UNIDAD ACADÉMICA DE CIENCIAS SOCIALES,

PERIODISMO, INFORMACIÓN Y DERECHO

CARRERA DERECHO – DISTANCIA

DERECHO ADMINISTRATIVO I

Compilado por: Dr. Carlos Julio Fajardo Romero Mg.

CUENCA-ECUADOR

2018
UNIDAD # 1
ASPECTOS GENERALES DEL DERECHO
ADMINISTRATIVO
OBJETIVOS OPERACIONALES
A través del análisis de la presente unidad, usted estará en condiciones de:

 Conocer los aspectos generales que tiene el derecho administrativo

 Analizar la importancia del principio de división de poderes

 Estudiar la importancia del concepto de derecho administrativo

 Analizar correctamente la importancia de los fines del derecho administrativo

 Conocer la importancia de la relación del derecho administrativo con otras mamas del derecho

 Identificar la importancia de los caracteres del derecho administrativo

 Determinar correctamente las fuentes del derecho administrativo

CONTENIDOS
1.- ASPECTOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1.1. DESARROLLO HISTÓRICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
1.2.- LA ETAPA DEL “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO”
2. PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES
3. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO
4. FINES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
5.- RELACIÓN EL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO
A) RELACIONES CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL
B) RELACIONES CON EL DERECHO PENAL
C) RELACIONES CON EL DERECHO FINANCIERO
D) RELACIONES CON EL DERECHO PROCESAL
E) RELACIONES CON EL DERECHO PRIVADO
6. CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
A) COMÚN
B) AUTONOMÍA
C) COORDINACIÓN
D) LOCAL
E) EXORBITANTE
F) SUBORDINACIÓN
G) NUEVA.
H) EVOLUTIVA.
I) AUTONOMÍA CIENTÍFICA
J) AUTONOMÍA JURÍDICA
K) AUTONOMÍA DIDÁCTICA
7. FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
7.1.- FUENTES POSITIVAS

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 A) LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
B) LAS LEYES ADMINISTRATIVAS
C) LOS DECRETOS
D) LOS REGLAMENTOS
E) LOS ESTATUTOS
F) LAS ORDENANZAS
G) LOS ACUERDOS Y RESOLUCIONES
H) LAS INSTRUCCIONES Y CIRCULARES
I) LOS MANUALES ADMINISTRATIVOS
7.2.- FUENTES RACIONALES
A) LA COSTUMBRE
B) LA JURISPRUDENCIA
C) LA DOCTRINA CIENTÍFICA

ACTIVIDADES
Usted tiene acceso a las actividades que debe desarrollar, como parte fundamental de la
evaluación, a través de la Plataforma www.educacue.net . Recuerde que el desarrollo de las
actividades encomendadas, es el 20 % de su calificación; por tal razón deben ser oportunamente
realizadas con esmero, dedicación y de manera responsable, según se avance en el estudio de
cada uno de los temas, sin dejar la tarea para el último momento.

DESARROLLO PEDAGOGÍCO
Desde el 9 de julio de 2018 se encuentra vigente el Código Orgánico Administrativo. Este Código
fue publicado en el Registro Oficial Segundo Suplemento No. 31 de 7 de julio del 2017, y su
entrada en vigencia estaba supeditada al transcurso de doce meses. Este Código reglamenta el
ejercicio de la función administrativa de los organismos que conforman el sector público, regula la
relación entre los mandantes y el Estado y tutela la buena administración pública. Además,
simplifica y unifica el proceso administrativo y los procedimientos de impugnación de los actos
administrativos.

El Código Orgánico Administrativo se encuentra conformado por cinco libros:

Libro Preliminar: Normas Rectoras;

Libro Primero: Las Personas y las Administraciones Públicas;
Libro Segundo: El Procedimiento Administrativo;
Libro Tercero: Procedimientos Especiales; y,
Libro Cuarto: Responsabilidad Extracontractual del Estado.

Su entrada en vigencia deroga la Ley de Modernización del Estado, y reforma las siguientes
normas:

Código Orgánico General de Procesos;

Ley Orgánica de Empresas Públicas;
Ley Orgánica de Comunicación;
Ley Orgánica de Servicio Público;
Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública;
Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado;
Código Orgánico de la Función Judicial;
Código Orgánico Monetario y Financiero;
Ley Orgánica de Comunicación;
Ley Orgánica de Telecomunicaciones;
Ley Orgánica de Donación y Trasplante de Órganos, Tejidos y Células; y,
Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía y de Descentralización.

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Cabe anotar que los procedimientos administrativos iniciados antes de la entrada en vigencia de
este Código y que se encuentran en trámite, continuarán sustanciándose con la normativa
anteriormente vigente hasta su conclusión.

además debemos entender que para código tributario y propiedad intelectual regula de modo
subsidiario es que lo que no regule Código Tributario y de Propiedad Intelectual se regirá por COA
y en lo que tenga que ver con los recursos públicos rige todo el código menos el libro segunda
donde habla el procedimiento se sigue manejando la LCGE

1.- ASPECTOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1.- DESARROLLO HISTÓRICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
El Derecho Administrativo, nace con la independencia de los Estados Unidos de Norteamérica y la
Revolución Francesa, como resultado de la limitación al poder del monarca y su estructuración
tripartita. En ese mismo momento surgió la necesidad de la existencia de un Derecho para poner
límites al poder y lo que es más, para evitar la posibilidad de la arbitrariedad, el despotismo o el
totalitarismo por parte de la autoridad, a esta limitación que el poder de la autoridad tiene, con
referencia al derecho, es lo que se ha dado en denominar de manera general principio de
legalidad.

Pero realicemos con ustedes varias reflexiones, la primera es ¿El Estado estuvo sometido
siempre al Derecho?; para contestar esta inquietud, lo que de manera inmediata debemos
considerar es qué entendemos por Derecho, diría ese es el punto esencial para tener una
comprensión cabal del tema que estamos discerniendo. En el Estado Absolutista, es claro que el
Derecho y su posibilidad creadora radican en el monarca, en el rey y el poder que él tenía para la
producción de la norma radica en él mismo, esto bien se puede resumir en la celebre y famosa
frase pronunciada por Luis XIV, rey de Francia, que expresó “El Estado soy yo” L’Etat, c’est moi,
nos da la justa acepción del poder del rey en si mismo o en la divinidad, debiendo recordar desde
siempre todas las atrocidades que se infligieron en contra de los primarios derechos de los seres
humanos en nombre de Dios. Si esto que acabamos de analizar entendemos por Derecho,
entonces hemos de convenir que el poder es único, que el mismo radica en el monarca y que él
tiene por tanto la potestad de producir o dictar normas jurídicas, ejecutar las mismas y hacer
justicia. Se debe tener presente que los actos del rey no eran susceptibles de ser impugnados,
sino bajo determinadas circunstancias.

En este contexto Jorge Vélez García (1996), ilustra acertadamente la estructura del poder
ostentado de manera absoluta por el monarca:

“El dogma del absolutismo real incide obviamente sobre la determinación y ejercicio de los
poderes administrativos. En primer término, cabe destacar que la soberanía absoluta de monarca
implica que el poder administrativo, como todos los poderes, pertenecen al rey, y sólo al rey. El rey
es, por así decirlo, la fuente de donde emana el poder de Policía (asimilado en varios países de la
Europa medieval a la administración); es la fuente de la justicia (fons omnis justitiae) y, desde
luego, las ordenanzas y demás disposiciones regias constituyen la legislación. (…) En resumen, la
fuente de toda función pública, de todo poder administrativo, de toda competencia, emana de la
voluntad del monarca”.

El ocaso del poderío de tal dinastía, producido por la Revolución Francesa en el siglo XVI,I
alumbró la institución del Derecho Administrativo, como el conjunto de normas que trataban de
regular la actividad y la organización de la Administración Pública, regulado bajo el principio del
liberalismo. Pero este liberalismo, se interpretó de dos formas distintas. Para unos, ser liberal
significaba desconocer la Administración, es decir someterla a un Derecho igual al de cualquier
particular, no haciendo excepciones para ella. Para otros, el liberalismo suponía por el contrario,
crear un Derecho especial, es decir, un conjunto de normas directamente aplicables a la
Administración con independencia de los administrados. He aquí los dos grandes sistemas
jurídicos-administrativos que podemos distinguir: los sistemas anglosajones y los sistemas
continentales; estos últimos se han denominado corrientemente sistemas de régimen
administrativo. La palabra régimen administrativo viene a significar la existencia de un Derecho
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creado especialmente para la Administración Pública, es decir, el Derecho Administrativo. En los
sistemas anglosajones, frente a la Administración Ejecutiva Continental, apareció la denominada
Administración Judicial, puesto que la inexistencia de normas especiales para la Administración
Pública implicaba que las controversias suscitadas entre ésta y los particulares, debían resolverse
mediante la aplicación del Derecho Común (sumisión total al derecho común de los actos de
Estado, sin especial situación jurídica de éste: rule of law). Así es como se desarrolla en los
primeros años del siglo XIX, toda la dialéctica entre la doctrina representada por Dicey, y la
continental, cuyo representante principal, sería Hauriou.

Por su parte, los sistemas continentales de régimen administrativo, alcanzaron su desarrollo y

crecimiento doctrinario a partir de 1789 como consecuencia de la Revolución Francesa, empujada
por la acelerada transformación de las sociedades y la intensificación de las actividades entre los
individuos y de las instituciones del Estado que precipitaron el nacimiento de un Derecho especial,
autónomo e independiente del Derecho común, estatuyéndose una jurisdicción distinta y separada
de los Tribunales ordinarios. La evolución doctrinaria del Derecho Administrativo se le atribuye al
Consejo de Estado francés, heredero directo del Gran Consejo Real de Monarquía, en cuyos
inicios le correspondía asesorar en las cuestiones de administración pública y legislación, además
de preparar los proyectos de sentencias contencioso-administrativas sometidas al emperador.
Según Jorge Vélez García (1996), el momento en que el Consejo de Estado Francés se convierte
en una verdadera jurisdicción, es decir, en un tribunal con competencia o autoridad legal propia,
dirimente de las controversias administrativas, acaece el 24 de mayo de 1872 mediante la
promulgación de la ley que lo restaura y le delega la justicia administrativa, luego de la caída del
Segundo Imperio que lo suspendió temporalmente. El mismo autor (1996) señala que para
muchos, es ese el momento en que se erige como tribunal supremo francés de lo contencioso
administrativo y comienza su notable elaboración pretoriana que da forma al Derecho
Administrativo francés.

De lo anotado queda claro que, a raíz del advenimiento del Estado Liberal de Derecho, esto es, a
partir de la independencia de los Estados Unidos de Norteamérica y de la Revolución Francesa, se
produce un doble fenómeno jurídico político, que como ya se señaló lleva a que el poder tenga la
limitación en la Ley y el poder mismo ya no sea único sino tripartito, a los efectos que con el
pensamiento de Charles Louis de Montesquieu plasmado en su magistral obra “El Espíritu de las
Leyes”, exista la separación de los mismos, erigiéndose en esta primera etapa el legislativo en el
“poder” fundamental. De suerte que la Ley emana del legislativo, debiendo el Ejecutivo someterse
a ella, cuestión que de modo posterior da como resultado el denominado principio de legalidad,
irradiado dentro del desarrollo constitucionalismo clásico, a la luz del cual todo acto proveniente de
la función pública se debe someter a la Ley. En este contexto, la Ley emana del Parlamento que,
en principio y en virtud de la teoría de la soberanía nacional, era el soberano, razón por la cual la
Ley era la expresión de la voluntad soberana, tal como en la actualidad se mantiene en nuestro
Código Civil. (La Justicia Constitucional en la Actualidad, Varios autores, p. 82, 2002)

Por tanto, todos los actos de la autoridad pública han de ajustarse a la Ley y sus actividades, por
lo que, no pueden ir más allá de lo que en ella se dispone.

Al respecto, nuestro texto constitucional en su artículo 226 in limine, recoge este principio, que
además marca la diferencia de la actuación pública con la actuación privada, en el sentido de que
la actividad de los ciudadanos de común, está a que está permitido hacer todo lo que la norma no
prohíbe, cuestión esta que se encuentra consagrada en el artículo 66 número 29, letra (d) de la
Norma Primera.

1.2.- LA ETAPA DEL “RÉGIMEN ADMINISTRATIVO”.

La construcción del derecho administrativo se operó en el período comprendido entre el fin de la
Revolución Francesa y el Segundo Imperio.

Las características peculiares que Hauriou atribuía al derecho administrativo continental europeo
eran:

 Una Administración fuertemente centralizada.

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  Un conjunto de prerrogativas atribuidas a la Administración y derivadas de su
consideración como “poder jurídico”.

 El juzgamiento de la actividad administrativa ilegal por tribunales administrativos.

 El sistema anglosajón se encontraba regulado por el rule of law:

 La descentralización, o mejor dicho, la autonomía de los entes locales era prácticamente

total y absoluta.

 La actividad de los órganos administrativos se hallaba sometida a las mismas reglas que
los particulares. La Administración no constituía un “poder jurídico”.

 La Administración era juzgada siempre por tribunales ordinarios, independientes del

Poder Ejecutivo.

Actualmente la evolución en Inglaterra ha dado origen a un verdadero derecho administrativo,

advirtiéndose la aparición y el aumento de las prerrogativas estatales, una atenuación de las
autonomías de los entes locales y el surgimiento de tribunales especiales para enjuiciar la
actividad de la Administración Pública.

La existencia de tribunales administrativos no constituye un dato actualmente válido para adscribir

un país al “régimen administrativo”.

* La ecuación entre Administración Pública y derecho administrativo.

La injerencia progresiva del Derecho Administrativo contemporáneo sobre esferas de actuación

reservadas anteriormente con exclusividad al derecho privado, unida a la necesidad de regular
nuevas conductas y situaciones carentes de normación, ha provocado la ruptura de la clásica
ecuación entre Administración Pública y Derecho Administrativo.

No obstante que el único criterio sobre la función administrativa que explica sin contradicciones
lógicas las funciones esenciales del Estado es el material objetivo, no puede pretenderse que esta
formulación doctrinaria (sin desconocer su utilidad) sirva para agotar el contenido del derecho
administrativo, en cuanto quedaría fuera de este último nada menos que la actividad reglamentaria
que, desde un punto de vista estrictamente material, constituye una actividad de naturaleza
legislativa o normativa.

Desde otro ángulo se observa que el derecho administrativo interviene también en la regulación y
el control de la actividad de las personas públicas no estatales. Y, a partir de las privatizaciones, el
derecho que rige la actuación de los entes regulatorios de los servicios públicos.

El derecho administrativo constituye una “categoría histórica”, que no admite su identificación con
aquellas concepciones doctrinarias sobre la Administración Pública que pretenden realizar su
delimitación en forma absoluta.

2.- PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES

Con la Revolución Francesa de 1789, es el momento en el que nace el Derecho Administrativo, y
por consiguiente, la Administración Pública se identifica con el Poder Ejecutivo dentro del marco
Constitucional del Principio de división de poderes.

Existen distintos modelos de Estado, pero el modelo histórico que alumbran los revolucionarios
liberales, es el de Estado de Derecho, en ésta tipología de Estado, también se encuadra como
ejemplo en el Estado Español, y éste modelo (Estado de Derecho) se caracteriza por una serie de
principios como son: la soberanía popular, la división de poderes, el principio de legalidad y el
reconocimiento de los derechos públicos subjetivos.

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Con respecto a la soberanía popular debemos destacar, que aparece como reacción frente al
absolutismo de tal forma, que las Constituciones democráticas, atribuyen la soberanía, al pueblo,
esta definición y como ejemplo lo recogemos del art. 1 de la Constitución española, donde
establece que la soberanía nacional reside en el pueblo español del que emanan los poderes del
Estado (de ésta afirmación surge la distinción entre el Poder Constituyente (que es el pueblo) y los
Poderes Constitutivos (que son los diferentes órganos a los que se les atribuye el poder político
ordinario)); y que anteriormente también adoptaba nuestra legislación conforme lo establecía la
Constitución de 1998, y que en la actualidad con la nueva Constitución del 2008 somos un estado
constitucional.

LA TEORÍA DE DIVISIÓN DE PODERES

Quiere decirse, que la Administración Pública, está integrada por un conjunto de órganos que se
alojan en el Poder Ejecutivo, que es obvio que el nacimiento del Derecho Administrativo no puede
ser anterior en el tiempo que la separación de poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial Electoral) y
que actualmente en nuestro legislación tenemos.

En éste sentido, la teoría de separación de poderes, en 1º lugar, surge en Inglaterra, y fue

formulada por Locke en una obra llamada “Dos Tratados del Gobierno” y fue publicada en 1690, el
objeto del estudio de Locke, fue el trazar una teoría política para la monarquía y demostrarse la
conveniencia de tener un rey con poderes ilimitados.

En éste sentido, Locke establece una distinción precisa, entre los tres poderes del Estado y los
llama: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Confederativo.

El Poder Legislativo es para Locke, el que hace el derecho (el que legisla) y se le atribuye al
Parlamento.

El Poder Confederativo, lo confiere Locke como el Poder Exterior, es decir, tiene las atribuciones
relacionadas con los Tratados Internacionales, la diplomacia, la paz y guerra, éste Poder
Confederativo, se le atribuye junto con el Poder Ejecutivo al rey.

Montesquieu, recoge íntegramente el esquema que se acaba de decir, aunque le da una

denominación distinta, y lo hace, en una obra llamada “El espíritu de las leyes”, y ya Montesquieu
distingue entre: Poder Legislativo, Poder Ejecutivo y Poder Judicial.

En éste sentido, cada uno de estos tres poderes pues asume sus propias funciones, y ésta teoría
es la que postula que cada una de éstas funciones le debe corresponder a titulares distintos.

También o por otra parte, Montesquieu, no se limita a enunciar éste principio de separación de
poderes, sino que analizó las relaciones entre ellos en el ejercicio de sus respectivas funciones,
sobre todo entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, de tal forma que establece, una visión
de equilibrio en el plano funcional perfectamente compatible y adecuada a la separación orgánica
de los tres poderes.

Esta teoría de división de poderes tanto de Locke como de Monstesquieu, no alcanzan su

consagración legislativa hasta la declaración de los derechos del hombre y del ciudadano, en el
1789 (en el art. 16 es donde se recoge).

Otra característica, del Estado de Derecho, es el Principio de Legalidad, supone que tanto los
ciudadanos como los poderes públicos, están sujetos a la Constitución, y al resto del
Ordenamiento jurídico.

En el plano político supone que se deben de someter el ejercicio del poder al Derecho,
precisamente por eso se denomina Estado de Derecho, quiere decirse que el Poder Legislativo se
traduce en el denominado imperio de la ley.

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Originariamente el Principio de Legalidad se entendía como la necesidad de que cualquier
actuación interventora del Poder Ejecutivo, estuviese previamente regulada por una ley. Sin
embargo, en la actualidad, el Principio de Legalidad requiere que toda acción que realice la
Administración Pública, tiene que estar previamente habilitada por una norma jurídica, y no
solamente esa norma puede ser una ley, sino también un reglamento.

Destacar, que ese sometimiento de toda acción de los Poderes Públicos, al Derecho, supone que
los ciudadanos puedan defender sus derechos e intereses legítimos y lo defiende ante los
Tribunales de Justicia, mediante los correspondientes recursos y ejercicio de acciones, de ésta
forma los Tribunales de Justicia, se convierten en garantes de esa sumisión del Poder al Derecho,
de tal forma que ejercen una acción que implica el control de toda la actividad del Gobierno, y de
la Administración Pública, y por consiguiente, la protección de los derechos subjetivos e intereses
legítimos de los ciudadanos.

3.- CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

Derecho administrativo es aquella rama del Derecho público que regula la actividad del Estado, la
función administrativa y la relación entre los particulares y el aparato público.

A continuación veamos algunos conceptos de algunos autores:

RAFAEL BIELSA: Derecho Administrativo conjunto de normas positivas y de principios de

derecho público de aplicación acorde a la constitución y referente al funcionamiento de los
servicios públicos y al consiguiente control jurisdiccional de la administración pública.

LAFERRIERE: El Derecho Administrativo es el conjunto de reglas que preside la organización

funcionamiento de los servicios públicos.

JEZE: El Derecho Público Administrativo es el conjunto de reglas relativas a los servicios públicos.

GUILLERMO VARAS: Derecho Administrativo es aquella rama del derecho público que regula la
actividad del Estado y de los organismos públicos entre si y con los ciudadanos para el
cumplimiento de los fines administrativos.

ENRIQUE SILVA GIMNA, en su obra Derecho Administrativo, dice: "Entendemos por Derecho
Administrativo, aquel que tiene por objeto el estudio de la creación organización, funcionamiento y
supresión de los servicios públicos, la regulación de la entidad jurídica, de la administración del
estado y la determinación de las atribuciones y deberes de éste para con sus habitantes”.

Podemos entender que es un ordenamiento normativo autónomo de Derecho Público que integra
el Sistema Jurídico nacional. El Derecho privado contiene los principios y las normas que se
aplican a relaciones de igualdad entre particulares, los mismos que atienden a sus propios
intereses; mientras que el Derecho Público trata de principios y normas que son eficaces para
relaciones de superioridad y que trascienden a los individuos como tales al derecho público,
pertenece el Derecho Administrativo, este versa sobre los principios jurídicos que regulan las
relaciones entre las instituciones públicas, Estado, Gobiernos Autónomos Descentralizados y entre
estos y los particulares.

SU CONTENIDO ACTUAL DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

El derecho administrativo es aquella parte del derecho público interno que regula la organización y
las funciones de sustancia administrativa, legislativa y jurisdiccional del Órgano Ejecutivo, las
funciones administrativas de los restantes órganos que ejercen el poder del Estado públicas o
privadas y, en general, todas aquellas actividades realizadas por personas a quienes el
ordenamiento les atribuye potestades de poder público derogatorias o exorbitantes del derecho
privado.

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En el contenido del Derecho Administrativo debe comprenderse también el estudio de todas las
funciones públicas de la Administración, aun cuando las respectivas actividades traduzcan actos
de diferente sustancia.

4.- FINES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

 Normar la organización y funcionamiento administrativo estatal, en área de su
competencia.
 Difundir la doctrina del Derecho administrativo a fin de facilitar un mejor servicio a la
Nación.
 Mejorar los procedimientos administrativos para el eficiente cumplimiento de funciones.
 Engrandecimiento de la imagen de la Administración Pública.
 Interés Público.

DEBEMOS ENTENDER LA IMPORTANCIA QUE TIENE EL DERECHO ADMINISTRATIVO

Se aplica a toda la vida de un individuo, con el nacimiento es necesario obtener el Certificado de

Nacimiento, con la muerte, el Certificado de Defunción.

El Derecho Administrativo es importante porque regula las relaciones entre el Estado y los
Particulares; su importancia radica, si hablamos de un Estado prestador de servicios públicos que
tienden a satisfacer las necesidades colectivas.

Por otro lado el Derecho Administrativo cuenta con dos elementos, que se complementan entre sí :
el jurídico y el técnico.

 ELEMENTO JURÍDICO.- A este elemento le corresponde fundamentalmente garantizar los

derechos de los servidores públicos en todos los niveles, así como también dar la protección
necesaria a los administrados ante cualquier otras forma de abuso de poder por parte de los
administradores. Le corresponde a este elemento controlar la creación, organización,
funcionamiento y superación de los servicios públicos.

 ELEMENTO TÉCNICO.- Es el que deberá preocuparse de la planificación, programación,

control y evaluación de los servicios públicos, debiendo sujetarse a lo que se encuentra
determinado en la ciencia administrativa, buscando los mecanismos más idóneos para que se
dé un armónico desarrollo económico y social del Estado.

Agustín Reyes Ponce, en su obra “Administración de Empresas” dice “El Derecho

proporciona a la administración toda la estructura jurídica indispensable para que cualquier
organismo social pueda ser administrado. La Administración, a su vez, da al Derecho la eficacia
jurídica de sus normas, sobre todo de aquellas que tienden a la organización y desarrollo de la
sociedad”.

Edgar Bodenheimer, en su obra “Teoría del Derecho” manifiesta que: “Lo que importa
principalmente al Derecho son los derechos; mientras que, lo que le importa a la Administración,
son los resultados; -continúa diciendo- el Derecho conduce a la seguridad y a la libertad, en tanto
que lo que pretende la Administración es alcanzar la eficacia y la rapidez en la toma de decisiones;
este autor nos alerta al hablar de los peligros del Derecho que son el estancamiento y la rigidez.
En tanto que los peligros de la Administración son la burocracia y la autocracia.

Criterio generalizado y aceptado por profesionales, servidores, tratadistas, es la necesidad de la

“sumisión” de la administración a las Leyes administrativas; pues el Derecho Administrativo trata
de evitar la anarquía administrativa. La intervención del Estado en aspectos sociales y en la vida
pública, sirve de enlace a los individuos con los servicios públicos y con los diferentes organismos
del País.

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5.- RELACIÓN EL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS
RAMAS DEL DERECHO
El Derecho Administrativo no sólo se relaciona con las ramas del Derecho, sino con otras ramas
del saber humano, como por ejemplo: con la Historia, la Sicología, la Sociología, etc.

a) RELACIONES CON EL DERECHO CONSTITUCIONAL:

El derecho constitucional procura organizar al Estado a través de la ordenación de sus

competencias supremas.

El derecho administrativo regula sustancialmente toda la actividad pública de la administración (en

sentido subjetivo) sumada a la actividad materialmente administrativa de los órganos legislativo y
judicial.

El derecho constitucional se refiere a la estructura fundamental de Estado, constituyendo la base

del ordenamiento administrativo y de las demás ramas del derecho. Por eso la primera vinculación
es de jerarquía y por ella las instituciones administrativas se subordinan a las normas y principios
constitucionales.

b) RELACIONES CON EL DERECHO PENAL:

La administración requiere de la tutela represiva para asegurar su eficaz y normal funcionamiento.

El denominado derecho penal disciplinario se fundamenta en la relación de subordinación que
impone el principio de la jerarquía administrativa. Las medidas propias del derecho penal
disciplinario persiguen como fin la protección del orden y disciplina necesarios para el ejercicio de
las funciones administrativas.

Aunque el derecho penitenciario o penal ejecutivo desarrolle o continúe la aplicación de la pena a

través de su ejecución es parte de la función administrativa, ya que, tanto la ejecución de las
penas, como la organización de los regímenes carcelarios, es indudable que tienen sustancia o
naturaleza administrativa.
Las transgresiones al orden administrativo generan infracciones que, consideradas en su aspecto
subjetivo y objetivo, componen el denominado derecho penal administrativo y derecho penal
disciplinario.

Mientras el derecho penal sustantivo tiene por principal fin la prevención y represión de la
delincuencia considerada como violación del orden jurídico general lo que tipifica al derecho penal
administrativo es la esencia administrativa del precepto que contiene la sanción, tal como ocurre
con las contravenciones de policía y las infracciones tributarias.

El ilícito penal administrativo no es un delito de daño. Dentro del campo de las sanciones de
sustancia represiva resulta necesario distinguir la sanción disciplinaria de la penal administrativa.
El derecho penal administrativo se integra fundamentalmente con las faltas y contravenciones de
policía e infracciones fiscales o tributarias. El derecho penal administrativo constituye un derecho
especial, que se nutre de algunos principios esenciales de los derechos penal y administrativa.

c) RELACIONES CON EL DERECHO FINANCIERO:

Se trata de un derecho que regula una parte de la función administrativa en sentido material. Es un
Derecho Administrativo especial que estudia esencialmente el derecho presupuestario, el régimen
jurídico de las inversiones y gastos públicos y su respectivo control y las normas atinentes a la
moneda como instrumento de cambio.

Con respecto al derecho tributario o fiscal, en cuanto limita su objeto a la parte relativa a la
aplicación y recaudación de los tributos, ya sea que lo considere como un capítulo del derecho
financiero o como una misma rama separada del mismo, no pierde por ello el carácter de derecho
administrativo especial.

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d) RELACIONES CON EL DERECHO PROCESAL:

Las relaciones entre el derecho procesal y el derecho administrativo se manifiestan en tres

campos diferentes: El ejercicio de la actividad jurisdiccional de la administración; el procedimiento
administrativo y el derecho procesal administrativo o contencioso administrativo que es la parte del
derecho procesal que regula la actuación de la administración en el proceso judicial.

Por lo común la aplicación de las normas del derecho procesal al derecho administrativo ha de
realizarse utilizando la técnica de la analogía.

e) RELACIONES CON EL DERECHO PRIVADO:

La desemejanza entre el derecho administrativo y el derecho privado se basa fundamentalmente

en una profunda y sustancial distinción entre los principios que inspiran ambos ordenamientos.
Mientras el derecho privado se inspira en las ideas de autonomía, igualdad y limitación del los
poderes jurídicos que el ordenamiento otorga a las personas, el derecho administrativo, si bien
sobre la base de criterios de equilibrio y justicia se articula con normas y principios que derivan de
la posición preeminente del Estado y de los intereses comunes que él debe proteger y promover.
Como el derecho administrativo posee autonomía, la aplicación al mismo de las normas del
derecho civil se realiza a través del procedimiento de la analogía que exige realizar una tarea
previa de adaptación a las normas y principios del derecho público.

Entre las principales instituciones del derecho civil, con las que el derecho administrativo tiene
relaciones de contacto e interferencia pueden mencionarse: la capacidad de las personas físicas,
personas jurídicas; locación de cosas; dominio privado; instrumentos públicos; prescripción, etc.

6.- CARACTERES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

a) COMÚN: es el derecho que, al igual que el derecho civil, es tradicional a todas las actividades
(municipales, tributarias, etc.), y sus principios son aplicables a todas esas materias.

b) AUTONOMÍA. Establece principios y normas propias.

c) COORDINACIÓN. A través de relaciones con el derecho penal, el derecho civil, etc.

d) LOCAL: es un derecho de naturaleza específica ya que tiene que ver con la organización
política en nuestro país; o sea, que habrá un derecho administrativo provincial y un derecho
administrativo nacional.

e) EXORBITANTE: supera el ámbito del derecho privado, puesto que donde hay una organización
gubernamental hay un derecho administrativo. No hay plano de equivalencia entre partes, ya que
una de ellas es el Estado, que tiene facultades de poder público.

f) SUBORDINACIÓN. Al derecho constitucional.

g) NUEVA. Aparece junto al Estado de Derecho.

h) EVOLUTIVA. Se adapta a nuevas situaciones.

Autonomía Del Derecho Administrativo

i) AUTONOMÍA CIENTÍFICA. Desarrolla principios y normas en base a su objeto que le es propio.

j) AUTONOMÍA JURÍDICA. Porque es rama del derecho en general y además con finalidad
definida: el interés público

k) AUTONOMÍA DIDÁCTICA. El derecho administrativo se estudia en universidades e institutos.

Codificación del Derecho Administrativo:

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LAS CARACTERÍSTICAS SEGÚN EL AUTOR HUGO CALDERÓN.

Las características del derecho administrativo, han sido desarrolladas por los diferentes autores
del Derecho Administrativo. En este trabajo solo se hará un resumen de las características más
importantes del mismo, algunas de las cuales las desarrolla el autor Gustavo Penagos, y se
pueden resumir en las siguientes:

a) EI Derecho Administrativo es un Derecho joven;

b) EI Derecho Administrativo no ha sido codificado;

c) EI Derecho Administrativo es un Derecho Subordinado;

d) Es un Derecho autónomo;

e) Es un Derecho cambiante

1. EI Derecho Administrativo es un Derecho Joven.

EI Derecho Administrativo es relativamente nuevo, de reciente creación, parte del último cuarto del
siglo diecinueve.

El autor Rafael Bielsa indica: "Es unjus novum. Es, en efecto un derecho novísimo, como novísima
es la Administración, entendida en su sentido moderno.

Desde luego, la Administraci6n Publica ha existido desde cuando aparece el Estado nacional, y
aun antes, pero desvinculada del Derecho."

Se puede decir que el Derecho Administrativo, surge con la Revolución Francesa y nace como
producto del surgimiento del Estado de Derecho.

2. EI Derecho Administrativo no ha sido Codificado.

La Codificación implica la creación de una Ley única que regule todo relacionado con una materia,
con una visi6n de conjunto en forma completa y coherente.

En Derecho Administrativo no se puede hablar de Codificación, por extenso de las competencias

administrativas y porque la codificaci6n implica unificaci6n de todo lo relativo a la Administraci6n
enmarcado en una Ley única.

Este tema será tratado con más detenimiento más adelante, cuando se trate relativo a las
Fuentes del Derecho Administrativo.

3. EI Derecho Administrativo es un Derecho Subordinado.

Al hablar que el Derecho Administrativo es subordinado, se refiere a la Constitución.

Por esa razón, como veremos mas adelante, actualmente se habla del fenómeno de la
Constitucionalización del Derecho Administrativo.

4. EI Derecho Administrativo es un Derecho Autónomo.

Como indica el autor Bielsa ya citado, mencionado por el autor Gustavo Penagos indica: "Sin que
para ella sea dice su condición de subordinado, cuanto tiene sus propios principios y reglas, que
dimanan de la naturaleza ejecutiva que distingue, y que es exclusiva. El Principio de Normatividad
que informa, explica la subordinación, sin perjuicio de que la naturaleza ejecutiva, propia de el Ie
de autonomía. Las relaciones entre la administraci6n y los administrados exige”.

11
Por las razones apuntadas por el autor mencionado, independiente de la subordinaci6n a la
Constituci6n, no s610 del Derecho Administrativo sino de otras ciencias del Derecho, este se
encuentra dotado de autonomía, por la especializaci6n y relaciones que regula.

5. EI Derecho Administrativo es un Derecho Dinámico.

El Derecho Administrativo es más cambiante que cualquiera otra ciencia jurídica, si no fuera las
Administraciones Publicas fueran muy estáticas, por la naturaleza del servicio y en general por la
labor que desarrolla la Administración Publica se encuentra en constante cambio, más que todo en
los procedimientos.

Como manifiesta el autor Penagos: "Es derecho mutable, por cuanto vive en constante
transformaci6n, como a diario se transforma la Administración al compás de las evoluciones
socioeconómicas. La aparici6n de nuevos cometidos estatales mantienen en permanente
desarrollo, como los nuevos intereses sociales que demanda la comunidad y cuya satisfacci6n
corre a cargo del Estado.”

La Administraci6n Publica está en constante cambio, el que depende de las circunstancias y de las
necesidades sociales, pues la finalidad de la Administración es el bienestar general, el que se
realiza a través del Servicio Público.

7.- FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

El Derecho Administrativo, como todo derecho, fundamenta su presencia en el respaldo que tiene
en diferentes fuentes. Al respecto el tratadista CUENTO RUA, manifiesta que la fuente, sea cual
fuere, no solamente va a dar soluciones para resolver situaciones de conflicto, sino va más allá,
aunque a veces de una manera silenciosa, puesto que va inclusive a comprender las
manifestaciones vitales de los integrantes de diversos grupos sociales, colaborando con ello a la
coordinación en forma positiva o real de una auténtica libertad individual, lo cual beneficiará a toda
la sociedad.

Recordemos que: Fuente del Derecho, es “Fundamento o modo de producción de las normas
jurídicas existentes y reconocidas en una sociedad.”.

Junto a este significado, se emplea el término “fuente” para referirse a los instrumentos
materiales para saber el Derecho existente (fuentes de conocimiento) así como a los fundamentos
en que puede hacerse descansar una pretensión o derecho subjetivo

Por lo citado, podemos concluir que: fuente, es la causa que da origen al nacimiento del derecho,
y que estas fuentes deben ser enfocadas preferentemente desde el punto de vista social y
humano, buscando con ello una orientación de carácter jurídico para dar soluciones concretas a
problemas sociales.

Las fuentes del derecho administrativo son positivas y racionales.

10.1.- FUENTES POSITIVAS

En este caso las fuentes positivas, son el ordenamiento jurídico vigente, establecido por los
poderes del Estado en un territorio y en un momento histórico de un pueblo aplicables a los
diferentes conflictos administrativos. Las principales fuentes positivas de acuerdo a la jerarquía
jurídica actual son:

a) La Constitución Política.- La Constitución Política es la máxima ley que rige la administración

del Estado. Es sin lugar a dudas la fuente positiva de mayor importancia para el Derecho
Administrativo, por cuanto su articulado traza "directivas" generales sobre la organización y
funcionamiento del Estado Ecuatoriano como de sus organismos, órganos especiales, señala a los
principales funcionarios y agentes de la administración; fija sus atribuciones y limita el campo de
acción, determina los organismos de control de los recursos públicos y de otras entidades; y

12
establece la administración seccional. De este modo la administración se ubica dentro de los
límites que la Constitución Ecuatoriana le ha señalado.

b) Las Leyes Administrativas.- Las leyes administrativas son aquellas normas jurídicas,
subordinadas a la Constitución Política. Tienen que ver con la creación, organización y
funcionamiento, supresión y control de los servicios públicos, como también el régimen de
personal o recursos humanos, con el régimen administrativo, con la competencia, la
responsabilidad, remuneraciones, bienes y control jurídico de la administración. Dichas son:

 La ley Orgánica de servicio público (LOSEP)

 la ley de modernización del estado etc.

c) Los Decretos.- "Son actos de naturaleza esencialmente administrativos”. La práctica

Constitucional ha reservado la denominación de decretos a los actos administrativos que dicta el
Presidente de la República para ejercer funciones Constitucionales o legales, los relativos a los
nombramientos o remoción de Ministros por medio de los Decretos.

Técnicamente cabe diferenciar que el decreto está reservado para la Función Ejecutiva o
Administrativa; la Ley para la Función Legislativa; y, la Sentencia para la Función Jurisdiccional.

d) Los Reglamentos.- Son actos administrativos que contienen un conjunto de disposiciones

destinadas a regular y a ejecutar el cumplimiento de una ley. Los reglamentos pueden ser según
ley, sin ley y contra ley.

Los Reglamentos según ley son los llamados ejecutivos y sirven para facilitar la ejecución de una
ley. Los reglamentos sin ley son aquellos que no están prohibidos pero están permitidos. Los
reglamentos contra ley son los dictados por los gobiernos de facto.

e) Los Estatutos.- Son instrumentos jurídicos con fuerza de ley, los mismos que basados en
normas legales y reglamentarias rigen las actividades propias y específicas de entidades. Ejemplo:
el Estatuto Orgánico de la Universidad Católica de Cuenca.

f) Las Ordenanzas.- Son leyes seccionales con fuerza de ley que rigen a los Municipios y
Consejos Provinciales y a los habitantes de cada Jurisdicción territorial. El Art. 228 de la
Constitución dice: "Los gobiernos provincial y cantonal gozarán de plena autonomía y, en uso de
su facultad legislativa podrán dictar ordenanzas, crear, modificar y suprimir tasas y contribuciones
especiales de mejoras".

La elaboración de una ordenanza, al igual que una ley, atraviesa por un proceso técnico
legislativo, dividido en cuatro etapas que son: iniciativa, discusión, sanción y promulgación. Entre
las ordenanzas más importantes tenemos: la Ordenanza de Agua Potable, la Ordenanza de
Construcción, Embellecimiento y Ornato, etc.

g) Los Acuerdos y Resoluciones.- Son procedimientos que adoptan los funcionarios en uso de
sus potestades jerárquicas sobre problemas administrativos, técnicos y burocráticos de carácter
interno sin apartarse del marco reglamentario con fuerza de ley.

Los actos administrativos del Presidente de la República se denominan decretos; los actos
administrativos que dictan los ministros se llaman acuerdos o resoluciones y se expiden con la
firma del titular de la cartera y del Secretario General de la administración.

h) Las Instrucciones y Circulares.- Son reglas técnicas que prescriben el cumplimiento de

disposiciones ya establecidas más o menos generales, dirigidas a los funcionarios y empleados de
la administración para propender a una correcta ejecución de las leyes, decretos y ordenanzas.

Rafael Bielsa en su obra Derecho Administrativo sostiene que las "Instrucciones Administrativas”
son un medio formal empleado en la Administración Pública, por el cual el órgano superior
comunica al órgano inferior una decisión de orden interno, o le instruye sobre la aplicación de un
precepto administrativo, o le indica un criterio interpretativo a una ley, a un reglamento, o a una

13
decisión administrativa. El objeto de la instrucción es proveer a la mejor actuación de la
Administración Pública, atendiendo a la satisfacción del interés público que ella gestiona.

La instrucción puede dirigirse a un órgano, funcionario o empleado, o varios, en cuyo caso se

llama circular.

i) Los Manuales Administrativos.- Son documentos ordenados y sistematizados que contienen

instrucciones sobre la organización, funcionamiento y procedimientos a seguir dentro de las
Instituciones Administrativas para mejor eficacia y ejecución de trabajos asignados al personal de
servicios. Los manuales tienden a aclarar normas jurídicas de carácter general con un lenguaje
sencillo al fin de que los funcionarios y empleados de la administración puedan entender y aplicar
fácilmente en todo proceso administrativo. Además establece una comunicación adecuada entre
los diversos niveles de la administración. Los manuales pueden ser de contabilidad, de auditoría,
de funciones operaciones, etc. En un manual debe establecerse los objetivos, las políticas a
seguirse, el alcance general del trabajo, las normas de rendimiento, los registros de informe, etc.

10.2.- FUENTES RACIONALES

Son pronunciamientos razonados, no incorporados a la legislación ecuatoriana, que carecen de
valor generalmente obligatorio, pero que influyen en el régimen jurídico de la administración. Las
principales fuentes racionales son:

a) La Costumbre.- Es una fuente especial del Derecho Administrativo. "En derecho Administrativo
el valor de la costumbre es mayor. En efecto ella actúa como antecedente de la ley, en el silencio
de la ley y como suplemento de la ley".

Costumbres administrativas son: a menudo, los precedentes que conducen al legislador a

reglamentar formalmente un servicio o una institución. En el silencio de la ley, el ordenamiento
jurídico administrativo se rige, fundamentalmente, por costumbres. También es costumbre, aplicar
la "práctica administrativa o rutina administrativa", tan decisiva para la acción de la administración;
pero que rigurosamente no puede considerársela como fuente de derecho.

b) La Jurisprudencia.- La expresión jurisprudencia es "la interpretación de la Ley por los jueces",

“La interpretación reiterada que un tribunal supremo de una nación establece en los asuntos que
conoce”.

La jurisprudencia Administrativa no es otra cosa que las resoluciones imperativas dictadas por los
órganos dotados de facultades administrativas.

Para la administración tienen importancia los fallos dictados por el Tribunal de lo Contencioso
Administrativo; las resoluciones dictadas por la Contraloría General de la Nación, por el Ministro de
Finanzas, etc.

c) La Doctrina Científica.- Se refiere a la opinión de los juristas y administradores versados sobre

problemas de administración. Es un medio auxiliar para la comprensión y aplicación de las normas
del derecho administrativo. Su influencia es persuasiva, ya que el administrador se inspira en
tratados y teorías de los juristas y administradores.

14
UNIDAD # 2
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, SU ACTUACIÓN Y LOS
PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

OBJETIVOS OPERACIONALES
A través del análisis de la presente unidad, usted estará en condiciones de:

 Conocer la importancia de la administración pública, en nuestra legislación

 Identificar correctamente la administración pública en general y en particular

 Estudiar la importancia del concepto de la administración publica

 Analizar la importancia que tiene la estructura de la administración publica

 identificar la importancia del binomio Administración publica- juridicidad

 estudiar correctamente las potestades de la administración y formas de atribución y clases

 Conocer correctamente los principios de la administración pública, en nuestra legislación

 identificar correctamente la administración pública en el Ecuador

 Analizar la importancia de la persona jurídica de la administración publica

 Conocer correctamente los principios de la administración pública, en nuestra legislación

 identificar correctamente la administración pública en el Ecuador

 Analizar la importancia de la persona jurídica de la administración publica

CONTENIDOS
1.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU ACTUACIÓN
1.1. LA ADMINISTACIÓN PÚBLICA
1.2.- ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
1.3.- SERVICIOS PÚBLICOS
1.4.- EL SERVICIO PÚBLICO
2.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN GENERAL Y EN PARTICULAR
2.1.- DIFERENTES CONCEPCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2.2.- ADMINISTRACIÓN PRIVADA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2.2.1.- SEMEJANZAS
2.2.2.- DIFERENCIAS ENTRE ADMINISTRACIÓN EN GENERAL Y ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
3.- CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
4.- LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
4.1.- ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

15
 A) LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DE LA FUNCIÓN EJECUTIVA DE ACUERDO
CON LA JURISDICCIÓN TERRITORIAL
B) EL GABINETE
C) COMISIÓN EJECUTIVA PROVINCIAL
4.2.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUCIONAL
4.3.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL
5.- EL BINOMIO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - JURIDICIDAD
6.- LAS POTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN Y FORMAS DE ATRIBUCIÓN Y CLASES
6.1.- LAS POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES
a) REGLAMENTOS AUTÓNOMOS
b) REGLAMENTOS DELEGADOS
c) NORMA ESTATUTARIA
d) POTESTADES REGLADAS
e) LA POTESTAD DISCRECIONAL
6.2.- EL CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD
7.- LOS PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
7.1.- PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA
7.2.- PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE LA LEY
7.3.- PRINCIPIO DE LA SEGURIDAD JURÍDICA
7.4.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD
7.5.- PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
7.6.- PRINCIPIO DE AUTOTULELA ADMINISTRATIVA
7.7.- PRINCIPIO DE JERARQUÍA
7.8.- PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD
7.9.- PRINCIPIO DE PERMANENCIA
7.10.- PRINCIPIO DE EFICACIA
7.11.- PRINCIPIO DE EFICIENCIA
7.12.- PRINCIPIO DE CALIDAD
7.13.- PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN
7.14.- PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN
7.15.- PRINCIPIO DE COORDINACIÓN
7.16.- PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN
7.17.- PRINCIPIO DE PLANIFICACIÓN
7.18.- PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA
7.19.- PRINCIPIO DE EVALUACIÓN
7.20.- PRINCIPIO DE JURIDICIDAD
7.21.- PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD
7.22.- PRINCIPIO DE BUENA FE
8.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ECUADOR
9. LA PERSONA JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

ACTIVIDADES
Usted tiene acceso a las actividades que debe desarrollar, como parte fundamental de la
evaluación, a través de la Plataforma www.educacue.net . Recuerde que el desarrollo de las
actividades encomendadas, es el 20 % de su calificación; por tal razón deben ser oportunamente
realizadas con esmero, dedicación y de manera responsable, según se avance en el estudio de
cada uno de los temas, sin dejar la tarea para el último momento.

DESARROLLO PEDAGOGÍCO
1.- ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU ACTUACIÓN
1.1. LA ADMINISTACIÓN PÚBLICA
“La administración pública es una ciencia y arte, a la vez, que tiene por objeto el conocimiento y
práctica de múltiples actividades, o servicios ejercidos consciente e intencionalmente por
16
los órganos administrativos y servidores públicos, en general, en razón del mandato o
representación en el Estado, para lograr diferentes fines a favor de la colectividad.”9

La administración pública es una ciencia y una arte que tiene por objeto el conocimiento y práctica
de múltiples actividades realizadas por los órganos administrativos y por los servidores públicos,
en representación del Estado.

En el Art. 44 del COA nos manifiesta sobre la administración pública comprende las entidades del
sector público previstas en la Constitución de la República.

La Administración Pública Central. El Presidente de la República es responsable de la

administración pública central que comprende:

1. La Presidencia y Vicepresidencia de la República

2. Los ministerios de Estado

3. Las entidades adscritas o dependientes

4. Las entidades del sector público cuyos órganos de dirección estén integrados, en la mitad o
más, por delegados o representantes de organismos, autoridades, funcionarios o servidores de
entidades que integran la administración pública central.

En ejercicio de la potestad de organización, la o el Presidente de la República puede crear,

reformar o suprimir los órganos o entidades de la administración pública central, cualquiera sea su
origen, mediante decreto ejecutivo en el que se determinará su adscripción o dependencia.

1.2.- ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS

“Son las unidades o elementos componentes de la organización de la administración pública,
quienes, jerárquicamente ordenados de acuerdo con la ley, obran por mandato o
representación del Estado, a fin de lograr los múltiples fines a favor de la colectividad”10

Entonces entendemos por órgano administrativo a las unidades componentes de la

administración en general, estos órganos obran por mandato del Estado o en su representación, y
su finalidad es cumplir con las múltiples necesidades de la colectividad.

El Art. 49 del COA nos dice que el órgano administrativo es la unidad básica de organización de
las administraciones públicas.

Sus competencias nacen de la ley y las ejercen los servidores públicos, de conformidad con las
normas e instrumentos que regulan su organización y funcionamiento.

Entidad administrativa. Es el conjunto de órganos administrativos con una única misión

institucional.

Requisitos mínimos para la creación de órganos y entidades administrativos. Para la creación de

un órgano o una entidad administrativa se cumplirán los siguientes requisitos:

1. Determinación de su forma de integración y su dependencia o adscripción.

2. Delimitación de sus competencias.

3. Especificación de los recursos necesarios para su funcionamiento.

4. Presentación de informes de los órganos competentes en materia de planificación y finanzas,

cuando se requiera.

17
1.3.- SERVICIOS PÚBLICOS
“Entendemos por Servicios Públicos, las actividades, entidades u órganos públicos o privados con
personalidad jurídica creados por Constitución o por ley, para dar satisfacción en forma regular y
continua a cierta categoría de necesidades de interés general, bien en forma directa,
mediante concesionario o a través de cualquier otro medio legal con sujeción a un régimen de
Derecho Público o Privado, según corresponda"11.

El Art. 34 del COA nos prescribe que el acceso a los servicios públicos. Las personas tienen
derecho a acceder a los servicios públicos, conocer en detalle los términos de su prestación y
formular reclamaciones sobre esta materia.

Se consideran servicios públicos aquellos cuya titularidad ha sido reservada al sector público en la
Constitución o en una ley.

Se consideran servicios públicos impropios aquellos cuya titularidad no ha sido reservada al sector
público. Las administraciones públicas intervendrán en su regulación, control y de modo
excepcional, en su gestión.

1.4.- EL SERVICIO PÚBLICO

Es toda actividad directa; proveer de agua, dictar clase, hacer un puente, o indirecta que tiende a
la satisfacción de necesidades públicas a favor de la comunidad.

2.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN GENERAL Y EN

PARTICULAR
2.1.- DIFERENTES CONCEPCIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Existen diversas definiciones sobre la noción de la Administración Pública:

El tratadista Miguel Acosta Romero, señala que la Administración pública es “la parte de los
órganos del Estado que dependen directa o indirectamente del Poder Ejecutivo, tiene a su cargo
toda la actividad estatal que no desarrollan los otros poderes (Legislativo y Judicial), su acción es
continua y permanente, siempre persigue el interés público, adopta una forma de organización
jerarquizada y cuenta con: a) elementos personales; b) elementos patrimoniales; c) estructura
jurídica, y d) procedimientos técnicos.”

Para el doctrinario emérito Gabino Fraga, la Administración pública “debe entenderse desde el
punto de vista formal como “el organismo público que ha recibido del poder político la competencia
y los medios necesarios para la satisfacción de los intereses generales” y que desde el punto de
vista material es “la actividad de este organismo considerado en sus problemas de gestión y de
existencia propia tanto en sus relaciones como organismos semejantes como con los particulares
para asegurar la ejecución de su misión.”

Por su parte, el maestro Serra Rojas define a la Administración pública como “una organización
que tiene a su cargo la acción continua encaminada a la satisfacción de las necesidades de
interés público, con elementos tales como: un personal técnico preparado, un patrimonio
adecuado y mediante procedimientos administrativos idóneos o con el uso, en caso necesario
de las prerrogativas del poder público que aseguren el interés estatal y los derechos de los
particulares.”

2.2.- ADMINISTRACIÓN PRIVADA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Por supuesto que las diferencias entre la administración pública y la administración privada
pueden precisarse, en el sentido de que la institución privada persigue un propósito de lucro y la
satisfacción de un interés particular, en tanto que la administración pública sólo se justifica por los
intereses generales que la ley le confiere.
18
En la literatura jurídica administrativa se señalan, entre otras características de la administración
pública, las siguientes:

1) La tarea gubernamental es enorme, compleja, difícil. El tamaño de las operaciones, la

multiplicidad de los propósitos y la complejidad de los programas exigen formas especiales
de administración.

2) La universalidad y soberanía del gobierno suponen que éste ha de resolver los conflictos de
intereses privados, tratando de alcanzar el máximo posible de bienestar general. Para esta función
hay requisitos de imparcialidad y equidad que condicionan la conducta administrativa,
distinguiéndola de las empresas privadas. Son evidentes las manifestaciones de este rasgo
característico.

3) El gobierno es responsable ante el pueblo. Sus actuaciones están constantemente expuestas a

la publicidad y a la crítica. Cualquier asunto puede convenirse en un ingrediente explosivo para la
opinión pública. Sin duda, la administración gubernamental tiene que adaptarse a tales exigencias
con mayor apego que la privada. En un sistema democrático el carácter representativo del
gobierno acentúa esta peculiaridad.

4) Los gobernantes, desde los más altos en la jerarquía hasta los de nivel inferior, representan a
un poder inmenso de coacción, frente al cual se requieren protecciones especiales. Sus
actuaciones deben estar controladas por la supervisión de sus colegas, del pueblo y sobre todo,
de su propio sentido de responsabilidad. Esto presupone procedimientos, actitudes y formas de
organización especiales que limiten la autoridad evitando su abuso.

5) La eficiencia de una entidad gubernamental no debe medirse por la maximización de sus

ingresos o la minimización de sus gastos, sino por la calidad e intensidad con que realice los
propósitos públicos. Es una equivocación común la de juzgar al gobierno en términos de sus
ganancias y pérdidas como si fuese una empresa comercial con el empeño de que gaste poco, no
incurra en deudas y mantenga sus presupuestos equilibrados. A menos que el gobierno sea un
negocio de los gobernantes, su eficiencia siempre debe juzgarse con arreglo a cómo
contribuye a la satisfacción de las necesidades y los ideales del pueblo.

2.2.1.- SEMEJANZAS:

Tanto la Administración como la Administración Pública, ambas son ramas especializadas de la

ciencia administrativa, por lo tanto aplican los mismos principios:

 Planeación.
 Organización.
 Dirección.
 Coordinación.
 Control.

2.2.2.- DIFERENCIAS ENTRE ADMINISTRACIÓN EN GENERAL Y ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA:

ADMINISTRACIÓN EN GENERAL ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

1. Es el Género. 1. Constituye la especie.

2. Tiene un rango de aplicación a cualquier tipo 2. Está vinculada a la función administrativa del
de organización. Estado.

3. El tamaño de sus estructuras y 3. El tamaño de sus estructuras y

procedimientos es menor. procedimientos es mayor y más complejo.

19
4. El número de personal es menor.
5. Las presiones de grupo se da en menor
proporción.
6. Predomina el ánimo de lucro y con ello la
búsqueda del interés particular.
4.- El número de personal generalmente es
mayor.
5. Las presiones de grupo se dan en mayor
proporción.
6. Tiene como finalidad el interés público.

7. Menor rigidez legal y reglamentaria. 7. Mayor rigidez legal y reglamentaria.

8. Menor dinamismo. 8. Mayor dinamismo.

9. Los medios con los que cuenta son más 9. Diversidad de medios.
limitados.
10. Mando múltiple.
10. Mando es más restringido.

3.- CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Por su parte la expresión administración pública es un concepto perteneciente a la literatura
jurídica y en específico al derecho público, en esta expresión adjetivada el sustantivo ofrece el
ofrece el género propio, y el adjetivo la diferencia específica.

Por administración pública se entiende, generalmente “aquélla parte del Poder Ejecutivo a cuyo
cargo está la responsabilidad de desarrollar la función administrativa. De esta manera, la
administración pública puede entenderse desde dos puntos de vista, uno orgánico, que se refiere
al órgano o conjunto de órganos estatales que desarrollan la función administrativa y desde el
punto de vista formal y material, según el cual debe entenderse como la actividad que
desempeñan este órgano o conjunto de órganos.”

Cabe puntualizar que con frecuencia, suele identificarse a la función administrativa, como la
actividad de prestación de servicios públicos a satisfacer las necesidades de la colectividad, esto
quiere decir que la Administración Pública es la parte más dinámica de la estructura estatal, que
actúa en forma permanente, sin descanso y sin horario.

Es un hecho que la Administración Pública, día a día acrece sus agencias, oficinas,
departamentos o unidades administrativas, el personal de éstas y los medios materiales con
que cuenta para ello; en ese sentido sociológicamente podemos considerar que el aumento de
población, el avance tecnológico y científico y las búsquedas de metas de progreso y bienestar
dentro de la sociedad, han provocado que la Administración Pública actué en campos que hasta
hace poco tiempo eran desconocidos.

Ahora bien, para hacer frente a esas actividades el Estado tiene que crear agencias o unidades
administrativas que se encarguen precisamente de cumplir con los nuevos cometidos; y en razón
de ello es que surgen estructuras administrativas, que antes eran desconocidas como la
descentralización, la desconcentración, las empresas públicas y el fideicomiso público.

Es así, como la Administración Pública moderna, tiene que enfrentarse a una problemática
distinta y aplicar métodos y sistemas acordes con la época, para realizar con eficacia su función y
lograr una coordinación entre la multitud de órganos que la integran, así como los órganos de los
otros poderes y de las entidades federativas y municipales, en un sistema como el nuestro.

Es conveniente sistematizar la estructura de la Administración Pública, sus relaciones entre sí y

con los otros poderes y órganos del Estado y, sobre todo, regular con mayor precisión lo que
denominan sector descentralizado, constituido por una diversidad enorme de organismos públicos
que no tienen una estructura perfectamente definida.

20
Otro sector muy importante de la moderna administración, es el elemento humano denominado
burocracia.

4.- LA ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

4.1.- ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.-

Está estructurado de la siguiente manera, que a continuación detallo:

a) La Administración Pública de la Función Ejecutiva de acuerdo con la jurisdicción territorial,

funciones y competencias se encuentra organizado y estructurado jerárquicamente de la siguiente
forma: Presidente de la República; Vicepresidente de la República; Secretario General de la
Administración, Ministros de Estado; Gobernadores; Intendentes de Policía; Jefes Políticos;
Comisarios de Policía; y, Tenientes Políticos.

b) El Gabinete.- Es el organismo asesor del Presidente de la República. Se encuentra integrado

de la siguiente manera: El Presidente de la República; el Vicepresidente de la República; El
Secretario General de la Administración; el Ministro de Gobierno y Policía; el Ministro de
Relaciones Exteriores; el Ministro de Finanzas y Crédito Público, el Ministro de Energía y Minas, el
Ministro de Educación y Cultura; el Ministro de Obras Públicas y Comunicaciones; El Ministro de
Industrias; Comercio, Integración y Pesca; El Ministro de Defensa Nacional; el Ministro de
Agricultura y Ganadería; El Ministro de Trabajo y Recursos Humanos; el Ministro de Bienestar
Social; el Ministro de Turismo; el Ministro de Salud Pública; el Ministro de Desarrollo Urbano y
Vivienda; e, invitados del Presidente de la República.

c) Comisión Ejecutiva Provincial.- Para la observancia de la Constitución y Leyes de la

República; para una eficaz administración provincial se ha constituido la Comisión Ejecutiva
Provincial, que se encuentra organizada de la siguiente manera: Gobernador de la Provincia;
Secretario de la Gobernación; Funcionarios de mayor jerarquía a los Ministerios; y, Funcionarios
de la Función Ejecutiva.

Para efectos protocolarios los gobernadores gozarán en sus provincias de las prerrogativas de un
Ministro de Estado.

4.2.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUCIONAL

Es una rama de los servicios generales del Estado o del Municipio que se han desprendido de su
organización para erigirse en entidades dotadas con personería jurídica, autonomía propia,
patrimonio independiente y grado de especialidad y responsabilidad. En este sentido la institución
pública representa el grado más alto de descentralización por servicio; a su vez, es una ventaja y
una garantía porque tiende a tecnificar y especializar a la administración. Por ejemplo, el Municipio
y la Universidad son instituciones públicas descentralizadas, especializadas, con características
particulares propias dentro de la administración. Las instituciones públicas de carácter científico,
educativas, deportivas, son muestra palpable del grado de desarrollo económico y cultural de un
país.

Las instituciones poseen la característica fundamental de estar vinculados estrechamente a la

propia organización del Estado.

Han surgido y extinguido -como la esclavitud y la servidumbre- por necesidad social y por las
actitudes e ideas creadoras, inventivas y renovadoras de los hombres. Se han caracterizado por
sus tradiciones, sus símbolos distintivos, sus valores culturales, sus funciones, objetivos,
claramente definidos y los servicios prestados de generación en generación. Históricamente
existen instituciones sociales como la familia; económicas como las cooperativas y los bancos;
políticas como los Municipios y el Estado; educacionales como las escuelas, colegios y
universidades que han prestado servicios relevantes a la humanidad. Muchas instituciones han
21
pasado de funciones simples a complejas; de funciones homogéneas a heterogéneas; y otras han
desaparecido.

4.3.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SECCIONAL

Son entidades del sector público como los Consejos Provinciales y los Concejos Cantonales de
carácter orgánico-funcional que gozan de autonomía propia, patrimonio económico y de capacidad
jurídica para obrar y realizar actos reglados y discrecionales que fueren necesarios para el
cumplimiento de sus fines en la forma y condiciones que determine la Constitución y las leyes y
con facultad legislativa para dictar ordenanzas, para gobernar, ejecutar y hacer cumplir sus
órdenes.

5.- EL BINOMIO ADMINISTRACIÓN PÚBLICA - JURIDICIDAD

Con antecedente en lo antes expresado, debemos profundizar en este apartado, el análisis sobre
la relación entre la Administración Pública y el Derecho. Nos ha quedado claro que de modo
general el agente público debe actuar en base de lo previa y debidamente normado para que su
actuación sea legítima; ahora bien, también se debe tener presente entonces que el accionar de la
Administración Pública en su conjunto está conformado por una serie de normas y reglas que
determinan su desempeño, esto es el conjunto de potestades, competencias o facultades que el
órgano administrativo tiene para el cumplimiento de su función, lo que significa brindar servicios,
prestaciones de modo inmediato, en forma directa o indirecta y dirigidas a la satisfacción de las
necesidades públicas. De tal guisa que, si materialmente la Administración Pública está constituida
por el Derecho, bien podemos decir que estos dos componentes son binomio inseparable, por lo
que lo no es posible concebir la existencia del uno sin la necesaria presencia del otro.

La Administración Pública y su funcionamiento demandan de la presencia del Derecho en su

conjunto, de tal suerte que la autoridad, agente público, servidor público que actué en cualquiera
de sus cometidos a nombre de la Administración Pública, siempre tendrá que basar sus
actuaciones en
Derecho, no puede por tanto esgrimir para el eficaz ejercicio de las potestades, competencias,
facultades o imperio que la norma le atribuya al órgano del que forma parte, la falta o ausencia de
norma, porque como veremos más adelante, aún en esos casos, tendrá una adecuada posibilidad
de actuar conforme a Derecho.
Para concluir este apartado, debo dejar señalado que, aún el ejercicio de la discrecionalidad por
parte del agente público, está sometido a los lineamientos del Derecho y al ordenamiento jurídico,
por tanto como revisaremos de manera más amplia en el siguiente apartado, se debe considerar
que este tipo
de acciones no significa liberalidad de la autoridad y peor aún arbitrariedad, pues, la actuación de
un buen administrador siempre estará sometida al principio de juridicidad.

6.- LAS POTESTADES DE LA ADMINISTRACIÓN Y FORMAS DE

ATRIBUCIÓN Y CLASES
Nos corresponde en esta parte de nuestro estudio dilucidar el fenómeno de las potestades
públicas, de gestión jurídico-política de amplio análisis y discusión; a mi criterio las potestades
nacen del poder que atribuye el soberano a los distintos órganos de la administración del Estado,
siendo que estas facultades constan en los textos constitucionales. La estructura misma del poder
está concebida en la Carta Primera y de forma concreta en la organización que dicho texto
confiere al Estado. En este orden de cosas, debe quedar muy claro que es el constituyente de
modo directo o indirecto quien otorga el imperio al órgano público para el ejercicio del poder;
además en este primer plano debe quedar dicho que estas potestades por la esencia de su origen
son imprescriptibles, indelegables e inalienables, de tal suerte que el poder solo está otorgado al
órgano que la Constitución designa y no a otro.

De modo general los autores suelen señalar que, la potestad está atribuida por la ley;
personalmente considero que dicho concepto más bien tiene un significado histórico en cuanto

22
que con el advenimiento del Estado de Derecho, la Función Legislativa en ese entonces
denominado Poder Legislativo-, se erigió en el poder máximo y se pensaba que a través de las
facultades que otorga la Ley se atribuía potestades. Ahora se estima que las competencias son las
facultades que la Ley -norma de menor jerarquía- atribuye a los distintos órganos del poder
público.

6.1.- LAS POTESTADES REGLADAS Y DISCRECIONALES

Nos corresponde en esta parte de nuestro estudio dilucidar el fenómeno de las potestades
públicas, de gestión jurídico-política de amplio análisis y discusión; a mi criterio las potestades
nacen del poder que atribuye el soberano a los distintos órganos de la administración del Estado,
siendo que estas facultades constan en los textos constitucionales. La estructura misma del poder
está concebida en la Carta Primera y de forma concreta en la organización que dicho texto
confiere al Estado. En este orden de cosas, debe quedar muy claro que es el constituyente de
modo directo o indirecto quien otorga el imperio al órgano público para el ejercicio del poder;
además en este primer plano debe quedar dicho que estas potestades por la esencia de su origen
son imprescriptibles, indelegables e inalienables, de tal suerte que el poder solo está otorgado al
órgano que la Constitución designa y no a otro.

De modo general los autores suelen señalar que, la potestad está atribuida por la ley;
personalmente considero que dicho concepto más bien tiene un significado histórico en cuanto
que con el advenimiento del Estado de Derecho, la Función Legislativa en ese entonces
denominado Poder Legislativo-, se erigió en el poder máximo y se pensaba que a través de las
facultades que otorga la Ley se atribuía potestades. Ahora se estima que las competencias son las
facultades que la Ley -norma de menor jerarquía- atribuye a los distintos órganos del poder
público.

a) REGLAMENTOS AUTÓNOMOS
Roberto Dromi nos enseña que los reglamentos autónomos son aquellos que emanan en el ámbito
del Poder Ejecutivo sin dependencia de ley alguna y regulan el servicio el servicio administrativo.
Dichos reglamentos organizan la función administrativa y por lo general no rigen ni regulan la
actividad de los particulares ni terceros extraños a la Administración.

En este contexto el jurista ecuatoriano Efraín Pérez, reseña: “En Ecuador, la reforma y codificación
constitucional de 1998, introdujo el “reglamento autónomo”, puesto que anteriormente el
Presidente de la República estaba limitado a dictar reglamentos en el estricto sentido del término,
es decir aquellos de ejecución de una ley. Así, el Presidente de la República, además de los
reglamentos “para la aplicación de las leyes” (ejecutivos), dicta “los (reglamentos) que convengan
a la buena marcha de la administración”2.

El actual artículo 147 de la Ley Fundamental, trae textos más o menos similares que el anterior
Código Político, que para la mejor apreciación del lector procedemos a transcribirlos:

Art. 147.- Son atribuciones y deberes de la Presidenta o Presidente de la República, además de

los que determine la ley:

Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas,
así como los que convengan a la buena marcha de la administración.

El Art. 171, 5. De la Constitución: Serán atribuciones y deberes del Presidente de la República los
siguientes:

Expedir los reglamentos necesarios para la aplicación de las leyes, sin contravenirlas ni alterarlas,
así como los que convengan a la buena marcha de la administración.

23
b) REGLAMENTOS DELEGADOS
El jurista ecuatoriano Francisco Tinajero, en base a lo expresado por Fleiner, conceptúa a los
reglamentos delegados como aquellos que dicta el Ejecutivo, “en virtud de una habilitación legal
que le es conferida”.

Esto implica que es precisamente el legislador quién delega actividad normativa al Ejecutivo, sin
embargo la doctrina ha ampliado los alcances de este concepto, pues la expedición de
reglamentos delegados no constituye facultad exclusiva del Ejecutivo, sino que, corresponde a la
ley establecer tanto el órgano investido de dicha delegación así como los términos en los cuales
deba dictarse el reglamento, como se ha dado en el caso del Tribunal Constitucional ahora Corte
Constitucional, con el artículo 4-3 de la Ley Orgánica de garantías jurisdiccionales y control
constitucional.

Al respecto Manuel María Diez (1963) reconoce que en ciertos supuestos el legislador puede
delegar determinadas materias a la reglamentación del Ejecutivo, “pero que aún en esta hipótesis,
el Ejecutivo actúa en virtud de su propio poder. Habrá una delegación de materias y no una
delegación de poderes”.

c) NORMA ESTATUTARIA
El estatuto en mi parecer, conforme la acepción que nos trae el diccionario de la RAE, no es otro
que aquella Hasta antes de la codificación de la anterior Constitución, esto es en el año de 1998,
El Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, era concebido como una institución autónoma y por
tanto tenía la posibilidad de dictar su propio estatuto, cuestión jurídico-político sine qua non si se
quiere dar la categoría de autónoma a un órgano estatal.

d) POTESTADES REGLADAS
La actividad administrativa, no siempre en todo su obrar está precedido de una norma o una
regla, que previamente configurada se ajuste de manera concreta a los hechos fácticos que el
administrador debe atender en su actuación; es posible también que se tengan alternativas
similares o semejantes en las que la autoridad se ve impelida a escoger una de ellas, siendo que
las mismas llegaron a converger luego de cumplir con los mismos procesos y al final del camino,
el agente público se ve en la disyuntiva de quedarse con uno de ellos; es también común el ver
como la decisión al momento de ser tomada pone de manifiesto la propia iniciativa y voluntad del
servidor, pues ante todo debemos tener presente que el órgano ejerce sus facultades con la ayuda
de una persona física, a la que no es posible desligarle en todo de su propia personalidad y
conciencia.

El obrar administrativo, no implica otra cosa que la ejecución de una norma dictada previamente y
con toda certeza quien la confecciona, no siempre tendrá presente ni a la mano, todos las
alternativas y vicisitudes que se generarán alrededor de la aplicación de determinada hipótesis
jurídica, lo que provoca que en un momento determinado, en el cual el administrador público deba
optar por una resolución, se enfrentará a una serie de circunstancias de oportunidad y
conveniencia que ni siquiera se imaginaron en toda su amplitud y complejidad, en los albores de la
producción normativa.

El legislador si aplica una buena técnica será lo menos detallista al momento de crear la norma; es
el administrador al que le corresponde, en cada caso concreto resolver de suyo la problemática
que tenga, aquella que la realidad del mundo actual depara, tanto más que la Administración
Pública debe estar a tono con la actualidad técnica y científica de los cambiantes momentos y con
al satisfacción de necesidades que van a la par de dichos avances; dicha iniciativa en ningún caso
le puede llevar, como queda antes dicho, a actuar con arbitrariedad o subjetividad, por ello es de
radical importancia la motivación del obrar de la Administración y no puede ser vista tan solo como
una mera formalidad, tanto más si su actuación se basa en la potestad discrecional.

24
e) LA POTESTAD DISCRECIONAL
La potestad discrecional lleva a la Administración Pública a actuar no de forma arbitraria se ha
dicho, sino que tendrá que observar, en guarda del principio de juridicidad, principios y valores de
orden superior, como es el bien común, la honestidad, la protección a los bienes jurídicos, el
beneficio general. Actuar con discrecionalidad, no implica obrar subjetivamente o solo por la mera
voluntad del servidor público, peor entraña libertad ilimitada o irresponsabilidad de actuación por
parte de la Administración.

Los clásicos atribuían a las facultades discrecionales el no sometimiento a Derecho y por tanto a
partir de este concepto se daba pábulo al absolutismo y la arbitrariedad, como dijimos en líneas
anteriores, el membrete del obrar administrativo bajo el criterio de discrecionalidad determinaba
que sus actos no sean susceptibles de revisión por el contralor contencioso.

La Administración cuando obra con discrecionalidad, debe guardar determinados lineamientos

que le ajusten a la juridicidad.

El Art. 18 del COA nos habla del principio de interdicción de la arbitrariedad que todos los
organismos que conforman el sector público, deberán emitir sus actos conforme a los principios de
juridicidad e igualdad y no podrán realizar interpretaciones arbitrarias.

El ejercicio de las potestades discrecionales, observará los derechos individuales, el deber de

motivación y la debida razonabilidad.

6.2.- EL CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD

Como dijimos en líneas anteriores, aún cuando existen determinadas normas que
permitirían a la autoridad actuar y obrar con libertad absoluta, todos los actos de la administración
pública deben estar sujetos al control, tanto administrativo, contencioso y constitucional, con el
afán de garantizar la plena vigencia del Estado Social de Derecho.

No se puede dejar de mirar la actuación de la autoridad sino con sujeción a la juridicidad, a la

racionalidad y a la moralidad, y siempre el obrar estará en razón del bien común, de la defensa de
los bienes jurídicos a los que el Estado está llamado a proteger y siempre mirando con concepto
de proporcionalidad en tanto los derechos entren en contraposición.

La discrecionalidad, no implica arbitrariedad ni mucho menos actuar de modo o manera ilegal, de

modo que, la operación que la Administración realiza en base de su potestad discrecional, implica
de suyo un obrar con apego a la legalidad.

La potestad discrecional de la administración en la producción de actos administrativos se justifica

en la presunción de racionalidad con que aquella se ha utilizado en relación con los hechos,
medios técnicos y la multiplicidad de aspectos a tener en cuenta en su decisión, a fin de que la
potestad discrecional no sea arbitraria, ni sea utilizada para producir una desviación de poder sino,
antes al contrario, ha de fundarse en una situación fáctica probada, valorada a través de previos
informes que la norma jurídica de aplicación determine e interpretados y valorados dentro de la
racionalidad del fin que aquella persigue.

7.- LOS PRINCIPIOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Los principios de la Administración Pública son los pilares fundamentales que sirven de base
a la actividad administrativa, se encuentran determinados en el ordenamiento jurídico y
por ser instrumentos de la justicia están sujetos a cambios que obedecen a las nuevas y
cambiantes condiciones de la sociedad a la que protegen y garantizan sus derechos.

El Dr. Jorge Zavala Egas en su libro Introducción al Derecho Administrativo, con propiedad
manifiesta, que cuando el Derecho Administrativo carece de normas propias a las que
denomina lagunas de la ley o imperfección legislativa, que surgen como un fenómeno de

25
inexistencia de ley, incluso antes que las normas del Derecho privado, se aplican los
principios generales del Derecho.

También parte del hecho de aceptar que lo común en el Derecho Administrativo es el

fenómeno de la legislación imperfecta, es decir normas que no prevean las situaciones a las que
pueden dar lugar las relaciones jurídico-administrativas, es allí cuando nace la necesidad de
que el juez como operador de justicia integre el ordenamiento positivo para resolver o no
legislado, aplicando los principios generales del derecho.

7.1.- PRINCIPIO DE DIGNIDAD HUMANA.

Este principio tiene como propósito lograr que el Estado proporcione a los ciudadanos,
un medio propicio para que su vida se desarrolle con la contingencia de elementos que
le procuren bienestar, seguridad y paz.

Para este efecto, la Carta Política contiene disposiciones de trascendental importancia

como aquella que garantiza el goce de derechos establecidos en la Constitución Política e
instrumentos internacionales sin discriminación, particularmente la educación, la salud, la
alimentación, la seguridad social y el agua para sus habitantes.

El artículo 11 ibídem en los numerales 4 y 5 en su orden, ha previsto:

“Ninguna norma jurídica podrá restringir el contenido de los derechos ni de las garantías
constitucionales.” “En materia de derechos y garantías constitucionales, las servidoras y
servidores públicos, administrativos o judiciales, deberán aplicar la norma y la interpretación
que más favorezcan su efectiva vigencia.”

Por lo anotado, nuestra Constitución ha creado el marco normativo necesario para

garantizar la efectividad del goce de estos derechos y por tanto su cumplimiento es
exigible ante el órgano constitucional o jurisdiccional correspondiente. También es
pertinente señalar la calidad de irrenunciables, inalienables, indivisibles,
interdependientes y de igual jerarquía que tienen los principios y derechos previstos en la
Carta Magna.

7.2.- PRINCIPIO DE IGUALDAD ANTE LA LEY.

Es fundamental en el Estado Social de Derecho y debe ser garantizado de manera efectiva
y prioritaria. Se afirma que conjuntamente con el derecho a la propiedad han sido de los más
proclamados a partir de las revoluciones francesas y de Norteamérica. Es fundamental su
cumplimiento para evitar la arbitrariedad.

Está previsto en la Constitución de la República del Ecuador en el Art. 11 numeral 2, que

textualmente es como sigue: “Todas las personas son iguales y gozarán de los mismos
derechos, deberes y oportunidades.

Nadie podrá ser discriminado por razones de etnia, lugar de nacimiento, edad, sexto,
identidad de género, identidad cultural, estado civil, idioma, religión, ideología, filiación
política, pasado judicial, condición socio-económica, condición migratoria, orientación
sexual, estado de salud, portar VIH, discapacidad, diferencia física; ni por cualquier otra
distinción, personal o colectiva, temporal o permanente, que tenga por objeto o
resultado menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de los derechos.

La ley sancionará toda forma de discriminación. El Estado adoptará medidas de acción afirmativa
que promuevan la igualdad real a favor de los titulares de derechos que se encuentren en
situación de desigualdad.

De lo anotado podemos concluir que el ordenamiento jurídico deberá establecer un

tratamiento diferenciado para el goce de derechos ante una justificación evidente, por

26
ejemplo, en los casos de grupos vulnerables como enfermos terminales que requieren
preferente atención por su grave condición.

Este principio impulsa un tratamiento más benigno a quienes necesitan mayor atención
por parte del Estado, en una especie de compensación social. “El principio de
igualdad, prohíbe la configuración de toda situación de inferioridad y de privilegio, de
cualquier origen y, paralelamente, justifica y exige el trato diferencial conforme a los criterios
de objetividad, racionalidad y proporcionalidad. Es decir, en sustancia, exige que
situaciones iguales reciban un trato igual; lo cual significa, que obliga a tratar igual lo que es
igual y desigualmente lo que es desigual. En consecuencia, el trato desigual a
personas que se encuentran en condiciones semejantes, o viceversa, un trato igual a
personas que se hallan en situaciones disímiles, conllevan la violación de principio de igualdad.
Es imprescindible, entonces, establecer distinciones razonables, o sea, orientadas
legítimamente, de modo que no produzcan situaciones que procuran equilibrar las cargas
sociales para favorecer a los débiles...La jurídica, que formula un derecho de los hombres a
participar del bien común, en condiciones de igualdad, sin discriminaciones...”

La orientación que ha guiado al autor citado es la misma que han observado los asambleístas
ecuatorianos al redactar el texto de la actual constitución.

Pues en ella consta entre los derechos de libertad el principio de igualdad, entendido no
solo en sentido formal sino material.

7.3.- PRINCIPIO DE LA SEGURIDAD JURÍDICA.

La seguridad jurídica es la convicción de que la ley es cumplida y aplicada por todos,

especialmente por las autoridades. Es el sometimiento de las instituciones y organismos
públicos al ordenamiento legal, pues debemos referirnos en este aspecto, a que los actos de la
administración gozan de la presunción de legitimidad, por lo tanto deberían encontrarse
siempre configurados dentro del marco legal establecido, para dar precisamente seguridad
jurídica, principio que se vería cumplido el momento que por igual, los funcionarios públicos
como los ciudadanos respeten cabalmente las normas constitucionales y legales, cumplan
su deber, se desempeñen honesta y responsablemente.

Nos compete a todos respetar las leyes y por sobre todo el derecho ajeno, para contribuir
al cumplimiento del principio que estoy tratando.

Positivamente se encuentra contenido en el artículo 82 de la Constitución de la República del

Ecuador, en los siguientes términos: “...El derecho a la seguridad jurídica se fundamenta
en el respeto a la Constitución y en la existencia de normas jurídicas previas, claras,
públicas y aplicadas por las autoridades competentes.”

El Dr. Jorge Zavala Egas, al referirse al principio en análisis manifiesta: “La seguridad jurídica es
un principio general del Derecho, pues, además de su reconocimiento constitucional positivo, el
juez evidenciará que para su desarrollo y protección han surgido instituciones jurídicas
con sus respectivas técnicas como es la legislación escrita; la publicidad de ésta; su general
irretroactividad; el proceso para su aplicación en casos concretos; la cosa juzgada, etcétera. Este
innegable principio general, actúa como fuente del Derecho, supletoria de la Ley, cuando, por
ejemplo, del mismo se concluye que existe el deber de la Administración Pública de
responder a consultas formuladas por los ciudadanos; no obstante que no hay ley previa que lo
prescriba. Como se observa, ha nacido una nueva competencia (potestad) para la
Administración, sin ley expresa previa, únicamente asentada en el principio de la seguridad
jurídica y, de éste surge una nueva institución jurídica que es la consulta administrativa, la
misma que se desarrollará con sus propias regulaciones y técnicas sólo con el respaldo
normativo del principio de seguridad jurídica.”

Un aporte relevante en este aspecto, brinda la Procuraduría General del Estado, a

través de su máximo funcionario, quien tiene la facultad de dar asesoramiento legal y

27
absolver consultas jurídicas a los organismos y entidades del sector público, con carácter
vinculante.

Esta actividad es permanente y de gran importancia ya que permite a los funcionarios de

las instituciones concurrir con sus consultas, en aras de solucionar de forma correcta los
contingentes legales que se presentan a diario en el accionar de la administración pública,
muchas veces revestidos de gran complejidad, por lo que requieren criterios confiables y
ponderados.

Este principio se encuentra consagrado en el artículo 22 del Código Orgánico Administrativo que
expresa que es el principio de seguridad jurídica y confianza legítima, y que los y las
administradoras públicas actuarán bajo los criterios de certeza y previsibilidad.

Al comparar podemos observar que en esencia es lo mismo, manifiestan ambos que los
administradores públicos deben sujetarse a las leyes, sin embargo en el código orgánico
administrativo dice además algo que es de trascendental importancia y es que los derechos de las
personas no se verán afectados por acciones u omisiones de los servidores públicos en los
procedimientos administrativos.

7.4.- PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

También llamado de Primacía de la ley, es un principio fundamental del Derecho público,
en base a él todas las personas y órganos del poder público deben cumplir las leyes
y someterse al ordenamiento jurídico del Estado.

También en mérito a este principio, la actuación de la administración pública goza de la

presunción de legalidad mientras no se declare lo contrario; más que presunción para
algunos autores llega a la certeza, en virtud de la cual las decisiones administrativas
pueden ejecutarse.

Se dice que el principio de legalidad es la regla de oro del Derecho Público, porque actúa como
parámetro para determinar si un Estado es un Estado de Derecho, es decir si sus órganos y
funcionarios respetan y se someten al ordenamiento legal, se configuraría tal calidad, ya que
la normativa vigente debe constituir el fundamento y límite de sus actuaciones.

El Dr. Marco A. Morales Tobar manifiesta que actualmente debemos considerar al principio
de legalidad con mayor amplitud; que el administrador público y la administración, a más de
respetar la normativa jurídica deben propender a la juridicidad de sus actos, al cumplimiento de
su misión social, considerando el importante rol que les ha sido asignado en procura del
bien común. La Constitución de la República del Ecuador, ha previsto que ninguna servidora
o servidor público está exento de responsabilidades en el ejercicio de su cargo, que sus
actuaciones están sujetas a evaluación permanente; además ha determinado los
principios que rigen a la administración pública, los mismos que constan en el Art. 227 y que
tienen como fin común la satisfacción de las necesidades colectivas de manera ágil, eficiente y
oportuna.

La doctrina en forma unánime ha sostenido que toda la actividad administrativa,

debe estar circunscrita a las normas ya establecidas que conforman los límites dentro
de los que puede desarrollarse.

El tratadista argentino Roberto Dromi, en la obra Derecho Administrativo (1999) Pg. 61,
expresa “...debe estatuirse que en virtud del principio de legalidad, se alumbra y se
delimita al procedimiento administrativo, por lo que constituye una condición esencial para su
existencia.”

Finalmente vale precisar que nuestra Constitución, en el Art. 226 prescribe que quienes
integran la administración pública y actúan en virtud de una potestad estatal, solamente
ejercerán las competencias y facultades que la Constitución y la ley les atribuye.

28
 Está claramente determinado el campo de acción legal dentro del cual se pueden manejar
los servidores públicos, ir más allá de él significa rebasar la esfera de sus facultades y
por lo tanto infringir las normas legales, lo que trae como consecuencia
responsabilidades.

7.5.- PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD.

Puede explicarse como la relación lógica, equilibrada entre la infracción o falta con la
sanción impuesta, para armonizar se debe considerar los antecedentes del hecho, las
circunstancias, la intencionalidad y más referentes que puedan contribuir a establecer
lo que en justicia corresponde.

“La proporcionalidad, entendida como la acción administrativa que se adecua a la realidad y

necesidad social que debe ser cubierta por la administración pública, graduándola en función de
cada antecedente fáctico, a fin de que la decisión se ajuste mesuradamente a esa realidad.”

En la Constitución de la República del Ecuador, entre las garantías básicas del derecho al debido
proceso se encuentra en el numeral 6 la siguiente: “La ley establecerá la debida
proporcionalidad entre las infracciones y las sanciones penales, administrativas o de otra
naturaleza.” También el Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva en el Art.
193 se refiere al principio de proporcionalidad y dice: “ Las sanciones administrativas,
sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o subsidiariamente,
privación de libertad.

Salvo lo previsto en la ley, en la determinación normativa del régimen sancionador, así

como en la imposición de sanciones por la Administración Pública Central se deberá
guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la
sanción aplicada, considerándose especialmente los siguientes criterios para la graduación
de la sanción a aplicar:

a) La existencia de intencionalidad o reiteración.

b) La naturaleza de los perjuicios causados; y.
c) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma
naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme”.

La aplicación del principio de proporcionalidad generalmente es mayor en el campo penal, en

materia administrativa todavía nos sorprendernos de la omisión de su inserción en trámites
administrativos como de procedimiento administrativo, a pesar de ser una garantía constitucional
es frecuentemente inobservado, situación que es el fundamento de muchas impugnaciones por
parte de los administrados.

El principio de proporcionalidad en nuestro texto indica que la proporcionalidad es entendida como

la acción administrativa que se adecua a la realidad y necesidad social que debe ser cubierta por
la administración pública, graduándola en función de cada antecedente fáctico, a fin de que la
decisión se ajuste mesuradamente a esa realidad.

En el Código Orgánico Administrativo este principio se encuentra establecido en el artículo 16 y

nos dice las decisiones administrativas se adecúan al fin previsto en el ordenamiento jurídico y se
adoptan en un marco del justo equilibrio entre los diferentes intereses.

Dice además que no se limitará el ejercicio de los derechos de las personas a través de cargas o
imposición de gravámenes en exageración, tienen similitud las definiciones en esencia dicen
exactamente los mismo la administración pública se desenvolverá dentro de lo establecido para
esta norma ni más ni menos.

29
7.6.- PRINCIPIO DE AUTOTULELA ADMINISTRATIVA.
El principio de autotutela administrativa en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra contenido
en el artículo 68 del Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función
Ejecutiva, su texto es: “Legitimidad y ejecutoriedad.

Los actos administrativos se presumen legítimos y deben cumplirse desde que se dicten
y, de ser el caso, se notifiquen, salvo los casos de suspensión previstos en este estatuto.”

La autotutela significa que las decisiones de la Administración tienen fuerza ejecutiva como
consecuencia de la presunción de legitimidad y ejecutoriedad, es decir que son de
inmediato cumplimiento por coacción propia, sin necesidad del auxilio judicial, en aras de la
gestión eficaz de los servicios públicos.

El acto administrativo para ser ejecutorio deberá ser normativa jerárquicamente superior
prevista en la Constitución y armonizar de esta manera con la tutela judicial efectiva que
recientemente mencioné.

7.7.- PRINCIPIO DE JERARQUÍA.

Los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, en su obra “Curso de
Derecho Administrativo”, manifiestan que el ordenamiento jurídico administrativo tiene una
estructura piramidal jerárquica, pues en la cúspide de la pirámide se encuentra la Constitución,
luego la ley, a las que está sometida la administración y sus reglamentos que también
se relacionan jerárquicamente entre si de forma correlativa a la jerarquía que une a los
rganos de que proceden.
No se puede entender un poder horizontal siempre será vertical, en vista de que existen órganos
públicos con mayor fuerza que otros, normas jurídicas de mayor jerarquía que otras y
servidores públicos con mayores competencias y autoridad que otros, estructurando una
verdadera relación jerarquizada.

La categorización de supra y subordinación jurídicas permite la viabilidad de las decisiones que

adopta la administración.

Principio de Jerarquía hace referencia a los niveles de una estructura piramidal haciendo
referencia a las leyes así tendremos que en la cúspide estará la constitución de la república y
luego las demás leyes a las cuales se encuentra en obligación el Derecho administrativo.

En el Código Orgánico Administrativo este principio está tipificado en el artículo 6 el cual

manifiesta que los órganos que conforman el Estado se encuentran estructurados de manera
escalonada así pues los órganos superiores regulan y controlan la labor de los subordinados.

Totalmente igual las definiciones de los dos contenidos, es muy claro entender que no existe
poder horizontal siempre pues existen órganos que tienen mayor fuerza que otros.

7.8.- PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD.

En mérito a este principio, se considera que los órganos de la administración cuentan con las
facultades necesarias para el cumplimiento cabal de su fin, a más de las que expresamente les ha
concedido la ley.
“Obliga al poder público a dotar a la colectividad de órganos adecuados a cada interés
del servicio público, a fin de que éste sea prestado con seguridad y el mayor conocimiento
técnico del tema.”

7.9.- PRINCIPIO DE PERMANENCIA.

Se refiere a que la actividad del sector público es permanente, considerando que las
necesidades ciudadanas son progresivas en proporción al crecimiento demográfico y

30
requieren atención continua, situación que no permite la interrupción del accionar de la
administración, al contrario ésta debe ir adaptando sus prestaciones a las condiciones
sociales que se producen con el devenir del tiempo.

La Constitución de la República del Ecuador en el capítulo séptimo, sección segunda al tratar

sobre la Administración pública, en el artículo 227 menciona sus principios, de la
siguiente forma: “La administración pública constituye un servicio a la colectividad que se
rige por los principios de eficacia, eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración,
descentralización, coordinación, participación, planificación, transparencia y evaluación.” Por la
importancia de cada uno de ellos realizaré una breve descripción:

7.10.- PRINCIPIO DE EFICACIA.

Es la capacidad para alcanzar los objetivos propuestos, se refiere entonces a la producción de un
efecto. Por lo tanto, el accionar de la administración será eficaz si ha conseguido resultados
que beneficien a la sociedad de acuerdo a lo programado.

“La introducción del principio de eficacia en relación a la actividad administrativa no

es nueva para la ciencia jurídica. Sin embargo, recientemente se ha planteado en
términos novedosos: de un lado, el deterioro continuo del prestigio de la cultura de lo público,
que se considera lento, rígido e inadecuado, en definitiva, contrario a la eficacia, y de otro, el
creciente prestigio del sistema privado, al que se considera ágil, flexible, capaz de
responder y de amoldarse a los cambios, ha producido la racionalización y el saneamiento
de lo público, la privatización de sectores que hasta épocas recientes estaban en manos de la
Administración pública, la desregulación y el surgimiento de nuevas formas de organización
y de acciones públicas.”

El principio de eficacia en nuestro contenido nos indica que es la capacidad para alcanzar los
objetivos propuestos, es decir producir un efecto en esta materia de estudio la acción de la
administración es eficaz si obtuvo los resultados esperados.

En el COA, este principio se encuentra mencionado en el artículo 3 el mismo que expresa; Las
actuaciones administrativas se realizan en función del cumplimiento de los fines previstos para
cada órgano o entidad pública, en el ámbito de sus competencias.

Podemos observar que en efectos dicen lo mismo, la eficacia no es más que el lograr los objetivos
planteados en este caso en los organismos públicos.

7.11.- PRINCIPIO DE EFICIENCIA.

La eficiencia se refiere a la idoneidad de la actividad realizada para alcanzar la producción de
un efecto, al empleo óptimo de los recursos disponibles, éstos deberán alcanzar alto
rendimiento y un máximo nivel de satisfacción con los factores disponibles, reduciendo al
mínimo el empleo de recursos.

Se dice que la eficiencia es el principio más moderno de la función administrativa, hoy en

día no es suficiente únicamente que se produzcan las prestaciones de la administración,
sino que éstas sean satisfactorias, lo que se a de lograr a través de un proceder responsable
de los funcionarios, ágil, diestro, encaminado a la perfección. Considero que para ello
contribuyen herramientas de invalorable importancia como las informáticas, tecnológicas, etc.

El principio de eficiencia en nuestro contenido observamos que respecto de la eficiencia tenemos

que es la realización de la actividad procesada, para alcanzar a producir el efecto esperado
optimizando de manera correcta los recursos.

En el COA, este principio está consagrado en el artículo 4 mismo que en esencia dice que las
actuaciones administrativas serán aplicadas de tal modo que faciliten el derecho de las personas y
de ninguna manera se aceptarán retrasos.

31
Observamos que tienen similitud en resumen el principio de eficiencia quiere decir la optimización
y pronta atención a los objetivos y solicitudes de los administrados en este caso.

7.12.- PRINCIPIO DE CALIDAD.

Los estados en su afán modernizador han tratado de dejar atrás un antiguo esquema que no se
identifica con las crecientes demandas sociales. La administración pública, adaptó la
filosofía de la calidad con el propósito de cambiar la imagen de ineficiencia del sector
público, así como para fortalecer la legitimidad del Estado.

La implementación del principio de calidad exige adaptarla a los factores humanos,

administrativos, políticos y sociales que engloba la gestión pública, para hacer de ella
una estrategia efectiva que responda a las expectativas de reforma de las administraciones
públicas.

Su incorporación en la producción del servicio público, afronta el reto de recuperar la

credibilidad y la confianza de los ciudadanos en el quehacer de la administración pública. La
calidad ha sido implementada por situaciones sociales apremiantes, tales como la
limitación de los presupuestos, exigencias sociales crecientes, la necesidad de mejorar el
rendimiento económico del sector público, igualdad de acceso, implementar nuevas
tecnologías y tendencias del sector privado transferibles al sector público.

La calidad se relaciona directamente con la consolidación de la nueva gestión pública,

eficiente, eficaz, que brinda comodidad, atención oportuna a los ciudadanos, por lo tanto,
permite revalorizar la percepción que tiene el usuario de los servicios públicos, lo que poco a
poco irá dando lugar a una nueva cultura administrativa.

El principio de calidad, acorde a nuestro contenido este principio busca cambiar el concepto de
ineficiencia del sector público modernizando el servicio además de que este se ve atado
estrechamente a los principios de eficiencia y eficacia.

En el COA, este principio esta mencionado en el artículo 5 el cual expresa que las
administraciones deben cumplir oportunamente con las necesidades de las personas con criterios
objeticos y eficientes.

Ambas definiciones dicen lo mismo, se busca brindar un buen servicio y un buen trato a todos los
ciudadanos danto oportunamente gestión a sus requerimientos.

7.13.- PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN.

En nuestro ordenamiento jurídico, el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo

de la Función Ejecutiva, artículo 54, se refiere a la desconcentración en los
siguientes términos: “La titularidad y el ejercicio de las competencias atribuidas a los
órganos administrativos podrán ser desconcentradas en otros jerárquicamente
dependientes de aquellos, cuyo efecto será el traslado de la competencia al órgano
desconcentrado.

La desconcentración se hará por Decreto Ejecutivo o Acuerdo Ministerial.” Este principio que
sustancialmente consiste en descongestionar a un órgano de una determinada actividad, para
asignarla a otro jerárquicamente inferior, solo se puede dar entre órganos de la misma
administración y puede realizarse horizontalmente hacia órganos del mismo nivel o
verticalmente hacia órganos subordinados.

Es una manifestación de la concepción moderna de administración pública, que

busca prioritariamente la satisfacción de las exigencias de los administrados, de una
manera más efectiva, ágil y oportuna.

32
El principio de desconcentración, en nuestra materia de estudio indica que este principio tiene
como objetivo descongestionar la actividad de un órgano específico dando la titularidad y el
ejercicio de las competencias a otro órgano subordinado al mismo.

Este principio lo encontramos en el art. 7 del COA el mismo que expresa que la función
administrativa se desarrolla según el criterio de delegación de funciones entre los órganos de la
administración pública para descongestionar.

Notamos que en fondo el objetivo de este principio es el mismo, busca dar celeridad a los trámites
brindando un mejor servicio más rápido y oportuno para las personas a través de otros órganos
con las mismas competencias pero el de jerarquía asumirá la responsabilidad de toda acción.

7.14.- PRINCIPIO DE DESCENTRALIZACIÓN.

La descentralización consiste en la transferencia definitiva de competencias, responsabilidades,
atribuciones, recursos, en especial financieros, materiales y tecnológicos, sean de
origen nacional o extranjero; de la Administración Central hacia los gobiernos seccionales
autónomos o a los órganos de la Administración Institucional, para distribuir los recursos y
servicios teniendo en consideración las necesidades de las respectivas circunscripciones
territoriales.

Para que exista descentralización necesariamente debe haber transferencia de competencias y de

recursos equivalentes. El ERJAFE en el artículo 51 prevé lo siguiente: “De la
descentralización.

Mediante la descentralización administrativa se transfieren de manera definitiva

funciones que desempeñan órganos de la Administración Central a favor de entidades de
Derecho Público de la Administración Pública Institucional (descentralización funcional)
o del Régimen Seccional Autónomo (descentralización territorial.)”

El principio de descentralización al respecto de este principio nuestro material de estudio

manifiesta que la descentralización es la transferencia de definitiva de competencias,
responsabilidades y atribuciones especialmente financieras, tecnológicas y materiales de la
administración central hacia los gobiernos autónomos o de administración institucional.

El ERJAFE en su artículo 51 al respecto de este principio indica que mediante la descentralización

administrativa se transfieren de manera definitiva funciones que desempeñan órganos de la
administración central…

El artículo 8 del COA en relación a este principio expresa que; Los organismos del Estado
propenden a la instauración de la división objetiva de funciones y la división subjetiva de órganos,
entre las diferentes administraciones públicas.

En el COA podemos observar que no existe mucha especificación sobre los efectos que produce
la descentralización habla de la división de funciones e incluso de órganos en este aspecto
consideramos que falta claridad en la redacción de la norma y sus efectos.

7.15.- PRINCIPIO DE COORDINACIÓN.

Por coordinación se entiende la fijación consensual de metas con el seguimiento y
evaluación o examen de sus resultados en base a directrices establecidas.

El principio de coordinación “...consiste en la toma de decisiones conjuntas por parte del

Presidente de la República, el departamento y los ministros, coordinando sus actuaciones
para el apropiado cumplimiento de los fines señalados por la constitución. El principio de
coordinación no puede identificarse con el de control de tutela que es la única forma en que
en un estado democrático se logran conciliar intereses diversos, así como la mejor manera de
ponderar aquellas dificultades que generen enfrentamientos o choques de competencia”
La coordinación, tanto en una misma Administración como en Administraciones
33
distintas, adquiere enorme importancia, pues se trata de accionar con la misma
eficacia que si se tratara de una sola Administración y no de varias. Un aspecto importante es
que haya una buena comunicación entre los servidores ya que del elemento humano depende el
buen o mal funcionamiento de la empresa o institución.

El principio de coordinación Sobre este principio el material de estudio indica que es la toma de
decisiones de manera conjunta por parte del presidente, departamentos y ministros coordinando
sus actuaciones y dando seguimiento el cumplimiento de resultados.

Esta expresado en el art. 9 del COA y textualmente expresa que; Las administraciones públicas
desarrollan sus competencias de forma racional y ordenada, evitan las duplicidades y las
omisiones.

El contenido de las definiciones es el mismo, sin embargo es necesario observar que el contenido
de la materia nos explica de mejor manera e incluso nos da información más profunda como por
ejemplo de que personas actúan en este principio, el seguimiento que se va a dar a los resultados,
etc.

7.16.- PRINCIPIO DE PARTICIPACIÓN.

El principio de participación entraña la colaboración que deben prestar los diversos
organismos del sector público para alcanzar una misma finalidad común, actuando cada
una de ellas en función de sus competencias; este principio es conocido doctrinariamente
como coparticipación cuando esa colaboración la realizan organismos del sector público y
del sector privado, con la finalidad de alcanzar un objetivo común que beneficie a la
sociedad.

Se debe destacar el reconocimiento del derecho de participación a través del trámite de

información pública y el derecho a presentar alegaciones.

El principio de participación, en nuestro material de estudio al respecto encontramos que este

principio tiene como base la colaboración que deben prestar los diferentes organismos del sector
público para alcanzar un mismo objetivo común.

En el COA este principio se encuentra escrito en el art. 10 y dice que… las personas deben estar
presentes en influir en temas de interés general a través de los procedimientos establecidos.

En esencia en las dos explicaciones el objetivo es buscar un objetivo de interés común con lo que
determinamos como la coparticipación del sector público con el privado orientado a buscar
resultados comunes.

7.17.- PRINCIPIO DE PLANIFICACIÓN.

Este principio consiste en que se debe establecer por anticipado cuáles son los objetivos a
cumplirse por parte de la Administración y que se ha de hacer para alcanzarlos, cuales
son los planes necesarios para ello, cómo hacerlo, cuándo y en qué orden.

Se dice que es la primera función administrativa ya que es la base para la realización del
resto de funciones.

Reviste una singular importancia ya que la actividad administrativa implica la inversión de

recursos públicos y humanos que son onerosos para el Estado y para ejecutar proyectos o
planes se debe actuar sobre pasos firmes y preestablecidos.

7.18.- PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA.

Considerado como una prolongación del principio de publicidad; consiste en que el accionar del
poder público esté a la vista de todos, sin impedimentos, salvo los previstos en la ley.

34
Comporta la cualidad que debe aplicar la administración pública en su accionar, aplicando
procedimientos correctos, diáfanos, transparentes, exentos de sospechas y dudas.

La transparencia requiere la comunicación de información, se debe informar sobre los

objetivos de las políticas públicas, los procesos de toma de decisiones, los fundamentos de
esas políticas, los datos e información sobre temas financieros y económicos, los
controles ejercidos en la administración, el marco jurídico dentro del cual se deben
aplicar las políticas de la administración, etc., en definitiva lo que se requiere es el acceso
del público al quehacer de la administración, para posibilitar al administrado el manejo de la cosa
pública, lo que es una forma de control democrático del manejo de los fondos públicos,
disminuyéndose como consecuencia los riesgos de una gestión arbitraria.

Es por tanto un deber de la Administración dar a conocer y divulgar su información para

fomentar la participación ciudadana en torno a la discusión y toma de decisiones.

La Ley chilena Nº 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del

Estado, en su Art. 16 consagra el principio de transparencia y publicidad estableciendo que
“el procedimiento administrativo se realizará con transparencia, de manera que permita y
promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en él...”
Por ser el procedimiento administrativo un campo de acción de la administración pública, es
necesario que retomando lo anotado en líneas anteriores, recalque la importancia de que en
él confluyan los principios de la administración.

El principio de transparencia, el material de estudio indica que este principio tiene el objetivo de
que el accionar administrativo este a la vista de todas las personas sin impedimentos con las
excepciones de la ley.

En el COA se encuentra en el art. 12 y expresa que las personas accederán a la información

pública de interés general a los archivos y documentos bajo las normas establecidas en este
código.

En esencia este principio es la base de la creación de este código pues al regular la ejecución de
la administración pública tiene como principio indispensable el de transparencia.

Al ser el COA un código que va a normar las acciones del sector público es necesario indicar que
el régimen jurídico de la función ejecutiva menciona la personalidad jurídica como única de la
administración central.

El art. 3 del ERJAFE prescribe acerca de la personalidad jurídica y dice que la administración
central tendrá personalidad jurídica única para el cumplimiento de sus fines y que los órganos de
la misma tendrán solo ciertas competencias asignadas.

El art. 46 del COA, hace referencia a la personalidad jurídica y dice que el Estado Ecuatoriano
tiene personalidad jurídica única en sus relaciones de derecho internacional con independencia de
su organización interna… Para todos los propósitos previstos en este Código, las divisiones
funcionales de la administración pública central se consideran administraciones carentes de
personalidad jurídica, representadas por la máxima autoridad administrativa en su organización.

Podemos observar entonces de las dos definiciones una sola conclusión y es que el Estado tiene
una sola personería jurídica y que, sus divisiones u órganos adscritos tendrán únicamente
responsabilidades delegadas y específicas y tienen personalidad jurídica para contratos y actos de
derecho interno.

El artículo 46 del COA, en relación a la personalidad jurídica abarca lo que está en el ERJAFE en
los arts. 3, 9 y 7 mismos que hablan al respecto de que tienen personalidad jurídica en derecho
interno la administración pública central, las personas jurídicas de derechos públicos creados por
la Constitución y las empresas públicas.

35
7.19.- PRINCIPIO DE EVALUACIÓN.
Permite que tanto el organismo público como esencialmente quienes tienen la administración del
mismo puedan determinar el grado de cumplimiento de los objetivos planteados, a fin de
determinar la idoneidad de las políticas de acción y de la planificación de las mismas para
fortalecerlas, mejorarlas o corregirlas en el caso de que no estén cumpliendo con su propósito.

7.20.- PRINCIPIO DE JURIDICIDAD

El Art. 14 del COA dice que la actuación administrativa se somete a la Constitución, a los
instrumentos internacionales, a la ley, a los principios, a la jurisprudencia aplicable y al presente
Código.

La potestad discrecional se utilizará conforme a Derecho.

7.21.- PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD

El Art. 15 del COA prescribe que el Estado responderá por los daños como consecuencia de la
falta o deficiencia en la prestación de los servicios públicos o las acciones u omisiones de sus
servidores públicos o los sujetos de derecho privado que actúan en ejercicio de una potestad
pública por delegación del Estado y sus dependientes, controlados o contratistas.

El Estado hará efectiva la responsabilidad de la o el servidor público por actos u omisiones

dolosos o culposos. No hay servidor público exento de responsabilidad.

7.22.- PRINCIPIO DE BUENA FE

El Art. 17 del COA manifiesta que se presume que los servidores públicos y las personas
mantienen un comportamiento legal y adecuado en el ejercicio de sus competencias, derechos y
deberes.

8.- LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ECUADOR

El Ecuador en más de siglo y medio de historia turbulenta, ha alcanzado un progreso material y
cultural de relativa importancia, lo que se ha evidenciado en la legislación social para el sector
público.

En 1923 se crea la Caja de Pensiones, para dar protección social en particular a los empleados
públicos.

En 1928 se promulgó la Ley Orgánica de Hacienda, para regular sus nombramientos, salarios,
responsabilidad, etc. de los servidores públicos.

En 1959 se publica la Ley de Carrera Administrativa que establece: la estabilidad de funcionarios

públicos; su capacitación técnica; y su sistema de selección.

En 1968, la Ley de Servicio Civil y Carrera Administrativa establece: un sistema de administración

del personal, basado en el mérito; igual oportunidad, sin discriminación para todos los
ecuatorianos; y una carrera en la administración pública.

Posteriormente esta Ley ha sido reformada mediante otras leyes y decretos; llegando a estos días
en los años 90; cuando el Estado inicia un proceso integral de transformación con su
modernización como es la Ley Orgánica de Servicio Público (LOSEP).

Actualmente en los diferentes organismos públicos del estado existen cerca de 500.000
empleados públicos, de los cuales la mayoría son profesionales de nivel superior, que ejercen
funciones directrices, de supervisión y de planificación.

36
Un estado moderno no puede existir si no dispone de una administración pública también
moderna. Esta Administración Moderna por otro lado, tampoco puede existir si no es
conducida por funcionarios públicos altamente capacitados y actualizados en las dos funciones
básicas de un Estado: suministrar servicios y ejercer control de las personas y de la propiedad.

9.- LA PERSONA JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Sin lugar a dudas, el tema es de palpitante actualidad, puesto que nos pone de cara a una de las
cuestiones jurídicas más controvertidas que existe al presente; la doctrina en el tratamiento de
este asunto no es pacífica y por el contrario, se muestra poco apacible. Es Eduardo García
Enterría y Tomás Ramón Fernández, quienes en su célebre obra, Curso de Derecho
Administrativo, advierten que hay que mirar a la Administración Pública, como una persona
jurídica, para desde esa visión entender su real desenvolvimiento y funcionamiento como actividad
del poder público.

A primera vista nuestra Norma Fundamental en su artículo 225, demarca positivamente el

contorno de la actividad estatal en nuestro ordenamiento jurídico:

Art. 225.- El sector público comprende:

1.- Los organismos y dependencias de las funciones Ejecutiva, Legislativa, Judicial, Electoral
y de Transparencia y Control Social.

2.- Las entidades que integran el régimen autónomo descentralizado.

3.- Los organismos y entidades creados por la Constitución o la ley para el ejercicio de la potestad
estatal, para la prestación de servicios públicos o para desarrollar actividades económicas
asumidas por el Estado.

4.- Las personas jurídicas creadas por acto normativo de los gobiernos autónomos
descentralizados para la prestación de servicios públicos.

De la lectura de esta norma, debe entenderse que la delimitación no exhaustiva de la estructura

básica y general del Estado, en la que se señalan únicamente los órganos más importantes que lo
conforman y más bien se encarga a la expedición de actos legislativos y normativos la creación de
personas jurídicas que conformen el Estado, se justifica en la necesidad de dotar a la actividad
estatal de un entorno dinámico en el marco de una administración descentralizada, conforme lo
preceptúa el artículo primero de nuestra Carta Primera, principio que se proyecta también en sus
artículos: 3, número 6; sin perder de vista que conforme estatuye el arículo 141 in limine del texto
pólítico, es el Ejecutivo, el responsable de la Administración Pública, debiendo en todo momento
tener presente que en tal visión política, el artículo 147 número 5 le atribuye la potestad de “Dirigir
la administración pública en forma desconcentrada y expedir los decretos necesarios para su
integración, organización, regulación y control”.

En nuestro ordenamiento jurídico, el Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva en

referencia consagra la personalidad jurídica única de la Administración Pública Central:

El Art. 3 dela ERJAFE prescribe sobre la personalidad jurídica y manifiesta que la Administración
Pública Central tendrá personalidad jurídica única para el cumplimiento de sus fines. Sus órganos
dependientes o adscritos tendrán sólo las respectivas competencias asignadas.

La norma transcrita, guarda plena concordancia con lo dispuesto en el artículo 226 de la

Constitución Política, por lo que en este sentido queda claro que los órganos de la Administración
Pública Central tienen personalidad jurídica única..

El Art. 9 ERJAFE prescribe personalidad jurídica que la Administración Pública Central se

constituye por órganos jerárquicamente ordenados y en su actividad tiene personalidad jurídica
única. Las entidades de la Administración Institucional de la Función Ejecutiva gozan de
personalidad jurídica propia para el ejercicio de sus competencias.
37
Debe precisarse que estos artículos regulan exclusivamente la Función Ejecutiva. En
concordancia con dicho artículo Gabino Fraga (1994) indica que aquellos deben ser concebidos
como unidades entre las que se divide la materia la competencia que le corresponde en materia
administrativa. Es decir en ellos se distribuye o se delimitan esferas de competencia cuyo conjunto
en palabras del mismo autor “forma la competencia misma del Estado”.

Por su parte el artículo 7 del mismo ERJAFE regula a las entidades de derecho público a los que
sí se les reconoce personalidad jurídica en virtud de la expedición de un acto legislativo o
normativo (por ejemplo ordenanzas).

En la legislación española se asigna personalidad jurídica a la Administración

Pública, antes que referirse a la personalidad jurídica del Estado, para algunos tratadistas
este concepto no es aplicable, sin embargo en el caso de nuestro país, el Estatuto del Régimen
Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, asigna igualmente personalidad jurídica a
la Administración Pública.

“Art. 3.- Personalidad jurídica.

La Administración Pública Central tendrá personalidad jurídica única para el cumplimiento

de sus fines. Sus órganos dependientes o adscritos tendrán sólo las respectivas competencias
asignadas.”

El Código Civil Ecuatoriano en el Art. 564 conceptúa a las personas jurídicas de la

siguiente forma: “Se llama persona jurídica una persona ficticia, capaz de ejercer derechos
y contraer obligaciones civiles, y de ser representada judicial y extrajudicialmente.

Las personas jurídicas son de dos especies: corporaciones, y fundaciones de beneficencia

pública. Hay personas jurídicas que participan de uno y otro carácter.”

Asimismo en los artículos 1462 y 1463 ibídem, se trata de la capacidad de las personas, en el
último de los mencionados, se establece la capacidad relativa, entre otras de las personas
jurídicas, determinando que la incapacidad de esta clase de personas no es absoluta y que
sus actos pueden tener valor en ciertas circunstancias y bajo ciertos respectos determinados
por las leyes.

La personalidad jurídica del Estado en mi criterio, es atribuida por la normativa vigente,

cuando en varias de sus disposiciones establece derechos a su favor como también le
impone obligaciones. Le asigna la forma de gobierno, competencias públicas, sistemas de
organización, calidad procesal en el ámbito jurisdiccional, etc.

La personalidad jurídica es única y pública. El Estado como persona jurídica es siempre una,
aunque sus relaciones sean múltiples, tal como ocurre con una persona natural que tiene
diversidad regulatoria sea civil, penal, laboral, comercial etc.

Por su parte la personalidad jurídica de la administración es el único factor que siempre ha de

permanecer inalterable aunque cambien las funciones, órganos, instituciones, etc., y es el
fundamento primario del derecho administrativo.

Los tratadistas García de Enterría y Ramón Fernández en su obra “Curso de Derecho

Administrativo”, manifiestan que para el derecho administrativo la administración pública es
una persona jurídica, condición que hace posible el derecho administrativo; como tal, se
constituye en un sujeto de derecho que emite declaraciones de voluntad, titular de un
patrimonio, celebra contratos, es responsable y por tanto justiciable, lo que permite a los
administrados ejercer sus derechos cuando consideren que ha existido vulneración; es una
de las más relevantes consecuciones del hombre a través de la historia, que limita los
abusos y arbitrariedades de las autoridades públicas, limitaciones que no son otra cosa
que lo que denominamos Derecho.

38
Para concluir este tema voy a transcribir una cita importante tomada del libro “Derecho
Procesal Administrativo Ecuatoriano” del Dr. Juan Carlos Benalcázar Guerrón: “El
reconocimiento del Estado como persona jurídica trae las siguientes consecuencias, según
DROMI: a) Explica la continuidad y perpetuidad estatal, no obstante los variados cambios de
los regímenes políticos y formas de gobierno; b) explica las relaciones patrimoniales entre
la Administración y los administrados; c) hace posible la configuración jurídica de las
relaciones de poder y su exteriorización a través de las distintas formas jurídicas del
obrar administrativo estatal: acto administrativo, simples actos de la Administración,
reglamento, contrato y cuasicontrato de la Administración; d) permite acciones por
responsabilidad contractual o extracontractual contra el Estado, quien responde con sus
propios bienes de todas las consecuencias derivadas de su actuación; e) da lugar a la relación
jurídico-administrativa, que se entabla entre los sujetos del Derecho Administrativo, sea entre
ciertos centros de imputación de esa actividad o entre distintos entes públicos con
personalidad; f) posibilita que el Estado esté en juicio como demandante o demandado”.

39
UNIDAD # 3
EL ACTO ADMINISTRATIVO, MOTIVACIÓN,
NOTIFICACIÓN Y PUBLICACION
OBJETIVOS OPERACIONALES
A través del análisis de la presente unidad, usted estará en condiciones de:

 Estudiar correctamente el acto administrativo

 Identificar la importancia de las características del acto administrativo

 Analizar la importancia que tiene los elementos del acto administrativo

 Reconocer los elementos esenciales del acto administrativo

 Estudiar en que consiste el fin del acto administrativo

 Conocer la importancia de la motivación del acto administrativo

 Determinar la importancia que tiene la presunción de legitimidad el acto administrativo

 Estudiar correctamente las clases de actos administrativos

 Identificar correctamente la eficacia del acto administrativo

 Conocer la importancia que tiene la notificación del acto administrativo

 Estudiar la importancia que tiene la publicación del acto administrativo

 Analizar correctamente la suspensión del acto administrativo

 Identificar algunos conceptos dentro del derecho administrativo

 Conocer correctamente los principios rectores del contrato administrativo

CONTENIDOS

1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO

1.1.- GENERALIDADES
1. 2.- DEFINICIONES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
1.3 EL ACTO ADMINISTRATIVO Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO
1.4.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE PERSONAS JURÍDICAS DIFERENTES DEL
ESTADO
2.- CARACTERÍSTICAS FUNDAMENTALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
2.1.- DECLARACIÓN DE VOLUNTAD DE AUTORIDAD COMPETENTE
2.2.- ESTABILIDAD
2.3.- IMPUGNABILIDAD
2.4.- ASUNTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
2.5.- EFECTOS JURÍDICOS DE ORDEN PARTICULAR
40
3.- ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
3.1.- DEL MÉRITO
3.2.- DE LA LEGITIMIDAD
4.- ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
4.1.- DE LA MANIFESTACIÓN DE LA VOLUNTAD
4.2.- DEL ÓRGANO COMPETENTE O COMPETENCIA
4.3.- DE LA CAUSA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
5.- DEL FIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
6.- MOTIVACIÓN
6.1.- DE CÓMO MOTIVAR LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
7.- LA PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD
8.- CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
9.- LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y EL PRINCIPIO DE LA AUTOTUTELA
DECLARATIVA
10.- DE LA NOTIFICACIÓN
10.1.- PARA LA PLENA VALIDEZ DEL ACTO, ESTE DEBE SER DEBIDAMENTE
NOTIFICADO. EL ERJAFE DICE:
11.- DE LA PUBLICACIÓN
12.- SUSPENSIÓN DE LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
12.1.- LA CESACIÓN DEFINITIVA Y TEMPORAL
13.- CONOCER ALGUNOS CONCEPTOS DENTRO DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
13.1. ACTOS DE SIMPLE ADMINISTRACIÓN
13.2. ACTOS NORMATIVOS
13.2.1. CARACTERÍSTICAS
a) GENERAL
b) ABSTRACTO
c) OBLIGATORIEDAD
d) ESTABILIDAD O PERMANENCIA
e) PUBLICIDAD
f) JERARQUIZACIÓN
13.3.- HECHOS ADMINISTRATIVOS
13.4. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
13.5.- JURÍCIDAD
13.6.- CONCEPTO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
13.6.1. BILATERALIDAD
13.6.2 DESIGUALDAD DE LAS PARTES
13.6.3 RESTRICCIÓN DE LA LIBERTAD DE LAS PARTES
13.6.4 INTERÈS PÚBLICO PREVALECIENTE
13.6.5. RÉGIMEN JURÍDICO EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO
14.- PRINCIPIOS RECTORES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO
14.1.- EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD
14.2.- EL PRINCIPIO DE CONTINUIDAD
14.3.- EL PRINCIPIO DE MUTALIDAD
14.4.- EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO
A) EL “HECHO DEL PRÍNCIPE”
B) TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN.

ACTIVIDADES
Usted tiene acceso a las actividades que debe desarrollar, como parte fundamental de la
evaluación, a través de la Plataforma www.educacue.net . Recuerde que el desarrollo de las
actividades encomendadas, es el 20 % de su calificación; por tal razón deben ser oportunamente
realizadas con esmero, dedicación y de manera responsable, según se avance en el estudio de
cada uno de los temas, sin dejar la tarea para el último momento.

DESARROLLO PEDAGOGÍCO

41
1.- EL ACTO ADMINISTRATIVO
1.1.- GENERALIDADES
El nacimiento de acto administrativo y su incorporación al mundo jurídico contemporáneo, acaece
con la Revolución Francesa y el consecuente sometimiento de la Administración Pública al
Derecho.

Dado que los actos administrativos constituyen los actos jurídicos de los cuales emana la voluntad
de la Administración Pública y descansan sobre los principios fundamentales sobre los que se
sustenta el Estado de Derecho, los cuales sintetiza adecuadamente del tratadista Juan Carlos
Benalcázar“ la plena subordinación al Derecho- con la consecuente proscripción de la
arbitrariedad en el ejercicio del poder público- y el reconocimiento y garantía de los derechos
ciudadanos”, es preciso determinar el punto de partida del desarrollo doctrinario y jurídico del acto
administrativo, considerando su trascendencia en virtud de que constituye la forma de expresión
del Estado por excelencia.

El Art. 98 del COA nos habla sobre el acto administrativo es la declaración unilateral de voluntad,
efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales o
generales, siempre que se agote con su cumplimiento y de forma directa. Se expedirá por
cualquier medio documental, físico o digital y quedará constancia en el expediente administrativo.

Debemos considera que existe tres características, que diferencia el acto administrativo el
COA, con el EJARFE y el COTAD y son las siguientes:

1.- Los actos administrativos, se pensaba que son de efectos particulares y que los generales son
normativos, pero pongamos un ejemplo, el presidente emite un decreto presidencial para llamado
una consulta popular, no está normando nada, pero está emitiendo un acto de efectos generales
solo está aplicando las normativo, se agota el acto cunado se da la consulta.

2.- El acto administrativo se agota por su cumplimiento, el art. 103 del COA establece cuales son
las causales se extingue el acto y apena el numeral 3 nos dice que se extingue con su
agotamiento pero tenemos 4 causales como el de nulidad, caducidad, etc.

3.- La característica más importante estable que el acto puede ser expedido por medios digitales,
si bien cierto se refería a la implicación de medios informáticos pero solo en la practicas de
notificación y no en la construcción del acto, por lo que hay tener cuidado con los correos
electrónicos que puedes ser validos como actos administrativos de la administración pública ya
que el COA los está estableciendo.

1. 2.- DEFINICIONES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Según Gabino Fraga, el acto administrativo “consiste en la ejecución de actos materiales o de
actos que determinan situaciones jurídicas para casos individuales”.

El profesor Roberto Dromi, en su obra Derecho Administrativo indica: “Son actuaciones y

declaraciones administrativas unilaterales y bilaterales, individuales y generales, con efectos
directos e indirectos”.

Para Manuel María Diez es “una declaración unilateral de un órgano del Poder Ejecutivo con
ejercicio de su función administrativa que produce efectos jurídicos en relación a terceros”.

En el texto Curso de Derecho Administrativo de Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón

Fernández, acto administrativo es “la declaración de voluntad; de juicio, de conocimiento o de
deseo realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la
potestad reglamentaria”.

42
De los conceptos anteriores, se revela que el acto administrativo, persigue la consecución de un
objeto concreto, establece una relación jurídica entre el Estado que actúa como público una veces
y otras como persona jurídica, con los administrados, sean estas personas físicas o morales; y en
segundo término con la misma Administración.

1.3 EL ACTO ADMINISTRATIVO Y LAS FUNCIONES DEL ESTADO

Mayer sustenta el criterio de que con la nueva estructura del poder público (el acto administrativo)
llega a ser, súbitamente, un resultado de la separación de los poderes”. Quizá con la finalidad de
ilustrar este punto es que asimila el acto administrativo a la sentencia: “El acto administrativo
representa para la administración el correlativo necesario de las sentencias de los tribunales; él es
indispensable a fin de que la organización administrativa tenga igual valor desde el punto de vista
jurídico. Por ello es que insistimos desde el principio, con gran energía, sobre el carácter
equivalente del acto administrativo con relación a la sentencia”.

Resulta interesante la tentativa de identificar un concepto jurídico equivalente en las tres funciones
del Estado: sentencia – ley – acto administrativo. Pero, esta comparación no es tan acertada
porque en la Administración Pública de hoy tanto o más importantes que el acto administrativo son
los reglamentos y los contratos. Aunque hasta hace poco se pudo sostener que todos ellos eran
actos administrativos, actos administrativos unilaterales, generales y bilaterales hoy la doctrina
tiende a enfocarlos separadamente, aunque con algunas diferencias según los países, como se
verá más adelante.

Por otra parte, dentro de la Función Legislativa, sin duda la actividad más importante de la
Asamblea Nacionales la expedición de leyes, pero cobra una gran importancia su potestad
fiscalizadora o para aprobar tratados y presupuestos, incluyendo el Presupuesto del Estado y la
designación de órganos públicos, así como los nombramientos de jueces y otros magistrados y, en
general, de altos órganos del Estado. También se acepta el día de hoy que dentro de la Función
Legislativa también se expiden actos administrativos, como por ejemplo el nombramiento de
funcionarios.

García de Enterría contrasta este enfoque que atribuye a cada función un acto específico, con el
criterio que se encuentra en Duguit, seguido por Jèze, que más bien hace un análisis abstracto de
las diferentes clases de actos jurídicos que puede expedir el Estado, que los clasifica en: 1. acto
normativo; 2. acto jurisdiccional; 3. acto subjetivo; y, 4. acto condición. Según esta escuela, los
actos subjetivos y los actos-condición serían los típicos actos administrativos, mientras el acto
normativo correspondería a la Función Legislativa, y el acto jurisdiccional el típico de la Función
Judicial.

En otra segunda dirección pretende caracterizar el acto administrativo por las notas de auto-tutela
que en sí contiene”, continúa García de Enterría. La reciente monografía de Bocanegra Sierra
sobre el acto administrativo sería inspirada, “con algún matiz”, en la corriente iniciada por Mayer y
los alemanes de identificar el acto administrativo de la Función Ejecutiva con la sentencia de la
Función Judicial, “como acto que decide autoritariamente la situación jurídica del súbdito en un
caso individual”. La otra corriente dentro de esta “segunda dirección” de autotutela, sería según
García de Enterría “la teorización de una ‘decisión ejecutoria’ como el acto administrativo
prototípico, que parte de Hauriou y que se mantiene aún en la doctrina francesa”; calificando “esas
concepciones como notoriamente imprecisas”.

Es verdad, decía Stassinopoulos que el acto administrativo determina el derecho en el caso

individual; ocurriendo lo mismo en la decisión jurisdiccional”; pero añadía la necesidad de distinguir
en qué se diferenciaban ambas nociones. Así, acude a la diferencia entre la estricta sujeción del
juez a la ley, en contraste con el poder discrecional de la autoridad administrativa.

Estos conceptos del siglo XIX ya se habían atenuado en la época en que Stassinopoulos hacía
estas comparaciones en la década de los cincuenta del siglo XX. Pero hoy día se encuentra
abandonada definitivamente la noción de que el juez lo que hace es aplicar estrictamente la ley,
especialmente con la constatación de los amplios vacíos de esta. Por otra parte, el ámbito de la
discrecionalidad de la administración se encuentra extremadamente restringido. En cambio,
43
mantiene su validez la observación del autor que estamos citando de que la Administración puede
actuar de oficio, mientras que el juez solamente puede intervenir a petición de una de las partes;
no obstante que, observa, frecuentemente la Administración está prohibida de actuar por su
cuenta. Para concluir, afirma que el verdadero criterio de la distinción entre la sentencia y el acto
administrativo es que

(…) la función ejecutiva, que se orienta a la satisfacción de las necesidades cotidianas del público,
se manifiesta en el acto administrativo, que es una manifestación jurídica extremadamente
elástica, revocable en principio y fácilmente adaptable a la función de la administración. (…)
diferencia (entre el acto administrativo y la sentencia) que consiste esencialmente en el hecho que
solo la sentencia ostenta la fuerza de la cosa juzgada o fuerza de la verdad legal.

La aplicación del principio de la separación de poderes también distingue entre las actuaciones del
Poder Legislativo y del Poder Ejecutivo, pero en Francia se reserva al mismo Ejecutivo el
juzgamiento de sus propios actos. Al Poder Judicial le corresponde juzgar las acciones de los
ciudadanos, pero no de los órganos administrativos. Se ha atribuido esta paradoja a una
comprensión equivocada de la teoría de Montesquieu, pero cabe recordar que esta separación de
jurisdicciones equivale a la que a existía en el antiguo régimen. En efecto, Fernández de Velasco
dice, citando a Tocqueville, que “la existencia de una multitud de Tribunales que funcionaban en
Francia con independencia del Rey, obligó a este a crear uno especial para los asuntos que
afectaban a su poder” . En la Francia post revolucionaria, los actos administrativos continuaron
juzgándose por una jurisdicción “retenida” por el Ejecutivo y posteriormente “delegada”, hasta el
día de hoy.

No obstante, en la actualidad el enfoque llamado “orgánico” del acto administrativo (el acto
administrativo se da exclusivamente en la Administración Pública) ha perdido validez, aunque
algunos autores relativamente contemporáneos, como Díez, todavía lo mantuvieron. Hoy se
acepta que el acto administrativo puede provenir de cualquiera de las funciones del Estado y, en
consecuencia, es posible la impugnación de actos administrativos, provengan estos de la
Administración Pública, de la Función Judicial o de la Función Legislativa.

La evolución del concepto de “acto administrativo” hacia una figura de defensa de los derechos
subjetivos constitucionales de los ciudadanos

La concepción dogmática del acto administrativo en la doctrina administrativa contemporánea

considera esta figura jurídica como una garantía de los derechos de los ciudadanos. Para
plasmarse como tal, se exige en la formación, contenido y finalidad del acto administrativo: debido
proceso, incluyendo motivación; garantía de los derechos humanos y correspondencia con las
finalidades públicas; sin perjuicio del cumplimiento de su juricidad, es decir, su concordancia con
todo el ordenamiento jurídico y no solamente con la aplicación de los simples requisitos legales.

En el día de hoy, la noción de acto administrativo posiciona a este como un concepto que per-mite
la mejor defensa de los derechos del ciudadano: su existencia se justifica en cuando configura el
mejor cumplimiento de los requisitos que contemplen los derechos de los ciudadanos. Cuando
estos requisitos faltan o se menoscaban se podría presumir la lesión de los derechos del
ciudadano. Esto ha sido reconocido por la Sala Administrativa de Casación de la Corte Suprema
de Justicia el día de hoy.

Comadira considera que también en la actualidad, “una función de la teoría del acto administrativo
debe responder, sustancialmente a dos objetivos básicos”. El uno sería de someter las
actuaciones de la administración a un “régimen jurídico uniforme” que es un criterio que atribuye a
Cassagne y el otro objetivo, del propio Comadira, de “la necesidad de pensar, también, en la
protección del interés público”.

1.4.- LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS DE PERSONAS JURÍDICAS

DIFERENTES DEL ESTADO
Al referirse a las diferentes personas jurídicas de derecho público, distintas del Estado, Dromi
confirma que sus actos y contratos son de naturaleza administrativa, incluso en el caso de
44
empresas del Estado, sociedades del Estado, empresas mixtas, empresas privadas controladas
y/o administradas por el Estado, consorcios públicos y cooperativas públicas ; según el criterio de
que “se rigen predominantemente por el Derecho privado en sus relaciones con terceros, y
fundamentalmente por el Derecho público en sus relaciones con la Administración”, concluyendo
que “[e]n sus relaciones con la Administración, … (es procedente) el recurso de alzada (…)” .

Las empresas públicas ecuatorianas, es decir aquellas constituidas como personas jurídicas de
derecho público, ciertamente que expiden actos administrativos. La Ley de Hidrocarburos dispone:
El Art. 10 nos prescribe que los actos jurídicos de las instituciones del sector podrán ser
impugnados en sede administrativa o judicial. La impugnación en sede administrativa se hará de
conformidad con el Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva. En sede
judicial, se tramitará ante los tribunales distritales de lo Contencioso-Administrativo”.

En la doctrina nunca hubo dudas acerca de la naturaleza de los actos de las empresas públicas,
considerados como actos administrativos. En comentarios de la jurisprudencia del Consejo de
Estado francés, se manifiesta que “[e]l intervencionismo económico y social del Estado tuvo que
dar nacimiento a una abundante jurisprudencia que censura las numerosas desviaciones de poder
(détournements de pouvoir) cometidas en esta ocasión por las colectividades públicas y los
organismos profesionales. Ciertamente que el Consejo de Estado no ha renunciado a anular por
desviación de poder las decisiones tomadas en esta materia”. Aunque últimamente el concepto de
la desviación de poder es utilizada muy limitadamente por el Consejo de Estado francés, que
prefiere motivar con otros medios sus sentencias, por ejemplo citando el principio del error de
derecho: “Así, dice Long, la desviación de poder ha disminuido por la voluntad del juez al momento
mismo donde las circunstancias, la extensión de las actividades del Estado y los poderes de los
organismos públicos, las prerrogativas confiadas a los servicios económicos y a las instituciones
profesionales, hubieran justificado una extensión de su alcance” .

Por otra parte, las sociedades anónimas con capitales públicos y las empresas de economía
mixta, sometidas a la Ley de Compañías, se rigen conforme al derecho privado y por lo tanto los
actos jurídicos producidos en el desempeño de sus actividades no son actos administrativos ni por
lo tanto están sometidos a la impugnación en sede administrativa o a la jurisdicción contencioso
administrativa, sino a la jurisdicción civil y mercantil ordinaria. Sin perjuicio de lo cual, en
cumplimiento de las leyes respectivas se someten a los controles establecidos en las leyes
pertinentes especialmente la las leyes orgánicas de la Procuraduría General del Estado y de la
Contraloría General del Estado.

Desde hace mucho tiempo el acto administrativo no es exclusivamente el que emana del gobierno
central. Al contrario, se ha contemplado inclusive como factible la emisión de un acto
administrativo por una autoridad no administrativa en la gestión de un servicio público. Así, para
estos efectos, se ha considerado como menos importante la distinción clásica entre personas
públicas y personas privadas, pero últimamente la jurisprudencia del Consejo de Estado francés
ha limitado más precisamente los casos en los cuales se consideran como administrativos los
actos de personas privadas que gestionan un servicio público.

2.- CARACTERÍSTICAS FUNDAMENTALES DEL ACTO

ADMINISTRATIVO
2.1.- DECLARACIÓN DE VOLUNTAD DE AUTORIDAD COMPETENTE
Esto es que, el acto administrativo emana de un órgano que expresa su voluntad a través de su
representante o autoridad, en uso de las potestades o competencia que la normativa jurídica le
atribuye al órgano, el mismo que es competente en razón de los poderes, atribuciones y
facultades, que le son conferidas al órgano público estatal, para el cumplimiento de las
responsabilidades que le han sido asignadas. Nótese que es declaración de la autoridad, y por
tanto es una declaración unilateral y además se trata de un proceso intelectivo.

45
2.2.- ESTABILIDAD
Al igual que las leyes, los actos administrativos son estables, en el sentido de que forman parte del
orden jurídico nacional y de las instituciones administrativas porque confieren derechos,
establecen obligaciones y regulan la Administración Pública así como las relaciones entre esta y
los administrados. Dicha estabilidad, tiene que ver sobre todo con la naturaleza de los derechos
adquiridos y con la presunción de legalidad que los rodea, en virtud de la cual se considera que
todo acto administrativo es legítimo en principio, por que emana de las potestades de orden
público que tiene la administración y que persigue el interés social, colectivo.

2.3.- IMPUGNABILIDAD
La presunción de legalidad es relativa, es decir puede cambiar, así, a un acto se lo considera
legítimo mientras no se demuestre su invalidez, lo que implica que pueden ser impugnados por vía
administrativa, por la judicial o por la constitucional. En sede administrativa a través de recursos de
apelación, reposición y revisión; en sede judicial mediante las acciones previstas en la Ley, como
los recursos subjetivo, objetivo o de lesividad establecidos en la Código Orgánica General de
procesos o los de impugnación propiamente dichos establecidos en el Código Tributario y Ley de
Modernización del estado ; y, finalmente, en vía constitucional, mediante una acción de amparo o
con la acción de inconstitucionalidad, dependiendo si se trata de un acto con efectos erga omnes o
de un acto administrativo con efectos individuales.

2.4.- ASUNTOS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

De los conceptos previamente enunciados, se observa claramente dos grandes corrientes; la una
hace relación a que el acto administrativo emana de los órganos de la Función Ejecutiva, y que por
tanto, dicha función de manera exclusiva y excluyente es la única creadora de actos
administrativos; y, la otra corriente que otorga al poder estatal la atribución de expedir actos
administrativos, sin importar la función de la que provenga, sino más bien la naturaleza y esencia
del acto; así los actos que tengan contenido administrativo, serán , actos administrativos.

Es importante precisar, que la primera corriente, se halla totalmente superada y que, es la

segunda la que tiene plena vigencia, sobre todo en nuestra legislación, así por ejemplo, los
nombramientos o contratos que nacen de la Función Judicial, son actos administrativos.

2.5.- EFECTOS JURÍDICOS DE ORDEN PARTICULAR

Que la actividad administrativa produzca efectos jurídicos, significa que ésta cree derechos u
obligaciones para ambas partes: la Administración y el administrado. Siguiendo el razonamiento
de Roberto Dromi “la actividad administrativa productora de efectos jurídicos no sólo se manifiesta
a través de actos administrativos, sino también por medio de hechos administrativos, contratos
administrativos, actuaciones ínter administrativas y reglamentos administrativos.”

No obstante, en el caso concreto del acto administrativo, como hemos analizado anteriormente,
constituye simplemente una especie de la actuación administrativa, estatuyéndose que una de sus
características fundamentales, radica en la producción de efectos jurídicos subjetivos y de
alcance individual.

De manera que, cuando los efectos atañen única y exclusivamente al particular, ha de hablarse de
actos individuales, ínter partes o subjetivos, por ejemplo un nombramiento; y cuando concitan
atención general, de actos generales, colectivos, objetivos, verbigracia el reglamento, más bien
estamos en la presencia de actos normativos; cabe anotar que existen actos administrativos que
como tales están dirigidos a una pluralidad, pero que en su contextura son inter partes, esto es el
efecto se produce de cara al destinatario, cuando por ejemplo el acto de negativa o aprobación de
una adjudicación, la convocatoria de la licitación o en su defecto la licencia de ocupación de un
bien por parte de varios destinatarios.

46
3.- ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Luego de anotar el concepto del acto administrativo, es procedente estudiar sus elementos; de
acuerdo con Manuel María Diez (1965), el acto administrativo contiene dos elementos
fundamentales, a saber el mérito y la legitimidad.

3.1.- DEL MÉRITO

No es sino la conveniencia, dada en razón de la oportunidad y temporalidad, para la realización de
un determinado acto, en todo caso es la conveniencia pública en donde la autoridad, focalizando
la normativa jurídica en que se sustenta, en base de su sana crítica, ha de emitir el acto.

La sana crítica administrativa, no tiene que ver únicamente con lo que la autoridad desea hacer,
sino con todos los antecedentes de tipo jurídico, técnico y económico, le compete emitir su
voluntad, pero además en el Estado Social de Derecho, debe mirar los factores de orden socio
político, que están dados de modo esencial por la Carta Primera de cada Estado; de guisa que, la
orientación social que en los actos debe imprimir el administrador público deben estar
concomitantes con los fines que el Estado persigue.

Como se precisaba, el mérito no es más que la crítica administrativa. En este marco, los principios
de esta sana crítica se reducen a los siguientes:

a).- El interés público, debe ser valorizado en relación al interés privado.

b).- El procedimiento a seguirse tiene que ser valorizado en relación a las ventajas y posibilidades
del acto. Deben realizarse los cálculos de pre factibilidad en todos los órdenes, especialmente en
aquellos actos administrativos, que dicen relación con algún contrato, a fin de saber cuánto es lo
que va a costar, qué es lo que va a producir y cómo se va a financiar; y,

c).- El buen administrador nunca debe dejar de lado lo que la experiencia le ha enseñado.
Entendiéndose por experiencia al conjunto de casos análogos que han sido resueltos con un
mismo método, de una manera eficiente.

3.2.- DE LA LEGITIMIDAD
La legitimidad se considera que es elemento referente a la observancia de la ley, que vincula la
declaración de voluntad de la Administración y establece una norma de causalidad entre la ley, el
hecho, el objeto del acto administrativo y el fin que éste persigue.

Tal principio se encuentra consagrado en la Constitución Política del Estado, en su artículo 226
que dice: Las instituciones del Estado, sus organismos, dependencias, las servidoras o servidores
públicos y las personas que actúen en virtud de una potestad estatal ejercerán solamente las
competencias y facultades que les sean atribuidas en la Constitución y la ley. Tendrán el deber de
coordinar acciones para el cumplimiento de sus fines y hacer efectivo el goce y ejercicio de los
derechos reconocidos en la Constitución.

De manera que se entiende que la legitimidad indefectiblemente debe subordinarse a la legalidad,

a la luz de dicha disposición constitucional que se armoniza con el artículo primero de nuestra
Constitución que consagra al Ecuador como un Estado constitucional de derechos y justicia.

4.- ELEMENTOS ESENCIALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Según Manuel María Diez manifestándonos que los elementos esenciales del Acto Administrativo
son: la manifestación de voluntad, El órgano competente o competencia, El objeto o causa, la
forma y el contenido.

47
4.1.- DE LA MANIFESTACIÓN DE LA VOLUNTAD
No es sino la declaración de la autoridad competente. No obstante, esta manifestación tiene una
formación en base de los antecedentes que la motivan, así todo acto administrativo sirve para
llenar o satisfacer una necesidad administrativa de orden general o individual. El funcionario como
ser humano conforma su voluntad desde la misma percepción de los asuntos puestos a su cargo,
a través de sus sentidos, para ir formando sus ideas, su pensamiento, su criterio y por fin un juicio
de valor.

Ahora bien todo este proceso de orden psíquico, que va desde la intención de realizar el acto,
hasta la emisión del mismo, debe estar ceñido a la normativa jurídica vigente, por tanto la
autoridad competente, no podrá dictar un acto administrativo que esté fuera de sus atribuciones
legales.

4.2.- DEL ÓRGANO COMPETENTE O COMPETENCIA

Es el conjunto de atribuciones y potestades que tiene un órgano por mandato de la normativa
jurídica (derecho objetivo), por tanto la competencia nace y deviene de la Constitución, de los
tratados y convenios internacionales, de la ley, de los estatutos, de los reglamentos, de las
ordenanzas, en pocas palabras, de la normativa jurídica positiva.

La competencia, siempre está atribuida al órgano y éste ejerce su imperio a través de sus
representantes.

Sintetizando lo expuesto, D Alessio mantiene que, el órgano administrativo tiene dos elementos:

1.- El Subjetivo; y,
2.- El Objetivo

El elemento subjetivo está formado por el órgano en sí; y, el objetivo por el conjunto de funciones
que corresponde al órgano competente. Para este tratadista la competencia no es sino la medida
de las actividades que corresponde a una determinada persona en uso de su función concreta.

4.3.- DE LA CAUSA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Acerca de este tema los tratadistas no logran ponerse de acuerdo en el uso de una terminología
afín; pero están de acuerdo en su existencia.

La causa del acto administrativo, no es sino la justificación del fin que persigue el órgano
administrativo con la ejecución de un determinado acto. El fin vendría a constituir la razón de ser
del acto, mismo que en consecuencia, se convierte en el efecto del objeto del acto administrativo;
de suerte que, todo acto administrativo se realiza para cumplir con el fin propuesto en el objeto.

En síntesis, antes de la ejecución del acto administrativo siempre existen una serie de razones,
motivos, circunstancias, que constituyen la justificación de la ejecución o realización de un
determinado acto. Algunos tratadistas, sostienen que el acto administrativo, no tiene como
elemento autónomo a la causa, y que esta constituye parte integrante de la voluntad, del acto
administrativo.

De modo que, la causa no genera voluntad, sino más bien instiga la realización de algo; puesto
que en la voluntad sólo entra en juego la libre determinación, desde luego, a las reglas de Derecho
público. La causa impone al responsable del órgano administrativo, la realización de un
determinado acto.

5.- DEL FIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

La doctrina ha concordado en definir al fin de acto administrativo como el “para qué” del acto
administrativo, coligiéndose que constituye el objetivo a perseguir prescrito en la norma jurídica.

48
Como bien ilustran los autores García de Enterría y Tomás Ramón Fernández (2004) “al
configurar la potestad, la norma de manera explícita o implícita, le asigna un fin específico, que por
de pronto es siempre un fin público”.

El acto administrativo, en cuanto ejercicio de una potestad o competencia, debe servir

necesariamente a ese fin típico, e incurrirá en vicio legal si se aparta de él o pretende servir una
finalidad distinta a la asignada, aun cuando se trate de otra finalidad pública, debiéndose tener
presente que el fin constituye un elemento importante en el control de la desviación del poder,
como lo vimos al estudiar el primer capítulo. Volviendo sobre el didáctico ejemplo propuesto por
Ramón Martín Mateo (1995), “en el caso de la multa se impone la sanción para retribuir
negativamente una conducta ilegítima, para evitar que se obstaculice el tráfico, que se haga mal
uso de la vías públicas”.

De modo que toda actividad de la Administración Pública de un Estado, persigue un fin, que
siempre está ligado a los objetivos del mismo, en el caso del ejemplo aludido, la vigilancia del
orden en la comunidad. Cabe enfatizar, que el Estado Social de Derecho, funda sus caracteres en
una administración promotora de la prestación servicios públicos con eficiencia, calidad, calidez,
equidad, oportunidad, respetando los derechos humanos, dentro de un equilibrio económico,
enmarcado en la normativa jurídica para el logro real de la vigencia de la democracia.

El Art. 99 del COA nos manifiesta sobre los requisitos de validez del acto administrativo. Son
requisitos de validez:

1. Competencia

2. Objeto

3. Voluntad

4. Procedimiento

5. Motivación

6.- MOTIVACIÓN
En un sentido amplio, la motivación consagrada como una garantía constitucional del debido
proceso entraña la exigencia que toda resolución de autoridad pública se fundamente en las
razones de hecho y de derecho sobre las cuales esta se hubiera emitido, en resguardo del
principio de seguridad jurídica y el control de la arbitrariedad. Nuestra Carta Política consagra la
motivación como garantía constitucional, como lo veremos más adelante en el artículo 76, número
7, letra l); artículo y que prescribía en el Art. 31 de la Ley de Modernización actualmente
derogada y Artículo 122 del ERJAFE.

El Art. 100 del COA nos manifiesta que la motivación del acto administrativo en la motivación del
acto administrativo se observará:

1. El señalamiento de la norma jurídica o principios jurídicos aplicables y la determinación de su

alcance.

2. La calificación de los hechos relevantes para la adopción de la decisión, sobre la base de la

evidencia que conste en el expediente administrativo.

3. La explicación de la pertinencia del régimen jurídico invocado en relación con los hechos
determinados.

Se puede hacer remisión a otros documentos, siempre que la referencia se incorpore al texto del
acto administrativo y conste en el expediente al que haya tenido acceso la persona interesada.

49
Si la decisión que contiene el acto administrativo no se deriva del procedimiento o no se
desprende lógicamente de los fundamentos expuestos, se entenderá que no ha sido motivado.

6.1.- DE CÓMO MOTIVAR LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

La Jurisprudencia del Consejo de Estado Francés, creador de las bases y estructura del Derecho
administrativo continental y por tanto origen de nuestro Derecho administrativo, es el creador de la
doctrina de la figura jurídico-administrativa de la motivación; por eso es importante señalar que la
misma tiene como esencia y filosofía el que el administrado conozca de primera mano por voz de
la propia autoridad, cuáles son las razones para dictar o emitir el acto (causa), sobre todo cuando
el acto afecte los derechos del ciudadano; la razón de ser de la motivación es que el ciudadano
nunca, por desconocimiento real de los hechos, pueda quedar en indefensión, esto llevo a crear
una serie de curiales, formas y formalismos, que más allá que simples ritualidades o curiales son
verdaderas garantías de protección al administrado y que la más moderna doctrina del derecho
administrativo ha señalado como la motivación, por tanto ésta no es pues un requisito meramente
formal sino sustancia del acto administrativo y por tanto debe entenderse a la misma como:

La motivación consiste en exteriorizar, clara y sucintamente, las razones que determinan a la

autoridad administrativa a emitir el acto administrativo. (Emilio Fernández Vásquez).

EL Art. 31 de la ley de Modernización actualmente derogada por el COA, nos decía sobre la
motivación prescribe que todos los actos emanados de los órganos del Estado, deberán ser
motivados. La motivación debe indicar los presupuestos de hecho y las razones jurídicas que han
determinado la decisión del órgano, en relación con los resultados del procedimiento previo. La
indicación de los presupuestos de hecho no será necesaria para la expedición de actos
reglamentarios, por lo que prácticamente en el Art, 100 del COA se manifiesta de lo que
anteriormente nos hablaba el Art. 31 de la LME.

7.- LA PRESUNCIÓN DE LEGITIMIDAD

La actuación de la autoridad pública siempre debe estar acorde con la norma jurídica, la que hace
que todos los actos emanados de ella se reputen válidos; cuando el administrado, estima que un
acto no reúne los requisitos de validez, puede solicitar su nulidad.

La presunción de legitimidad cuando un acto cumple con todos los procesos para su formación y
expedición, enmarcados dentro de los lineamientos jurídicos previstos, las consecuencias
jurídicas del mismo se tornan válidas.

El Art. 68de EJARFE nos habla sobre la Legitimidad y Ejecutoriedad y nos dice que los actos
administrativos se presumen legítimos y deben cumplirse desde que se dicten y de ser el caso, se
notifiquen, salvo los casos de suspensión previstos en este estatuto.

Todo acto emanado de la Administración Pública, se presume legítimo, pues el Estado mismo se
sustenta en una organización jurídica que ha de ser respetada y acogida de modo esencial por la
Administración Pública, convirtiéndose ella en el principal eje en el que se sustenta una sociedad
moderna. No puede haber administrador público, que irrespete la ley o haga caso omiso de ella.

8.- CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

Dentro del gran espectro en el que se ubican los más variados enfoques que califican al acto
administrativo, la doctrina preponderantemente los ha clasificado en base a los siguientes criterios;

a). Según su contenido

b). Según sus efectos

c). Según la autoridad administrativa de la que emana

50
d). Según las voluntades que concurren en su emisión

e). Según la función que cumple dentro del procedimiento administrativo.

Apropiadamente diagnostican García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, que lo dificultoso de

arribar a una fácil categorización de especies de actos administrativos, considerando útil sin
embargo, remitirnos a la clasificación propuesta por dichos autores.

ACTIVIDAD DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

El Art. 89 del COA prescribe, que las actuaciones administrativas son:

1. Acto administrativo

2. Acto de simple administración

3. Contrato administrativo

4. Hecho administrativo

5. Acto normativo de carácter administrativo

Las administraciones públicas pueden, excepcionalmente, emplear instrumentos de derecho

privado, para el ejercicio de sus competencias.

9.- LA EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS Y EL

PRINCIPIO DE LA AUTOTUTELA DECLARATIVA
Para adentrarnos en el concepto de la eficacia de los actos administrativos, es necesario
remitirnos al principio de autotutela, examinado sumariamente en capítulos anteriores, en virtud
del cual se reconoce a la Administración la capacidad como sujeto de derecho para tutelar por sí
misma sus propias situaciones jurídicas.

De modo que el principio de autotulela, involucra que las decisiones de la Administración están
investidas de fuerza ejecutiva, lo que impone su inmediato cumplimiento, inclusive bajo el ejercicio
de coacción propia, eximiéndose de la necesidad de contar con el amparo de órgano
jurisdiccional.

De suerte tal que la doctrina, a la luz del principio de autotutela declarativa, ha definido que todos
los actos administrativos son ejecutorios, salvo aquellos en los que la Ley expresamente señale lo
contrario, situación ésta que sería de carácter sumamente excepcional, como son los casos de
autorización o aprobación.

En virtud de la presunción de legalidad, de la cual están investidas las decisiones administrativas,

resalto de modo especial, que la ejecución de los actos administrativos no requiere de ninguna
sentencia declarativa previa, para su efectivo cumplimiento, trasladándose la verificación del juez a
una revisión posterior, que opera ante la eventual impugnación, que en contra del acto pueda
incoarse, lo que entraña que la decisión de la Administración es de cumplimiento inmediato y
obligatorio previamente a cualquier intervención por parte del judicial.

De tal suerte que, los actos administrativos emanados de autoridad se vuelven justiciables, solo en
el evento de que el mismo sea impugnado ante el Contencioso Administrativo.

10.- DE LA NOTIFICACIÓN
La doctrina ha sido concluyente en determinar que la notificación, no constituye un requisito de la
validez, sino de la eficacia del acto administrativo, al punto que los tratadistas excluyen del
procedimiento administrativo constitutivo del acto administrativo, a la notificación, con lo que se
51
deduce que un acto se reputa perfecto y totalmente terminado así no hubiere sido comunicado a
las partes; lo que acontece es que el acto se vuelve inviable en sus efectos, dado el
desconocimiento de las partes sobre la existencia del mismo, cuestión que produce como reitero
que sus efectos sean inejecutables. Abordando de manera muy precisa las particularidades de la
eficacia, Bartolomé Fiorini manifiesta:

La eficacia permite la practicidad que se encuentra latente en el seno del acto, por eso puede
expresarse que el acto administrativo existe pero no se ejecuta. La eficacia es una formalidad que
permite su realización.

Mientras ésta no aparece, como el acto no crea aún relaciones o vínculos jurídicos con el exterior,
podrá ser retirado, desistido o anulado. La eficacia no se identifica con la condición de su
exigibilidad, pues un acto puede ser eficaz, pero se difiere su ejecución porque no ha cumplido la
que se refiere a su exigibilidad y que podrá ser una fecha determinada o el vencimiento de un
plazo, o el cumplimiento de un acontecimiento.

Al respecto, la notificación constituye el requerimiento fundamental para conseguir la eficacia del

acto administrativo. Tomando la segunda acepción del Diccionario de la RAE, notificar significa
“comunicar formalmente a un destinatario una resolución administrativa o judicial.

En definitiva, la notificación consiste en someter al conocimiento del administrado, las decisiones

emanadas de autoridad pública.

El Art. 101 del COA nos manifiesta que la eficacia del acto administrativo. El acto administrativo
será eficaz una vez notificado al administrado. La ejecución del acto administrativo sin cumplir con
la notificación constituirá, para efectos de la responsabilidad de los servidores públicos, un hecho
administrativo viciado.

10.1.- PARA LA PLENA VALIDEZ DEL ACTO, ESTE DEBE SER

DEBIDAMENTE NOTIFICADO. EL ERJAFE DICE:
El Art. 66.- del ERJARFE nos dice que los actos administrativos, para su plena validez deberán
ser obligatoria-mente notificados al administrado y mientras no lo sean no tendrán eficacia con
respecto a quienes se haya omitido la notificación. La ejecución de actuaciones ordenadas en
actos administrativos no notificados constituirá, para efectos de la responsabilidad de los
funcionarios públicos, vías de hecho.

La notificación se refiere a los “actos administrativos”, es decir se excluyen las otras actuaciones
del órgano administrativo, salvo que la Ley en forma expresa requiera esta notificación. Asimismo,
se producen actos de trámite, que Bocanegra llama “cualificados”, de los cuales el ciudadano
puede recurrir o que requieren de una actuación del particular, que también se deben notificar.

En el caso de intereses particulares, se requiere de la “notificación“al interesado en algunos

trámites. Con anterioridad, ciertos actos administrativos se notificaban a los particulares por medio
de su publicación en el Registro Oficial, como por ejemplo las naturalizaciones, clasificaciones
industriales y concesión de personalidad jurídica. En la actualidad se encuentra vigente el
requerimiento de la publicación de actos administrativos determinados en el Registro Oficial,
después que la prohibición correspondiente fue declarada inconstitucional por el Tribunal
Constitucional.

El ERJAFE determina plazos para la notificación del acto administrativo a partir del momento de su
expedición, sin establecer el posible efecto del incumplimiento del plazo previsto. Asimismo
establece la información sobre el acto administrativo que debe contener la notificación. En general,
se determina en términos generales la misma regla que se aplica en el proceso:
independientemente de la validez o no de la notificación efectuada o de la ausencia de
notificación, se considera que esta existe por lo menos desde el momento en que el ciudadano
efectúa actuaciones que suponen el conocimiento del trámite o desde el momento que interponga
algún tipo de recurso.

52
El Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva (ERJAFE), establece
también medios alternativos de notificación. Se autoriza la notificación “por cualquier medio que
permita tener constancia de la recepción”, así como la información sustancial pertinente, lo que se
debe encontrar incorporado en el expediente. No obstante, la práctica de medios “tele-máticos “,
como el correo electrónico u otra forma de transmisión electrónica de datos requiere el expreso
pedido o el consentimiento del interesado, remitiéndose la norma a la Ley de Comercio
Electrónico.

Se prevé la publicación para notificar actos administrativos cuyo “destinatario (es) una pluralidad
indeterminada de personas o cuando la administración estime que la notificación efectuada a un
solo interesado es insuficiente para garantizar la notificación a todos” y “cuando se trata de actos
integrantes de un procedimiento de selección o contratación pública”.

Esto coincidía con el Art. 29 de la Ley de Modernización ya derogado actualmente por el

COA, sobre notificaciones. Básicamente se facilitan las notificaciones que el ciudadano está
interesado en recibir, lo que se podría inclusive hacer por fax o por correo electrónico “siempre y
cuando exista constancia plena en el proceso administrativo de la dirección para notificaciones y
se pueda dejar prueba del hecho”, es decir se produce para beneficio del administrado, sin
perjuicio de las notificaciones y citaciones realizadas según las formalidades tradicionales.

TÉRMINOS Y PLAZOS

El Art. 158 del COA que habla sobre las Reglas básicas. Los términos y plazos determinados en
este Código se entienden como máximos y son obligatorios.

Los términos solo pueden fijarse en días y los plazos en meses o en años. Se prohíbe la fijación
de términos o plazos en horas.

Los plazos y los términos en días se computan a partir del día hábil siguiente a la fecha en que:

1. Tenga lugar la notificación del acto administrativo.

2. Se haya efectuado la diligencia o actuación a la que se refiere el plazo o término.

3. Se haya presentado la petición o el documento al que se refiere el plazo o término.

4. Se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo.

CÓMPUTO DE TÉRMINOS

El Art. 159 del COA nos manifiesta, que se excluyen del cómputo de términos los días sábados,
domingos y los declarados feriados.

Los días declarados como feriados en la jurisdicción de la persona interesada, se entenderán

como tal, en la sede del órgano administrativo o viceversa.

CÓMPUTO DE PLAZOS

El Art. 160 del COA manifiesta que el plazo se lo computará de fecha a fecha.

Si en el mes de vencimiento no hay día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se

entiende que el plazo expira el último día del mes.

AMPLIACIÓN DE TÉRMINOS O PLAZOS

El Art. 161 del COA prescribe que las administraciones públicas, salvo disposición en contrario, de
oficio o a petición de la persona interesada y siempre que no perjudiquen derechos de una tercera
persona, pueden conceder la ampliación de los términos o plazos previstos que no excedan de la
mitad de los mismos.

53
La petición de la persona interesada y la decisión de la ampliación se producirán antes del
vencimiento del plazo. En ningún caso se ampliará un término o plazo ya vencido.

No se ampliará el término o plazo máximo para la emisión y notificación del acto administrativo.

La decisión de ampliación se notificará a las personas interesadas.

Las decisiones sobre ampliación de términos o plazos no son susceptibles de recursos.

SUSPENSIÓN DEL CÓMPUTO DE PLAZOS Y TÉRMINOS EN EL PROCEDIMIENTO

El Art. 162 nos dice que los términos y plazos previstos en un procedimiento se suspenden,
únicamente por el tiempo inicialmente concedido para la actuación, en los siguientes supuestos:

1. Deba requerirse a la persona interesada la subsanación de deficiencias y la aportación de

documentos u otros elementos de juicio necesarios, por el tiempo que medie entre la notificación
del requerimiento y el fenecimiento del término concedido para su efectivo cumplimiento. En este
supuesto, el término concedido no puede superar los diez días, salvo que una norma específica
determine un término menor.

2. Deban solicitarse informes, por el tiempo que medie entre el requerimiento, que debe
comunicarse a los interesados y el término concedido para la recepción del informe, que
igualmente debe ser comunicada.

3. Deban realizarse pruebas técnicas o análisis contradictorios o dirimentes, durante el tiempo

concedido para la incorporación de los resultados al expediente.

4. Se inicie la negociación para alcanzar la terminación convencional del procedimiento. Sobre la

fecha de iniciación de la negociación se dejará constancia en el expediente.

5. Medie caso fortuito o fuerza mayor.

En los supuestos previstos en los números 2, 3 y 4, cuando el órgano competente no haya

concedido expresamente un plazo para la actuación o la negociación, el procedimiento
administrativo se suspenderá hasta por tres meses.

Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento no suspenden su tramitación,

salvo las relativas a la excusa y recusación. Se entienden por cuestiones incidentales aquellas que
dan lugar a una decisión de la administración pública que es previa y distinta al acto
administrativo.

11.- DE LA PUBLICACIÓN
Como anteriormente anotamos, el requerimiento de la eficacia se refiere a la notificación al
administrado en el caso de los actos particulares y la notificación por publicación en el caso de los
actos generales, conforme igualmente se recoge en la normativa nacional, de acuerdo a lo que se
expresó en el apartado precedente.

12.- SUSPENSIÓN DE LA EFICACIA DE LOS ACTOS

ADMINISTRATIVOS
Los tratadistas Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández, en relación al tema que
ocupa el presente acápite, manifiestan: La eficacia del acto puede cesar temporal o
definitivamente.

54
12.1.- LA CESACIÓN DEFINITIVA Y TEMPORAL
Podemos dar lugar por varias razones: en unos casos el acto se extinguirá naturalmente por su
total cumplimiento; en otros, por desaparecer los supuestos fácticos que le servían de soporte, por
vencimiento del plazo si estaba limitado en el tiempo o por cumplirse la condición resolutoria si
estaba sujeto a ella. La eficacia cesa, también definitivamente, como es natural, cuando se
produce la anulación o la revocación del acto.

De lo señalado debe quedar entendido que todo acto administrativo perfecto es válido y por tanto
ejecutorio y que puede su vigencia, por motivos, debidamente fundados, graves y por situaciones
que sean irreparables, ser suspendida, cuestiones que el ERJAFE, las regula en sus artículos 161
y 169; de suerte que la regla es la plena ejecutoriedad, eficacia y validez del acto, dado por el
principio de presunción de juridicidad y autotutela administrativa y la excepción es la suspensión
de los efectos del mismo, si se producen algunas circunstancias, que nos lleven a mirar la
robustez y consistencia jurídica del acto emitido; para ello es necesario ponderar de modo racional
el daño que puede causar el efecto del acto emanado y así mismo mirar si el mismo es de difícil o
imposible reparación; el artículo 189 del ERJAFE, recoge lo antes expuesto.

Es importante tener en consideración que los efectos del acto se encuentran suspendidos,
conforme el número 4 del artículo 189 del ERJAFE, aún cuando se haya interpuesto recurso ante
el contencioso administrativo y dicha suspensión surte efecto hasta cuando la causa haya sido
sentenciada o se haya concluido la acción propuesta en dicha vía judicial.

13.- CONOCER ALGUNOS CONCEPTOS DENTRO DE LA

ADMINISTRACIÓN PUBLICA
13.1. ACTOS DE SIMPLE ADMINISTRACIÓN

Son toda declaración unilateral interna o interorgánica, realizada en ejercicio de la función

administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma indirecta en vista de que solo
afectan a los administrados a través de los actos, reglamentos y hechos administrativos, dictados
o ejecutados en su consecuencia.

Si o si hay declaración de voluntades, es unilateral y es la voluntad de la administración pública, se

da internamente entre los órganos. Son irrecurribles, además no necesita de publicación ni
notificación, solo basta el conocimiento del órgano que solicito la propuesta o el dictamen.

Propuesta: es cuando un orgasmo de la administración pública sugiere a otro que tome una
decisión. Ejemplo a veces en la designación de un personal.

Dictamen: es cuando un órgano de la administración pública pide una opinión a otro órgano,
debido a que su función es variada y compleja, por lo que requiere de la colaboración especifica
de órganos de consulta, técnicos, y profesionales con competencia para dar sus pareceres en
asuntos administrativos y gubernamentales.

13.2. ACTOS NORMATIVOS

Es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que
produce efectos jurídicos generales, objetivos de forma directa. De conformidad con la
Constitución corresponde al Presidente de la República el ejercicio de la potestad
reglamentaria. Un acto normativo no deja de ser tal por el hecho de que sus destinatarios
puedan ser individualizados, siempre que la decisión involucre a la generalidad de los diversos
sectores.

El Art. 128 del COA nos manifiesta que Acto normativo de carácter administrativo.

Es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de una competencia administrativa que

produce efectos jurídicos generales, que no se agota con su cumplimiento y de forma directa.
55
El Art. 80 del ERJARFE nos dice que acto normativo es toda declaración unilateral efectuada en
ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos generales, objetivos de forma
directa. De conformidad con la Constitución corresponde al Presidente de la República el ejercicio
de la potestad reglamentaria. Un acto normativo no deja de ser tal por el hecho de que sus
destinatarios puedan ser individualizados, siempre que la decisión involucre a la generalidad de
los diversos sectores.

13.2.1. CARACTERÍSTICAS

Los actos normativos, para ser considerados tales, deben revestirse de ciertas características
particulares, de las cuales, la doctrina destaca las siguientes: generalidad, universalidad,
abstracción, estabilidad o permanencia, publicidad, jerarquización.

a) GENERAL

Lo que supone que se aplicará a todos los casos y sujetos cuya conducta se encuentra en una
misma situación fáctica o presupuesto de hecho previsto como tal en la norma. La generalidad
significa que la norma se dicta, en principio al menos, para una pluralidad indeterminada de
sujetos y no para un sujeto o grupo de sujetos determinado. Esta característica tiene relación con
el criterio de universalidad, es decir, que el acto normativo no efectúa distinciones arbitrarias que
lleven a creer que los presupuestos de hecho y las consecuencias jurídicas previstas en la norma
son aplicables a sujetos determinados.

b) ABSTRACTO

Porque contiene mandatos que deben ser cumplidos en todos los casos y por todos quienes se
encuentren bajo las circunstancias determinadas en la regla, con independencia del momento en
que se aplican. La abstracción se contrapone a la concreción de los actos administrativos.

c) OBLIGATORIEDAD

Esto quiere decir que su cumplimiento no depende de la libertad o voluntad del destinatario. De
modo general, la norma se cumple por quien se encuentra obligado a acatar lo que en ella se
dispone, so pena de ser compelido por la fuerza en caso de contravenir el precepto normativo.

d) ESTABILIDAD O PERMANENCIA

Lo que significa que la norma no se agota con su cumplimiento, como ocurre con el acto
administrativo; al contrario, la norma se reafirma cada vez que se aplica a los casos para los que
fue prevista. Que una norma sea permanente significa que rige imperativamente mientras no se la
expulse del ordenamiento jurídico; su incumplimiento puede dar lugar a sanción, pero aquello de
ninguna manera afecta su vigencia o existencia.

Por regla general, las normas están pensadas para regular conductas y situaciones que se
presenten a partir de su vigencia, es decir, rigen hacia el futuro, salvo que la misma norma, en
determinadas materias, establezca el carácter retroactivo. A la permanencia de las normas se
contrapone el carácter temporal del acto administrativo, el cual se agota con su cumplimiento.

e) PUBLICIDAD

Vale decir, que su vigencia depende de la publicación en el Registro Oficial, a no ser que la misma
norma disponga lo contrario. Si la norma obliga de modo general a todos los sujetos sin que se
pueda alegar su ignorancia para desconocerla o no aplicarla, la publicidad constituye el único
modo por el cual el acto será conocido por todos.

56
f) JERARQUIZACIÓN

Lo que implica que las normas de menor jerarquía no pueden estar en contradicción ni alterar el
contenido de las de mayor rango. La jerarquización de las normas permite hacer efectivo el
principio de eficacia, es decir, una norma será eficaz siempre que esté acorde con los postulados
de la de mayor jerarquía.

13.3.- HECHOS ADMINISTRATIVOS

El hecho administrativo es toda actividad material, traducida en operaciones técnicas o

actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa, productora de
efectos jurídicos directos o indirectos, ya sea que medie o no una decisión de acto
administrativo previo.

El Art. 127 COA manifiesta que hecho administrativo es toda actividad material, traducida en
operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función administrativa,
productora de efectos jurídicos directos o indirectos, sea que exista o no un acto administrativo
previo.

Los hechos administrativos, contrarios al acto administrativo presunto que resulte del silencio
administrativo positivo, conforme con este Código, son ilícitos.

Las personas afectadas por hechos administrativos pueden impugnar las actuaciones de las
administraciones públicas mediante reclamación o requerir las reparaciones a las que tengan
derecho, de conformidad con este Código.

El Art. 78 del EJARFE nos manifiesta que hecho administrativo es toda actividad material,
traducida en operaciones técnicas o actuaciones físicas, ejecutadas en ejercicio de la función
administrativa, productora de efectos jurídicos directos o indirectos, ya sea que medie o no una
decisión o acto administrativo previo.

13.4. CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

Es todo acto o declaración multilateral o de voluntad común; productor de efectos jurídicos,

entre dos o más personas, de las cuales una está en ejercicio de la función administrativa. Su
regulación se regirá por las normas jurídicas aplicables.

En todo contrato administrativo existen ciertos rasgos distintivos esenciales, sin los cuales éste no
se configura como negocio contractual o, al menos, como contrato administrativo; entre ellos,
podemos destacar los relativos a su juridicidad, su bilateralidad y contractualidad, la desigualdad
de sus partes, su formalidad, su régimen jurídico exorbitante del derecho privado, y, sobre todo, su
finalidad.

El Art. 125 del COA nos dice que Contrato administrativo es el acuerdo de voluntades productor
de efectos jurídicos, entre dos o más sujetos de derecho, de los cuales uno ejerce una función
administrativa.

Los contratos administrativos se rigen por el ordenamiento jurídico específico en la materia.

El Art. 75 del EJARFE nos prescribe que contratos administrativos, Es todo acto o declaración
multilateral o de voluntad común, productor de efectos jurídicos, entre dos o más personas, de las
cuales una está en ejercicio de la función administrativa. Su regulación se regirá por las normas
legales aplicables.

13.5.- JURÍCIDAD

Por implicar la creación, modificación, transmisión o extinción de derechos y obligaciones, el

contrato administrativo es, a todas luces, un acto jurídico y, en consecuencia, voluntario.
57
Entiéndase como acto jurídico, todo acto de voluntad que interviene con la intención de que se
produzca una modificación en el ordenamiento jurídico, tal como existe en el momento en que se
produce, o tal como existirá en un futuro dado.

Los actos de administración pública se divide en dos partes, según produzcan o no consecuencias
jurídicas: los jurídicos y los actos no jurídicos, que consecuentemente estos últimos no producen
efectos jurídicos, siendo solo la manifestación de la voluntad, por tratarse generalmente de
informes u opiniones de servidores públicos de la administración pública o si llegan a producir,
como en el caso de dictámenes o peritajes, no son efectos jurídicos directos.

13.6.- CONCEPTO DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO

Es un acto jurídico de cierta especificad que lo ubica, en el sentido amplio del acto administrativo,
como acto realizado por la administración pública en ejercicio de función administrativa para
producir efectos jurídicos. El profesor Agustín A. Gordillo aclara: “En sentido amplio, sería acto
administrativo toda declaración administrativa productora de efectos jurídicos y en sentido
restringido sería solo la declaración unilateral e individual que produzca efectos jurídicos”.

El concepto de acto administrativo incluye tanto al acto unilateral, que tiene como consecuencia un
acto administrativo, o general como al bilateral, que la mayoría de las veces se identifica como
contrato administrativo.

El Art. 125 del COA nos dice que Contrato administrativo es el acuerdo de voluntades productor
de efectos jurídicos, entre dos o más sujetos de derecho, de los cuales uno ejerce una función
administrativa.

El Art. 75 nos habla de los contratos administrativos, es todo acto o declaración multilateral o de
voluntad común, productor de efectos jurídicos, entre dos o más personas, de las cuales una está
en ejercicio de la función administrativa. Su regulación se regirá por las normas legales aplicables
actos administrativos se rigen por el ordenamiento jurídico específico en la materia, que tiene
concordancia con el Art. 125 del COA.

El Art. 75 del EJARFE nos prescribe que contratos administrativos, Es todo acto o declaración
multilateral o de voluntad común, productor de efectos jurídicos, entre dos o más personas, de las
cuales una está en ejercicio de la función administrativa. Su regulación se regirá por las normas
legales aplicables.

13.6.1. BILATERALIDAD

Es quizás, un poco complicado explicar la bilateralidad en los actos jurídicos administrativos, ya

que muchos juristas han hecho hincapié, al explicar la posibilidad de una bilateralidad en los
contratos administrativos, ya que según lo explican, no existe tal bilateralidad, porque dicen que se
trata de dos actos unilaterales, uno sería de la administración pública y otro de su contratante.

Sin embargo, es claro, que se puede hablar de la bilateralidad en la mayoría de los contratos
administrativos por ser sinalagmáticos, dado que ambas partes acuerdan, en virtud del contrato,
obligaciones mutuas y recíprocas, razón por la cuál los contratantes tienen el mutuo y recíproco
carácter de deudores y acreedores entre sí, al haberse obligado los unos recíprocamente respecto
de los otros.

13.6.2 DESIGUALDAD DE LAS PARTES

Al hablar de diferentes categorías contractuales implica el reconocimiento de disimilitudes entre las

mismas; mientras la igualdad de las partes llegó a ser una característica de los contratos privados,
en la doctrina imperante en la actualidad su desigualdad representa un carácter esencial de los
contratos administrativos, sin que se óbice para ello la celebración de contratos entre dos

58
personas de derecho público, porque de ubicarse en un plano de igualdad estarían celebrando un
contrato de derecho privado, toda vez de sujetarse a un régimen exorbitante del derecho privado,
una de ellas estaría en situación de privilegio respecto de la otra.

Como ocurre cuando la titularidad del servicio público, obra pública, dominio público o actividad
sobre la que versa el contrato, corresponde a ambas personas de derecho público, no se está, en
rigor, frente a un contrato administrativo, sino ante un convenio de coordinación, o ante lo que
Berçaitz llama “acto complejo o colectivo”: “Es un contrato administrativo, el titular del servicio
público, o de la obra pública, o del dominio público, tendrá siempre una situación de privilegio
frente a la otra, impuesto por la necesidad del servicio de que se trate o por la necesidad pública
que el contrato efectué”.

El acto complejo, implica la reunión de varias voluntades para satisfacer intereses comunes, en
tanto que el acto colectivo se forma con el concurso de varias voluntades con contenido y finalidad
distinta, que únicamente se unen en una sola declaración, conservándose jurídicamente
autónomas.

13.6.3 RESTRICCIÓN DE LA LIBERTAD DE LAS PARTES

En el contrato administrativo, las administración pública contratante enfrenta serias restricciones a

su libertad contractual, que van desde la selección de co-contratante hasta la estructura y términos
mismos del propio contrato, pasado por el procedimiento de contratación.

La parte co-contratante ve restringida también su libertad contractual, al ser marginada en la

elaboración y redacción del clausulado del contrato, mismo que es formulado por la administración
pública contratante de acuerdo con la normativa jurídica en vigor, por lo que su libertad se ve
reducida a su mínima expresión: contrata o no.

Además, el co-contratante carece de libertad para subcontratar, transferir o ceder el contrato

administrativo que suscribe, por ser intuitu personae, independientemente de que sería una forma
de evadir la restricción impuesta a la administración pública contratante para elegir al contratista.

13.6.4 INTERÈS PÚBLICO PREVALECIENTE

Carácter esencial del contrato administrativo es, sin duda, el predominio del interés público sobre
el interés privado, por ser tal preponderancia, guía que orienta el ejercicio de la función
administrativa de la que el contrato administrativo viene a ser una de sus manifestaciones. Según
lo explica Héctor Jorge Escola, el interés público, así entendido, es no sólo la suma de una
mayoría de intereses individuales coincidentes, personales, directos, actuales o eventuales, sino
también el resultado de un interés emergente de la existencia de la vida en comunidad, en la cuál
la mayoría de los individuos reconocen, también, un interés propio y directo.

13.6.5. RÉGIMEN JURÍDICO EXORBITANTE DEL DERECHO PRIVADO

Este régimen jurídico exorbitante del derecho privado al que se somete, porque la razón de ser de
esa clase de negocio contractual deriva de su régimen jurídico que rebasa la órbita, los limites del
derecho privado, por generar derechos y obligaciones impensables y aun inadmisibles en éste,
como son la posibilidad de su modificación, o de su ejecución directa y, aun, de su rescisión o
revocación unilateral, por parte de la administración pública contratante. Se califica de exorbitante
del derecho privado al régimen jurídico regulador del contrato administrativo, ya por ser de
derecho público, o bien por ser en parte de éste y en parte del primero, pero en ambos casos
rebasante del derecho privado.

59
14.- PRINCIPIOS RECTORES DEL CONTRATO
ADMINISTRATIVO
Diversos principios, cuya sistematización está pendiente de realizar, dan sustento a la teoría del
contrato administrativo y a su regulación jurídica; entre ellos destacan los siguientes:

14.1.- EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

Conforme a este principio, fundamental en el Estado de derecho, los órganos o autoridades del
Estado, y por ende de la administración pública, solo pueden hacer lo que la ley expresamente les
permite, en la forma y términos en que la misma determina, por lo que su actuación habrá de
fundarse y motivarse en el derecho vigente; en consecuencia, el contrato administrativo queda
sujeto a un régimen jurídico determinado porque, “La administración es una función esencialmente
ejecutiva; ella tiene en la ley el fundamento y el límite de su acción” .

14.2.- EL PRINCIPIO DE CONTINUIDAD

Hace referencia a este principio, por la continuidad del contrato administrativo al derecho de la
administración pública a exigir al contratante la continuidad o no interrupción en la ejecución del
negocio contractual, pudiendo recurrir, en caso de interrumpirse, a la ejecución por cuenta del
contratante, lo cual representa una notable diferencia con el contrato del derecho privado, en la
cual las partes carecen de la posibilidad de exigirse mutuamente un cumplimiento incondicionado,
por regir en él ampliamente la excetio non adimpleti contractus.

Por tanto, la ejecución de los contratos administrativos, conforme al principio de continuidad, no

debe interrumpirse no retrasarse, a efecto de que se pueda alcanzar cabal y oportunamente su
finalidad inspirada en el interés público.

14.3.- EL PRINCIPIO DE MUTALIDAD

Se deriva del interés público que es, quien lo orienta, por lo cuál, al variar los requerimientos
existentes a la celebración del contrato, deberá modificarse éste para asegurar el interés público,
sin que el contratante pueda oponer el principio pacta sunt servanda.

De tal suerte, que con base en el principio de mutabilidad, el contrato administrativo, en virtud de
ius variandi de la administración pública, dentro de ciertos límites puede ser unilateralmente
modificado por ésta, en aras del interés público, y en clara contradicción al principio contractual
proveniente del derecho romano pacta sunt servanda, por lo cual se suele considerar al de
mutabilidad como el más importante de los principios rectores del contrato administrativo.

14.4.- EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO FINANCIERO

Conocido este principio, además como “Principio de la Ecuación Financiera”, en el contrato

administrativo se debe de mantener el equilibrio financiero establecido en el momento de su
celebración, con el propósito de que las partes no resulten perjudicadas o, cuando menos, que los
perjuicios ocasionados se reduzcan a su mínima expresión, como consecuencia de una relación
que se torna inequitativa, ya por causas imputables al Estado o a la administración pública, bien
por causas no imputables al Estado, para lo cual se emplean mecanismos diversos, como aquellos
a que se refiere el llamado “hecho del príncipe”, y la teoría de la imprevisión, conocida también
como “teoría de la lesión sobreviviente”.

60
A) TEORÍA DEL “HECHO DEL PRÍNCIPE”

Se conoce como “hecho príncipe” a la alteración provocada en las condiciones de un contrato,

imprevisible para el gobernado contratante y en su perjuicio, derivada de decisiones adoptadas o
conductas asumidas por la autoridad contratante, no como parte del contrato, sino en ejercicio de
las atribuciones derivadas de su carácter de autoridad pública. Escola explica el hecho del príncipe
como: “Toda decisión o conducta que emane de la misma autoridad pública que celebró el
contrato y que ésta realiza en su carácter y condición de tal, que ocasione un perjuicio real, cierto,
directo y especial al contratante particular, que éste no haya podido prever al tiempo de celebrar el
contrato y que produzca una alteración anormal de su ecuación económica-financiera”.

B) TEORÍA DE LA IMPREVISIÓN.

Como resultado de especiales situaciones de carácter monetario, económico y financiero,

generadas por la llamada Primera Guerra Mundial (1914-1918) consistentes. La imprevista
situación derivada de la referida guerra generó, decíamos, la elaboración de la nueva teoría
jurídica de la imprevisión, a la luz de la citada máxima medieval rebus sic stantibus, teoría que fue
recogida por el derecho positivo francés, a través de la llamarada Ley Failliot, de 21 de enero de
1918, que dispuso:

“Independientemente de las causas de resolución derivadas del Derecho Común o de los

contratos, las transacciones y contratos celebrados desde el 1 de agosto de 1914 pueden ser
resueltos a petición de cualquiera de las partes, si prueba que, en razón del estado de guerra, la
ejecución de las obligaciones de uno de los contratantes traería consigo un gravamen cuya
importancia rebasaría, en gran medida, las previsiones que pudieran hacerse, razonablemente, en
la época del contrato”.

La teoría de la imprevisión o del riesgo imprevisible también ha encontrado eco en el ámbito

hispanoamericano del contrato administrativo, especialmente en lo relativo a la concesión del
servicio público y al contrato de obra pública. Conforme el régimen de concesión se realiza a
riesgo y ventura del concesionario, la teoría de la imprevisión trata de validar una excepción a tal
principio, como sugiere Recaredo Fernández de Velasco al decir:

“El servicio público se expresa a riesgo y ventura del concesionario significa que, en tanto aquélla
se mantenga, subsistirán las circunstancias y condiciones económicas en que fue convenida,
salvo aquellos casos excepcionales en que se imponga cierta variación (Teoría de la imprevisión)”.

A todo contrato administrativo es aplicable la teoría de la imprevisión, según afirmación del

profesor argentino José Roberto Dormí:

“Ya sea de obra pública, servicios, suministro, locación, concesión de servicios públicos, etc. En
consecuencia se aplica a los contratos celebrados por el Estado (nacional, provincial y municipal)
y pos sus entidades autárquicas (empresas del Estado, sociedades del Estado y modalidades de
descentralización administrativa y económica”.

61
UNIDAD # 4
SILENCIO ADMINISTRATIVO, PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO Y RECURSOS ADMINSITRATIVOS

OBJETIVOS OPERACIONALES
A través del análisis de la presente unidad, usted estará en condiciones de:

 Conocer la importancia en que consiste la operatividad del silencio administrativo positivo-

derecho de petición

 Estudiar correctamente el silencio administrativo negativo

 Reconocer correctamente el silencio administrativo positivo

 Analizar las diferencias del el silencio administrativo negativo y positivo

 Identificar los efectos del silencio administrativo

 Estudiar la división de los recursos administrativos

 Analizar correctamente el procedimiento administrativo

 Reconocer la importancia el contencioso administrativo- nociones generales

CONTENIDOS
1.- LA OPERATIVIDAD DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO- DERECHO DE PETICIÓN
1.2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
1.2.1.- DEFINICIÓN
1.3.- DERECHO DE PETICIÓN
2.- SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
3.- SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
4.- DIFERENCIAS ENTRE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO Y NEGATIVO
5.- EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
6.- DIVISIÓN DE LOS RECURSOS
7.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
7.1.- CONCEPTO DE RECURSOS
7.2.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS
7.2.1.- APELACIÓN
7.2.2.- OPORTUNIDAD
7.2.3.- NUEVOS HECHOS O DOCUMENTOS
7.2.4.- ALEGACIÓN DE NULIDAD
7.2.5.- NULIDAD DEL PROCEDIMIENTO
7.2.6.- NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
7.2.7.- SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
7.2.8.- RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN
7.2.9.- APELACIÓN EN CONTRATACIÓN PÚBLICA
7.3.- RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN
7.3.1.- CAUSALES
7.3.2.- ADMISIBILIDAD

62
 7.3.3.- RESOLUCIÓN
7.3.4.- IMPUGNACIÓN8.- EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- NOCIONES
GENERALES
8.- EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- NOCIONES GENERALES

ACTIVIDADES
Usted tiene acceso a las actividades que debe desarrollar, como parte fundamental de la
evaluación, a través de la Plataforma www.educacue.net . Recuerde que el desarrollo de las
actividades encomendadas, es el 20 % de su calificación; por tal razón deben ser oportunamente
realizadas con esmero, dedicación y de manera responsable, según se avance en el estudio de
cada uno de los temas, sin dejar la tarea para el último momento.

DESARROLLO PEDAGOGÍCO
1.- LA OPERATIVIDAD DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO
POSITIVO- DERECHO DE PETICIÓN
Da lugar al surgimiento de un acto presunto, y, como tal, a un verdadero acto administrativo.
Podría decirse que en el Derecho administrativo el acto presunto genuino es precisamente el
surgido del silencio positivo”.

Sin lugar a duda alguna, cuando se produce falta de pronunciamiento por parte de la autoridad
competente, dentro del plazo que tiene para hacerlo, se produce el silencio administrativo, dicho
silencio que no es sino el hecho de la inactividad de la administración, da como efecto o resultado
el que, surja un acto presunto mediante el cual se ha atendido de manera positiva el pedido o
reclamo; en unos casos, y en otros se posibilita al administrado, a que haga uso de su potestad e
inicie la pertinente impugnación, en cuyo caso nos encontramos ante la figura del silencio
negativo.

Además es importante puntualizar que la garantía constitucional del derecho de petición, que
desarrollada por el artículo 28 de la LME hoy derogada, brindaba su eficacia con la obligación
de toda autoridad pública de receptar el pedido del Administrado, independientemente de que
dicha solicitud sea dirigida a autoridad incompetente o carezca de los requisitos establecidos
en las normas aplicables a la luz de los artículo 87 y 114 del ERJAFE sopena de imponerse
sanciones penales.

1.2. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

1.2.1.- DEFINICIÓN

Sobre la base de un completo estudio del silencio administrativo en el ordenamiento jurídico

ecuatoriano fundamentado en los pilares constitucionales del derecho de petición de los
administrados y la obligación de resolver de la Administración, el jurista ecuatoriano Edgar Neira
propone una definición muy adecuada del silencio administrativo.

Define al silencio administrativo como la omisión del deber de resolver en el que incurre
determinado órgano de la administración, que consiste en la falta de pronunciamiento expreso
sobre las peticiones de los administrados en los plazos previstos de ley, y que por disposición de
ésta puede provocar la aceptación tácita de la Administración (silencio positivo) o la adopción de
un remedio procesal para evitar que el administrado quede en indefensión (silencio negativo).

Al respecto, de forma sucinta el maestro colombiano Gustavo Penagos conceptúa al silencio

administrativo como “un hecho jurídico al cual el derecho le otorga consecuencias jurídicas”.

63
García Trevijano citado por David Andrés Harpelin (2005) define al Silencio Administrativo como la
“La operatividad del silencio administrativo positivo da lugar al surgimiento de un acto presunto, y,
como tal, a un verdadero acto administrativo.

El silencio administrativo el El libro II del COA, hace referencia a la actividad de las

administraciones públicas y en su artículo 89 expresa que las actuaciones administrativas entre
otras en el acto administrativo.

El artículo 98 del COA, define al acto administrativo como: Acto administrativo es la declaración
unilateral de voluntad, efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos
jurídicos individuales o generales, siempre que se agote con su cumplimiento y de forma directa.
Se expedirá por cualquier medio documental, físico o digital y quedará constancia en el expediente
administrativo.

El ERJAFE en su artículo 65 define al acto administrativo como la declaración unilateral realizada

en ejercicio de la administración pública que produce efectos jurídicos individuales.

Si comparamos el COA nos da una explicación más específica de lo que es un acto administrativo
y de los efectos que produce este, a diferencia del ERJAFE es una norma más fija la que se ha
tipificado en el COA.

El art. 31 de la ley de modernización del Estado actualmente derogada por el COA, prescribía
que todos los actos emanados del Estado deberán ser motivados y al respecto el nuevo COA en
su artículo 100 indica que en la motivación del acto administrativo se observará:

1. El señalamiento de la norma jurídica o principios jurídicos aplicables y la determinación de su

alcance.

2. La calificación de los hechos relevantes para la adopción de la decisión, sobre la base de la

evidencia que conste en el expediente administrativo.

3. La explicación de la pertinencia del régimen jurídico invocado en relación con los hechos
determinados

Observamos que este artículo y sus requisitos del mismo no son nuevos, pues en el ERJAFE ya
nos manifiesta en el ART. 122 sobre la motivación.

El ERJAFE en su artículo 68 hace referencia a la legitimidad de los actos administrativos indicando

que los mismos se presumen de legítimos y deben cumplirse desde que se dictan.

El COA, no hace referencia específica a la legitimidad de los actos administrativos pero en su

artículo 229 que habla acerca de la suspensión de los actos administrativos expresa que los actos
administrativos se presumen legítimos y deber ejecutarse luego de su notificación.

En estos artículos se expresa la legitimidad del acto administrativo mientras no haya otra
declaración al respecto y, debe ser así ya que al ser un derecho del sector público se asume que
actúan conforme a las leyes.

Con respecto a la eficacia del acto administrativo dentro del artículo 66 del ERJAFE que habla de
la vigencia del acto administrativo esta expresado en esencia que para que el acto administrativo
tenga eficacia debe ser notificado.

El COA dedica su artículo 101 a la eficacia del acto administrativo y este norma de una manera
más enérgica expresando de igual manera que para que el acto administrativo tenga eficacia debe
ser notificado al administrado; pero añade un punto grande indicando que la ejecución de dicho
acto sin notificación será para responsabilidad del administrador un hecho administrativo viciado.

64
Con respecto a la cesación definitiva y temporal del acto administrativo nos habla el at. 229 del
COA y el 169 del ERJAFE y en esencia los dos expresan que el acto administrativo puede
suspenderse cuando este pudiera causar perjuicios de imposible reparación.

El COA, añade una posibilidad más y es que podrá suspenderse también el acto administrativo
cuando la impugnación se fundamente en alguna causa de nulidad de pleno derecho prevista en
este código.

En el título III, artículo 207, sección segunda del libro segundo del COA se encuentra definido
el silencio administrativo y el mencionado artículo dice que; los reclamos, peticiones o solicitudes
dirigidos a las administraciones públicas deberán ser resueltos, es decir respondidos en un
término de 30 días si no es notificada la decisión que resuelve dicha petición se entenderá como
positivo. Es decir se constituye el silencio administrativo.

1.3.- DERECHO DE PETICIÓN

Es la obligación de la Administración Pública de recibir las peticiones formuladas por los
administrados, se agrega la responsabilidad directa de los funcionarios públicos de tramitar los
expedientes administrativos, adoptando medidas oportunas para remover “los obstáculos que
impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a
sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y eliminar toda anormalidad o retraso
en la tramitación de procedimientos”.

El Derecho de petición es uno de los derechos más antiguos y clásicos, consagrados y

reconocidos por los Estados en pro de los ciudadanos. Se trata de uno de los hechos
fundamentales, cuya efectividad resulta indispensable para el logro de los fines esenciales del
Estado, particularmente del servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general, la
garantía de los principios, derechos y obligaciones consagradas en la Constitución de la República
del Ecuador, y fundamentalmente la participación de todos los ciudadanos, en las decisiones que
nos afectan, así como para asegurar que las autoridades cumplan las funciones para las cuales
han sido instituidas, pues solo de este modo se va a hacer realidad el proceso de cambio en el
país y la existencia del Estado Constitucional de Derechos y Justicia, que actualmente nos rige.

El derecho de petición elevado a garantía constitucional se lo puede considerar como aquella

facultad, que tiene toda persona, para acudir a cualquier autoridad, para elevar sus solicitudes,
reclamos o peticiones, las cuales deben tener pronta resolución, por parte del destinatario, dentro
del término que para cada caso fije la ley.

Al respecto, GUILLERMO CABANELLAS nos dice que el derecho de petición es la “Facultad que
algunas Constituciones conceden a todos los ciudadanos para dirigir peticiones a los poderes
públicos, en forma individual o colectiva.”

La Constitución de la República del Ecuador en el Art. 66, numeral 23, garantiza a los
ecuatorianos “El derecho a dirigir quejas y peticiones individuales y colectivas a las autoridades y a
recibir atención o respuestas motivadas. No se podrá dirigir peticiones a nombre del pueblo.”

Como queda anotado, el derecho de petición está constitucionalmente reconocido a toda persona
en forma individual y también en forma colectiva, para formular solicitudes respetuosas ante las
autoridades y a recibir atención o respuestas motivadas, pues de esta manera se garantiza la
participación ciudadana y el control social, dentro del Estado Constitucional de Derechos y
Justicia.

El derecho de petición se ha constituido en fundamento de protección y de garantía para los

administrados, quienes a través de dicho mecanismo, pueden exigir el cumplimiento de las
obligaciones del Estado, solicitar protección para sus derechos, pero hay que tomar en cuenta
que, si bien

65
1 CABANELLAS, Guillermo.- Diccionario de Derecho Usual, Vigésimo Sexta Edición. Tomo III,
Editorial HELIASTA.- Buenos Aires 1998.

2 CONSTITUCION DE LA REPUBLICA DEL ECUDOR, Corporación de Estudios y Publicaciones,

Comentarios, Legislación Conexa. Actualizada a noviembre del 2008. Quito-Ecuador.

la Constitución de la República garantiza este derecho, no se debe confundir con el contenido de

lo que realmente se pide, ni con la respuesta de la administración, pues son dos cosas totalmente
distintas, debiendo anotar que el derecho de petición, de ninguna manera implica una decisión
favorable de la administración, de tal manera que no debe entenderse conculcado este derecho,
cuando la autoridad responde oportunamente al peticionario, aunque la respuesta sea negativa,
pero se vulnera este derecho de petición, si la respuesta es tardía o simplemente no hay
respuesta.

En resumen puedo señalar que el derecho de petición es aquella garantía constitucional, de

carácter democrático, que permite al ciudadano como titular de la soberanía, tener acceso directo
a quienes administren los asuntos públicos, y la obligación de estos de resolver oportunamente y
en forma clara y motivada, todas las peticiones que presenten los ciudadanos.

El Art. 32 del COA nos manifiesta que el derecho de petición las personas tienen derecho a
formular peticiones, individual o colectivamente, ante las administraciones públicas y a recibir
respuestas motivadas, de forma oportuna.

2.- SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO

Es una institución jurídica mediante la cual la ley determina un efecto jurídico negativo a la fecha
de pronunciamiento oportuno de la administración. Este efecto contempla la presunción de que las
pretensiones del administrado han sido negadas, cuando la administración no emitió
pronunciamiento dentro del tiempo que la ley le concede a ese objeto.”

“En tal sentido, el silencio administrativo negativo es un mecanismo de garantía procesal de los
particulares; tiene por objetivo evitar que la administración pública eluda el control jurisdiccional
mediante el simple expediente de permanecer inactiva sin resolver el procedimiento iniciado por el
particular.

En singular, el silencio de carácter negativo constituye una simple ficción legal de efectos
meramente procesales, establecido en beneficio, del particular para permitirle el acceso a la
impugnación judicial de las decisiones administrativas.

El silencio negativo combate la omisión o la demora de la administración en cumplir su deber de

resolver, lo que constituye una infracción a las normas que establecen la obligación legal de la
administración de pronunciarse sobre las peticiones y recursos que planteen los particulares.”

El propósito de este efecto negativo, es posibilitar al administrado su derecho de oponibilidad en

vía administrativa o judicial, según sea el caso. Esto se explica por cuanto los administrados con
interés directo en un asunto, sin la existencia de un acto administrativo, no están en capacidad
jurídica para recurrir ante las competentes autoridades a fin de que sus derechos sean
reconocidos. De tal modo que el acto negativo presunto, que es una ficción, permite o viabiliza al
interesado, impugnar dicha negativa ante otros órganos públicos a fin de que, dejándolo sin efecto
jurídico, sus derechos sean estimados del modo que corresponde al ordenamiento jurídico.

El profesor español DAVID BLANQUER, señala que “Sólo por ley se puede establecer el efecto
negativo del silencio”.

El silencio negativo permite a los administrados ejercer la impugnación judicial de actos fictos
producto de la inactividad de la administración pública, al considerarse que, las pretensiones de
los administrados han sido denegadas, este tipo de silencio tiene efectos meramente procesales.

66
Dicho de otro modo, el silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la
interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes, si es que la
autoridad administrativa no se ha pronunciado dentro del plazo máximo previsto por la norma. En
tal caso, el administrado puede actuar como si se le hubiere denegado lo solicitado.

Son pocas las legislaciones que consagran este tipo de silencio, me refiero al negativo, pues este
únicamente como ya quedo anotado anteriormente permite la instancia jurisdiccional, es decir la
impugnación de la denegación de las pretensiones del administrado al no resolver oportunamente
la administración, lo que no ocurre con el silencio positivo, pues este crea un derecho autónomo,
que tranquilamente puede ser demandado para pedir su ejecución.

El silencio de efectos negativos podría considerarse como una garantía jurídica a decir de varios
autores, pues, se traduce a un beneficio del administrado permitiendo el acceso a la jurisdicción
contencioso-administrativa, en ausencia de acto administrativo que ponga fin a la vía
administrativa.

En la medida en que resulta indispensable proteger el interés colectivo, representado por el

Estado, así como el equilibrio de los derechos subjetivos, sin duda alguna es el silencio
administrativo negativo el que más se ajusta a la realidad de la administración pública, puesto que
el interés general no puede ni debe ser afectado por la incuria de los servidores públicos, por su
negligencia y aún por sus inconfesables intereses en los casos puestos a su resolución. Por otra
parte, siendo los recursos contencioso administrativos un mecanismo encaminado a tutelar la
legalidad de los negocios del poder público, el silencio negativo, permite a los órganos judiciales
determinar la procedencia o no de las pretensiones de los administrados , pudiendo entonces de
ser el caso, dejar sin efecto la negativa presunta y reconocer el derecho del interesado o, ratificar
a legalidad del acto negativo presunto, cuando las pretensiones sean contrarias al ordenamiento
jurídico vigente.

3.- SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO

El silencio administrativo positivo se genera cuando la administración pública por dejadez o
negligencia no emite resolución dentro del tiempo asignado por la ley. En este caso la ley crea una
ficción jurídica que suple la voluntad expresa de la administración, cuando confiere un efecto
positivo a ese silencio, determinando que ocurrido este se presume que la pretensión del
administrado ha sido atendido favorablemente.”

JOSÉ BARTRA CAVERO, cuando se refiere al Silencio Administrativo Positivo, nos dice que “Este
silencio opera de manera excepcional y consiste en que frente a la inactividad de la Administración
y transcurrido un tiempo sin que la Administración resuelva, por ministerio de la ley se concede lo
pedido (si la administración calla frente a una petición) o se accede a lo recurrido (si se trata de la
impugnación del acto).

El profesor español de derecho administrativo, DAVID BLANQUER, expresa que el silencio

administrativo positivo es una “…ficción del Derecho; aunque la Administración permanezca
inactiva e incumpla su obligación de dictar una resolución expresa y notificarla, una vez
transcurrido el plazo, se estima que hay un acto favorable a los solicitado.”

El silencio positivo da lugar al surgimiento de un acto presunto, según como lo consideran varios
autores, y como tal, a un verdadero acto administrativo. Podría decirse que en el derecho
administrativo, el acto presunto es precisamente el surgido por el silencio positivo. La ex Corte
Suprema de Justicia, hoy Corte Nacional de Justicia, mediante jurisprudencia de triple reiteración
en lo relativo al silencio administrativo positivo, ha concluido que:

“Mediante el silencio administrativo positivo, se da un efecto práctico a la garantía o derecho de

petición y oportuna respuesta, como se halla consagrado en la Constitución Política de la
República del Ecuador. Por ello, el efecto positivo del silencio administrativo, no es una presunción
de hecho que admite prueba en contrario, sino una presunción de derecho, que da origen a un
accionar procesal autónomo.”

67
De lo anotado se colige que, el silencio positivo al ser considerado un acto presunto, una vez
producido el mismo, procede demandar la ejecución del acto administrativo presunto porque el
derecho del peticionario ha sido aceptado por la correspondiente autoridad administrativa, por no
haberse pronunciado dentro del término que la ley prevé; ya no se requiere el procedimiento de
conocimiento para que se declare el derecho, así lo ha confirmado la reiterada jurisprudencia
ecuatoriana.

Existen sin embargo requisitos insoslayables que deben cumplirse para que este acto presunto
sea válido. Evidentemente, no puede nacer el efecto positivo del silencio administrativo cuando la
petición, reclamo o recurso administrativo ha sido presentado ante Autoridad sin competencia para
resolverlo; tampoco surge el efecto positivo cuando las pretensiones del administrado son
contrarias al ordenamiento jurídico o la moral pública. Es decir, la pretensión siempre debe ser
lícita y susceptible de ejecución.

Existen varios casos en que no se puede generar el efecto positivo del silencio administrativo, por
la naturaleza misma de las pretensiones de los administrados o de las instituciones jurídicas
involucradas en ellas, entre ellas podemos encontrar:

1. “Cuando la petición del administrado ha sido dirigida y presentada ante autoridad incompetente;
esto es cuando a dicha autoridad la Constitución y la ley no le han entregado derechos para que
pueda expresar la voluntad pública relativa al caso puesto en su conocimiento.

2. Cuando se pretende el reconocimiento de un derecho caducado por el transcurso del tiempo,

toda vez que, en este caso, es el propio administrado quien hace abandono del derecho, sea por
desconocimiento de las vías legales que le asisten, por su negligencia en su ejercicio o por su
voluntad. No será entonces, a través de una petición extemporánea y de la falta de respuesta de la
administración que ese derecho, fenecido por el ministerio de la ley quede restituido; pues claro
está, que solamente la Ley tiene la fuerza jurídica suficiente para restablecer un derecho extinto.

3. Cuando los administrados solicitan a la administración pública la emisión de normas jurídicas de

carácter general, pues no es la falta de pronunciamiento al pedido, la que puede poner en vigencia
disposiciones normativas. Aceptar lo contrario sería otorgar a los particulares capacidades
colegislativas que solamente están facultadas a los órganos públicos de esa reserva jurídica por la
Constitución o la ley.

4. Tampoco procede cuando los particulares peticionan derogaciones, reformas, interpretaciones o

revocatorias de actos de efecto erga omnes, por razón de que el silencio administrativo solo tiene
efectos individuales o concretos y no es un mecanismo para modificar el ordenamiento jurídico, lo
cual se aplica también para el caso precedente.

5. Cuando el administrado no tiene una legitimación activa del derecho reclamado; esto es,
cuando el peticionario no esté en idoneidad jurídica para beneficiarse de la incuria administrativa
por falta de vinculación rea de éste frente al obrar administrativo que se pretende.

6. Cuando los administrados peticionan concesiones o delegaciones de servicios públicos

atribuidos al Estado o sus instituciones; pues en ese evento debe considerarse sobre todo el
interés público frente al interés individual pretendido. Los servicios y bienes públicos son
administrados por los órganos públicos en guarda del interés y beneficio colectivo etc.

4.- DIFERENCIAS ENTRE EL SILENCIO ADMINISTRATIVO

POSITIVO Y NEGATIVO.
La inactividad de la Administración ante solicitudes efectuadas por los interesados, como hemos
visto es evidente que produce una lesión al derecho constitucional de petición. Pero reconociendo
esta realidad, “…ante la ausencia de una voluntad administrativa expresa, la ley sustituye por sí
misma esa voluntad inexistente presumiendo que, a ciertos efectos, dicha voluntad se ha
producido con un contenido, bien negativo o desestimatorio, bien positivo o afirmativo…”23
Entiéndase pues, que en algunos casos la inactividad de la administración ante solicitudes

68
efectuadas tiene dos efectos: desestimatorio o estimatorio. En el primer caso, hablamos de
silencio negativo, en el segundo, de silencio positivo.

En países como Venezuela, Perú, España, México y la mayoría de países que contemplan esta
institución, la regla es conceder efectos negativos al silencio de la Administración, de manera tal
que la solicitud efectuada se entiende negada.

El silencio positivo no presenta mayores problemas conceptuales y prácticos, caso contrario del
silencio negativo. Así, respecto del silencio administrativo de efectos negativos, la doctrina se
divide entre quienes sostienen que se trata de un acto presunto, de un acto tácito, o simplemente
de una ficción de pronunciamiento. El silencio administrativo de efectos positivos, por el contrario,
suele ser considerado un acto tácito, y de allí que, como manifiesta el autor BOQUERA OLIVER
“las leyes que regulan silencios positivos no imponen a la administración el deber, después de
haberse producido el otorgamiento presunto, de resolver expresamente la petición del particular.”

Otra de las diferencias es que el silencio negativo facilita el ejercicio del derecho a la defensa, de
manera tal que mediante el silencio, la Administración no impida el ejercicio de los recursos
administrativos o judiciales de los que pueda valerse los administrados para hacer respetar sus
derechos. Por el contrario, “el silencio positivo, da origen a un acto administrativo presunto y
autónomo, que no tiene relación alguna con sus antecedentes, y que en consecuencia, de no ser
ejecutado de inmediato por la administración, puede ser base suficiente para iniciar un recurso, no
de conocimiento sino de ejecución ante la respectiva jurisdicción contenciosa administrativa.”

Sin embargo, la figura del acto presunto derivada del silencio positivo genera innumerables
cuestionamientos: ¿Cuál es el contenido de ese acto?; ¿se entenderán concedidos o aceptados
todas las peticiones de los administrados?; ¿cómo prueba el administrado frente a terceras
personas la existencia del acto presunto? Son preguntas que en la mayoría de los casos, al aplicar
el efecto del silencio positivo como tal, quedan en la cuerda floja, pero, es necesario señalar que
en nuestro régimen jurídico ha sido la jurisprudencia quien ha dilucidado estas incógnitas al
precisar en qué casos no procede el efecto positivo del silencio, no así respecto del silencio
negativo.

5.- EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO

El primero de los efectos que produce el silencio es que se considerar que constituye un auténtico
acto administrativo que pone fin al procedimiento, esto es, tiene naturaleza de resolución (véase
“Resolución administrativa”). Consecuencia de ello es que produce los efectos de dicho acto.

La doctrina colombiana, implica “… la presunción de una decisión favorable al peticionario. (…), es

para la administración morosa una sanción aún mucho más grave que la producida por el silencio
negativo. Se parte de que supuestamente son favorables al solicitante las pretensiones invocadas
en su escrito petitorio. Solamente procede en los casos en que expresamente el legislador ha
previsto este efecto para los actos fictos”. Rápidamente arribamos a las siguientes conclusiones: el
SAP constituye una presunción favorable al administrado y una sanción contra la Administración
morosa; asimismo se encuentra sujeto al principio de reserva de ley, ya que sólo por norma legal
se pueden prever sus efectos; y, su naturaleza es la de un acto ficto o presunto.

6.- DIVISIÓN DE LOS RECURSOS

Se dividen en recursos vía administrativos y recursos de Jurisdicción Contenciosa Administrativa

7.- PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

7.1.- CONCEPTO DE RECURSOS
Los recursos administrativos son actuaciones de los particulares en los que se solicita de la
Administración la revisión o revocación de una resolución administrativa o de un acto de
trámite, si éstos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad
69
de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses
legítimos, porque no se consideran acordes con el ordenamiento jurídico o porque están viciados
de desviación de poder.

He definido el procedimiento administrativo como una serie reglada de actos y como el escenario
principal en el cual se resuelven1 las situaciones jurídicas de los administrados, que se ven
afectadas por el ejercicio de poder de la Administración Pública, es recomendable referirnos a la
distinción efectuada por buena parte de la doctrina que separa al procedimiento del proceso
administrativo, en vista de que el primero corresponde al ejercicio de la autotutela de la
Administración Pública, y el segundo deriva del principio de tutela judicial efectiva.

Corrobora este argumento Roberto Dromi (1998) quien señala que “el procedimiento
administrativo es de naturaleza propiamente administrativa, vale decir no jurisdiccional, a
diferencia del proceso administrativo.

La denominación de “proceso se reserva estrictamente para el proceso judicial, contencioso o

voluntario”. (pg. 85). No está por demás recordar que Dromi siempre defiende la autonomía del
Derecho Administrativo, de mi parte señalo que, el procedimiento administrativo siempre busca
restablecer la legalidad y que el daño causado al administrado por las malas actuaciones de la
autoridad sea resarcido, reparado o indemnizado, con lo que, queda claro que no se quiere llegar
a la verdad de los hechos, sino a la realidad del derecho en sus dos sentidos, esto es en el orden
objetivo y en el orden sustantivo, esto es el derecho o norma afectada debe ser restablecida y el
derecho del ciudadano recuperado, de tal suerte que el remedio procesal administrativo pone
límites al poder de la autoridad, como bien lo señala García de Enterría, como pasamos a ver a
continuación.

Se debe tener presente que, mediante resolución administrativa, se solventan todas las cuestiones
que afecten a los administrados, que pueden tener carácter erga omnes o inter partes, según sea
de carácter general o contenga una situación de orden general A su vez, García de Enterría (2005)
en lo concerniente al ejercicio de las herramientas conferidas al administrado, para hacer valer sus
derechos en sede administrativa, concibe al sistema de recursos contra los actos y disposiciones
emanados de la Administración como “un segundo círculo de garantías, puesto que permite a los
administrados reaccionar frente a los actos y disposiciones lesivos a sus intereses y obtener,
eventualmente, su anulación, modificación o reforma”.

Nótese que los efectos se traducen en la resolución que se dicta se puede anular, modificar o
reformar el acto que la administración dicta.

Como corolario de esta primera parte debe quedar claro que, la autoridad cuando resuelve un
recurso, si bien no tiene la calidad de juez, sino más bien como queda señalado, es juez y parte,
debe revestirse de total objetividad, para revisar si su conducta en la emanación del acto estuvo o
no ceñida al principio de juridicidad y tratar de ser juez aún cuando funcionalmente no lo es. De
otra parte recordar que el recurso es un medio de defensa que tiene todo ciudadano y que tiene
diferencias esenciales con la solicitud, petición o queja.

7.2.- RECURSOS ADMINISTRATIVOS

Se da contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o
indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento,
producen indefensión o perjuicio de difícil o imposible reparación a derechos e intereses legítimos,
podrán interponerse por los interesados los recursos de apelación y de revisión extraordinaria de
acuerdo al COA.

He definido el procedimiento administrativo como una serie reglada de actos y como el escenario
principal en el cual se resuelven las situaciones jurídicas de los administrados, que se ven
afectadas por el ejercicio de poder de la Administración Pública, es recomendable referirnos a la
distinción efectuada por buena parte de la doctrina que separa al procedimiento del proceso
administrativo, en vista de que el primero corresponde al ejercicio de la autotutela de la
Administración Pública, y el segundo deriva del principio de tutela judicial efectiva.
70
Corrobora este argumento Roberto Dromi (1998) quien señala que “el procedimiento
administrativo es de naturaleza propiamente administrativa, vale decir no jurisdiccional, a
diferencia del proceso administrativo.

La denominación de “proceso se reserva estrictamente para el proceso judicial, contencioso o

voluntario”. (pg. 85). No está por demás recordar que Dromi siempre defiende la autonomía del
Derecho Administrativo, de mi parte señalo que, el procedimiento administrativo siempre busca
restablecer la legalidad y que el daño causado al administrado por las malas actuaciones de la
autoridad sea resarcido, reparado o indemnizado, con lo que, queda claro que no se quiere llegar
a la verdad de los hechos, sino a la realidad del derecho en sus dos sentidos, esto es en el orden
objetivo y en el orden sustantivo, esto es el derecho o norma afectada debe ser restablecida y el
derecho del ciudadano recuperado, de tal suerte que el remedio procesal administrativo pone
límites al poder de la autoridad, como bien lo señala García de Enterría, como pasamos a ver a
continuación.

Se debe tener presente que, mediante resolución administrativa, se solventan todas las cuestiones
que afecten a los administrados, que pueden tener carácter erga omnes o inter partes, según sea
de carácter general o contenga una situación de orden general A su vez, García de Enterría (2005)
en lo concerniente al ejercicio de las herramientas conferidas al administrado, para hacer valer sus
derechos en sede administrativa, concibe al sistema de recursos contra los actos y disposiciones
emanados de la Administración como “un segundo círculo de garantías, puesto que permite a los
administrados reaccionar frente a los actos y disposiciones lesivos a sus intereses y obtener,
eventualmente, su anulación, modificación o reforma”.

Nótese que los efectos se traducen en la resolución que se dicta se puede anular, modificar o
reformar el acto que la administración dicta.

Como corolario de esta primera parte debe quedar claro que, la autoridad cuando resuelve un
recurso, si bien no tiene la calidad de juez, sino más bien como queda señalado, es juez y parte,
debe revestirse de total objetividad, para revisar si su conducta en la emanación del acto estuvo o
no ceñida al principio de juridicidad y tratar de ser juez aún cuando funcionalmente no lo es. De
otra parte recordar que el recurso es un medio de defensa que tiene todo ciudadano y que tiene
diferencias esenciales con la solicitud, petición o queja.

El Art. 219 de COA nos habla de las clases de recursos se prevén los siguientes recursos:
apelación y extraordinario de revisión.

Le corresponde el conocimiento y resolución de los recursos a la máxima autoridad administrativa

de la administración pública en la que se haya expedido el acto impugnado y se interpone ante el
mismo órgano que expidió el acto administrativo.

El acto expedido por la máxima autoridad administrativa, solo puede ser impugnado en vía judicial.

Se correrá traslado de los recursos a todas las personas interesadas.

7.2.1.- APELACIÓN.- Mediante el recurso de apelación, el administrado solicita que el

funcionario u órgano superior al que resolvió el expediente, lo revise nuevamente y emita una
resolución que revoque o anule la resolución impugnada. Este recurso se dirige al mismo
funcionario que emitió la resolución que se impugna, para que lo eleve a su superior jerárquico.

Como tal, el recurso de apelación no re-quiere sustentarse en una nueva prueba o hecho, sino
en una diferente interpretación de los argumentos o medios de prueba actuados en el
expediente, o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, es decir, aquellos casos en los que
el punto de discusión es la interpretación o aplicación de una norma.

El recurso de apelación es la manifestación del derecho a la doble instancia administrativa

que poseen los administrados, en virtud del cual, todos los actos administrativos están sujetos a
la revisión del superior jerárquico, con las excepciones previstas por ley.

71
La administración resolverá sobre la suspensión del acto administrativo, previa ponderación
motivada de los daños que su suspensión o ejecución causaría al administrado, al interés público
o a terceros. La falta de resolución expresa al pedido de suspensión, se entenderá como negativa
tácita. De la negativa expresa o tácita, no cabe recurso alguno.

Al resolver la suspensión, la administración podrá adoptar las medidas cautelares que sean
necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la
resolución o el acto impugnado.

7.2.2.- OPORTUNIDAD.- El Art. 224 del COA dice que el término para la interposición del recurso
de apelación es de diez días contados a partir de la notificación del acto administrativo, objeto de
la apelación.

7.2.3.- NUEVOS HECHOS O DOCUMENTOS.- El Art. 225 del COA prescribe que los hechos
nuevos o documentos no recogidos en el expediente originario que se hayan aportado con la
impugnación, se pondrán a disposición de las personas interesadas para que, en un término de
cinco días, formulen las alegaciones y presenten los documentos y justificantes que estimen
procedentes.

7.2.4.- ALEGACIÓN DE NULIDAD.- El Art. 226 del COA manifiesta que en el recurso de
apelación se podrá además alegar la nulidad del procedimiento o la nulidad del acto
administrativo.

7.2.5.- NULIDAD DEL PROCEDIMIENTO.- Si al momento de resolver la apelación, la

administración pública observa que existe alguna causa que vicie el procedimiento, estará
obligada a declarar, de oficio o a petición de persona interesada, la nulidad del procedimiento
desde el momento en que se produjo, a costa del servidor que lo provoque. Habrá lugar a esta
declaratoria de nulidad, únicamente si la causa que la provoca tiene influencia en la decisión del
proceso.

7.2.6.- NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO.- Si la nulidad se refiere al acto administrativo se

la declarará observando las siguientes reglas:

1. Cuando no se requieran actuaciones adicionales que el órgano que resuelve el recurso esté
impedido de ejecutarlas por sí mismo, por razones de hecho o de derecho, se resolverá sobre el
fondo del asunto.

2. Disponer que el órgano competente, previa la realización de las actuaciones adicionales que el
caso requiera, corrija los vicios que motivan la nulidad y emita el acto administrativo sustitutivo, en
el marco de las disposiciones que se le señalen. En este supuesto, los servidores públicos que
hayan intervenido en la expedición del acto declarado nulo no pueden intervenir en la ejecución de
la resolución del recurso.

7.2.7.- SUSPENSIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.- Por regla general, los actos
administrativos regulares se presumen legítimos y deben ser ejecutados luego de su notificación.

La interposición de cualquier recurso administrativo o judicial no suspenderá la ejecución del acto

impugnado, salvo que la persona interesada lo solicite dentro del término de tres días, petición que
será resuelta en un término igual.

La ejecución del acto impugnado podrá suspenderse, cuando concurran las siguientes
circunstancias:

1. Que la ejecución pueda causar perjuicios de imposible o difícil reparación.

2. Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno derecho,

previstas en este Código o las normas que rijan el respectivo procedimiento especial.

72
La administración resolverá sobre la suspensión del acto administrativo, previa ponderación
motivada de los daños que su suspensión o ejecución causaría al administrado, al interés público
o a terceros. La falta de resolución expresa al pedido de suspensión, se entenderá como negativa
tácita. De la negativa expresa o tácita, no cabe recurso alguno.

Al resolver la suspensión, la administración podrá adoptar las medidas cautelares que sean
necesarias para asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la
resolución o el acto impugnado.

7.2.8.- RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN.- El plazo máximo para resolver y

notificar la resolución es de un mes contado desde la fecha de interposición.

Cuando la resolución del recurso se refiere al fondo, admitirá en todo o en parte o desestimará las
pretensiones formuladas en la apelación.

La resolución del recurso declarará su inadmisión, cuando no cumpla con los requisitos exigidos
para su interposición.

7.2.9.- APELACIÓN EN CONTRATACIÓN PÚBLICA.- El Art. 231 del COA nos manifiesta que la
apelación se podrá interponer exclusivamente de los actos administrativos expedidos por
entidades públicas contratantes. Quienes tengan interés directo en el proceso de contratación
pública dispondrán del término de tres días contados desde la notificación del acto administrativo
para formular su recurso. La entidad contratante expedirá su resolución, en un término no mayor a
siete días desde la interposición del recurso.

El recurso presentado no suspende la ejecución del acto administrativo impugnado. Sin embargo
de no resolverse en el término previsto en el inciso anterior, el Servicio Nacional de Contratación
Pública SERCOP suspenderá en el portal institucional la continuación del procedimiento hasta la
resolución del recurso interpuesto; sin perjuicio de la responsabilidad administrativa y civil.

7.3.- RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN

7.3.1.- CAUSALES.- El Art. 232 del COA prescribe que la persona interesada puede interponer un
recurso extraordinario de revisión del acto administrativo que ha causado estado, cuando se
verifique alguna de las siguientes circunstancias:

1. Que al dictarlos se ha incurrido en evidente y manifiesto error de hecho, que afecte a la cuestión
de fondo, siempre que el error de hecho resulte de los propios documentos incorporados al
expediente.

2. Que al dictarlos se haya incurrido en evidente y manifiesto error de derecho, que afecte a la
cuestión de fondo.

3. Que aparezcan nuevos documentos de valor esencial para la resolución del asunto que
evidencien el error de la resolución impugnada, siempre que haya sido imposible para la persona
interesada su aportación previa al procedimiento.

4. Que en la resolución hayan influido esencialmente actos declarados nulos o documentos o

testimonios declarados falsos, antes o después de aquella resolución, siempre que, en el primer
caso, el interesado desconociera la declaración de nulidad o falsedad cuando fueron aportados al
expediente dichos actos, documentos o testimonios.

5. Que la resolución se haya dictado como consecuencia de una conducta punible y se ha

declarado así, en sentencia judicial ejecutoriada.

El recurso extraordinario de revisión se interpondrá, cuando se trate de la causa 1, dentro del

plazo de un año siguiente a la fecha de la notificación de la resolución impugnada. En los demás
casos, el término es de veinte días contados desde la fecha en que se tiene conocimiento de los

73
documentos de valor esencial o desde la fecha en que se ha ejecutoriado o quedado firme la
declaración de nulidad o falsedad.

La persona interesada conservará su derecho a solicitar la rectificación de evidentes errores

materiales, de hecho o aritméticos que se desprendan delmismo acto administrativo,
independientemente de que la administración pública la realice de oficio.

No procede el recurso extraordinario de revisión cuando el asunto ha sido resuelto en vía judicial,
sin perjuicio de la responsabilidad que corresponda a los servidores públicos intervinientes en el
ámbito administrativo.

7.3.2.- ADMISIBILIDAD.- El órgano competente inadmitirá a trámite el recurso cuando el mismo

no se funde en alguna de las causales previstas en esta sección o en el supuesto de que se hayan
desestimado en cuanto al fondo otras revisiones de terceros sustancialmente iguales.

Transcurrido el término de veinte días desde la interposición del recurso sin haberse dictado y
notificado la admisión del recurso, se entenderá desestimado.

7.3.3.- RESOLUCIÓN.- El recurso extraordinario de revisión, una vez admitido, debe ser resuelto
en el plazo de un mes, a cuyo término, en caso de que no se haya pronunciado la administración
pública de manera expresa se entiende desestimado.

El término para la impugnación en la vía judicial se tomará en cuenta desde la resolución o

desestimación de este recurso.

7.3.4.- IMPUGNACIÓN.- El Art. 127 del COA nos dice que en la impugnación se observarán las
siguientes reglas:

1. Solo el acto administrativo puede ser impugnado en vía administrativa por las personas
interesadas, con independencia de que hayan comparecido o no en el procedimiento, mediante el
recurso de apelación.

2. El recurso extraordinario de revisión cabe, exclusivamente, respecto del acto administrativo que
ha causado estado en vía administrativa en los supuestos previstos en este Código.

3. La elección de la vía judicial impide la impugnación en vía administrativa.

4. El error en la denominación del recurso por parte del recurrente no es obstáculo para su
tramitación, siempre que resulte indudable la voluntad de impugnar el acto administrativo.

Los actos de simple administración por su naturaleza no son propiamente impugnables, salvo el
derecho a impugnar el acto administrativo que omitió un acto de simple administración, necesario
para la formación de la voluntad administrativa.

Podemos apreciar que en el procedimiento administrativo en el COA, no menciona los

recursos de reposición, que contemplaba el ERJARFE

8.- EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO- NOCIONES

GENERALES
Teniendo claro que el procedimiento administrativo y el proceso contencioso administrativo
caminan por cuerdas separadas y que de ninguna manera puede confundírselos o mirárselos
desde una perspectiva que suponga subordinación entre sí, a la luz del principio de división de
poderes, debe entenderse al recurso contencioso administrativo como patrimonio exclusivo de la
organización jurisdiccional, en cuyo seno se administra justicia; como bien afirma Bartolomé Fiorini
“hacer justicia no es lo mismo que administrar”.

74
Con claridad enseñaba el maestro ecuatoriano Francisco Tinajero Villamar (1986) que “el
fundamento del contencioso administrativo resulta ser, pues, la necesidad de que las cuestiones
de derecho sean puestas, en último grado, en la órbita de un tercero imparcial capaz de ofrecer las
suficientes garantías al imperio del derecho”, Invocando a Diez el mismo jurista señalaba que “la
situación especial de la administración por las prerrogativas que goza, hace que el proceso
contencioso administrativo sea la contrapartida del carácter desigual de las relaciones entre la
administración y los particulares”.

75
UNIDAD # 5
EL MUNICIPIO Y LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS
DESCENTRALIZADOS

OBJETIVOS OPERACIONALES
A través del análisis de la presente unidad, usted estará en condiciones de:

 Conocer la importancia en que consiste la operatividad del silencio administrativo positivo-

derecho de petición

 Estudiar correctamente el silencio administrativo negativo

 Reconocer correctamente el silencio administrativo positivo

 Analizar las diferencias del el silencio administrativo negativo y positivo

 Identificar los efectos del silencio administrativo

 Estudiar la división de los recursos administrativos

 Analizar correctamente el procedimiento administrativo

 Reconocer la importancia el contencioso administrativo- nociones generales

CONTENIDOS
1.- CONCEPTUACIÓN Y ORIGEN DEL MUNICIPIO
1.1.- CIUDAD Y MUNICIPIO
2.- EL MUNICIPIO MODERNO: CIUDAD MUNICIPIO Y CIUDAD ESTADO
2.1.- TERRITORIO Y POBLACIÓN
2.2.- CONCEPTUACIÓN DE MUNICIPIO
2.3.- AUTONOMÍA Y DEPENDENCIA
2.3.1.- AUTONOMÍA MUNICIPAL
2.3.2.- AUTONOMÍA LIMITADA
3.- EL COOTAD Y EL NUEVO HORIZONTE POLÍTICO
3.1.- OBJETIVOS
3.2.- PRINCIPIOS GENERALES DEL COTAD
3.2.1.- UNIDAD
3.2.2.- SOLIDARIDAD
3.2.3.- SUBSIDIARIEDAD
3.2.4.- COMPLEMENTARIEDAD
3.2.5.- EQUIDAD INTERTERRITORIAL
3.2.6.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA
3.2.7.- SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO
4.- DEFINICIÓN DE GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS
4.2.- FUNCIONES DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS
4.3.- ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO
4.4.- ECOSISTEMA AMAZÓNICO
4.5.- BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA
5.- REGIONES

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 5.1.- CONFORMACIÓN
6.- PROVINCIAS
6.1.- CREACIÓN
7.- CANTONES
7.1.- CREACIÓN
7.2.- FUSIÓN
8.- PARROQUIAS RURALES
8.1.- CREACIÓN
8.2.- FUSIÓN
9.- GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO REGIONAL
9.1.- NATURALEZA JURÍDICA
9.2.- FUNCIONES
9.3.- DEL CONSEJO REGIONAL
9.4.- DEL GOBERNADOR O GOBERNADORA REGIONAL
9.5.- DEL VICEGOBERNADOR O VICEGOBERNADORA
10.- GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO PROVINCIAL
10.1.- NATURALEZA JURÍDICA
10.2.- FUNCIONES
10.3.- DEL CONSEJO PROVINCIAL
10.4.- REPRESENTACIÓN DE LOS CANTONES
10.5.- DEL PREFECTO O PREFECTA PROVINCIAL
10.5.1.- PREFECTO O PREFECTA PROVINCIAL
10.6.- DEL VICEPREFECTO O VICEPREFECTA
11.- GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL
11.1.- NATURALEZA JURÍDICA
11.2.- FUNCIONES
12.- DEL CONCEJO MUNICIPAL
12.1- DEL ALCALDE O ALCALDESA
12.2.- DEL VICEALCALDE O VICEALCALDESA
13.- GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO PARROQUIAL RURAL
13.1.- NATURALEZA JURÍDICA
13.2.- DE LA JUNTA PARROQUIAL RURAL
13.3.- DEL PRESIDENTE O PRESIDENTA DE LA JUNTA PARROQUIAL RURAL
13.4.- REEMPLAZO.

ACTIVIDADES
Usted tiene acceso a las actividades que debe desarrollar, como parte fundamental de la
evaluación, a través de la Plataforma www.educacue.net . Recuerde que el desarrollo de las
actividades encomendadas, es el 20 % de su calificación; por tal razón deben ser oportunamente
realizadas con esmero, dedicación y de manera responsable, según se avance en el estudio de
cada uno de los temas, sin dejar la tarea para el último momento.

DESARROLLO PEDAGOGÍCO

1.- CONCEPTUACIÓN Y ORIGEN DEL MUNICIPIO

Cada Municipio constituye una persona jurídica de derecho público, con patrimonio propio y con
capacidad para realizar los actos jurídicos que fueren necesarios para el cumplimiento de sus
fines, en la forma y condiciones que determina la Constitución y la Ley.

A través de la historia y del concepto que tenemos sobre el desarrollo de las necesidades
colectivas, podemos decir que, el Municipio tiene su origen o su raíz, en la convivencia social; la
existencia de familias “vecinos”, que se relacionan siempre en forma común, para satisfacer sus
necesidades y servicios; cuando los vecinos se unen para realizar actos de tipo comunal, como: la

77
construcción de caminos, apertura de calles, linderación y limitación de propiedades y áreas,
creación de escuelas, lugares para el entierro de sus muertos, etc.

1.1.- CIUDAD Y MUNICIPIO

Al iniciar el estudio sobre la organización del gobierno comunal es importante establecer qué
entendemos por municipio y qué por ciudad. En primer lugar, debemos aclarar, que éstos dos
términos, a pesar de estar regidos por lo que se denomina régimen municipal, no son
equivalentes; son diferentes, aunque están bajo una misma norma.

2.- EL MUNICIPIO MODERNO: CIUDAD MUNICIPIO Y CIUDAD

ESTADO
No es posible encontrar un origen distinto al municipio y al Estado, la evolución de Roma ya la
ciudad estaba organizada, y tenemos al mismo tiempo el Estado; Roma es propiamente una
ciudad-estado, que a la vez que tiene grandes problemas internos provenientes de una población,
problemas que los soluciona más o menos, gracias a una organización municipal, a un gobierno
de la ciudad; tiene problemas políticos frente a otras organizaciones humanas externas e
independientes, a muchas de las cuales conquista y somete.

Los términos Municipio y Estado, de tan distinta significación para nosotros, son en los comienzos
de la vida social de significado igual. Con todo, podríamos decir que el Estado deviene como tal
del progreso de la ciudad en la que hay un municipio, aunque sea embrionario, anterior al Estado.
La causa inmediata de ese municipio embrionario se pretende encontrar en el acrecentamiento de
las familias, en la convivencia en un lugar o en el consentimiento. Será necesario, por tanto,
encontrar algunos elementos característicos de municipio de los que depende su existencia y que
le dan una fisonomía.

2.1.- TERRITORIO Y POBLACIÓN

El Municipio tiene como base real un espacio territorial determinado y como base étnica un grupo
o núcleo de pobladores de mayor o menor densidad. El municipio, que es la parte de un todo
político -nación, se caracteriza por los problemas o robustecimiento propios de su jurisdicción
territorial y de su población.

Para la organización municipal, el territorio no es solo el límite jurisdiccional, es un elemento base

en su misma constitución. Es un error decir que el municipio está limitado por un territorio, cuando
está constituido por él. A su vez, éste territorio tiene un límite que se fija materialmente en hitos
que se jalonan y marcan a un tiempo y son, por lo general, el comienzo de otro territorio municipal.

2.2.- CONCEPTUACIÓN DE MUNICIPIO

El Municipio es considerado como una sociedad natural, obra de las exigencias de la vida
humana, surgidas de la convivencia de grupos sociales menores, familias, tribus. Se deduce que
los Municipios son sociedades de orden natural que Áhrens califica de sociedad fundamental, por
cuanto abarca totalmente la vida humana; y para Giner y Calderón, es una sociedad total que no
se limita a determinados fines humanos, sino que abarca toda la vida; sociedad que a su vez se
compone de otras sociedades menores de cuya limitación para satisfacer las necesidades totales,
nace el municipio moderno dependiente de una organización política superior: el Estado; por
cuanto la ciudad moderna no agota el círculo de las sociedades humanas, pues sobre él están la
nación y la sociedad de naciones.

2.3.- AUTONOMÍA Y DEPENDENCIA

Al encontrar en el municipio una sociedad natural con vida propia, que es la base de su
autonomía, debemos armonizarla con la dependencia o subordinación que implica la jerarquía,

78
encontrando con Ahrens, que hay un derecho privado municipal, al que pertenece cuanto depende
de su libertad, de su sustantividad; y otro público, al que pertenece todo lo que el Estado demanda
de él en beneficio del bien general o nacional.

De allí que todo el equilibrio necesario para armonizar los dos criterios de autonomía y de
jerarquía municipal, debe ser obra de suma inteligencia política al tratar de elaborar la unidad
política nacional y, en general, de atender a los problemas constitucionales que presenta la vida
de un país.

2.3.1.- AUTONOMÍA MUNICIPAL.- Tenemos ya los elementos para definir al municipio como la
sociedad natural de individuos y familias reunidas, en un territorio fijo y delimitado, por vínculos de
vecindad y regidos por un gobierno y un conjunto de leyes cuyo fin es satisfacer las necesidades y
aspiraciones de orden local que surgen de esa vecindad.

El municipio se genera naturalmente como sociedad humana, pero adquiere carácter jurídico y
situación política, mediante un reconocimiento expreso por parte del Estado, de donde nace la
vinculación entre Estado y Municipio que es de orden político y de orden administrativo.

Al hablar de autonomía municipal nos referimos, por tanto, a algo relativo que se subordina a un
poder central que al reconocer al municipio, le ha dado un sello oficial jurídico y que al investirlo de
capacidad para su autogobierno, se reserva cierta autoridad indispensable para el mantenimiento
de la unidad nacional. No hay oposición entre la autonomía y la dependencia y más bien existe
correlación entre estos términos.

2.3.2.- AUTONOMÍA LIMITADA.- En el orden jurídico, la ciudad crea deberes y derechos

especiales que reclaman un sistema apropiado para que los regule, originando así el Derecho
Municipal; pero este derecho no puede menos que estar encuadrado en el orden jurídico general
del país.

En el orden, de la vida económica moderna y la cada día más robusta economía dirigida, es
necesaria una colaboración mayor entre Municipio y Estado y en muchos casos, una ayuda del
Estado para las cargas que soporta el gobierno de la ciudad. La personalidad municipal viene a
estar limitada por la del Estado y no podemos llamar a aquel un poder soberano, pues cuantas
veces obra en forma de mandato, lo hace con una soberanía delegada. Algunos tratadistas hablan
de la pluralidad de soberanías, pues el municipio ha tomado para si un conjunto de actividades
relacionadas con la necesaria soberanía, sin la cual no habría capacidad jurídica ni eficacia
política para darles completa solución.

Pero sea que se califique de autonomía o de soberanía la función municipal, todos tendrán que
convenir en que esa autonomía o soberanía se extiende hasta donde el Estado lo permite y señala
en virtud de su capacidad de autodeterminación jurídica y mediante solemnidades previstas por un
Estatuto, tendiendo siempre al mantenimiento del equilibrio del Estado.

3.- EL COOTAD Y EL NUEVO HORIZONTE POLÍTICO

La organización territorial que el presente Gobierno heredó, estuvo sumida en la exclusión, la
desigualdad y la inequidad. La presencia del Estado en los territorios, además, se caracterizó por
su precariedad, por no decir cuasi inexistencia. Fue este contexto el que llevó a la Revolución
Ciudadana a pensar y configurar un Estado diferente, por fuera de la estructura histórica
centralista. Desde entonces, este proyecto político se ha empeñado en profundizar el sistema
democrático con un enfoque de justicia regional y espacial, a través de políticas que compensen
los desequilibrios en el desarrollo territorial. La justicia regional que impulsamos, promueve el
esfuerzo articulado del Gobierno central con los Gobiernos Autónomos Descentralizados con el fin
de superar las desigualdades entre los territorios e integrar la nación; para democratizar el uso y el
disfrute de la riqueza material y la realización plena de las ciudadanas y los ciudadanos, sin
discriminación alguna.

79
“Este es el marco que recoge la nueva Constitución de la República, que reconoce al estado
ecuatoriano como descentralizado, guiado por los principios de equidad interterritorial, integración,
solidaridad y unidad territorial”.

3.1.- OBJETIVOS
a) La autonomía política, administrativa y financiera de los gobiernos autónomos descentralizados,
en el marco de la unidad del Estado ecuatoriano;

b) La profundización del proceso de autonomías y descentralización del Estado, con el fin de

promover el desarrollo equitativo, solidario y sustentable del territorio, la integración y participación
ciudadana, así como el desarrollo social y económico de la población;

c) El fortalecimiento del rol del Estado mediante la consolidación de cada uno de sus niveles de
gobierno, en la administración de sus circunscripciones territoriales, con el fin de impulsar el
desarrollo nacional y garantizar el pleno ejercicio de los derechos’ sin discriminación alguna, así
como la prestación adecuada de los servicios públicos;

d) La organización territorial del Estado ecuatoriano equitativa y solidaria, que compense las
situaciones de injusticia y exclusión existentes entre las circunscripciones territoriales;

e) La afirmación del carácter intercultural y plurinacional del Estado ecuatoriano;

f) La democratización de la gestión del gobierno central y de los gobiernos autónomos

descentralizados, mediante el impulso de la participación ciudadana;

g) La delimitación del rol y ámbito de acción de cada nivel de gobierno, para evitar la duplicación
de funciones y optimizar la administración estatal:

h) La definición de mecanismos de articulación, coordinación y corresponsabilidad entre los

distintos niveles de gobierno para una adecuada planificación y gestión pública:

i) La distribución de los recursos en los distintos niveles de gobierno, conforme con los criterios
establecidos en la Constitución de la República para garantizar su uso eficiente; y.

j) La consolidación de las capacidades rectora del gobierno central en el ámbito de sus

competencias; coordinadora y articuladora de los gobiernos intermedios; y, de gestión de los
diferentes niveles de gobierno.

3.2.- PRINCIPIOS GENERALES DEL COTAD

3.2.1.- UNIDAD.- Los distintos niveles de gobierno tienen la obligación de observar la unidad del
ordenamiento jurídico (Constitución), la unidad territorial (no fomento a la separación y secesión),
la unidad económica (un único orden económico-social y solidario) y la unidad en la igualdad de
trato (todas las personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y
oportunidades), como expresión de la soberanía del pueblo ecuatoriano.

3.2.2.- SOLIDARIDAD.- Todos los niveles de gobierno tienen como obligación compartida la
construcción del desarrollo justo, equilibrado y equitativo de las distintas circunscripciones
territoriales.

Coordinación y corresponsabilidad.- Responsabilidad compartida con el ejercicio y disfrute de los

derechos de la ciudadanía, el buen vivir y el desarrollo de las diferentes circunscripciones
territoriales.

3.2.3.- SUBSIDIARIEDAD.- Privilegiar la gestión de los servicios, competencias y políticas

públicas por parte de los niveles de gobierno más cercanos a la población, con el fin de mejorar su
calidad y eficacia y alcanzar una mayor democratización y control social de los mismos.

80
3.2.4.- COMPLEMENTARIEDAD.- Los gobiernos autónomos descentralizados tienen la obligación
compartida de articular sus planes de desarrollo territorial al Plan Nacional de Desarrollo y
gestionar sus competencias de manera complementaria.

3.2.5.- EQUIDAD INTERTERRITORIAL.- La organización territorial del Estado y la asignación de

competencias y recursos garantizarán el desarrollo equilibrado de todos los territorios, la igualdad
de oportunidades y el acceso a los servicios públicos.

3.2.6.- PARTICIPACIÓN CIUDADANA.- La participación es un derecho cuya titularidad y ejercicio

corresponde a la ciudadanía. El ejercicio de este derecho será respetado, promovido y facilitado
por todos los órganos del Estado de manera obligatoria, con el fin de garantizar la elaboración y
adopción compartida de decisiones.

3.2.7.- SUSTENTABILIDAD DEL DESARROLLO.- Los GAD priorizarán las potencialidades,

capacidades y vocaciones de sus circunscripciones territoriales para impulsar el desarrollo y
mejorar el bienestar de la población, e impulsarán el desarrollo territorial centrado en sus
habitantes, su identidad cultural y valores comunitarios.

4.- DEFINICIÓN DE GOBIERNOS AUTÓNOMOS

DESCENTRALIZADOS
Los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD) son instituciones descentralizadas que gozan
de autonomía política, administrativa y financiera, y están regidos por los principios de solidaridad,
subsidiariedad, equidad, interterritorial, integración y participación ciudadana. Los GAD están
organizados de la siguiente manera:

a) GAD Regionales
b) GAD Provinciales
c) GAD Cantonales
d) GAD Parroquiales

4.2.- FUNCIONES DE LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS

El art. 29 del mismo código, que el ejercicio de cada gobierno autónomo descentralizado se
realizará a través de tres funciones integradas:

a) De legislación, normatividad y fiscalización:

b) De ejecución y administración: y,
c) De participación ciudadana y control social.

4.3.- ORGANIZACIÓN DEL TERRITORIO

El Art. 10 del COTAD prescribe que el Estado ecuatoriano se organiza territorialmente en
regiones, provincias, cantones y parroquias rurales.

En el marco de esta organización territorial, por razones de conservación ambiental, étnico

culturales o de población, podrán constituirse regímenes especiales de gobierno: distritos
metropolitanos, circunscripciones territoriales de pueblos y nacionalidades indígenas,
afroecuatorianas y montubias y el consejo de gobierno de la provincia de Galápagos.

4.4.- ECOSISTEMA AMAZÓNICO

El territorio de las provincias amazónicas forma parte de un ecosistema necesario para el equilibrio
ambiental del planeta. Este territorio constituirá una circunscripción territorial especial regida por
una ley especial conforme con una planificación integral participativa que incluirá aspectos
sociales, educativos, económicos, ambientales y culturales, con un ordenamiento territorial que
garantice la conservación y protección de sus ecosistemas y el principio del sumak kawsay.

81
En la propuesta de la ley especial amazónica deberán participar personas, comunidades, pueblos,
nacionalidades y colectivos urbanos y rurales. Se respetará la integralidad de los territorios de las
comunidades, pueblos y nacionalidades amazónicas, los derechos colectivos y los instrumentos
internacionales.

4.5.- BIODIVERSIDAD AMAZÓNICA

Con la finalidad de precautelar la biodiversidad del territorio amazónico, el gobierno central y los
gobiernos autónomos descentralizados, de manera concurrente, adoptarán políticas para el
desarrollo sustentable y medidas de compensación para corregir las inequidades.

En el ámbito de su gestión ambiental, se aplicarán políticas de preservación, conservación y

remediación, acordes con su diversidad ecológica.

5.- REGIONES
La región es la circunscripción territorial conformada por las provincias que se constituyan como
tal, de acuerdo con el procedimiento y requisitos previstos en la Constitución, este Código y su
estatuto de autonomía.

5.1.- CONFORMACIÓN
Dos o más provincias con continuidad territorial, superficie regional mayor a veinte mil kilómetros
cuadrados y un número de habitantes que en su conjunto sea superior al cinco por ciento (5%) de
la población nacional, formarán regiones, de acuerdo con la Constitución y la ley.

Para la conformación de regiones se requerirá y garantizará obligatoriamente que exista equilibrio

interregional, afinidad histórica y cultural, complementariedad ecológica y manejo integrado de
cuencas, en los términos establecidos en la Constitución, y que el territorio de la región a
conformarse no supere el veinte por ciento del total del territorio nacional. Se crearán incentivos
económicos y de otra índole para que las provincias se integren en regiones.

6.- PROVINCIAS
Las provincias son circunscripciones territoriales integradas por los cantones que legalmente les
correspondan.

6.1.- CREACIÓN
La creación de provincias se realizará mediante ley. El proyecto de creación será presentado por
iniciativa del Presidente de la República en ejercicio de su atribución privativa, el cual contendrá la
descripción del territorio que comprende la provincia, sus límites, la designación de la capital
provincial y la demostración de la garantía de cumplimiento de- sus requisitos.

7.- CANTONES
Los cantones son circunscripciones territoriales conformadas por parroquias rurales y la cabecera
cantonal con sus parroquias urbanas, señaladas en su respectiva ley de creación, y por las que se
crearen con posterioridad, de conformidad con la presente ley.

7.1.- CREACIÓN
La creación de cantones se realizará mediante ley. El proyecto será presentado por iniciativa del
Presidente de la República. El proyecto contendrá la descripción del territorio que comprende el
cantón, sus límites, la designación de la cabecera cantonal y la demostración de la garantía de
cumplimiento de sus requisitos.

82
7.3.- FUSIÓN
Dos o más cantones contiguos podrán fusionarse por iniciativa propia para constituirse en un
nuevo cantón, para lo que se requerirá contar con el voto favorable de la mayoría absoluta de los
miembros de los respectivos concejos municipales.

Con la decisión mayoritaria favorable de los miembros de los respectivos concejos municipales,
los alcaldes presentarán al Presidente de la República el proyecto de ley para que lo remita a
conocimiento y aprobación de la Asamblea Nacional.

La ley de fusión determinará: su denominación, la cabecera cantonal, definirá el espacio territorial

y límites que serán los correspondientes a los cantones fusionados, y ordenará que se convoque a
elecciones de autoridades dentro de los subsiguientes cuarenta y cinco días.

Los cantones que se fusionen recibirán del gobierno central el financiamiento total de una obra o
proyecto de interés prioritario de los cantones fusionados, siempre que tenga impacto en el
desarrollo cantonal y en la satisfacción de necesidades básicas insatisfechas.

8.- PARROQUIAS RURALES

Las parroquias rurales constituyen circunscripciones territoriales integradas a un cantón a través
de ordenanza expedida por el respectivo concejo municipal o metropolitano.

8.1.- CREACIÓN
Corresponde al respectivo concejo metropolitano o municipal la creación o modificación de
parroquias rurales, mediante ordenanza que contendrá la delimitación territorial y la identificación
de la cabecera parroquial. El proyecto contendrá la descripción del territorio que comprende la
parroquia rural, sus límites, la designación de la cabecera parroquial y la demostración de la
garantía de cumplimiento de sus requisitos. En caso de modificación, el concejo metropolitano o
municipal actuará en coordinación con el gobierno autónomo descentralizado parroquial rural,
garantizando la participación ciudadana parroquial para este efecto.

8.2.- FUSIÓN
Dos o más parroquias rurales contiguas de un cantón podrán fusionarse por iniciativa propia, para
constituirse en una nueva parroquia rural, para lo que se requerirá contar con el voto favorable de
la mayoría absoluta de los miembros de las respectivas juntas parroquiales.

Con la decisión mayoritaria favorable de los miembros de las respectivas juntas parroquiales
rurales, sus presidentes presentarán al alcalde metropolitano o municipal el proyecto de fusión
para que lo ponga a conocimiento y aprobación del concejo metropolitano o municipal.

El proyecto de ordenanza de fusión determinará su denominación, la cabecera parroquial, definirá

el espacio territorial y límites que serán los correspondientes a las parroquias fusionadas, y
ordenará que se convoque a elecciones de autoridades dentro de los próximos cuarenta y cinco
días.

Las parroquias rurales que se fusionen recibirán del gobierno central el financiamiento total de una
obra o proyecto de interés prioritario de las parroquias fusionadas, siempre que tenga impacto en
el desarrollo parroquial y en la atención de necesidades básicas insatisfechas.
9.- GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO REGIONAL
9.1.- NATURALEZA JURÍDICA
El Art. 30 manifiesta que los gobiernos autónomos descentralizados regionales son personas
jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera. Estarán
integrados por las funciones de participación ciudadana; de legislación y fiscalización: y, ejecutiva
83
previstas en este Código y en su estatuto de autonomía, para el ejercicio de las funciones que le
corresponden.

La administración del gobierno autónomo descentralizado regional aplicará, conforme a su

estatuto de autonomía, mecanismos de desconcentración que faciliten su gestión.

La sede del gobierno autónomo descentralizado regional será la prevista en el estatuto de

autonomía.

9.2.- FUNCIONES
El art. 31 prescribe son funciones del gobierno autónomo descentralizado regional:

a) Ejecutar una acción articulada y coordinada entre los gobiernos autónomos descentralizados de
la circunscripción territorial regional y el gobierno central, a fin de alcanzar los objetivos del buen
vivir en el marco de sus competencias establecidas en la Constitución y la ley:

b) Promover el desarrollo sustentable de su circunscripción territorial regional, para garantizar la

realización del buen vivir a través de la implementación de políticas públicas regionales, en el
marco de sus competencias establecidas en la Constitución y la ley;

c) Diseñar e implementar políticas de promoción y construcción de equidad e inclusión en su

territorio;

d) Implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los derechos que

permita avanzar en la gestión democrática de la acción regional;

e) Elaborar y ejecutar el plan regional de desarrollo, el de ordenamiento territorial y las políticas

públicas en el ámbito de sus competencias y en su circunscripción territorial; de manera
coordinada con la planificación nacional, provincial, cantonal y parroquial; y realizar en forma
permanente, el seguimiento y rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas
establecidas:

f) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la Constitución y la ley; y,

en dicho marco, prestar los servicios públicos y construir la obra pública regional correspondiente
con criterios de calidad, eficacia y eficiencia, observando los principios de universalidad,
accesibilidad. regularidad, continuidad, solidaridad, subsidiaridad. participación y equidad;

g) Dictar políticas destinadas a garantizar el derecho regional al hábitat y a la vivienda y asegurar

la soberanía alimentaria en su respectiva circunscripción territorial;

h) Promover los sistemas de protección integral a los grupos de atención prioritaria para garantizar
los derechos consagrados en la Constitución, en el marco de sus competencias;

i) Coordinar con la Policía Nacional, la sociedad y otros organismos, lo relacionado con la

seguridad ciudadana, en el ámbito de sus competencias; y,

j) Las demás funciones que determine su estatuto de autonomía en el marco de la Constitución y

este Código.

9.3.- DEL CONSEJO REGIONAL

El Art. 33 del mismo código manifiesta que el consejo regional es el órgano de legislación y
fiscalización del gobierno autónomo descentralizado regional. Estará integrado por el gobernador o
gobernadora regional quien lo presidirá con voto dirimente, y por el número de consejeros o
consejeras regionales que determine la ley de la materia electoral, de entre los cuales, se elegirá
un vicegobernador o vicegobernadora.

84
Los integrantes del consejo regional serán elegidos por votación popular para un periodo de cuatro
años, de acuerdo con los requisitos previstos en la ley que regule el sistema electoral. En la
elección de los consejeros o consejeras regionales se observará la proporcionalidad de la
población urbana y rural, y la paridad entre mujeres y hombres prevista en la Constitución, así
como la representación de las provincias que conforman la respectiva circunscripción territorial
regional.

9.4.- DEL GOBERNADOR O GOBERNADORA REGIONAL

El Art. 36 prescribe que el gobernador o gobernadora regional es la primera autoridad del

ejecutivo del gobierno autónomo descentralizado regional, elegido por votación popular de
acuerdo con los requisitos y regulaciones previstos en la ley de la materia electoral.

9.5.- DEL VICEGOBERNADOR O VICEGOBERNADORA

El Art. 38 prescribe que el vicegobernador o vicegobernadora es la segunda autoridad del
gobierno autónomo descentralizado regional, elegido por el consejo regional de entre sus
miembros, sin que pierda su calidad y atribuciones de consejero o consejera regional.

Reemplazará al gobernador o gobernadora en caso de ausencia y en los casos expresamente

previstos en la ley.

10.- GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO PROVINCIAL

10.1.- NATURALEZA JURÍDICA
El Art. 40 manifiesta que los gobiernos autónomos descentralizados provinciales son personas
jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera. Estarán
integrados por las funciones de participación ciudadana; legislación y fiscalización; y, ejecutiva,
previstas en este Código, para el ejercicio de las funciones y competencias que le corresponden.
La sede del gobierno autónomo descentralizado provincial será la capital de la provincia prevista
en la respectiva ley fundacional.

10.2.- FUNCIONES
Son funciones del gobierno autónomo descentralizado provincial las siguientes:

a) Promover el desarrollo sustentable de su circunscripción territorial provincial, para garantizar la

realización del buen vivir a través de la implementación de políticas públicas provinciales, en el
marco de sus competencias constitucionales y legales;

b) Diseñar e implementar políticas de promoción y construcción de equidad e inclusión en su

territorio, en el marco de sus competencias constitucionales y legales;

c) Implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los derechos y avanzar

en la gestión democrática de la acción provincial;

d) Elaborar y ejecutar el plan provincial de desarrollo, el de ordenamiento territorial y las políticas

públicas en el ámbito de sus competencias y en su circunscripción territorial, de manera
coordinada con la planificación nacional, regional, cantonal y parroquial, y realizar en forma
permanente, el seguimiento y rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas
establecidas;

e) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la Constitución y la ley y,

en dicho marco, prestar los servicios públicos, construir la obra pública provincial, fomentar las
actividades provinciales productivas, así como las de vialidad, gestión ambiental, riego, desarrollo
agropecuario y otras que le sean expresamente delegadas o descentralizadas, con criterios de

85
calidad, eficacia y eficiencia, observando los principios de universalidad, accesibilidad, regularidad,
continuidad, solidaridad, interculturalidad, susbsidiariedad, participación y equidad;

f) Fomentar las actividades productivas y agropecuarias provinciales, en coordinación con los

demás gobiernos autónomos descentralizados;

g) Promover los sistemas de protección integral a los grupos de atención prioritaria para garantizar
los derechos consagrados en la Constitución en el marco de sus competencias;

h) Desarrollar planes y programas de vivienda de interés social en el área rural de la provincia;

i) Promover y patrocinar las culturas, las artes, actividades deportivas y recreativas en beneficio de
la colectividad en el área rural, en coordinación con los gobiernos autónomos descentralizados de
las parroquiales rurales;

j) Coordinar con la Policía Nacional, la sociedad y otros organismos lo relacionado con la

seguridad ciudadana, en el ámbito de sus competencias; y,

k) Las demás establecidas en la ley.

10.3.- DEL CONSEJO PROVINCIAL

El Art. 43 prescribe que el consejo provincial es el órgano de legislación y fiscalización del
gobierno autónomo descentralizado provincial. Estará integrado por el prefecto o prefecta quien lo
presidirá con voto dirimente, el viceprefecto o viceprefecta; por alcaldes o alcaldesas o concejales
o concejalas en representación de los cantones; y, por representantes elegidos de entre quienes
presidan los gobiernos parroquiales rurales, que se designarán observando las reglas previstas en
este Código.

Los alcaldes o alcaldesas, concejales o concejalas, y los presidentes o presidentas de juntas

parroquiales que en representación de sus cantones o parroquias rurales integren el consejo
provincial, se denominarán "consejeros provinciales".

10.4.- REPRESENTACIÓN DE LOS CANTONES

Cada cantón tendrá un representante en el consejo provincial, que será el alcalde o alcaldesa o la
máxima autoridad de la circunscripción territorial especial del nivel cantonal. En caso de que no
pudiere asistir, ejercerá como su delegado o delegada ante el consejo provincial, con pleno poder
de decisión, el concejal o concejala principal que el alcalde o alcaldesa designe, que será de
carácter estable, respetando los principios de paridad de género, plurinacionalidad e
interculturalidad, en cuanto fuere posible que formaran el consejo o cámara provincia.

10.5.- DEL PREFECTO O PREFECTA PROVINCIAL

10.5.1.- PREFECTO O PREFECTA PROVINCIAL.- El prefecto o prefecta provincial es la primera
autoridad del ejecutivo del gobierno autónomo descentralizado provincial, elegido en binomio con
el viceprefecto o viceprefecta por votación popular, de acuerdo con los requisitos y regulaciones
previstos en la ley de la materia electoral.

10.6.- DEL VICEPREFECTO O VICEPREFECTA

El viceprefecto o viceprefecta es la segunda autoridad ejecutiva del gobierno autónomo
descentralizado provincial, elegido por votación popular en binomio con el prefecto o prefecta. En
tal calidad intervendrá con voz y voto en las sesiones del consejo y subrogará al prefecto o
prefecta en los casos expresamente señalados en la ley. Estará sujeto a las mismas normas que
rigen los deberes, derechos, obligaciones y funciones del o la prefecta; su trabajo será a tiempo
completo y no podrá desempeñar otra función, con excepción de ia cátedra universitaria. Como
parte del consejo provincial, asumirá a plenitud las funciones de consejero o consejera.

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11.- GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL
11.1.- NATURALEZA JURÍDICA
El Art. 53 prescribe que los gobiernos autónomos descentralizados municipales son personas
jurídicas de derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera. Estarán
integrados por las funciones de participación ciudadana; legislación y fiscalización: y, ejecutiva
previstas en este Código, para el ejercicio de las funciones y competencias que le corresponden.
La sede del gobierno autónomo descentralizado municipal será la cabecera cantonal prevista en la
ley de creación del cantón.

11.2.- FUNCIONES
El Art. 54 del COTAD manifiesta que son funciones del gobierno autónomo descentralizado
municipal las siguientes:

a) Promover el desarrollo sustentable de su circunscripción territorial cantonal, para garantizar la

realización del buen vivir a través de la implementación de políticas públicas cantonales, en el
marco de sus competencias constitucionales y legales;

b) Diseñar e implementar políticas de promoción y construcción de equidad e inclusión en su

territorio, en el marco de sus competencias constitucionales y legales;

c) Establecer el régimen de uso del suelo y urbanístico, para lo cual determinará las condiciones
de urbanización, parcelación, lotización, división o cualquier otra forma de fraccionamiento de
conformidad con la planificación cantonal, asegurando porcentajes para zonas verdes y áreas
comunales;
d) Implementar un sistema de participación ciudadana para el ejercicio de los derechos y la
gestión democrática de la acción municipal;

e) Elaborar y ejecutar el plan cantonal de desarrollo, el de ordenamiento territorial y las políticas

públicas en el ámbito de sus competencias y en su circunscripción territorial, de manera
coordinada con la planificación nacional, regional, provincial y parroquial, y realizar en forma
permanente, el seguimiento y rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas
establecidas;

f) Ejecutar las competencias exclusivas y concurrentes reconocidas por la Constitución y la ley y

en dicho marco, prestar los servicios públicos y construir la obra pública cantonal correspondiente,
con criterios de calidad, eficacia y eficiencia, observando los principios de universalidad,
accesibilidad, regularidad, continuidad, solidaridad. interculturalidad. subsidiariedad. participación y
equidad;

g) Regular, controlar y promover el desarrollo de la actividad turística cantonal, en coordinación

con los demás gobiernos autónomos descentralizados, promoviendo especialmente la creación y
funcionamiento de organizaciones asociativas y empresas comunitarias de turismo:

h) Promover los procesos de desarrollo económico local en su jurisdicción, poniendo una atención
especial en el sector de la economía social y solidaria, para lo cual coordinará con los otros niveles
de gobierno;

i) Implementar el derecho al hábitat y a la vivienda y desarrollar planes y programas de vivienda de

interés social en el territorio cantonal;

j) Implementar los sistemas de protección integral del cantón que aseguren el ejercicio, garantía y
exigibilidad de los derechos consagrados en la Constitución y en los instrumentos internacionales,
lo cual incluirá la conformación de los consejos cantonales, juntas cantonales y redes de
protección de derechos de los grupos de atención prioritaria. Para la atención en las zonas rurales
coordinará con los gobiernos autónomos parroquiales y provinciales;

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k) Regular, prevenir y controlar la contaminación ambiental en el territorio cantonal de manera
articulada con las políticas ambientales nacionales;
l) Prestar servicios que satisfagan necesidades colectivas respecto de los que no exista una
explícita reserva legal a favor de otros niveles de gobierno, así como la elaboración, manejo y
expendio de víveres; servicios de faenamiento, plazas de mercado y cementerios;

m) Regular y controlar el uso del espacio público cantonal y, de manera particular, el ejercicio de
todo tipo de actividad que se desarrolle en él, la colocación de publicidad, redes o señalización;

n) Crear y coordinar los consejos de seguridad ciudadana municipal, con la participación de la

Policía Nacional, la comunidad y otros organismos relacionados con la materia de seguridad, los
cuales formularán y ejecutarán políticas locales, planes y evaluación de resultados sobre
prevención, protección, seguridad y convivencia ciudadana:

o) Regular y controlar las construcciones en la circunscripción cantonal, con especial atención a

las normas de control y prevención de riesgos y desastres;

p) Regular, fomentar, autorizar y controlar el ejercicio de actividades económicas, empresariales o

profesionales, que se desarrollen en locales. ubicados en la circunscripción territorial cantonal con
el objeto de precautelar los derechos de la colectividad:

q) Promover y patrocinar las culturas, las artes, actividades deportivas y recreativas en beneficio
de la colectividad del cantón;

r) Crear las condiciones materiales para la aplicación de políticas integrales y participativas en

torno a la regulación del manejo responsable de la fauna urbana;

s) (Sustituido por el Art. 5 de la Ley s/n, R.O. 166-S, 21-I-2014).- Fomentar actividades orientadas
a cuidar, proteger y conservar el patrimonio cultural y memoria social en el campo de la
interculturalidad y diversidad del cantón; y,

t) (Agregado por el Art. 5 de la Ley s/n, R.O. 166-S, 21-I-2014).- Las demás establecidas en la ley.

12.- DEL CONCEJO MUNICIPAL

El concejo municipal es el órgano de legislación y fiscalización del gobierno autónomo
descentralizado municipal. Estará integrado por el alcalde o alcaldesa, que lo presidirá con voto
dirimente, y por los concejales o concejalas elegidos por votación popular, de conformidad con lo
previsto en la ley de la materia electoral. En la elección de los concejales o concejalas se
observará la proporcionalidad de la población urbana y rural prevista en la Constitución y la ley.

12.1- DEL ALCALDE O ALCALDESA

El alcalde o alcaldesa es la primera autoridad del ejecutivo del gobierno autónomo descentralizado
municipal, elegido por votación popular, de acuerdo con los requisitos y regulaciones previstas en
la ley de la materia electoral.

12.2.- DEL VICEALCALDE O VICEALCALDESA

El vicealcalde o vicealcaldesa es la segunda autoridad del gobierno autónomo descentralizado
municipal elegido por el concejo municipal de entre sus miembros. Su designación no implica la
pérdida de la calidad de concejal o concejala. Reemplazará al alcalde o alcaldesa en caso de
ausencia y en los casos expresamente previstos en la Ley.

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13.- GOBIERNO AUTÓNOMO DESCENTRALIZADO PARROQUIAL
RURAL
13.1.- NATURALEZA JURÍDICA
Los gobiernos autónomos descentralizados parroquiales rurales son personas jurídicas de
derecho público, con autonomía política, administrativa y financiera. Estarán integrados por los
órganos previstos en este Código para el ejercicio de las competencias que les corresponden.

La sede del gobierno autónomo descentralizado parroquial rural será la cabecera parroquial
prevista en la ordenanza cantonal de creación de la parroquia rural.

13.2.- DE LA JUNTA PARROQUIAL RURAL

La junta parroquial rural es el órgano de gobierno de la parroquia rural. Estará integrado por los
vocales elegidos por votación popular, de entre los cuales el más votado lo presidirá, con voto
dirimente, de conformidad con lo previsto en la ley de la materia electoral. El segundo vocal más
votado será el vicepresidente de la junta parroquial rural.

13.3.- DEL PRESIDENTE O PRESIDENTA DE LA JUNTA PARROQUIAL

RURAL
El presidente o presidenta es la primera autoridad del ejecutivo del gobierno autónomo
descentralizado parroquial rural, elegido de acuerdo con los requisitos y regulaciones previstas en
la ley de la materia electoral.

13.4.- REEMPLAZO.
En caso de ausencia temporal mayor a tres días o definitiva de la presidenta o del presidente de la
junta parroquial rural, será reemplazado por la vicepresidenta o vicepresidente que es la o el vocal
que haya alcanzado la segunda más alta votación; en caso de ausencia o impedimento de aquella
o aquel, le subrogará quien le siga en votación.

Si la o el vocal reemplaza a la presidenta o presidente de la junta parroquial rural, se convocará a

actuar como vocal al suplente de la presidenta o presidente.

En caso de ausencia definitiva de un vocal y si se han agotado todos los posibles alternos de la
misma fuerza política, tiene derecho a ejercer esa representación la siguiente candidata o
candidato más votado.

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 BIBLIOGRAFÍA

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Disponible en: EDITORIAL CORPORACIÓN DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES.

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Juan, Cassagne.(2002). Derecho administración. Buenos Aires - Argentina: EDICIONES

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ecursos-civiles-horizontales-o-remedios-procesales-en-el-cogep

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