombraron por el gobernador civil. Las elecciones de concejales se realizaban
por un sistema de tipo corporativo, un tercio de los concejales eran elegidos por
los vecinos, cabezas de familia, otro tercio por los organismos sindicales que
radicaran en el municipio, y el restante por los consejeros anteriores, que tendrían
que escoger entre los miembros de las entidades económicas, culturales y
profesionales o entre los vecinos reconocidos por su prestigio.359
Durante esta etapa se fortalece la figura del alcalde, pues pasa a ser el presidente
del Ayuntamiento, jefe de la administración y delegado del gobierno en el ámbito
municipal (la primera es característica similar a las funciones de los presidentes
municipales mexicanos actuales). Todo lo anterior en detrimento del cuerpo
concejil y como producto de que el gobierno central quería tener un mayor control
en las comunidades, existiendo gran discrecionalidad por parte del gobierno en la
suspensión de acuerdos.
Los presidentes de las corporaciones locales debían suspender la ejecución de los

acuerdos cuando recaían en asuntos que no fueran de su competencia, cuando
359
Para el profesor Parejo Alfonso, los lineamientos de la legislación franquista eran los
siguientes: a) la consideración de los municipios como entidades naturales; b) la inexistencia de
pronunciamiento expreso o diseño concreto de autonomía municipal; c) el conferimiento del gobierno
y administración de los municipios al alcalde y el Ayuntamiento, cada uno con atribuciones propias;
d) la uniformidad de la organización y el régimen jurídico de los municipios; é) la estricta sujeción de
la administración local al poder central, especialmente el efectivo control que supone la
dependencia política del alcalde a través del Ministerio de la Gobernación. Como conclusión de lo
anterior, Parejo Alfonso advierte que, durante esta etapa, los municipios estaban caracterizados por
las notas de uniformidad, centralismo, subordinación al poder central y del vaciamiento en la práctica
de la esfera de acción municipal. Cfr. Parejo Alfonso, Luciano, Derecho básico de la administración
local, Ariel, 1988, pp. 50 y 51.
400
estado (2000-2011)
constituyeran delito o cuando fueran contrarios al orden público y constituyeran

infracción manifiesta de las leyes. La suspensión se ponía en conocimiento del
gobernador civil para que ratificara o desechara dicha resolución que era
revocable en alzada ante el Ministerio de Gobernación y la decisión ministerial, a
su vez, en vía contencioso administrativa. Así también, el Consejo de Ministros, a
propuesta del Ministerio de Gobernación, podía disolver municipios y diputaciones
cuando a su juicio la gestión de estos últimos fuese gravemente dañosa para los
intereses generales, con lo cual los municipios y sus autoridades estaban
políticamente controlados desde el poder central.
En este mismo periodo histórico del franquismo, en México no se vivía en una

dictadura formal; sin embargo, en la praxis política, la presencia de un partido
hegemónico logró mantener centralizado y controlado el poder, así como las
facultades y competencias que formalmente tenía el municipio, y que de facto eran
controladas por el gobernador del estado o por el presidente de la República, con
medios de control, sobre todo, de carácter político360.
4.1.1.4 El tratamiento constitucional del municipio mexicano antes de la

En México, durante la etapa de dominación española, los municipios tuvieron

tendencia aristocratizante, y los cargos edilicios recayeron en las familias nobles o
en personas con gran capacidad económica. Durante un tiempo, las regidurías
fueron de carácter hereditario, y aunque la Corona decidió que los Ayuntamientos
de indígenas se confiaran a las autoridades indígenas, con el tiempo recibieron el
acecho y la intromisión de las encomiendas y la minimización de su existencia por
las autoridades coloniales superiores.361
En el constitucionalismo del México independiente encontramos que su primera

Constitución formal es la de 1824,362 aunque existieron otras que no llegaron a
360
El tratamiento constitucional del municipio mexicano antes de la Constitución de 1917
361
Constituciones, México, H. Cámara de Diputados LV Legislatura, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas-UNAM, 1994, t. XXI, p. 133.
362
Esta Constitución fue aprobada el 3 de octubre de 1824 con el título de Constitución Federal de
401
estado (2000-2011)
tener vigencia, quedando solamente como proclamas o declaraciones que,

aunque llegaron a tener influencia en algunos textos constitucionales, no son
consideradas como tales. En esta primera Constitución de corte republicano, el
tema de los municipios fue remitido a las legislaturas de los Estados cuando en su
artículo 161 establece que las legislaturas de los Estados tendrán la obligación de
organizar su gobierno y administración interior, sin oponerse a esta Constitución ni
al acta constitutiva. En esta primera Constitución la preocupación se concentraba
en definir su forma de gobierno, la independencia de España, la religión oficial, su
territorio, el que enuncia en el artículo 4o., pero tan sólo para enumerar los
estados integrantes de la República.
Como esta Constitución remitió la regulación municipal a las legislaturas de los

Estados analizaremos, a modo de ejemplo, cómo abordó el tema municipal el
proyecto de Decreto Orgánico Provisorio para el arreglo del gobierno interior del
Estado Libre, Independiente y Soberano de México (estado integrante de la
Federación mexicana), presentado al Congreso Constituyente del mismo Estado,
donde el artículo 65 abordó el tema de los Ayuntamientos de la siguiente manera:
"Los Ayuntamientos se arreglarán por ahora a las leyes, decretos y órdenes
prescritas para su gobierno político-económico y desempeño de sus atribuciones;
entendiéndose con los Prefectos en los casos y en los términos que lo hacían
anteriormente con los jefes políticos y Diputaciones Provinciales."
Vemos entonces, que el Ayuntamiento carecía de autonomía y se encontraba

supeditado a los otros niveles de gobierno, incluso en la exposición de motivos se
expresa textualmente: "Los jefes políticos, deben sobre vigilar en los actos todos
de los Ayuntamientos del distrito, los cuales en el ejercicio de sus funciones, han
de proceder siempre bajo la inspección del prefecto".363
La Constitución de 1836,364 que es de tipo centralista, en su artículo 22 menciona
los Estados Unidos Mexicanos, y tiene una gran influencia de la Constitución de los Estados
Unidos de Norteamérica.
363
Briceño Senosiain (comp.), Obras completas de José María Luis Mora, t. 2: Obra política,
México, Instituto Mora, Consejo Nacional para la Cultura y las Artes, 1994, pp. 30-51.
364
Esta Constitución fue terminada el 6 de diciembre de 1836, se aprobó la minuta el 21 y se
402
estado (2000-2011)
la instalación de Ayuntamientos en las capitales de los departamentos. Asimismo,

el artículo 23 establece el carácter democrático de los Ayuntamientos y remite a la
ley su forma de elección y también este artículo limita el número de alcaldes,
regidores y síndicos a los que se tendrán que sujetar las juntas departamentales.
Por otro lado, el artículo 24 fija los requisitos para ser individuo del Ayuntamiento,
y el artículo 25 establece las competencias del municipio, las que consistían en las
siguientes funciones: la policía de salubridad y comodidad; el cuidado de las
cárceles, de los hospitales y casas de beneficencia que no sean de fundación
particular; de las escuelas de primera enseñanza que se paguen de los fondos del
común; de la construcción y reparación de puentes, calzadas y caminos; de la
recaudación e inversión de sus recursos, la promoción y el adelantamiento de la
agricultura, industria y comercio; el auxilio a los alcaldes en la conservación de la
tranquilidad y el orden público en su vecindario. Todas las competencias
anteriores, debían realizarse con absoluta sujeción a las leyes y reglamentos,
siendo los alcaldes meros conciliadores que cooperaban para realizar algunas
diligencias de carácter judicial, en situaciones urgentes, pero siempre bajo
supervisión del prefecto.365
La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857366 no tiene un

capítulo o artículos donde se refiera directamente al municipio, sólo lo aborda en
artículos paralelos, como en el relativo a las obligaciones de los mexicanos, como
en su artículo 31, que establece que es una obligación de los ciudadanos el
contribuir a los gastos públicos de la Federación del estado y del municipio, así
también la obligación de inscribirse en el padrón de la municipalidad y la elección
de las autoridades municipales del distrito y territorios federales, por lo que no
entregó al gobierno el 30 de diciembre. Se dividió en siete estatutos, por lo que se le conoce como
la Constitución de las Siete Leyes.
365
Tena Ramírez, Felipe, óp. cit., nota 100, pp. 239-244.
366
Esta Constitución es de corte clásico liberal, se promulgó el 5 de febrero de 1857. Fue realizada
por la que ha sido llamada la "generación de la reforma", integrada por hombres como el potosino
Ponciano Arriaga. Sus principios vertebrales son los siguientes: los derechos del hombre, la
soberanía, el sistema unicameral, el juicio de amparo, el Estado federal, el gobierno republicano y
democrático, el sistema de responsabilidades de los servidores públicos, el juicio político, así como
las reglas para deslindar la autonomía de los Estados de la Federación. Cfr. Fix-Zamudio, Héctor y
Carmona Valencia, Salvador, óp. cit., nota 136, pp. 88 y 89.
403
estado (2000-2011)
existe regulación orgánica constitucional referida al gobierno local.
Durante la intervención francesa, consecuencia del Segundo Imperio Mexicano

encabezado por Maximiliano de Habsburgo, se emitió un Estatuto Provisional de
Gobierno367 en el que el tema de la municipalidad es abordado en los artículos 36
al 44, dentro de los que destaca que cada población tendrá una administración
municipal propia y proporcional al número de habitantes. Los alcaldes no eran
elegidos democráticamente, sino que eran nombrados por el prefecto con la
aprobación del soberano, y sólo el alcalde de la capital era elegido directamente
por el emperador. Los alcaldes tenían definidas sus competencias en este
estatuto, dentro de las cuales se encuentran el presidir el Ayuntamiento, publicar y
ejecutar las leyes, representar jurídicamente al municipio y demás atribuciones
que determine la ley. También se establece la figura del Consejo del municipio,
cuyos miembros si eran elegidos por sufragio universal.
Asimismo, en los municipios donde la población excediera de veinticinco mil

habitantes se nombraría un teniente o más, así como en donde el gobierno
considerara conveniente, se nombrará un letrado que aconsejará al alcalde. En
esta reforma, aunque no gozan todavía de autonomía, observamos que ya se
hace referencia a ellos en el estatuto y no se remite a ordenamientos secundarios;
además, la introducción de un asesor llamado letrado viene a ser el embrión de lo
que puede ser el servicio civil de carrera municipal, el cual hasta la fecha no
funciona en la mayor parte de los municipios mexicanos.
En la dictadura del general Porfirio Díaz se establecieron administraciones

superiores sobre los Ayuntamientos, que fueron llamadas partidos, distritos,
prefecturas o cantón,368 lo que limitó fuertemente la libertad municipal,
consecuencia que repercutirá en los movimientos revolucionarios de 1910, y sobre
367
Este estatuto fue dado el 10 de abril de 1865 durante el Segundo Imperio mexicano.
368
Los prefectos fueron establecidos desde la Constitución centralista de 1836, instituidos en ésta
en el artículo 17 de la ley VI; los prefectos eran agentes del gobierno central del Estado y no
obedecían otras órdenes que las del gobernador. Los medios que empleaban para conservar la
paz y el orden eran crueles e inconstitucionales, situación que limitó una verdadera libertad
administrativa y de gobierno a los municipios.
404
estado (2000-2011)
todo en la creación del artículo 115 en la Constitución de 1917. El centralismo que

vivieron los municipios mexicanos, así como el duro control implantado por las
autoridades del centro, fueron similares a las que vivieron las regiones españolas;
por eso, una de las banderas reivindicativas y caldo de cultivo en la Constitución
española y mexicana fue la autonomía y autogobierno a las regiones, en el caso
de la española, mientras que en el caso de la mexicana fue el municipio libre.369
4.1.2 Técnicas de delimitación de competencias hacia los municipios
4.1.2.1 El principio de generalidad y el principio de especialidad en las

Constituciones como técnica de delimitación de competencias y nuestra
propuesta (principio mixto)
Al estudiar las técnicas de delimitación de competencias que han inspirado a las

Constituciones para definir y delimitar el haz de competencias de los municipios
dentro de la configuración estatal. Éstas son los siguientes: la técnica de la
cláusula general (principio de generalidad) y la conocida como la técnica de lista
enumerativa (principio de especialidad).
La técnica de la cláusula general (principio de generalidad), identifica el ámbito de

competencia local, con la esfera de los asuntos locales, es decir, todo lo que sea
de interés del municipio se considera de competencia municipal. Este principio fue
desarrollado en Francia y en los países de influencia napoleónica e inspirado en el
pouvoir municipal.
Este procedimiento de definición de competencias es la que ha servido de

inspiración a la Constitución española de 1978, ya que remite a una situación de
generalidad y de adaptación a la realidad histórica, política, económica y social a
cierta institución, como es en nuestro caso el municipio.
La técnica de lista enumerativa (principio de especialidad) se concreta en

reconocer una serie tasada de competencias específicas, quedando fuera del
alcance toda intervención de los municipios fuera de esa lista. Éste es el sistema
369
El tema del municipio en la Constitución de 1917 ya fue analizado en el marco de comparación
de esta investigación durante el capítulo segundo.
405
estado (2000-2011)
desarrollado en los países de influencia anglosajona.370
Dentro de estas dos técnicas, alcanzamos a diferenciar la técnica de la cláusula

general (principio general) que es aplicada y utilizada en la Constitución Española,
a diferencia de la que utiliza la Constitución Mexicana, que toma como influencia la
técnica de lista enumerativa (principio de especialidad).
Es de mayor garantía para el municipio, el establecimiento de un sistema mixto

entre estas dos técnicas, cuya función sea conjugar la visión de una cláusula
general con la que se puedan actualizar las funciones municipales, dependiendo
del espacio histórico, sociológico, económico y político, pero siempre limitado por
un sistema enunciativo de atribuciones y competencias, que alcance un
aseguramiento de la configuración elemental de la institución, para que pueda
lograr el objetivo constitucional para la que fue reconocida. La función primordial
de la lista enumerativa será asegurar un haz de atribuciones que no puedan
encontrarse al alcance del legislador ordinario y que puedan servir como garantía
de los municipios frente al legislador.
4.1.2.2 El principio de "intereses exclusivos" y el principio de "asuntos de

carácter local"
Es preciso definir cuál es el haz de competencias de los municipios españoles,

para contrastarlo con el mexicano, pero sobre todo, para saber qué podremos
proteger con los mecanismos constitucionales de defensa de la autonomía,
cuando ésta se le vulnere.
Otra forma utilizada para deslindar las competencias derivadas de la autonomía

local en el constitucionalismo español puede ser el principio de intereses
exclusivos de los municipios (también llamado de intereses respectivos por el
TC)371 así como el principio de asuntos de carácter municipal o local.
370
Fanlo Loras, Antonio, Fundamentos constitucionales de la autonomía local, Madrid, Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, 1990, pp. 291 y ss.
371
Tribunal Supremo, en repetidas ocasiones, ha utilizado el criterio del interés respectivo para una
definición positiva de la autonomía local, que implica un derecho de la comunidad local a la
406
estado (2000-2011)
En España, los encargados de definir y delimitar las competencias de los

municipios españoles son los legisladores ordinarios, los que para su definición
tendrán que acudir a principios establecidos en la Constitución, y además a los
principios antes citados. A este respecto el TC español372 ha fijado la siguiente
postura:
Esta polémica resulta, en cierto sentido superflua, en cuando ignora la muy difusa
función que un concepto indeterminado o abierto, como el de los intereses
respectivos, juega en las consideraciones de lege ferenda y en la interpretación de
lege data. Como otros tantos conceptos de la misma naturaleza en nuestro texto
constitucional, el de los intereses respectivos de las comunidades autónomas, el
de los municipios o el de las provincias cumplen sobre todo la función de orientar
al legislador para dotar a estas entidades territoriales de los poderes o
competencias precisas para administrarlas. El legislador, sin embargo, es el que,
dentro del marco de la Constitución, determina libremente cuáles son esos
intereses, los que define y precisa su alcance, atribuyendo a la entidad las
competencias que requiere su gestión. Para el intérprete de la ley, el ámbito
concreto del interés es ya un dato definido por la ley misma [...] como repertorio
concreto de competencias.
De la anterior lectura de la sentencia, nos queda claro que los legisladores

deberán sujetarse a la Constitución y al principio de los intereses respectivos
municipales; sin embargo, el municipio también puede pedir, ante la falta de la
definición de sus competencias, que se le respete un margen necesario de
atribuciones para cumplir con sus gestiones propias de municipio (principio de
asuntos de carácter local) ya que éste es parte de la estructura organizativa del
Estado. Si no se le reconocen y respetan, puede apelar que no solamente se
ataca la institución municipal, cuando no se le asignan sus competencias propias
para cumplir con sus fines consagrados en la misma Constitución, sino que se
participación, a través de sus propios órganos, en el gobierno y administración de cuantos asuntos

la atañen. Cfr. Rivero Ysern, Enrique, óp. cit., nota 331, p. 17.
372
Sentencia número 37/1981 del 16 de noviembre, conflicto entre la representación del gobierno
de la nación y la comunidad del País Vasco.
407
estado (2000-2011)
ataca también a la configuración constitucional del Estado, de la cual el municipio

es parte integrante (principio estructural de la Constitución).
Además comentaremos que la falta de legitimación de los municipios para poder

acudir ante TC373 ha desembocado en una definición competencial hacia los
municipios, todavía poco clara. La definición competencial municipal se habría
desarrollado más si se le hubiera facilitado al municipio la capacidad de impugnar
leyes que consideraba que vulneraban su autonomía, ya que el TC hubiera tenido
la posibilidad de desentrañar los posibles conflictos, y, con esto, por medio de la
jurisprudencia en materia de competencias municipales, habría desarrollado y
ayudado en mucho a definir el marco de acción municipal, como ya lo ha hecho
con las Comunidades Autónomas, con lo que el vaciamiento de funciones
municipales pudiera haber sido menor y la disponibilidad del legislador hacia el
municipio también pudiera haber sido más delimitada.
4.1.2.3 El círculo de capacitación, participación y protección de los

municipios
La técnica propuesta por Entrena Cuesta374 distingue tres círculos o ámbitos de

actuación municipal, el círculo de capacitación, el círculo de participación y el
círculo de protección.
El círculo de capacitación es la promoción de toda clase de actividades y prestar

cuantos servicios públicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones
de la comunidad vecinal artículo 25 LRBRL consecuencia de lo anterior, el
municipio podrá actuar para promover las actividades y servicios, pero cuando lo
realice podrá estar investido de competencia exclusiva o compartida o incluso
carecer de competencia sometiéndose en este último supuesto a las potestades
de quien la tenga atribuida.
En el círculo de participación: "El municipio ejercerá en todo caso, competencias

373
Los municipios adquieren la legitimación para acudir ante el TC con la reforma a la LOTC en
1999, que fue cuando se creó el conflicto en defensa de la autonomía local.
374
Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho administrativo, 7a. ed., Madrid, 1980, ts. I y 2, pp.
217 y ss.
408
estado (2000-2011)
en los términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas". En

las materias que relaciona el artículo 25.2 LRBRL contemplamos nuevamente una
vaguedad de definición de competencias, pues no se establecen competencias
exclusivas a favor de los municipios, sino que la ley se remite para determinar la
naturaleza y alcance de aquellas a los mandatos futuros del legislador.
El círculo de protección es más bien delimitado por el artículo 26 LRBRL, ya que

en consideración de la población, los municipios, prestarán los servicios que le
reserva este artículo. Por lo que la creación de comarcas no podrá suponer para
los municipios la pérdida de las competencias para prestar los servicios
numerados en el artículo antes mencionado. Observamos como aquí sí existe un
núcleo exclusivo y reservado para los entes municipales.
En este círculo, encontramos similitud con la configuración competencial

mexicana, ya que realiza un catálogo de facultades o competencias asegurado
para los municipios, su estructuración se realiza en una ley y no en la
Constitución. Derivado de esto, nos hallaremos con algunos problemas para su
protección, al estar éstas protegidas en ley y no en la Constitución.
4.1.3 Recapitulación
Después del análisis de las dos instituciones municipales tanto en México como en
España, concluimos que las diferencias más sustanciales son, por un lado, la falta
de un catálogo específico de competencias en la Constitución española, a
diferencia de lo que sucede con la Constitución mexicana que sí contempla dicho
catálogo; y por el otro, la capacidad de gobierno que goza el municipio mexicano y
que contrasta con la capacidad administrativa de los entes locales españoles.
Sin embargo, con la capacidad de acudir ante el Tribunal Constitucional en

defensa de su autonomía por parte de los municipios españoles se viene a abonar
la capacidad política de éstos y a la vez, viene a modificar la antigua concepción
del municipio como ente meramente administrador ya que al tener la posibilidad de
actuar sin tutelas y en una posición de igualdad frente a otros entes que, sí tienen
409
estado (2000-2011)
autonomía política, como comunidades autónomas. La capacidad que ejerce el

municipio es, a nuestro entender, una capacidad política más que administrativa.
En este escenario, el mantener un catálogo de competencias en la Constitución a

favor de los municipios no es la solución para el fortalecimiento municipal si éste
no va acompañado de un financiamiento que les permita llevar a cabo sus
funciones,375 de lo contrario, sólo serán buenos deseos y su regulación en la
Constitución será nominal pero no tendrá una cualidad normativa.376 Además de
que se estará atentando contra una de las instituciones estructurales del Estado,
puesto que no se está otorgando los medios necesarios al municipio para que
cumpla su función y cometido institucional y constitucional.377 También, si tampoco
se les otorga la capacidad de una defensa efectiva de sus competencias, todo lo
que se diga y escriba será letra muerta, ante la imposibilidad de exigir
efectivamente sus competencias ante terceros, cuando se le vean vulneradas por
375
En la actualidad, la participación de las entidades locales en España es del 13% del gasto
público, frente al 32% que reciben las Comunidades Autónomas y el 55% del Estado central. Las
participaciones de los municipios casi no han aumentado desde inicios de la democracia, las que
en ese entonces se repartían de la siguiente manera: 88% el Estado central y 12% los municipios;
se observa claramente que los municipios españoles no sólo han sido olvidados políticamente sino
también económicamente. Cfr. Ramoneda, José, "El Estado asimétrico", diario El País, domingo 30
de noviembre de 2003. Por su parte, en México el reparto de los recursos es de la siguiente
manera: del gasto público total del país, a los gobiernos municipales les correspondía ejercer un
3.44%, el gobierno federal el 80.40%, los estados el 12.45% y al Distrito Federal el restante 3.69%.
Estos porcentajes nos indican que la proporción de recursos manejados por los municipios es
mínima en relación con los recursos que manejaba el gobierno federal.
Estos datos nos dan un visión del fuerte centralismo financiero en el aparato gubernamental
mexicano; sin embargo, la fuerte presión de las entidades Estatales y de los municipios empieza
hacer que estas proporciones se inviertan.
376
Loewenstein definía a las constituciones normativas como aquellas cuyas normas dominaban el
proceso político, o el proceso del poder político se adaptaba a las normas de la Constitución y se
sometía a ellas. A las Constituciones nominales las definía como aquellas que no regulaban de
modo efectivo el proceso político y su funcionalidad es más de orden político y no jurídico, y
aunque siendo válida, no regula de manera efectiva el proceso político (como, hasta hace todavía
muy poco, la Constitución mexicana), y, para terminar, definió a las Constituciones semánticas
como aquellas que efectivamente se aplican, pero cuya realidad ontológica no es sino la
formalización de la existente situación del poder político en beneficio exclusivo de los detentadores
fácticos del poder, que disponen del aparato político y del poder del Estado, y en vez de limitar el
poder lo perpetúan, y estabilizan la situación de dominación fáctica. Cfr. Loewenstein, Karl, Teoría
de la Constitución, trad. y estudio de Alfredo Gallego Anabitarte, Madrid, Ariel, pp. 217 y 218.
377
Parejo Alfoso afirma que para que el derecho y la capacidad de los municipios a gestionar bajo
su propia responsabilidad puedan ser reales y efectivos, es preciso que quepa concretarlos en
materias sobre las que se esté en condiciones de ejercer, gracias a una dotación de medios
económicos-financieros suficientes, competencias adecuadas. Cfr. Parejo Alfonso, Luciano, óp. Cit.
nota 324, p. 144.
410
estado (2000-2011)
un acto o una ley, ya sea estatal o autonómica, y, en el caso mexicano, por una
ley o acto federal o estatal.
En este mismo escenario, una alternativa para una objetiva delimitación

competencial de los municipios puede ser el principio dispositivo, con
competencias aseguradas en la Constitución, el cual hasta la fecha se ha utilizado
con éxito en las comunidades autónomas y que les pueda dar la posibilidad a los
municipios de ir adquiriendo competencias de acuerdo con su capacidad política,
administrativa y económica. Sobre todo al considerar la falta de uniformidad de los
municipios españoles, entre los que mayormente abundan municipios
pequeños.378
Más otra solución es la utilizada en la CM la que le asegura constitucionalmente a

los municipios un haz de competencias en la Constitución, los que a falta de
capacidad política, económica o administrativa las pueden otorgar en convenio al
gobierno federal o al gobierno estatal para su prestación, pero cuando lo quieran
pueden recobrar dicha capacidad asegurada constitucionalmente a ellos.
Además es importante señalar que, en el caso mexicano, aunque las

municipalidades están muy fortalecidas constitucionalmente, se necesita la
creación de un servicio civil de carrera para la modernización administrativa, el
cual debe ayudar a conciliar la idea de democracia con la de eficacia.379 El servicio
civil ha de dar continuidad a la administración pública local para que logre estar
ajena a los cambios políticos que suceden cada tres años (periodo del mandato
municipal mexicano) y, por consiguiente, dar prolongación a los planes políticos y
técnicos de las administraciones municipales y no empezar nuevamente cada tres
378
para realizar una matización, en lo que a la capacidad de gobierno de los municipios españoles
nos referimos, es importante hacer la reflexión de que en España existen más de 8.095 municipios
con una población total de alrededor de cuarenta millones de habitantes, mientras que en México
son 2.427 municipios con una población de cerca de cien millones de habitantes, es decir, que lo
difuminado de los municipios españoles impide la creación de una infraestructura de
administraciones locales que puedan hacer frente a la facultad de gobierno. Pero, también,
queremos enfatizar que no se puede argumentar la falta de capacidad de gobierno en los
municipios para restarle facultades, ya que aquí es donde el principio de subsidiariedad debe
desempeñar un papel determinante para conseguir su posible autogobierno.
379
Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, óp. cit., nota 136, p. 989.
411
estado (2000-2011)
años.
También, el aumento del número de años del periodo del Ayuntamiento o también
la reelección por un solo periodo más son propuestas que deberían analizarse
seriamente, ya que tres años de administración municipal resultan insuficientes
para delimitar una directriz política que permita involucrar a la ciudadanía dentro
de un programa de gobierno.380 El periodo de los mandatos municipales en la
realidad municipal española es diferente a los de la mexicana pues en las
elecciones en los Ayuntamientos españoles, las fórmulas políticas pueden
reelegirse, mientras que en los mexicanos no existe esta posibilidad, sino hasta
pasado un periodo constitucional de tres años.
Un hecho diferencial entre estos dos países es la forma de elección del alcalde,
puesto que mientras que en España el alcalde es elegido por los concejales, en
México su elección es de manera directa por parte del electorado. Situación que
puede ser atractiva para los municipios españoles,381 puesto que la unión que se
establece entre electores y elegidos tiene una vinculación política especialmente
fuerte, si se elige directamente.382 Este modelo383 ya lo han adoptado los
municipios italianos384 con la elección directa del Síndico.385 Aunado a lo
380
Ramírez Guzmán, José Antonio, "Breves consideraciones sobre la ampliación del periodo de los
ayuntamientos", en Gámiz Parral, Máximo N. (coord.), Las entidades federativas y el derecho
constitucional, UNAM, 2003, pp. 366 y ss.
381
Es importante resaltar que el principal partido de la oposición en España (PSOE) ha destacado
en sus conferencias sobre política municipal la posibilidad de la elección directa del alcalde, así
también fue uno de los puntos tratados en el II Congreso de municipios en Cataluña durante el
2001. Cfr. Font I Llovent, Tomás, "La renovación del poder local: Avances en la configuración
jurídica e institucional del gobierno local", Anuario de Gobierno Local 2001, Diputación de
Barcelona, 2001, p. 14.
382
Además, debe tomarse en cuenta que a partir de la modificación experimentada por la ley
7/1985 LRBRL en virtud de la ley 11/1999 del 21 de abril, aprobadas bajo el nombre de pacto local,
las funciones y potestades de la figura del alcalde se incrementaron, por lo que consideramos que
la legitimación democrática directa de éste y su responsabilidad ante el electorado pueden servir
de contrapeso para limitar el poder de los alcaldes. Véase Arias Martínez, María Antonia y Ferreira
Fernández, Antonio Javier, "El pacto local y la reorganización competencial de la estructura interna
de las corporaciones locales", Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm.
282, enero-abril de 2000, pp. 159-191.
383
Gambino, Silvio, "El nuevo ordenamiento local en Italia", Revista de Estudios de la
Administración Local y Autonómica, núm. 284, septiembre-diciembre de 2000, pp. 628 y ss.
384
El régimen electoral de los municipios italianos se modificó con la entrada en vigor de la Ley
81/1993 del 25 de marzo, en la que se establece la elección directa de los órganos unipersonales,
refiriéndose al alcalde y al presidente de la provincia. Cfr. Nieto Guerrero Lozano, Ana María, Los
412
estado (2000-2011)
anterior,386 y desde el punto de vista democrático, los municipios son un factor

catalizador de la democracia en el seno del Estado,387 ya que ayudan a reducir los
efectos de la crisis de representación que actualmente sufren las instituciones en
la vigente dinámica de la mundialización.388
4.2 Políticas de Desarrollo Local en México
4.2.1 Las posibilidades del Desarrollo Económico Local en México
En México, es insistente las políticas sobre la importancia del desarrollo regional,

empresarios, gobernantes y otros actores promueven y dicen ser partícipes de
políticas innovadoras a nivel regional. Sin embargo, las evidencias muestran un
país que ha incrementado sus diferencias regionales e intrarregionales y que
arroja la existencia de 40 millones de mexicanos en la línea de la pobreza, una
concentración que se refleja en solo tres ciudades que concentran
aproximadamente el 25 por ciento de la población (INEGI, 1990), y el 40 por ciento
de la producción (INEGI, 1990); en tanto que el 63.22 por ciento de la población
ocupada recibe dos salarios mínimos o menos, es decir máximo 188 dólares
mensuales, el 24.89 por ciento recibe entre 188 y 475 dólares mensuales y el
11.88 por ciento restante percibe más de 475 dólares mensuales.389
Aunque las causas de los resultados estén relacionadas con múltiples variables,
una de las fundamentales tienen que ver con la concepción que se tiene de la
entes locales municipales: entre la política y la administración, Madrid, Instituto Nacional de

Administración Pública, 2001, p. 28.
385
Augusto Barbera, Cario Fusaro, Corso di diritto público, Boloña, Mulino 2001, p. 326.
386
Véase Vandelli, Luciano, "Las reformas en materia de autonomías locales y la elección directa
del alcalde en Italia", Morodo, Raúl y Vega, Pedro de, Estudios de teoría del Estado y derecho
constitucional en honor de Pablo Lucas Verdú, Universidad Complutense de Madrid, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, t. IV, pp. 2853-2872. Véase también "Las tendencias
del gobierno local en Italia", Anuario del Gobierno Local, 1997, pp. 595-614.
387
Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime, "Prólogo", en Arenillas Sáez, Manuel y Canales Aliende, José
Manuel (coords.), Gobierno y pacto local, Madrid, Ministerio de Administraciones Públicas, 1999,
p.16.
388
Vega, Pedro de, "Mundialización y derecho constitucional: la crisis del principio democrático en
el constitucionalismo actual", Revista de Estudios Políticos, núm. 100, abril-junio de 1998, pp. 17 y
ss.
389
Sánchez, Bernal, Antonio. El Municipio Emprendedor: Finanzas Públicas desarrollo local. Juan
Pablo Editores, México 1997.
413
estado (2000-2011)
naturaleza de las desigualdades regionales, en este sentido podemos apuntar,

que en México fueron dominantes dos visiones económicas, la keynesiana y la
neoclásica, la primera parte de que el mercado es amplificador y reproductor de
las diferencias regionales, por lo cual se propone la intervención del Estado con la
aplicación de una política compensatoria a las regiones más subdesarrolladas.
Esta forma de entender las desigualdades regionales, fue predominante en el
periodo de 1945 a 1975, durante el mismo observamos una creciente intervención
del Estado a través de políticas sectoriales encaminadas a fortalecer polos de
crecimiento, que ya consolidados irradiarían desarrollo hacia el resto del territorio
que conforma una región. En otras palabras, no se intentó influir en las
articulaciones que conforman una región económica, sino más bien se
concentraron los recursos económicos en centros que diseminarían los beneficios
del crecimiento o en otros términos, el territorio sobre el cual se actuaba
directamente era pequeño pero se esperaban beneficios indirectos sobre un
territorio mayor. Los resultados de dicha política fue mayor desigualdad regional e
intrarregional, concentración de recursos e inequitativa distribución de los
ingresos.
A finales de los setenta ante la fuerte inestabilidad de la economía que culminó

con el crack petrolero de 1978, era evidente para muchos analistas de México y la
región que el Estado debía reducir su participación en la economía, ya que
distorsionaba los mercados, generaba grandes y costosas burocracias que en
definitiva estaban bloqueando las posibilidades de integrarse ventajosamente al
proceso de globalización de la economía mundial. Entonces se hizo dominante la
visión neoclásica que en lo que respecta a las desigualdades regionales, sustenta
que existe la perfecta movilidad de factores entre regiones y que si bien se parte
de desigualdades regionales los factores tenderán a moverse hacia regiones que
permitan que las productividades marginales se igualen, lo que a su vez
equilibrará la tasa de rentabilidad y salarios para finalmente dar como resultado la
igualdad del ingreso per cápita. Con esta perspectiva, cuando menos del gobierno
central, hemos observado en las últimas dos décadas un retiro del gobierno de las
actividades productivas usando como vía principal la privatización de empresas
414
estado (2000-2011)
estatales, una política social enfocada a grupos (los más pobres) no a territorios y
en general desarrollando mecanismos de regulación y promoción de los
mercados.
Resumidamente, independientemente de las explicaciones económicas

dominantes sobre las causas de las diferencias regionales, lo que resulta
relevante para el caso de México es observar cómo se concluye que la acción
directa y desde arriba del Estado es la mejor forma de intervención ignorando las
capacidades, proyectos y preferencias locales. La relación entre estos modelos y
la existencia de un Estado central fuerte era muy clara, ya que la mayoría de las
intenciones por desarrollar venían de arriba y del exterior, era necesario tener el
control de las instituciones y de los procesos políticos y sociales para su
legitimación. Por tanto, la promoción del desarrollo se convirtió rápidamente en
una función del Estado central, para lo cual se contó con el apoyo de las agencias
internacionales.
Para los promotores de la relación entre crecimiento y desarrollo era evidente que
el Estado tenía un papel central como responsable de la política económica. En
este modelo correspondía al Estado estimular las inversiones privadas, realizar
nuevas inversiones públicas o mantener un nivel de gasto público para garantizar
la estabilidad de la economía.
La manera de operar para defender la validez y legitimidad de los grandes

programas de desarrollo, empezó a tener problemas a raíz de dos procesos que
estaban ocurriendo a nivel internacional. Por una parte, el surgimiento de las
empresas transnacionales como principales responsables de las acciones
económicas a nivel internacional, debilitó el papel de las agencias internacionales
de ayuda en la tarea de promover el crecimiento económico en las regiones
periféricas; por otra, el surgimiento de movimientos sociales a nivel internacional,
como el movimiento feminista o los movimientos en favor de la protección del
medio ambiente, del respeto a los derechos humanos y de la paz mundial,
introdujo en la agenda de gobiernos nacionales y organismos internacionales la
415
estado (2000-2011)
necesidad de considerar las propuestas locales, el respeto por las culturas

autóctonas y de los recursos naturales, la promoción de la igualdad de géneros y
la necesidad de la participación ciudadana en los procesos de toma de decisión.390
Podemos decir, entonces, que ante los escasos resultados de las políticas con el
objetivo de eliminar la pobreza y la desigualdad regional, la formulación de
propuestas de desarrollo entró en un proceso de democratización irreversible
caracterizado por una mayor participación de los actores locales en la
determinación de rutas de desarrollo.
De esta forma, el espacio para la discusión y la implementación de iniciativas

locales se ha incrementado gracias a la combinación de dos fuerzas
aparentemente antagónicas: por una parte, la formación de grandes firmas
transnacionales que encuentran más eficiente la toma de decisiones en un mundo
donde los gobiernos centrales de los países tienen una menor intervención directa
en las decisiones de localización, uso de recursos, etc. y, por otra, una mayor
conciencia ciudadana en torno a la defensa de intereses locales.
Una consecuencia de es el creciente interés que comparten representantes de

diversos sectores de impulsar cambios en los paquetes de políticas públicas. Así,
se ha iniciado el diseño y ejecución de nuevas estrategias de desarrollo que
intentan estimular la actividad económica con una mezcla particular de distribución
de actividad por tipo de propiedad, por sector y por región.
4.2.2 Políticas de Desarrollo Económico Local
Tres políticas que han destacado por su alcance y permanencia en el debate

público son la privatización, la descentralización y la democratización.
4.2.2.1 Descentralización de los Procesos de Toma de Decisiones
Ante las limitaciones de las intenciones de desarrollo regional patrocinadas por las
390
García, Ma. Luisa. Descentralización e Iniciativas Locales de Desarrollo. Juan Pablo Editor.
México 1998.
416
estado (2000-2011)
agencias internacionales y los gobiernos centrales, la descentralización de los

procesos de toma de decisión, se ha visto como una nueva estrategia de
desarrollo para países que, como México, tenían una larga tradición de procesos
sumamente centralizados en la capital del país.
Por descentralización, como ya vimos, se entiende "la atribución de competencias

a entes (personan jurídicas) distintas del Estado o gobierno central. Con mayor
frecuencia se trata de la descentralización administrativa (sea, de actividad
administrativa). Los Municipios, Gobiernos Locales, Ayuntamientos o
Corporaciones Municipales se adscriben al tema de la Descentralización
Administrativa".391
De acuerdo a lo que establece Díaz (2002) una forma de gobierno descentralizada

ofrece una perspectiva de eficiencia económica más elevada, ya que los diferentes
niveles de oferta de estos Bienes podrían ser tan diversificados como las
preferencias y gustos de los grupos de consumidores. El mismo autor describe así
los siguientes teoremas como fundamento de tal hipótesis:392
1. El teorema de Charles Tibout, conocido como "votar con los pies" en el que
destaca la opción que tiene el consumidor de seleccionar aquel lugar de
residencia que cuente con la estructura ingreso-gasto que mejor se adapte a sus
preferencias, suponiendo la total movilidad de los ciudadanos dentro de una
nación.
2. El segundo, conocido como el teorema de la descentralización de Oates, está
formulado en los siguientes términos: "Para un bien público cuyo consumo está
definido para subconjuntos geográficos del total de la población y cuyos costos de
previsión de cada nivel de output del bien en cada jurisdicción son los mismos
para el gobierno central o los respectivos gobiernos locales será siempre más
eficiente ( o al menos tan eficiente) que los gobiernos locales provean los niveles
391
Malavassi, Federico. Ingresos Municipales. Revista Acta Académica. Núm., 20 Universidad
Autónoma de Centro América 1997.
392
Citado por. Malavassi, Federico. Premio Gobierno y Gestión Local. Prácticas municipales
exitosas. Tomos I y II, CIDE-Fundación Ford, 2001 y 2002, México.
417
estado (2000-2011)
de output eficientes a sus respectivas jurisdicciones, que la provisión por el

gobierno central de cualquier nivel prefijado y uniforme de output para todas las
jurisdicciones.
Por último, la descentralización es un concepto genérico que comprende diversos

grados de libertad en la toma de decisiones en las entidades territoriales, cuando
tales decisiones se manifiestan en la gestión de intereses propios mediante
autoridades también propias y en la expedición de normas ajustadas a la
constitución que genera autonomía en las decisiones locales. Desde el punto de
vista económico, la descentralización estará justificada en la medida en que
permita alcanzar los objetivos de eficiencia. Equidad y estabilización.393
De acuerdo con Oates (1997)394, son varios los argumentos que existen a favor de
un sistema descentralizado, estos son;
1. Una forma de descentralización de gobierno posee la ventaja de tener en

cuenta los diferentes niveles de output de ciertos bienes públicos, con lo cual los
recursos pueden emplearse más eficientemente en la satisfacción de las
preferencias de los consumidores.
2. La descentralización puede dar lugar a una mayor experimentación e
innovación en la producción de bienes públicos.
3. La descentralización puede llevar a niveles más eficientes de output público;
puesto que las decisiones de gasto están mucho más relacionadas con el costo
real de los recursos.
Podemos resumir estas características en qué; a través de la descentralización se

presenta una mayor cercanía entre los ciudadanos y los entes encargados de la
toma de decisiones públicas; esto genera una mayor fiscalización de la ciudadanía
con los políticos y administradores y, adicionalmente, se genera una mayor
competencia entre los entes locales en la prestación de servicios públicos, lo cual
393
Gutiérrez, Alfonso; Escobar Heriberto y Gutiérrez, Eber Hacienda Pública. Un Enfoque
Económico. Lito Brasil, Ltda. Primera edición, ITAGUI, Colombia 2000.
394
Citado por López, González, Mauricio. Finanzas Municipales en México: En la Búsqueda de un
Eficiente Comportamiento de los Egresos. México 2002.
418
estado (2000-2011)
depara una mayor eficiencia en éstos últimos.
De otro modo, los problemas más comunes que suelen presentarse, se resumen
en: un incremento desmesurado en la transparencia de obligaciones hacia niveles
de gobierno superiores o entes privados, otorgamiento de mayor poder a ciertos
grupos locales, se evidencian las debilidades a escala institucional y las
principales flaquezas en cuanto a las capacidades administrativas y, finalmente en
muchas ocasiones se presentan problemas de coordinación que se reflejan en una
ambigüedad al momento de definir responsabilidades.
4.2.2.2 Privatización
Así mismo, la privatización implica descentralizar, ya que traspasa la

responsabilidad y la toma de decisiones de la generación de bienes y servicios,
del gobierno a entes (sector privado) con responsabilidad jurídica distinta. Este
proceso genera un gran flujo de recursos, que en el caso de México fue utilizado
después de la crisis de 1994 para disminuir la deuda interna lo cual atenuaría las
presiones sobre el crecimiento del déficit en el largo plazo, y otra parte de los
recursos se destina a la creación de un fondo de contingencia para hacer frente a
cualquier eventualidad económica.
4.2.2.3 Democratización
La democratización es necesaria para garantizar la participación de la comunidad

en la toma de decisiones. Generalmente, la transición hacia un modelo de gestión
local se asocia con iniciativas locales surgidas de los gobiernos locales o de la
sociedad civil. Pero esto no está garantizado, las iniciativas locales también
pueden surgir de las élites o grupos de poder locales. De hecho existe la
posibilidad de que los intereses privados tengan un proceso más rápido de
adaptación a las nuevas condiciones, lo que les permitiría marginar a los
gobiernos locales, consolidar élites locales y regionales y, en última instancia,
crear grupos con capacidad para decidir por la comunidad y apropiarse de una
mayor proporción del capital y ser un obstáculo para el desarrollo integral de las
419
estado (2000-2011)
regiones. Si se carece de instituciones, -públicas o sociales-, capaces de mediar

en el proceso de transición hacia el desarrollo local, los resultados del mismo
pueden ser contrarios a las expectativas ciudadanas de mejores condiciones de
vida.395
4.2.3 Políticas de Desarrollo Económico Local en México
4.2.3.1 Reorganización de los Aparatos del Estado y un cambio en la relación

entre Estado Nación y el Estado Local
En México, la necesidad de hacer reformas para promover el desarrollo local se ha

incrementado en los últimos años como resultado de la combinación de tres
grandes factores: primero, en el marco de la globalización de la economía, se ha
hecho necesaria una reorganización de los aparatos del Estado y un cambio en
las relaciones entre el Estado Nación y el Estado Local. En este mismo sentido, la
diversidad de productores y de estrategias organizacionales de las empresas, y la
aparición de nuevas formas de organización ciudadana, plantean la necesidad de
contar con una estructura de toma de decisiones más flexible.
Lo más difícil es que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar

abiertamente en la tomo de decisiones y es necesario devolver a la comunidad el
poder de influir de manera directa en las decisiones que han de afectar su
bienestar y su desarrollo; si bien el Municipio cuenta con cierta autonomía en la
toma de decisiones es necesario que sean así mismo devueltas a las
municipalidades las atribuciones que, como entes representativos de los
ciudadanos de una zona territorial, por derecho propio le corresponde.
Se hace necesario reformar la normatividad y concepción del régimen: la tarea de

reformar el régimen municipal debe fundamentarse en el papel de gobierno
descentralizado que conlleve implícita la auténtica democracia, e inspirarse en la
participación. Cada habitante del Municipio debe contar con las mayores
posibilidades de participar en las decisiones municipales; y esto se logra
395
García, Ma. Luisa, Descentralización e Iniciativas de Locales de Desarrollo. Juan Pablo Editor,
México. 1998.
420
estado (2000-2011)
garantizando fórmulas de participación popular en Cabildos abiertos, o en

consultas directas sobre los medios de solucionar situaciones y problemas
concretos que deban ser resueltos.
4.2.3.2 Desmantelar el Estado Central Interventor
Otro proceso que ha despertado el interés de desmantelar el Estado central

interventor, es la crisis económica que en forma recurrente ha afectado a México
durante los últimos 25 años. Esta crisis ha afectado drástica e intensamente a las
grandes áreas urbanas donde se concentraron los beneficios del crecimiento
económico registrado durante las décadas pasadas. El declive urbano,
caracterizado por la pérdida de empleos, bienestar social y población en las áreas
centrales de las grandes regiones urbanas del país, ha incrementado el interés de
encontrar otros horizontes territoriales en donde promover el crecimiento.
Desafortunadamente la crisis económica ha debilitado también la capacidad
financiera de los gobiernos locales para enfrentar las múltiples necesidades de la
población y emprender programas de desarrollo local.
Por otro lado, los cambios globales y la crisis económica nacional han hecho más
evidentes las consecuencias negativas de la persistencia de la visión centralista
del Federalismo Fiscal Mexicano, entre estas consecuencias destaca el atraso que
viven la mayoría de los Municipios de México y el poco desarrollo de su capacidad
para inducir cambios, lo cual contribuye a mantener las desigualdades regionales
del país y limita las posibilidades de desarrollo.
4.2.3.3 Descentralización y Reformas al Artículo 115 Constitucional
El Gobierno Central ha respondido a estos cambios con una nueva estrategia de

descentralización que intenta favorecer a nivel local la toma de decisiones. En
1983, el Congreso Mexicano reformó el Artículo 115 Constitucional, con el
propósito de otorgar mayor autonomía y más responsabilidades a los Municipios.
La reforma marcó el inicio oficial de un proceso de descentralización de la toma de
decisiones en el sector público. Esta reforma y los cambios que se han registrado
421
estado (2000-2011)
desde entonces se inscriben en una tendencia internacional de largo alcance en la

que las estructuras de toma de decisión, tanto en el sector público como en el
privado, se están adecuando a los cambios de la economía internacional.
La descentralización es, entonces, un intento de responder a la necesidad a nivel

local de tomar decisiones relacionadas con la capacitación de la fuerza de trabajo,
las condiciones de vida de la comunidad, la forma como se utilizan los recursos o
se producen bienes y servicios, y en última instancia, con la formación de
identidades locales y regionales que buscan un lugar en la nueva configuración
internacional.
Concluyendo estos tres factores favorecen el impulso del desarrollo económico

local desde el punto de vista analítico, ahora bien para observar que está
sucediendo en el espacio local ante los mencionados cambios en el contexto
nacional e internacional hemos realizado estudios que tienen como hilo conductor
analizar las estrategias de los gobiernos municipales. Específicamente en dos
estudios se presentan evidencias sobre como los actores locales están actuando
ante los cambios que operan a nivel nacional e internacional. En el primer estudio
denominado "Descentralización e Iniciativas Locales de Desarrollo"396 que tiene
una cobertura para dos estado de la república mexicana, se encontró que existen
actores locales que han emprendido acciones que aprovechan las oportunidades
que se han generado desde el exterior, que contrarrestan los efectos negativos de
la globalización y que contribuyen a mejorar sustancialmente sus condiciones de
vida. Además, se identifica la ausencia del gobierno ante estas iniciativas.
396
García, Ma. Luisa, González, Sergio, Sánchez, Antonio, Verduzco, Basilio (1998)
Descentralización e Iniciativas Locales de Desarrollo. Juan Pablo editor, México.
422
de la reforma del
estado (2000-2011)
Cua adro No. 4.1

Clasificac
ción de iniciatiivas según su
us fines principales
Fuentte: Resultados de
e las entrevistas aplicadas a info
ormantes claves Ineser, 1996.397
7
Como
o se mostrró en el cuadro
c no. 4.1 los g
gobiernos locales ha
an iniciado y
conso
olidado imp
portantes cambios
c qu
ue fortaleccen su cap
pacidad pa
ara promovver
polític
cas congruentes con el desarro
ollo endóge
eno, así a nivel de organizació
ón
interna se realizan ajustes estructuralles que perrmiten abrir espacios para nuevos
queha
aceres com
mo el med
dio ambien
nte, ademá
ás se mejjoran los procesos d
de
organ
nización y se
s cuenta con
c recurso
os humanoss más capa
acitados. En cuanto a la
tradicional y diffícil relació
ón entre Gobiernos
G Municipale
es con los Estatales y
Federral se observa como lo
os Gobiern
nos Localess han impullsado nuevas formas d
de
coope
eración perro aun sin romper co
on la toma
a de decisiiones vertical. Especcial
mención requierre los camb
bios que se
e han impullsado en lo
o que respe
ecta al marrco
legal, ya que pod
demos ded
ducir que la
as organizacciones loca
ales aun no
o terminan d
de
absorrber las mo
odificaciones constituc
cionales que
e se realiza
aron en loss ochenta. E
En
cuanto al manejjo de las finanzas, ya
a existe una
a visión cla
ara de que las finanzas
son un
u instrume
ento para impulsar el
e desarroll o en su e
entorno. Fin
nalmente los
gobiernos locale
es han bata
allado de manera
m inte
ensa con ell importante
e incremen
nto
de la
a participac
ción ciudad
dana en sus
s territorrios, algun
nos han lo
ogrado cre
ear
mecanismos de participación ciudada
ana que m
mejora la to
oma de de
ecisiones, ssin
emba
argo para la
a mayoría ha
h sido difíc
cil involucra
ar y canalizzar a los ciudadanos e
en
397
Sán
nchez, Bernall, (1999). Estrrategias de la
a Organizacio ones Locales ante el Camb bio Institucion
nal.
El cas
so de los Municipios
M Mexicanos.
M Ponencia pressentada en el Seminario Internacional
"Globa
alización, vínculos entre ins
stituciones y desarrollo
d reg
gional", Chápa
ala, Jalisco, M
México.
423
de la reforma del
estado (2000-2011)
la ges
stión del de
esarrollo.
Cua
adro No. 4.2
s locales han presentado a
Estrategias que los gobiernos ante el cambio
o en el contexxto nacional.
En es
ste cuadro también
t es notoria la ausencia
a de
e los nivele
es de gobie
erno estatales
y federales para
a impulsarr los proce
esos para impulsar lo
os proceso
os internos y
conso
olidar las organizac
ciones loca
ales para que mejjoren su gestión d
del
desarrrollo.398
El Es
stado aún no se rompe con los
s paradigm
mas de pro
oyectos secctoriales, co
on
contro
ol central y que de
eben tenerr economía
as de esccala. Sin embargo, la
conclu
usión más
s relevante es sin duda el he
echo de que se identificaron un
imporrtante núme
ero de inicia
ativas locales, que sin
n duda son el insumo p
principal pa
ara
el dise
eño de una
a política de
e desarrollo
o económico
o local en M
México. Cua
adro No. 4..2
4.3 Perspectiva
P as y posibbilidades para mejo
orar el ám
mbito y co
ontenido d
del
sistem
ma nacional de coordinación fiiscal
Es ine
eludible que
e las condiciones actu
uales para un régimen
n de gobierrno al final d
de
milenio requiere
en un proce
eso de mo
odernizació n en su siistema de coordinació
ón
fiscal,, el esquem
ma federal parece
p enc
contrar cierttas restricciones para continuar e
en
su ge
estión en una
u forma ágil y clara
a. Es persistente la d
demanda d
de estadoss y
munic
cipios que reclaman
r su
u derecho y su autono
omía fiscal, lo cual quizá encuenttra
398
ídem
m.
424
estado (2000-2011)
un dilema entre lo político y lo administrativo.
Al reconocer que el ámbito político es el elemento dominante y determinante del

quehacer de la construcción de ese proyecto de nación que es México. La
propuesta de cambio o modernización debe ser congruente, gradual cuando así se
requiera, pero sobre todo debe centrarse en la realidad.
4.3.1 Ampliación de campos de colaboración administrativa
Para establecer los límites de colaboración entre los tres niveles de gobierno, es
pertinente que exista un reordenamiento normativo y administrativo, en especial
en donde se realiza la distribución de competencias respecto de las
contribuciones, la colaboración y coordinación de los tres niveles de gobierno.
Parece que a nivel propositivo hay cierta claridad, pero a nivel pragmático existen
significativas condicionantes no del todo claras que generan demandas
específicas de los diversos núcleos poblacionales.
Es decir que en la praxis existen ciertos vacíos que limitan la claridad jurídico-
política.
"Históricamente la colaboración administrativa en materia tributaria, se ha dado de

los gobiernos estatales hacia el gobierno federal, las entidades han tenido que
prescindir de su potestad tributaria", delegando o compartiendo por la vía de la
colaboración parte del ejercicio de poder.
A nivel general se pueden citar varias etapas de la conformación en el sistema

fiscal, de las cuales sólo esbozaremos dos:
a) La de 1980 que establece la nueva Ley de Coordinación Fiscal, los convenios

de adhesión y en especial la entrada en vigor del impuesto al valor agregado que
ya marcaron un cambio estructural en la relación de los gobiernos estatales con la
federación.
425
estado (2000-2011)
"Ante este hecho la presencia fiscal de las entidades se redujo hasta casi
desaparecer en el universo de los contribuyentes afectos a los gravámenes
fiscales estatales y, aun en el ámbito municipal, dicha presencia fiscal se redujo al
máximo, con la coordinación en derechos; pues en las entidades que aceptaron
esta coordinación tuvieron que desaparecer las licencias de giro, que
representaban la principal fuente de presencia fiscal para los municipios".
De 1984 hasta 1990, "se logró que la administración del impuesto al valor
agregado se realizará de manera integral por las haciendas públicas estatales".
"Cabe hacer mención que durante los años de 1988 y 1989, el 30% de la
recaudación del IVA efectuada por las entidades, se reflejaba directamente en sus
participaciones federales manejándose en esos años un Fondo General Ajustado
de Participaciones.
b) A partir de 1990, la colaboración administrativa sufrió un importante retroceso,

ya que la federación mediante la firma de un nuevo convenio de colaboración
administrativa en materia fiscal federal, retiró a las entidades las facultades de
administración de ingresos federales coordinados.
"En los últimos cuatro años, se han ido cediendo facultades marginales respecto a
ciertas tareas de administración como las verificaciones del padrón de
contribuyentes afectos al IVA y a la de legal estancia de vehículos extranjeros, en
un orden de similar importancia se les otorgaron algunas otras facultades en
materia de control de obligaciones. Sin embargo, éstas no han restituido el nivel
de participación y presencia que con otros esquemas de colaboración tuvieron los
estados en el pasado reciente".
Así es importante se reconozca que la colaboración administrativa como una

forma de transferencia de poder tributario, es indudablemente un elemento
jurídico-político que pretende a través del pacto federal establecer y mantener la
cohesión de los tres ámbitos de gobierno; no obstante ante condiciones de crisis
recurrentes implicó una mayor atención de acciones por parte del gobierno federal
426
estado (2000-2011)
que en todo caso su quehacer parecería insuficiente y de obsolescencia.
Surgen así propuestas que establecen ampliar la colaboración que es en sí una

descentralización de la administración de un mayor número de impuestos
federales a los estados y específicamente enmarcan lo correspondiente al IVA; de
acuerdo a los antecedentes impositivos a lo recaudado por los estados en este
rubro, así como el impuesto sobre la renta o el impuesto sobre productos y
servicios.
Cabe destacar que en la gestión administrativa existe un tratamiento diferencial en

cuanto a regiones y estados, ya que en cuanto a la infraestructura administrativa
hay estados bien dotados en tanto en otros pesa el rezago en los mismos.
De esta forma es importante también destacar que el análisis no sólo debe

centrarse en las potencialidades técnico-administrativas sino más bien entender la
realidad de la capacidad tributaria de un territorio, ya que al sacar medias se
relega la insuficiencia de ingresos de la población; que en última instancia la
captación tributaria implica una retribución posterior en participaciones que
atiendan a su población que es por tanto la que demanda la atención en servicios
públicos.
Así más que establecer un marco técnico administrativo y de elementos

normativos, es pertinente que se centre en la realidad espacial y temporal que
requiere una ampliación de colaboración fiscal y específicamente en lo
concerniente a la potestad y autonomía municipal que es en el presente análisis
quien más ha resentido los ajustes económicos, fiscales y administrativos.
4.3.2 Establecimiento de nuevos criterios de distribución en la fórmula de

participaciones federales a los estados a fin de eliminar desequilibrios,
rezagos y criterios injustificados
Actualmente, existen 3 criterios para distribuir el fondo general de participaciones:

población, el recaudatorio y compensatorio.
De estos criterios, el poblacional y el compensatorio, que distribuyen entre los
427
estado (2000-2011)
estados el 54.83% del fondo general responden más a políticas de equilibrio

regional y de desarrollo social que a cuestiones de desarrollo económico y fiscal,
sin considerar que el criterio recaudatorio está basado en impuestos exclusivos al
consumo, con lo cual el factor demográfico influye nuevamente de manera
decisiva.
Al sustentarse la distribución de participaciones entre los estados en criterio de

índole regional y demográfico, se está utilizando a la coordinación fiscal como un
mecanismo más de estas políticas que son de responsabilidad del gobierno
federal. Ciertamente, deben existir apoyos extras o adicionales a los estados
relativamente más atrasados, pero con recursos que correspondan de origen al
gobierno federal y no a las propias entidades. No se debe perder de vista que el
gobierno federal concentra aproximadamente el 80% de los ingresos derivados de
la recaudación.
Esta situación resulta injusta, pues se está cargando sobre las entidades
federativas relativamente más desarrolladas, los costos de la política de desarrollo
de estados más débiles, restándoles a las primeras mayores posibilidades de
avance.
Se debe partir de la consideración de que las participaciones federales son

también consecuencia de los recursos y el desarrollo de los estados y por lo tanto,
para su distribución los criterios deben ser prioritariamente de desarrollo estatal, y
no fundamentalmente de desarrollo global o regional, cuyo ámbito pertenece a las
funciones de la federación para lo cual cuenta con recursos propios.
En este sentido, los criterios idóneos para distribuir las participaciones a los
estados deben ser:
• Grado de desarrollo económico o productivo (aportación de una dinámica

económica estatal a la nacional).
• Contribución de cada entidad a la recaudación total, es decir, el potencial
fiscal.
• Estimular a los estados a aumentar la recaudación participable y a los
428
estado (2000-2011)
ingresos coordinados, y
• Contribuir a garantizar una asignación de recursos justa y equitativa a los
estados de menor desarrollo.
Esto significa que el criterio poblacional para distribuir una parte del fondo general
debe eliminarse o disminuir en porcentaje, a fin de que otros criterios tomen un
mayor peso.
La eliminación de criterio poblacional, del fondo general, no significa

necesariamente su eliminación como elemento para distribuir las participaciones
federales, pudiéndose crear un fondo específico o especial para distribuir una
parte de las participaciones federales a través de este criterio de carácter regional-
demográfico. Se enfatiza nuevamente, que los factores o criterios de tipo social,
deben estar presentes a fin de garantizar recursos adicionales a los estados con
rezagos sociales o relativamente menos desarrollados, pero como un
complemento a las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno federal.
De ninguna manera se busca cancelar los apoyos adicionales o excepcionales a

algunas entidades con desarrollo menor o que contribuyen al país con productos
de carácter estratégico, la idea es que los recursos extraordinarios o adicionales
provengan de la hacienda federal y no de los recursos que por origen
corresponden a otras entidades federativas.
En relación a la creación de nuevos fondos de participaciones, es necesario

analizar detenidamente los ya existentes y sus orígenes, pues se han dado casos
como el del Fondo de Fomento Municipal, que se empezó a distribuir con las
mismas bases del fondo financiero complementario, que se había creado para
compensar a los estados que tenían mucha población y escasa recaudación, y
respecto del cual no se perciben razones de peso para que haya nacido en
condiciones similares, perjudicando a los municipios de las entidades
eminentemente recaudadoras.
La distribución de participaciones actualmente en lo que se refiere a la parte del

fondo general que se reparte a través del criterio recaudatorio, es uno de los
429
estado (2000-2011)
planteamientos que con más frecuencia han realizado los estados; primeramente,
porque el I.V.A. tiene tasas diferentes que dejaban en desventaja a aquellas
entidades cuya actividad productiva de tipo agropecuario sobresalía en sus
economías, así como por los problemas del domicilio fiscal.
Actualmente, los impuestos llamados asignables, es decir, aquéllos cuya

recaudación se considera para distribuir la segunda parte del fondo general, son
de carácter indirecto (y no incluyen al I.V.A.), privilegiando al consumo en
detrimento de aquéllos que son indicativos del nivel y del dinamismo económico.
Este tipo de impuestos (al consumo de gasolina, alcohol, tabaco, cerveza, entre
otros) si bien tienen la ventaja de un mayor control territorial (en contraposición al
I.S.R.), así como de mayor facilidad de cálculo en tiempo, reflejan con mayor
claridad la influencia poblacional que la dinámica económica.
Una forma de mejorar la situación mencionada sería ampliar los impuestos

"asignables", incluyendo el I.V.A. y aquéllos aplicables al comercio exterior;
igualmente, se podrían incluir el impuesto sobre la renta y el impuesto sobre los
activos de las empresas.
En el caso del I.V.A. para efectos de cálculo en la fórmula de distribución, se

tendría que optar por una tasa única, sobre todo para aquellos productos que
tienen la tasa de 0%.
De acuerdo a lo anterior, la propuesta concreta es la siguiente: que los impuestos

"asignables" determinados para cada una de las entidades federativas, pudieran
corresponder a la recaudación federal obtenida en el territorio de las mismas, por
concepto de todos los impuestos en el período de que se trate; este planteamiento
es mayormente válido, en la medida en que los estados tengan mayor
participación en la administración de los impuestos federales.
Con esta alternativa, de considerar "asignables" a todos los impuestos recaudados

por el gobierno federal en cada entidad federativa, se incorporan los impuestos
430
estado (2000-2011)
que derivan de la dinámica económica, compensando así los efectos

eventualmente negativos de los impuestos indirectos o al consumo.
El criterio recaudatorio representa además, un elemento importante en la justicia

distributiva, en tanto que se origina en la dimensión de la actividad económica de
cada estado, de tal manera que el crecimiento productivo de un estado, como
regla general, tendría como consecuencia una mayor recaudación fiscal y por lo
tanto, una mayor participación.
Asimismo, al utilizar las cifras e impuestos recaudados, registrados en la cuenta

pública comprobada, se eliminarían otros problemas actuales como el
desfasamiento de la fórmula y la aplicación de diferentes factores de distribución
durante el transcurso del año y la dependencia de la información del contribuyente
o de PEMEX para la determinación de los impuestos asignables.
Prosiguiendo con esta alternativa, la fórmula de distribución de participaciones del

fondo general, pudiera integrarse de la siguiente manera:
Una primera parte, con una proporción del 90% del fondo general, distribuida por
el criterio recaudatorio, donde los "asignables" serían la recaudación de los
impuestos federales, efectuada en cada entidad en el año de que se trate.
Una segunda parte, con una proporción del 10% del fondo donde intervendrían
como "asignables" el producto interno bruto, generado por cada entidad en
relación al PIB nacional, así como el factor de población determinado para cada
estado.
Sin lugar a dudas, incluir el criterio económico en los elementos base para la
fórmula de distribución de participaciones, con cierto peso específico, podría dar
como resultado un mecanismo más justo y apegado a la realidad, sin embargo,
debe mencionarse que debido a la falta de información estadística completa y
oficial en los indicadores económicos estatales, es difícil prever los resultados con
exactitud, por lo que, en todo caso y hasta en tanto se establezca un sistema
431
estado (2000-2011)
confiable de generación de información económica, la proporción de esta segunda

parte podría basarse únicamente en el factor poblacional.
Previa a la implantación de esta fórmula podrían realizarse cálculos y ejercicios

numéricos, además de estudiar si la fórmula deberá contener algún mecanismo de
compensación o resarcimiento, para aquellos estados que eventualmente
pudieran salir afectados con la implementación de la misma.
Las ventajas de este planteamiento residen en que por una parte, el esfuerzo
conjunto de las entidades se reflejaría con mayor claridad en la recaudación
federal y los estados aumentarían sus participaciones derivadas por este
concepto, en relación directa al esfuerzo realizado por cada uno de éstos.
4.3.3 Renegociación de espacios tributarios
La prospectiva del sistema tributario requiere una teoría económica sólida sobre
federalismo fiscal.
A la actividad económica le falta aún poner el énfasis en los procesos de ingreso-

gasto entre los diversos niveles de gobierno, en un sistema de articulación más
claro entre las haciendas públicas, sus necesidades y la compatibilidad de la
política fiscal, con la política económica y la estrategia de desarrollo.
El enfoque ortodoxo centralizado, actualmente cuenta con dos tipos de "presiones"

diferentes, la primera que para seguir operando, necesita centralmente articularse
en sus relaciones intergubernamentales y la segunda, producto de las tendencias
de globalización, liberalización y descentralización requiere de una mayor
autonomía y competitividad identificando el origen, la incidencia y la ramificación
de los costos de transacción, como lo sugiere la teoría económica moderna.
Queda claro que los espacios tributarios deben de especificarse y diferenciarse

para los diferentes niveles máximos de capacidad de pago de los sujetos
contribuyentes. La "referencia cualitativa, se encuentra en la distribución de las
fuentes de ingresos, a las cuales pueden acudir los gobiernos de ambos niveles -
432
estado (2000-2011)
federal y estatal- para financiar su gasto público."399
Una combinación entre la reorganización del esquema centralizado y la

identificación de espacios tributarios para estados y municipios pudiera cumplir en
el corto y mediano plazo, con la expectativa de dinamizar la política fiscal, dejando
anticipadamente recursos de autosuficiencia para los gobiernos locales:
"...espacios tributarios... en los que se pudiera visualizar en un futuro cercano la
viabilidad de gravámenes que podrían pasar del ámbito federal de gobierno al de
las entidades... también en el establecimiento de tasas adicionales en gravámenes
federales que podrían establecerse en favor de los estados"400
Todo ello requiere un análisis serio sobre la complejidad de la política tributaria. Si

bien existe una compactación de impuestos en el nivel federal, no sucede así en
los ámbitos estatales y municipales ante una gran diversidad de gravámenes.
Es importante entonces, partir de necesidades claras de financiamiento, una vez

identificadas las potencialidades de generación de recursos de la economía.
En el ámbito municipal, sería deseable independizar el financiamiento de los

servicios públicos de legislaciones estatales (en diversos estados, la autorización
de tarifas se encuentra centralizada y las disposiciones sobre la materia son
generalizables independientemente de la operación de los servicios).
Del mismo modo el costo de la infraestructura colectiva indivisible, para efectos de

asignación de costos per-cápita y el costo de operación del ayuntamiento
requieren para proveer su financiamiento, una claridad de objetos de tributación y
sujetos de tributación, fundamentalmente sobre la propiedad inmobiliaria.
Debe precisarse que el nivel estatal requiere participaciones para reasignar

prioridades en la construcción de la infraestructura para el desarrollo regional,
pudiendo estipular impuestos específicos para el fomento de actividades
399
Santana Loza Salvador. "Perspectivas y posibilidades del sistema tributario local". INDETEC;
INAP-IAP Jalisco, Guadalajara, Jalisco; julio de 1994.
400
Ídem
433
estado (2000-2011)
económicas regionales, mismas que tienen una relación directa con los impuestos
a la producción y los servicios.
Para la federación, sería aconsejable delimitar espacios exclusivos sobre el sector

externo, el consumo y la riqueza de las personas físicas y morales.
A partir del estudio de las repercusiones de los diferentes tipos de impuesto, se

podrán conjugar espacios de tributación, mayor autonomía fiscal, política tributaria
integrada y un sistema nacional de coordinación fiscal más acorde con las
necesidades y los compromisos de las haciendas públicas.
4.3.4 Ampliación de la potestad tributaria a entidades federativas y

municipios
El estudio de la ampliación de potestades tributarias de los gobiernos estatal y

municipal no es privativo ni novedoso de este trabajo,401 por lo que en la mayor
parte de las apreciaciones que se exponen a continuación subsisten puntos de
vista de diferentes autores que de una u otra manera coinciden en la necesidad de
procurar mayor consistencia en las capacidades tributarias de estas instancias
gubernamentales. En este sentido, aquí pueden resumirse las propuestas de
mayor incidencia.
Premisas jurídicas que sustentan una potencial ampliación de las potestades

tributarias de estados y municipios.
1ª. La única limitación formal y material que tienen las entidades federativas para
recurrir a la definición y explotación de fuentes tributarias, es que no incurran en
gravámenes sobre las materias reservadas de manera exclusiva a la federación y
a los municipios, lo cual implica la existencia de un panorama aparentemente
restringido, pero en el fondo de amplios alcances en su respectivo ámbito
401
Anteriormente el INDETEC desarrolló un trabajo sobre la Estructura y Posibilidades del Sistema
Tributario Local, mismo que se reseñó en un artículo de su revista INDETEC número 69 de febrero-
marzo de 1991,(págs. 19 a 25) en el cual se aportan elementos sobre las posibilidades de un
fortalecimiento de las haciendas locales, la mayor parte de sus propuestas se dirigen hacia la
consolidación de las estructuras vigentes y se reconoce que el Sistema de Coordinación Fiscal
exige una exploración cuidadosa y prudente de nuevas fuentes de financiamiento.
434
estado (2000-2011)
jurisdiccional.
2ª. La adscripción de la entidad federativa al Sistema de Coordinación Fiscal la

obliga a suspender diferentes contribuciones, pero no se restringe en sentido
estricto su facultad para generar nuevos tributos.
3ª. En estricto sentido la ampliación de potestades tributarias de los gobiernos en

cuestión, implica la devolución de materias federales hacia el ámbito local, o bien
la suspensión de gravámenes a cargo de la federación para convertirlos o
adaptarlos en tributos del orden estatal o municipal, tal y como se presenta en el
caso del impuesto sobre adquisición de inmuebles.
4ª. La ampliación de potestades tributarias implica metodológicamente un

reacomodo de las facultades de las tres instancias de gobierno en movimientos
tales como: cesión de materias tributarias, compartimiento de responsabilidades
en la gestión de contribuciones federales, estatales o municipales, encomienda o
delegación de la administración tributaria federal a las instancias administrativas
del estado, y no solamente en la contracción o pérdida de capacidades del
gobierno federal o del gobierno que cede parte de sus competencias vigentes en
materia tributaria.
5ª. Una de las vías factibles para propiciar la ampliación de la potestad tributaria
de estados y municipios es la descentralización y la administración delegada o por
encomienda de materias de origen federal, mismas que potencialmente y de
manera paulatina se van reafirmando como materias de gestión local y, a la
postre, materias transferidas de jurisdicción estatal o municipal.
6ª. Las propuestas más nítidas y objetivas con el esquema de innovación-

ampliación de facultades tributarias de estados y municipios consideran la
exploración y creación de nuevas fuentes tributarias que reúnan al menos los
siguientes elementos:
Que su objeto sea o constituya una materia, actividad o gestión de los particulares
435
estado (2000-2011)
que no tenga antecedentes de gravamen pero que entre en los supuestos de

generación de riqueza, manifestación de riqueza, generación de efectos
comerciales, de servicios o de consumo, o bien que propicien externalidades
positivas o negativas en la sociedad y el entorno físico.
Que su recurrencia justifique una masa factible y capaz de contribuyentes que se

verán obligados a contribuir por el desarrollo de ciertas actividades.
Que las materias objeto de tributación no estén comprendidas en el radio de áreas

de exclusividad de la federación ni sean reguladas por autoridades federales, en
cuyo caso se tendría que deslindar cual componente del objeto queda libre de la
acción reguladora del gobierno federal.
Que la definición de gravámenes asignados al objeto de tributación no sea motivo

de desaliento, abandono o dilución de las actividades centrales que generan el
gravamen, en todo caso, se vuelven a reivindicar como obligados los principios de
equidad, proporcionalidad y legalidad al tributo del nuevo año.
En relación a esta última premisa y como elemento base de referencia se citan

algunos de los resultados de la investigación del INDETEC señalada en la nota de
la página anterior: "Los nuevos impuestos, derechos y contribuciones especiales
detectados se presentan de manera general... y constituyen figuras novedosas
que no han sido instrumentadas por ningún nivel de gobierno en México. La
instrumentación de estas figuras nuevas que se presentan, necesariamente
requerirá de un estudio más profundo y analítico de las condiciones y
particularidades económicas y políticas de la entidad que desee adoptarlos...
"...Los nuevos impuestos detectados son los siguientes: impuesto a la

contaminación; impuesto al uso social no óptimo de recursos en el Estado o
Municipio; impuesto sobre membrecías de Clubes privados... En materia de
nuevos derechos por la prestación de servicios públicos se aborda la idea de la
detección de derechos por servicios administrativos, que las entidades aún no
contemplan como tales por no haberse revisado la legislación administrativa
436
estado (2000-2011)
vigente; esto es, que existe una gran gama de servicios que las distintas
dependencias estatales proporcionan a los usuarios y que por alguna razón no
han sido sistematizados, clasificados y considerados en la legislación hacendaría
para la recuperación de los costos que ocasiona la prestación de dichos
servicios."402
Algunos otros derechos de carácter novedoso son: Derechos por la recolección de

basura, por la prestación de servicios de emergencia, por la protección al
ambiente, por la gestión del desarrollo urbano y por el uso de servicios de
monitoreo y verificación ambiental, entre otros.
En materia de contribuciones especiales la investigación antes señalada reporta lo

siguiente: "Con relación a las contribuciones especiales, figura establecida en casi
la totalidad de las leyes estatales, o municipales, su utilización ha sido muy
limitada, sin embargo, constituye una fuente de ingresos con un gran potencial
para coadyuvar al financiamiento de la inversión pública o de las inversiones de
capital que requieren los distintos servicios que proporcionan los estados o sus
municipios."403
Como muestran las referencias anteriores, plantear la sola vía de nuevas

contribuciones obliga a una verdadera búsqueda de motivaciones y razones de
tipo técnico que justifiquen la aplicación de gravámenes principalmente en
actividades que produzcan efectos externos a la sociedad o que por su ostentoso
beneficio produzcan potencialmente un valor tributario. Posiblemente uno de los
renglones donde la viabilidad de crear nuevas fuentes de contribución sean los
derechos por la prestación de algunos servicios que se perfilan como públicos, tal
y como ocurre con la protección al ambiente o en algunos casos servicios de tipo
administrativo cuyo costo absorbe totalmente la administración pública.
En el reconocimiento de la rigidez con la que se han distribuido ámbitos de

tributación en favor de la federación y en el entendido de que la generación de
402
Ibídem. p. 24.
403
Ibídem p. 24.
437
estado (2000-2011)
estas contribuciones se localiza en todo el territorio nacional, puede plantearse

teóricamente como factible el hecho de desconcentrar paulatinamente la gestión
administrativa de tributos federales, encomendándose la misma a los gobiernos
locales, de hecho, la coordinación fiscal a partir del sistema en la materia ha
creado bases de una posible desincorporación de gravámenes de origen federal.
No obstante esta tendencia, subsisten algunas dificultades de tipo técnico,

principalmente a nivel de la compatibilización de competencias de las
dependencias federales que tienen a su cargo la regulación normativa de algunas
materias generadoras de contribuciones, este es el caso de la gestión de la zona
marítimo-terrestre, cuyos derechos de utilización o explotación se encuentran con
un rezago considerable en su recuperación, ya que las autoridades municipales no
siempre cuentan con los elementos técnicos que indiquen con precisión la
situación jurídica de infinidad de inmuebles, misma que debe definirse por parte de
la SEDESOL.
Desde esta perspectiva, la ampliación de competencias tributarias debe

sostenerse también con la formación de una adecuada red de infraestructura
administrativa, no solamente a nivel de instancias recaudadoras, sino verdaderas
redes de información fiscal que concatenen adecuadamente elementos técnicos
como el catastro y los sistemas de avalúo, padrones de contribuyentes y usuarios
de servicios públicos, con instrumentos de tipo jurídico como son las leyes de
ingresos locales y la legislación federal en materia de derechos. Se trata de un
reto de carácter integral donde no solamente tiene responsabilidad la instancia
estatal o municipal que recibe la atribución de administrar un determinado tipo de
gravamen, sino también del gobierno federal que tiene la encomienda de dotar de
recursos y elementos tecnológicos suficientes para hacer efectiva la función
hacendaría que se encomienda.
Algunas consideraciones preventivas acerca de la ampliación de la potestad

tributaria de estados y municipios. Desde una apreciación teórica, la ampliación
enunciada es posible en casos de:
438
estado (2000-2011)
1. Desfederalización absoluta o relativa de materias objeto de tributación;

2. Compartimiento de la gestión administrativa de un determinado tributo entre
la federación y un gobierno local;
3. Por encomienda, encargo o delegación, vía colaboración administrativa, de
un gravamen federal a un gobierno local;
4. Por vía de procesos de descentralización o devolución de competencias de
la federación hacia los estados; y
5) Mediante la creación de nuevos tributos. Estas posibilidades obligan a la

consideración de algunas observaciones que tiendan a ubicar de manera más
objetiva la simple demanda de ampliar la acción tributaria de los gobiernos locales.
El reto de la eficacia y eficiencia de las haciendas locales.
Este factor actúa como catalizador en el proceso de coordinación fiscal, ya que las
autoridades hacendarías deben, por una parte, hacer efectivos sus actuales
ámbitos de tributación y por otra, cumplir los compromisos contraídos en la
coordinación fiscal. Puede aseverarse que ningún proceso de ampliación de
competencias tiene posibilidades de éxito si antes no se opera eficientemente la
administración tributaria.
La formación participativa y coordinada de la legislación fiscal.
El proceso de formación de la legislación fiscal a nivel de los gobiernos locales

presenta vicios de centralismo, de hecho la práctica de formar los anteproyectos
de leyes de ingresos municipales ha dejado de cumplirse, a lo más que se llega es
a una consulta somera del punto de vista de los Presidentes de los municipios de
mayor peso en la entidad, esto a todas luces demerita la efectividad del proceso
legislativo, ya que se ejecuta como mero procedimiento sin mayores posibilidades
de análisis crítico o respeto al interés de los ayuntamientos. La propia legislación
hacendaría del estado puede presentar diversos rezagos, ya que técnicamente su
formación sigue criterios diferenciados, en algunos casos la Ley de Hacienda
contempla solamente la estructura de la hacienda estatal o entrevera
439
estado (2000-2011)
procedimientos con prerrogativas de autoridades fiscales, etc. Es necesario

plantear una legislación más acorde con la realidad tributaria del estado,
depurando conceptos, fórmulas de cálculo de valores y adecuar los contenidos
que hubieren entrado en desuso o franco repliegue a raíz de la coordinación fiscal.
El reto de la gestión descentralizada de los gravámenes coordinados.
La encomienda de administrar la gestión de gravámenes federales implica también

una postura de madurez técnica y de autoridad de las administraciones tributarias,
pero también de una actitud menos paternalista por parte de los funcionarios del
gobierno federal, es decir, que debe revertirse la tendencia de considerar a los
gestores tributarios de los gobiernos locales como subempleados de la federación,
ya que esta práctica reduce criterios de eficiencia, acercamiento a la problemática
del contribuyente y a la larga provoca un descrédito de la autonomía de actuación
de las haciendas locales. El papel del funcionario de las haciendas estatal y
municipal debe dignificarse en las relaciones de coordinación.
El reto de la racionalidad, equidad y legalidad de los tributos.
Al igual que en el caso de los efectos negativos en la economía del contribuyente

que causa la combinación de impuestos federales, estatales y municipales en la
llamada concurrencia fiscal, pueden encontrarse situaciones igualmente
perjudiciales en la combinación e interacción de impuestos altamente progresivos
(ISR) con otros altamente regresivos (IVA), de ahí que no sea suficiente fustigar a
la concurrencia impositiva, sino considerar la concatenación de los efectos
combinatorios de diferentes tributos, esta perspectiva obliga a la revisión de todo
el sistema impositivo, más aún con la posibilidad siempre latente de incursionar en
nuevos ámbitos de tributación. Como observación central en este punto debe
considerarse como fundamental el principio de no afectación y cuidado de la
economía del contribuyente.
La perspectiva de una internacionalización del importe de diversos tributos.
440
estado (2000-2011)
La práctica de los aranceles, tasas impositivas, impuestos especiales y demás

gravámenes al comercio internacional tiende a posicionarse en un ámbito
interactivo y abierto, es decir, de relaciones multilaterales que exigen la conversión
en tasas impositivas con equivalencias y estandarización homogéneas, en este
sentido, la ampliación de potestades tributarias de los estados y municipios es
más bien limitada, sin embargo en su gestión territorial y a efecto incentivar
inversión, comercio y producción puede incidir positivamente en la generación de
recursos hacendarios que, sin violentar las competencias del gobierno federal,
pueda incorporar ingresos de la derrama de la propia economía, por ejemplo a
través de contribuciones indirectas del turista que se hospeda en una localidad.
La ampliación de la presencia fiscal de estados y municipios como elemento

de control de actividades que produzcan externalidades negativas.
La presencia de los estados y municipios como autoridades que conceden o

permiten la realización de actividades de los particulares, que limitan su actuación
o que resuelven mediante la acción pública sobre las afectaciones a sus intereses,
es y será uno de los ámbitos de actuación política y administrativa de estos
gobiernos. La presencia fiscal tiende a constituirse en un catalizador que incentiva
o contiene la realización de determinadas actividades, desde un punto de vista
económico es innegable esta función, pero desde un punto de vista administrativo
puede utilizarse como vía de orientación de ciertas actividades que produzcan
efectos positivos o negativos en el entorno físico y social de la entidad. Este es el
caso de la afectación al ambiente por la emisión de contaminantes y actividades
que deterioran la ecología y medio físico. La presencia tradicional del estado o
municipio como policía resulta a veces insuficiente para solucionar el problema de
las afectaciones ambientales, aquí se considera que una adecuada precisión de
obligaciones fiscales de los agentes económicos y sociales que producen daños al
ambiente puede contribuir a que: 1) constriñan al mínimo posible los efectos antes
no controlados; 2) que en lugar de esperar una sanción definitiva que los obligue a
actuar subrepticiamente se transparente su actividad y se considere un costo fiscal
que amortice el gasto público para actividades de protección ambiental; y 3) que
441
estado (2000-2011)
se produzca un fondo de contingencia con el cual la sociedad pueda enfrentar, por

vía de sus autoridades, los efectos de la contaminación y deterioro de la ecología.
4.3.5 Hacia una adecuación del marco jurídico desde la perspectiva de un

auténtico federalismo fiscal
A lo largo de diferentes apartados de esta investigación se vislumbra que la

coordinación fiscal tiene distintos tratamientos para la propuesta de mejoras y una
consecución amplia de sus objetivos. Desde la perspectiva económica se plantea
la necesidad de considerar el grado de desarrollo de las entidades federativas a
efecto de proponer mejores fórmulas en la distribución de participaciones; en el
terreno administrativo se menciona la necesidad de alentar procesos
descentralizados para la gestión de materias fiscales federales a cargo de estados
y municipios; desde la perspectiva social se plantean aspectos de equidad,
redistribución del ingreso y justicia fiscal que erradique la idea de que el
contribuyente es un potencial delincuente administrativo, de esta manera son
múltiples las posibilidades de accionar en favor de un nuevo esquema de
relaciones fiscales intergubernamentales; desde el punto de vista estrictamente
jurídico, la posición es también globalizadora, para lo cual a continuación se
expondrá una serie de propuestas organizadas en dos planos básicos: 1) aspectos
jurídicos desde la perspectiva del esquema federal de gobierno y 2) aspectos
jurídicos desde la perspectiva de la mejora de instrumentos de las haciendas
públicas, en el primero se considerará como punto de partida la división de
competencias tributarias entre la federación, estados y municipios y sus
mecanismos de interrelación y coordinación, y en el segundo caso se hará alusión
a posibles medios de adecuación y modernización del marco normativo específico
que orienta la estructura y funcionamiento de las haciendas públicas.
Federalismo y facultades tributarias de los gobiernos.
Puede considerarse que el sistema federal de gobierno persistente en México ha

sido un modelo de corte centralista y a veces, aun con la contradicción que
significa este término, unitario. El enfoque que por inercia se ha venido
442
estado (2000-2011)
sosteniendo, es el hecho de que el gobierno federal asume plenipotenciariamente

la representación del conjunto de la federación, pero más aún, la representación
de cada estado. El gobierno federal, en efecto, es representante de la federación,
pero como órgano de gobierno no es autónomo ni se sostiene por una soberanía
propia. Esta autonomía y su posición de garante de la soberanía del conjunto la
adquiere de la formación de la voluntad federal. Es necesario, desde una
perspectiva jurídica, hacer efectivo el proceso legislativo integral, poniendo a
consideración de los congresos locales aquellas materias de afectación frontal al
conjunto y partes de la federación y no solamente reformas al texto de la
Constitución federal.
Otra tendencia que podría aclararse en el discurso político y que produce efectos
de subordinación y acompañamiento de las entidades federativas, es la de la
llamada descentralización. Desde una perspectiva jurídica, en el caso del
federalismo y tratándose del gobierno federal con respecto a las entidades
federativas solamente puede existir la llamada descentralización administrativa; la
descentralización política no puede tener lugar ni existe por razones objetivas: las
entidades federativas conceden parte de sus atributos de soberanía para que se
les represente en una federación, la encomienda la recibe el gobierno federal,
pero tratándose de una encomienda política no tiene un poder propio que repartir,
sino que ejerce el poder del Estado, es decir, un poder híbrido conformado por las
respectivas aportaciones políticas de las partes, en consecuencia el gobierno
federal no tiene poder político que descentralizar.
Al tener claro este punto, el enfoque jurídico puede incidir en mecanismos de

compatibilización de competencias, coordinación, cooperación y en esquemas de
descentralización administrativa, pero en todo caso, el proceso de decisión que
tenga el gobierno federal en materia de coordinación fiscal, debe ampararse no
solamente en las prerrogativas que le brinda la ley en la materia ni los convenios
fuente de derechos y obligaciones, sino en un proceso legislativo específico para
recoger el consenso de la voluntad federal. En esta perspectiva la toma de
decisiones debe ampliarse y hacerse participativa, no obstante debe reconocerse
443
estado (2000-2011)
que las reuniones nacionales de funcionarios fiscales han sido verdaderos

catalizadores de propuestas y alternativas de mejora en estas relaciones de
coordinación intergubernamental.
La idea del federalismo fiscal debe enfocarse hacia sus fines "naturales".
Federalismo no significa absorción o concentración de materias por parte del
gobierno federal, sino compartimiento, relaciones de cooperación, posiciones de
solidaridad y corresponsabilidad, impulso integral de desarrollo y compromiso de
acción en causas comunes; se trata de una unión para sacar mejor provecho de
las fuerzas comunes. Esta es la esencia formal del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, misma que debe replantearse para hacerla que retorne hacia
un enfoque auténticamente federalista. La formación de recursos fiscales es una
de las labores adjetivas del Estado y de una importancia capital, sin embargo,
debe considerarse también que a los ojos del lego, la actitud tributaria del gobierno
federal puede desestimarse si se aprecia un aparato administrativo inmenso que
hay que soportar con contribuciones, de ahí que sea necesario que jurídicamente
los mecanismos de planificación del gasto público, la canalización de recursos y la
acción administrativa de este aparato sean plenamente congruentes con las
necesidades del desarrollo de las entidades federativas; a la fecha, no es posible
que existan dos o más sectores federales trabajando al interior de una entidad
federativa o de un municipio en materias afines o paralelas sin que exista una
adecuada coordinación.
El reto del federalismo vigente es la actuación descentralizada del aparato

administrativo federal, el fortalecimiento de la capacidad de gestión administrativa
de los gobiernos estatales y municipales y la generación regional y local de
riqueza que potencialice la economía bajo esquemas de di versificación y progreso
sostenido. Nada más difícil de conseguir en un sistema de gobierno donde el
centralismo ha hecho verdaderas murallas para la cesión de materias y la
desconcentración de funciones. El reto es claro, si no se asumen frentes comunes,
la parcialidad de los problemas terminará por agobiar las capacidades individuales
de los estados, las relaciones fiscales son un medio concreto de asegurar
444
estado (2000-2011)
acciones concertadas.
Siguiendo el espíritu de estos planteamientos, a continuación se enuncian algunas

perspectivas susceptibles de explorarse para dar una mejor funcionalidad y
fortalecimiento a las haciendas públicas y sus esquemas de coordinación:
Revisión del sistema competencial tributario del gobierno federal a efecto de

valorar la descentralización o gestión compartida de materias y fuentes tributarias
que estén ligadas con los grandes procesos de descentralización administrativa
que se han impulsado desde 1983.
Potencialización en las leyes hacendarías federales de carácter normativo y de

gestión del gobierno federal, ampliando la participación de las entidades
federativas en procesos de administración directa de materias tributarias de origen
federal.
Precisión del concepto de autonomía de los estados, representación del gobierno

federal, potestades de convocatoria del Ejecutivo federal y procesos legislativos en
el seno del Congreso de la Unión con el consenso o aprobación de los Congresos
locales.
Convalidación de los instrumentos fiscales derivados de la ley en la materia ante el

Congreso de la Unión o por un sistema facultativo que permita una mayor
participación de las representaciones estatales en la formación de la voluntad
federal.
Precisar en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal las obligaciones

de los sectores para compatibilizar su gasto público con el esquema de gasto-
financiamiento de las entidades federativas destinatarias de programas y recursos,
y mejorar normativamente las líneas de coordinación de programas.
Incluir en la Constitución Política Federal criterios de regionalización, conceptos

básicos de desarrollo y garantías específicas para propiciar la distribución
equitativa de las participaciones derivadas del Sistema Nacional de Coordinación
445
estado (2000-2011)
Fiscal.
Desfederalizar materias que por efecto de procesos de descentralización o

asignación de competencias a otros órdenes de gobierno hayan quedado fuera del
margen de actuación del gobierno federal, o bien readecuar sus marcos
normativos a efecto de que la autoridad federal sea únicamente el conductor de
las políticas y normas generales que las regulen.
Perspectivas de mejoramiento de los instrumentos jurídicos de las haciendas

públicas.
En este sentido pueden reconocerse diferentes posibilidades, entre las más

significativas o que mayores beneficios pudieran reportar se encuentra la
formación participativa de la legislación hacendaría federal, estatal y municipal,
erradicando el centralismo y paternalismo tradicional de los órganos hacendados
por sobre el poder legislativo, asimismo se encuentra la necesaria actualización de
los convenios de adhesión y colaboración administrativas con respecto a las
adecuaciones de la ley en la materia. Aunque este proceso es de concatenación y
lógica normativa, es muy necesario ya que la normatividad en esta materia debe
ser lo suficientemente clara y actual para que rinda sus efectos. Así pueden
enunciarse aspectos hasta cierto punto obvios como podrían ser también las
adecuaciones a la fórmula de participaciones federales, sin embargo, en este
trabajo pueden plantearse perspectivas más puntuales:
La racionalización de los instrumentos jurídicos hacendarios del gobierno federal,

fundamentalmente en sus sistemas procesales, simplificando aspectos operativos
para el cumplimiento de obligaciones fiscales y mejorando el esquema de
garantías y medios de protección y defensa del contribuyente.
La adecuación del marco jurídico hacendario de los estados por efecto de la

coordinación fiscal, evitándose que los Convenios de Adhesión y Colaboración
subordinen la legislación estatal o la hagan parecer obsoleta.
446
estado (2000-2011)
Considerar el punto de vista formal (por vía legislativa y administrativa) en las

adecuaciones a los Convenios de Adhesión y Colaboración y de sus acuerdos
específicos.
Considerar el punto de vista de los ayuntamientos en la celebración de convenios

entre gobierno federal y entidades federativas.
Recuperar la participación activa de los ayuntamientos en el proceso de formación

de la legislación hacendarla municipal.
Normalizar el sistema de administración de gravámenes federales y estatales,

formular procesos administrativos equivalentes, a efecto de dar una perspectiva
homogénea frente al contribuyente.
Formar y compendiar el conjunto de derechos administrativos que tiene el

contribuyente frente a la actuación fiscal de la federación, estados y municipios.
Fortalecer la normatividad que garantice la gestión autónoma de las autoridades

tributarias locales en procesos encomendados por el gobierno federal. Erradicar el
tutelaje jurídico y administrativo.
4.3.6 Hacia la conformación de un sistema nacional de coordinación

hacendaría
En el desarrollo de la presente investigación, y muy contundentemente en los

foros que en paralelo se realizaron en cuatro regiones del país, el reclamo
generalizado fue la revisión del actual Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el
cual se confirma, no ha alcanzado a impactar favorablemente en la promoción de
un desarrollo cada vez más grande, justo y equitativo en los estados y municipios
de nuestro país.
Se ha podido constatar que la coordinación fiscal federación-estados-municipios

observa estancamiento en el proceso de distribución de participaciones debido,
entre otras cosas, a haber conservado durante 14 años porcentajes similares en
los fondos a repartir, y a adolecer de una lógica administrativa y eficientista en su
447
estado (2000-2011)
canalización.
Hemos detectado que la coordinación fiscal ha representado un mecanismo de

centralización de recursos en el ámbito federal, creando dependencias en los
ingresos ordinarios de los estados en un 80% en promedio de las participaciones
federales. Esto es sumamente inconveniente, ya que la capacidad de respuesta a
las demandas sociales queda sujeta a la obtención de recursos de programas
federales de inversión, y lo peor se da cuando éstos han venido en términos reales
gravemente a la baja, compensando a los mismos con criterios poco claros de
canalización de recursos con programas de gasto social federal, quedando fuera
de toda injerencia los niveles estatal y municipal.
Por lo anterior, se establece con urgencia que los municipios deben tener
participación activa en las decisiones dentro del SNCF, ya que se pudo observar
que han sido sujetos ajenos en la determinación de los lineamientos y políticas
que rigen al mismo, haciéndolo por la vía de los ingresos, también sujeto pasivo.
Como pudimos apreciar en el análisis cuantitativo de las estructuras financieras de

estados y municipios, existe una marcada dependencia de las participaciones
federales durante toda la década, exacerbándose la tendencia en los últimos años
de la misma, lo cual nos indica que en materia de ingresos la actual administración
ha sido la más centralista de las últimas tres.
Hemos concluido que actualmente la preocupación no sólo debe orientarse de

manera lineal a la pérdida de captación de recursos por los niveles señalados,
sino además por los crecimientos significativos en la demanda de infraestructura y
servicios públicos de una población que crece aceleradamente más que la
producción del país y de la captación tributaria de sus gobiernos, creando una
brecha importante entre ella y su satisfacción y, consecuentemente, mayores
gastos para su abatimiento.
En el desarrollo de esta investigación, se percibió la poca presión y esfuerzo fiscal

de la mayoría de las entidades y municipios del país, lo cual puede atribuirse a dos
448
estado (2000-2011)
factores: pocas fuentes de recaudación por baja actividad económica, y

concentración de los principales impuestos en la federación. En este ámbito, se
pueden percibir algunas posibilidades para la ampliación de los ingresos propios
de estados y municipios al margen de ayudas federales; en el otro, y que
corresponde al ámbito propio del SNCF, la centralización en su seno de los más
importantes impuestos podrá ajustarse por la vía de ser considerado realmente
como un instrumento para la consecución de objetivos mayores de relevancia
nacional.
Así entonces, una propuesta integral que mejore el ámbito y contenido del SNCF
deberá abordar simultáneamente dos aspectos:
A. Ampliación de los ingresos propios de los gobiernos locales, y
B. Que el SNCF asuma objetivos y responsabilidades sociales y económicas

claras en su funcionamiento.
A continuación se abordarán por separado ambos aspectos, pero la intención es

que confluyan en un sistema que, al tomar en cuenta los dos lados del problema,
integre un Sistema Nacional de Coordinación Hacendaría.
A.- Posibilidades para la Ampliación del Sistema Tributario Local.
La inelasticidad de los ingresos que generan las haciendas públicas de los

estados y sus municipios, presenta una insuficiencia crónica de recursos
financieros que, aunada al limitado campo impositivo local y a las restricciones en
materia de endeudamiento hacia sus gobiernos, les prescribe y hasta obliga a
iniciar, o continuar los esfuerzos de administración tributaria local y de negociación
con el gobierno de la República en búsqueda de mayores recursos.
De acuerdo a Salvador Santana404, se puede hablar de tres vertientes en las que

podría analizarse la perspectiva del sistema tributario:
404
Santana Salvador. "Perspectivas y Posibilidades del Sistema Tributario Local". Ponencia
presentada en el Foro de Análisis e Innovación sobre Federalismo Fiscal. INAP-IAP JAL.
Guadalajara, Jal. 23 de julio de 1994.
449
estado (2000-2011)
i. Renegociación de espacios tributarios con la federación,

ii. Rendimiento óptimo de la tributación existente, y
iii. Búsqueda de fuentes propias de ingresos.
i. - Renegociación de espacios tributarios con la federación.
El punto de partida de los planteamientos que pudieran hacerse sobre el

particular, girarían en torno a la evaluación del equilibrio de las potestades
legislativas y las funciones administrativas vigentes entre el gobierno federal y los
gobiernos de las entidades federativas cuya referencia cualitativa se encuentra en
la distribución de las fuentes de ingresos, a las cuales pueden acudir los gobiernos
de ambos niveles para financiar su gasto público, el punto de partida en su
referencia cuantitativa se expresa en la realizar existente entre las
participaciones federales que reciben las entidad federativas y los ingresos que
captan por sus fuentes propias.
En esta tesitura podría ponerse el proceso de renegociación de espacios

tributarios coordinados que tendiera a orientar el análisis y en su discusión sobre
campos tributarios en los que se pudiera visualizar en futuro cercano la viabilidad
de gravámenes que podrían pasar del ámbito federal de gobierno al de las
entidades, desde luego teniendo el cuidado de hacer un minucioso análisis de las
repercusiones que podrían derivarse en legislación fiscal, federal y local.
En este punto podría pensarse no solamente en el acto de ceder espacie

tributarios a las entidades federativas, sino también en el establecimiento de tasas
adicionales en gravámenes federales que podrían establecerse en favor de los
estados.
ii.- Rendimiento óptimo de la tributación existente
En esta vertiente podría pensarse que existen varios gravámenes en algunas

entidades federativas y que otras no contemplan dentro de su legislación, por lo
que pudiera pensarse en el establecimiento de tales gravámenes y principalmente
buscar el óptimo rendimiento de los tributos que se tienen establecidos, ya que
450
estado (2000-2011)
pareciera que todavía no se encuentran éstos en su nivel máximo de rendimiento.
iii.- Búsqueda de fuentes propias de ingresos
En materia de nuevas fuentes de ingresos, podría pensarse en establecer algunos

gravámenes que actualmente se están probando en varias entidades federativas,
tales como el impuesto sobre nóminas, contribuciones especiales no vinculadas
con la propiedad inmobiliaria y que giren en torno al "principio de beneficio",
contribuciones para combatir la contaminación, el impuesto sobre tenencia de
vehículos de más de los 10 años y el impuesto sobre la compra-venta de
vehículos usados.
En el ámbito municipal podría pensarse en el establecimiento del impuesto de

radicación, derechos por servicios públicos que actualmente no se cobran y la
concesión de servicios públicos municipales.
Consideramos que con el enfoque que se propone, podría lograrse mejorar en

forma importante los ingresos de las entidades federativas y sus municipios,
reconociendo que en las condiciones en que actualmente se encuentran son
pocas las expectativas de mejorar dicha recaudación, por lo que habrá de
pensarse en llevar a cabo acciones serias en las vertientes enunciadas, ya que
donde al parecer mayores posibilidades se perciben es en el primer punto
planteado, o sea en la renegociación de espacios tributarios entre la federación y
las entidades federativas.
B.- Objetivos y Responsabilidades por Asumir del Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal.
A lo largo de este trabajo se ha venido presentando lo que ha sido el Sistema

Nacional de Coordinación Fiscal en sí mismo, es decir, se ha analizado la forma
en la que se proporcionan y distribuyen los recursos a los estados y municipios,
pero se ha dejado de lado el análisis de él en una serie de objetivos que deberán
estar presentes en toda política fiscal por su innegable papel en la consecución de
451
estado (2000-2011)
grandes e importantes objetivos nacionales.
La presente propuesta se encamina a percibir el impacto del sistema en una serie

de variables socioeconómicas, con el objetivo de plantearse amplios rangos de
respuestas ante condiciones que no han estado presentes en la canalización de
las participaciones a estados y municipios. Al tratar de abordar dicha temática se
tendrían que tener en cuenta por lo menos los siguientes objetivos que ha de
buscar el sistema de referencia:405
A. Apoyar el desarrollo de estados y municipios.

B. Ayudar a mejorar el proceso redistributivo entre personas y regiones.
C. Fortalecer y eficientar la política económica.
D. Dar solución a los problemas financieros de estados y municipios.
Los anteriores objetivos, a decir de los administradores y responsables de la

política fiscal del gobierno federal, son intrínsecos al mismo, y por lo tanto habría
de suponerse que en todas y cada una de las acciones en esta materia
emprendida ellos han servido de guías. Lo cierto, y que aquí se pudo constatar, es
que no ha habido un clara definición de lo que se pretende con dichas acciones, y
mucho menos apego y coherencia entre ellos. Se constató que se buscó la
eficiencia en sí misma, más no la adopción de ellos como orientaciones clave de la
coordinación.
Ya ha sido suficientemente probada, teórica y prácticamente, la importancia de la

política fiscal en la consecución de los grandes objetivos de la política económica
y social, lo que hace falta es darle consistencia a la materialización de la misma
con sus grandes objetivos. Paralelamente al despliegue de acciones que requiere
cubrir satisfactoriamente las posibilidades sugeridas en el punto anterior, habrán
de ser abordados por separado los objetivos arriba señalados, para lo cual se
propone lo siguiente:
405
Estos objetivos se recogen del planteamiento hecho al respecto por Oscar Mauricio Gómez, en
su trabajo publicado por INDETEC, con el objeto de ahondar en una propuesta operacionalizable
técnica y políticamente.
452
estado (2000-2011)
A. Las participaciones federales como apoyo para el desarrollo local
En este sentido, lo primero que habrá de quedar en claro es lo que se entiende por
desarrollo. Para Oscar Mauricio Gómez, desarrollo es equivalente a tener un
sistema económico sin pobreza, lo que indudablemente no aclara suficientemente
el concepto. Con el objeto de no entrar en profundas discusiones al respeto, se
puede coincidir con muchos tratadistas que desarrollarse es pasar a situaciones y
condiciones de vida y bienestar social cada vez más elevadas entre los
pobladores de una comunidad.
Así entonces, se hace necesario comparar entre municipios y estados tales

condiciones, a partir de la determinación de indicadores que permitan establecer
rezagos o avances, para definir a su vez, los requerimientos de ingresos que cada
entidad o municipio necesita, y establecer consecuentemente, el monto de las
participaciones precisas para que el gasto esté más acorde a programas
encaminados a la obtención de tales objetivos.
En este trabajo se ha podido revelar que las participaciones fluyeron, en nuestra

década de estudio, de manera desordenada. Si bien las mismas han venido
siendo cada vez mayores, se ha tenido que recurrir a privar de recursos a ciertas
entidades para ampliarlos a otras, frenando necesariamente el ritmo de
crecimiento que posiblemente se viniera presentando. La intención deberá ser
ahora establecer estrategias para canalizar recursos a estados y municipios a
partir de los siguientes criterios:
A entidades y municipios más avanzados y desarrollados, canalizarles

participaciones que les permitan mantenerse y acelerar su proceso de desarrollo,
pero nunca privarlas de ellas, ya que son, como lo hemos constatado,
imprescindibles para no frenar sus avances y logros obtenidos.
A entidades y municipios con poco o nulo desarrollo, otorgarles recursos que les
permitan acelerar sus procesos, tanto por las participaciones, como por
transferencias directas de la federación.
453
estado (2000-2011)
Lo anterior requiere de una política incremental, que debe partir del

reconocimiento objetivo de las condiciones de estos niveles de gobierno al margen
de aspectos ideológicos, que paulatinamente los desarrolle sin afectar a otros
drásticamente.
B.- Ayudar en el proceso redistributivo entre personas y regiones
Desde su concepción, el sistema de participaciones ha buscado mejorar la

distribución del ingreso entre personas y regiones con la canalización de recursos
a zonas gravemente deprimidas. Nos dimos cuenta del tratamiento preferente a
estados como Tabasco, Chiapas, Oaxaca, entre otros, con grandes núcleos
poblacionales, pero con grandes rezagos económicos.
Nos percatamos también que su impacto ha sido poco exitoso, ya que las
participaciones per-cápita han venido disminuyendo en términos reales por la
expansión demográfica tan alta en estos estados y por haber dejado de lado que
la redistribución del ingreso debe ser un dato para el sistema de participaciones,
no un punto de partida. Estas se han empleado para cubrir deficiencias en la
captación y generación de recursos propios y no como mecanismo que fomente la
actividad económica local, única capaz de sentar bases firmes para mejorar la
distribución del ingreso de manera más permanente.
C.- El sistema de participaciones como instrumento para la consecución de

objetivos de política económica
El Estado, en la búsqueda de influir positivamente en las estructuras y procesos

económicos, echa mano de una serie de instrumentos de política económica
dentro de los que destaca la política fiscal, la cual, en el caso mexicano, dispone
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y el Sistema de Participaciones para
alcanzar sus grandes objetivos. En nuestro caso, pudimos darnos cuenta de la
eficacia con la que se ha dispuesto de esta herramienta para controlar las
fluctuaciones cíclicas naturales de una economía tan susceptible como la nuestra.
La canalización de recursos, y por tanto poder adquisitivo de la federación a
454
estado (2000-2011)
estados y municipios vía participaciones, se ha convertido en un instrumento clave

en la planificación del gasto público. Su control estuvo, en los diez años de nuestro
análisis, subordinado más a una política de estabilidad de precios, que a una de
distribución del ingreso. Resulta indudable la contribución de la política fiscal al
logro de tan anhelado objetivo, ya que por un lado se concentró la captación de
ingresos en la federación, sujetando la actividad tributaria de los otros dos niveles
de gobierno; y por el otro, se aumentó la canalización real de participaciones
basada en una disminución de la inversión pública y en general, del gasto federal
presupuestal en estados y municipios.
Este mecanismo de gasto tan dinámico, pero a su vez tan controlable, deberá
hacer hincapié en aumentar su presencia en la promoción del desarrollo regional,
de manera tan efectiva como lo ha sido en el alcance de la estabilidad económica,
fomentando la actividad productora en regiones de poco dinamismo,
complementando las necesidades de gasto público que no pueden ejercer dichos
niveles por su natural escasez de recursos.
Los criterios que deben guiar en esta vía al sistema de participaciones son:
Nunca limitar o frenar la canalización de las mismas en estados, regiones y

municipios con potenciales condiciones de desarrollo económico y que se hayan
mostrado capaces de ser buenos contribuyentes al erario federal.
Ampliar en la medida de lo posible las participaciones a estados y municipios

estancados, condicionados solamente por los esfuerzos que realicen en dos
aspectos: mejorar los niveles de vida de sus ciudadanos y mejorar la eficiencia de
sus administraciones tributarias.
Promover desde el sistema de participaciones el crecimiento de las regiones,

premiando la contribución al PIB nacional y al desarrollo de actividades
productivas en estados y municipios históricamente atrasados que recibirán un
trato preferencial sobre otros más avanzados, pero a ello condicionado.
455
estado (2000-2011)
D.- El sistema de participaciones como solución a los problemas financieros

de estados y municipios
Son palpables las necesidades financieras de estos niveles de gobierno, las

participaciones han sido una ayuda importante para reducir las mismas, mitigando
efectos nocivos que el disponer de recursos crediticios traería a sus finanzas. Es
importante identificar necesidades de financiamiento como el primer paso para
hacer uso productivo de aquéllas, por lo que habrá de estar presente al momento
de su reparto, la detección de necesidades surgidas por asumir un SNCF que
probablemente ha distraído recursos que a los gobiernos estatales y municipales
les pertenecían y que pudiera redundar en requerimiento de financiamiento.
Las necesidades financieras así vistas pueden provenir de dos orígenes:
• Como resultado de una particular forma de asignar recursos y distribuir

ingresos entre los tres niveles de gobierno, y
• Por su responsabilidad en el gasto público.
En el primer caso, las participaciones tienen que ser suficientemente justas para
resarcir las inequidades de un federalismo fiscal que, en búsqueda de atender
estructurales problemas socioeconómicos, se ha olvidado de hacer proporcionales
sus repartos en función del papel de los gobiernos locales en la generación de
tributos, originándoles necesidades financieras.
En el segundo, la demanda de infraestructura y de servicios públicos en los

gobiernos locales es cada vez más grande, se traduce en mayores montos de
gasto que tendrán que ser compartidos responsablemente entre los tres niveles de
gobierno, requiriendo delimitar claramente áreas y sectores que cada uno habrá
de atender, así como las atribuciones a que ello dé lugar.
Concluyendo, tendríamos que los grandes retos que tienen que afrontar los
gobiernos locales para solucionar problemas ancestrales, deben partir de la
revisión de las posibilidades de sus propios sistemas tributarios, pero también del
ajuste del actual sistema de participaciones que ha descuidado grandes objetivos
que directamente le conciernen buscar, y que nos dirigen, necesariamente, a la
456
estado (2000-2011)
creación de un Sistema Nacional de Coordinación Hacendaría que, atendiendo

ambos lados de las finanzas (ingreso y gasto); y a los tres niveles de gobierno
(federal, estatal y municipal) promueva eficientemente un desarrollo sostenido y
equilibrado del país, mejorando niveles de vida y alcanzando mayor bienestar
social.
457
estado (2000-2011)
Conclusiones y Nueva Agenda De Investigación
El Municipio Mexicano a través de su historia ha sido objeto de un sinfín de

Reformas Constitucionales, algunas de las cuales han permitido la
descentralización tanto económica, política y social, es decir, el Municipio será el
encargado de crear sus propias fuentes de ingreso, será el responsable de tomar
decisiones de carácter político y social en la creación e igualdad de oportunidades
para la comunidad, de esta manera el Municipio podrá ser capaz de Gobernarse
por sí solo y dejará de ser o al menos dependerá en menor cantidad del gobierno
Estatal o Federal.
La perspectiva del desarrollo sugiere la propiedad de las sociedades modernas de

crecer en todos los sentidos. Desde el punto de vista social, el desarrollo puede
concebirse como el "proceso permanente de mejoría en los niveles de bienestar
social, alcanzado a partir de una equitativa distribución del ingreso y de la
erradicación de la pobreza, observándose índices crecientes en la alimentación,
educación, salud, vivienda, medio ambiente y procuración de justicia en la
población".
Al hacer énfasis en el aspecto regional, el desarrollo puede entenderse como el

"proceso de cambio sostenido, que tiene como finalidad el progreso permanente
de la región, de la comunidad regional como todo y cada individuo residente en
ella".
De igual forma y profundizando en el concepto de Desarrollo Regional, puede

En el primer caso, el desarrollo regional es un proceso de desarrollo nacional a

escala regional (subnacional), que abarca las características económicas, sociales
458
estado (2000-2011)
y físicas del cambio en una zona durante un determinado periodo de tiempo,

identificándose los siguientes objetivos en su consecución:

desarrollo, en busca de la eliminación de los contrastes regionales
adversos, relaciones interregionales, orgánicas y justas:
• Una ocupación y un desarrollo metódico para orientar y facilitar el desarrollo
de los asentamientos humanos y de la vida de la comunidad;
• La incorporación sistematizada de la iniciativa y de la participación popular
y local.
• Como un aumento del bienestar en la región expresado en indicadores

tales como el ingreso por habitante, su distribución entre población, la
disponibilidad de servicios sociales y la educación de sus normas legales y
administrativas;
Señalaremos que las expectativas creadas por el concepto de Desarrollo no han

encontrado una comprobación plena en las denominadas regiones en vías de
desarrollo o de economías emergentes. El Desarrollo cotidianamente ha sido
puesto en entredicho para satisfacer las necesidades de las regiones
latinoamericanas, por lo cual en muchas de ellas el desarrollo se ha convertido en
459
estado (2000-2011)
un mal necesario.
Rechazar este concepto implica para las sociedades o regiones quedar

marginadas de las ayudas para el desarrollo. En tanto aceptarlo implica
condescender con las sociedades y sistemas dominantes, que son los que
finalmente determinarán "que es el Desarrollo". Por tal motivo, las regiones en vías
de desarrollo aun transitan en busca de los medios o factores para acelerar su
desarrollo en esta era de la globalización.
Uno de estos medios considerados es el mercado, básicamente a través de los

mecanismos de competencia que conlleva. Constituir sistemas de competitividad
exige avances razonablemente simultáneos en la red de contactos que definen a
las empresas y regiones.
Asimismo, la competitividad regional puede conceptualizarse como compleja

amalgama conformada por la variedad de factores tales como el demográfico,
geográfico, ecológico-ambiental, económico, infraestructura y apoyos públicos
regionales, en permanente unidad e interacción.
La interacción de esta diversidad de factores permite a las empresas y regiones

ser más competitivas con respecto a otras. Con una adecuada capacitación y la
elaboración de Políticas de Desarrollo Económico adecuadas a cada localidad se
pueden generar alternativas que permitan un Crecimiento Económico y en
consecuencia el Desarrollo Social.
El Ayuntamiento puede y debe convertirse en el centro de desarrollo de su

comunidad, a través, de mecanismos que pueden ir desde el financiamiento
externo con Organismos Estatales, Federales e Internacionales, y hasta la
creación de Infraestructura como medio para atraer la Inversión Privada.
La existencia en la actualidad de varias instituciones privadas, públicas y

académicas, que constantemente están estudiando el actuar diario del Municipio.
El conocimiento que surge a través de estas iniciativas es fundamental pues
460
estado (2000-2011)
representan el soporte para la adecuada formulación de la política municipal. El

apoyo y la participación constante en los diferentes foros y eventos que realizan
"los municipalistas mexicanos", son de gran ayuda ya que las recomendaciones
que ahí emanan deben ser tomadas en cuenta y evaluadas. Asimismo es
importante formar grupos de estudio desde las mismas dependencias públicas,
que contrasten con las propuestas presentadas por los diversos sectores ya que
representan una alternativa para la solución de problemas prácticos y para el
diseño e implementación de Políticas.
De este modo, resultado de la investigación podemos determinar las siguientes

vertientes de trabajo, con el fin de transformar la realidad identificada en los
municipios:
1. Establecer un programa de modernización administrativa que incluya la

profesionalización del personal, así como la asimilación de las nuevas
tecnologías de la información y las comunicaciones.
Es necesario fortalecer y modernizar las instituciones municipales en consonancia

con la propia dinámica al interior de los Municipios Mexicanos. Por ejemplo, en
aquellas administraciones en donde se cuenta con cuadros profesionales
combinados con otras características son las que mejores desempeños
financieros presentan. Es por esto que debe fortalecerse la dotación de
funcionarios con mayor preparación técnica, con conocimientos en la
2. Implementar y aplicar en la mayor cantidad de municipios posibles los

modelos relativos a la transparencia y rendición de cuentas que se
desarrollan a nivel estatal y federal.

461
estado (2000-2011)

responsablemente.
Existen muchos Municipios que cuentan con un desarrollo óptimo, en algunos

casos esto se debe a la adecuada combinación de factores demográficos,
geográficos, ecológico-ambiental, económico, infraestructura y apoyos públicos
regionales, los cuales se encuentran en permanente unidad e interacción y otros
tantos que ya por no contar con las herramientas o el apoyo se han rezagado.
A este perspectiva, conocida como de la teoría de la Planificación Regional,

(ventajas comparativas y ventajas absolutas) está caracterizadas por la
competitividad, es decir, la capacidad de una región para adelantar a otras en el
acceso al conocimiento y tecnología, a los recursos públicos y privados, así como
al mercado para la venta de sus productos o la adquisición de recursos y materias
primas y la cual es resultado de la convivencia e interacción de elementos y
aspectos heterogéneos.
3. Dotar a los municipios de las facultades y autonomía necesaria para

fortalecer sus capacidades financieras, evitando la excesiva dependencia a
la manipulación política que significan la asignación presupuestal definida
en otros niveles de gobierno.
Es necesario dotar a los municipios en el ámbito financiero de mecanismos

apropiados para que puedan hacer frente a las obligaciones contraídas. En
ocasiones los impuestos no son cobrados por los municipios o no se hace uso de
las facultades que en materia tributaria poseen, se les debe de otorgar mayor
margen de acción a estos en cuantos a tarifas, formas de cobro y bases
tributarias.
Especificando correctamente las posibilidades que poseen en tal sentido y

adecuar las fórmulas de distribución de recursos, de manera tal que se reporten
ventajas por el cobro de los tributos correspondientes.
462
estado (2000-2011)
La visión Keynesiana que predomino en México aunada a un gobierno centralista

que generó grandes desigualdades entre las regiones así como al interior de las
mismas, esto se tradujo en pequeños territorios que concentraron población,
recursos económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo al
resto del territorio. Con el cambio de la visión Keynesiana a la Neoclásica
adoptada por el Gobierno Mexicano, quedo claro que no se requiere una política
específica que promueva el Desarrollo Regional, ya que es evidente que de no
existir una acción clara por parte del Gobierno Federal y Estatal, que permita
consolidar las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales
para que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo
local, es difícil que exista o se de dicho desarrollo.
Está claro que existe un debilitamiento del régimen municipal, este se ve reflejado
precisamente en que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar
abiertamente en la toma de decisiones y que es necesario devolver a la
comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones que han de
afectar su bienestar y su desarrollo.
La urgencia de reformar la normatividad y concepción del régimen municipal, debe

fundamentarse en la concepción de un gobierno descentralizado y que lleva
implícito la auténtica democracia y un sistema republicano, e inspirarse en la
participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los
medios de solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser resueltos.
Con relación a los Ingresos Municipales y la potestad tributaria es necesario

trasladar competencias de órganos nacionales centrales o descentralizados a los
municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de ingresos
autónomos capaces de financiar los servicios.
Los procesos de descentralización fiscal y administración en México, son un

ejemplo, de que el actual sistema de Participaciones y Aportaciones Federales
traen consigo cierta reducción en el sistema fiscal de las administraciones
municipales, y que pese a las facultades tributarias que la ley ha otorgado a los
463
estado (2000-2011)
municipios mexicanos, se mantienen desequilibrios que se presentaban al

momento de iniciar el proceso de descentralización Política, Fiscal y
Administrativa. Esto es un desequilibrio vertical y uno horizontal.
En el primer caso, el desequilibrio vertical se origina básicamente en la limitada

capacidad impositiva de los municipios mexicanos y en las enormes
responsabilidades de gasto público que deben efectuar. Esta situación los
conduce a depender considerablemente de las transferencias Federales. Los
desequilibrios horizontales tienen que ver con las enormes diferencias entre
regiones, y la necesidad de buscar una mayor capacidad e igualdad a través de
los recursos que la Federación entrega a los gobiernos locales.
Asimismo, los procesos como la descentralización, globalización y la crisis

financiera están abriendo oportunidades para que los actores locales gestionen
directamente con sus recursos el desarrollo de su entorno, que en el Estado aún
no se rompe con los paradigmas de proyectos sectoriales con control central y que
deben de tener acciones de escala, y lo más importante, es que existen una
cantidad enorme de iniciativas locales que sin duda son el insumo principal para el
diseño de una Política de Desarrollo Económico local en México.
Nueva agenda
a) El fortalecimiento municipal debe empezar con una mejor delimitación de su

autonomía, en clave legislativa, acompañada de una mayor capacidad
financiera que le permita hacer frente a los retos que la sociedad actual les
exige.
No obstante, ante la falta de esa posibilidad legal y constitucional, así como de la

vaguedad como se encuentra configurado el actual concepto de autonomía, el
cual no permite definir claramente qué competencias o capacidades le
corresponde al municipio y cuáles no, el único habilitado para definir mediante
jurisprudencia lo anterior es el Tribunal Constitucional (que no puede crear pero sí
asignar competencias), además de marcar los límites de la autonomía local.
464
estado (2000-2011)
Las controversias constitucionales han marcado el inicio del respeto a las

competencias y a la autonomía de los municipios, aunque, como ya se comentó,
de poco sirve que el municipio tenga muchas competencias si las mismas no van
acompañadas de un financiamiento y un fortalecimiento de su vida institucional,
así como de la creación de un servicio civil de carrera municipal que les permita
hacer frente a su responsabilidad y compromiso constitucional.
Por otro lado, las controversias siguen teniendo una gran carencia y deuda
histórica con las municipalidades, pues cuando el municipio impugna leyes del
Estado o la Federación, el efecto de la sentencia sólo es entre partes, con lo que
para el municipio la famosa fórmula Otero todavía sigue rigiendo. Además, se
rompe el principio de igualdad y de justicia. Aunque ha habido avances, todavía no
podemos concluir que el municipio tenga una total protección frente a la
Federación y a los estados, puesto que, la ley inconstitucional sólo es desaplicada
al municipio que interpuso la controversia; por lo tanto, el resto de los municipios
no se podrá beneficiar de dicha sentencia. Según los antecedentes, los municipios
que regularmente interponen un procedimiento de este tipo son los municipios
grandes y con mayor infraestructura económica y técnica, por lo que los
municipios pequeños, que son los que habitualmente tienen más carencias, siguen
siendo los grandes olvidados de la protección municipal, pues para éstos, la ley
inconstitucional seguirá siendo efectiva a sabiendas de que viola la Constitución y
su autonomía municipal
La cuestión de los impuestos
El federalismo hacendario es la práctica federalista que convoca la participación

de los tres órdenes de gobierno en la atención de la Hacienda Municipal bajo los
preceptos de la segunda generación del federalismo fiscal. Incrementar los
ingresos propios de los municipios se formula como el principal objetivo, propone
como estrategia de la Política Fiscal Municipal el cobro indirecto y tributario, para
cumplir con su función de asignación o provisión de servicios. Donde el impuesto
inmobiliario, impuesto de la propiedad o impuesto predial es el impuesto más
465
estado (2000-2011)
importante en términos de impacto recaudatorio y de capacidad tributaria para los

municipios. De tal manera que las estrategias deben direccionarse a los factores
que puedan incrementar la recaudación predial.
El Catastro es la parte inicial del proceso para el incremento de los ingresos

propios, pero la considera también, como el instrumento medular en la gestión de
los recursos, ya que al ser multifinalitario auxiliará en la gestión integral de los
municipios. El catastro es un sistema de información territorial cuyo inventario
actualizado de la propiedad inmueble constituye la base para el cobro de las
contribuciones locales que tienen como base el valor de la propiedad inmueble, tal
es el caso específico del impuesto predial. El rendimiento recaudatorio de dicha
contribución no sólo depende del desarrollo eficiente de las funciones de
recaudación y cobranza correspondientes, sino también de los esfuerzos técnicos
y administrativos que emprendan las áreas catastrales como responsables de
mantener actualizados los registro de la propiedad inmueble y de definir
coordinadamente con las áreas de ingresos, los criterios de política fiscal-catastral
que es conveniente impulsar para lograr resultados recaudatorios más efectivos.
La Secretaría de Hacienda (SHCP) a través de sus informes ha manifestado que

la falta de cobro del predial atenta contra el desarrollo, fomenta la especulación y
distorsiona el uso de los inmuebles, y que la tasa efectiva del impuesto predial en
México es 30 veces más bajo que el promedio de los países de la OCDE. Su
función de distribución y desarrollo, compromete al Gobierno Federal atender el
impulso de opciones de recaudación local, como el impuesto predial, con el fin de
disminuir la presión sobre el incremento de las transferencias federales, así como
de procurar un gasto más eficiente por el efecto “valor de origen” con recursos
provenientes de la recaudación local. El Gobierno Federal está obligado a integrar
bajo un enfoque sistémico todos los esfuerzos que sus órganos, dependencias y
organismos actualmente realizan en torno a la modernización catastral de los
municipios y el fomento de la recaudación predial. En ese mismo sentido, las
Entidades federativas se verían beneficiadas con los incrementos en la
recaudación predial por parte de los municipios que integrar territorialmente cada
466
estado (2000-2011)
Estado, ya que la normatividad actual premia sin distinción, ambos órdenes de

gobierno, en cuanto al esfuerzo recaudatorio.
Un primer paso para incrementar la recaudación predial en México, es atender la

problemática del Catastro. Al comprobar la relación que existe entre el nivel de
desarrollo catastral y el impacto en el aumento de la recaudación predial de los
municipios. Para ello se identificaron variables internas y externas que componen
el desarrollo catastral y el sistema recaudador, las variables internas son aquellas
que controlan los municipios, y las externas aquellas que dependen de otros
órdenes de gobierno. Al correr una regresión lineal de las diferentes variables
internas, que se dividen en el subsistema catastral y el subsistema predial, se
encontró que la Tecnología Catastral y los Medios para pagar impuestos son las
variables más significativas. El uso de la tecnología y los medios para el pago de
impuestos significan orden y sistematización de la recaudación, reducir los costos
administrativos y reorganizar el impuesto de la propiedad. También es importante
destacar que en conjunto las variables internas tienen una relación significativa del
modelo en relación al incremento de la recaudación predial.
Al realizar el mismo ejercicio con las variables externas se encontró que no son
significativas para el modelo, los valores unitarios y las tasas juegan un papel
compensatorio entre sí, ya que en lugar de permitir el incremento en la
recaudación predial se restringen desde las legislaciones estatales. Por ello es
importante la atención en esta relación por parte de los Congresos Estatales, al
margen de la propuesta final, estos deben de romper el vínculo compensatorio que
actualmente existe entre tasas y valores unitarios.
Por lo tanto, las variables internas del modelo tienen una mayor significancia en el
aumento del predial que las variables externas. Las variables que controlan los
municipios sí impactan en la recaudación, es ahí donde se requiere la atención y
cooperación de todos los órdenes de gobierno, para hacer extensivas a todos los
municipios las capacidades institucionales que permitan adecuar y mejorar el
desarrollo del sistema catastral y recaudatorio.
467
estado (2000-2011)
Pero además de conocer las variables significativas para el modelo, el ejercicio

permitió generar un Indicador de Desarrollo Catastral. El IDC permite clasificar a
los municipios en relación a su desarrollo catastral, pero también muestra como
ese nivel de desarrollo se correlaciona positivamente con el aumento en la
recaudación predial. Por cada incremento en una unidad del IDC se estima un
aumento del 15.6 por ciento de la recaudación predial. De tal forma que atender
las recomendaciones para mejorar integralmente los sistemas catastrales y
recaudatorios, además de obtener un mejor rango de IDC, se logra el incremento
de la recaudación predial para beneficio de los municipios.
Debido a la correlación positiva del IDC con la recaudación predial, y que es

superior al cálculo propuesto por otros autores al utilizar el PIB municipal para el
cálculo de esfuerzo fiscal, se propone utilizar el IDC como dato del esfuerzo
tributario predial de los municipios, con el fin de calcular la capacidad tributaria de
cada uno de ellos, así como de la capacidad tributaria nacional del predial.
Bajo la consideración de que los esfuerzos aislados de los municipios son

importantes y valiosos, pero no debieran ser la práctica común, se diseñó una
política pública tendiente aprovechar las capacidades, competencias y recursos de
los diferentes órdenes de gobierno para el mejoramiento de las haciendas
municipales. En razón de la segunda generación de federalismo fiscal, donde las
transferencias son consideradas con efectos perversos a la recaudación, e incluso
estudios que manifiestan un gasto más responsable de los gobiernos locales
cuando se aplican recursos propios, es necesario generar una política federalista
encaminada a mejorar la recaudación de los municipios. El desarrollo catastral
contribuye a esta mejoría, por tanto, la política federalista debe estar encaminada
a mejorar los Catastros del País. El diseño de la política busca modificar la
práctica federalista mediante la cooperación de todos los órdenes de gobierno.
Aprovechando sus competencias, capacidades y la legislación actual se propone
una política que permita mejorar las haciendas de más de 600 municipios, los
cuales concentran la mayor parte de los recursos presupuestales del total de
municipios y que se ubican en la clasificación 1 a 3 en cuanto a capacidades
468
estado (2000-2011)
financieras. Actualmente estos municipios cobran el impuesto predial y se

ubicarían en un IDC superior a 5, pero no cuentan con todas las herramientas
administrativas e institucionales para potencializar la recaudación predial.
Un pacto federal se trabaja entre iguales, y hasta que los municipios no se les
provean de capacidades administrativas e institucionales para desarrollar
eficientemente sus competencias, no hay un trato entre iguales, porque no hay
igualdad, y no hay un verdadero pacto federal, porque seguirá siendo un pacto
entre la Federación y los Estados, pero sin municipios.
A pesar de todo lo anterior quedan retos difíciles de atender, que tienen que ver
con la disposición, voluntad política e interés de las autoridades, que seguirán
limitando la posibilidad de lograr la recaudación al 100 por ciento de su capacidad
tributaria, ello implica varios temas, como son: el miedo a cobrar y exigir el pago
de los impuestos por razones de popularidad, el tema de la propiedad, reforma
agraria y posesión de las tierras ejidales, los cortos periodos de gobierno
municipal y dispares a los otros órdenes de gobierno, la continuidad de la políticas
por su necesidad inminente de maduración y la deficiente capacidad de gestión e
integración de las dependencias federales y sus programas en torno a una política
unitaria, integral, incluyente y federalista con visión de futuro.
B) Evitar el desvió de la recaudación del impuesto de la propiedad hacia los

comisariados ejidales y no al gobierno municipal como lo marcan las leyes,
pasando por el error, omisión y falacias legales del no cobro del impuesto predial a
estas zonas por los gobiernos municipales.
Es decir, entre la costumbre, el temor, la voluntad política y la desinformación se

pierde la recaudación tributaria predial, que debiera correlacionarse con la
extensión territorial de cada municipio y no con su población, ya que el impuesto
se paga por extensión territorial y sus características de edificación, y no per
cápita. Sin embargo, esta correlación alta y positiva con la población y no con la
extensión, en gran medida se debe al no cobro en las zonas ejidales,
principalmente cuando su uso es agrícola o no se encuentra una vivienda en el
469
estado (2000-2011)
predio correspondiente, limitándose el cobro del impuesto a las zonas habitadas,

ya sea rural o urbana.
La política fiscal ha sido una herramienta sumamente importante para lograr uno
de los grandes objetivos de la política económica, la estabilización los programas
de ajuste impactaron negativamente en los sistemas de distribución de las
participaciones hacia los gobiernos locales. La estrategia empleada fue trasladar
el cobro y administración del rendimiento del impuesto predial a los municipios, lo
que funcionó como un paliativo a la merma de recursos que la recesión económica
produjo en las estructuras económicas de todo el país.
Quienes salieron perjudicadas fueron las entidades federativas, ya que estos

recursos les pertenecían y, consecuentemente, al verse privadas de los mismos,
sus ingresos sufrieron mermas reales significativas. No obstante el crecimiento
real de las participaciones canalizadas hacia ellas, sus ingresos propios, en
términos reales, disminuyeron. Lo anterior sólo condujo a un centralismo fiscal,
que si bien ya se venía padeciendo en los últimos años del análisis tiende a
agravarse.
Parece ser, al menos hasta el último año de nuestro análisis que el problema se
presenta por la escasa captación de recursos por la federación, ya que como se
vio, la misma sufre una caída muy severa en el periodo de análisis. Lo anterior
carece de lógica, ya que el PIB si bien no creció como pudiera desearse en
términos reales si lo hizo. Habría que buscar respuesta en la caída de otros
ingresos, ya que los provenientes de la tributación del país sí crecieron, aunque
menos que proporcionalmente al PIB, lo que demuestra que la presión y el
esfuerzo fiscal ejercido no fue satisfactorio.
Es muy importante el detectar crecimientos reales sensibles en las participaciones

por un lado, tenemos que las mismas crecen más incluso que la población del país
y su PIB; por el otro, crecen más que la captación total de impuestos en el país, y
más que la captación misma de impuestos en las entidades y municipios. Lo
anterior debe observarse con cuidado, ya que pareciera que la federación
470
estado (2000-2011)
estuviera dispuesta a privarse de recursos por canalizarlos a otros niveles de

gobierno, lo cierto es otra cosa.
El problema básico que enfrentan los gobiernos municipales es el de financiar su

gasto público deficitario. Las opciones de financiamiento que ha brindado el
Sistema Nacional de Coordinación fiscal: recaudación de impuestos propios,
participaciones y transferencias, han mostrado no ser suficientes para satisfacer
las necesidades de gasto, provocando la fragilidad financiera de los gobiernos
locales.
C) Con la práctica de bursatilización de la deuda de los municipios es muy

probable que se reduzca la brecha entre sector financiero y productivo, debido a
que la participación de los municipios en el mercado es condicionada a
inversiones productivas; además, propiciará un saneamiento y transparencia de
las finanzas municipales debido a las exigencias de participar en el mercado de
valores. Pero, se deben considerar los posibles riesgos de esta vía de
financiamiento, pues si no se aplica cautelosamente acentuaría las deficiencias del
sistema afectando las metas económicas que justifican la descentralización.
471
estado (2000-2011)
Bibliografía
Águila, M., & Erba, D. A. El rol del catastro en el registro del territorio. En L. I.
Policy, Aplicaciones del Catastro Multifinalitario Aplicado a la Definición de
Políticas de Suelo Urbano. Lincoln Institute of Lando Policy. 2006.
Aguilar, G. Modelos econométricos y capacidad tributaria municipal en México:

¿Pueden los municipios recaudar más? Finanzas Públicas, Vol. 1, No. 1, 15-47.
2009
Ai Camp, Roderic, La política en México, trad. de Stella Mastrangelo, México, Siglo

Veintiuno, 1995.
Alberti, E. El federalismo actual como federalismo cooperativo. Revista Mexicana

de Sociología, vol. 58. Núm. 4, 51 63. 1996.
ALBI, Emilio; Et als. Economía Pública. Tomo I y II. Ed. Ariel Economía. España.
2000.
Andrade Sánchez, Eduardo, “Comentario al artículo 40”, Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 1997, t. I,
Annino, Antonio, “Voto, tierra, soberanía. Cádiz y los orígenes del municipalismo
mexicano”, Revoluciones hispánicas, Madrid, Editorial Complutense, 1994.
Aragón Salcido, María Inés, El municipio en México, ¿bases normativas o

reglamentos autónomos?, Instituto Sonorense de Administración Pública, s.a.
Arevalo, Oscar. Diccionario político. Editorial Cartago, México 1980.
472
estado (2000-2011)
Arias Martínez, María Antonia y Ferreira Fernández, Antonio Javier, “El pacto local
y la reorganización competencial de la estructura interna de las corporaciones
locales”, Revista de Estudios de la Administración Local y Autonómica, núm., 282,
enero-abril de 2000.
Arroyo, J., & Sánchez, A. Federalismo fiscal y condiciones de las finanzas públicas
municipales. Revista Mexicana de Sociología, Vol. 58 No3. 1996.
Aspe A., Pedro. "El Camino Mexicano de la Transformación Económica"; pág. 102
Fondo de Cultura Económica; México 1993.
Bahl, R. (25 de febrero de 2009). Fixing the property and land tax regime in
http://www.manatron.com/uploadedFiles/Industry_Knowledge/IK_Articles/Manatron
_Whitepapers/PropertyTaxInDevelopingCountries.pdf
Bahl, R., & Linn. Urban Public Finance in developing countries. Washington, D.C.:
World Bank. 1992.
Bahl, R., & Martinez-Vazquez, J. (28 de abril de 2007). The Property Tax in
Developing Countries Current Practice and Prospects. Recuperado el 20 de abril
de 2010, de
http://siteresources.worldbank.org/INTTPA/Resources/BirdZoltPaper.pdf
Barceló, D. La ley de la comisión sobre relaciones intergubernamentales de

estados unidos de América (1959-1996). México: UNAM. 2009.
Beltran, Ulises y Portilla, Santiago; (1986). El provecto de descentralización del

gobierno mexicano (1983-1984). En Torres, Blanca (compiladora);
Descentralización y democracia en México. México: El Colegio de México.
Benson Nettie, Lee, La diputación provincial y los orígenes del federalismo
473
estado (2000-2011)
mexicano, México, El Colegio de México-UNAM, 1994.
Bielsa, Rafael. Sobre el concepto Jurídico de la Autarquía, p.72
Bird, R. M., & Zolt, E. M., Introduction to Tax Policy Design and Development.
2003.
Bird, R., & Slack, E. (marzo de 2002). Land and Property Taxation: A review.
Recuperado el 2 de febrero de 2010, de
http://www.cooperativeindividualism.org/bird-richard_land-and-property-
taxation.pdf
Bobbio, Norberto, y Matteucci, Nicola. Ensayo de un Diccionario de Ciencia

Política y Administración Pública. Colegio de Licenciados en Ciencias Políticas y
Administración Pública. A.C, México 1978-1999.
Bodino, Juan, Los seis libros de la República, Madrid, Tecnos, 1985.
Brage Camazano, Joaquín, “El control abstracto de la constitucionalidad de las

leyes en México”, Revista de Estudios Políticos, núm. 5, julio-septiembre de 1999.
Breton, A. Towards a theory of competitive federalism. European Journal of

Political Economy, Vol. 3, 263-329. 1987.
Briceño Senosiain, recopilación, Obras completas José María Luis Mora, Obra
Política II, México, Instituto Mora-Consejo Nacional para la Cultura y las Artes,
1994, vol. II.
Brown, B. Comparative Politics: Notes & Readings. New York: Harcourt Brace, 9th
Edition. 1999.
Bryce, James, La República Norteamericana, trad. de Buylla, Adolfo y Posada

Adolfo, Madrid, La España Moderna, 1913, t. II.
474
estado (2000-2011)
Burgoa Orihuela, Ignacio, “¿Cuándo la Federación es parte en una controversia?”,

Revista Lex, tercera época, núm. 4, octubre de 1995.
Burgoa Orihuela, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 2001.
Burgoa Orihuela, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 2001.
Cabanellas, G. Referencia Jurídica ITESM. Recuperado el 24 de agosto de 2009,

de Diccionario Enciclopédico de derecho usual, Tomo IV,
Cabrero, E. La nueva gestión municipal en México. Análisis de experiencias

innovadoras en gobiernos locales. México: CIDE - Porrúa. 1996.
Cabrero, E. Gerencia Pública Municipal. México: CIDE. 2000.
Cabrero, E. Acción Pública y Desarrollo Local. México: Fondo de Cultura

Económica. 2006.
Cabrero, E. Para entender el Federalismo en los Estados Unidos Mexicanos.

México: Ediciones Nostra. 2007
Cabrero, Enrique, Las políticas descentralizadoras en México (1983-1993) Logros

y desencantos. Miguel Ángel Porrúa-CIDE, México. 1998.
Cabrero, Enrique. Perspectivas innovadoras en el ámbito municipal-Condiciones,

alcances y límites de procesos en curso en Garrocho, Carlos y Jaime Sobrino
(coords.) Desarrollo municipal. Retos y posibilidades. Zinacantepec: El Colegio
Mexiquense, 1998.
Carbonell, Miguel, “El Estado federal en la Constitución mexicana: Una

introducción a su problemática”, Boletín Mexicano de Derecho Comparado, núm.
91, www.juridicas.unam.mx/publica/rev/boletin/cont91/art/art4.htm.
475
estado (2000-2011)
Carbonell, Miguel, Constitución, reforma constitucional y fuentes del derecho

mexicano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998.
Cárdenas Gracia, Jaime, “Comentario al artículo 116”, Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de
Constituciones, México, H. Cámara de Diputados LV Legislatura, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 1994, t. XXI.
Cárdenas Gracia, Jaime, y Farah Gebara, Mauricio, “Comentario al artículo 115”,

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, t. II. 1997.
Carpizo, Jorge, "Evolución y perspectiva del régimen municipal en México",

Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa-UNAM, p. 511.
Carpizo, Jorge, “Comentario al artículo 124 de la Constitución”, Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 1997, t. II
Carpizo, Jorge, “Sistema federal mexicano” Los sistemas federales del continente
americano, México, UNAM-Fondo de Cultura Económica, 1972.
Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 6a. ed., México, Porrúa, 1998.
Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, 7a. ed., México, Porrúa-UNAM, 1999.
Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, 10a. ed. México, Porrúa, 1997.
476
estado (2000-2011)
Carpizo, Jorge, y Madrazo, Jorge, Introducción al derecho mexicano. Derecho

constitucional, México, UNAM, 1981.
Carrasco Canals, Carlos, “El municipio en la administración española del siglo

XIX”, Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 173, 1972.
Cascajo Castro, José Luis y García Álvarez, Manuel, Constituciones extranjeras

contemporáneas, Madrid, Tecnos, 1994.
Castellanos Gout, Milton. "Hacia una Concepción Moderna de la Hacienda

Pública, el caso de Mexicali 1989-1992"; Ponencia presentada en el foro sobre el
Federalismo Fiscal; INAP-ISAP; Hermosillo, Son. 1994.
Chávez Pressa, J., & Hernández Trillo, F. Hacia el federalismo fiscal en México.
Gestión y Política Pública, vol. V, núm. 2. , 475-485. 1996.
CIDE. Cursos para funcionarios públicos. 2008.
Conde, Carola. Aspectos relevantes de la innovación municipal en Garrocho,

Carlos y Jaime Sobrino (coords.) Desarrollo municipal. Retos y posibilidades.
Zinacantepec: El Colegio Mexiquense, 1998.
Contreras, Mario y Tamayo, Jesús, México en el siglo XX 1913-1920. Textos y

documentos, México, UNAM, 1989, t. II.
Cosío Villegas, Daniel, El sistema político mexicano, México, Joaquín Mortiz,

1972.
De Cesare, C. M. (2006). El impuesto a la propiedad en los países

latinoamericanos - Nuevas y viejas noticias. En Indetec, Nuevas tendencias y
experiencias en tributación inmobiliaria y catastro. México: Indetec.
477
estado (2000-2011)
Denne, R. C., & Corson, C. A. Implementation of an ad valorem property tax in

Bosnia. Sarajevo, Bosnia: US Agency for International Development. 2005.
Díaz del Castillo, Bernal. Historia de la conquista de la Nueva España, p.7
Díaz, A. Supervivencia política y distribución de recursos en el sistema federal

mexicano: hacia una prueba empírica. En J. Sempere, Federalismo Fiscal en
México. México: Colegio de México. 1995.
Dye, R. The impact of Property Taxes and Property Tax Classification on Business
Activity in the Chicago Metropolitan Area. Chicago: Lincoln Institute of Land Policy.
1999.
Entrena Cuesta, Rafael, Comentarios a la Constitución, comentarios dirigidos por

Fernando Garrido Falla, Madrid, Civitas, 1980, t. III.
Entrena Cuesta, Rafael, Curso de derecho administrativo, 7a. ed., Madrid, 1980,
vol. I y 2.
Esquivel y Obregón, Toribio, Apuntes para la historia del derecho de México,

México, Robledo, 1948, t. II.
Fanlo Loras, Antonio, Fundamentos constitucionales de la autonomía local,

Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1990.
Faya, Viesca, Jacinto. Finanzas Públicas. Editorial Porrúa. México, D.F 1986.
Feld. Fiscal Federalism and Economic Performance. Obtenido de

www.itax.at/pdf/GrowthFederalismFeld.pdf 2003.
Fernández Ruiz, Jorge, “Ámbito municipal”, en GÁMIZ PARRAL, Máximo N.

(coord.), Las entidades federativas y el derecho constitucional, México, UNAM,
2003.
478
estado (2000-2011)
Fernández Segado, Francisco, Las constituciones históricas españolas, Madrid,

Civitas, 1986.
Fischman, R. Cooperative Federalism and Natural Resources Law. (I. L. 32, Ed.)
Recuperado el Agosto de 2009, de NYU Environmental Law Journal, Vol. 14. pág.
179: http://ssrn.com/abstract=824385 2005.
Fix-Fierro, Héctor, “La defensa de la constitucionalidad en la reforma judicial de

1994”, La reforma constitucional en México y Argentina, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 1996, Cuadernos Constitucionales México-
Centroamérica, núm. 31.
Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional

mexicano y comparado, México, Porrúa, 1999.
Fix-Zamudio, Héctor, “Las recientes trasformaciones del régimen presidencial

mexicano”, VI Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1992.
Fix-Zamudio, Héctor, Estudio de la defensa de la Constitución en el ordenamiento

mexicano, Cuadernos Constitucionales México-Centroamérica, 2a. ed., México,
UNAM, Instituto de Investigaciones jurídicas, 1998.
Font I Llovent, Tomás, “La renovación del poder local: avances en la configuración
jurídica e institucional del gobierno local”, Anuario de Gobierno Local, Diputación
de Barcelona, 2001.
Gallego Anabitarte, Alfredo, “Notas histórico-jurídicas sobre régimen local

español”, Revista de Estudios de la Vida Local, núm. 166, 1970.
Gambino, Silvio, “El nuevo ordenamiento local en Italia”, Revista de Estudios de la

Administración Local y Autonómica, núm. 284, septiembre-diciembre de 2000.
479
estado (2000-2011)
Gámiz Parral, Máximo, Derecho constitucional y administrativo, México, UNAM,

García Escudero Márquez y Pendá García, El nuevo régimen local español,

Praxis, 1985.
García Gallo, Alfonso, Manual de historia del derecho español, Madrid, Librería
General de Victoriano Suárez, 1964.
García Pelayo, Manuel, Derecho constitucional comparado, Madrid, Alianza

Editorial, 1984.
García Ramírez, Sergio, “Identidad y funciones actuales del federalismo

mexicano”, Temas de derecho, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 2002.
García Sánchez, José, El municipio. Sus relaciones con la Federación, México,

Porrúa, 1986.
GARCÍA, Ma. Luisa, González, Sergio, Sánchez, Antonio, Verduzco, Basilio

Descentralización e Iniciativas Locales de Desarrollo. Juan Pablo editor, México,
1998.
González Oropeza, Manuel, "Características del federalismo mexicano", Derecho

constitucional comparado México-Estados Unidos, México, UNAM, 1990, pp. 242 y
ss.
González, Casanova, Pablo. La democracia en México. Editorial Era, México

1965. P.42
480
estado (2000-2011)
Grad, J. El desarrollo de la Tributación a la propiedad inmobiliaria en América del

Norte. En Indetec, Nuevas tendencias y experiencias en tributación inmobiliaria y
catastro. México: Indetec. 2006.
Guerrero, C. Funciones del cobro coactivo de los ingresos municipales. En

INDETEC, Serie de Estudios Municipales: ingreso. Guadalajara: INDETEC. 2003.
Gutiérrez, Alfonso; Escobar Heriberto y GUTIÉRREZ, Eber Hacienda Pública. Un

Enfoque Económico. Lito Brasil, Ltda. Primera edición, ITAGUI, Colombia 2000.
Gutiérrez, J. M. Del federalismo fiscal al federalismo hacendario: recuento de una

transformación. En F. Hernández, & R. Tamayo, Descentralización, Federalismo y
Planeación del Desarrollo Regional en México: ¿Cómo y hacia dónde vamos?
Hamilton A., Madinson J. y Jay, J., El federalista, México, Fondo de Cultura

Económica, 1994.
Hernández, F. El federalismo hacendario en México: cuidando algunos aspectos

clave del proceso. En F. Hernández, & R. Tamayo, Descentralización, Federalismo
y Planeación del Desarrollo Regional en México: ¿Cómo y hacia dónde vamos?
Hernández, F., & Tamayo, R. Descentralización, Federalismo y Planeación del

Desarrollo Regional en México: ¿Cómo y hacia dónde vamos? México: Grupo
Editorial Miguel Ángel Porrúa. 2004.
Hernández, María del Pilar, “Comentario al artículo 76”, Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos comentada, México, UNAM, Instituto de
481
estado (2000-2011)
IHAEM. Políticas públicas en materia hacendaria municipal. Toluca: Comité

Editorial de la Administración Pública Estatal. 2004.
ITESM. Referencia Jurídica. Recuperado el 24 de agosto de 2009, de

Enciclopedia jurídica omeba, tomo XIII, Editorial Driskill, Argentina. 1991.
Kaldor, N. The Role of Taxation in Economic Development. Duckworth, London:

Essays on Economic Policy I. 1980.
Kaplan, Marcos, “La soberanía estatal-nacional: retos e interrogantes”, Problemas

actuales del derecho constitucional. Estudios homenaje a Jorge Carpizo, México,
UNAM, 1994.
Kaufman, J. Catastro 2014. Recuperado el 30 de 03 de 2005, de Grupo de Trabajo

1 de la comisión 7 del FIG: 2004. www.swisstopo.ch/fig-wg71/cad2014/index.htm
Kelsen, Hans, “La garantía jurisdiccional de la Constitución”, Escritos sobre la

democracia y el socialismo, México, Debate, 1988.
Kinkaid, J. Introduction. En A. Griffiths, & K. Nerenber, Handbook of Federal

Countries. Mc Gill-Queen´s. 2002.
Lazarte H, Alfredo. El financiamiento del Desarrollo Económico Local. Organismo

Internacional del Trabajo. 1996-2005.
Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Traducción y estudio de Alfredo

Gallego Anabitarte, Madrid, Ariel, 1986.
López, González, Mauricio. Finanzas Municipales en México: En la búsqueda de

un eficiente comportamiento de los Egresos. Fundación Ford México 2002.
482
estado (2000-2011)
López, M. Finanzas Municipales en México: en la búsqueda de un eficiente

comportamiento de los egresos. México: CIDE, Tesina de Maestría en
Lujambio, Alonso, El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización

mexicana, México, Océano, 2000.
Lujambio, Alonso, Federalismo y congreso en el cambio político de México,

México, UNAM, 1995.
Malavassi, Federico. Ingresos Municipales. Revista Acta Académica, Universidad

Autónoma de Centro América, Numero 20.Paginas 113-119. San José Costa Rica
1997.
Martinez-Vazquez, J., & McNab, R. The Tax Reform Experiment in Transitional

Countries. Georgia: Working Paper, Georgia State University. 2000.
Mascareñas E. Carlos, Nueva enciclopedia jurídica, Barcelona, Francisco Seix,

editor, 1975, t. II.
McCluskey, Plimmer, & Connellan. (1998). Property Tax Banding: A solution for
http://www.prres.net/papers/mccluskey_property_tax_banding_a_solution_for_dev
eloping_countries.pdf
Mendoza Ayala, R. Presidente Municipal. Tlalnepantla de Báez. 2002.
Merino, G. Federalismo fiscal: diagnóstico y propuestas. Recuperado el 2009 de

agosto de 27, de INDETEC: 2001.
www.indetec.gob.mx/cnh/Interes/DocsInt/Doc06.pdf
Meyer, Lorenzo, “Las presidencias fuertes. El caso de la mexicana”, Revista del
483
estado (2000-2011)
Centro de Estudios Constitucionales, núm. 13, septiembre-diciembre de 1992.
Morones Hernández, H. Políticas catastrales en apoyo a la recaudación predial.

Hacienda Municipal, INDETEC, 81-91. 2011.
Musgrave, P., & M. R. Public Finance in Theory and Practice. Nueva York:
McGRAW Hill. 1989.
Musgrave, R. Teoría de la hacienda pública. Aguilar. 1969.

Desarrollo Económico y Social de sus comunidades. Congreso: Gobiernos
Locales; el Futuro Político de México, Mesa: Planeación y Desarrollo, Jalisco,
México, 1999.

Desarrollo Económico y Social de sus comunidades. Jalisco, México 1997.
Retomado de la Unión Internacional de Municipios y Autoridades Locales.
Inventario de Iniciativas para la promoción del desarrollo Municipal. Municipio y
Economía Local: Iniciativas para el Desarrollo, Capítulo Latinoamericano de la
Unión Internacional de Municipios y Autoridades Locales, IULA, página 22-23.
Nieto Guerrero Lozano, Ana María, Los entes locales municipales: entre la política
y la administración, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 2001.
Núñez, Miñana, Horacio. Finanzas Públicas. Segunda Edición, Buenos Aires,

Argentina 1998. Ediciones Macchi. p. 11-13.
Oates, W. Federalismo Fiscal. España: Ariel. 1976.
484
estado (2000-2011)
Ochoa, Campos, Moisés. La Reforma Municipal. Su evolución Institucional.

Editorial Porrúa, México 1985, p.263.
Olivé León. Racionalidad. Siglo XXI, México 1989
Oropeza, Martínez Humberto. Administración Pública Municipal; Estudio preliminar

del Municipio Libre. México: Trillas, 2001 Pp.181.
Ortega Lomelín, Roberto, Federalismo y municipio, México, Fondo de Cultura

Económica, 1994.
Palavicini, Félix F., Historia de la Constitución de 1917, México, Instituto Nacional

de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana (anexo), 1987, t. II.
Parejo Alfonso y Martín Mateo, Ramón, Derecho municipal iberoamericano,

Instituto de Estudios de Administración Local, 1985.
Parejo Alfonso, Luciano, Derecho básico de la administración local, Ariel Derecho,

1988.
Pegoraro, Lucio, “Federalismo, regionalismo, descentralización: una aproximación

semántica a las definiciones constitucionales y doctrinales”, Pensamiento
Constitucional, núm. 8, 2001.
Pérez Ángel, A. (2011). Programa de Modernización Catastral del Estado de

Jalisco. Hacienda Municipal, INDETEC, 101-105.
Pérez Calvo, Alberto, “Pueblo, nacionalidades y regiones”, en MORODO, Raúl y

Vega, Pedro de (dirs.), Estudios de teoría del estado y derecho constitucional en
honor de Pablo Lucas Verdú, Universidad Complutense, UNAM, Instituto de
Pérez Prendes, José Manuel, Apuntes de historia del derecho español, Madrid,
485
estado (2000-2011)
1964.
Posada, Adolfo, Evolución legislativa del régimen local, Madrid, Instituto de

Estudios de la Administración Local, 1982.
Quintana Roldán, Carlos, Derecho municipal, 5a. ed. México, Porrúa, 2001.
Raich, U. P. Impactos de la descentralización del gasto en los municipios urbanos.

En J. P. Guerrero, Impuesto y gasto público en México desde una perspectiva
multidisciplinaria. México: CIDE - Porrúa. 2004.
Ramírez Guzmán, José Antonio, “Breves consideraciones sobre la ampliación del

periodo de los ayuntamientos”, en GÁMIZ PARRAL, Máximo N (coord.) Las
entidades federativas y el derecho constitucional, UNAM, 2003.
Ramoneda, José, “El Estado asimétrico”, El País, domingo 30 de noviembre de

2003.
Rendón Huerta Barrera, Teresita, Derecho municipal, México, Porrúa, 1998.
Retchkiman, K. Benjamín. Teoría de las Finanzas Públicas. Tomo II., Ed. UNAM.
México. 1987.
Rivero Ysern, José Luis, Manual de derecho local, Madrid, Civitas, 1997.
Robles Vela, Efraín, “La dinámica centralizadora de la primera etapa del

federalismo”, Gaceta de Administración Pública Estatal y Municipal, núm. 16-17.
Robles, Martínez, Reynaldo. El Municipio. Editorial Porrúa, México 1993.
Rodríguez, C. La Hacienda Municipal en el Nuevo Federalismo 1990-2000.

México: ITAM, Tesis. 2003.
486
estado (2000-2011)
Rodríguez, Víctor, La descentralización en México, México, Fondo de Cultura

Económica, 1999.
Rosales, Mario. El rol de la Municipalidad en el Desarrollo Humano Sustentable.

Ponencia Guatemala, 2003.
Rousseau, Juan Jacobo, El contrato social, trad. de Fernando de los Ríos, Madrid,
Espasa-Calpe, 1929.
Ruipérez Alamillo “La división de competencias en el llamado Estado de las

autonomías”, Revista de Estudios Políticos, núm. 59, enero-mar o de 1988.
Ruíz De Chávez, Mario, Antología constitucional mexicana, Diario de debates,

México, 1992, núm. 12.
Sánchez Agesta, Luis, Curso de derecho constitucional comparado, 5a. ed.,

Madrid, Universidad de Madrid, 1973.
Sánchez Bernal, Antonio, El municipio emprendedor: finanzas públicas y

desarrollo local. En: David E. Lorey/Basilio Verduzco (comp.). Realidades de la
Utopía. Demografía, trabajo y municipio en el occidente de México. Universidad de
Guadalajara, UCLA Program on México, Juan Pablo Editor. 1997.
Sánchez Bernal, Antonio. Estrategias de las Organizaciones Locales ante el

Cambio Institucional. El Caso de los Municipios Mexicanos. Ponencia presentada
en el Seminario Internacional "Globalización, vínculos entre instituciones y
desarrollo regional", Chápala, Jalisco, México 1999.
Sánchez Bringas, Enrique, Derecho constitucional, 8a. ed., México, Porrúa, 2003.
Santana Loza Salvador. "Perspectivas y posibilidades del sistema tributario local".

INDETEC; INAP-IAP Jalisco, Guadalajara, Jalisco; julio de 1994.
487
estado (2000-2011)
Sartori, Geovanni, Partidos y sistemas de partidos, Madrid, Alianza Universidad,

1980, vol. I.
Sayeg Helú, Jorge, “Marco histórico-jurídico del artículo 115 constitucional”, La

reforma municipal en la Constitución, pról. de Jesús Romero Flores, México,
Porrúa, 1986.
Schmitt, Carl, La defensa de la Constitución, pról. de Pedro de Vega, Madrid,

Tecnos, 1983.
Schwartz, Bernard, El federalismo norteamericano actual, trad. De Juan Manuel

Ruigómez, Madrid, Civitas, 1993.
Sedas, C. La función catastral en la legislación fiscal en México. En Indetec,

Nuevas tendencias y experiencias en tributación inmobiliaria y catastro. México:
Indetec. 2006.
Sheiber, H. N. (1986, ed. 2000). The Encyclopedia of the American Constitution.
Shepard, W, J., “Government”, Enciclopedia de las ciencias sociales, ed. Edwin R.

A. Seligman y Alvin Jhonson, vol. VII.
Silva, J., Análisis potencial recaudatorio de los municipios urbanos en México;

¿Tarea de la Federación o del municipio? México: CIDE, Tesina de Maestría en
Singh Nirvikar, Srivnivasan. Federalism and economic development in India: An

assessment. SCID Conference on the Challenges of Economic Policy Reform in
Asia. Stanford University. 2006.
488
estado (2000-2011)
Singh, N. Fiscal Descentralization in China and India: Competitive, Cooperative or

Market Preserving Federalism? Santa Cruz. Paper No. 1705, posted 07:
Universidad de California. 2007.
SNCF. Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Recuperado el 7 de septiembre

de 2009, de http://www.sncf.gob.mx/sinacofi/organisims/default.aspx
Soria, Rigoberto. Hacia un modelo alternativo en el financiamiento v prestación de

los servicios municipales. México: BANOBRAS, 1995.
Sosa Wagner, Francisco, Manual de derecho local, Aranzandi, 2000.
Stiglitz, E. Joseph., La Economía del Sector Público. Ed. Antoni Bosh. España.
1988.
Stiglitz, J. E. La economía del sector público. España: Antoni Bosch editor. 2000.
Tecco, Claudio. El Gobierno Municipal como Promotor del Desarrollo Económico

Local-Regional, tomado de Daniel García Delgado, compilador, Hacia un Nuevo
Modelo de Gestión Local, Municipio y Sociedad Civil en Argentina, Universidad de
Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina, 1997. Página 113.
Tena Ramírez, Felipe, Derecho constitucional mexicano, México, Porrúa, 1995.
Tena Ramírez, Leyes fundamentales de México 1808-1995, México, Porrúa, 1995.
Tiebout, C. M. A pure theory of local expenditures. Journal of political economy .

1956.
Timmons, J. The fiscal contract: States, taxes and public services. World politics
57, 530-567. 2005.
489
estado (2000-2011)
Traub, L., & Sigman, H. Cooperative Federalism as a strategic interaction:

voluntary decentralization in environmental policy. Cambridge: National Bureau of
economic research, Working paper 12238. 2007.
Valadés, Diego, “El poder legislativo mexicano”, Revista de Estudios Políticos,

Madrid, núm. 4, julio-agosto de 1978.
Valadés, Diego, “La transición del sistema presidencial mexicano”, El

presidencialismo renovado, instituciones y cambio político en Amé rica Latina,
Caracas, Nueva Sociedad, 1998.
Valadés, Diego, Constitución y política, México, UNAM, Instituto de

Vandelli, Luciano, “Las reformas en materia de autonomías locales y la elección

directa del alcalde en Italia”, en MORODO, Raúl y VEGA, Pedro de (dirs.),
Estudios de teoría del Estado y derecho constitucional en honor de Pablo Lucas
Verdú, Universidad Complutense de Madrid-UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 2000. t. IV.
Vid. Santana, Salvador. "Algunos comentarios relativos a la metodología...". Págs.,

23 a 25.
Villoría, Mendieta, Manuel y del Pino Matute Eloísa; Manual de Gestión de

Recursos Humanos en la Administración Pública; España, Editorial Tecnos,
España 2001, p.419-440.
Weimer, D. L., & Vining, A. R. Policy Analysis. New Jersey: Prentice Hall. 2005.
Weingast, B. Second generation fiscal federalism: The implications of fiscal

incentives. Journal of Urban Economics 65 , 279-293. 2009.
490
estado (2000-2011)
Wildasin, D. Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Evidence

and Macroeconomic Aspects. USA: Vanderbilt University. 1995.
Wolff H. J y Bachof, O., Verw tungsrecht, 4a. ed., Munich, C.H. Beck, 1976, t. II.
Yañez, J. Principios a considerar en la descentralización de las finanzas públicas

(locales). Chile: Comisión de Estudio sobre el Sistema de Financiamiento
Municipal del Centro de Estudios Públicos. 1991.
Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dúctil, Madrid, Trotta, 1997.
Zodrow, G. (enero de 2007). The property tax as a capital tax: a room with three
views. Recuperado el 2 de febrero de 2010, de
http://www.bakerinstitute.org/publications/2007_propertytax_zodrow.pdf
Legislación
Código Fiscal para el estado y municipios de Baja California Sur. F.n. legislación
Fiscal Ed.". Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de B.C.S. México: La
Paz. B.C.S.1990. Pág. 109 a 160.
Constitución Política del Estado Libre soberano de México. Art., 130 p. 46, Estado
de México 2005.
Constitución Política del Estado Libre soberano de México. Artículo, 130 p. 46,
Estado de México 2005.
Ley de Coordinación Fiscal del estado Aguascalientes. 3 septiembre 1996. Diario

estatal.
Ley de Coordinación Fiscal. Diario Oficial de la Federación, 27 de diciembre 1978,
491
estado (2000-2011)
México.
Ley de Deuda municipal Aguascalientes. Diario estatal.
Ley de Deuda Pública estatal Aguascalientes. 10 noviembre, 1996. Diario estatal.
Ley de Deuda Pública. Diario Oficial de le Federación.
Ley de egresos de egresos del municipio Aguascalientes (varios años) Diario

estatal de Aguascalientes.
Ley de Ingresos del Municipio Aguascalientes (varios años), Diario estatal de

Aguascalientes.
Leyes y otros documentos
Documentos Institucionales
Apuntes de la clase del Profesor: HERNÁNDEZ JIMÉNEZ, Frailan Saúl, en

Política Económica. ENEP Acatlán México, México 2003.
Cuenta de la hacienda pública municipal Aguascalientes (varios años). Diario

estatal Aguascalientes, México.
Estadísticas Oportunas de Finanzas Públicas y Deuda Pública. Secretaria de

Hacienda y Crédito Público, México.
IPES, Promoción del Desarrollo Sostenible. Organización privada que opera en

América Latina desde 1984.
492
estado (2000-2011)
Porter, E, Michael. Estrategia Competitiva. Técnicas para el análisis de los

sectores industriales y de la competencia. México. DF: CECSA, 1985.
Secretaría de Gobernación (SEGOB) / Centro Nacional de Desarrollo Municipal.

CD. Sistema Nacional de Información Municipal. Mayo 2001.
Secretaría de Gobernación, INAFED, Las Finanzas Municipales como se

componen y como Incrementarlas. Fascículo 4, 2005.
Secretaría de Gobernación. Censo Económico INEGI 2001. México
Trabajo realizado en la clase de profesor: ROLDAN, Ceballos, Gerardo,

"Desarrollo Sustentable en el Plan Puebla Panamá", en Planificación Regional.
Escuela de Estudios Profesionales Acatlán México, México 2004, p.5-7.
Yoguel, Gabriel. Creación de competencias en ambientes locales v redes

productivas. Revista CEPAL No. 71 Santiago de Chile, 2000.
Hemerografía
Adame Díaz, Francisco. "La coordinación fiscal en México, Distribución de

competencias, sus orígenes" Ponencia presentada en el Foro de Excelencia:
Análisis e Innovación sobre federalismo fiscal. Mimeo. IAP - Jalisco. 22 de julio de
1994. Pág. 2.
Adame Díaz, Francisco. "Presencia de los Municipios en el Sistema Nacional de

Coordinación Fiscal"; Revista IAPEM; Julio-Septiembre; Toluca, Méx., 1994.
Aguilar Villanueva, Luis F. "Política Pública y Gobierno del Estado". Revista del
Colegio, pág. 243, Núm. 4 Año N° II; Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública, México, 1990.
Basado en el cuadro de distribución de competencias propuesto por Jorge
493
estado (2000-2011)
Carpizo: "Sistema federal Mexicano", en Gaceta Mexicana de Administración

Pública Estatal y Municipal, No. 3, julio-septiembre 1981, México. INAP."
Dalsgaard, T. “The tax system in México: a need for strengthening the revenue-
raising capacity”. OECD, Papers no. 233. Marzo 2000.
García Lepe, Carlos. "El proceso de colaboración administrativa en materia fiscal

entre federación y entidades federativas". Ponencia: Foro de Excelencia Análisis e
Innovación..." Pág. 10.
Guidotti P. y Kumar M., (1992), “La Gestión de la deuda pública interna”. Finanzas
y desarrollo. Revista del FMI y Banco Mundial. Sep., 1992, México.
Gupta, S y Nashashibi, K. (1992), Aspectos fiscales del ajuste. Finanzas y

desarrollo. Revista del FMI y Banco Mundial., Sep. 1992. México.
INDETEC (1996-b) “Evolución de la Integración del Fondo General de

Participaciones (1980-1992). “No.100, tomo II. 30 de junio de 1996, Guadalajara,
México.
INDETEC. (1996-a), “Antecedentes Inmediatos de la Coordinación Fiscal (1979)”.

No.100., tomo 2, 30 de junio de 1996, Guadalajara, México.
Moody`s Investors Service. Moody`s Opiniones Crediticias. Gobiernos Estatales y

Municipales. Enero 2005. México.
Navarro Bañuelos, Ramón. "La Jurisprudencia y la Autoridad Fiscal", en: Revista

INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas.
Guadalajara, Jal. México. No. 80. Febrero de 1993. Pág. 99.
Ortiz, Miguel. "Comentarios al nuevo sistema de participaciones federales a

estados y municipios". En: Revista INDETEC. Ed. Instituto para el Desarrollo
494
estado (2000-2011)
Técnico de las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 70 abril - mayo
de 1991. Pág. 15.
Pedro Moreno Salazar, denominado "Exposición crítica de los enfoques

estadounidenses para el análisis de políticas públicas", en la Revista de
Administración Pública N° 84, editada por el Instituto Nacional de Administración
Pública.
Pérez Ayala, José Luis. "La Distribución de los Gastos Públicos entre Diferentes
Niveles de Gobierno: las diversas perspectivas posibles"; Trimestre Fiscal, año 15,
N° 47; Guadalajara, Jal, México, 1994.
Presa, Ch. Jorge. (2003), “La medición de los balances de las finanzas públicas”,
Revista de la División de Ciencias Sociales y Humanidades de UAM Azcapotzalco,
No. 37, vol. XVIII, primer trimestre 2003, México.
Rea Aspeitia, Elias. "Disposiciones Legales que se relacionan con la facultad

tributaria de las entidades federativas". En Revista INDETEC. Ed. Instituto para el
Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 65.
Mayo -junio de 1990. Pág. 35.
Rea Azpeitia Elias A. "Estructura y Funcionamiento del Sistema Tributario Estatal y

Municipal"; INDETEC; ponencia presentada en el Foro de Excelencia, análisis e
innovación sobre federalismo fiscal; Guadalajara, Jal.; Julio 1994.
Rea Azpeitia, Elias Alfonso. "Estructura y funcionamiento del sistema tributario

estatal y municipal". Ponencia del Foro de Excelencia: Análisis e innovación sobre
federalismo fiscal. INAP - IAP Jalisco. Mimeo. Guadalajara, Jal.22 y 23 de julio de
1994. Pág. 2.

Públicas. Guadalajara, Jal. México, No. 71. Junio - julio 1991. Págs. 104 - 122.
495
estado (2000-2011)
Ríos, S. José Luis. (1998). “El régimen legal del endeudamiento público en el
ámbito local y la autonomía municipal para la celebración de operaciones de
financiamiento”. Federalismo y Desarrollo Año 11., jul-agos-sep., 1998.México.
Santana Loza, Salvador "Perspectivas y posibilidades del sistema tributario local".

Ponencia del Foro de excelencia e innovación sobre..." Págs. 12 a 14.
Santana Loza, Salvador. "Algunos comentarios relativos a la metodología para la

elaboración de la legislación fiscal local". En: Revista INDETEC. Ed. Instituto para
el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas. Guadalajara, Jal. México. No. 79.
Noviembre - diciembre 1992. Pág. 27.
Santana Salvador. "Perspectivas y Posibilidades del Sistema Tributario Local".

Ponencia presentada en el Foro de Análisis e Innovación sobre Federalismo
Fiscal. INAP-IAP JAL. Guadalajara, Jal. 23 de julio de 1994.
Mesografía
Banco de México (México). Información financiera y económica [en línea].

<http://www.bancomex.gob.mx.>.
Bolsa Mexicana de Valores (México). Estadísticas generadas por la Bolsa

Mexicana de Valores [en línea] . <http://www.bmv.com.mx>.
Comisión Nacional Bancaria y de Valores (México). [en línea]. <

http://www.cnbv.gob.mx>.
Instituto Nacional de Geografía y Estadística e Informática (México). Finanzas

Públicas. Estatales y Municipales de México [en línea].
<http://www.inegi.gob.mx.>, [Consulta: 24 agosto 2005].
Municipio de Aguascalientes (México). Reporte anual 2003 a la bolsa mexicana de
496
estado (2000-2011)
valores certificados bursátiles mags01 y mags03 [en línea].
Secretaría de finanzas municipales.< http://www.aguascalientes.gob.mx>, [

Consulta: 4 septiembre 2005].
Secretaría de Hacienda y Crédito Público (México). Diagnóstico integral de la

situación actual de las haciendas públicas estatales y municipales [en línea].
Unidad de Coordinación con Entidades Federativas. <http://www.shcp.gob.mx.>,
[Consulta:15 de agosto de 2005].
497
M O V I M I E N T O
C I U D A D A N O
Tarea Editorial
1ª Edición Marzo del 2013.

1ª Impresión Marzo del 2013.
DISTRIBUCIÓN GRATUITA, PROHIBIDA SU VENTA.
La obra denominada “La Autonomía del Municipio en México: Estructura y sus Fuentes de
Financiamiento, en el Marco de la Reforma del Estado (2000-2011)”, es una publicación de
Movimiento Ciudadano y se terminó de imprimir en el municipio de Atizapán de Zaragoza, Estado
de México, el día 6 de marzo del 2013.
Esta impresión consta de 140 ejemplares más sobrantes y fueron impresos por: Publicidad
Tridimensional, S.A. de C.V., en Calzada San Mateo No. 23, Colonia San Juan Bosco, Municipio de
Atizapán de Zaragoza, Estado de México, C.P. 52946. La edición estuvo al cuidado de la Tesorería
Nacional de Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.

Tarea Editorial 9 PDF

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Tarea Editorial 9 PDF

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

“La Autonomía del Municipio en México: Estructura y sus

Fuentes de Financiamiento, en el Marco de la Reforma del

Louisiana No. 113, Esq. Nueva York, Col. Nápoles Deleg.

Todos los derechos reservados.

Hecho e Impreso en México/Printed in México.

Con la finalidad de recabar tu valiosa opinión y de dar cumplimiento a los

1.- JUSTIFICACIÓN DE LA IMPORTANCIA DEL TEMA DE INVESTIGACIÓN. .................... XII

2. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN. ................................................................. XVIII

3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA. .......................................... XXII

4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN. .................................................................. XXXII

5. MARCO TEÓRICO Y CONCEPTUAL DE REFERENCIA. ...................................... XXXVI

5.1 Marco Teórico Conceptual. .................................................................. XLI

6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS. .......................................................................... LVI

7.- PRUEBA EMPÍRICAS O CUALITATIVAS DE LAS HIPÓTESIS. ................................. LVII

CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN. ....................................... LXXVI

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA. ........................................................................................ XCIII

CAPÍTULO 1. Marco Teórico. Alcances y Facultades del Municipio .............. 10

1.1. Origen y Concepto del Municipio............................................................. 10

1.2 Historia del Municipio Mexicano ............................................................... 12

1.2.1 Antecedentes ........................................................................................ 12

1.2.1.1 Época Prehispánica ....................................................................... 12

1.2.1.2 La Conquista de México y Época Colonial ................................... 13

1.2.1.3 Etapa de la Guerra de Independencia........................................... 15

1.2.1.4 La Constitución de Cádiz ............................................................... 15

1.2.1.5 Plan de Iguala ................................................................................. 16

1.2.1.6 El México Independiente ................................................................ 16

1.2.1.7 Constitución de 1824 ..................................................................... 17

1.2.1.8 Las Siete Leyes Constitucionales ................................................. 17

1.2.1.9 La Constitución de 1857 ................................................................ 18

1.2.1.10 Periodo Porfirista ......................................................................... 19

1.2.1.11 El Movimiento Social de 1910-1917 ............................................ 19

1.2.1.12 La Constitución de 1917 .............................................................. 20

1.2.1.13 El Municipio Actual ...................................................................... 21

1.3 La Nueva Dinámica del Municipio Contemporáneo ................................ 22

1.4 Alcances de la Reforma de 1983 ............................................................... 26

1.5 El Sistema Federalista Mexicano .............................................................. 32

1.6 Derecho Municipal ..................................................................................... 35

1.7 Marco Jurídico del Municipio en México .................................................. 35

1.7.1 El Artículo 115 Constitucional ............................................................. 35

1.7.2 Estructura del Estado Mexicano ......................................................... 37

1.7.2.1 Estado Mexicano, Soberanía, Forma de Gobierno y

1.7.2.2 Constitución Política de los Estados Unidos

1.7.2.3 Constituciones Políticas de los 31 Estados de la

1.7.2.4 Bandos y Reglamentos Municipales, Leyes Orgánicas

1.7.2.5 Bases del municipio en México..................................................... 41

1.8 Economía del Sector Público. Federalismo fiscal ................................... 46

1.8.1 Justificación económica de la descentralización .............................. 47

1.8.1.1 Eficiencia ......................................................................................... 47

1.8.1.2 Equidad ........................................................................................... 49

1.8.2 Los impuestos y los gastos regionales y municipales ..................... 52

1.8.2.1 La participación en impuestos ...................................................... 54

1.8.2.2 Sistemas de recargos .................................................................... 55

1.8.2.3 Impuestos propios ......................................................................... 55

1.8.3 El financiamiento del gasto público deficitario ................................. 56

1.8.3.1 Financiamiento mediante impuestos ............................................ 57

1.8.3.2 Financiamiento mediante transferencias ..................................... 59

1.8.3.3 Financiamiento mediante deuda ................................................... 60

1.8.3.3.1 Efectos económicos de la deuda pública............................... 61

1.9 Política Y Gestión Fiscal Intergubernamental En México ....................... 65

1.9.1 La política pública en el marco de la acción

1.9.2 La política fiscal como política pública .............................................. 66

1.9.3 El ciclo de la política fiscal en México ................................................ 68

1.9.4 Postulados básicos para el análisis ................................................... 75