EDIL – No aplicación del régimen de los concejales en pérdida de la investidura / PÉRDIDA DE

LA INVESTIDURA DE EDIL – No es causal la violación del régimen de inhabilidades /

PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE EDIL – No puede homologarse el régimen de
inhabilidades de los ediles con el régimen de inhabilidades de los concejales / REITERACIÓN DE
JURISPRUDENCIA

[L]a violación al régimen de inhabilidades no constituye causal de pérdida de investidura para los
ediles de las juntas administradoras locales y que, por tanto, el demandado no podía incurrir en
dicha conducta.

EDIL – Es servidor público / PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE EDIL - Por violación del

régimen de incompatibilidades / INCOMPATIBILIDAD - Concepto / INCOMPATIBILIDAD
DE EDIL – No se configura por ejercer funciones en las Juntas de Acción Comunal

[Q]uienes ostenten la condición de ediles del Distrito Capital de Bogotá deben abstenerse de
gestionar asuntos de cualquier clase ante entidades públicas distritales y ante personas que
administren tributos, o celebrar contratos con dichas entidades.(...) para la Sala es evidente que la
situación examinada no encuadra en la causal de incompatibilidad alegada, pues para ello se
requiere gestionar asuntos de cualquier clase o celebrar contratos ante entidades públicas
distritales, o ante personas que administren tributos, condición que no se cumple cuando se trata
del ejercicio de funciones en Juntas de Acción Comunal, en tanto estas no son entidades públicas
y se caracterizan por ser organizaciones sociales de derecho privado, que orgánica y
funcionalmente no hacen parte del Estado, ni les es inherente cumplir funciones estatales, ni
administran tributos. Así las cosas, no se demostró la configuración de la causal de
incompatibilidad imputada, así como tampoco, por lógica consecuencia, la existencia de la causal
de pérdida de investidura de Edil.

FUENTE FORMAL: LEY 617 DE 2000 – ARTÍCULO 48 / DECRETO LEY 1421 DE 1993 –
ARTÍCULO 68

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Bogotá, D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil dieciocho (2018)

Radicación número: 25000-23-36-000-2017-01903-01(PI)

Actor: JAIME HUMBERTO LEAL

Demandado: CIRANO AUGUSTO CARDONA TORO

Referencia: Recurso de apelación contra la sentencia de 11 de diciembre de 2017, proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

Referencia: NO SE CONFIGURA LA CAUSAL DE INCOMPATIBILIDAD DE EDILES DEL

DISTRITO CAPITAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 68 DEL DECRETO 1421 DE 1993
ALEGADA, PUES PARA ELLO SE REQUIERE GESTIONAR ASUNTOS O CELEBRAR
CONTRATOS ANTE ENTIDADES PÚBLICAS DISTRITALES, O ANTE PERSONAS QUE
ADMINISTREN TRIBUTOS, CONDICIÓN QUE NO SE CUMPLE CUANDO SE TRATA
DEL EJERCICIO DE FUNCIONES EN JUNTAS DE ACCIÓN COMUNAL, EN TANTO
ESTAS NO SON ENTIDADES PÚBLICAS. ADEMÁS, LA VIOLACIÓN AL RÉGIMEN DE
INHABILIDADES NO CONSTITUYE CAUSAL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA PARA
EDILES.

Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el demandante contra la

sentencia de 11 de diciembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,
por medio de la cual denegó el decreto de la pérdida de investidura del Edil de la Localidad de
Puente Aranda, señor CIRANO AUGUSTO CARDONA TORO.

I-. ANTECEDENTES

I.1-. El ciudadano JAIME HUMBERTO LEAL, obrando en nombre propio, presentó demanda
ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca tendiente a que, mediante sentencia, se
decretara la pérdida de investidura del Edil de la Localidad de Puente Aranda, señor CIRANO
AUGUSTO CARDONA TORO, elegido para el período constitucional 2016-2019.

I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis, los siguientes hechos:

Que el señor CIRANO AUGUSTO CARDONA TORO fue elegido Edil de la Localidad de
Puente Aranda, para el período constitucional 2016-2019, cargo en el cual se posesionó el 1º de
enero de 2016.

Agregó que, el demandado violó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades, toda vez que
no obstante haber sido elegido como Edil de la Localidad de Puente Aranda y haberse
posesionado desde la fecha antes indicada, continuó prestando los servicios de asesorías a varias
Juntas de Acción Comunal, entre ellas, la Junta de Acción Comunal San Rafael- Eucaliptos y
Junta de Acción Comunal del Barrio La Trinidad.

Por lo anterior, consideró que el demandado CARDONA TORO incurrió en la causal de pérdida
de investidura prevista en el artículo 48, numeral 1, de la Ley 617 de 6 de octubre de 2000[1], en
concordancia con el artículo 65 del Decreto 1421 de 21 de julio de 1993.

I.3-. El demandado, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la

demanda, aduciendo al efecto, principalmente, que no ha incurrido en causal alguna de pérdida de
investidura, como quiera que no ha infringido el régimen de inhabilidades e incompatibilidades,
con ocasión de las asesorías prestadas a la Juntas de Acción Comunal, indicadas por el
demandante, toda vez que la función como Secretario Técnico de Planeación de la Asociación de
Juntas de Acción Comunal de la Localidad de Puente Aranda, así como las asesorías prestadas a
esas Juntas de Acción Comunal fueron servicios ad honorem o gratuitos.

II-. FUNDAMENTOS DE LA SENTENCIA RECURRIDA

El a quo denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que los hechos descritos por el actor
no encuadran dentro de las causales de pérdida de investidura aplicables a los ediles del Distrito
Capital de Bogotá.

Señaló que, no es causal de pérdida de investidura para Edil del Distrito Capital de Bogotá prestar
servicios de asesorías a las Juntas de Acción Comunal.
Luego de explicar las diferencias entre inhabilidades e incompatibilidades, indicó que el Decreto
1421 de 1003 hace referencia en su artículo 66, a las causales de inhabilidad de los ediles del
Distrito Capital de Bogotá y en su artículo 68, a las causales de incompatibilidad de los
mencionados servidores públicos, sin hacer alusión a si se pierde o no la investidura, por incurrir
en alguno de los supuestos que dichas normas establecen o por cualquiera otra conducta que allí
se defina.

Expresó que, la violación del régimen de inhabilidades no constituye causal de pérdida de

investidura para los ediles del Distrito Capital de Bogotá, conforme lo señaló la Sección Primera
del Consejo de Estado en la sentencia de 15 de diciembre de 2016 (Expediente nro. 05001-23-33-
000-2016-00738-01(PI), Actor: OTONIEL RUIZ VARGAS, Consejero ponente doctor Roberto
Augusto Serrato Valdés), en la que se modificó la posición jurisprudencial y se aclaró que para el
caso de los ediles de las Juntas Administrativas Locales, el artículo 48 de la Ley 617 no previó la
violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura.

Afirmó que, la violación del régimen de incompatibilidades sí constituye causal de pérdida de

investidura para los ediles del Distrito Capital de Bogotá, de conformidad con el artículo 48 de la
Ley 617, en cuanto esta disposición la establece explícitamente.

Que, el artículo 60 de la precitada Ley 617 extiende el régimen de inhabilidades e

incompatibilidades previsto en esa ley a los miembros de las corporaciones de elección popular
del Distrito Capital de Bogotá.

Que, los artículos 126 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994[3] y 44 de la Ley 617 establecen las
causales incompatibilidad de los miembros de las Juntas Administradoras Locales.

Sostuvo que, en la acción de pérdida de investidura la determinación que de la causal realice el

actor, se rige por el principio de justicia rogada y en este contexto, por el de la interpretación
restringida, sin perjuicio del deber que tiene el Juez de desentrañar el sentido del problema
litigioso puesto a su consideración.

Ello, en atención al instituto de la justicia rogada, que la autoridad judicial se encuentra compelida
a realizar el juicio de pérdida de investidura, circunscrito a la causal explícitamente alegada por el
actor dentro del proceso, es decir, limitado por los parámetros fijados expresamente por el
demandante en la demanda.

Que, sólo es posible declarar la pérdida de investidura conforme a las leyes preexistentes al acto
que se imputa, sin que sus causales puedan ser de creación jurisprudencial, dado que en materia
sancionatoria se impone una interpretación restrictiva, lo que excluye aplicar una extensiva o
analógica.

Destacó que, se encuentra probado que el señor CIRANO AUGUSTO CARDONA TORO fue
designado dignatario de la Junta de Acción Comunal del Barrio la Lira y el Arpa, y como
Secretario Ejecutivo de Planeación y Gobierno de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de
la Localidad de Puente Aranda, por período que culminó en el año 2016 y, en virtud de ellas, les
prestaba a sus miembros asesorías en materias contables, comunales y de planeación local, entre
otras, a título gratuito.

Que, en octubre de 2015 el demandado fue elegido como Edil de la Localidad de Puente Aranda
del Distrito Capital de Bogotá, para el período 2016-2019 y tomó posesión el 1º de enero de
2016.
Que, después de su posesión como Edil de la citada localidad, el señor CIRANO AUGUSTO
CARDONA TORO continuó asesorando a las Juntas de Acción Comunal de la Localidad de
Puente Aranda, en tópicos propios de esa Acción Comunal y ejerciendo su función de Secretario
Ejecutivo de Planeación y de Gobierno de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de la
citada localidad.

Anotó que, el demandante le endilgó al Edil demandado haber incurrido en la causal de pérdida de
investidura prevista en el numeral 1, del artículo 48 de la Ley 617, por haber prestado servicios de
asesorías a las Juntas de Acción Comunal de San Rafael, Eucaliptos y La Trinidad, después de
haber tomado posesión del cargo de Edil de la Localidad de Puente Aranda, el 1º de enero de
2016, para el período constitucional 2016-2019.

Expresó que, siguiendo la argumentación del demandante, asume relevancia el artículo 68 del
Decreto 1421 de 1993, que define como incompatibilidad de los Ediles del Distrito Capital "[...]
gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos de cualquier clase ante las entidades públicas
distritales, ni ante las personas que administren tributos; ni ser apoderados ante las mismas
entidades o celebrar con ella, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno [...]."

Estimó que, se encuentra probado que el Edil demandado ejerció en el año 2016 su investidura de
miembro de la Junta Administradora de la Localidad de Puente Aranda de manera simultánea con
la función de Secretario Ejecutivo de Planeación y Gobierno de la Asociación de Juntas de Acción
Comunal de la misma localidad, por período que culminó en septiembre de 2016 y, en virtud de
las cuales, asesoró una pluralidad de Juntas de Acción Comunal de la citada localidad.

Precisó que, las Juntas de Acción Comunal son organizaciones cívicas, que no se categorizan
como entidades públicas y, en principio, no administran tributos, aunque eventualmente y con
carácter temporal podrían ejercer tal labor, mediante convenio con la entidad pública titular del
tributo, "premisa que en el caso no avizora probada".

Que, ello permite concluir que las Juntas de Acción Comunal, a las que prestó asesoría el Edil
demandado, no son de carácter público, ni administran tributos.

Para el efecto, trajo a colación la sentencia de esta Sección[4], en la que se indicó sobre la
naturaleza de las Juntas de Acción Comunal, lo siguiente:

"[...] En efecto, la Sala tiene precisado "que si bien, entendida en sentido genérico las juntas de
acción comunal son entidades, en cuanto son personas o entes jurídicamente hablando, resulta que
como tales son entidades de carácter cívico y asociativo que se conforman por particulares,
teniendo en cuenta que el artículo 6 de la Ley 743 de 2002, define la acción comunal, como "una
expresión social organizada, autónoma y solidaria de la sociedad civil, cuyo propósito es
promover un desarrollo integral, sostenible y sustentable construido a partir del ejercicio de la
democracia participativa en la gestión del desarrollo de la comunidad", en tanto que el artículo 7º
ibídem, establece que la junta de acción comunal es "una organización cívica, social y comunitaria
de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con personería jurídica y patrimonio
propio, integrada voluntariamente por los residentes de un lugar que aúnan esfuerzos y recursos
para procurar un desarrollo integral, sostenible y sustentable con fundamento en el ejercicio de la
democracia participativa [...]."

Afirmó que, de acuerdo con los artículos 30 y 32 de la Ley 743 de 5 de junio de 2002[5], "el
período de los directivos y dignatarios de los organismos de acción comunal es el mismo de las
corporaciones públicas nacionales y territoriales, según el caso, y que a partir de 2001, los
dignatarios de las Juntas de acción comunal se eligen el último domingo del mes de abril y su
período inicia el primero de julio del mismo año y los de las Asociaciones de Juntas de Acción
Comunal, el último domingo del mes de julio y su periodo inicia el primero de septiembre del
mismo año."

Por último, consideró que, el concepto de tributo se circunscribe al ingreso público derivado de
prestaciones pecuniarias obligatorias, impuestas unilateralmente como consecuencia de la
realización del hecho imponible al que la ley vincula el deber de tributar y clasificar en impuestos,
tasas y contribuciones.

Concluyó que, el demandado, en su condición de Edil de la Localidad de Puente Aranda, no

incurrió en la causal de pérdida de investidura, establecida en el numeral 1, del artículo 48 de la
Ley 617, por haber prestado servicios de asesorías a las Juntas de Acción Comunal de San Rafael,
Eucaliptos y La Trinidad, después del 1º de enero de 2016, es decir, de haber tomado posesión de
dicho cargo.

III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO

El actor, en el escrito contentivo del recurso de apelación, considera que debe revocarse el fallo
de primera instancia y, en su lugar decretarse la pérdida de investidura del señor CIRANO
AUGUSTO CARDONA TORO, toda vez que se encuentra probado que violó el régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, pues a pesar de ser elegido como Edil de la Localidad de
Puente Aranda y haberse posesionado desde el 1º de enero de 2016, continuó prestando los
servicios de asesorías a varias Juntas de Acción Comunal, entre ellas, la Junta de Acción Comunal
San Rafael- Eucaliptos y Junta de Acción Comunal del Barrio La Trinidad.

Para el efecto, trajo a colación la sentencia[6], en la que se dijo:

"[...] Ha expresado el Consejo de Estado que las inhabilidades, y por ende las incompatibilidades,
si tienen como objetivo principal lograr la moralización, idoneidad, probidad e imparcialidad de
quienes van a ingresar o ya están desempeñando empleos. Que los hechos que el constituyente o
el legislador tipifican como causales son de distinta índole, algunas son de carácter general ya que
operan para toda clase de servidores públicos, mientras que otras sólo se establecen para
determinada entidad o rama del poder público [...]."

IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PÚBLICO

El señor Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa, en su vista de fondo, se

muestra partidario de que se confirme la sentencia apelada, en resumen, al no encontrar que se
haya configurado la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 1 del artículo 48 de la
Ley 617, en concordancia con el artículo 68 del Decreto 1421 de 2003.

Indicó que, no se logró demostrar el elemento objetivo, contenido en la causal de

incompatibilidad consagrada en el artículo 68 del Decreto 1421 de 1993, dado que la asesoría
prestada por el Edil demandado a las Juntas de Acción Comunal, por tratarse de organizaciones
de derecho privado, no están sujetas al régimen de servidores públicos.

Explicó que, la legislación nacional no señaló de manera restrictiva la incompatibilidad

concerniente a la asesoría o gestión con entidades privadas como lo son, las Juntas de Acción
Comunal para los ediles.
Expresó que, para que se configure una incompatibilidad de los ediles del Distrito Capital de
Bogotá, se debe atender al régimen especial vigente en el Decreto 1421 de 1993, que establece
como una de sus causales, la celebración o gestión que se realice con una entidad del Estado.

Concluyó que, las pruebas demuestran que aunque el Edil demandado prestó sus servicios en las
Juntas de Acción Comunal en distintos barrios de la ciudad de Bogotá D.C., lo cierto es que se
pudo evidenciar que esas asesorías no se enmarcan dentro del elemento objetivo de la causal de
incompatibilidad prevista en el artículo 68 del Decreto 1421 de 1993, puesto que la función de las
Juntas de Acción Comunal obedece al ejercicio exclusivo del derecho privado y no al espectro de
entidad pública, conforme lo señala la citada causal.

V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA

La inconformidad del actor con el fallo de primera instancia radica, básicamente, en que, a su
juicio, sí se configuró la causal de pérdida de investidura, por violación del régimen de
inhabilidades e incompatibilidades, en cuanto el señor CIRANO AUGUSTO CARDONA no
obstante haber sido elegido como Edil de la Localidad de Puente Aranda y haberse posesionado
en ese cargo, continuó prestando los servicios de asesorías a varias Juntas de Acción Comunal,
entre ellas, la Junta de Acción Comunal San Rafael- Eucaliptos y Junta de Acción Comunal del
Barrio La Trinidad.

En primer lugar, se debe establecer si la violación al régimen de inhabilidades constituye causal de

pérdida de investidura para los ediles de las juntas administradoras locales y definir si el
demandado incurrió en dicha causal.

Sobre el particular, es del caso destacar que la Sección Primera del Consejo de Estado en
sentencia citada a pie de página[7], rectificó la posición, que consideraba que el régimen de
inhabilidades constituía causal de pérdida de investidura para los ediles de las juntas
administradoras locales y para lo cual, homologaba el régimen de inhabilidades de los ediles con el
régimen de inhabilidades de los concejales, y puntualizó que el artículo 48 de la Ley 617 no
contempla la violación del régimen de inhabilidades como causal de pérdida de investidura para el
caso de los mencionados ediles.

Así, discurrió la Sala en la referida sentencia:

"[...] Esta Sección, en providencia del 2 de marzo de 2006[8] y reiterada el 13 de diciembre de

2012[9], se ha mostrado partidaria de que el régimen de inhabilidades constituya causal de
pérdida de investidura para los ediles de las juntas administradoras locales, empleando para el
efecto la siguiente argumentación:

«3. Frente al cargo de pérdida de investidura de un edil por violación del régimen de inhabilidades
al haber ejecutado un contrato de prestación de servicios en territorio del Distrito y dentro del
término de inhabilidad del numeral 4 del artículo 66 del Decreto Ley 1421 de 1993, la
controversia gira en torno de establecer si el juez de primera instancia erró al considerar, de una
parte, que la violación al régimen de inhabilidades de los ediles no constituye causal de pérdida de
investidura y, de otra parte, que las inhabilidades del artículo 66-4 del Estatuto Orgánico de
Bogotá, fueron establecidas para la elección de los ediles del Distrito Capital, lo que podría llevar
a su anulación mediante la acción electoral, pero realmente no están consagrados como causal de
pérdida de investidura en la ley 617 de 2000.

3.1. En cuanto al primer reproche, la Sala acoge lo señalado por esta Sección en providencia del 2
de marzo de 2006, cuando precisó que:

"...el régimen de inhabilidades previsto en la Ley 136 de 1994 como causal de pérdida de
investidura no fue derogado ni expresa ni tácitamente por la Ley 617 de 2000 en cuanto se refiere
a los Concejales. De allí que, no obstante, que nada se dijo respecto de la violación del
régimen de inhabilidades por parte de los Ediles y las consecuencias de ella en cuanto a la
pérdida de investidura se refiere, se aplicarán las disposiciones que rigen para los
Concejales. Se deduce entonces que los Ediles también pierden la investidura por violación
al régimen de inhabilidades, una de cuyas causales es la prevista en el artículo 66 del
Decreto 1421 de 1993"[10]. (Resalta la Sala).

Desde esta perspectiva, es claro para la Sala que la violación del régimen de inhabilidades previsto
para los ediles en el Decreto Ley 1421 de 1993, dará lugar a la pérdida de investidura de quienes
en ella incurran.».

A pesar de lo expuesto en estas decisiones judiciales, la Sección considera que debe rectificar
dicha posición, en tanto dichas providencias homologarían el régimen de inhabilidades de los
ediles con el régimen de inhabilidades de los concejales.

Es claro que «la autonomía e independencia de los jueces, conlleva la posibilidad de que estos se
aparten de la jurisprudencia en vigor, siempre y cuando hagan referencia al precedente que no van
a aplicar y ofrezcan una justificación razonable, seria, suficiente y proporcionada, que dé
cuenta del por qué se aparta de la regla jurisprudencial previa, siempre y cuando no desconozca el
principio de igualdad material» (Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016), por lo que la
Sala procede a exponer las razones por las que considera que la violación del régimen de
inhabilidades no puede ser considerada como causal de pérdida de investidura para los ediles de
las juntas administradoras locales.

Inicialmente debe indicarse que la posición expresada por la jurisprudencia de la Sala Plena de la
Corporación y por esta Sección en la que resulta viable considerar que el régimen de inhabilidades
de los concejales constituye causal de pérdida de investidura para estos servidores públicos, que
además es citada por el demandante, tiene dificultades cuando se pretende aplicarla a los ediles de
las juntas administradoras locales, como lo solicita el demandante.

Al respecto, nótese como el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, señala claramente que:

«Artículo 55º.- Pérdida de la investidura de concejal. Los concejales perderán su investidura

por: (...) 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de
intereses. (...)»,

Esto quiere significar que es viable, como se indicó anteriormente, considerar que para los
concejales es causal de pérdida de la investidura la violación del régimen de inhabilidades,
empleando para el efecto la remisión autorizada por el numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617 de
2000 a «las demás causales expresamente previstas en la ley».

Sin embargo, esa posición no resulta aplicable a los ediles de las juntas administradoras locales
porque el citado artículo 55 de la Ley 136 de 1994 no contempla a estos servidores públicos. En
esa medida, entonces, no puede considerarse que el Tribunal Administrativo de Antioquia haya
vulnerado el precedente judicial fijado por la Sala Plena de la Corporación y por esta Sección.

De esta forma y para el caso de los ediles de las juntas administradoras locales, debe indicarse que
el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 no contempló la violación del régimen de inhabilidades como
causal de pérdida de investidura.

Esta interpretación de las normas que consagran las causales de pérdida de investidura que se le
atribuyen a la demandada, se ajusta al carácter especial de la pérdida de investidura que implica
que las causales establecidas en dicha materia son de derecho estricto, de orden público y de
interpretación restrictiva, por lo que no cabe su aplicación analógica o extensiva. Así lo indicó la
Corte Constitucional, en Sentencia SU 501 de 2015, resaltando:

«(...) 49. Como se señaló inicialmente, la jurisprudencia constitucional ha destacado que el

proceso de pérdida de la investidura tiene un carácter disciplinario, de muy especiales
características.[11] Sobre el particular ha reconocido que la pérdida de investidura constituye una
sanción equiparable, por sus efectos y gravedad, a la destitución de los altos funcionarios
públicos[12]. Ha expresado, igualmente, que es una institución autónoma en relación con otros
regímenes de responsabilidad de los servidores públicos, sin que el adelantamiento de dos o más
procesos por la misma conducta comporte indefectiblemente la violación del principio universal
del non bis in ídem. Por tal motivo, la ha distinguido del proceso penal[13], del disciplinario[14],
y del proceso de nulidad electoral.

50. Aún más, la jurisprudencia constitucional ha llegado a afirmar que el carácter especial
de la pérdida de investidura implica que las causales establecidas en dicha materia "son de
derecho estricto, de orden público y de interpretación restrictiva", razón por la que no
cabe su aplicación por "analogía ni por extensión", ya que tienen por consecuencia una
sanción "que impide al afectado el ejercicio pleno de sus derechos políticos en el futuro y a
perpetuidad"[16] (...)».

La misma posición, como se indicó, ha expresado esta Sala al señalar que «Por tratarse de una
restricción al derecho a elegir y ser elegido, tanto las inhabilidades como las
incompatibilidades y las causales de pérdida de investidura deben ser taxativas y no
admiten interpretaciones extensivas o analógicas por plausibles que estas sean»[17].

En ese orden de ideas, no le corresponde a la Sala establecer si el hecho de haber sido despojado
de la investidura de edil por sentencia judicial para un período anterior se encuentra o no previsto
dentro de las inhabilidades de los ediles reguladas en el artículo 124 de la Ley 136 de 1994 [...]
(Las negrillas y subrayas fuera de texto)."

En virtud de lo anterior, para la Sala queda claro que la violación al régimen de inhabilidades no
constituye causal de pérdida de investidura para los ediles de las juntas administradoras locales y
que, por tanto, el demandado no podía incurrir en dicha conducta.

En segundo lugar, el apelante adujo que se violó el régimen de incompatibilidades, por cuanto el
demandado no obstante haber sido elegido como Edil de la Localidad de Puente Aranda y haberse
posesionado en ese cargo desde el 1º de enero de 2016, continuó prestando los servicios de
asesorías a varias Juntas de Acción Comunal, entre ellas, la Junta de Acción Comunal San Rafael-
Eucaliptos y Junta de Acción Comunal del Barrio La Trinidad.

Para resolver la controversia, se tiene en cuenta lo siguiente:

En relación con la naturaleza de las Juntas Administradoras Locales, la Corte Constitucional en

sentencia citada a pie de página[18], precisó que los ediles de dichas Juntas, como integrantes de
estas Corporaciones Públicas, son servidores públicos:
"[...] 3.2 Ante todo, ha de precisarse que si bien es verdad que los ediles de las Juntas
Administradoras Locales, como integrantes de estas Corporaciones Públicas son servidores
públicos conforme a lo dispuesto por el artículo 123 de la Constitución Nacional , no tienen, sin
embargo, la categoría de empleados públicos, a los que se refiere el artículo 122 de la Carta
Política, pues estos últimos son vinculados por una relación legal o reglamentaria, al paso que
aquellos ostentan su investidura en virtud de una elección popular, aun cuando tienen en común
que, unos y otros están al servicio del Estado y de la comunidad. Es decir, los empleados públicos
son una de las categorías de servidores públicos, así como también lo son los trabajadores
oficiales, los de las entidades descentralizadas territoriales y por servicios y los miembros de las
corporaciones públicas.

3.3. En cuanto hace relación a las Juntas Administradoras Locales, ha de recordarse que, si bien
es verdad que en el derecho público colombiano aparece la autorización para su creación, por
primera vez en el artículo 61 del acto legislativo No. 1 de 1968, en virtud del cual los concejos
municipales fueron facultados para crearlas asignándoles algunas de sus funciones, la existencia de
tales Juntas Administradoras Locales, a partir de la vigencia de la Constitución de 1991, conforme
a lo preceptuado por el artículo 318 de la Carta, se facultó a los Concejos para "dividir sus
municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las
zonas rurales", en cada uno de los cuales "habrá una Junta Administradora Local de elección
popular, integrada por el número de miembros que determine la ley", juntas estas que tendrán a su
cargo el desempeño de las funciones que se les asignan por la citada norma constitucional.

3.4. Como se sabe, el Título XI de la Constitución Nacional, fue destinado por el constituyente a
regular lo atinente a la "Organización Territorial", a cuyo objeto se destinan los cuatro capítulos
que lo integran, a saber: el primero, en el que se fijan las disposiciones generales, el segundo que
regula el régimen departamental, el tercero que atañe al régimen municipal, y el cuarto, en el que
se establece un régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá, los Distritos
Especiales de Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, los Resguardos y Territorios Indígenas y la
Corporación del Río Grande de la Magdalena.

3.5. Es decir que, en punto a las normas constitucionales de carácter territorial para los
municipios, existen, además de las normas generales algunas específicas, como ocurre, en
concreto, respecto del Distrito Capital de Santafé de Bogotá. Así, el régimen general, es el
establecido en el Capitulo 3 del Título XI, y el especial de la Capital de la República, el contenido
sobre el particular en el Capitulo 4 del mismo título.

[...]

3.8. Como puede advertirse, entonces, el legislador, al expedir la ley 136 de 1994 "por la cual se
dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios",
estableció el régimen municipal de carácter general; y, el Presidente de la República, en ejercicio
de las facultades de que fue envestido por el artículo transitorio 41 de la Carta Política, mediante
la expedición del decreto 1421 de 1993 -conocido como el Estatuto Orgánico de Santafé de
Bogotá, Distrito Capital-, dictó las normas a que se refieren los artículos 322, 323 y 324 de la
Constitución, sobre régimen especial para el Distrito Capital.

[...] (Las negrillas y subrayas fuera de texto)."

Ahora, la Ley 617, en su artículo 48, se refirió a las causales de pérdida de investidura, así:
"[...] ARTICULO 48. PERDIDA DE INVESTIDURA DE DIPUTADOS, CONCEJALES
MUNICIPALES Y DISTRITALES Y DE MIEMBROS DE JUNTAS ADMINISTRADORAS
LOCALES. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas
administradoras locales perderán su investidura:

1.- Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá
conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en
igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general.

"2.- Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de
comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso.

"3.- Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación
de las asambleas o concejos según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

"4.- Por la indebida destinación de dineros públicos.

"5.- Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

"6.- Por las demás causales expresamente previstas en la ley. [...]" (Las negrillas y subrayas fuera
de texto).

En lo concerniente a la pérdida de la investidura de los ediles del Distrito Capital de la República,

el Decreto 1421 de 21 de julio de 1993[19], que desarrolla el artículo 322 de la Constitución
Política, previó en el artículo 68, las incompatibilidades a que se sujetan estos servidores públicos,
así:

"[...] ARTÍCULO 68. INCOMPATIBILIDADES. Sin perjuicio de que cumplan las actuaciones
propias del cargo y del ejercicio del derecho de petición, los ediles no podrán gestionar, en
nombre propio o ajeno, asuntos de cualquier clase ante las entidades públicas distritales ni ante las
personas que administren tributos; ni ser apoderados ante las mismas entidades o celebrar con
ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno [...] (Las negrillas y subrayas fuera de
texto.)"

Al respecto, es del caso traer a colación la sentencia de esta Sección[20], en la que se precisó lo
siguiente:

"En cuanto régimen de incompatibilidades y para el caso de los ediles de las Juntas
Administradoras Locales, la Sala recuerda que el artículo 68 del Decreto Ley 1421 de 1993,
dispone que "sin perjuicio de que cumplan las actuaciones propias del cargo y del ejercicio del
derecho de petición, los ediles no podrán gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos de
cualquier clase ante las entidades públicas distritales ni ante las personas que administren
tributos; ni ser apoderados ante las mismas entidades o celebrar con ellas, por sí o por
interpuesta persona, contrato alguno" (Negrillas fuera de texto).

En relación con el ejercicio de dos o más actividades incompatibles, la Sección Primera del
Consejo, en sentencia de 17 de julio de 2008[21], sostuvo:

"En efecto, la incompatibilidad siempre se ha entendido como la prohibición de ejercer dos

actividades o realizar dos roles de manera simultánea, taxativamente señaladas en la
Constitución o en la ley, de modo que para el caso de los servidores públicos se traduce en
la prohibición de desempeñar o ejercer otros cargos o realizar otras actividades distintas a
las que corresponde a las funciones del cargo de que son titulares.

Así aparece, v. gr. en una de las tantas sentencias de la Sección Quinta de esta Corporación que
han abordado el tema en la que se dice que "Las incompatibilidades son todas aquellas
actuaciones que le está prohibido realizar al funcionario durante el desempeño del cargo o
con posterioridad, so pena de quedar sometido al régimen disciplinario correspondiente [...]
(Las negrillas y subrayas fuera de texto)".

De acuerdo con la norma antes transcrita, quienes ostenten la condición de ediles del Distrito
Capital de Bogotá deben abstenerse de gestionar asuntos de cualquier clase ante entidades
públicas distritales y ante personas que administren tributos, o celebrar contratos con dichas
entidades.

Precisado lo anterior y analizadas las pruebas obrantes en el proceso, se observa lo siguiente:

Se encuentra acreditado que el señor CIRANO AUGUSTO CARDONA TORO fue elegido como
Edil de la Localidad de Puente Aranda para el período constitucional 2016-2019, de acuerdo con
la copia del formulario E-26 JAL (folio 16 a 21).

Igualmente, está demostrado que desde hace más 20 años el demandado ha desarrollado
actividades comunales y políticas en la Junta de Acción Comunal San Rafael-Eucaliptos y que
durante el período 2012 a 2016 fue el asesor de la mencionada Junta en los siguientes asuntos:
registro contable, elaboración del Plan de Desarrollo Barrial, redacción y trámites de gestión ante
las instituciones, organizador de eventos culturales y deportivos en el barrio, conforme consta en
la certificación, expedida el 30 de octubre de 2016 por el Presidente de la Junta en mención (folio
11).

Que, durante el período 2008 a 2011 y 2012 a 2016, el demandado brindó, en calidad de
Secretario Ejecutivo de la Comisión de Plan y Gobierno de la Asociación de Juntas Comunales de
la Localidad de Puente Aranda, asesoría contable en la parte de Tesorería, asesoría en la
elaboración del plan barrial, asistencia en las asambleas de afiliados y reuniones de directivos, de
acuerdo con la certificación, expedida el 28 de octubre de 2016 por el Presidente de la Junta de
Acción Comunal Barrio La Trinidad (folio 12).

Que, el demandado, durante el período 2012 a 2016, se desempeñó como Secretario Ejecutivo de
Planeación y Gobierno de la Asociación de Juntas de Acción Comunal de la Localidad de Puente
Aranda, y cumplió funciones atinentes a su cargo, desempeñó la labor de auxiliar contable en
todos los contratos que realizó esa organización comunal, conforme consta en la certificación,
expedida el 28 de octubre de 2016 por el Presidente de la mencionada Junta (folio 13).

Que, el demandado fue designado, durante el período 2012 a 2016, por la comunidad en el
cargo de delegado de la Junta de Acción Comunal Barrio La Lira y El Arpa y realizaba asesoría
en el registro contable, en la elaboración del plan barrial, redacción y trámites de gestión ante las
instituciones y en la organización de eventos culturales y deportivos en el barrio, conforme consta
en las certificaciones, expedidas el 30 de octubre de 2016 y el 28 de noviembre de 2017 por el
Presidente de la Junta en mención (folios 14 y 52).

En igual sentido, fueron recaudados los testimonios de RAÚL GARCÍA CARREÑO, ALFONSO
NEIRA ABELLA, LUIS FRANCISCO FONSECA, MARÍA DE LOS ÁNGELES DONOSO,
quienes señalaron que el señor CIRANO AUGUSTO CARDONA TORO ejerció funciones de
asesorías en la Junta de Acción Comunal de Puente Aranda y en la Asociación de Juntas de
Acción Comunal desde el 2012 hasta el mes de octubre de 2016 y que no existió remuneración
por esos servicios.

Ahora, en tratándose de la naturaleza de las Juntas de Acción Comunal, la Sala reitera lo ya

expresado en la sentencia[22] citada por el fallador de primera instancia.

En dicho pronunciamiento se señaló:

"[...] las juntas de acción comunal no son entidades públicas, luego sus miembros y dignatarios
no son servidores públicos, ni miembros de corporación de elección popular, como tampoco de
junta o consejo directivo de entidad municipal.

En efecto, la Sala tiene precisado "que si bien, entendida en sentido genérico las juntas de acción
comunal son entidades, en cuanto son personas o entes jurídicamente hablando, resulta que
como tales son entidades de carácter cívico y asociativo que se conforman por particulares,
teniendo en cuenta que el artículo 6 de la Ley 743 de 2002, define la acción comunal, como
"una expresión social organizada, autónoma y solidaria de la sociedad civil, cuyo propósito
es promover un desarrollo integral, sostenible y sustentable construido a partir del ejercicio
de la democracia participativa en la gestión del desarrollo de la comunidad", en tanto que el
artículo 7º ibídem, establece que la junta de acción comunal es "una organización cívica,
social y comunitaria de gestión social, sin ánimo de lucro, de naturaleza solidaria, con
personería jurídica y patrimonio propio, integrada voluntariamente por los residentes de
un lugar que aúnan esfuerzos y recursos para procurar un desarrollo integral, sostenible y
sustentable con fundamento en el ejercicio de la democracia participativa."[23]

Se trata, entonces, de una organización social de derecho privado, que orgánica y funcionalmente
no hace parte del Estado, ni le es inherente cumplir funciones estatales, luego la pertenencia a las
mismas como miembro o dignatario no encuadra en las situaciones descritas en la norma en
comento, de allí que la demandada no está incursa en la incompatibilidad que se le atribuye y no
se configura la causal de pérdida de la investidura que aducen los actores, por lo cual el recurso
no prospera y se deba confirmar la sentencia apelada, como en efecto se hará en la parte
resolutiva de esta providencia[...] (Las negrillas y subrayas fuera de texto.)

Siendo ello así, para la Sala es evidente que la situación examinada no encuadra en la causal de
incompatibilidad alegada, pues para ello se requiere gestionar asuntos de cualquier clase o
celebrar contratos ante entidades públicas distritales, o ante personas que administren tributos,
condición que no se cumple cuando se trata del ejercicio de funciones en Juntas de Acción
Comunal, en tanto estas no son entidades públicas y se caracterizan por ser organizaciones
sociales de derecho privado, que orgánica y funcionalmente no hacen parte del Estado, ni les es
inherente cumplir funciones estatales, ni administran tributos.

Así las cosas, no se demostró la configuración de la causal de incompatibilidad imputada, así

como tampoco, por lógica consecuencia, la existencia de la causal de pérdida de investidura de
Edil.

En consecuencia, es procedente confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la

parte resolutiva de esta providencia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección

Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA

CONFÍRMASE la sentencia apelada.

Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala, en la
sesión del día 21 de junio de 2018.

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

[1] "Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 122 de
1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421de 1993, se dictan otras
normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del
gasto público nacional".

[2] "Por el cual se dicta el Régimen Especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá",
expedido por el Presidente de la República.

[3] "Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de

los municipios".

[4] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9

de diciembre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación
25000-23-15-000-2010-01541-01.

[5] "Por la cual se desarrolla el artículo 38 de la Constitución Política de Colombia en lo referente

a los organismos de acción comunal".

[6] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9

de agosto de 2007, C.P. Martha Sofía Sanz Tobón, número único de radicación 08001-23-31-
000-2004-02271-02.

[7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15

de diciembre de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 05001-
23-33-000-2016-00738-01.

[8] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2

de marzo 2006, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 25000-23-15-000-
2004-02404-01(PI).

[9] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 13

de diciembre de 2012, C. P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 25000-
23-24-000-2012-00235-01.

[10] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 2

de marzo de 2006, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 25000-23-15-
000-2004-02404-01.

[11] Ver, Sentencias C-319 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara), C-280 de 1996, C-473
de 1997, C-207 de 2003, T- 935 de 2009 y T-147 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo). En
la sentencia C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) la Corte declaró inexequible el
inciso segundo del numeral 2 del artículo 66 del anterior Código Disciplinario Único –Ley
200/95, por medio del cual el legislador otorgaba competencia al Procurador General de la
Nación para adelantar investigaciones que culminaran con la sanción de pérdida de la investidura,
de competencia del Consejo de Estado. Para la Corte, ese inciso violaba la Carta, pues, "en
relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional disciplinario
autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo cual no es supeditable a
ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado –Sent. C-037/96. La
investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues se estaría afectando la
competencia investigativa y decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso
administrativo. En estos casos, la labor del Procurador es la de emitir los correspondientes
conceptos (CP art. 278 ord. 2º), pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas
gozan de fuero especial".

[12] Sentencias C-319 de 1994 (M.P. Hernando Herrera Vergara) y T-938 de 2007 (M.P. Jaime
Araujo Rentería).

[13] Ver, Corte Constitucional. Sentencias C-319/94 M.P. Hernando Herrera Vergara y C-
247/95 M.P. José Gregorio Hernández.

[14] Sentencias T-544 de 2004 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y SU-712 de 2013 (M.P. Jorge
Iván Palacio Palacio).

[15] Ver, Sentencias C-507 de 1994 (M.P. Jorge Arango Mejía), T-162 de 1998 (M.P. Eduardo
Cifuentes Muñoz) y SU-399 de 2012 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

[16] Cfr. Sentencia T-1232 de 2003 (M. P. Jaime Araujo Rentería).

[17] CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO,

SECCION PRIMERA, Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, Bogotá,
D.C., trece (13) de febrero de dos mil catorce (2014), Radicación número: 05001-23-31-000-
2012-00280-01(PI), Actor: HAICER RACERO BAY, Demandado: JOSE ANGEL AGUDELO
FRANCO, ALBEIRO DE JESUS RIVERA MONTOYA, MARTHA OLIVA CALDERON,
GUSTAVO ESTEBAN AGUILAR HERNANDEZ Y JESUS OSVILIO ZULUAGA RIOS,
Referencia: APELACION SENTENCIA – PERDIDA DE INVESTIDURA

[18] Corte Constitucional, sentencia de 25 de noviembre de 1998, M.P. Alfredo Beltrán Sierra,
número único de radicación D-2092.

[19] "Por el cual se dicta el Régimen Especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá",
expedido por el Presidente de la República.

[20] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15

de diciembre de 2015, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 25000-
23-42-000-2014-01489-01.

[21] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17

de julio de 2008, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, número único de radicación 44001-23-
31-000-2008-00005-01.

[22] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9

de diciembre de 2010, C.P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, número único de radicación
25000-23-15-000-2010-01541-01.

[23] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 8 de mayo de 2006,

C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, número único de radicación 50001-23-31-000-2004-
00702-01.

Disposiciones analizadas por Avance Jurídico Casa Editorial Ltda.

Compilación de disposiciones aplicables al MUNICIPIO DE MEDELLÍN
n.d.
Última actualización: 30 de septiembre de 2019