VINCULATORIEDAD DE LAS CIRCULARES EXPEDIDAS POR LA

SUPERINTENDENCIA.

Son vinculantes las circulares jurídicas básicas expedidas por las

Superintendecias en su función de inspección, supervisión y vigilancia, puesto que
se enmarcan en el desarrollo de una competencia legal.
Para tener claridad lo referente la vinculatoriedad de las Circulares Expedidas por
las Superintendencias, se hace necesario enunciar cuál es la naturaleza de estas
entidades y las funciones que ejercen. El Consejo de Estado ha establecido una
línea sobro como entenderlas, recientemente 1 expresó la Sala de Consulta y
servicio Civil:
4.2. Las funciones de las superintendencias en general y en particular las
competencias de la Supersociedades y la Supervigilancia

Las superintendencias forman parte de la estructura de la Rama Ejecutiva en el

nivel nacional2, y están creadas – con o sin personería jurídica – para ejercer por
delegación las funciones de inspección, vigilancia y control que el artículo 189 de
la Constitución Política asigna al Presidente de la República sobre la enseñanza
(numeral 21), los servicios públicos (numeral 22), las actividades financiera,
bursátil, aseguradora y de manejo, aprovechamiento o inversión de los recursos
captados del público, las entidades cooperativas, las sociedades mercantiles
(numeral 24) y las instituciones de utilidad común (numeral 26).

1 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: GERMÁN ALBERTO BULA
ESCOBAR. 6 de febrero de dos mil dieciocho 2018, Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00129-00(C).
Solicitada por: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES
2 Ley 489 de 1998 (diciembre 29) “Por la cual se dictan normas sobre la organización y
funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y
reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del
artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.” Artículo 13, modificado por
el artículo 45 del Decreto Ley 19 de 2012. “Delegación del Ejercicio de Funciones Presidenciales.
Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 142 de 1994 y en otras disposiciones especiales, el
Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamento
administrativo, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes,
gobernadores, alcaldes y agencias del Estado el ejercicio de las funciones a que se refieren el
artículo 129 y los numerales 13, 18, 20, 21, 22, 23, 24, 26, 27 y 28 del artículo 189 de la
Constitución Política.” // Artículo 38. “Integración de la rama ejecutiva del poder público en el orden
nacional. La Rama Ejecutiva del Poder Público en el orden nacional, está integrada por los
siguientes organismos y entidades: 1. Del Sector Central: (…) e) Las superintendencias y unidades
administrativas especiales sin personería jurídica. / 2. Del Sector descentralizado por servicios: (…)
c) Las superintendencias y las unidades administrativas especiales con personería jurídica; (…).” /
Artículo 66. “Las superintendencias son organismos creados por la ley, con la autonomía
administrativa y financiera que aquella les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones
de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de la
República previa autorización legal.”
 En la legislación no se encuentran definiciones generales de las funciones de
inspección, vigilancia y control. Por lo cual la Sala 3 tiene dicho que es preciso
revisar en cada caso las “diversas disposiciones especiales que regulan su
ejercicio en autoridades típicamente supervisoras”, y las interpretaciones
jurisprudenciales.

Lo que sí es claro e indiscutible es que las funciones públicas de inspección,

vigilancia y control sobre las personas y las actividades, son materia de reserva
legal por expreso mandato del artículo 150, numeral 8, constitucional:

“Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de

ellas ejerce las siguientes funciones: (…)
8. Expedir las normas a las cuales debe sujetarse el Gobierno para el
ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia que le señala la
Constitución.
(…)”

Teniendo claro que sus funciones derivan de mandatos legales, en la normativa se

le ha otorgado las funciones de vigilar, controlar e inspeccionar, puesto que es
necesario otorgarle instrumentos que permitan ejecutar con eficacia las mismas.
Así lo expresó la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia del 4 de
febrero de 20104, reiteró lo señalado en el fallo C-746 del 25 de septiembre de
2001 de la Sala Plena del Consejo de Estado en el que se manifestó

(…)
Dentro del ejercicio de las funciones presidenciales delegadas y de las otorgadas
en virtud de la ley, las superintendencias en Colombia pueden, de manera integral,
o en la medida que el legislador determine, examinar y comprobar la transparencia
en el manejo de las distintas operaciones y actividades que desarrollan, en
cumplimiento de su objeto social, las entidades sometidas a su inspección,
vigilancia y control. Por esta razón, la ley las ha dotado de instrumentos y de las
atribuciones necesarias para el mantenimiento no solo del orden jurídico, técnico,
contable y económico de la entidad vigilada sino también de aquellos aspectos
administrativos o que tengan que ver con la formación y funcionamiento de tal
entidad, inherentes ellos al servicio público que presta y que en una u otra forma
lleguen a afectarlo, pudiendo requerir, verificar, examinar información, practicar

3 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 16 de abril de 2015,
Radicado número: 11001-03-06-000-2014-00174-00 (2223). Con análisis y cita de las Leyes 222 de
1995 (Superintendencia de Sociedades), 1122 de 2007 (Superintendencia Nacional de Salud) y
1493 de 2011 (Dirección Nacional de Derechos de Autor), entre otras; y las Sentencias C-851-13,
C-570-12, C-787-07, C-263-96 reiterada en la C-172-14, también entre otras.
4 Exp. 25000-23-24-000-2003-00234-01. Reiterada em CONSEJO DE ESTADO, SALA DE
CONSULTA Y SERVICIO CIVIL, Consejero ponente: ÁLVARO NAMÉN VARGAS, 12 de diciembre
de 2017. Radicación número: 11001-03-06-000-2017-00144-00(C). Actor: SUPERINTENDENCIA
DE SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS
 visitas, tomar las medidas a que haya lugar para enmendar irregularidades y
ordenar los correctivos necesarios para subsanar situaciones críticas que se
observen tanto en la prestación del servicio como en el funcionamiento,
constitución y características de la persona que lo presta.

Sobre las funciones de vigilar, controlar e inspeccionar, en la misma consulta

reseñada el Consejo de Estado expresa:
Ahora bien, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional, la función de
inspección hace relación con “la posibilidad de solicitar y/o verificar información o
documentos en poder de las entidades sujetas a control”; la de control, con la
“posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que pueden
llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la imposición de
sanciones”; y la de vigilancia, con el “seguimiento y evaluación de las actividades
de la autoridad vigilada”. Así, en criterio de la H. Corte Constitucional, las
funciones de inspección y vigilancia pueden calificarse como mecanismos leves o
intermedios orientados a detectar irregularidades en la prestación de un servicio,
en tanto que la de control implica la potestad de adoptar correctivos, esto es, de
incidir directamente en las decisiones de la entidad sujeta a control5.

Una vez claro las funciones y su naturaleza, es menester enunciar que la función
reglamentaria de las Superintendencias tiene un límite difuso con las
competencias del legislador, sin embargo, las denominadas Circulares Juridicás
Básicas, hacen parte de la función de supervisión que tienen las mismas y por lo
mismo, se hace obligatorio su cumplimiento. Este tipo de circulares también se
encuentran en la Superintendencia de Economia Solidaria, Superintendencia de
Sociedades, entre otras.
Dichas circulares distan de un simple concepto en los términos del artículo 28 del
CPACA, pues bien lo ha expresado el Consejo de Estado 6
Como todo concepto jurídico no obligatorio jurídicamente, se trata de una
opinión, apreciación o juicio, que por lo mismo se expresa en términos de
conclusiones, sin efecto jurídico directo sobre la materia de que trata, que sirve
como simple elemento de información o criterio de orientación, en este caso, para
la consultante, sobre las cuestiones planteadas por ella. De allí que las
autoridades a quienes les corresponda aplicar las normas objeto de dicho
concepto, no están sometidas a lo que en él se concluye o se opina, de modo que
pueden o no acogerlo, sin que el apartarse del mismo genere consecuencia alguna
en su contra, aspecto éste en que justamente se diferencia la circular de servicio
con el simple concepto jurídico a que da lugar el artículo 25 del C.C.A., pues la
circular de servicio obliga a sus destinatarios, so pena de incurrir en falta
disciplinaria o administrativa. La circular de servicio es norma superior de los actos

5 Corte Constitucional. Sentencia del 18 de julio de 2012, C-570/12. Véase también, Corte
Constitucional. Sentencia del 15 septiembre de 1998, C-496/98.
6 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA. Consejero Ponente:
RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA, 22 de abril de 2010, Radicación núm. : 11001 0324 000 2007 00050
01,
 y conductas de sus destinatarios en el ejercicio de sus funciones relacionadas con
los asuntos de que ella trata, mientras que el referido concepto jurídico no tiene
ese carácter de ninguno modo para persona alguna.

Puesto de presente la obligatoriedad de las circulares jurídicas básicas, en

específico la correspondiente a la Superfianciera, en el artículo denominado
Legitimidad de las potestades reglamentarias y jurisdiccionales de las
Superintendencias, se problematiza lo relacionado a las límites difusos de los
actos de supervisión con otro tipo de pronunciamientos.
Como primero diferenciar entre potestad reglamentaria en sentido estricto y
normas generales, trae a colación la sentencia del Consejo de Estado 15 de
diciembre de 19937 que
debe distinguirse entre la potestad reglamentaría en estricto sentido y la facultad
de dictar normas generales, de la cual pueden estar investidas, por disposición
legal, diversas autoridades. Una cosa es la potestad de reglamentar la ley, cuando
ello es necesario para que esta sea cumplida, cometido que corresponde al
Presidente de la República, y otra muy diferente, son las competencias legalmente
atribuidas a determinadas autoridades para que cumplan o ejecuten determinadas
funciones, y que pueden traducirse en actos de carácter general. (P 6)

Además, diferencia entre actos de instrucción u orientación y actos de carácter

reglamentario. Citando al Consejo de Estado 8 enuncia:
“Es clara entonces la competencia del Superintendente de Notariado y Registro
para expedir instructivos que orienten la labor de notarios y registradores de
instrumentos públicos. Y como quiera que dicha Instrucción se debe aplicar de
manera general por los destinatarios de la misma y, además, afecta a los
particulares que adquieran inmuebles (…), no cabe duda de que se trata de un
acto administrativo. Esta Instrucción estaría comprendida dentro del género
“Circulares” que reglamentan procedimientos al interior de una entidad y sobre las
cuales esta Corporación ha señalado que son susceptibles de control jurisdiccional
ya que contienen decisiones capaces de producir efectos jurídicos”.
En este caso se consideró que el Superintendente no está asumiendo la función
de reglamentar la Ley 258 de 1996, sino que está cumpliendo una de las
funciones que le corresponden, cual es, la de instruir y orientar a los notarios y
registradores (p7)

7 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 15 de diciembre de 1993, Rad. 2232., C.P. Libardo
Rodríguez Rodríguez.
8 Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia de 25 de septiembre de 2003, Radicación número: 11001-
03-24-000-2002-00092- 01(7807), C. P. Olga Inés Navarrete Barrero
COMPENTENCIA DE LA SUPERFINANCIERA?

OBLIGATORIEDAD DE LA SALA CIVIL Y CONSULTA?