FACULTAD DE GESTIÓN

Y ALTA DIRECCIÓN

“Evaluación formativa con énfasis en diseño y gestión: El caso del programa

REVALORA PERÚ en el período mayo de 2009-junio de 2011”

Tesis presentada bajo la modalidad de Proyecto Profesional para obtener el Título

Profesional de Licenciada en Gestión Pública

Por:

Aurora Genoveva Araujo Castañeda 20068024

Lima, 25 de mayo de 2012

i
 DEDICATORÍA

A todos aquellos que creen que otro Perú y otro mundo son posibles y se
esfuerzan en cambiarlo desde el lugar en donde estén.

No perdamos la esperanza.

i
 ÍNDICE
CAPÍTULO 1: JUSTIFICACIÓN, METODOLOGÍA, OBJETIVOS DE LA EVALUACIÓN, Y
DESCRIPCION DEL PROGRAMA REVALORA PERÚ -----------------------------------------------------------1
1.1. JUSTIFICACIÓN DE LA EVALUACIÓN, OBJETIVOS Y METODOLOGÍA ------------------------------------------ 3
1.1.1. Aproximación teórica: conceptos generales sobre evaluación--------------------------------------------3
1.1.2. Aproximación empírica: justificación de la evaluación en el marco de una gestión pública
orientada a resultados-------------------------------------------------------------------------------------------------------8
1.1.3. ¿Porqué evaluar al programa RP? ---------------------------------------------------------------------------- 19
1.1.4. Objetivos, metodología e hipótesis ----------------------------------------------------------------------------- 25
1.1.5. ¿Cuáles son las limitaciones de la evaluación? ------------------------------------------------------------ 36
Nota metodológica --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 36
1.2. ANTECEDENTES DEL PROGRAMA ------------------------------------------------------------------------------ 40
1.2.1. Descripción General del programa RP ----------------------------------------------------------------------- 40
1.2.2. Objetivos del programa RP a nivel de fin y propósito ---------------------------------------------------- 41
1.2.3. Justificación del programa RP ---------------------------------------------------------------------------------- 41
1.1.4. Política global o sectorial al que pertenece el programa ------------------------------------------------ 46
1.2.5. Descripción de los servicios que entrega el programa---------------------------------------------------- 48
1.2.6. Procesos de producción de los componentes ---------------------------------------------------------------- 52
1.2.7. Caracterización y cuantificación de población potencial y objetivo----------------------------------- 57
1.2.8. Estructura organizacional y mecanismos de coordinación ---------------------------------------------- 60
1.2.9. Funciones y actividades de seguimiento y evaluación ---------------------------------------------------- 63
1.2.10. Reformulaciones del programa ------------------------------------------------------------------------------- 64
1.2.11. Otros programas relacionados -------------------------------------------------------------------------------- 65
1.2.12. Antecedentes presupuestarios --------------------------------------------------------------------------------- 66
CAPÍTULO 2: MARCO TEÓRICO Y CONTEXTUAL--------------------------------------------------- 67
2.1. MARCO TEÓRICO -------------------------------------------------------------------------------------------- 67
2.1.1. Teoría del capital humano y teoría del crecimiento endógeno ------------------------------------------ 67
1.1.1.1. Teoría de Capital Humano, antecedentes y matices ---------------------------------------------------------------- 68
1.1.1.2. Teoría del Crecimiento Endógeno (EGT) ---------------------------------------------------------------------------- 76
1.1.1.3. Diversificación productiva y crecimiento económico ------------------------------------------------------------- 79
1.1.2. Competencias laborales y certificación de competencias laborales ----------------------------------- 81
1.1.2.1. Definición de competencias laborales --------------------------------------------------------------------------------- 81
1.1.2.2. Certificación de competencias laborales ------------------------------------------------------------------------------ 86
1.1.3. Política activa de empleo ---------------------------------------------------------------------------------------- 89
1.2. MARCO CONTEXTUAL------------------------------------------------------------------------------------- 93
1.2.1. Evolución económica y estructura del mercado de trabajo en el Perú 2000 – 2011 -------------- 95
1. 2.2. Niveles educativos, calificación laboral y demanda laboral ------------------------------------------ 103
CAPÍTULO 3: EVALUACIÓN DEL PROGRAM RP-----------------------------------------------------112
3.1. DISEÑO DEL PROGRAMA --------------------------------------------------------------------------------------- 112
3. 1.1. Diagnóstico de la situación inicial -------------------------------------------------------------------------- 113
3.1.2. Lógica Vertical de la Matriz de Marco Lógico----------------------------------------------------------- 126
3.1.3. Lógica horizontal de la matriz de marco lógico ---------------------------------------------------------- 136
3.2. ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PROGRAMA ---------------------------------------------------------------- 140
3.2.1. Estructura organizacional y mecanismos de coordinación al interior del programa con otras
instituciones---------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 140
ii
 3.2.2. Criterios de focalización y selección de beneficiarios de los componentes -------------------- 146
3.2.3. Criterios de asignación de recursos, mecanismos de transferencia de recursos y modalidad
de pago 152
3.3. EFICACIA Y CALIDAD DEL PROGRAMA ----------------------------------------------------------------------- 158
3.3.1. Desempeño del programa en cuanto a la producción de componentes ----------------------------------------- 158
3.3.2. Desempeño del programa a nivel de propósito ---------------------------------------------------------------------- 160
3.3.3. Desempeño del programa a nivel de fin ------------------------------------------------------------------------------- 175
3.4. RECURSOS FINANCIEROS -------------------------------------------------------------------------------------- 178
3.4.1. Fuentes y uso de recursos financieros---------------------------------------------------------------------------------- 180
3. 4.2. Eficiencia del programa -------------------------------------------------------------------------------------------------- 182
3.5. SOSTENIBILIDAD ----------------------------------------------------------------------------------------------- 191
3.6. JUSTIFICACIÓN DE CONTINUIDAD ---------------------------------------------------------------------------- 192
CAPÍTULO 4: CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN ------------------------------------------------------ 194
4.1. CONCLUSIONES ------------------------------------------------------------------------------------------------- 194
BLIOGRAFÍA ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 199
ANEXOS -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 217
ANEXOS DE MERCADO DE TRABAJO ------------------------------------------------------------------------------- 217
Anexo 1: Glosario de términos de Mercado de Trabajo ------------------------------------------------------- 217
ANEXOS DE EVALUACIÓN INTERMEDIA Y METODOLOGÍA ------------------------------------------------------ 219
Anexo 2: Glosario de términos de Evaluación -------------------------------------------------------------------- 219
Anexo 3: Clasificación de los objetivos del entorno de un programa público, según la metodología del
marco lógico --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 225
Anexo 4: Indicadores de desempeño-Ámbitos de control y dimensiones de la evaluación ------------- 225
Anexo 5: Preguntas de evaluación ----------------------------------------------------------------------------------- 228
ANEXOS DEL PROGRAMA REVALORA PERÚ ------------------------------------------------------------------ 233
Anexo 6: Glosario de términos del Programa REVALORA PERÚ ----------------------------------------- 233
Anexo 7: MML del programa REVALORA PERÚ --------------------------------------------------------------- 236
Anexo 8: Políticas Nacionales de Empleo -------------------------------------------------------------------------- 239
Anexo 9: Procesos del programa REVALORA PE´RU ---------------------------------------------------------- 240
Anexo 10: Directorio de entrevistados ------------------------------------------------------------------------------ 244

iii
 LISTA DE ABREVIATURAS

ABE Talleres de Asesoría de Búsqueda de Empleo

ADEX Asociación de Exportadores
ANEFE Acuerdo Nacional a favor de la Economía Familiar y el Empleo
AREA Apoyo para la Reactivación del Empleo en la Argentina
BCRP Banco Central de Reserva del Perú
BEL Boletín de Economía Laboral
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BT Bolsa de Trabajo
CAD Ciudadanos al día
CADE Conferencia Anual de Ejecutivos
CEDEFOP Centro Europeo para el Desarrollo de la Formación Profesional
CEFOP Centro Experimental de Formación Profesional
CENFOTUR Centro de Formación en Turismo
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CES Consejo Económico y Social
CIL Centro de Información Laboral
CINTERFOR Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la
Formación Profesional
CLAD Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
COFIDE Corporación Financiera de Desarrollo S.A.
CONEVAL Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social
CTO Coordinador Técnico Ejecutivo
DGFPCL Dirección General de Formación Profesional y Capacitación Laboral
DISEL Dirección de Investigación Socio Económica Laboral
DL Decreto Legislativo
D.S. Decreto Supremo
D.U. Decreto de Urgencia
ECAP Entidades Proveedoras del Servicio de Capacitación
ECC Encuesta de Calificaciones y Competencias
EDEP Evaluación de Diseño y Ejecución de Intervenciones Públicas
EGT Teoría del crecimiento endógeno (Siglas en Ingles)
EI Evaluación de Impacto
ENAHO Encuesta Nacional de Hogares
ENIVE Encuesta de Hogares Especializada en Niveles de Empleo
EPE Encuesta Permanente de Empleo
EPG Evaluación de Programas Gubernamentales
EPN Evaluación de Programas Nuevos
ESAN Escuela de Administración de Negocios
ICE Instituciones de Capacitación Especializadas
IFB Instituto de Formación Bancaria
INEI Instituto Nacional de Estadísticas e Informáticas

iv
INICTEL Instituto Nacional de Investigación y Capacitación de
Telecomunicaciones
IPAE Instituto Peruano de Acción Empresarial
IST Institutos Superiores Tecnológicos
I&D Investigación y desarrollo
MED Ministerio de Educación
MEF Ministerio de Economía y Finanzas
MML Matriz de Marco Lógico
MMM Marco Macroeconómico Multianual
MO Manual de Operaciones
MTPE Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo
MYPE Micro y Pequeña Empresa
OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio
OIT Organización Internacional de Trabajo
OSEL Observatorios Socio Económicos Laborales
PAMT Políticas Activas de Empleo
PBI Producto Bruto Interno
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PE Planilla Electrónica
PEE Plan de Estímulo Económico
PEEL Programa de Estadísticas y Estudios laborales
PET Población en Edad de Trabajar
PEA Población Económicamente Activa
PEI Plan Estratégico Institucional
PERLAB Programa Especial de Reconversión Laboral
PIA Presupuesto Institucional de Apertura
PIM Presupuesto Institucional Modificado
PMT Políticas de Mercado de Trabajo
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
POA Plan Operativo Anual
PpR Presupuesto por Resultados
PROJOVEN Programa de Capacitación Laboral Juvenil
PUCP Pontificia Universidad Católica del Perú
RCE Resolución de Coordinación Ejecutiva
RECAP Registro de Entidades de Proveedores de Capacitación
RID Redes Inter Departamentales
ROF Reglamento de Organización y Funciones
RP Revalora Perú
SED Sistema de Evaluación del Desarrollo
SENATI Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industria
SENEP Dirección General del Servicio Nacional de Empleo
SENCICO Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción
SENCE Servicio Nacional de Capacitación y Empleo
SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera
SIGPlan Sistema de Informações Gerenciais e de Planeamiento
v
SIL Sistema de Información Laboral
SINERGIA Sistema Nacional de Evaluación de Resultados de la Gestión Pública
SISREG Sistema de Registro de Potenciales Beneficiarios
SISDEVAL Sistema Nacional de Evaluaciones
SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública
S&E Seguimiento y Evaluación
SPESEM Sistema de Planificación Estratégica Sectorial Multianual
TFNR Trabajo Familiar No Remunerado
UE Unidad Ejecutora
UNI Universidad Nacional de Ingeniería
UNICEF Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la
Infancia (en español)
UNMSM Universidad Nacional Mayor de San Marcos
USIL Universidad San Ignacio de Loyola
UTI Unidad de Tecnología de Información

vi
 LISTA DE TABLAS, GRÁFICOS E ILUSTRACIONES

Lista de tablas
Tabla 1 Tipos de evaluación de políticas públicas
Tabla 2 Tipos de evaluación y ciclo de proyecto-programa
Tabla 3 Criterios para estimar la evaluabilidad
Tabla 4 México: Ejemplos de tipo de evaluaciones llevadas a cabo por el
CONEVAL
Tabla 5 CHILE: Tipos de evaluaciones desarrolladas por el Sistema de
Evaluación y Control de Gestión
Tabla 6 CEPLAN: Determinantes de una economía competitiva con alto nivel
de empleo y productividad
Tabla 7 Impacto de la formación y desarrollo de competencias de las personas,
las empresas y la sociedad
Tabla 8 Matriz de evaluación
Tabla 9 RP: términos que sustentan sus objetivos según Ley N° 29516
Tabla 10 Normativa de REVALORA PERÚ, supuestos de actuación y
población potencial
Tabla 11 Ciudadanos atendidos por los servicios de RP (mayo 2009 – agosto
2011)
Tabla 12 RP: Procesos del programa
Tabla 13 RP: Requisitos de las ECAP para ser admitidas en el RECAP
Tabla 14 Prohibiciones de registro y causales de exclusión del RECAP
Tabla 15 Convenios con Instituciones de Capacitación Especializadas
Tabla 16 RP: Presupuesto total del programa 2009-2011 (nuevos soles)
Tabla 17 Tipos de competencias
Tabla 18 Concepto de competencia, según Spencer y Spencer (1993)
Tabla 19 Los beneficios directos e inmediatos de la certificación de
competencias laborales
Tabla 20 ¿Para qué y en qué condiciones una empresa está dispuesta a
participar en el diseño de un mecanismo de certificación?
Tabla 21 Políticas activas y pasivas de mercado de trabajo
Tabla 22 Perú: Estructura del mercado laboral 2000-2010
Tabla 23 Perú: Ingresos promedio mensual por trabajo según rama de
actividad y tamaño de empresa, 2006-2010 (nuevos soles corrientes)
Tabla 24 Perú: PET, según nivel educativo alcanzado, 2001-2009 (Miles de
personas)
Tabla 25 Perú: PEA, según nivel educativo alcanzado, 2001-2009 (Miles de
personas)
Tabla 26 RP: Lógica vertical del programa según su MML
Tabla 27 RP: Actividades según su MML
Tabla 28 Certificación de competencias y un proceso riguroso de levantamiento
de estándares de competencia
Tabla 29 RP: Indicadores de propósito
Tabla 30 RP: Indicadores de los componentes
Tabla 31 Tipos de oficinas y responsabilidad en la zona
Tabla 32 Producción de los componentes, metas definidas y nivel de avance- RP
(mayo 2009-agosto 2011)
Tabla 33 Ciudadanos atendidos por los servicios de RP
vii
 (mayo 2009 – agosto 2011)
Tabla 34 Propósito del programa y metas
Tabla 34 Estado final de los ciudadanos en el servicio de capacitación laboral
mayo 2009 – junio 2011
Tabla 36 Distribución de egresados por estado civil y rango de edad, mayo 2009-junio
2011
Tabla 37 Participantes egresados por regiones
Tabla 38 Total de perfiles ocupacionales evaluados por departamento setiembre
2010-junio 2011
Tabla 39 Número de personas atendidas en el servicio de asistencia técnica para
emprendedores julio 2010 – junio 2011
Tabla 40 Distribución de egresados de la primera etapa del servicio de asistencia
técnica para emprendedores por rangos de edad y sexo, según ámbito
geográfico, 2010
Tabla 41 Personas atendidas en la segunda etapa del servicio de asistencia técnica
para emprendedores, según principales variables, 2011
Tabla 42 Diferentes conceptos de cobertura y diferentes indicadores para la
evaluación
Tabla 43 Medidas para continuar con el crecimiento económico, empleo y la inclusión
social
Tabla 44 Presupuesto total del programa 2009-2011 (nuevos soles)
Tabla 45 Presupuesto del programa y gasto devengado 2009-2011 (nuevos soles)
Tabla 46 Presupuesto 2011- RP (nuevos soles)
Tabla 47 Presupuesto 2010- RP (nuevos soles)
Tabla 48 Presupuesto 2011- RP (nuevos soles)
Tabla 49 Costos para emprendimiento
Tabla 50 Costo de Certificación Laboral
Tabla 51 Resumen de costos unitarios de los servicios de RP

Lista de imágenes
Imagen 1 RP: Perfiles ocupacionales para la Certificación de Competencias
Laborales
Imagen 2 RP adscrito a la Unidad Ejecutora PROJOVEN
Imagen 3 Estructura organizacional de RP

Lista de gráficos
Gráfico 1 Rendimientos obtenidos en función de la inversión realizada en educación.
Gráfico 2 Perú urbano, índice mensual del empleo en empresas privadas de diez y más
trabajadores (2000−2010) (mayo 2004 = 100)
Gráfico 3 Perú: PEA ocupada por tamaño de empresa 2006-2010 (porcentaje)
Gráfico 4 Porcentaje de la pea ocupada en MYPE según regiones, 2010
Gráfico 5 Perú: PEA ocupada por sectores económicos 2006-2010
Gráfico 6 Remuneraciones medias y PBI Per Cápita (2000=100)
Gráfico 7 Perú: Tasa de crecimiento promedio anual de la pea ocupada, según nivel de
educación alcanzado: 2001-2009 (porcentaje)
Gráfico 8 Lima Metropolitana: PEA Ocupada del nivel educativo según grado de
adecuación ocupacional, 2008 (En porcentaje)

viii
Gráfico 9 Perú: Empresas que consideran el nivel de calificación de la fuerza laboral
como obstáculo mayor o muy severo para su desempeño actual, por tamaño
de empresa (en porcentajes)
Gráfico 10 Recesión mundial y recuperación, 1995-2010 (Cambios en PIB año a año, a
precios constantes, en porcentajes)
Gráfico 11 Zonas geográficas priorizadas por RP, 2009
Gráfico 12 Distribución de egresados por nivel educativo mayo 2009-junio 2011
Gráfico 13 Distribución de egresados por posición familiar mayo 2009-junio 2011
Gráfico 14 Distribución de egresados por área de curso según género mayo 2009-junio
2011
Gráfico 15 Distribución de evaluados por perfil ocupacional setiembre 2010-junio 2011
Gráfico 16 Monto invertido en capacitación laboral, asistencia técnica para
emprendedores y certificación de competencias laborales por región (en
millones de soles)

Lista de ilustraciones
Ilustración 1 Evaluación de RP
Ilustración 2 Inversión y beneficio de la capacitación de los individuos, empresas y
gobierno
Ilustración 3 Matriz de Marco Lógico
Ilustración 4 RP: Servicios del programa
Ilustración 5 RP: Características individuales del potencial beneficiario
Ilustración 6 Capital humano y competitividad
Ilustración 7 Importancia del capital humano, nuevos contextos y nuevas exigencias
Ilustración 8 Elementos de la competencia laboral
Ilustración 9 Competencias laborales: intersección de elementos
Ilustración 10 La certificación de competencias laborales como señal para el empleador
Ilustración 11 Interdependencia funcional e institucional entre distintos mercados: sector
productivo, mercado laboral y el mercado de formación
Ilustración 12 Orden expositivo de los subtemas de evaluación
Ilustración 13 RP: Árbol de fines y objetivos
Ilustración 14 Síntesis de la evaluación de la lógica vertical de RP
Ilustración 15 Eficiencia: tipos de medición
Ilustración 16 ¿Continuidad del programa RP?

ix
 AGRADECIMIENTOS

A Dios, por todo lo maravilloso que me ha dado a lo largo de mis años de formación en la PUCP:
experiencias únicas, personas maravillosas, retos y alegrías, fortaleza y muchos sueños, todo lo
cual ha sentado las bases en mi camino diario a ser mejor persona y profesional.

A mis padres y a Henry por su apoyo permanente e incondicional, por su comprensión y amor.

A Luzmila y Mercedes por su infinita presencia.

A Heriberto por su apoyo a lo largo de los meses de elaboración de este trabajo.

A Marta Tostes por su apoyo a la largo de mis estudios en la FGAD, por facilitar la realización de
esta evaluación, y por su asesoría de tesis.

A Edmundo Beteta por su decidida y permanente asesoría para la realización de esta evaluación.

A Raúl Torres, Neride Sotomarino, Zulum Ávila, Tatiana Velazco, Judith Miloslavic, José
Magallanes, Carlos Pedreschi y Nadiejda Quintana, por sus valiosos comentarios y sugerencias
para la realización y sustentación de este trabajo.

A todos los que tengo en mi mente y este pequeño espacio no me permite plasmar sus nombres, a
quienes les guardo inmenso cariño, gratitud y respeto.

x
 RESUMEN EJECUTIVO

El presente trabajo desarrolla un esfuerzo evaluativo con énfasis en diseño y gestión para el
programa REVALORA PERÚ durante el período mayo de 2009- junio de 2011. El objetivo
general de la evaluación es aclarar la justificación del programa y definir una línea de acción para
una mayor consistencia lógica de sus objetivos, de modo tal que el programa en el futuro pueda
tener objetivos más claros y un número mínimo de indicadores que ayuden posteriormente a
verificar sus resultados e impactos.

Para ello, el trabajo está integrado por cuatro capítulos, el primero pretende justificar la
evaluación del programa sobre la base de fundamentos teóricos de evaluación de programas
públicos y fundamentos prácticos que muestran la aplicación de una diversidad de modalidades de
evaluación en países como Chile, México, Colombia y Perú, así como la relevancia de evaluar
programas de formación como REVALORA PERÚ. El segundo, analiza la justificación teórica
que sustenta programas como REVALORA PERÚ y explora algunas características del mercado
laboral en el Perú en cuyo marco se crean y desenvuelven programas como REVALORA PERÚ.
El tercer capítulo desarrolla la evaluación propiamente dicha y busca evaluar el diseño del
programa y la gestión del programa, y explora algunos elementos de eficacia y eficiencia.
Finalmente, el capítulo cuarto reúne las conclusiones de la evaluación en los temas de diseño y
gestión, y de manera general una recomendación que se deriva de todos los temas tratados con
anterioridad.

Los principales hallazgos del presente trabajo se resumen en los párrafos siguientes: la evaluación
de REVALORA PERÚ es viable técnicamente, sigue estándares internacionales y el programa es
relevante como política de empleo y búsqueda de competitividad del Perú. Por otro lado, diversas
teorías muestran que hay una relación causal entre formación de capacidades e incremento de la
productividad que redunda en mejores condiciones de trabajo para las personas y, a su vez mayor
competitividad para las empresas, y por ende mayor crecimiento económico de un país. Sin
embargo, se plantea que esta relación no es lineal y que el crecimiento requiere no solo de
políticas de formación para mejorar los recursos humanos disponibles en una sociedad sino es
necesario un conjunto de políticas que logren diversificar e integrar conocimientos para así
diversificar la producción de un país. Asimismo, el mercado laboral peruano muestra diversas
características y problemas que están relacionadas con diversas esferas: la oferta formativa, el

xi
desarrollo del sector productivo y las características de los recursos humanos. En ese marco, el
programa REVALORA PERÚ tiene como propósito mejorar la empleabilidad del ciudadano para
responder a los cambios que se dan en los diferentes sectores del mercado laboral; sin embargo,
dicho propósito se muestra ambiguo al no especificar cuál es la contribución especifica del
programa frente al problemas de bajo nivel de empleabilidad del ciudadano para responder a los
cambios que se dan en los diferentes sectores del mercado laboral. Además, no se evidencia una
clara relación entre la variedad de servicios que desarrolla: capacitación laboral, asistencia técnica
para emprendedores, certificación de competencias laborales e intermediación laboral, pues los
mismos responden a problemáticas distintas, que si bien podrían tener relación, tienen causas
diferentes y mecanismos de solución propios.

Así el programa REVALORA PERÚ, desde que se creó por D.S. N° 001-2009-TR, no identificó
el problema concreto que busca solucionar y cuáles son los mecanismos más idóneos para ello.
Ello repercutió en la implementación del mismo, pues no definió su población potencial ni
objetivo, tampoco desarrollo criterios adecuados para la focalización y selección de beneficiarios
y los mecanismos de coordinación con otros programas similares para no duplicar esfuerzos. Se
evidencia que el programa en mención, básicamente respondió a prioridades políticas y adoleció
de un adecuado diagnóstico para determinar cuál era el costo de oportunidad de desarrollar
REVALORA PERÚ frente a otras alternativas. Por tanto, dado el déficit de capital humano y la
baja empleabilidad de la oferta laboral en el país para responder a las necesidades del sector
productivo, es crucial desarrollar un diagnóstico más idóneo respecto a qué problema concreto-
respecto a la baja empleabilidad- atender y cómo hacerlo, analizando alternativas viables y que
resulten más eficaces y eficientes, para crear mayor capital humano que responda a las
necesidades del sector productivo, no frene e impulse la competitividad y crecimiento del país.

xii
 CAPÍTULO 1: JUSTIFICACIÓN, METODOLOGÍA, OBJETIVOS DE LA
EVALUACIÓN, Y DESCRIPCION DEL PROGRAMA REVALORA PERÚ

En este capítulo, se desarrollará en primer lugar, la justificación para realizar una

evaluación en el marco de la gestión pública contemporánea que promueve el
desarrollo de sistemas de Seguimiento y Evaluación (S&E) orientados a una mayor
transparencia y efectividad de las acciones gubernamentales. Asimismo, se hace
hincapié en la justificación de la evaluación del programa REVALORA PERÚ (en
adelante RP). Luego, se precisa la amplitud y enfoque de la evaluación: objetivos
generales, objetivos específicos, la metodología y limitaciones de la investigación. En
segundo lugar, se detallará el objeto a evaluar, el programa RP, para lo cual se
expondrán los antecedentes para el ejercicio evaluativo como la descripción general
del programa; sus objetivos; su justificación; la política global o sectorial al que
pertenece; la descripción de los servicios que ofrece; sus procesos; la caracterización
de la población potencial y objetivo; su estructura organizacional y mecanismos de
coordinación; sus funciones y actividades de seguimiento y evaluación; sus
reformulaciones; otros programas relacionados; y antecedentes presupuestarios. Cabe
mencionar que algunos aspectos de RP no se detallan en este capítulo, pero se
indica -en su momento- el anexo donde se puede ver con detalle.

Como se puede ver en la Ilustración 1 la evaluación de RP tiene como foco de

investigación el diseño y la gestión del programa. Esto es pertinente técnicamente, ya
que teóricamente se demuestra ello; es relevante políticamente porque el programa
busca mejorar la empleabilidad de los ciudadanos lo cual está ligado a la búsqueda de
mayor competitividad que se evidencia como una política relevante para el estado
peruano; sigue estándares internacionales que se derivan de buenas prácticas de países
que tienen sistemas de evaluaciones avanzados en la región, como Colombia y
México; además ante un nuevo gobierno es pertinente preguntarse si esta política
continua, ¿tiene un diseño y mecanismos de gestión adecuados? Para analizar el
diseño y gestión de RP se usa el modelo de Marco Lógico, pues de manera general el
énfasis de la evaluación es la consistencia lógica del programa. Para analizar ello, se

1
hace diferentes tipos de análisis: trabajo de gabinete, que revisa los documentos del
programa y algunas experiencias internacionales de programas similares, así como,
algunos aspectos sobre el mercado laboral peruano; investigación teórica, que busca
reconstruir la lógica detrás de la intervención de RP, esto es un fundamento teórico
que el programa no desarrolló pero al reconstruirlo se puede entender las relaciones
causales detrás del programa; además; y, finalmente, se desarrolla un trabajo
cualitativo, a través de entrevistas a profundidad, las mismas que sin ser
representativas permiten una variedad de acercamientos a diferentes temas de
evaluación.

Ilustración 1
Evaluación de RP

Fuente: Elaboración propia

2
1.1. Justificación de la evaluación, objetivos y metodología

1.1.1. Aproximación teórica: conceptos generales sobre evaluación

Conceptualmente, la evaluación, tanto desde el punto de vista de los programas
públicos como de la gestión, se inserta en el marco teórico del análisis de las políticas
públicas, puesto que busca producir información que tenga alguna relevancia con
la toma de decisiones político-administrativas y que permita resolver problemas
concretos (Armijo 2011: 9).

Así, de manera general, la evaluación pretende generar información para la toma de

decisiones de asignación de recursos o de rendición de cuentas en diferentes ámbitos.
En ese sentido, en los últimos años, en diversos países se han ido implementado
sistemas de seguimiento1 y evaluación de desempeño gubernamental, los cuales
persiguen diversos fines que van desde la retroalimentación de los resultados de
programas públicos prioritarios y seguimiento de las metas comprometidas en el plan
de desarrollo, hasta la generación de información para el proceso presupuestario, con
el propósito de enriquecer las decisiones sobre la asignación de recursos (Armijo
2011: 10). En ese contexto, la revisión de la documentación especializada sobre
evaluación da cuenta de múltiples definiciones sobre evaluación en el ámbito
público; así, por ejemplo, señalan que la evaluación:
Es la apreciación sistemática e imparcial de un proyecto, programa o política en
curso o concluida, de su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El propósito
es determinar la pertinencia y el logro de los objetivos, así como la eficiencia, la
eficacia y el impacto y la sostenibilidad para el desarrollo. (OIT/CINTERFOR 2011)

Es el proceso de observación, medida y análisis e interpretación, orientado al

conocimiento del funcionamiento de una determinada intervención pública, con el
objeto de alcanzar un juicio valorativo sobre su utilidad social. (Pinilla y García-
Altes 2010)

1
También es denominado Monitoreo y es necesario diferenciar este concepto de la evaluación, ya que el monitoreo es un
seguimiento sistemático y periódico de la ejecución de una actividad, y busca determinar el grado en que su desenlace coincida
con lo programado con el fin de detectar oportunamente deficiencias, obstáculos o necesidades de ajuste de la ejecución. Por otra
parte, se debe recalcar que los procesos de monitoreo y evaluación son complementarios, ya que el monitoreo permite describir y
calificar el cumplimiento del plan de trabajo y la evaluación, determinar si dicho cumplimiento, a su vez, ha conducido a la
consecución de los objetivos que motivaron el diseño y puesta en marcha de la iniciativa. La evaluación necesita la información
generada por el monitoreo para emitir un juicio sobre el valor generado. (Mokate 2003).
3
 Es una valoración, lo más sistemática e imparcial posible, de una actividad,
proyecto, programa, estrategia, política, tópico, tema, sector, área operativa,
desempeño institucional, etc. Incide principalmente sobre los logros esperados y
alcanzados, examinando la cadena de resultados, los procesos, los factores
contextuales y la causalidad, a fin de entender los logros o la ausencia de éstos.
(Grupo de Evaluación de las Naciones Unidas-UNEG 2005)

Busca explorar de manera rigurosa y sistemática el cumplimiento de actividades, el

uso de recursos, la entrega de productos o servicios y el logro de cambio sostenible,
de tal forma que el diseño y la gestión de las iniciativas evaluadas se puedan ajustar,
con el fin de asegurar que generen valor para la sociedad; es decir, permite conocer
y emitir un juicio sobre el logro de los objetivos que motivaron el diseño y puesta en
marcha de determinada iniciativa. (Mokate 2003)

Es el análisis cuidadoso y retrospectivo del mérito y valor de la administración,

productos e impactos de intervenciones gubernamentales, que tiene por objeto
desempeñar un papel en situaciones futuras de acción práctica. Se debe rescatar el
concepto de valor, ello implica no solo verificar el cumplimiento de los objetivos,
sino también validar persistentemente el valor social incorporado en el
cumplimiento de dichos objetivos. (Vedung 1997)

Es un proceso que procura determinar periódicamente y de manera sistemática y

objetiva, la pertinencia, eficacia, eficiencia e impacto de un proyecto o programa, a
la luz de sus objetivos (UNICEF 1991)

Tiene como propósito determinar la pertinencia y logro de los objetivos y la

eficiencia, efectividad, impacto y sostenibilidad del desarrollo. Los resultados de la
evaluación, por tanto, deben proporcionar información creíble y útil, para permitir la
incorporación de la experiencia adquirida en el proceso de adopción de decisiones.
(OCDE 1991)

Además, se puede afirmar que la evaluación consiste en una prueba empírica de la

hipótesis o las hipótesis que están detrás de cierto programa o proyecto, entendida
dicha hipótesis como la trayectoria que puede conducir al logro de determinados
objetivos. La evaluación se convierte entonces en la verificación de que dicho camino
efectivamente esté conduciendo al logro del propósito y los fines trazados (Mokate
2003: 9). Este concepto guarda estrecha relación con la evaluación de consistencia y
resultados, la cual “analiza el diseño y desempeño global de los programas para
mejorar su gestión y medir el logro de los resultados” (Armijo 2011: 13). Esta
evaluación se puede realizar con la metodología del marco lógico, la cual se
desarrollará más adelante.

4
 Por otro lado, tal como se deriva de los conceptos anteriores, los procesos de
evaluación tienen un carácter sistémico, continuo e integral. Es por ello que existen
diversos tipos de evaluación, los mismos que se pueden llevar en momentos distintos
y con finalidades diferentes. Tal como se aprecia en la Tabla 1:

Tabla 1
Tipos de evaluación de políticas públicas
Evaluación según la perspectiva
Impacto Conocer si una política ha tenido efecto y las causas de ese efecto
De gestión Monitorizar y mejorar la ejecución de los programas y servicios
De desarrollo Desarrollar y mejorar los tratamientos, servicios y políticas
Económica Establecer la relación entre los costes y las consecuencias de la intervención
Evaluación según la finalidad
Formativa Realizada durante el desarrollo de la política para obtener información y mejorarla
Sumativa (impacto) Realizada una vez finalizada la política para analizar su efectividad
Evaluación según el nivel
De estructura Evaluar los recursos materiales y humanos
De proceso Valorar los servicios y actividades producidos por el programa
De resultados Verificar si se ha alcanzado los objetivos establecidos
Estratégica Conocer si la política se corresponde con las necesidades de la población y con las prioridades
establecidas
Fuente: La evaluación de políticas públicas, Pinilla y García-Altes, 2010. p. 115

Además, en función al momento en el que se lleva a cabo la evaluación, esta puede ser
evaluación ex ante, la cual tiene lugar durante la fase de planificación de la
intervención e implica evaluar su pertinencia y calidad en relación con la necesidad o
demanda; evaluación intermedia, la cual se lleva a cabo durante la ejecución del
proyecto y tiene por objetivo realizar ajustes e introducir mejoras que permitan
cumplir con los objetivos; y, finalmente, la evaluación ex post, la cual se realiza
tiempo después de la finalización para verificar si se han alcanzado los objetivos
propuestos (OIT/CINTERFOR 2011: 20). Además, dependiendo del momento en que
se desarrolla la evaluación, no solo cambia su finalidad, sino también las preguntas
esenciales que busca responder, las dimensiones o criterios en los que se centra la
evaluación y las herramientas e indicadores que se utilizan para medir si se han
logrado o los objetivos planteados, tal como lo muestra la Tabla 2.

5
 Tabla 2
Tipos de evaluación y ciclo de proyecto-programa
Ciclo de vida Tipo de evaluación Herramientas formales de evaluación
 Marco lógico
Evaluación  Instrumentos de análisis económico,
Preparación
ExAnte financiero, ambiental e institucional
Aprendizaje  Diagnóstico de evaluabilidad
formativo:
 Listado de datos de referencia
"Durante"
Evaluaciones  Matriz de marco lógico.
Ejecución
Intra y Post  Seguimiento o monitoreo de la ejecución.
 Evaluación intermedia de ejecución
Operación Aprendizaje  Evaluación Post.
Evaluación
(Post sumativo:
Ex-post  Evaluación Ex Post o de impacto
Proyecto) "Después"
Fuente: Evaluación: una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos, BID, Oficina
de Evaluación (EVO). Citado en: ORTEGÓN, Edgar y et ál, 2005. p.53

De modo general, estas evaluaciones tienen por objeto mejorar la información y

reducir las incertidumbres en la toma de decisión gracias a la información que se
genera de las mismas. Pero, si bien las evaluaciones tienen esta y otras bondades2,
algunos autores recomiendan antes de emprender un ejercicio evaluativo realizar un
diagnóstico para decidir si es conveniente llevar a cabo una evaluación de mayor
alcance. Esto hace alusión al concepto de evaluación de evaluabilidad que es una
tipología previa a las descritas en las Tabla 1 y Tabla 2.

El concepto de evaluability assessment3 fue introducido por Wholey (1970) de la

siguiente manera: “la evaluación de evaluabilidad es un medio que sirve para asegurar
usos más prudentes de la evaluación, con los escasos medios humanos y materiales
disponibles, así como para ayudar con ese tipo de pre-evaluación a conseguir
evaluaciones técnicamente más factibles” (Merino 2007: 11). De esa manera, la
evaluación de la evaluabilidad trata de aportar un juicio de valor para llevar a cabo
una evaluación de mayor envergadura. Por ello, “el objeto de la evaluabilidad va
dirigida a mejorar y reducir la incertidumbre misma sobre la decisión misma de
evaluar”; es decir, es una evaluación previa a otra evaluación (Merino 2007: 10-12).
Así, el eje principal sobre el que gira la evaluación de la evaluabilidad engloba dos

2
Como la rendición de cuentas, la creación de incentivos, mayor efectividad del gasto público, etc.
3
Para efectos de este trabajo, en ese acápite se utiliza los términos “estimación de la evaluabilidad” (evaluability assessment) y
“evaluación de evaluabilidad” de manera indistinta, pues los autores citados hacen alusión al mismo concepto utilizando términos
diferentes.
6
preguntas concretas: ¿merece la pena evaluar? y ¿con qué instrumento conviene
hacerlo?, es decir, ¿qué tipología sería la conveniente?

Se plantea que la razón de ser de la evaluabilidad es que la evaluación es costosa,

requiere de esfuerzos, energías y recursos; por lo tanto, el ejercicio evaluativo debe
procurar ser eficaz y lo más útil posible. Esto significa que la evaluación deberá
aportar a mejorar el rendimiento del programa (Merino 2007: 12-13). Frente a esto, la
evaluación de evaluabilidad plantea que la evaluación debe realizarse solamente
cuando responde a la existencia de un algoritmo suficientemente razonable que ayude
a decidir cuándo evaluar y cuándo no hacerlo (Dahler-Larsen 2007: 93-95). En otras
palabras, según la idea de la estimación de la evaluabilidad, antes de emprender un
ejercicio de evaluación, se debe responder a varias cuestiones que estrictamente
serían las que se detallan en la Tabla 3, si la respuesta es afirmativa, entonces se
recomienda emprender el ejercicio evaluativo, de lo contrario, se recomienda hacer lo
que se especifica en la misma Tabla:

Tabla 3
Criterios para estimar la evaluabilidad
Si la respuesta es:
Pregunta Sí No

¿Existe una descripción clara Se hará un mejor uso de los recursos clarificando el programa en vez de

del programa? evaluar un programa confuso.

Puede ser más inteligente mejorar su implementación antes de evaluarlo. La

¿Está bien implementado el capacidad de obtener conclusiones claras sobre el programa mejora

programa? notablemente si los problemas de implementación han desaparecido y no son
responsables del fracaso del programa.
¿Existe una buena teoría del Es mejor clarificar la lógica del programa e incluso mejorarla antes de

programa? evaluar.
¿Existen metas plausibles y El resultado de la evaluación es predecible antes de que se realice. Hay

bien descritas? mejores formas de gastar los recursos.
¿Hay datos relevantes Los recursos de la evaluación podrían gastarse mejor en alternativas a la

accesibles? evaluación.
¿Se han identificado Si los usuarios para los que se realiza la evaluación no son capaces o no
oportunidades para mejorar  quieren usar los resultados de la evaluación, la evaluación no va a marcar
el programa? ninguna diferencia en la práctica.
Adaptado de ¿Debemos evaluarlo todo? o de la estimación de la evaluabilidad a la cultura de
la de evaluación, Dahler-Larsen, 2007. p. 95

En suma, el concepto de evaluabilidad recomienda que, antes de emprender una

evaluación de envergadura, es útil “verificar si existe claridad en la intencionalidad de

7
la intervención que será evaluada, indicadores mensurables suficientes, fuentes de
información evaluables y fiables, y ningún factor significativo que interfiera con un
proceso de evaluación imparcial” (Grupo de Evaluación de las Naciones Unidas-
UNEG 2005: 9). Este concepto se cuestiona más adelante, sobre la base de la
experiencia empírica de países desarrollados y países de América Latina que han
avanzado en la creación de sistemas de evaluación que lideran y norman la evaluación
de sus diversas políticas y programas públicos.

1.1.2. Aproximación empírica: justificación de la evaluación en el marco

de una gestión pública orientada a resultados
El Banco Mundial y el CLAD (2008) señalan que la introducción de herramientas de
Seguimiento4 y Evaluación (S&E), como herramientas de gestión y política pública,
así como la filosofía de promover una gestión pública basada en resultados, reflejan
una tendencia mundial en la gestión pública contemporánea, y al parecer son un
camino que no tiene retorno. En consecuencia, el interés por fomentar procesos de
seguimiento y evaluación de los resultados de la gestión y políticas públicas, así como
de institucionalizar aquellos que ya se han puesto en marcha es cada vez mayor tanto
en América Latina como en otras partes del mundo. Los países pertenecientes a la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) tienen más de
20 años de experiencia en el desarrollo de herramientas y Sistemas de Seguimiento y
Evaluación5. Por su parte, muchos países en desarrollo han comenzado a utilizar tales
herramientas recientemente, y en los mejores casos, a vincularlas con un proyecto para
implementar una gestión pública orientada a resultados (Cunill y Ospina 2008:11- 13).

Asimismo, para el caso de América Latina, la introducción e institucionalización del

S&E en el sector publico está relacionados con los procesos de reforma desarrollados
en la segunda mitad del siglo XX, tales como la modernización de la administración

4
Este término hace referencia al monitoreo, lo cual se describió como pie página en el acápite anterior.
5
Se entiende este sistema como un conjunto organizado y sistemático de procesos y procedimientos, formalmente
institucionalizados, con cobertura general sobre el sector público de obligatorio cumplimiento, con un ente rector o
unidad coordinadora que establece estándares y metodologías y regula las relaciones con instancias técnicas en las
diferentes dependencias públicas en materia de S&E, que se complemente armónicamente con los otros sistemas
administrativos y de información existentes que determinan los incentivos y parámetros esenciales del comportamiento de la
burocracia pública (Shack 2007: 23).
8
pública; la descentralización fiscal, política y administrativa; la democratización y
reformas electorales; entre otras. En ese escenario, la creación de sistemas de S&E
responden, en parte, a los desafíos que estas reformas han generado. Por tanto, la
creación de sistemas nacionales de S&E, liderada por países como Colombia, México,
Chile, Costa Rica, Uruguay y Brasil, seguidos por países como México, Argentina y
Perú a partir de la década de los noventa ilustran la profundidad del cambio y de la
variedad de respuestas a estos desafíos (Cunill y Ospina 2008: 11). Tal como lo resalta
Medina (2009):
En países de América Latina y el Caribe, la agenda de modernización de la gestión
pública de principios de la década de los años noventa, presente en prácticamente
todas las iniciativas de reforma del Estado, incluye la evaluación de las políticas
públicas de los planes nacionales y sectoriales de desarrollo como un mecanismo
imprescindible para conocer los logros alcanzados y la eficiencia del gasto público.
(Medina 2009:32)

Así, por ejemplo, dentro de los países latinoamericanos que están trabajando en S&E
de políticas y programas gubernamentales en forma sistemática, se encuentran los
siguientes casos: México, que creó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política
Social (CONEVAL); Colombia, que desarrolló el Sistema Nacional de Evaluación de
Resultados de la Gestión Pública (SINERGIA); Chile, que instauró Sistema de
Evaluación y Control de Gestión; Brasil, que implementó el Sistema de Informações
Gerenciais e de Planejamento (SIGPlan). Un aspecto importante que rescatar es que
la mayoría de estos países utiliza para sus evaluaciones la metodología del marco
lógico (Aldunate 2010: 10-25).

Por otro lado, el énfasis dado a las iniciativas de S&E ha variado entre países; puesto
que, en algunos casos, la evaluación ha sido una herramienta orientada a apuntalar
procesos institucionales de transparencia y rendición de cuentas, mientras que en
otros, el principal objetivo ha sido la mejora gerencial de los programas. Sin embargo,
en un menor número de países, debido a la mayor complejidad técnica y arreglos
institucionales requeridos, la evaluación se ha considerado como un mecanismo de
información al ciclo presupuestal. En efecto, los resultados de las iniciativas
orientadas a consolidar sistemas de evaluación han variado de acuerdo a su diversidad
9
de objetivos, arreglos institucionales e instrumentos utilizados, pero sin duda se
reconoce una tendencia regional hacia el diseño e implementación de sistemas de
evaluación. Es así como de la agenda de evaluación se derivan términos e iniciativas
como: presupuesto por resultados, sistemas de monitoreo y evaluación, gestión por
resultados, sistemas de evaluación del desempeño, etc. (Medina 2009:32).

Pues bien, un análisis de la experiencia individual y comparada de 12 países de

América Latina sobre los sistemas públicos de seguimiento y evaluación (S&E),
realizado en el marco de un proyecto del CLAD para el fortalecimiento de los
sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) en América Latina y el Caribe, resalta que
la utilización de sistemas de S&E de los resultados en el sector publico en América
Latina refleja una orientación de la gestión pública diferente a la tradicional. Así, “el
énfasis en los resultados que se promueve con estos sistemas en un medio para
avanzar en el logro de una mayor transparencia y efectividad de las acciones
gubernamentales” (Cunill y Ospina 2008: 11). Para ello, estos sistemas de S&E
desarrollan diversos tipos de evaluaciones.

En efecto, tal como se indicó en el acápite anterior6, teóricamente existe una

diversidad de evaluaciones, las mismas que tienen focos distintos de evaluación
(objeto a evaluar) y por ende, metodologías diversas. Coherente con ello, en la
práctica diversos países latinoamericanos, que han progresado en sus sistemas de
evaluaciones de sus políticas públicas, desarrollan esta amplia tipología de
evaluaciones. A continuación se muestra algunos casos, por ejemplo del “sistema
Chileno y Colombiano, que han sido tomados como referentes internacionales, tienen
más de una década de implementación y han pasado por varias etapas en su diseño y
uso” (Lopez-Acevedo2012: 2).

6
Es necesario recalcar que se mostró solo un marco referencial, pues la información al respecto es abundante y detallar todos los
tipos y metodologías no es el propósito de este trabajo.
10
Así, por ejemplo México, en el marco del Sistema de Evaluación del Desempeño7
(SED) el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social-
CONEVAL8 establece que todos los programas sociales de manera invariable deberán
contar con indicadores de resultados, gestión y servicios para medir su cobertura,
calidad e impacto. Esto para evitar que muchos programas se implementen de buena
fe, pero sin que haya claridad del impacto sobre la población (CONEVAL 2012). De
ese modo, el CONEVAL constituye, un buen ejemplo de utilización de una diversidad
de evaluaciones orientadas a medir el desempeño gerencial de los programas públicos,
en la Tabla 4 se muestran algunas. Así, el CONEVAL “elabora anualmente un Plan de
Evaluación que establece un menú de evaluaciones que se realizan en los programas
atendiendo básicamente al ciclo gerencial. Estas evaluaciones buscan ubicarse
estratégicamente en el tiempo para informar al ciclo presupuestal” (Medina 2009:43).
Para hacer posible la medición de desempeño de los objetivos de los programas, en el
2007 el CONEVAL exigió que todos los programas identifiquen sus indicadores a
través de una Matriz de Indicadores (Lopez-Acevedo, BID 2012: 2). La metodología
que se utiliza se establece en los “Lineamientos generales para la evaluación de los
programas federales de la administración pública federal” y es la metodología de
Marco lógico, mediante la cual se describe el fin, propósito, componentes y
actividades, así como los indicadores, las metas, medios de verificación y supuestos
para cada uno de los diferentes ámbitos de acción o niveles de objetivos de los
programas presupuestarios (CONEVAL 2007: 92).

7
El Sistema de Evaluación de Desempeño (SED) fue creado, a partir de la Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria,
por el Poder Ejecutivo Federal como uno de los principales componentes del Presupuesto Basado en Resultados (PbR). El SED
implica una nueva dinámica que refuerza el vínculo entre el proceso presupuestario con las actividades de planeación, así como
con las de ejecución y evaluación de las políticas, programas e instituciones públicas. Los dos principales componentes del SED
son la evaluación de las políticas públicas y de programas presupuestarios, y la gestión para la calidad del gasto. En el primero se
enmarca el CONEVAL (CONEVAL 2009:1).
8
Se puede ver en detalle aspectos relacionados al CONEVAL en su página web:
http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/evaluacion/index.es.do
11
 Tabla 4
México: Ejemplos de tipo de evaluaciones llevadas a cabo por el CONEVAL9
Tipo de
Objetivo Metodología Temas de evaluación
evaluación
Evaluar la consistencia del programa La evaluación se divide en seis temas: diseño,
en cuanto a su diseño, planeación Trabajo de planeación estratégica, cobertura y
Evaluación estratégica, cobertura y focalización, gabinete y focalización, operación, percepción de la
de operación, percepción de la apoyado en población objetivo y resultados. Cada tema
consistencia y población objetivo y resultados. Con información consta de preguntas específicas, las cuales
resultados el fin de que las recomendaciones de proporcionada deberán responderse mediante un esquema
este análisis puedan retroalimentar el por el programa binario (Sí o No). En cada respuesta se justifica
diseño y la gestión del programa. por qué se respondió de una u otra manera.
Evaluación Evaluar el diseño, con el fin de que Trabajo de (1) características del programa, (2)
de diseño las recomendaciones de este análisis gabinete y contribución a los objetivos estratégicos, (3)
puedan retroalimentar el diseño y la apoyado en matriz de indicadores, (4) población potencial y
gestión del programa. información objetivo, (5) vinculación con las ROP10, y (6)
proporcionada coincidencias, complementariedades y
por el programa. duplicidades con otros programas. Cada tema
consta de preguntas específicas, las cuales
deberán responderse mediante un esquema
binario (Sí o No). En cada respuesta se justifica
por qué se respondió de una u otra manera
Evaluación Evaluar el avance en el Trabajo de (1) Resultados: el avance en la atención del
Específica de cumplimiento de los objetivos y gabinete y problema o necesidad para el que fue creado
Desempeño metas programadas, mediante el únicamente con el
(EED) análisis de indicadores de resultados, base en la programa. (2) Productos: la entrega de bienes
de servicios y de gestión. información y servicios a la población beneficiaria y el
contenida en el ejercicio
SED11 y la del presupuesto. (3) Cobertura: la definición y
proporcionada cuantificación de la Población Potencial,
por el Objetivo y Atendida, así como la localización
CONEVAL. geográfica de la Población Atendida. (4)
Seguimientos de aspectos susceptibles de
mejora: el avance de los aspectos a mejorar
derivados de los resultados de evaluaciones
externas.
Evaluación Realizar un análisis sistemático sobre Trabajo de (1) Descripción de la operación del programa;
de procesos12 la operación del gabinete y de (2) Descripción de los procesos del programa;
programa con la finalidad de conocer campo (3) Identificación y clasificación de los
cómo sus procesos procesos; (4) Análisis y medición de atributos
conducen al logro de la meta a nivel de los procesos, y (5) Análisis global de la
propósito, así como detectar operación del programa.
problemas operativos
y las buenas prácticas que se
realizan, con el fin de mejorar su
gestión.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de diversos documentos, informes y definiciones de Evaluación y
Monitoreo de Programas Sociales. En: http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/pages/evaluacion/index.es.do

9
Todos los tipos de evaluación se pueden conocer al detalle en la página web del CONEVAL, señalada en al anterior pie de
página, o también en la Normatividad para la evaluación de programas federales, al cual se puede acceder en:
http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/resource/coneval/info_public/Normatividad.pdf?view=true. Ahí se puede encontrar
evaluaciones de impacto, evaluaciones integrales del desempeño, evaluaciones complementarias, evaluaciones estratégicas,
evaluación de la población potencial, objetivo.
10
Reglas de Operación (ROP) o normatividad aplicable con los objetivos del programa. Esto busca evaluar si: ¿El diseño del
programa se encuentra correctamente expresado en sus ROP o normatividad correspondiente?, ¿Existe congruencia entre las ROP
o normatividad aplicable del programa y su lógica interna?
11
Sistema de Evaluación de Desempeño (SED), al cual se hizo alusión en un anterior pié de página.
12
Se puede ver un ejemplo de Términos de referencia en:
http://www.coneval.gob.mx/cmsconeval/rw/resource/coneval/EVALUACIONES/EVALUACION%20DE%20PROCESOS.pdf?v
iew=true
12
Por su parte, Chile a través del Sistema de Evaluación y Control de Gestión13, que
tiene como función contribuir al mejoramiento de la eficiencia en la asignación y en el
uso de los recursos públicos a los diferentes programas, proyectos e instituciones,
propiciando además una mejor gestión de éstas y la transparencia en el uso de los
recursos públicos y la rendición de cuentas, desarrolla diversos tipos de evaluaciones.
En 1997 comenzó con la evaluación de programas públicos, a través de la línea
denominada Evaluación de Programas Gubernamentales (EPG); en 2001 incorporó
la Evaluación de Impacto (EI); en 2002 la evaluación institucional,
denominada Evaluación Comprehensiva del Gasto . Además de estas evaluaciones, el
sistema buscó avanzar hacia el diseño evaluaciones de programas desde su inicio, con
el fin de elaborar líneas bases que faciliten la futura evaluación de impacto de los
mismos. Por lo que se creó una nueva línea de evaluación denominada Evaluación de
Programas Nuevos (EPN).

En ese sentido, como se muestra en la Tabla 5, el Sistema de Evaluación y Control de

Gestión desarrolla cuatro tipo de evaluaciones, cada cual con un enfoque distinto.
Cabe resaltar que, el mayor número de evaluaciones está en el rubro de Evaluaciones
de Programas e Instituciones con el enfoque de marco lógico, ello se puede apreciar
en la web antes citada.

13
Para ver a detalle el Sistema de Evaluación y Control de Gestión se puede visitar: http://www.dipres.gob.cl/572/propertyvalue-
2131.html
13
 Tabla 5
CHILE: Tipos de evaluaciones desarrolladas por el Sistema de Evaluación y
Control de Gestión

Tipo de
Objetivo Metodología ¿A que se evalúa? Foco de evaluación
evaluación
(i) Justificación.
La metodología de
(ii) Diseño.
Su objetivo es marco lógico utilizada
Abarca la totalidad de (iii) Organización y Gestión.
evaluar el diseño, por organismos
los programas sociales, (iv) Resultados.
gestión y multilaterales de
de fomento productivo
resultados de los desarrollo, como el
y desarrollo Sobre la base del análisis del
programas Banco Mundial y el
Evaluación institucional, ejecutados diseño, organización y gestión,
públicos BID. Dicha
de por instituciones del y resultados o desempeño del
proporcionando metodología se centra
Programas e Sector Público, sean programa, la evaluación
información que en identificar los
Instituciones éstas centralizadas o también incorpora un juicio
apoye la gestión objetivos de los
descentralizadas, cuyos respecto de la sostenibilidad del
de los programas programas para luego
recursos se encuentren programa en términos de
y el proceso de determinar la
contemplados en la Ley capacidades institucionales; su
asignación de consistencia de su
de Presupuestos. continuidad considerando la
recursos. diseño y resultados
evolución del diagnóstico
con esos objetivos14.
inicial.
(i) Consistencia entre misión,
objetivos estratégicos, oferta de
bienes y servicios (productos
La Dirección de estratégicos), y beneficiarios
La metodología usada
Evaluar el Presupuestos del vinculados a cada servicio así
es diversa y responde
conjunto de Ministerio de Hacienda como también la racionalidad
Evaluación al foco de evaluación
procedimiento, es la responsable por el de la estructura institucional y
Comprehen-
programas y desarrollo de la la distribución de funciones
siva del
políticas que Evaluación entre cada uno de los Servicios
Gasto
administra un Comprehensiva, la que componen al Ministerio.
Ministerio. misma que selecciona el (ii) Resultados y uso de
Ministerio. recursos
(iii) Capacidad institucional,
mecanismos o procedimientos
de gestión

14
Se puede ver los Términos Técnicos de Referencia 2012 para este tipo de evaluaciones en:
http://www.dipres.gob.cl/572/propertyvalue-15221.html
14
 Evaluar el 1. Diseño
impacto que experimental o
tienen los aleatorio La elección entre
programas 2. Métodos Cuasi- Evaluaciones en
públicos en sus experimental: Profundidad y Módulo
(i) Medición y evaluación de
beneficiarios. i) Método de de Impacto se basa en la
(ii) Resultados (Eficacia).
Dependiendo de experimentos complejidad del
Evaluación (iii) Medición de la eficiencia y
los ámbitos a naturales programa y los
de impacto economía de un programa.
evaluar se definen ii) Matching antecedentes previos
(iv)Mediciones globales de
como iii) Identificación de con los que se cuenta
desempeño
Evaluaciones en efectos causales por respecto de los aspectos
Profundidad o medio de variables institucionales y de
Módulo de instrumentales gestión.
Evaluación de iv) Regression
Impacto15. discontinuity design16.
(i) Identificación de la(s)
variable(s) dependiente(s) o
resultados esperados del
programa o política pública.
(ii)Identificación de las
variables independientes o
explicativas
Depende de la (iii) Identificación de las
naturaleza del Por ser una nueva línea características de los
Elaborar líneas programa a evaluar, será implementada potenciales beneficiarios
Evaluación
bases que pero cualquier progresivamente, con (iv) Identificación de la
de
faciliten futuras propuesta debe énfasis en programas población potencial y población
programas
evaluaciones de responder a los donde se pueda hacer objetivo
nuevos
impacto requerimientos del evaluación de tipo (v) Identificación del
foco de estudio experimental horizonte de evaluación
propuesto. (vi) Diseño del sistema de
recolección de información
(vii) Levantamiento de la línea
de base para cada una de las
variables identificadas, y de las
características de los
potenciales beneficiarios

Fuente: Elaboración propia sobre la base de diversos documentos, informes y definiciones de Evaluación de
Programas e Instituciones, DIPRES. En: http://www.dipres.gob.cl/572/propertyvalue-15697.html,

Por otro lado, en Colombia el Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y

Resultados (SINERGIA)17 liderado desde el Departamento Nacional de Planeación,
gestiona el manejo de la información relacionada con la agenda de evaluación, el
seguimiento al plan nacional de desarrollo y el afianzamiento de la cultura de gestión
pública por resultados en el país y en la región de América Latina. En ese marco, el

15
En las Evaluaciones en profundidad se integra la evaluación de los resultados de corto, mediano y largo plazo de los programas
(eficacia), la eficiencia y economía en el uso de los recursos, y los aspectos relativos a la gestión de los procesos internos de los
programas. El Módulo de Impacto evalúa la eficacia de un programa y los principales aspectos de eficiencia y uso de recursos,
pero no evalúa aspectos de gestión.
16
Se puede ver la metodología para este tipo de evaluaciones en: http://www.dipres.gob.cl/572/articles-37416_doc_pdf.pdf
17
Se puede acceder a información del Sistema Nacional de Evaluación de Gestión y Resultados, Colombia, en:
https://sinergia.dnp.gov.co/PortalDNP/default.aspx
15
Sistema Nacional de Evaluaciones (SISDEVAL) es el encargado del desarrollo de
evaluaciones de carácter estratégico y la promoción de la cultura de la evaluación a
nivel nacional. Su objetivo es generar información con respecto a las características de
las políticas públicas que permita la mejora de las intervenciones del Estado
(SINERGIA 2012). Para ello, realiza evaluaciones: ejecutivas, de impacto,
institucionales, de operaciones y de resultados. Llama la atención el nombre particular
de evaluación ejecutiva, pero ello es análogo a las evaluaciones de diseño
mencionadas en los casos anteriores, pues busca evaluar aspectos de diseño, estructura
organizacional, insumos, manejo operativo, resultados y actividades de
direccionamiento, evaluación y control, para determinar el estado actual de los
avances alcanzados, identificar y analizar los aciertos y dificultades en su ejecución y
operación, y establecer las necesidades de ajustes a la política (SINERGIA 2010: 75).

En efecto, se comprueba empíricamente que los sistemas de S&E que han logrado
avanzar y posicionarse como referentes internacionales utilizan una variedad de
instrumentos de evaluación, dependiendo del objetivo de la evaluación. Por tanto, “es
un error conceptual considerar que se pueden llevar a cabo evaluaciones sólo si se
cumplen condiciones estrictas (el tema de evaluación de la evaluabilidad tratado en el
acápite anterior); es decir, programas avanzados que hayan desarrollado indicadores
adecuados para su medición, también es un error conceptual pensar que los programas
y políticas públicas son evaluables únicamente si cuentan con indicadores
cuantitativos” (Beteta 2011). Así, en la práctica, en la actualidad está muy extendida
las evaluaciones de diseño y estas se realizan porque ciertos programas son relevantes
políticamente, porque involucran una parte importante de los recursos públicos,
porque permite obtener antecedentes y crear aprendizaje, y porque dicha evaluación
puede darle racionalidad y coherencia al gasto público en que incurre para la
ejecución de ciertos programas importantes.

En ese escenario, para contextualizar el avance en la construcción de un sistema de

S&E, se debe mencionar que el Perú los ingresos fiscales se han ido incrementado
sustancialmente en los últimos años, lo cual ha permitido aumentar con fuerza los
16
gastos públicos. En efecto, se han incrementado los diversos instrumentos, como
programas, proyectos, fondos, etc. para hacer frente a diversas necesidades de la
población. Sin embargo, los fuertes incrementos de los gastos en diversos
sectores, incluyendo los realizados en áreas sociales, no han redituado mejoras
significativas en los resultados18 (Shack 2007: 9). A pesar de este esfuerzo
presupuestario, no se ha desarrollado de manera integrada mecanismos19 para conocer
si los recursos gastados en acciones de política pública hayan logrado resultados
concretos y medibles.

Sin embargo, en la última década, se han desarrollado diversos sistemas de

información y variados instrumentos de gestión para fortalecer la administración
financiera gubernamental en particular y la capacidad del Estado en general para
diseñar e implementar políticas públicas más eficaces y eficientes. De ese modo,
se implementó el sistema integrado de administración financiera en el sector público
(SIAF), el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), el Sistema de
Planificación Estratégica Sectorial Multianual (SPESEM), entre otros instrumentos.
Asimismo, en materia de S&E se desarrollaron diversas iniciativas, tanto a nivel
macro (del gobierno en su conjunto), como meso (a nivel sectorial) y micro
(en la gestión institucional de las entidades), de mecanismos de control y
seguimiento de la ejecución física y financiera, así como también de
evaluaciones de impacto sobre todo de los principales proyectos de desarrollo
financiados por la cooperación internacional (Shack 2007:11). Además, el Ministerio
de Economía y Finanzas (MEF) en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR),
está desarrollando, desde el 2009, lo que denomina “Evaluación de Diseño y
Ejecución de Intervenciones Públicas-EDEP”, el cual busca el análisis sistemático y
objetivo de un proyecto, programa o política en curso o concluido, en razón a su

18
Shack menciona por ejemplo que, entre 1999-2006 el gasto real en educación básica se incrementó en S/. 1,630
millones (41%); sin embargo, el cambio en el promedio de rendimiento educativo en comprensión de textos en alumnos
de 6to de primaria y 5to de secundaria después de 6 años fue nulo (Shack 2007: 16).
19
Es decir, no existe un sistema de S&E que genere información oportuna y confiable para tomar decisiones, con el fin de
mejorar la presupuestación, la gestión y la rendición de cuentas, tal como se vio por ejemplo en los casos antes desarrollados de
Chile, México y Colombia.

17
diseño, ejecución, eficiencia, eficacia e impacto y resultados en la población20. A
pesar de estos esfuerzos el Perú aún no ha desarrollado sistemas como los que se
mencionaron para los casos de Chile, México y Colombia, que vienen trabajando hace
muchos años en la creación de normas, metodologías, incentivos y herramientas para
S&E para la evaluaciones de sus políticas y programas públicos.

En ese sentido, Shack (2007) menciona que el desarrollo e institucionalización de un

S&E en el Perú constituye una herramienta clave para diseñar programas y asignar
presupuestos para lograr mejores resultados y mejorar los servicios prestados a la
población. Al realizar un seguimiento efectivo del gasto público, es posible
identificar las políticas más adecuadas para aliviar la pobreza, así como
estructurar las reformas pendientes más urgentes, y asegurar que los beneficios
de tales reformas efectivamente alcancen a los grupos objetivo (Shack 2007:3). Pues,
como lo señala el CONEVAL- México:
Los recursos para hacerle frente a las diferentes necesidades de la población
siempre son escasos y no es correcto que la gestión de esos recursos no se mida para
conocer si hay mejora o no en el bienestar de la población; ese es el objetivo final de
la política pública. Si no medimos el nexo preciso entre los recursos gastados y el
bienestar final, la gestión pública no será adecuada y es posible que los recursos se
gasten en acciones y programas con buenas intenciones pero con pocos resultados
concretos. (CONEVAL 2007: 3-4)

En suma, en el Perú no existe lo que podría denominarse un “Sistema de evaluación”

que desarrolle lineamientos metodológicos, diseñe procesos evaluativos, establezca
reglas institucionales para la generación de información y uso de la evaluación, sea
contraparte técnica en los procesos de monitoreo, establezca métodos, construya
comparaciones; de tal forma que se pueda asegurar que las evaluaciones sean
metodológicamente correctas y se establezcan arreglos institucionales para usar la
información que se genera de las mismas en la toma de decisiones (Beteta 2011).

20
Se puede acceder a los informes finales de estas evaluaciones en:
http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2131&Itemid=101532&lang=es
18
A pesar de ello, se puede emprender ejercicios evaluativos que alimenten la toma de
decisiones en la gestión de programas, a través de estudios técnicos orientados
metodológicamente a obtener valoraciones sobre aspectos concretos del quehacer de
los programas (Beteta 2011), como es el caso de la evaluación que se desarrollará en
este trabajo, pues se busca generar juicios de valor fundamentados que permitan tomar
decisiones para mejorar el desempeño del programa. Por ende, este trabajo pretende
hacer un aporte aplicado a un caso concreto, el programa RP, que se constituyó como
uno de los principales programas del Viceministerio de Promoción del Empleo del
MTPE21, y tiene como propósito mejorar la empleabilidad del ciudadano para
responder a los cambios que se dan en los diferentes sectores del mercado laboral.

1.1.3. ¿Porqué evaluar al programa RP?

En la actualidad las necesidades cambiantes de los mercados globalizados y los retos
que ello impone, exige que el sector productivo este permanentemente mejorando su
productividad, lo cual implica un especial énfasis en el desarrollo de su capital
humano22. Diversos autores como Porter, Drucker, Kodama, Piore, entre otros han
planteado que para que los países puedan competir en el mercado globalizado actual
requieren tener la infraestructura y las condiciones necesarias para preparar cuadros
humanos calificados así como para generar adoptar y adaptar la ciencia y la tecnología
a fin de apoyar la reestructuración de sus aparatos productivos (Martínez de Ita 2010).

En ese sentido, bajo una lógica teórica que relaciona el desarrollo del capital humano23
con el crecimiento de la productividad y de la competitividad, tal como se indica en el
Capítulo 2, se considera que uno de los pilares fundamentales para el crecimiento
sostenido del país es el desarrollo de su capital humano. En efecto, esta necesidad de
tener capital humano más competitivo y con una formación permanente, que no frene
el desarrollo del sector productivo, es una preocupación que comparten los diversos
actores de la sociedad: organismos estatales, empresas y organizaciones de la sociedad
21
Esta afirmación se derivó de las entrevistas realizadas a funcionarios del sector, que se detallan más adelantes en la
metodología.
22
y 23 Con este término se hace alusión a los recursos humanos del país. Más adelante, en el Capítulo 2 tiene una acepción
distinta.

19
civil. A pesar de la importancia que se le asigna al capital humano, algunos estudios
muestran que la competitividad del Perú, todavía no incorpora sólidamente a su
crecimiento económico este factor determinante; es decir, el fomento al desarrollo de
capital humano, entre otros aspectos como el desarrollo tecnológico, la infraestructura
productiva (International Institute for Management Development 2010).

Frente a ello, existen políticas específicas de Estado que promueven el desarrollo del
capital humano como uno de los factores determinantes para el desarrollo de una
economía. Así, tenemos en el Acuerdo Nacional, firmado en el año 2002, durante el
gobierno de Alejandro Toledo, a través del dialogo y la concertación los
representantes del gobierno, de las fuerzas políticas y de la sociedad civil. Dentro de
las 29 Políticas de Estado que sirven de guía para la Gestión Pública de manera
permanente, dado que “su vigencia […] es por lo menos hasta el año 2021, periodo
para el cual se han diseñado las políticas” (Acuerdo Nacional 2012), se encuentran las
políticas de Acceso Universal a una Educación Pública Gratuita y de Calidad, cuyos
lineamientos indican que es indispensable que se mejore la educación y la formación
para el desarrollo sostenible del Perú, pues dadas las actuales condiciones del
mercado, cada vez más globalizado y tecnificado, es necesario que las personas
desarrollen capacidades que pueden permitir competir en cada vez mejores
condiciones; y la política de Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo, cuyos
lineamientos señalan las necesidad del desarrollo continuo de sus competencias
personales, técnicas y profesionales para que accedan a mejores condiciones laborales
y a su vez mejorar la competitividad del país.

Como se hace evidente en el párrafo anterior, es fundamental para el logro de mayor

competitividad para el Perú el desarrollo de inversión en capacidades humanas. Esto
es coherente con lo que plantea CEPLAN en su Plan 2010-2021, pues tiene como
“Objetivo N° 4: Economía competitiva con alto nivel de empleo y productividad”;
siendo uno de los componentes que hace posible ello la dotación de capital humano
altamente calificado y se recalca la “importancia de la formación profesional y la

20
educación continua en el empleo para asegurar una mejora constante de las
habilidades a las necesidades cambiantes de la economía” (CEPLAN 2010). En
efecto, las necesidades cambiantes del mercado y las exigencias de mejora permanente
de la productividad requieren la adecuación continua de las capacidades de la oferta
laboral. Esta preocupación, a nivel de Estado, la podemos evidenciar en la Tabla 6,
que resalta la importancia de la dotación de capital humano altamente calificado como
determinante de la competitividad del país.

Tabla 6
CEPLAN: Determinantes de una economía competitiva con alto nivel de empleo
y productividad
Determinantes de la competitividad según CEPLAN
Alta productividad
Dotación de capital humano altamente calificado
Economías de escala
Infraestructura generada por el Estado de soporte a los sistemas productivos
Empresa relacionadas con el Estado o universidad para la innovación permanente
Clima favorable para la inversión favorable
Recurso naturales con ventajas dinámicas
Sociedad civil y cultura nacional valoran propiedad e inversión privada como factores de desarrollo
Fuente: Políticas, variables e indicadores del Objetivo de competitividad en el CEPLAN 2010-2021, CEPLAN,
2010.

Visto desde otra perspectiva, complementaria a lo anterior, como lo señala

CINTERFOR (2011) la educación, la formación profesional y el aprendizaje
permanente son pilares fundamentales para el empleo de los trabajadores; les facilitan
condiciones para mejorar su empleabilidad y su calidad de vida y contribuyen con el
desarrollo empresarial sostenible. Estos cometidos están ligados con los Objetivos de
Desarrollo del Milenio24 (ODM) en especial los relativos a la reducción de la pobreza.
El primero de los ODM, “erradicar la pobreza extrema y el hambre” junto con una de
las metas para hacer realidad dicho objetivo: “lograr el empleo pleno y productivo y
el trabajo decente para todos, incluidos las mujeres y los jóvenes” recogen los
propósitos de los programas de formación y desarrollo de competencias
(OIT/CINTERFOR 2011: 14).
En recientes discusiones sobre la importancia del desarrollo de las capacidades y
competencias, la OIT ha insistido en que “la educación y la formación son

24
Las ODM son un plan de todas las naciones y las instituciones de desarrollo más importantes a nivel mundial; fueron lanzados
en la Cumbre Mundial de 2000 de las Naciones Unidas. Ver: http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/index.shtml
21
 necesarias para el crecimiento de la economía y del empleo y para el desarrollo
social […] son un medio para potenciar a las personas, mejorar la calidad y la
organización del trabajo, aumentar la productividad y los ingresos de los
trabajadores, fortalecer la capacidad competitiva de las empresas y promover […] la
equidad y la inserción laboral. La formación es piedra “angular del trabajo decente”,
con una visión de aprendizaje permanente que guarda coherencia con las políticas
públicas en los ámbitos económicos, fiscal, social y del mercado de trabajo, todas
ellas fundamentales para el crecimiento económico sostenible, la creación de empleo
y el desarrollo social. (OIT/CINTERFOR 2011: 14).

La formación y el desarrollo de competencias constituyen la base para la

competitividad de las economías y de las empresas. Desde el punto de vista social, son
una herramienta en el combate a la pobreza y a la promoción de la igualdad de
oportunidades, mediante la integración de las personas en los ámbitos laboral, social y
de ciudadanía (OIT/CINTERFOR 2011: 14).

Desde esta lógica, la sociedad invierte recursos en formación; así, por ejemplo, para el
año 2009, según datos de la ENIVE, solo en Lima las familias invirtieron más
de 96 millones de nuevos soles en cursos de capacitación y el Estado cerca de
138 millones de nuevos soles (Espinoza 2011: 226). Desde el punto de vista del
trabajador, este espera recuperar, a través de mejores oportunidades de empleos y
mejores salarios, el costo de oportunidad en el que incurre para mejorar su calificación
(tiempo y ganancias en actividades alternativas). Las empresas buscan, por su parte,
mayor competitividad; y el Estado, la sostenibilidad del crecimiento económico a
través de la creación de capital humano nacional. Por ello, las empresas también
invierten en sus recursos humanos. Así, el Boletín de Economía Laboral (BEL) N°
3725 muestra que, para el 2007, gran parte de las empresas, particularmente aquellas
que tienen de 50 a más trabajadores, implementó programas de capacitación para su
personal que tenía como objetivo mejorar su desempeño. De este modo, “las empresas
de Lima Metropolitana llegaron a invertir en capacitación aproximadamente 70 mil
25
Este boletín sintetiza los resultados de la encuesta realizada a una muestra de empresas de Lima Metropolitana sobre el
desarrollo de sus recursos humanos. Dicho estudio fue realizado por el MTPE en el año 2007 con el objetivo de obtener
información sistematizada sobre las prácticas de manejo de los recursos humanos en dichas empresas. La muestra para dicha
encuesta la conformaron empresas formales de distintas ramas de la actividad económica. En dicha encuesta se persiguió tres
objeticos básicos: obtener información sobre las estrategias que aplican las empresas en la gestión de los recursos humanos;
caracterizar los recursos humanos de las empresas por sector y por tamaño; y, finalmente, identificar los principales criterios para
los procesos de selección.
22
nuevos soles por empresa por año. Este monto promedio es mayor entre las grandes
empresas (222 mil 516 nuevos soles), y, en general, el gasto destinado a la formación
representó el 0,54% de las ventas de las empresas” (MTPE – PEEL 2008: 17-35). Sin
embargo, el estudio resalta que, a pesar de que las empresas reconocen los beneficios
de la capacitación con respecto a la mejora de la productividad de sus empleados,
también reconocen que ello es un costo que difícilmente pueden afrontar.

Entonces, como se aprecia en la Ilustración 2, las empresas invierten en capacitación

porque buscan mayor productividad de sus trabajadores para lograr mayor
competitividad; sin embargo, en el mercado peruano existe una elevada rotación, lo
cual puede ser un desincentivo para invertir en capacitación. Por su parte, las personas
buscan con la capacitación mejorar su empleabilidad; sin embargo, podrían no tener
recursos para enfrentar los costos directos como indirectos de la misma. Por su parte,
dado que se relaciona mejor el capital humano con mejores niveles de competitividad
del país, y teniendo en cuenta las anteriores fallas, como actor el Gobierno,
cumpliendo el rol subsidiario y promotor de la economía del Estado, invierte en
capacitación para incrementar el capital humano disponible en la sociedad.

Ilustración 2
Inversión y beneficio de la capacitación de los individuos, empresas y gobierno

Fuente: Elaboración propia

23
Lo anterior se puede resumir en la Tabla 7 que muestra el impacto de la formación y
desarrollo de competencias de las personas, las empresas y la sociedad, de la siguiente
manera:
Tabla 7
Impacto de la formación y desarrollo de competencias de las personas, las
empresas y la sociedad
Personas Empresas Sociedad
Las personas que participan en la Las empresas que consideran La sociedad percibe los impactos del
formación pueden acceder a mejores a sus trabajadores como una desarrollo de competencias mediante
condiciones de trabajo, de remuneración, fuente importante de ventaja empleos de mejor calidad, mayores
a una mayor empleabilidad y a una mejor competitiva y como activos y tasas de ocupación y formalidad,
calidad de vida. El desarrollo de agentes del cambio pueden reducción de la pobreza, inclusión
calificaciones y competencias debería ser más innovadoras y social, respeto de los derechos
garantizar su capacidad para adaptarse a sostenibles. laborales y competitividad en los
los cambios en las tecnologías y la mercados mundiales.
organización del trabajo. Para ello las empresas deben
identificar las calificaciones La formación debe responder al
Además, investigaciones de CEDEFOP que precisan promover una entorno productivo, tecnológico,
(2011)26 han demostrado que la cultura de aprendizaje laboral y sociocultural, así como a las
formación profesional puede fomentar la permanente, fomentar la características, condiciones,
confianza y la autoestima, lo cual formación en el lugar de necesidades y expectativas de sus
contribuye a la inserción del individuo en trabajo y facilitar el sujetos de atención. Esta es la doble
la familia y la sociedad. intercambio de pertinencia de la formación, tanto
conocimientos. social como económica.
Adaptado de Guía para la evaluación de impacto de la formación, OIT/CINTERFOR, 2011. pp. 15-16

En ese marco, como una acción específica del Estado a cargo del MPTE, se encuentra
el programa RP. El programa fue instaurado en el 2009 con el objetivo de promover el
empleo y proteger la empleabilidad de los trabajadores y empresas afectados
directamente por la crisis económica internacional del 2008, a través de servicios de
capacitación laboral, intermediación laboral, asistencia técnica para emprendedores y
certificación de competencias laborales. Para la ejecución de este programa, se destinó
100 millones de nuevos soles provenientes de fondos públicos. En ese sentido, es
necesario conocer el grado con que este programa de formación contribuye a alcanzar
los objetivos relativos al empleo y la mejora de las condiciones sociales y económicas
de las personas, las empresas y la sociedad en su conjunto. De modo amplio, conocer
los resultados, efectos e impactos de los programas de formación resulta fundamental
para tomar decisiones respecto a la calidad y la pertinencia de los mismos
(OIT/CINTERFOR 2011: 24-25). Pues, la ausencia de evaluación lleva a que
programas inefectivos e ineficientes provoquen el drenaje de los escasos recursos

26
CEDEFOP: Centro Europeo para el Desarrollo dela Formación Profesional.
24
disponibles, que podrían utilizarse en otras iniciativas de mayor efecto sobre el
bienestar de la población. (Pinilla y García-Altes 2010: 114)

Además, RP enfrenta una nueva legislatura, un cambio de gobierno. Como se verá

más adelante en el gobierno anterior (Alan García 2006-2011) este programa fue
prioritario en la agenda del Viceministerio; por ende es necesario examinar a la luz de
un cambio de gobierno si el programa tiene un diseño sólido, que le permita una
continuidad si la función gubernativa lo determina así.

En ese sentido, se considerada pertinente la evaluación del programa RP, a pesar de

que este programa no responde totalmente a los criterios estrictos de evaluabilidad; es
decir, si bien existen fuentes de información evaluables y fiables, y no existe algún
factor que interfiera con un proceso de evaluación imparcial, no se verifica claridad
alguna en la intencionalidad de la intervención e indicadores mensurables
suficientes. Pues, el programa RP nace como una decisión política, como un paliativo
para hacer frente a los efectos de la crisis internacional en el empleo, no desarrolló una
línea de base y los datos e indicadores generados por el programa no permiten llevar a
cabo una evaluación que responda a todos los criterios de evaluabilidad antes
mencionados. Pero como ya se mostró en el acápite anterior, la experiencia
internacional muestra que es posible evaluar el diseño de programas con pocos años
de implementación para mejorar su diseño y gestión, en pro de orientar mejor el gasto
de los recursos públicos que se destinan para ello.

1.1.4. Objetivos, metodología e hipótesis

El programa RP ha estado siendo ejecutado desde el 2009, en tal sentido, es un
programa que sigue en ejecución y es reciente. La técnica a utilizar para su evaluación
debe ser coherente con lo anterior. En primer lugar, dado que el programa continúa en
ejecución, se debe hacer una evaluación formativa. Esta se puede entender como
aquella que establece medios que permiten el aprendizaje y realizar modificaciones
durante el ciclo del programa; puesto que busca guiar el mejoramiento del mismo; y el
énfasis de la evaluación es la retroalimentación para mejorar la intervención. Así,
25
apoya la mejora continua de la ejecución de un programa a través de un ejercicio
ordenado y sistemático que permite entender la racionalidad detrás del programa y
opinar sobre la pertinencia de la misma así como de las acciones llevadas a cabo para
su concreción (Ortegón et ál. 2005:48).

En segundo lugar, dado que el programa es reciente, los resultados e impactos no

podrían manifestarse de manera fehaciente en el corto plazo27. Por ello, se considera
pertinente analizar los temas de diseño del programa y, con menor énfasis, los
resultados a nivel de producto. El diseño de RP se hace explícito en su Matriz de
Marco Lógico (MML), la misma que se constituye como un elemento metodológico,
es decir, un instrumento de gestión muy compacto, del método de marco lógico. El
mismo que está siendo usado para la construcción de indicadores y posteriores
evaluaciones por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial y
otras agencias internacionales28, y por varios países latinoamericanos., como se
mostró anteriormente. En efecto, el método que se utilizará para la evaluación sigue
buenas prácticas internacionales y además es coherente con los aspectos teóricos
desarrollados previamente.

27
El incremento de la empleabilidad, que es el objetivo del programa REVALORA PERÚ, así como la inserción laboral de sus
beneficiarios son un tema relacionado con la trayectoria laboral, para la cual se debe hacer un análisis en un período de tiempo
razonable. Por ello, para el caso de RP, no sería factible emprender por el momento, una evaluación de impacto debido a la
naturaleza de los resultados esperados, y además por la poca información generada por el programa. Pues, se debe mencionar que
si bien en los programas, “es posible medir variaciones en los indicadores asociados a resultados finales antes que concluya el
programa, para lo cual es importante contar con indicadores adecuados para el nivel de Fin” (Aldunate y Córdoba 2011: 18),
pero en el programa RP no existen. En suma, no existen todos los requisitos metodológicos para una evaluación de impacto, y
emprenderla excedería largamente los objetivos de esta tesis, pues requeriría por ejemplo la construcción de una muestra de
beneficiaros y grupos de control, y trabajo de campo con representatividad estadística, entre otras tareas necesarias para abordar
con éxito una evaluación de impacto adecuada.
La evaluación de impacto tiene como objetivo determinar de forma más general si el programa produjo los efectos deseados en
las personas, hogares e instituciones, y si estos efectos son atribuibles a la intervención del programa. Las evaluaciones de
impacto también permiten examinar consecuencias no previstas en los beneficiarios, ya sean positivas o negativas. Asimismo,
puede haber otros factores o sucesos que estén correlacionados con los resultados, sin ser causados por el proyecto. Es por ello
que, para asegurar un rigor metodológico, una evaluación del impacto debe estimar el escenario contrafactual o simulado
alternativo, es decir, lo que habría ocurrido si el programa o proyecto nunca se hubiera realizado o lo que habría ocurrido
normalmente (Beker 2000: 2-15).
28
A partir de principios de la década de los setenta, la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (U.S.
Agency for International Development- USAID) empezó formalmente a utilizar el marco lógico en la planeación de sus
proyectos. Luego, la metodología se expandió primero entre la comunidad de agencias para el desarrollo internacional,
y, posteriormente, en los diversos ámbitos académicos y profesionales de la gestión. De ese modo, la metodología del marco
lógico ha sido adoptada, en algunas ocasiones con algunas variaciones, por numerosas otras agencias e instituciones. Una de
las primeras fue la GTZ (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit- GIZ), la cual utilizó el marco lógico como
parte de su método “Planeación de proyectos orientada a objetivos - ZOPP (Ziel Orientierte Project Planung). Más
recientemente, el BID ha estado impulsando fuertemente en Latinoamérica el uso del marco lógico. Naciones Unidas utiliza
una variante del marco lógico para la planeación y control de su programa de trabajo en el “Integrated Monitoring and
Documentation Information System (IMDIS)” (Aldunate y Córdoba 2011: 7-12).
26
En ese sentido, para comprender mejor los alcances de este método se desarrollará
algunos conceptos relevantes para este trabajo. En primer lugar, la metodología del
Marco Lógico, aplicada a programas públicos, se basa en identificar, en el entorno de
un proyecto o programa, cuatro tipos de objetivos que corresponden a distintas
categorías lógicas: dos de ellos (exógenos) pertenecientes al contexto político,
económico y social en que se inserta el programa, y los otros dos tipos de
objetivos (endógenos), pertenecientes al ámbito de la gestión gerencial del programa.
Las dos categorías exógenas reflejan el PROPÓSITO y el FIN. Estas categorías
son exógenas, pues reflejan situaciones externas al programa y anteriores a él.
Constituyen la razón por la cual se crea el programa: dar respuesta a
necesidades sociales, políticas o económicas, detectadas y diagnosticadas
previamente. Las dos categorías endógenas dan cuenta de la gerencia del
programa. Son relaciones del tipo insumo-producto, ya que detallan lo que el
programa produce, COMPONENTES, para entregar a sus beneficiarios y las
ACTIVIDADES por medio de las cuales se producen dichos componentes. Las
categorías son endógenas, pues se crean al diseñar el programa, con la finalidad de
dar respuesta a las necesidades sociales, políticas y económicas que se expresan en las
categorías exógenas (Aldunate y Córdoba 2011: 19).

De acuerdo a ello, las categorías políticas (exógenas) expresan por qué un programa o
proyecto es socialmente necesario; por su parte, las categorías gerenciales
(endógenas) muestran cómo se generan los bienes y servicios que el programa
pondrá a disposición de los beneficiarios. En consecuencia, al ser exógenos, el FIN y
PROPÓSITO constituyen una demanda social, a la cual el diseño del programa
responde con una oferta de bienes y servicios29. El éxito del programa se obtiene solo
si lo que ofrece el diseño del programa satisface la demanda externa a él. Por esta
razón, la correcta aplicación del método del marco lógico implica considerar la
existencia de una articulación ente dos planos: la demanda social y la oferta
programática (Aldunate y Córdoba 2011: 19).

29
Es necesario mencionar que para algunos autores, el propósito no es exógeno, sino un aspecto endógeno, ya que el programa o
proyecto debe asegurar su logro; sin embargo, no existe un acuerdo general para definir este tema y la discusión resulta amplia.
27
Por tanto, el marco lógico ayuda a aclarar los objetivos de un proyecto, programa o
política, puesto que facilita la identificación de las relaciones de causalidad previstas-
la lógica del programa- en la cadena formada por los siguientes componentes30:
insumos, procesos, productos, propósito y fin. Además, permite determinar los
indicadores de desempeño en cada fase de esta cadena, así como los riesgos que
podrían impedir el logro de los objetivos31. Asimismo, durante la ejecución, el marco
lógico sirve como instrumento útil para examinar los progresos y tomar medidas
correctivas (Banco Mundial 2004:9)32. La metodología de marco lógico, se traduce en
un esquema claro y preciso de realización, que es la Matriz de Marco Lógico, como lo
indica la Ilustración 3:
Ilustración 3
Matriz de Marco Lógico

Fuente: Elaboración propia,

sobre la base de Área de Proyectos y Programación de Inversiones, ILPES (2005)

Entonces el marco lógico permite evaluar si lo que ofrece el programa y el modo en

cómo ha desarrollado sus mecanismos internos de gestión son los pertinentes para
lograr el propósito que se planteó y contribuir a un fin determinado. En efecto, la
evaluación con enfoque de marco lógico tiene como centro el análisis lógico de los
programas públicos; es decir, evalúa la consistencia del diseño de una intervención.
Por ello, “el gran aporte de una evaluación con enfoque de marco lógico es mejorar el

30
Se utilizan múltiples términos para describir los diferentes eslabones de una cadena de objetivos. Algunos autores denominan
de manera diferente los conceptos básicos asociados a los eslabones de la cadena; así, por ejemplo, algunos los enumeran como
impactos, efectos, productos, procesos; mientras que otros, como fin, propósito, componentes y actividades; también, insumos,
“outputs” (productos) y “outcomes” (objetivos intermedios y/o finales) (Mokate 2003: 19-21).
31
Para conocer los tipos de indicadores ver el Anexo 4.
32
Sin embargo, se debe mencionar que en algunos casos no es posible aplicar completamente el método del marco lógico;
por ello, “suele emplearse en conjunto con otros métodos, técnicas y herramientas en metodologías de formulación,
gestión y evaluación de programas” (Aldunate y Córdoba 2011: 33).
28
diseño de una intervención, pues permite examinar la racionalidad y viabilidad de lo
que propone el Programa” (Beteta 2011).

Sobre la base de evaluaciones aplicadas por países como Chile, México, Colombia y
Perú, se desarrolla la matriz de evaluación para RP para el período mayo de 2009-
junio de 2011, la misma que se ajusta al tipo de información que se generó en el
programa y está disponible para esta evaluación. Pues, cuando se diseñó el programa,
no se desarrolló una línea de base, y el marco lógico que se formuló no fue
completamente riguroso para los temas de evaluación. De esta manera, los
componentes de la MML están incompletos y no permiten llevar a cabo una
evaluación completa con la metodología señalada33.

Por ello, se plantea una evaluación intermedia que responda básicamente a la

coherencia respecto de lo que ofrece el programa y el modo en cómo ha desarrollado
sus mecanismos internos de gestión y el problema que busca dar solución. Esto
significa que la evaluación que se desarrollará está sujeta a los datos existentes del
programa para el período mayo de 2009- junio de 2011, y no pretende emitir juicios
definitivos sobre los resultados del programa durante ese período, pero sí respecto al
diseño y gestión. Así, se desarrollan seis temas generales que hacen énfasis en el
diseño y la gestión, pero que exploran algunos resultados a nivel de producto, así
como algunos aspectos mínimos de eficiencia. La Tabla 8 muestra los temas y
preguntas de evaluación, pero para conocer a nivel desagregado las preguntas se debe
ir al Anexo 5. La matriz de evaluación se muestra en la Tabla 8, pero previo a ello se
señalará cuál es el objetivo general de esta evaluación y cuáles los objetivos
específicos, y las fuentes de información.

Objetivo general de la evaluación

Aclarar la justificación del programa y definir una línea de acción para una
mayor consistencia lógica de sus objetivos, de modo tal que el programa en el

33
Se puede observar la MML de REVALORA PERÚ en el Anexo 7.
29
 futuro pueda tener objetivos más claros y un número mínimo de indicadores
que ayuden posteriormente a verificar sus resultados e impactos.

Objetivos específicos de la evaluación

 Caracterizar al programa
 Reconstruir fundamentos teóricos que sustentan la existencia de RP
 Evaluar el diseño del programa RP
 Analizar la pertinencia de los objetivos del programa RP
 Revisar la lógica vertical y horizontal de la MML del programa RP
 Evaluar la gestión del programa RP
 Revisar aspectos de eficacia y calidad del programa RP a nivel de producto
 Explorar temas de eficiencia del programa RP
 Construir recomendaciones que puedan retroalimentar el diseño y la gestión
del programa RP
 Proponer un nuevo diseño básico de RP, con objetivos claros e indicadores
mínimos.

Hipótesis
El programa RP muestra inconsistencias en su diseño debido a la falta de un
diagnóstico adecuado en la etapa de diseño del mismo, pues su creación
respondió a prioridades políticas del momento. Por lo mismo, no queda claro
lo que el programa pretende conseguir y su la lógica de intervención.

Fuentes de información
Las fuentes utilizadas para la evaluación son tanto primarias como
secundarias. Por un lado, se realizó entrevistas a profundidad con personal
del programa RP, entidades ejecutoras de los servicios del programa RP,
beneficiarios del programa RP. Es decir, se utilizó un método de evaluación
rápida: entrevista a informantes clave. La cual es definida por el Banco
Mundial como un método en el cual se desarrolla una “serie de preguntas

30
abiertas formuladas a algunos individuos seleccionados por su conocimiento
y experiencia en un tema de interés. Estas entrevistas son cualitativas, en
profundidad y semiestructuradas, y están basadas en guías de entrevista en
que se recogen los temas o preguntas” (Banco Mundial 2004: 15).

Por otro lado, las fuentes secundarias son de dos tipos: documentos diversos
que desarrollan aspectos teóricos de evaluación, de mercado de trabajo,
capital humano y experiencias internacionales de programas similares a RP;
y, documentos del programa RP, estos son: manuales, flujos, resoluciones de
RP, resultados del análisis de la base de datos del programa, memoria
institucional, presentaciones, etc.

31
 Tabla 8
Matriz de evaluación
Tema de34 Sub tema de Preguntas de Método de recolección Limitaciones del
Fuentes de información36 Objetivo del análisis
evaluación evaluación evaluación35 de información37 método

Primarias:
Personal del programa, tanto de
Inexistencia de
Lima como de oficinas Revisión de fuentes
¿El problema, la información
1.1. Diagnóstico desconcentradas secundarias Evaluar si el problema que dio
población potencial y desagregada y
de la situación origen al programa está bien
objetivo están bien estimaciones estadísticas
inicial Secundarias: Entrevistas con personal identificado
definidos? que justificarían la
Registros del programa, del programa
intervención.
estadísticas económicas y
laborales, y marco contextual

Primarias: Existen discusiones y

Personal del programa, tanto de preocupaciones que no Determinar si las acciones que
1. Diseño del Lima como de oficinas están en la MML, como se desarrollan en el programa
programa desconcentradas el planteamiento de la tiene una clara
Revisión de fuentes
1.2. Lógica ¿Cómo operan las causalidad que propone correspondencia con las
secundarias
vertical de la relaciones de causa- Secundarias: el programa. razones que se tuvieron en
matriz de marco efecto entre los distintos Marco lógico del programa, cuenta para crear el programa,
Entrevistas con personal
lógico objetivos? marco teórico sobre temas Posible sesgo en la sin que sobren o falten
del programa
relacionados a la lógica del respuesta de los acciones conducentes a la
programa, teoría sobre MML, entrevistados al sentirse obtención de una solución
documentos de otros programas evaluados. del problema
similares en América Latina
Primarias: Analizar si el programa cuenta
Revisión de fuentes Posible sesgo en la
1.3. Lógica ¿Existen metas, Personal del programa, tanto de con una “carta de navegación”,
secundarias respuesta de los
horizontal de la indicadores, medios de Lima como de oficinas donde puedan encontrar
entrevistados al sentirse
matriz de marco verificación y supuestos desconcentradas indicadores para determinar si
Entrevistas con personal evaluados
Lógico adecuados? en su acción el programa sigue
del programa
alineado con sus objetivos

34
Como ya se indicó esta metodología y la construcción de la matriz de evaluación (que se desarrolla con más detalle en el Anexo 5) responden a estándares internacionales, de buenas prácticas que
se están utilizando en algunos países de América Latina que han avanzado en sus sistemas de evaluación y además sigue el esquema de los EDEP del MEF.
35
Se puede ver las preguntas a nivel desagregado en el Anexo 5
36
Clasificación sobre la base de Metodología de la investigación, 2da. edición, Bernal, 2006.
37
Se pude acceder a la lista de todas las entrevistas en el Anexo 10.

32
 Tabla 8
Matriz de evaluación
Tema de34 Sub tema de Preguntas de Método de recolección Limitaciones del
Fuentes de información36 Objetivo del análisis
evaluación evaluación evaluación35 de información37 método
Secundarias:
Marco lógico del programa,
teoría sobre MML
Primarias:
1. Diseño del 1.4. Personal del programa, tanto de Revisión de fuentes Posible sesgo en la
programa Reformulaciones ¿Han existido cambios Lima como de oficinas secundarias respuesta de los
Determinar los cambios
del en el diseño del desconcentradas entrevistados al sentirse
realizados en el programa
programa a nivel programa? Entrevistas con personal evaluados
de diseño Secundarias: del programa
Registros del programa
Examinar la idoneidad de la
2.1. Estructura Primarias:
Revisión de fuentes distribución de personal, la
organizacional y Personal del programa, tanto de Posible sesgo en la
¿Son adecuados la secundarias asignación de
mecanismos de Lima como de oficinas respuesta de los
estructura responsabilidades y la
coordinación al desconcentradas; ejecutores de entrevistados (personal
organizacional y los Entrevistas con personal estructura organizacional.
interior de la los servicios del programa del programa) al
esquemas de del programa, grupo de
institución sentirse evaluados
coordinación? entidades que ejecutaron los Evaluar los mecanismos de
responsable y con Secundarias
servicios del programa. coordinación a nivel interno y
otras instituciones. Documentos institucionales
externo
2. Organización y Inexistencia de
Primarias:
gestión del Revisión de fuentes información
Personal del programa, tanto de
programa 2.2. Criterios de secundarias desagregada y
Lima como de oficinas
focalización y ¿Son pertinentes los cuantificada de la Estimar si los criterios de
desconcentradas
selección de criterios de Entrevistas con personal población potencial y focalización son los
beneficiarios de focalización? del programa, grupo de beneficiaria, con lo cual pertinentes.
Secundarias
los componentes entidades que ejecutaron los se podría estimar mejor
Documentos institucionales
servicios del programa. la idoneidad de los
criterios de focalización.
2.3. Criterios de ¿Cómo se diseñaron los Primarias: Revisión de fuentes No se tiene acceso a Identificar los criterios de
asignación de criterios de asignación Personal del programa, tanto de secundarias todos los contratos con asignación de recursos, los
recursos, de recursos, los Lima como de oficinas las entidades ejecutores mecanismos de transferencias
mecanismos de mecanismos de desconcentradas; ejecutores de Entrevistas con personal de los servicios del y las modalidades de pago, así
transferencia de transferencias y las los servicios del programa del programa, grupo de programa como su aplicación real.

33
 Tabla 8
Matriz de evaluación
Tema de34 Sub tema de Preguntas de Método de recolección Limitaciones del
Fuentes de información36 Objetivo del análisis
evaluación evaluación evaluación35 de información37 método
recursos y modalidades de pago y Secundarias entidades que ejecutaron los
modalidad de pago cómo operan en la Documentos institucionales, servicios del programa
práctica? información presupuestaria

2. Organización y Primarias:
gestión del Revisión de fuentes
2.4. Funciones y ¿El sistema de Personal del programa, tanto de
programa secundarias Evaluar cómo han operado la
actividades de seguimiento y Lima como de oficinas Posible sesgo en la
función de seguimiento y
seguimiento y evaluación genera desconcentradas; ejecutores de respuesta de los
Entrevistas con personal evaluación desarrollada por el
evaluación que información pertinente, los servicios del programa entrevistados al sentirse
del programa, grupo de programa en cuanto a
realiza la unidad de calidad, periódica y evaluados
entidades que ejecutaron los generación de información
responsable oportuna? Secundarias
servicios del programa.
Documentos institucionales

3.1. Desempeño ¿Cuál ha sido el Identificar el nivel de

del programa en desempeño del producción de los
cuanto a la programa en la Primarias: No existen indicadores componentes y comparar con
producción de producción de Personal del programa, tanto de Revisión de fuentes ni información para metas estimadas y programas
componentes componentes? Lima como de oficinas secundarias evaluar todos los similares
desconcentradas; ejecutores de ámbitos de control, sino
los servicios del programa; Entrevistas con personal solo de producto. Del
3. Eficacia y ¿Cuál ha sido el
3.1. Desempeño grupo de beneficiarios del programa, grupo de mismo modo, no existen
calidad del desempeño del
del programa a seleccionados por personal del entidades que ejecutaron los indicadores ni Definir el avance del propósito
programa programa a nivel de
nivel de propósito programa. servicios del programa información generada
propósito?
para todas las
Secundarias Focus Group con dimensiones de
3.3. Desempeño Documentos institucionales beneficiario seleccionados evaluación38. Determinar si el programa
¿Cuál ha sido el
del programa a estácontribuyendo al logro del
desempeño del
nivel de fin fin
programa a nivel de fin?
4. Recursos 4.1. Fuentes y ¿Cuáles son las fuentes Primarias: Revisión de fuentes No se tiene acceso a la Analizar y evaluar las fuentes
financieros usos de recursos de financiamiento y Personal del programa, tanto de secundarias base de datos de costos y usos de recursos financieros,

38
Con respecto a los ámbitos de control, estos son los siguientes: indicadores de insumos (inputs), de procesos, de productos y de resultado final o impacto. Con respecto a las dimensiones de
evaluación, son las siguientes: eficacia, eficiencia, economía y calidad. Como se indicó anteriormente, se puede acceder a mayor información sobre el tema en el Anexo 4.

34
 Tabla 8
Matriz de evaluación
Tema de34 Sub tema de Preguntas de Método de recolección Limitaciones del
Fuentes de información36 Objetivo del análisis
evaluación evaluación evaluación35 de información37 método
financieros cómo se desglosan los Lima como de oficinas unitarios del programa, eficiencia y economía del
gastos? desconcentradas; ejecutores de Entrevistas con personal por lo que se hará programa
¿Cuál es el costo medio, los servicios del programa del programa estimaciones
4.2. Eficiencia del la producción media y
programa los gastos de Secundarias El programa no generó
administración? Documentos institucionales información para medir
¿Cuál es el nivel de productividad media
ejecución
presupuestaria?
4.3. Economía
¿Existen mecanismos de
recuperación de gastos y
aporte de terceros?
¿Las características Análisis de los temas de Se necesitaría un
Primarias:
institucionales y las evaluación anteriores análisis detallado de los Analizar y evaluar aspectos
5. Sostenibilidad Personal del programa, tanto de
capacidades existentes aspectos que definen la relacionados con la
del programa Lima como de oficinas
hacen que el programa Entrevistas al personal del sostenibilidad de un sostenibilidad del programa
desconcentradas
sea sostenible? programa programa.
Es necesario un análisis
Análisis de los temas de cuantitativo para abordar
¿El programa debe Primarias:
evaluación anteriores la evolución del
6. Justificación de continuar en la misma Personal del programa, tanto de Determinar la justificación de
problema que busca
la continuidad forma que su ejecución Lima como de oficinas la continuidad del programa
Entrevistas al personal del atacar el programa y
actual? desconcentradas
programa una evaluación de
resultados e impacto.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base Evaluación de Diseño y Ejecución de Intervenciones Públicas-EDEP, Ministerio de Economía y Finanzas, 2011.

35
 1.1.5. ¿Cuáles son las limitaciones de la evaluación?

 Las entrevistas que se realizaron no buscan ser representativas, buscan

tener una perspectiva desde distintos tipos de actores. Los entrevistados se
eligieron por varios criterios: primero, por ser actores relevantes; segundo, por
las facilidades que dio el programa RP para concretar las entrevistas; tercero,
para el caso de las entrevistas en las sedes desconcentradas en La Libertad y
Lambayeque, por la cercanía geografía; cuarto, para las entrevistas con los
beneficiarios del programa en las sedes antes mencionadas el coordinador de la
sede convocó a algunos beneficiarios que mantenían contacto con el programa.
Por todo ello, se debe recalcar que no es posible realizar inferencia de los
resultados obtenidos y no se pretendió garantizar un tamaño de muestra
adecuado. A pesar de ello, los hallazgos relevantes del trabajo cualitativo
permiten ilustrar los aspectos que se evalúan en el trabajo. Se recalca en algunos
aspectos que son conclusiones generales de las entrevistas, al ser respuestas
recurrentes y similares; por otro lado, cuando es necesario se indica
específicamente la persona entrevistada.

 El programa RP, en general, desarrolló indicadores de muy poco valor. Por

lo que, no es posible medir todos los ámbitos de control y las dimensiones de
evaluación. Es por ello que se centra el análisis en el aspecto de diseño. Sin
embargo, no deja de mencionar aspectos que si bien no pueden medirse se puede
teóricamente indicar cómo deberían desarrollarse.

Nota metodológica
Es necesario mencionar que si bien se optó por conveniente la utilización del marco
lógico para la evaluación, ello sobre una base teórica y empírica, existen otros métodos
para realizar evaluaciones de diseño y gestión, a continuación mencionamos algunos a
modo de referencia.

36
En primer lugar, el método participativo, permite la intervención activa en la toma de
decisiones de quienes tienen relación con un programa, proyecto o estrategia, y genera un
sentimiento de identificación con los resultados y recomendaciones de la evaluación. Este
método permite reflexionar sobre las condiciones concretas y las perspectivas y
prioridades de los involucrados para diseñar intervenciones más sostenibles; identifica
problemas y permite resolverlos durante la ejecución. Tiene como ventajas: el análisis de
cuestiones pertinentes con la participación de los beneficiarios y actores relevantes de un
programa, ofrece información oportuna y fiable para la toma de decisión sobre la gestión,
y permite una mayor identificación con el programa (Banco Mundial 2004: 16-17).

No se optó por este método, porque la evaluación participativa implica la participación de

las partes interesadas en diferentes niveles y en forma conjunta para identificar
problemas, recopilar y analizar información y generar recomendaciones. Esto requiere de
un tiempo importante para que las partes interesadas puedan participar de manera
significativa, teniendo como supuesto, además, que es factible que éstos puedan
participar de la evaluación.

En segundo lugar, la evaluación basada en la teoría tiene varias semejanzas con el

enfoque de marco lógico; sin embargo, la evaluación basada en teoría permite una
comprensión mucho más profunda del funcionamiento de un programa o actividad, pues
permite construir la “teoría del programa” o la “lógica del programa”. Ello permite
determinar cuáles son los factores definitivos del éxito. Y cuando los datos revelan que
estos factores no se han conseguido, una conclusión razonable es que el programa tiene
pocas probabilidades de conseguir sus objetivos (Banco Mundial 2004: 10).

Las ventajas de este método son las siguientes: permite conocer qué es lo que funciona o
no y por qué razón; permite corregir de inmediato los problemas que van apareciendo;
ayuda a identificar los efectos secundarios no deseados del programa; ayuda a establecer
prioridades entre los temas que se deben investigar con mayor profundidad, utilizando
quizá una recopilación de datos mejor centrada o técnicas de S&E más avanzadas; y,
sirve de base para evaluar los efectos probables de los programas. No obstante, esta
37
metodología tiene como inconvenientes: puede adquirir fácilmente una complejidad
excesiva si la escala de las actividades es grande o si se elabora una lista exhaustiva de
factores y supuestos, las partes interesadas podrían estar en desacuerdo sobre cuáles son
los factores determinantes que consideran importantes, problema cuya resolución puede
consumir un tiempo precioso (Banco Mundial 2004: 10-11).

La razón por la que no se optó por esta metodología es porque, para evaluar el programa
RP con este método se requiere profundizar en temas especializados de mercado de
trabajo, y ello requiere mayor tiempo para realizar la evaluación, pues se debe hacer un
análisis exhaustivo de cada una de las variables relevantes que las partes interesadas del
programa determinen.

En tercer lugar, el marco lógico y teoría de cambio son ejemplos de enfoques que
permiten diseñar, ejecutar, monitorear, y evaluar intervenciones. La teoría de cambio
también es conocida como “ruta de cambio” (pathway of change), “motor de cambio”
(engine of change), “modelo lógico” (logic model), y “teoría de acción” (theory of action)
(Ortiz y Romero 2007: 1-7). Es una metodología para la elaboración de un recorrido de
cambio, que muestra el conjunto de precondiciones necesarias y suficientes para lograr un
objetivo de largo plazo (un objetivo estratégico). Involucra un trabajo grupal para obtener
consenso en el recorrido, los indicadores de éxito en cada precondición, la población
objetivo, la situación inicial, cuánto deberá cambiar cada indicador y cuándo deberá
lograrse y documentarse ese éxito (CLAD 2012).

Asimismo, la utilización sistemática de esta teoría como instrumento de monitoreo y

evaluación ayuda a: i) desaprender y a estar constantemente atentos a la revisión y
actualización de los supuestos, ii) re-leer el contexto y sopesar si las condiciones de
cambio establecidas inicialmente se mantienen o si el contexto, emergente y complejo,
obliga a determinar nuevas condiciones; iii) (re)definir nuevas estrategias que ayuden a
encarar operativamente y de mejor manera los cambios (Iñigo 2010: 1-4).

38
Por otro lado, este método es un ejercicio de aprendizaje colaborativo y multiactor,
puesto que:
Ofrece básicamente un procedimiento de trabajo para generar un consenso sobre la
verdadera causalidad que explicaría la obtención de un objetivo de carácter complejo;
sin embargo, no ofrece un modelo explicativo, sino que parte del supuesto que
reuniendo a las personas adecuadas, esto es, a especialistas en el área, a directores o
coordinadores de un proyecto o programa y a expertos en planificación, así como a
representantes de los involucrados, por ejemplo beneficiarios (stakeholders), debería
obtenerse un buen camino para alcanzar los resultados esperados. (CLAD 2012).

No se optó por este método porque la esencia del mismo es realizar un ejercicio
prospectivo con la participación de actores involucrados, pero teniendo como supuesto
que ello garantiza la construcción de un camino adecuado para alcanzar resultados. En ese
sentido, en primer lugar, para evaluar el programa RP se tendría que reconstruir el modelo
que plantea esta teoría, pues el programa no se diseñó bajo esta metodología, sino la de
marco lógico. En segundo lugar, para que la aplicación del modelo tenga validez se debe
involucrar en ese proceso a actores relevantes. En tercer lugar, sería un ejercicio más que
evaluativo, un ejercicio de planificación y redefinición del programa. En cuarto lugar, con
la herramienta de marco lógico se plantea un aporte concreto, aclarar la lógica y
justificación del programa, utilizando la información que el programa generó en función
a su MML. Se utiliza el marco lógico a pesar de las debilidades que tiene: discusiones y
preocupaciones que no se explicitan en la MML; no hay garantía de que la construcción
de la MML haya sido participativa, en términos institucionales, para que todo el personal
del programa y actores que estén relacionados con el logro de resultados compartan la
visión de la MML; no existen mecanismos para asegurar que lo plasmado en la MML se
logre efectivamente en la realidad por la existencia de tecnologías blandas39.

39
SULBRANDT (1993) indica que las relaciones entre determinadas acciones y sus correspondientes consecuencias van a ser
particularmente sensibles al entorno, en todas sus dimensiones – culturales, económicas, sociales, laborales, climáticas,
epidemiológicas, entre otras. Pues a diferencia de una tecnología “dura”, que combina un determinado conjunto de insumos en una
forma específica y genera un determinado resultado o producto con aproximadamente un cien por ciento de certidumbre, en una
tecnología “blanda” una determinada combinación de insumos y acciones no necesariamente conduce al mismo resultado. Es por ello
que cuando se seleccionan las estrategias, programas o proyectos que se proponen para lograr un determinado objetivo social, en el
mejor de los casos se basan en hipótesis sobre relaciones causales. Es decir, se supone (con base en antecedentes, experiencias en
otros contextos o en una conceptualización de relaciones causa-efecto) que lo que se propone hacer puede conducir al cumplimiento
de ciertos objetivos (SULBRANDT 1993).
39
 1.2. Antecedentes del programa

1.2.1. Descripción General del programa RP

RP, entre mayo de 2009 y junio de 2011, desarrolló cuatro líneas de servicios: en primer
lugar, la capacitación laboral, que buscaba la especialización de los trabajadores en
concordancia con la demanda del mercado a través de alianzas con instituciones públicas
y privadas, registradas por el programa; en segundo lugar, asistencia técnica para
emprendedores, a través del “Diplomado de Gestión del Negocio Propio” (el requisito
indispensable para acceder al diplomado de manera gratuita era presentar una idea de
negocio viable, la cual, luego de tres meses de capacitación, se convirtiese en un Plan de
Negocio); para la segunda etapa de este servicio, se seleccionaron los mejores planes de
negocio y se brindó asistencia técnica para su implementación; en tercer lugar,
certificación de competencias laborales, en sector turismo, hotelería y gastronomía para
los perfiles ocupacionales de cocinero, mozo, barman, housekeeping y recepcionista, esto
buscaba acreditar la experiencia laboral de los trabajadores que, teniendo el dominio de
un oficio, carecían de estudios formales que evidencian dichos conocimientos;
finalmente, el servicio de Intermediación Laboral, donde se desarrolló actividades de
promoción dirigidas a los sectores empresariales con el objeto de lograr la inserción
laboral de egresados; además, de contar con un sistema web de acceso directo en el portal
del programa para facilitar la contratación laboral en línea. Las organizaciones
involucradas en la ejecución del programa fueron las instituciones de capacitación
especializadas (ICE), para la capacitación laboral; la Universidad ESAN para el
Diplomado de Gestión de Negocio Propio; el Instituto Le Cordon Blue-Perú para la
certificación de competencias; y la Dirección General del Servicio Nacional de Empleo
(SENEP) del MTPE para la intermediación laboral. RP fue diseñado sin plazo de término,
pues ha venido siendo ejecutado desde el 2009, pero la normativa correspondiente no
establece una fecha de término. Por otro lado, respecto al ámbito de acción territorial, el
programa estuvo presente en 15 departamentos: Áncash, Arequipa, Cajamarca, Lima,
Cusco, Ica, Junín, La Libertad, Lambayeque, Loreto, Piura, Pasco, Ucayali y Tacna.

40
 1.2.2. Objetivos del programa RP a nivel de fin y propósito
De acuerdo a la MML de evaluación del programa, el fin de RP es “Contribuir a la
disminución de las tasas de desempleo y subempleo”. Asimismo, tiene como propósito
“Mejorar la empleabilidad del ciudadano para responder a los cambios que se dan en los
diferentes sectores del mercado laboral”.

1.2.3. Justificación del programa RP

El Decreto de Urgencia (D.U.) N° 021-2009 autorizó la creación del Programa Especial
de Reconversión Laboral (PERLAB), pues, en el marco de la crisis económica
internacional del 2008, se diseñó el Plan de Estímulo Económico (PEE) para el bienio
2009-2010, que ascendió a 3,5% del PBI, siendo más de la mitad de sus recursos
asignados al desarrollo de infraestructura. Asimismo, uno de los objetivos del PEE fue
“apoyar a la población vulnerable a través de la priorización de proyectos de
infraestructura, mantenimiento de instituciones educativas y de salud, inversión social y
programas sociales”. En este marco nace RP (MEF 2010: 11).

Así, frente a la crisis internacional, el Poder Ejecutivo estableció como objetivo de interés
nacional el aseguramiento del crecimiento económico y del empleo, estableciendo
algunas medidas de carácter laboral. En ese sentido, buscó promover el empleo y proteger
la empleabilidad mediante un servicio específico que permitiera la reconversión e
intermediación laboral, así como la asistencia técnica y capacitación de los trabajadores
afectados directamente por la crisis internacional. De ese modo, se autorizó al MTPE la
creación del PERLAB, con el objeto de promover el empleo y proteger la empleabilidad
de los trabajadores afectados directamente por la crisis internacional. Se debe indicar que,
la norma que autoriza la creación de RP señala que se entiende como trabajadores
afectados por el impacto de la crisis económica internacional a las personas naturales que
reciban un pago por la prestación de sus servicios, sin importar su vinculación contractual
pertenecientes al sector privado que, a partir del 01 de enero de 2008, hayan perdido su
empleo o hayan visto disminuir sus ingresos o se encuentran en riesgo de cese por efecto
de la crisis económica internacional.

41
Se estableció como sus componentes los siguientes aspectos: a) Intermediación laboral,
que consiste en información sobre las oportunidades laborales y promoción empresarial;
b) Asistencia técnica, que es el acompañamiento a emprendedores; y c) Capacitación,
consistente en la recalificación y el reentrenamiento de trabajadores y certificación de
competencias laborales. Se indica, además, que el PERLAB estaría a cargo de la Unidad
Ejecutora 002, Programa de Capacitación Laboral Juvenil – PROJOVEN40 (Unidad
Ejecutora del MTPE).

En consecuencia, el Decreto Supremo (D.S.) N° 001-2009-TR crea el PERLAB,

denominado también programa RP. Sus objetivos específicos son los siguientes: a)
desarrollar una estrategia preventiva de protección de la empleabilidad de los trabajadores
de aquellas empresas que puedan ser afectadas por el impacto de la crisis económica
internacional; y b) brindar servicio de capacitación (recalificación y reentrenamiento),
intermediación, asistencia técnica y reinserción laboral a trabajadores afectados
directamente por el impacto de la crisis internacional. La norma en mención establece que
se entiende como empresas afectadas por el impacto de la crisis económica internacional
a aquellas que adviertan la necesidad de proteger la empleabilidad de sus trabajadores a
fin de mejorar la calidad y especialización del factor trabajo en su empresa, así como
aquellas que tienen capacidad potencial para absorber mano de obra.

Según los datos del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), durante el año 2009 la
economía peruana tuvo que hacer frente a una serie de desafíos derivados de la crisis
financiera internacional que generó la recesión global más profunda desde la postguerra y
que fue intensificada tras la caída del banco de inversión Lehman Brothers en los Estados
Unidos. Al finalizar el año 2009, la economía mundial registró por primera vez en sesenta
años una caída en el nivel de actividad, habiendo alcanzado el punto más bajo en el
primer trimestre del año, en el cual la producción global se contrajo alrededor de 7% en
términos desestacionalizados anualizados. Luego de venir creciendo a una tasa promedio
de 7,7% en los últimos cinco años, la economía peruana registró un crecimiento de 0,9%

40
Si bien no corresponde al período de evaluación de RP, se debe recalcar que PROJOVEN fue transformado por el Decreto Supremo
Nº 013-2011-TR en el Programa Nacional de Empleo Juvenil “JÓVENES A LA OBRA”.
42
en el año 2009, como efecto de esta crisis. La desaceleración de la economía peruana se
observó principalmente en las actividades con estrechos vínculos con el comercio
exterior. Así, rubros como la agroindustria y las ramas manufactureras de insumos y de
bienes de capital registraron los mayores descensos. En tanto que la inversión privada
pasó al terreno negativo, dado que la mayor incertidumbre generada por la crisis
financiera internacional y la retracción de la demanda llevó a las empresas a reconsiderar
la puesta en marcha de nuevos proyectos (BCRP 2009: 13-46).

Además, según las estadísticas del Programa de Estadísticas y Estudios laborales

(PEEL), en el 2008 las ciudades más golpeadas por la crisis internacional fueron Sullana,
Cerro de Pasco, Cajamarca, Pisco, Talare e Ica, puesto que fueron las ciudades en las que
el índice de empleo en las empresas de 10 a más trabajadores cayó en mayor magnitud.
Además, Piura, Cajamarca, Lima, La Libertad, Áncash, Arequipa, Cusco, Lambayeque,
Puno y Junín representaban los departamentos con más niveles de PEA, por lo que el
programa RP consideró que aquellos eran los que tenían mayores riesgos de desempleo
en términos de número de trabajadores. Asimismo, tal como estimaba el BCRP, el
programa, para definir su intervención, consideró como los sectores más afectados a la
pesca, manufactura, comercio, construcción y minería e hidrocarburos (BCRP 2009: 13-
46).

Sin embargo, el impacto de la crisis no fue el esperado; así, el empleo en empresas

formales de 10 y más trabajadores, reportado por el MTPE, aumentó 1,3% durante el año
2009, manteniendo la tendencia positiva registrada desde mayo de 2002. Ello sucedió a
pesar de la desaceleración en el crecimiento mundial que afectó la demanda de los
productos de exportación y, con ello, a los sectores locales primarios y a la manufactura
no primaria. Así, en el 2009, el empleo aumentó, incluso a una tasa mayor que la del PBI
(1,3% contra 0,9%). En suma, el impacto de la crisis financiera internacional en la
economía peruana fue de corta duración, y el nivel de actividad económica solo registró
caídas en el segundo y tercer trimestre del año respecto a similares períodos del año
anterior (BCRP 2009: 42).

43
RP reconoció que los efectos de la crisis no fueron los esperados, por lo que amplía su
ámbito de acción y busca promover el empleo y mejorar la empleabilidad de los
desempleados o de los trabajadores que se encuentran en riesgo de serlo, a consecuencia
de la crisis internacional o por efecto de procesos de modernización, o cambios en los
sectores económicos del país. De esa manera, la Ley N° 29516 (modifica el D.U. N° 021-
2009 que autorizó la creación del PERLAB) establece que RP tiene el objeto de promover
el empleo y mejorar la empleabilidad de los desempleados o de los trabajadores que se
encuentran en riesgo de serlo, a consecuencia de la crisis internacional o por efecto de
procesos de modernización o cambios en los sectores económicos del país. En el D.S.
007-2010-TR que modifica el Reglamento del D.U. que crea RP, se establece que los
objetivos específicos del programa son a) desarrollar una estrategia preventiva para
promover el empleo y mejorar la empleabilidad y b) brindar servicios de intermediación
laboral, asistencia técnica, capacitación y certificación de competencias laborales. Este
D.S. muestra lo que se entiende por consecuencias de la crisis internacional, procesos de
modernización y cambios en los sectores económicos, como se muestra en la Tabla 9:

Tabla 9
RP: términos que sustentan sus objetivos según Ley N° 29516
Proceso de modernización Cambios en los sectores económicos Consecuencias internacionales
de país
Incorporación al mercado de nuevos Variación en las condiciones de Todo efecto económico
productos o servicios; actualización, mercado de las actividades económicas generado por el deterioro de la
mejora, reorganización o transformación realizadas en el país como economía internacional que
de procesos productivos; innovación consecuencia de la apertura comercial, tenga incidencia de manera
tecnológica, incremento de la disposiciones normativas de carácter directa o indirecta en el empleo
competencia empresarial; y todo lo económico, financiero o tributario, o la empleabilidad de los
relacionado a nuevas formas de vincular actos administrativos con incidencia en trabajadores, entre otros,
factores de producción que impliquen la las condiciones de determinados fenómenos como la reducción
disminución o posible disminución en la sectores económicos, entre otros, que de ingresos de las empresas,
demanda de mano de obra por la tengan efectos negativos en el empleo reducción de remuneraciones u
emergencia de nuevos procesos preexistente o generen nuevas otros de naturaleza análoga, en
productivos. oportunidades de empleo. los sectores afectados.
Fuente: D.S. 007-2010-TR, Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, 2010.

Finalmente, si bien no forma parte del análisis de la presente evaluación, es importante

mencionar que, mediante el D.S. Nº 016-2011-TR, se crea el Programa Nacional para la
Promoción de Oportunidades Laborales “Vamos Perú”. Dicha norma señala que las
situaciones de desempleo en una economía abierta y globalizada se originan por múltiples
causas, las cuales no están incluidas en el marco normativo del programa RP; y las
44
políticas de promoción del empleo no pueden limitarse a atender solo situaciones de
pérdida de empleo, sino también escenarios con aumento de demanda de empleo, en los
que se requiere de trabajadores con competencias específicas, a lo cual deben responder
políticas y programas de empleo activos de inserción y formación profesional de
trabajadores excluidos del mercado de trabajo. Con ese argumento se crea VAMOS
PERÚ con el objeto de promover el empleo, mejorar las competencias laborales e
incrementar los niveles de empleabilidad en el país. Asimismo, establece como sus
servicios lo siguiente: a) Capacitación Laboral, que atiende la demanda del mercado y
responde al crecimiento y demás variaciones en las necesidades de los sectores
productivos, mediante la especialización de los y las trabajadores(as); b) Asistencia
Técnica para Emprendedores, la cual promueve el emprendimiento sobre la base de
ideas de negocio técnicamente viables, con el fin de coadyuvar la generación de empleo
formal; e c) Intermediación Laboral: que intermedia entre los participantes y las empresas
que requieren personal. De esta manera, VAMOS PERÚ asumiría el íntegro de las
obligaciones y derechos de RP.

En suma, frente a diversos contextos, RP ha experimentado cambios en la justificación

del problema donde legitima su existencia, sus supuestos de actuación y, con ello, la
definición de los beneficiarios, tal como se resume en la Tabla 10:

Tabla 10
Normativa de REVALORA PERÚ, supuestos de actuación y población potencial
Norma Descripción Supuestos de actuación Población potencial
Autoriza la Promover el empleo y proteger la
D.U. N°
creación del empleabilidad de los trabajadores afectados Lo determina el D.U. N° 021‐2009
021‐2009
PERLAB directamente por la crisis internacional.
Trabajadores directamente afectados en
su empleo a consecuencia de la crisis
Crea el económica internacional, priorizando la
D.S. N°
PERLAB atención a los que son jefes de hogar y
001- Lo establecido en el D.U. N° 021‐2009
denominado cuentan con carga familiar, y empresas
2009-TR
también RP formales afectadas por la crisis
económica internacional, a través de
acciones que protegen sus trabajadores.
Promover el empleo y mejorar la
empleabilidad de los desempleados o de los
Modifica el
LEY N° trabajadores que se encuentran en riesgo de
D.U. N° Lo determina el D.S. N° 007-2010-TR
29516 serlo, a consecuencia de la crisis internacional
021-2009
o por efecto de procesos de modernización o
cambios en los sectores económicos del país.

45
 Los desempleados o los trabajadores
que se encuentran en riesgo de serlo,
por los supuestos establecidos en la
Modifica el LEY N° 29516; y las empresas
D.S. N°
D.S. N° afectadas por los referidos supuestos,
007- Lo establecido en la LEY N° 29516
001-2009- que determinen su expansión o
2010-TR
TR fortalecimiento, mediante acciones de
protección al empleo o mejora de
empleabilidad de los desempleados o de
los trabajadores en riesgo de serlo.
D.S. Nº Crea Promover el empleo, mejorar las
016- “Vamos competencias laborales e incrementar los No se especifica
2011-TR Perú” niveles de empleabilidad en el país
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de la normativa del programa REVALORA PERÚ- MTPE.

1.1.4. Política global o sectorial al que pertenece el programa

RP formó parte de la política social y laboral del gobierno del presidente Alan García
(2006-2011), y se constituyó en una de las prioridades del Vice Ministerio de Promoción
del Empleo, del cual dependía directamente al ser un órgano de línea, lo cual se
esquematiza en lo siguiente:
En un clima de generación de grande, mediana y pequeña inversión, el Estado ha
asumido un rol activo en las políticas de promoción del empleo. Así, busca que la
expansión del mercado laboral se acompañe de la consolidación de políticas de
empleabilidad, de capacitación desde el sistema educativo y dentro del propio ámbito de
trabajo. Lo cual resulta clave para fortalecer la competitividad de los sectores ya
incorporados y generar inclusión en los sectores más vulnerables. (Barreda- Ex
Viceministro de Promoción del Empleo 2011)

De ahí que el programa RP se vincula de manera directa con las Políticas Nacionales de
Empleo que se establecen en el D.S. N° 052-2011-PCM. Son seis políticas generales y
veintiocho políticas específicas, las mismas que son coherentes con lo establecido en los
artículos 1°, 22° y 23° de la Constitución Política del Perú, que establecen el trabajo como
un deber y un derecho, base del bienestar social y medio de realización de la persona, y
determina que corresponde al Estado promover condiciones para el progreso social y
económico, a través de políticas de fomento del empleo y de educación para el trabajo.

Adicionalmente, el Perú ratificó (27 de julio de 1967) el Convenio N° 122 de la OIT

relativo a la Promoción del Empleo, que establece en su Artículo 1° la obligación del
Estado miembro de formular y llevar a cabo un política activa para fomentar el pleno
empleo, productivo y libremente elegido; que permita estimular el crecimiento y el
46
desarrollo económico; de elevar el nivel de vida; de satisfacer las necesidades de mano de
obra y de resolver el problema de desempleo y del subempleo. En consecuencia, la
Política Nacional de Empleo (PCM 2011) incorpora diversos elementos: la generación de
acciones para el crecimiento económico y empleo decente; la inserción laboral
productiva, formal y con empleo decente; la formación ocupacional, técnica y
profesional, así como la capacitación y reconversión laboral; el desarrollo de las
capacidades emprendedoras de la población en edad de trabajar; la promoción de la
igualdad de oportunidades y de trato; la promoción de la coordinación intersectorial y
territorial de las políticas económicas y sociales. Se puede ver la lista de estas políticas en
el Anexo 8.

De estas políticas, el programa responde de manera directa a las siguientes: la promoción

de la protección del trabajador y la trabajadora ante la pérdida de empleo; la certificación
de las competencias laborales y ocupacionales obtenidas a través de la experiencia; el
desarrollo, fortalecimiento e incremento de la cobertura, calidad y pertinencia de la
capacitación laboral, el reentrenamiento, el perfeccionamiento, la especialización y la
reconversión laboral; la promoción del autoempleo productivo formal; y el desarrollo de
capacidades emprendedoras y empresariales.

Además, el programa se articuló con el Plan Estratégico Institucional del MTPE 2008-
2011, a través de su objetivo estratégico “promover el empleo digno y productivo, la
inserción laboral y el mercado de trabajo en un marco de igualdad de oportunidades,
especialmente para los grupos más vulnerables de la población”. Este objetivo se
específica en el Sub Programa 0135 Empleo y Formación Profesional, que tiene como
objetivos específicos promover la inserción laboral de la población desempleada y, en
especial, de los sectores vulnerables; promover la readecuación de la inserción laboral de
la población subempleada; promover las capacidades laborales para satisfacer las
demandas de empleo; diseñar e implementar políticas de empleo y formación profesional.

47
 1.2.5. Descripción de los servicios que entrega el programa
Los servicios que brindó el programa en el período de evaluación mayo de 2009-junio
de 2011 fueron los que se muestran en la Ilustración 4:

Ilustración 4
RP: Servicios del programa

Adaptado de Memoria Institucional, REVALORA PERÚ, 2011.

Servicio de capacitación laboral

El programa buscó la formación de capital humano para responder al crecimiento
económico del país. Para ello ofreció gratuitamente programas de capacitación en los
cursos de mayor demanda en el mercado laboral. La ejecución estuvo a cargo de
instituciones públicas y privadas, tales como la Universidad Nacional Mayor de San
Marcos, la Universidad Nacional de Ingeniería, la Universidad Nacional Enrique Guzmán
y Valle, la Universidad San Ignacio de Loyola, la Universidad ESAN, la Universidad
Nacional de Piura, la Universidad Nacional San Agustín, INICTEL-UNI, SENCICO,
CENFOTUR, SENATI, TECSUP, la Asociación de Exportadores, el Instituto de
Formación Bancaria, entre otras. Los cursos se dictaron en las 15 regiones priorizadas
mencionadas anteriormente y siguieron el enfoque de competencias laborales (cuyo

48
énfasis fue 80% práctica y 20% teoría). En promedio41, las horas dictadas fueron 116.08
horas42.

A nivel nacional, se dictaron 1596 cursos de capacitación laboral, sobre la base de la

identificación de necesidades de mano de obra en las regiones y en Lima. Por ejemplo, en
SENCICO se dictaron cursos de construcción, como taller de albañilería, instalaciones
eléctricas, instalaciones sanitarias, lecturas de planos, secado, etc.; en SENATI, se
dictaron los cursos de instalaciones eléctricas, soldadura, mantenimiento básico de
motor, electricidad automotriz, electricidad industrial, elaboración de yogurt y queso, etc.;
en CEFOP- Trujillo, cursos como cocina peruana, cocina internacional, gastronomía y
repostería regional, recepción y atención en restaurantes y bares, limpieza de hoteles,
barman, bar tender, comercio y mercadotecnia; en ADEX se dictó operaciones de
comercio exterior.

Servicio de asistencia técnica para emprendedores

Con este servicio, RP buscó desarrollar en los participantes capacidades de gestión que
les permitan implementar un plan de negocio sostenible, socialmente responsable y que,
una vez consolidado, genere empleo. Este servicio fue brindado por la Universidad ESAN
y comprendió 2 etapas: la primera constó de una capacitación donde se desarrollan
competencias en 6 áreas académicas: i) administración y habilidades gerenciales, ii)
presupuestos y costos, iii) aspectos legales y tributarios, iv) marketing y comercial, v)
contabilidad empresarial, vi) finanzas empresariales, las mismas que se dictaban en 144
horas de capacitación. Durante la primera etapa, los participantes desarrollaban un plan de
negocio; mientras que la segunda etapa consistía en el acompañamiento en la
implementación de los mejores planes de negocio. Así, la primera etapa de este servicio
se dio inicio en el 2010 y estuvo dirigido a 1362 emprendedores. Para la segunda etapa, se

41
Se debe advertir al lector que se tiene como supuesto que las horas de cursos diferentes se pueden sumar y promediar.
42
Aunque no se tuvo acceso a información sobre la duración en horas de todos los cursos dictados, de acuerdo al listado de cursos de
capacitación laborales al que se tuvo acceso para esta evaluación la mayoría de cursos tiene una duración en horas cercana al promedio
calculado, en algunos varían significativamente. Por ejemplo, el curso de carpintería de muebles de melamine para vivienda duró 56
horas, mientras que patronaje en tela plana y punto duró 200 horas, ilustración y edición publicitaria duró 120 horas, bartender y
atención al cliente en restaurant tuvo una duración de 100 horas, entre otros.
49
dio acompañamiento técnico para la implementación de los 195 mejores planes de
negocio seleccionados.

Servicio de certificación de competencias laborales

El MTPE, teniendo como referencia el sector de la PEA con menores niveles de
especialización y a través de una encuesta en Lima Metropolitana sobre cómo las
personas que componen la PEA aprendieron un oficio, estimó que 877 477 personas
aprendieron un oficio a través de la experiencia, entre los cuales se encuentran
ocupaciones de cocineros, panaderos, albañiles, ebanistas, etc. (RP, Informe N° 114-
2010). Frete a ello, RP implementó el servicio de Certificación de Competencias en el
sector Turismo, Hotelería y Gastronomía para cinco perfiles ocupacionales: cocinero,
mozo, barman, housekeeping y recepcionista, como se muestra en la Imagen 1. A través
de este servicio, el programa buscó acreditar documentalmente la experiencia laboral de
aquellos trabajadores que no contaban con estudios formales que evidencien tales
conocimientos.

Imagen 1
RP: Perfiles ocupacionales para la Certificación de Competencias Laborales

Fuente: Memoria Institucional, REVALORA PERÚ, 2011

Dicha evaluación estuvo a cargo del Instituto Le Cordon Blue Perú, de acuerdo a un
esquema de evaluación preestablecido entre RP y la institución certificadora. El modo de
evaluación del servicio fue el siguiente: i) el participante (previo cumplimiento de los
requisitos) elegía el perfil ocupacional a ser evaluado de acuerdo a su experiencia; ii) se
determinaba en cuántas unidades sería evaluado (había cinco unidades diferentes para
cada perfil); iii) a partir de la calificación en las unidades evaluadas, era posible obtener
cuatro resultados: (a) competente laboralmente, (b) trabajador calificado, (c) habilitado

50
 laborablemente, (d) persona en inicio. Siguiendo este proceso de evaluación, de acuerdo
a la base de datos del programa, desde setiembre de 2010 a junio de 2011 el programa
evaluó a 855 ciudadanos. Cabe resaltar que, desde setiembre de 2010 a finales del mismo
año, solo se evaluó a 39 personas por motivos de diseño, pues este servicio recién se
estaba implementando. En el 2011, mejoró su implementación y se logró difundir aun
más, por lo que el programa evaluó a 815 personas.

Servicio de intermediación laboral

Buscó la colocación de los beneficiarios del programa en un puesto de trabajo que les
permita obtener un ingreso. Este servicio fue implementado en el programa RED de
Centros de Información Laboral (CIL) PRO Empleo, que ahora es el SENEP. Además, las
ICE también desarrollaron este servicio a través de sus bolsas de empleo. Sin embargo, el
programa dispone de escasa información sistematizada en relación a la producción y los
resultados de este servicio, y faltan indicadores adecuados para evaluar el desempeño
alcanzado en su producción.

Es así que, a través de estos cuatro servicios43, RP, hasta agosto de 2011, logró atender a
55 629 personas, concentrándose el 95.38% de beneficiarios en el servicio de
capacitación laboral, tal como se muestra en la Tabla 11:

Tabla 11
Ciudadanos atendidos por los servicios de RP (mayo 2009 – agosto 2011)
Año Total
Servicios del programa
2009 2010 2011 a/ ABSOLUTO
1.- Capacitación laboral 18,545 31,305 3,211 53,061

Primera etapa de capacitación 1,362 1,362

2.-Asistencia técnica
para emprendedores
Segunda etapa de acompañamiento 195 195

3.- Certificación de competencias laborales 39 972 1,011

Total 18,545 32,706 4,378 55,629
a/ La información que se proporciona es sobre la base del número de personas que iniciaron cursos, cifras que son
preliminares considerando que el resultado final se obtendrá de la revisión del informe final de liquidación presentada por
las instituciones de capacitación y validado por el programa.
Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ al mes de agosto de 2011

43
No se detalla los beneficiarios de intermediación laboral porque el programa no generó información al respecto.
51
Cabe resaltar que estos servicios no incorporaron el enfoque de género44, pues no se
realizó un diagnóstico del mismo. Para el diseño no se determinó cómo el problema que
dio origen al programa afectaba o no de manera diferenciada a hombres y mujeres, y las
características particulares que tomaba en cada caso. Por ello los componentes no
identificaron diferencias necesarias a considerar en la definición de los mismos; por tanto,
no se hubo diferencias en el modo de acceso o provisión de los servicios para cada caso.

1.2.6. Procesos de producción de los componentes

A. Procesos del programa RP
En la Guía Técnico Operativa, actualizada en octubre de 2009, se indica los procesos de
promoción, evaluación, capacitación, intermediación laboral y vinculación empresarial,
los cuales se describen en detalle en el Anexo 9, pero en síntesis estos procesos son los
que se muestran en la Tabla 12:

Tabla 12
RP: Procesos del programa
Tipo de Descripción del proceso
proceso
Promoción i) Convocar a potenciales participantes, informar sobre objetivos del programa, servicios,
criterios de selección de beneficiarios, cursos de capacitación y procedimientos de registro en
el SISREG.
ii) Sensibilizar a los potenciales beneficiarios, registrarlos en el SISREG y recabar la
documentación sustentatoria del beneficiario. Organizar grupos de capacitación listos para
iniciar los cursos.
Registro de Registrar al potencial beneficiario en el SISREG
beneficiarios
Capacitación Comprende todas las actividades de organización de grupos para capacitación y seguimiento
de beneficiarios y entidades de capacitación.
Intermediación La vinculación de los beneficiarios con empleadores que requieran personal es provista a
laboral través del SENEP; y en el caso de los beneficiarios que culminen satisfactoriamente el
proceso de capacitación con las Bolsas de Trabajo de las ECAP.
Vinculación Son todas las estrategias y actividades que los equipos del programa realizan para capacitar a
empresarial potenciales beneficiarios vinculados al sector empleador privado.
Comunicaciones Comprende la difusión del programa a través de medios informativos locales como programas
radiales, prensa escrita, televisión, etc.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Guía Técnico Operativa, versión actualizada-octubre de 2009,
REVALORA PERÚ, 2009.

44
El enfoque o perspectiva de género en políticas públicas es una orientación de la política destinada a considerar y modificar los roles
históricos y subordinados, y otorgar igualdad de posibilidades de beneficiarse con las oportunidades del desarrollo, y también de
contribuir a este. El enfoque se orienta a la mujer por ser el sexo históricamente excluido (DIPRES-CHILE, Análisis de Género en la
Formulación de Programas, 2009, p. 1)
52
 B. Mecanismos de participación ciudadana
El programa no contempla muchos mecanismos de participación ciudadana, la misma que
se refiere a la “relación activa entre los ciudadanos y el Estado, encaminada al ejercicio o
ampliación de sus derechos, cuyo componente básico está constituido por la
comunicación entre ambos, a través de la circulación de información, y el establecimiento
de mecanismos de escucha o consulta” (Beteta 2011). La participación ciudadana en el
programa se concretó a través de mecanismos que permiten a los potenciales beneficiarios
ejercer su derecho de acceso a la información, como los espacios y sistemas informativos
destinados a las consultas de las personas sobre los beneficios que podrían obtener del
programa. Sin embargo, la participación de los ciudadanos no se dio a nivel de la
formulación, ejecución y evaluación del programa.

C. Responsabilidades directas y aquellas delegadas a terceros

De los seis componentes del programa detallados en la MML (Anexo 7), se delegó a
terceros la ejecución de cinco. Para la intermediación laboral (componente 1) y la asesoría
en técnicas de búsqueda de empleo (componente 3), se determinó como órgano ejecutor
el SENEP; la capacitación laboral (componente 2) la tuvieron a su cargo las ECAP; la
certificación de competencias laborales (componente 4) estuvo a cargo del Instituto LE
CORDON BLEU PERÚ; y, finalmente, la asesoría para el desarrollo de emprendimientos
(componente 6) estuvo a cargo de la Universidad ESAN.

Para la capacitación laboral

El “instructivo para el registro de entidades proveedoras de capacitación” determina los
criterios y condiciones mínimas que deben acreditar las entidades de capacitación para ser
incluidas en el Registro de Entidades de Capacitación del Programa (RECAP); además,
establece los causales para el retiro del RECAP. En ese sentido, se estableció que podían
solicitar su inscripción en el RECAP las universidades, institutos superiores tecnológicos
e instituciones especializadas de capacitación que acrediten de manera documentada lo
que se ve en la Tabla 1345:

45
Además de los requisitos de la Tabla, se exigía la solicitud de inscripción, documento de creación, licencia municipal vigente, no
estar incurso en causal de exclusión de retiro del RECAP.
53
 Tabla 13
RP: Requisitos de las ECAP para ser admitidas en el RECAP
Requisitos Entidad privada Entidad pública
15 años de experiencia Instrumento legal de creación Copia literal emitida por la zona registral
brindando el servicio de correspondiente
capacitación
Infraestructura adecuada Declaración jurada de contar con las Declaración jurada de contar con las
condiciones exigidas por el programa. condiciones exigidas por el programa
Amplia cobertura Copia simple de la Licencia de Copia simple de la Licencia de
nacional Funcionamiento de 3 sedes Funcionamiento de 3 sedes desconcentradas
desconcentradas o descentralizadas en no o descentralizadas en no menos de 3
menos de 3 departamentos priorizados por departamentos priorizados por el programa, o
el programa, o declaración jurada de declaración jurada de capacidad para
capacidad para implementar el servicio de implementar el servicio de capacitación en
capacitación en no menos de 3 no menos de 3 departamentos priorizados por
departamentos priorizados por el programa. el programa.
Experiencia docente Declaración jurada de contar con Declaración jurada de contar con profesores
profesores con no menos de 3 años de con no menos de 3 años de experiencia
experiencia productiva y 1 año de productiva y 1 año de experiencia docente.
experiencia docente.
Fuente: Instructivo para el registro de entidades proveedoras de capacitación del programa REVALORA PERÚ,
REVALORA PERÚ, p. 4

Cabe resaltar que no solo se enfatizó en la cobertura amplia, sino también “se tuvo en
consideración fundamentalmente temas de infraestructura, de dimensión, capacidad de
atención y prestigio de las instituciones. Además, se buscó trabajar con un número
reducido de ECAP con el fin de implementar correctivos y acuerdos de manera más
inmediata, y poder reducir los esfuerzos de supervisión”46.

El programa empezó a trabajar con convenios de cooperación con entidades públicas que
la Ley de Contrataciones del Estado ampara para que, siempre que se brinden bienes,
servicios u obras propios de la función que por ley les corresponde, no se persigan fines
de lucro (DL N° 1017 2008: 8). Esto permitió agilizar el inicio de los cursos de
capacitación, dado que ya existía una demanda (beneficiarios inscritos a la espera del
inicio de los cursos, y el programa no tenía ningún contrato con proveedores de
capacitación); es por ello que no solo importaba hacer los convenios de manera
inmediata, sino que las entidades estuviesen en la capacidad de no demorar más el inicio
de los cursos. Ello lo lograron a través de algunas universidades grandes que contaban
con capacidad operativa para brindar el servicio de manera inmediata, pero algunas
tuvieron que acondicionar la infraestructura y adquirir los equipos específicos para

46
Se concluye de las entrevistas hechas al equipo del Programa.
54
brindar el servicio, para lo cual recibían un adelanto. Sin embargo, para el año 2010,
además de los convenios ya establecidos, se optó por realizar procesos de selección con
entidades privadas, como ADEX y USIL, que, si bien el costo era menor, el proceso no
fue tan inmediato. No obstante, con ello se logró generar mayor competencia entre
entidades públicas y privadas con el fin de mejorar el servicio47. En ambas etapas, fueron
muy meticulosos en la evaluación de las estructuras de costo de cada oferta, pues para el
caso de los convenios de cooperación la norma exige que las entidades prestadoras de
servicio no lucren. Además, se establecieron prohibiciones de registro y causales de
exclusión, como se muestra en la Tabla 14:

Tabla 14
Prohibiciones de registro y causales de exclusión del RECAP
Prohibiciones para el registro Causales de exclusión del RECAP
1. Estar en estado de intervención, insolvencia, 1. Incumplimiento de los términos del contrato o
quiebra o liquidación convenio suscrito con el programa para la provisión del
2. Estar impedido de ser contratado por el servicio
Estado según la ley de contrataciones y 2. Identificación (durante visitas opinadas o inopinadas)
adquisiciones del Estado, sus modificaciones y de cambios sustanciales en la infraestructura de las
reglamento ECAP, que implique variación en los requisitos mínimos
3. Ser una institución promovida por personal 3. Presentación de información no veraz o adulterada en
del MTPE o por familiares hasta el cuarto grado los informes finales de capacitación o información de
de consanguinidad o segundo de afinidad. cualquier índole suministrada al programa.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de, Instructivo para el registro de entidades proveedoras de capacitación del
programa REVALORA PERÚ, REVALORA PERÚ pp. 4-5

Se buscó trabajar con entidades especializadas como SENATI, SENCICO, CENFOTUR,

entre otras, que tuvieran una línea de trabajo establecida, bolsa de empleo, estándares de
enseñanza y prestigio reconocido por las empresas, de modo que los beneficiarios cuenten
con el certificado académico de estas instituciones reconocidas. En las regiones donde no
existían entidades formativas con cobertura nacional, se incorporaron entidades con
presencia local, pero que tuviesen competencia para capacitar con un 80% de práctica y
20% de teoría, este fue el caso de CEFOP en La Libertad.

Además, RP logró aprovechar la oportunidad de que en las universidades existían

programas de proyección social, pero que no se implementaban lo suficiente por falta de
recursos. Se buscó crear estrategias para lograr convenios con aquellas universidades que
47
Se concluye de las entrevistas hechas al Equipo del Programa.
55
tenían capacidad de comprender el programa y, además, capacidad para decidir que
pueden participar en el mismo. Este modelo buscó ser replicado por el programa
PROJOVEN, el cual antes manejaba un modelo distinto para convocar a su oferta
formativa. En suma, las instituciones con las que RP estableció convenios fueron
diversas, las cuales se muestran en la Tabla 15:

Tabla 15
Convenios con Instituciones de Capacitación Especializadas
Servicio de Capacitación Laboral N° Sede
Universidad del Altiplano de Puno 1
Universidad ESAN 7
Universidad Nacional de Ingeniería 7
Universidad Nacional de la Amazonía Peruana-UNAP 1
Universidades

Universidad Nacional de Piura 1

Universidad Nacional del Centro del Perú 2
Universidad Nacional Enrique Guzmán y Valle "La Cantuta" 7
Universidad Nacional Mayor de San Marcos 5
Universidad Nacional de San Agustín 1
Universidad San Ignacio de Loyola 2
Universidad San Martín de Porres 1
Asociación de Exportadores-ADEX 6
CEFOP 2
CENFOTUR 3
Centro de Capacitación de Informática UNSAAC 1
Institutos

I.S.T. Honorio Delgado Espinoza 1

IFB 4
IPEGA- Instituto de Petróleo y Gas 1
SENATI 29
SENCICO 16
TECSUP 1
Fuente: Memoria Institucional, REVALORA PERÚ, 2010

Para la certificación de competencias laborales

La evaluación de competencias consistió en la observación directa del postulante en un

ambiente real de trabajo, por lo que se simuló situaciones reales de trabajo y resolución de
problemas. Para la adjudicación a un proveedor, se describió de manera detallada los
perfiles a ser evaluados, y se establecieron de manera específica los requerimientos (en
infraestructura y materiales) de cada unidad de competencia de los perfiles a ser
evaluados. Sin embargo, en el contrato con Le Cordon Blue-Perú no se establece de
56
manera explícita estos protocolos a seguir ni las penalidades por incumplimiento. Solo se
establece penalidad por retraso en la ejecución.

Para el acompañamiento a emprendedores

Se asignó este servicio por convocatoria pública, en la cual participaron el instituto IPAE,
la universidad ESAN y la PUCP. Se estableció que el Centro de Desarrollo Emprendedor
de la Universidad ESAN ejecute el servicio de Asistencia Técnica para emprendedores de
RP. Para la adjudicación, se estableció requisitos en torno a los siguientes temas: plana
docente, infraestructura, máquinas y equipos que faciliten el dictado de las clases y un
banco de proyectos para la difusión de los mejores proyectos seleccionados.

Para la inserción laboral

Por un lado, no se transfirieron recursos al SENEP para implementar este servicio, dado
que es una función que le compete a dicha entidad, según el ROF del MTPE. Por otro
lado, si bien el contrato de la ICE contemplaba la inserción laboral de los beneficiarios a
través de su Bolsa de Empleo, no se realizó una evaluación de los instrumentos aplicados
por las ICE para producir el servicio de intermediación laboral ni los resultados de los
mismos.

1.2.7. Caracterización y cuantificación de población potencial y objetivo

Cuando el programa se crea se indica como beneficiarios del programa a los trabajadores
directamente afectados en su empleo como consecuencia del impacto de la crisis
económica internacional, priorizando la atención a los que son jefes de hogar y cuentan
con carga familiar. Además, se señala que el programa podrá intervenir a favor de las
empresas formales afectadas por la crisis económica internacional mediante acciones que
protegen a los trabajadores de dichas empresas.

La norma que crea RP establece que el programa prioriza la atención de los siguientes
grupos de trabajadores: a) trabajadores en los ámbitos geográficos donde se concentran
los mayores efectos de la crisis económica internacional, b) trabajadores de los sectores
productivos de bienes y servicios que presenten reducciones significativas en la
57
generación de empleo por efecto de la crisis económica internacional, y c) trabajadores
jefes de hogar con carga familiar. Además, indica que el MTPE, mediante resolución
ministerial, establecerá los topes remunerativos aplicables a los trabajadores que acceden
al programa. También se estableció que el programa intervenga por iniciativa de las
empresas de acuerdo a las siguientes modalidades: a) empresas afectadas por el impacto
de la crisis que adviertan la necesidad del cese de sus trabajadores; b) empresas que, ante
la crisis internacional, optan por reconvertir su actividad (reestructuración o reconversión
productiva); y c) empresas en expansión que requieran trabajadores capacitados en
función de una nueva demanda laboral.

En las entrevistas con el personal de RP se mencionó que desde los inicios del programa,
hubo inconvenientes para definir los requisitos que el beneficiario tenía que cumplir, dado
que la definición de “afectados” por la crisis era muy amplia. Sin embargo, el programa
logró establecer ciertos criterios individuales, como se muestra en la Ilustración 5:

Ilustración 5
RP: Características individuales del potencial beneficiario

Fuente: Elaboración propia

El programa definió como trabajador dependiente a toda persona que haya tenido
experiencia laboral y que se encuentre en situación de desempleo. Este criterio de
dependiente se refiere a la posibilidad del trabajador de acreditar dicha experiencia
laboral a través de documentos como boleta de pago, recibo por honorarios u otros
documentos que la sustenten. Por otro lado, se define como trabajador independiente a

58
toda persona que mantenga o haya perdido algún empleo y que no pueda acreditar con
documentación su experiencia laboral. En cuanto al grupo de mayoría de edad con
alguna experiencia, el programa buscaba fortalecer las capacidades previas del trabajador
para insertarlo en nuevos mercados o en actividades similares a las que venía realizando,
dado que RP no es un programa de formación profesional, sino de fortalecimiento de
capacidades laborales previamente establecidas. El tercer elemento de focalización se
establece a fin de facilitar la comunicación y estandarizar criterios, pues si bien el
impacto de la crisis se inició en Perú a finales del segundo trimestre del 2008, el
programa extendió su atención hasta el 1 de enero de 2008.

Por otro lado, se definió como límite salarial S/. 2000 para trabajadores dependientes e
independientes a fin de focalizar los recursos del Estado entre la población más
vulnerable. El programa justificó este monto de acuerdo a las estadísticas de la DISEL,
pues el 93% de la PEA nacional percibía ingresos inferiores a S/.2000 y el establecer un
monto inferior a ello reducía la posibilidad de atender a obreros del sector minero,
quienes perciben ingresos superiores al nacional. Además, se estableció como criterio de
priorización ser jefe de hogar. Respecto a la elegibilidad de las empresas, se estableció
diferentes indicadores para cada tipo de empresa: las empresas afectadas negativamente
por la crisis internacional deben mostrar la disminución de 5% o más del personal total o
la reducción del 5% o más del total de ventas; todas las empresas afectadas positivamente
por la crisis internacional son elegibles, todas las empresas que proveen información
sobre trabajadores cesados son elegibles. .

Como se mencionó en el acápite de justificación del programa, dado que los impactos de
la crisis no fueron los esperados se amplía la cobertura del programa RP y se establece
como beneficiarios del programa a a) los desempleados o los trabajadores que se
encuentran en riesgo de serlo, por los supuestos establecidos en la Ley N° 29516; y a b)
las empresas afectadas por los referidos supuestos, que determinen su expansión o
fortalecimiento mediante acciones de protección al empleo o mejora de empleabilidad de
los desempleados o de los trabajadores en riesgo de serlo. Además, al igual que el

59
reglamento inicial del programa, se prioriza la atención a los trabajadores jefes de hogar
con carga familiar.

Se debe recalcar que, ni cuando se creó y ni cuando se modificaron los supuestos de

actuación de RP, se cuantificó a la población potencial y objetivo. Además, la variedad de
objetivos y potenciales beneficiarios del programa PR requería la definición de múltiples
criterios de selección, pero ello en la práctica no fue así. Como se indicará más adelante,
el resultado del trabajo cualitativo desarrollado para esta investigación muestra que primó
la autofocalización.

1.2.8. Estructura organizacional y mecanismos de coordinación

Respecto a la estructura organizacional y mecanismos de coordinación al interior del
programa y con otras instituciones, es importante mencionar que RP es parte de la Unidad
Ejecutora PROJOVEN y es un Órgano de Línea del Vice Ministerio de Promoción del
Empleo, tal como lo muestra la Imagen 2:

Imagen 2
RP adscrito a la Unidad Ejecutora PROJOVEN

Fuente: Memoria Institucional, REVALORA PERÚ, 2011

De las entrevistas al personal del programa se concluye que, dado que RP es un Órgano
de Línea, el Vice Ministerio de Promoción del Empleo jugó un papel importante en la
orientación del destino del programa y la asignación de recursos financieros y logísticos
para su ejecución. Además, según el D.S. N° 001-2009 que crea el programa y las

60
posteriores modificaciones en su normativa (correspondiente al período de evaluación
mayo de 2009-junio de 2011) se establece que los gastos administrativos y de gestión
tienen como límite el 5% de los recursos destinados al programa. Por ello, en las
entrevistas a los responsables del programa manifestaron que se optó por el diseño de una
estructura organizacional de acuerdo a tres elementos: reducción de los costos
administrativos, mayor cobertura regional y mayor eficiencia posible. La estructura
organizacional del programa se estableció tal como se muestra en la Imagen 3:

Imagen 3
Estructura organizacional de RP

Fuente: Memoria institucional 2009-2011.

REVALORA PERÚ, 2011.

Por tanto, el Manual de Operaciones del programa establece la siguiente estructura

orgánica: i) Órgano de Dirección, ii) Órgano de Asesoramiento y Apoyo, iii) Órganos de
Línea y iv) Sedes de las RID. Se establece que la ejecución de los procesos y
procedimientos del programa es responsabilidad de las RID, las que dependen de la
Unidad Técnico Operativa y están sujetas a las políticas y procedimientos establecidos

61
por el programa; por otro lado, la elaboración, coordinación y proposición de los
instrumentos de gestión técnicos del programa son responsabilidad de la Unidad Técnico
Operativa.

Así, la Coordinación Ejecutiva es el órgano de más alto nivel jerárquico del programa. Se
encarga de los procesos de planificación, gestión y evaluación y monitoreo de todas las
acciones técnicas y administrativas del programa en el ámbito de intervención. Asimismo,
dentro de los Órganos de Apoyo, la Unidad de Tecnología de Información (UTI)
desarrolla sistemas de información con el fin de buscar la mejora continua de los procesos
del programa. Además, brinda soporte informático de software y hardware con el objetivo
de mejorar el flujo de información mediante el uso de herramientas tecnológicas. Por su
parte, la Unidad Administrativa se encarga de coordinar y supervisar las actividades
relacionadas con la programación, seguimiento y monitoreo, así como el análisis y la
evaluación del presupuesto, de acuerdo con los indicadores previstos en los planes
operativos y estratégicos del programa. De otro lado, la Unidad Técnica Operativa tiene a
su cargo la coordinación, organización y supervisión de las actividades del programa en
concordancia con sus objetivos y metas. Finalmente, las Sedes de las Redes
Interdepartamentales son responsables de la ejecución de los procesos y servicios del
programa dentro del ámbito geográfico de su competencia. Estas sedes dependen
jerárquicamente de la Unidad Técnico Operativa y están sujetas a las políticas y
procedimientos establecidos por el programa.

Por otra parte, dado que existieron sedes desconcentradas a nivel nacional, se
establecieron lineamientos técnicos para estandarizar los procedimientos en las oficinas
del programa a nivel nacional, lo cual está detallado en la “Guía Técnico Operativa:
Procesos de Promoción, Evaluación, Capacitación, Intermediación Laboral y Vinculación
Empresarial”. De ese modo, se dispone que las RID ejecuten sus acciones en
concordancia con lo establecido en dicha guía, la cual tiene como objetivo orientar sobre
los procesos técnicos-operativos, la aplicación de procedimientos y formatos, y brindar
lineamientos para el diseño de estrategias que permitan el logro de los objetivos y metas
del programa.
62
El manual de operaciones del programa estableció cuatro RID: RID Lima-Sur, RID
Norte, RID Centro-amazónica y RID Sur. Cada RID se implementó en las zonas
geográficas de mayor afectación, de manera que se estructuró RID Lima: Lima y Callao,
con sede en la ciudad de Lima; RID Norte: La Libertad, Piura, Cajamarca, Lambayeque y
Áncash, con sede en la ciudad de Trujillo; RID Centro: Junín, Pasco e Ica, con sede en la
ciudad de Huancayo; RID Sur: Arequipa, Puno y Cusco, con sede en la ciudad de
Arequipa; y RID Oriente: Loreto y Ucayali, con sede en la ciudad de Iquitos.
Posteriormente, se modifica la sede de la RID Norte, con sede en la ciudad de Chiclayo.
Según las entrevistas realizadas a funcionarios del programa, se buscó que las sedes
tengan una ubicación geográfica estratégica que facilite el acceso a todas las oficinas de la
RID, para mejorar así la coordinación y supervisión de los coordinadores RID.

Asimismo, cabe resaltar que el límite de presupuesto para gastos administrativos no

permitió montar oficinas operativas en las regiones, por lo que se suscribieron convenios
de colaboración interinstitucional con los programas del sector, como PRO JOVEN y
CONSTRUYENDO PERÚ, a través de los cuales se logró que RP opere con una sola
persona en las instalaciones de dichos programas y, desde ahí, puedan monitorear la
región asignada. Ello redujo de manera considerable los gastos administrativos, pero,
como contraparte, disminuyó la eficacia en las actividades realizadas.

1.2.9. Funciones y actividades de seguimiento y evaluación

La supervisión técnica tuvo como finalidad garantizar el desarrollo de los procesos y
actividades que son realizados dentro del plazo, cronograma, programación y marco
lógico. Esta es descrita en el “Plan de Supervisión de Procesos del Programa”, los cuales
indican las actividades recurrentes de supervisión de campo. Para ello, se cuenta con
supervisiones programadas, realizadas mediante muestreos aleatorios de acuerdo a la
periodicidad descrita en el plan; y las no programadas, sobre coyunturas específicas
cuando la coordinación ejecutiva lo considera necesario. Por su parte, el seguimiento se
realizó en coordinación directa con cada uno de los responsables de las actividades que
forman parte del programa, lo cual, según el diseño, se debió plasmar en informes

63
periódicos de gestión que describen los resultados obtenidos durante el período de
vigencia. Para liderar este proceso, se creó un área de análisis y monitoreo del programa.

1.2.10. Reformulaciones del programa

En el período de evaluación mayo 2009-junio 2011, se han realizado reformulaciones
relevantes en el programa. Los cambios más importantes están vinculados a los siguientes
ámbitos:

a) El objetivo del programa. Cuando se crea RP se establece como objetivo del

programa promover el empleo y proteger la empleabilidad de los trabajadores
afectados directamente por la crisis internacional del 2008; posteriormente, la Ley
N° 29516 establece que RP tiene el objeto de promover el empleo y mejorar la
empleabilidad de los desempleados o de los trabajadores que se encuentran en
riesgo de serlo, a consecuencia de la crisis internacional o por efecto de procesos
de modernización o cambios en los sectores económicos del país. El propósito del
programa se amplió por el de mejorar la empleabilidad del ciudadano para
responder a los cambios que se dan en los diferentes sectores del mercado laboral.

b) Población objetivo. Tanto por decisiones de la gestión del programa como por los
supuestos de actuación que se amplían con la Ley N° 29516, la población objetivo
del programa varía. Cuando el programa empezó a ejecutarse, se buscaba atender
a trabajadores directamente afectados en su empleo a consecuencia del impacto de
la crisis económica internacional, así como a las empresas formales afectadas.
Además, si bien el énfasis en los primeros meses del programa fue en los
trabajadores dependientes, luego se abrió a los independientes, porque la norma
de creación no lo restringía. Con los nuevos supuestos, la población objetivo son
los desempleados o los trabajadores que se encuentran en riesgo de serlo a
consecuencia de la crisis internacional o por efecto de procesos de modernización
o cambios en los sectores económicos del país, y las empresas afectadas por los
referidos supuestos. Además, antes de la Ley N° 29516, se tenían definidos

64
 sectores económicos que atender; no obstante, posterior a la misma Ley, no se
determinó ninguno.

1.2.11. Otros programas relacionados

El Vice Ministerio de Promoción del Empleo administra un conjunto de programas que
buscan elevar las competencias laborales de la fuerza de trabajo, facilitar la inserción
laboral y contribuir a la disminución del desempleo. En ese sentido, el MTPE tiene
programas institucionalizados que se orientan a públicos objetivos parecidos, este es el
caso de PROJOVEN y CONSTRUYENDO PERÚ.

PROJOVEN tiene como principal eje temático la capacitación laboral para jóvenes, que
buscar reducir la baja calificación para mejorar el ajuste ocupacional de jóvenes de 16 a
24 años de edad y que tienen limitados recursos económicos. Además, tiene como
finalidad brindarles el servicio de capacitación técnica enfocada a los requerimientos del
sector empresarial. Asimismo, otra característica de su población objetivo es el estar
desempleada o subempleada y sin formación post secundaria (menor a 480 horas). La
capacitación se ofrece a través de diversas entidades públicas y privadas, y tiene cobertura
nacional. Además, al igual que RP, este programa inició dos nuevos modelos de
capacitación: capacitación para jóvenes emprendedores con ideas de negocio y la
capacitación de jóvenes rurales.

Por su parte, CONSTRUYENDO PERÚ busca combatir el empleo inadecuado a través de

la construcción de infraestructura económica-productiva y social, y el desarrollo de
capacidades de la población pobre y pobre extrema desempleada para acceder al empleo.
Se brinda capacitación general para los beneficiarios en habilidades sociales, autoestima,
emprendimiento y vigilancia social en la ejecución de los proyectos; así como
capacitación específica que busca desarrollar competencias y habilidades técnicas
específicas, las cuales están en función de la naturaleza del proyecto, interés de los
participantes, demanda de mercado, participación de aliados estratégicos, entre otros.

65
Sin embargo, no se determinó el tipo de coordinación que debería existir entre RP y los
programas mencionados. Ello debido a que no existió ningún mecanismo explícito que
establezca el tipo de interacción entre estos programas.

1.2.12. Antecedentes presupuestarios

La creación del programa RP fue autorizada con un financiamiento ascendente a
S/. 100´000,000.00. Para iniciar la ejecución de sus laborales operativas, de gestión, de
contratación de personal, de adquisición de recursos, entre otros, el gobierno nacional
autorizó un crédito suplementario mediante D.S. N° 083-2009-EF, monto correspondiente
al ejercicio fiscal del año 2009. La asignación de presupuesto durante los años de
evaluación es mostrada en la siguiente Tabla 16:

Tabla 16
RP: Presupuesto total del programa 2009-2011 (nuevos soles)
Año Fuente de financiamiento PIA PIM
2009 Recursos ordinarios 0 30,000,000
2010 Recursos ordinarios 0 32,993,192
2011 Recursos ordinarios 30,000,000 10,000,000
Fuente: MEF, SIAF- Consulta Amigable

66
 CAPÍTULO 2: MARCO TEÓRICO48 Y CONTEXTUAL

En el presente capítulo, se abordará dos partes. La primera parte responde a uno de los
objetivos específicos de la evaluación, que es aclarar la justificación teórica que tiene
detrás la existencia de RP. Para ello, se abordará tres aspectos que servirán de base para
entender la problemática que RP busca solucionar, el enfoque que utiliza para la
prestación de sus servicios y cómo su accionar es parte de las políticas activas del MTPE.
En primer lugar, se desarrolla la Teoría de Capital Humano y la Teoría de Crecimiento
Endógeno, y algunos alcances sobre las teorías de crecimiento a través de la
diversificación productiva. En segundo lugar, se desarrolla el concepto de competencias
laborales; y, finalmente, se aborda el tema de las Políticas Activas de Empleo, que buscan
crear empleo a través de programas de generación de empleo, subvenciones a la
contratación y apoyo a la microempresa; o facilitando la inserción de los trabajadores
mediante la capacitación y la intermediación. En la segunda parte, se desarrollará un
marco contextual que permite entender, a grandes rasgos, la problemática general de
empleo en el Perú y el déficit de capital humano para hacer frente a los requerimientos
del sector productivo, frente a la cual RP busca contribuir para su solución49.

2.1. MARCO TEÓRICO

2.1.1. Teoría del capital humano y teoría del crecimiento endógeno

Como pionero de las teorías de capital humano, Becker (1964) señala la importancia del
capital humano como factor de desarrollo económico. Así, en la actualidad, las
sociedades contemporáneas dependen del conocimiento y las destrezas de su población,
de su capital humano: para los individuos este representa una inversión en sus
capacidades productivas, las cuales al aumentar incrementan también sus ingresos
personales; para las sociedades representa una fuente de bienestar social y es el motor del

48
Se debe recalcar que este marco teórico fundamentalmente está hecho para entender la justificación del programa RP; sin embargo,
hay temas de gestión pública, como por ejemplo Diseño de Políticas Públicas, problemas inherentes a organizaciones públicas, etc.
que no forman parte de este capítulo, pero sí se hace hincapié en ello en el capítulo evaluativo. Esto para no redundar en la explicación
de conceptos en ambos capítulos, y desarrollar los mismos de manera aplicada en la evaluación.
49
Por el momento no se cuestiona si el programa tiene claro su propósito o no, pero el marco contextual hace referencia general a
temas de empleo, recursos humanos y nivel de calificación, así como adecuación ocupacional.
67
crecimiento económico. En la actualidad, el nuevo ciclo de la economía se caracteriza por
basarse sobre el conocimiento de las personas que la componen, pues, a medida que las
sociedades se transforman y las economías se vuelven más dinámicas y complejas,
necesitan que sus recursos humanos mejoren sus competencias de forma permanente para
estar acordes a las exigencias del entorno (Brunner y Elacqua 2003: 6-9).

En ese sentido, se produce un cambio de paradigma en la sociedad que reconoce la

relevancia del conocimiento como activo principal de las economías; por tanto, el poder,
a diferencia de las sociedades tradicionales, ya no se basa en la propiedad de los medios
de producción, sino que está relacionado a la información y al conocimiento, los cuales
permiten generar innovaciones y producir de manera más eficiente (Lucas 2000: 39). A
continuación se desarrolla la Teoría de Capital Humano, que resalta el papel del capital
humano en el desarrollo económico y social; y por otro lado, la Teoría de Crecimiento
Endógeno (EGT) que analiza el efecto de la acumulación de conocimiento en el
crecimiento de largo plazo50.

1.1.1.1. Teoría de Capital Humano, antecedentes y matices

En primer lugar, antes de explicar el nacimiento de la teoría de capital humano o
economía de la educación, es necesario mencionar la contribución de autores como Petty,
Cantilon, Smith, Mill, Marshall y Fisher.

Antes de los economistas clásicos, Petty (1623-1687) consideraba que la riqueza de un

país esencialmente se demuestra por el nivel de conocimiento que poseen sus habitantes,
y la riqueza humana es más productiva que cualquier otro factor de producción. Por su
parte, Cantilon (1680-1734) analizó la diferencia en la remuneración entre el trabajo
de los individuos más cualificados y los menos cualificados, los costes directos de la
educación y el coste de oportunidad, lo cual se traduce en el incremento salarial no
recibido durante el período de duración del proceso educativo.

50
Este planteamiento teórico es realizado teniendo como referencia el trabajo de VIERIA, Elvira (2008), que realizó un estudio sobre
el “Capital humano como factor de convergencia: Análisis econométrico de la Euroregión Galicia-Norte de Portugal (1995-2002)”.
68
Para los economistas clásicos, como Smith (1723-1790), una de las causas de la riqueza
de una nación está relacionada directamente con la mejora de las cualificaciones y
capacidades productivas del trabajo humano; así, el gasto real en educación efectuado por
un individuo permite el incremento de su nivel de cualificaciones, lo cual se traduce en un
aumento de su capacidad productiva. Este último autor, en su obra “La riqueza de las
naciones”, establece una vital importancia de los conocimientos humanos como
promotores de la especialización productiva, lo cual, a su vez, brinda las posibilidades de
crecimiento económico.

A su vez, Mill (1806-1873) defiende la existencia de una relación directa entre el nivel de
cualificación de los individuos y la determinación de la riqueza de la sociedad. Afirma
que el término “riqueza” no puede ser aplicado al factor humano, sino que es generado y
consumido por este; por lo que, en el campo educativo, los mecanismos de mercado no
funcionan, y el factor humano no puede estar sujeto a transacción. Por otro lado,
Marshall (1842-1924) plantea que no existe un mercado de capital humano y que la
educación y la formación no poseen carácter comercial, pues la obtención de un solo
Newton, Darwin, Shakespeare o Beethoven logran compensar el total de gastos
educativos realizados a lo largo de muchos años. Así, en su obra “Principios de
economía”, afirma que el capital más valioso es el que se invierte en las personas. Fisher
(1867-1947) adopta una visión más amplia del término capital, y postula que este
representa a todo el conjunto de recursos que posibilitan la creación de futuros flujos de
rentas (Vieira 2008: 36- 37).

Posteriormente, se propuso la Teoría de Capital Humano, fundamentalmente sobre la

base del pensamiento de Schultz y Becker. Esta teoría es un marco importante para la
comprensión de la inversión en educación y formación, así como su rentabilidad
económica y social. De ese modo, Schultz (1959) es conocido en la literatura como el
fundador de la Teoría de Capital Humano, dado que cambió ciertos paradigmas de su
época. Dicha teoría tiene como hipótesis que las personas en sí mismas son una forma de
riqueza, y que esta riqueza no debe ser dejada de lado por el cálculo económico. Schultz
criticaba la poca disposición que tenían los economistas de ese momento (finales de los
69
años cincuenta y principios de la década de los sesenta) para reconocer que la inversión
en capital humano, concretamente en educación, constituía un motor fundamental del
crecimiento económico. Por otra parte, censuraba el habitual tratamiento de los recursos
humanos en los modelos económicos, pues incorporaban el factor trabajo como input de
las funciones de producción, considerándolo un factor homogéneo, sin tener en cuenta las
diferencias en los conocimientos, habilidades y experiencias de unos y otros individuos.
Así, considera lo siguiente:
Los habitantes son una parte importante de la riqueza de las naciones cuya
consideración viene siendo omitida por la economía. Así, aunque sea evidente que los
hombres adquieran habilidades y conocimientos útiles, no es evidente que estas
destrezas y conocimientos sean una forma de capital, que ese capital sea, de manera
substancial, un producto de la inversión deliberada, que se ha desarrollado en el seno de
las sociedades occidentales a un índice mucho más rápido que el del capital
convencional (no-humano), y que su crecimiento puede ser la característica más
distintiva del sistema económico. (Schultz 1959:1)

Este autor afirma que el gasto en educación constituye no solo un gasto de consumo, sino
una inversión con rendimiento económico, ya que aumenta la productividad del
trabajador. De esta manera, Schultz plantea un concepto de capital humano, definido
básicamente como los conocimientos y habilidades que poseen los individuos. Así, afirma
que el capital humano es fruto, en gran medida, de inversiones intencionadas, no
únicamente del azar de la naturaleza o de la trayectoria individual de cada persona, por lo
que las inversiones en educación y en formación en el trabajo contribuyen a que el capital
humano crezca. Por tanto, los gastos que generalmente podrían considerarse como
consumo son, en realidad, adiciones al stock de capital humano. En tal sentido, estas
inversiones garantizan tasas de rendimiento normalmente positivas por dos motivos. En
primer lugar, el capital humano, en particular, y el conocimiento, en general, son
acumulativos en el sentido de que los individuos están en mejores condiciones de
acumular más cuanto más poseen. En segundo lugar, también las probabilidades de que
los conocimientos de un individuo sean más productivos aumentan cuando este se
desenvuelve en un entorno en el que hay un alto nivel general de capital humano (Schultz
1959).

70
En la misma línea, Becker (1964) afirma:
That learning is a way to invest in human capital that is formally no different from
education, on-the-job training, or other recognized investments. So it is a virtue rather
than a defect of our formulation of costs and returns that learning is treated
symmetrically with other investments. (Becker 1964-a: 54)
[Ese aprendizaje es una manera de invertir en el capital humano que no es formalmente
diferente de la educación, del entrenamiento en el trabajo u otras inversiones
reconocidas. Por ello es una virtud antes que un defecto de nuestra formulación de
costos y retornos que el aprendizaje es tratado simétricamente con otras inversiones]

Su tesis se centra en que la inversión en capital humano ha producido una importante tasa
de beneficios individuales y ha sido un factor de gran fuerza en el aumento de la
productividad en Estados Unidos. Para elaborar esta conclusión, el autor analiza distintas
clases de capital humano, tales como la educación escolar y la educación en el trabajo
(Becker 1964-a: 16-38). Además, explica fenómenos empíricos como el aumento en las
ganancias personales, de acuerdo con la edad a una tasa decreciente; la tendencia negativa
de las tasas de desempleo en relación con el nivel de habilidad; la tendencia de los
jóvenes a cambiar de empleo más frecuentemente que las personas de edad; la desviación
positiva de la distribución del ingreso, particularmente entre profesionales y otros
trabajadores calificados; entre otros (Becker 1964-a: 144-230).

El autor parte del supuesto de que los mercados de trabajo y de bienes son perfectamente
competitivos, y señala que en las empresas que contratan trabajadores por un período de
tiempo específico y en las que, además, no existe formación en el trabajo, los salarios se
determinan fuera de la empresa. Por otra parte, cuando existe formación en el trabajo
puede darse una reducción de los ingresos actuales y un incremento de los gastos
actuales. Sin embargo, las empresas podrían proporcionar capacitación y obtener un
beneficio si los ingresos futuros aumentaran, o los gastos futuros disminuyesen en la
medida necesaria. Asimismo, la formación general es útil para las empresas que la
proporcionan, ya que ello da lugar a incrementos de la productividad marginal futura de
los trabajadores.

Además de esta formación, se hace referencia a la formación específica (dada la

disposición de los trabajadores o de las empresas de costear los gastos de la formación
71
específica) que dependerá de la rotación laboral y de los beneficios que se obtengan como
consecuencia del incremento de la productividad (Becker 1964-a: 24-26). Por otro lado, el
autor muestra que las personas tienen distintos espacios y formas de obtener
conocimientos, además de la formación en el trabajo y en las escuelas, que repercuten en
un incremento de sus ingresos. Al mismos tiempo, señala que la productividad de los
empleados no solo depende de su aptitud y de la inversión que se realiza en ellos (tanto
dentro como fuera del puesto de trabajo), sino también de su motivación y de la
intensidad de su esfuerzo. Así, los individuos invierten en su educación dado que esperan,
a través de dicha inversión, un incremento futuro tanto de sus habilidades y capacidades
productivas como de sus rendimientos salariales.

De esa manera, la Teoría de Capital Humano plantea una visión más economicista de la
educación y de la correlación causal existente entre educación, productividad y salarios.
De modo general, esta teoría plantea que al aumentar el nivel educativo de un individuo
aumenta la probabilidad de que este obtenga empleo y de que alcance rendimientos más
elevados con el ejercicio de su profesión. En ese sentido, cada individuo estaría dispuesto
a sacrificar una parte de sus recursos si eso le permitiese la obtención de mayores
recursos financieros o satisfacción personal en el futuro. Esto se visualiza en el Gráfico 1,
que muestra la relación entre rendimientos y edad de acuerdo a los años de educación:

Gráfico 1
Rendimientos obtenidos en función de la inversión realizada en educación

Fuente: Becker 1964-a: 23.

72
El gráfico muestra la evolución de los rendimientos obtenidos por un individuo (B) que
tomó la decisión de continuar sus estudios después de la enseñanza básica y los
rendimientos obtenidos por un individuo (A) que decidió incorporarse al mercado del
trabajo sin realizar estudios posteriores a su educación básica. Por un lado, A opta por
entrar al mercado laboral y empieza a disfrutar de un rendimiento salarial relativo al
ejercicio de sus funciones. Mientras que B opta por continuar su formación educativa,
para lo cual incurre en dos costos: costos directos como transporte, libros, estipendios,
etc.; y el costo de oportunidad, que es el tiempo que dedica a la formación educativa y no
obtiene rendimientos salariales durante ese periodo de tiempo y que es mayor que el costo
directo. En ese sentido, el gráfico muestra, además, que los jóvenes son los que poseen
mayor propensión hacia la inversión en su propio capital humano, dado que el coste de
oportunidad al que está sujeto un individuo de edad adulta es mayor, y el período de
tiempo en que el podrá disfrutar de rendimientos más elevados es menor (Vieira 2008:
36- 37).

En síntesis, la Teoría de Capital Humano defiende que la rentabilidad del dinero invertido
en recursos humanos es igual o mayor que la rentabilidad del capital físico, por lo que la
educación debería considerarse como una inversión que obtiene tasas muy altas de
retorno, comparables a las del capital físico y no como una actividad de consumo.

En segundo lugar, dadas las discrepancias de algunos autores con respecto a las premisas
de la Teoría de Capital Humano, es postulada la Teoría de los Filtros, conocida también
como teoría de certificación, credencialismo o señalización institucional. Si bien existen
divergencias entre ambas teorías, las dos “consideran que los individuos invierten en
educación, teniendo como base las expectativas de maximización de sus probabilidades
de obtener en el futuro un mayor nivel de rendimiento” (Vieira 2008: 40-41). Sin
embargo, de acuerdo a la Teoría del Capital Humano, cuanto mayor sea el nivel de
escolaridad de un individuo, mayor será su capacidad productiva y, de acuerdo a este
factor, se seleccionarán a los individuos más cualificados para ocupar cargos con mejores
remuneraciones. Por el contrario, la Teoría de Filtros señala que “las diferencias de
oportunidades de empleo y rendimientos generados por los individuos no son
73
necesariamente un reflejo de su productividad de los mismos en función de los años de
escolarización, sino el reflejo de la productividad innata de los mismos en función a los
títulos académicos y diplomas que funcionan como un instrumento de selección y
señalización para poder seleccionar a los individuos que posean una mayor valía
potencial” (Vieira 2008: 41).

Así, esta teoría pone énfasis en la productividad potencial, la misma que será mayor si un
individuo posee un título frente a otro que solo terminó la enseñanza obligatoria. Lo que
busca explicar la Teoría de Filtros es que, dada la falta de información del mercado
laboral respecto de las capacidades verdaderas de los individuos, las titulaciones y
diplomas funcionan como una señal, específicamente un instrumento de selección para el
mercado de trabajo (Vieira 2008: 41). Uno de los autores que desarrolla este
planteamiento es Spence (1973), quien considera que, en un mercado de trabajo con
información incompleta, la inversión en educación es utilizada como una señal de
productividad. Por ende, las titulaciones educativas sirven para identificar a aquellos
individuos que serán los más aptos para el desempeño de una función determinada. De
ese modo, los que tienen mayor facilidad para integrarse en el mercado de trabajo y, a su
vez, necesitan de menor formación profesional adicional para desarrollar sus funciones y
poseen las más altas titulaciones serían los individuos más instruidos. Por otra parte,
sobre la base de la Teoría de los Filtros, algunos autores consideran que los individuos,
más que luchar por salarios y rendimientos altos, luchan por sus puestos de trabajo, para
lo cual sirve la educación; y, de manera concreta, los títulos educativos para el acceso al
mercado de trabajo y para la manutención y progresión en su carrera profesional.

En suma, lo que afirma la Teoría de Filtros es que la educación, concretamente los títulos,
funciona como un medio importante para la evaluación y selección del capital humano en
un mercado de trabajo que se caracteriza por la falta de información de las empresas
acerca de la mano de obra que pueda ser contratada.

En tercer lugar, la Teoría Radical o Marxista, la cual tiene como autores de referencia a
Bowles (1976) y Gintis (1976), propone la relación entre trabajadores y patrones como
74
una relación de carácter social, de la que se origina también el conflicto de clases. Así, la
lucha de clases es una situación que resulta de la estratificación social que, a su vez, es
fruto de la educación. En ese sentido, la escolarización de los individuos aumenta su
productividad en el trabajo; por tanto, cuanto más extenso el currículum y el nivel de
conocimiento de los trabajadores, la posibilidad de alcanzar el éxito económico en el
desarrollo de su actividad profesional es mayor. Sin embargo, las clases más
desfavorecidas y con menor capacidad financiera poseen menos oportunidades para
invertir en educación. Además, las oportunidades de trabajo son diferentes para
individuos con el mismo nivel de cualificación, pero con distintos orígenes
socioeconómicos. En efecto, para la escuela radical la educación serviría como un medio
de transmisión intergeneracional, debido a la existencia de un sistema educativo
estratificado, en el que las personas de diferente origen social van a escuelas de calidad
educativa diferente. La educación, por tanto, depende de las características
socioeconómicas de los individuos. Por ello, consideran que el aspecto primordial de la
educación formal es legitimar y reproducir el orden del sistema capitalista, imponiendo la
desigualdad económica al brindar un mecanismo objetivo y meritocrático para insertar a
las personas en desiguales posiciones ocupacionales (Vieira 2008: 42-43).

No obstante, a pesar de creer que las rentas económicas dependen más de los grupos
sociales o clases a las que pertenece un individuo, los radicales consideran que la
educación es una importante vía de movilidad social para aquellos que no poseen otro
tipo de activos personales o materiales. Por ello, sostienen que la educación debe ser
objeto de democratización profunda, principalmente en lo referido al acceso universal a
una educación de calidad, de modo que se garantice la eliminación de su papel como
promotora de la desigualdad social. Además, sostiene que el Estado debería asumir un rol
crucial para asegurar que todo individuo, cualquiera sea su clase social o condición
económica, tenga las mismas posibilidades de acceso, frecuencia y aprovechamiento a
niveles educativos más avanzados (Vieira 2008: 44).

75
 1.1.1.2. Teoría del Crecimiento Endógeno (EGT)
En los años ochenta, surgió un nuevo enfoque en la literatura de crecimiento económico:
la Teoría del Crecimiento Endógeno (siglas en inglés EGT) con la publicación de los
artículos seminales de Romer (1986) y Lucas (1988). Sin embargo, los modelos más
reconocidos dentro de la EGT tienen como antecedentes los trabajos de Frankel y Arrow
en la década de los sesenta (Jiménez 2010: 24).

En 1962, Arrow publicó su artículo “The economic implications of learning by doing”.

Este trabajo es la principal inspiración de la Nueva Teoría del Crecimiento o de la EGT.
Así, Arrow (1962) introduce al modelo la acumulación de capital humano a través del
proceso de learning by doing (aprendizaje en la actividad), el cual se explica de la
siguiente manera:
El conocimiento debe ser adquirido a través de un proceso de aprendizaje (learning). El
cambio técnico es muy similar al proceso de aprendizaje de una persona, consiste en
aprender adecuadamente el funcionamiento del ambiente en el que se opera. Desde una
perspectiva psicológica, el aprendizaje presenta dos características resaltantes. Por un
lado, el proceso de adquisición de conocimiento es producto de la experiencia. Aprender
solo es posible a través de la resolución de un problema y, por lo tanto, solo ocurre en la
actividad (doing). (Jiménez 2010: 25-43)

El autor enfatiza la necesidad de analizar el concepto de conocimiento técnico

subyacente a la función de producción. Resalta la importancia del aprendizaje, proceso
mediante el cual se adquiere conocimiento, en el crecimiento económico. Así, señala que
el aprendizaje es el origen de los rendimientos crecientes, puesto que la acumulación de la
experiencia genera una externalidad social positiva en el proceso de acumulación de
capital a nivel de las firmas. Dicha externalidad consiste en el proceso de aprendizaje
producto de la experiencia adquirida en la operación o manejo de las maquinarias de
generaciones anteriores, resultado de inversiones precedentes. De esta manera, Arrow
(1962) propone un modelo de crecimiento endógeno que incorpora las externalidades
positivas que benefician a las firmas producto del aprendizaje colectivo (Jiménez 2010:
43).

76
Por su parte, Romer (1986) en “Increasing returns and the long run growth” plantea un
modelo de crecimiento endógeno en el cual el crecimiento de largo plazo está dirigido
fundamentalmente por la acumulación de conocimiento. Este último es considerado como
un bien de capital intangible por parte de agentes maximizadores de beneficios y
previsores perfectos. Este nuevo conocimiento, a diferencia del capital físico, es producto
de una investigación tecnológica que exhibe retornos decrecientes a escala (Romer 1986:
1003). Además, Romer considera que el progreso tecnológico, “a pesar de no provocar
obligatoriamente el aumento de los rendimientos individuales, tiene importante efectos
sobre el aumento de los rendimientos colectivos de la sociedad” (Vieira 2008: 46).

Por otro lado, los modelos neo-exógenos tienen como centro la inversión en educación,
investigación y desarrollo (I&D) como la fuente principal del cambio técnico. Entre estos
modelos, se encuentra el modelo de capital humano de Lucas (1988). En su obra “On the
mechanics of economic development”, incluye en el modelo tradicional de crecimiento
los efectos del capital humano. Para esta autor:
El capital humano de un individuo es su nivel general de habilidad: si un
trabajador posee un nivel de capital humano igual a h, entonces este individuo
produce el doble de lo que produce un trabajador con un nivel de capital
humano de h/2, o la mitad de lo que produce un trabajador con un nivel de
capital humano de 2h. La teoría del capital humano, según Lucas (1988) se
centra en el hecho de que la asignación del tiempo de un individuo entre
varias actividades en el periodo actual, afecta su productividad, o su nivel de
capital humano, en periodos futuros. (Jiménez 2010: 55)

De este modo, el modelo asume que hay L trabajadores en la economía con niveles de
habilidad que van desde cero hasta infinito: h ∈ [0,∞]. El número de trabajadores con un
nivel de habilidad h es Lh. Cada trabajador con nivel de habilidad h dedica una fracción
de su tiempo μh a la producción actual, y la fracción restante de tiempo 1-μh es dedicada a
la acumulación de capital humano; es decir, esta fracción restante de tiempo se emplea en
actividades educacionales que incrementan la eficiencia de las generaciones de
trabajadores futuras. Por lo tanto, la introducción del capital humano en el modelo
implica descifrar cómo los niveles de capital humano (h) afectan la producción actual y
cómo la asignación de tiempo de los individuos (entre μh y 1-μh) afecta la acumulación de

77
capital humano (h). Sin embargo, Lucas reconoce que la acumulación del capital humano
también puede darse durante la producción y ser adquirida durante el trabajo, de acuerdo
con el learning by doing de Arrow (1962) (Jiménez 2010: 56).

En síntesis, los autores anteriores sostienen que la acumulación de niveles mayores de

capital humano en la sociedad ayuda a resolver problemas de baja productividad y de
diferenciales de crecimiento económico con respecto a otras economías competidoras.
Así, tal como lo muestra la Ilustración 6, habría una relación directa entre el incremento
del capital humano y la innovación, lo cual genera resultados en términos de aumentos en
la productividad y la competitividad de las empresas.

Ilustración 6
Capital humano y competitividad

Fuente: Elaboración propia

En suma, la Ilustración 6 muestra un incremento del capital humano que implica un

aumento del potencial de crecimiento económico dado que facilita el incremento en la
78
productividad de la mano de obra. Sin embargo, tal como lo resalta Cañibano (2007), el
aumento del capital humano no se traduce de manera automática y sistemática en mejoras
en la productividad ni en la competitividad, a menos que se utilice de forma eficiente por
parte del sistema productivo. Asimismo, como lo señala Gallart (2003), la mejoría del
capital humano de una determinada sociedad está ligada a la inversión que realiza la
sociedad en mejorar la formación (educación, capacitación y aprendizaje en el trabajo) de
sus trabajadores actuales y potenciales para, así, incrementar el aporte del factor trabajo a
la productividad de esa sociedad. Dado que prácticamente en todos los países de América
Latina el grueso del gasto en formación lo realiza el Estado, directamente o
subcontratando al sector privado, se debe maximizar la inversión social en términos de
productividad, para lo cual es necesario analizar sobre cuánto invertir, en quién invertir,
en qué sectores y ocupaciones (Gallart 2003: 26).

1.1.1.3. Diversificación productiva y crecimiento económico

Si bien estas reflexiones permiten entender cuál es la justificación detrás de programas de
capacitación laboral, existen teorías contemporáneas que ven el fenómeno del crecimiento
económico y capital humano desde otra óptica: el impulso del sector productivo como
promotor de la diversificación económica de un país, para lo que requiere a su vez una
diversidad de conocimientos en la sociedad. A continuación se plantea una breve
reflexión al respecto, que no pretende mostrar íntegramente el pensamiento de los autores
mencionados, pero da luces para argumentos posteriores de esta evaluación.

En primer lugar, para Hausmann, Hidalgo, et al. (2011) la cantidad de conocimiento que
tiene una sociedad no depende de la cantidad de conocimiento que posee cada individuo
que la compone, sino de la diversidad de conocimiento existente entre los individuos y de
la capacidad para combinarlo. Para estos autores:
El secreto de la sociedad moderna no es que cada individuo que la integra sepa más que
cada individuo de una sociedad tradicional, sino que estos individuos pueden usar
colectivamente grandes volúmenes de conocimiento, mientras que cada individuo posee
sólo una parte pequeña del mismo. La división del trabajo en la sociedad moderna
permite a sus miembros construir redes que les permite especializarse a la vez que
comparten su conocimiento con los demás. Señalan los autores, que la complejidad de
una economía está relacionada con la multiplicidad de conocimiento útil incorporado en
79
 ella. Para que una economía compleja (sofisticada) exista y se sostenga a sí misma, debe
ser posible que las personas con diferentes capacidades interactúen y combinen sus
conocimientos para elaborar productos. En consecuencia, la complejidad (sofisticación)
económica se expresa en la composición de la producción de un país y refleja las
estructuras que tiene para sostener y combinar conocimiento (Viceministerio de MYPE
e Industria 2011: 11).

En ese sentido, Hausmann, Hidalgo et al. (2011) señalan que los países no producen
simplemente los bienes y servicios que necesitan; sino producen los bienes y servicios
que pueden. Pues para hacerlo requieren individuos y organizaciones que posean
conocimiento relevante. Por ende, la cantidad de conocimiento incorporado que un país
tiene se expresa en su diversidad productiva o el número de distintos bienes que produce.
En segundo lugar, según Rodrik (2004), para alcanzar esa diversidad productiva, además
de impulsar este tipo de conocimientos, es necesario otro tipo de políticas de intervención
del Estado ante las siguientes fallas de mercado:
i. Externalidades de auto-descubrimiento: el aprendizaje de qué nuevos productos
pueden producirse rentablemente en la economía (los cuales constituyen una actividad
cuyo valor social excede largamente su valor privado).
ii. Externalidades de coordinación: nuevas actividades económicas a menudo requieren
inversiones voluminosas y simultáneas que son difíciles de coordinar en mercados
descentralizados y con información deficiente.
iii. Insumos públicos ausentes: la producción privada típicamente requiere insumos
públicos altamente específicos – capital humano, legislación, acreditación, investigación
y desarrollo, transporte y otra infraestructura específica a una actividad – de los cuales
el gobierno tiene escaso conocimiento ex ante. (Viceministerio de MYPE e Industria
2011: 11)

Rodrik (2004) considera que estos tres tipos de fallas de mercado subyacen a la lenta
transformación productiva y, por ende, al lento crecimiento económico. Más aún, estas
distorsiones implican diferentes mercados e insumos, cada uno de los cuales es
relativamente específico a un conjunto de actividades existentes y potenciales. De este
modo, las soluciones correspondientes requieren complejos paquetes de medidas de
varios tipos. El espacio que necesita ser explorado para ensamblar estos paquetes de
soluciones es por tanto bastante amplio, pues las soluciones requeridas involucran un
conjunto de medidas o actividades, por ejemplo, la construcción de infraestructura
específica a la vez que se aprueban ciertas leyes, se regulan ciertos mercados y se proveen
ciertos servicios, que se impulse el desarrollo de capital humano, etc.

80
En suma, a diferencia de las teorías anteriores, que resaltan la inversión en capital
humano para generar retornos individuales y además aporta a la productividad de las
empresas, estos nuevos planteamientos permiten entender que la oferta laboral está
supedita a los cambios del sector productivo, pues este impone las reglas de cambio y está
en constante búsqueda de innovación, pero dado que existen fallas, necesita el apoyo del
Estado. Por ende, para tener un crecimiento sostenido se requiere políticas integradas, que
no solo formarían parte del sector trabajo, sino involucra una serie de articulaciones a
nivel intersectorial.

1.1.2. Competencias laborales y certificación de competencias laborales

1.1.2.1. Definición de competencias laborales

El concepto de competencia laboral nace en un contexto de cambios económicos,
organizacionales y tecnológicos, pues se constituye como un factor clave en la formación
y el aumento del capital humano que responda a las necesidades del sector productivo. En
ese sentido, como lo afirma el informe final del Proyecto Tuning- América Latina
(2007), este concepto responde a nuevas tendencias universales que puede sintetizarse de
la siguiente manera: el desarrollo económico y social se caracteriza por la incorporación
de un nuevo factor productivo, basado sobre el conocimiento y el manejo adecuado de la
información. Se hace evidente la intensidad, diversidad y velocidad con las que, día a día,
se crean nuevos conocimientos, lo cual implica que las sociedades deben prepararse y
estructurarse para aplicar estos avances de manera eficaz e innovadora a sus procesos
tecnológicos. En ese sentido, dada la constante y vertiginosa transformación actual del
mercado de trabajo, los conocimientos se vuelven obsoletos con rapidez (Proyecto
Tuning- América Latina 2007: 23-24). Frente a ello, el antiguo supuesto del crecimiento
sostenido e indefinido del empleo (fundamentalmente industrial) es sustituido por la
nueva realidad laboral en la que el empleo es considerado como un «bien escaso». En
este contexto, el trabajador que busca mantener su empleabilidad, pasa por una trayectoria
profesional que ya no es lineal, sino debe combinar períodos de formación, empleo y
desempleo (Cinterfor/OIT 1996: 3), como se esquematiza en la Ilustración 7:

81
 Ilustración 7
Importancia del capital humano, nuevos contextos y nuevas exigencias

Fuente: Elaboración propia

En efecto, Vargas (s/a) señala que para responder a la rapidez con que los cambios están
afectando el mundo del trabajo y enfrentar el nuevo escenario de las economías, la
formación está acudiendo a nuevos enfoques de la calificación laboral. Así, la nueva
configuración de las ocupaciones y los drásticos ajustes en las formas de trabajo y en los
procesos productivos han ocasionado el nacimiento de nuevas exigencias hacia los
trabajadores, muchas de ellas antes inexistentes dentro de los rígidos modelos de la
organización científica del trabajo. Por tanto, ahora la formación profesional busca la
generación de competencias en los trabajadores y no la simple conjunción de habilidades,
destrezas y conocimientos. Es por ello que se exige a los trabajadores un rango mucho
más amplio de capacidades que involucran no solo conocimientos y habilidades, sino
también la comprensión de lo que están haciendo. Además, paulatinamente, se piden más
competencias de contenido social asociadas a la comunicación como la capacidad de
diálogo, la capacidad de negociación, el pensamiento asertivo y la facilidad para plantear
y resolver problemas, entre otras. De esta manera, se está reconociendo la necesidad de

82
formar trabajadores competentes y no de cualificar trabajadores. Esta sutil diferencia
evoca un conjunto de competencias nuevas que, además, pueden transferirse de un
empleo a otro disminuyendo el riesgo de obsolescencia y mejorando, por tanto, la
empleabilidad (Vargas s/a: 10-14). En ese sentido, este autor menciona lo siguiente:
El concepto de competencia laboral envuelve una capacidad comprobada de realizar un
trabajo en el contexto de una ocupación. Implica no solo disponer de los conocimientos
y habilidades, hasta ahora concebidos como suficientes en los procesos de aprendizaje
para el trabajo, ya que define la importancia de la comprensión de lo que se hace y
conforma un conjunto de estos tres elementos totalmente articulados (…) Formar por
competencias implica "ir más allá", sobrepasar la mera definición de tareas, ir hasta las
funciones y los roles. Facilitar que el individuo conozca los objetivos y lo que se espera
de él. (Vargas s/a: 8)

Vargas, además, define la competencia laboral como una capacidad de hacer: efectuar las
funciones de una ocupación claramente especificada conforme a los resultados deseados.
En ese sentido, es un conjunto formado por la intersección de los conocimientos, la
comprensión y las habilidades. Por otra parte, el autor diferencia varios tipos de
competencia: Básicas, Genéricas y Específicas, como se muestra en la Tabla 17.

Tabla 17
Tipos de competencias
Competencias Básicas Competencias Genéricas Competencias Específicas
Se adquieren como Se refieren comportamientos laborales Están directamente relacionadas con
resultado de la educación propios de desempeños en diferentes el ejercicio de ocupaciones concretas
básica. Se refiere a las sectores o actividades y usualmente y no son fácilmente transferibles de
habilidades para lectura, relacionados con la interacción hacia uno a otro ámbito, dadas sus
escritura, comunicación tecnologías de uso general. Tal es el caso características tecnológicas. Es el
oral, matemáticas básicas. del manejo de algunos equipos y caso de competencias como la
(Basic Skills en E.E.U.U., herramientas o competencias como la operación de maquinaria de control
Core Skills en U.K., Key negociación, la planeación, el control, la numérico, el chequeo de pacientes,
Competencies en Australia, interacción con clientes, etc. la elaboración de estados
Capacidades Básicas en (Core Behaviors en E.E.U.U, Generic financieros.
Francia) Units en U.K. y Cross Industry Standars en (Industry Especific Standards en
Australia) U.K. y Australia).
Fuente: La formación por competencias. Instrumento para incrementar la empleabilidad , VARGAS (s/a)

Por su parte, para Spencer y Spencer (1993), la competencia es la característica fundamental de

una persona, y dicha característica tiene una relación de causalidad con determinados criterios que
permiten obtener rendimientos eficaces o superiores en un trabajo o una situación concreta
(Martinez-Hague 2010: 8). La Tabla 18 muestra la explicación de este concepto.

83
 Tabla 18
Concepto de competencia, según Spencer y Spencer (1993)
Característica fundamental Relación causal Basados en criterios
Es una parte importante de la La competencia causa o Las competencias predicen
personalidad que se manifiesta y se puede predice el comportamiento quien hace algo bien y
predecir su comportamiento en diferentes o desempeño de una quién no, de acuerdo a una
situaciones y desafíos laborales. persona. criterio general o estándar.
Fuente: Martinez-Hague 2010: 7

De manera similar, el Tunig- Europa (2010) señala que las competencias laborales
representan una combinación de conocimiento, comprensión, capacidad y habilidades
(Martinez-Hague 2010: 7). En suma, si bien se muestra varias definiciones, todas
enfatizan que la competencia laboral es la capacidad de lograr resultados movilizando una
serie de conocimientos, habilidades y destrezas, además de los comportamientos y
conductas subyacentes en las condiciones de trabajo que permiten lograr tales resultados
(Vargas 2002:14). Entonces, las competencias estarían compuestas por conocimientos,
habilidades y actitudes. Estos elementos están en constante interacción y
retroalimentación, como se muestra en la Ilustración 8:

Ilustración 8
Elementos de la competencia laboral

Fuente: Martinez Hague 2010: 4

Es ese sentido, dado que las competencias laborales son capacidades necesarias para
realizar un trabajo efectivo y obtener logros organizacionales, estas se configuran como
un punto de encuentro entre el sector productivo y el sector educativo; es decir, buscan
acercar los esfuerzos de formación y las capacidades que se derivan de estos a los
requerimientos que varían constantemente en el sector productivo (Martinez-Hague
2010: 7). Además, es necesario indicar que solo la intersección de los conocimientos,

84
habilidades y actitudes generan una competencia laboral. Tal como se indica en la
Ilustración 9:
Ilustración 9
Competencias laborales: intersección de elementos

Fuente: La formación por competencias. Instrumento para incrementar la empleabilidad,

VARGAS (s/a)

Como lo menciona Mertens (2002), la formación tiene muchas expresiones y finalidades

en la vida de las personas y de la sociedad, y una de esas expresiones es su vinculación
con la productividad y las condiciones de trabajo en las organizaciones (Mertens 2002: 7).
Entonces, la formación basada sobre las competencias laborales permite conectar el
mundo productivo con el de la formación para mejorar, de esta manera, el capital humano
que, a su vez, se convierte en la principal fuente de innovación y competitividad.

Por ello, como lo recalca el Proyetco Tuning- América Latina (2007) es necesario que
las entidades oferentes de formación y las que la regulan propicien la actualización
continua de los contenidos de sus programas académicos, que se constituyan en
oportunidades novedosas de aprendizaje y que permitan una adecuada inserción laboral
(Tunning América Latina 2007: 23-24). Para ello, es fundamental la identificación de
competencias, que es el método o proceso que se sigue para establecer, a partir de una
actividad de trabajo, las competencias que se ponen en juego con el fin de desempeñar
cierta actividad satisfactoriamente. En dicha etapa lo que se busca es establecer las
competencias asociadas a un contexto laboral definido, ya sea una ocupación o una
familia ocupacional. Para ello, se puede utilizar diferentes metodologías como el Análisis
Funcional o cualquier otra utilizada para hacer explícitos los logros laborales que se
esperan. En general, se orienta a identificar las competencias que pueden ser alcanzadas
por personas capaces o competentes (Vargas 2002: 7).

85
 1.1.2.2. Certificación de competencias laborales51
Spence (2002), analiza el problema de información para los potenciales empleadores que
tienen que elegir entre dos grupos de trabajadores de muy diversa productividad. Así, el
autor estudia la educación como una forma de visibilizar la mayor productividad,
postula que la educación no masiva puede ser vista como una señal que buscan y logran
algunos trabajadores para diferenciarse y mostrar su particular productividad a los
potenciales empleadores. De ese modo, la educación sería una señal de que aquel que la
posee es de los trabajadores de alta productividad. Este modelo, tal como lo plantea
Guernica Consultores (2009) se pude aplicar a la certificación de competencias.

“La idea que subyace tras el modelo de señalización del mercado de trabajo es que los
empleados potenciales tienen atributos que el empleador no puede observar. Dichos
atributos influyen en la productividad del individuo y, por tanto, tienen un gran interés
para el empleador” (Spence 2002: 53). En ese sentido, bajo el supuesto de que hay dos
grupos de trabajadores: uno con una competencia laboral específica y otro sin ella; y un
grupo de empleadores que requieren dicha competencia pero no saben qué trabajadores
individuales la tienen. Si esta competencia es visible para el observador o se puede
evidenciar su presencia en un trabajador a través de un examen de bajo costo, no hay
problemas de información asimétrica entre ambas partes. Sin embargo, cuando la
competencia buscada es invisible al observador (información oculta para los
potenciales empleadores) los trabajadores tienen incentivos a decir que poseen dicha
competencia. Por ende, ya que muchos postulantes al puesto de trabajo, que no tienen la
competencia dirán que la tienen, existe la necesidad de develarla, de visibilizar que la
competencia existe. Para lo cual, es necesaria la certificación de competencias. Esto se
puede esquematizar como sigue, en la Ilustración 10.

51
Este análisis teórico se hace sobre la base de la “Evaluación de impacto de la línea de certificación de competencias laborales
del programa CHILECALIFICA” (Guernica Consultores 2009).
86
 Ilustración 10
La certificación de competencias laborales como señal para el empleador

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Spence (2002)

En ese sentido, conseguir una certificación de competencias tiene sus costos (costos de
certificarla, no de conseguir la competencia, e incluye costos monetarios y otros recursos
como el tiempo). Por tanto, para el grupo A (los que tienen ya la competencia), lograr la
certificación le cuesta C1, que es el sólo costo de certificarse. A cualquiera del grupo B
(los que no tienen la competencia), el costo de lograr la certificación es C1+C2 donde C2
es el costo de lograr la competencia (suponiendo que esta es adquirible).

De ese modo, desde el punto de vista del trabajador que se certifica la acción de certificar
su competencia laboral tiene el objetivo de hacer visible -a través de un documento
formal - que él pertenece a los trabajadores productivos. Cuando ya existe la certificación
y esta es una señal creíble y conocida, los empleadores pueden ver quien tiene alta
productividad y quien no la tiene. Entonces se producirá un equilibrio separador52; pues

52
El equilibrio separador se refiere a los siguientes: para que el mercado de trabajo funcione de un modo eficiente se requiere que los
salarios sean iguales a las productividades marginales de cada trabajador (Spence 1974).
87
los empleadores podrán pagar un salario mayor a los trabajadores tipo A y uno menor a
los de tipo B. Además, existen otros beneficios tanto para los empresarios, como para la
sociedad en general, como lo muestra la Tabla 19:

Tabla 19
Los beneficios directos e inmediatos de la certificación de competencias laborales
Los Los empresarios que no conocen a La contratación de trabajadores se hace más meritocrática,
trabajadores estos trabajadores (estos no han con lo cual se incentiva a que otros trabajadores logren la
tipo A logran trabajado para ellos o no han podido competencia buscada, aumentándose la productividad
que se vea su ver su productividad) pueden media de la sociedad. Es decir, puede hipotetizarse que un
diferencia de discriminar claramente entre buen sistema de certificación de competencias incentiva el
productividad y quienes tienen (A) y quienes no aumento de aquellas formas de productividad que pueden
por ello tienen (B) esa alta productividad, hacerse visibles, que pueden certificarse. Si estas
aumentan su con lo cual pueden elegir fácilmente competencias y las altas productividades asociadas,
salario en el entre uno y otro. Disminuye el pueden lograrse con esfuerzo, se habrá generado un
equilibrio costo de selección y de prueba incentivo para que muchos lo intenten. Si estas
separador. de los trabajadores nuevos competencias son innatas no habrá ese beneficio social: solo
contratados. habrá más heterogeneidad en salarios.
Adaptado de Evaluación de impacto de la línea de certificación de competencias laborales del programa
CHILECALIFICA, Guernica Consultores 2009

Por el lado de las empresas, también podrían existir incentivos para certificar sus
trabajadores, estas se resumen en la Tabla 20.

Tabla 20
¿Para qué y en qué condiciones una empresa está dispuesta a participar en el
diseño de un mecanismo de certificación?
Una primera hipótesis es que se Una segunda hipótesis es que las empresas que Una tercera hipótesis es la de
trata sólo de puestos de trabajo participan son aquellas que pagan más o muy la imagen de la empresa,
donde es muy difícil (costoso) cerca del máximo en el mercado relevante para el respecto a la calidad de sus
para el empleador actual, conocer trabajador. Estas empresas verán menos riesgo productos y del proceso,
la productividad de cada de que su trabajador, ahora certificado, busque (y incluso su responsabilidad
trabajador. En ese caso el consiga) empleo en la competencia. Estas social. La empresa puede
proceso de certificación ayudaría empresas pagan lo que se llama en economía mostrar con la certificación
al empleador actual para laboral “salarios de eficiencia”, es decir, un ser buen empleador, y el
distinguir aquellos trabajadores salario mayor al de mercado que coopera a evitar hecho de que sus trabajadores
actuales que son productivos el bajo esfuerzo y la alta rotación. Ese riesgo es tienen certificación de su
(capaces y del grupo A) de mucho mayor para una empresa relativamente productividad ‘certifica’ o
aquellos que no lo son (grupo B). peor pagadora en el mercado de trabajo accesible hace visible la calidad de su
para el trabajador53. producción.
Adaptado de Evaluación de impacto de la línea de certificación de competencias laborales del programa
CHILECALIFICA, Guernica Consultores S.A.C. 2009

53
En relación a esta segunda hipótesis hay que aclarar la noción de mercado del trabajo relevante. Este no sólo está definido por las
calificaciones y competencias requeridas para hacerlo, sino también por su distancia en tiempo y costo de transporte diario o de
migración. Para puestos de salarios no muy altos, el mercado relevante se limita a una ciudad o una zona un poco más amplia que ella.
Sin embargo, si el salario pagado en una ciudad es suficientemente bajo en relación a una ciudad distante, esta diferencia
será un buen incentivo a la migración hacia la otra (Guernica Consultores 2009).
88
En suma, como ya se indicó en la Teoría de Filtros desarrollada en el acápite anterior, las
diferencias de oportunidades de empleo y rendimientos generados por los individuos
pueden ser el reflejo de la productividad innata de los mismos en función a los títulos
académicos y diplomas que funcionan como un instrumento de selección y señalización
para poder seleccionar a los individuos que posean una mayor valía potencial. Frente a lo
cual la certificación de competencias laborales juega un rol importante.

1.1.3. Política activa de empleo

En principio, es necesario destacar la diferencia entre las Políticas del Mercado de
Trabajo (PMT), políticas de empleo y políticas laborales. Las políticas de empleo son
instrumentos macro y sectoriales, y las políticas laborales hacen alusión a instrumentos
que norman las relaciones contractuales, mientras que las PMT, como lo menciona
Samaniego (2002), son instrumentos y programas para intervenir directamente en el
mercado de trabajo, a través de los cuales el sector público busca combatir o evitar el
desempleo, mitigar sus efectos y apoyar a la población activa en riesgo de desocupación.
En efecto, por medio de dichas políticas, se pretende “facilitar el enlace entre trabajadores
y puestos de trabajo, ayudar a solventar los costos de búsqueda, coadyuvar al
mejoramiento de las habilidades de los desempleados y de los ocupados en pequeñas o
micro empresas, y apoyar directa o indirectamente a la creación de fuentes de trabajo o al
mantenimiento de las existentes” (Mato 2003: 6).

Es así que las PMT intermedian entre la oferta y la demanda de trabajo de formas
diversas: buscando trabajadores cuyo perfil corresponda a los puestos disponibles y
viceversa; financiando la búsqueda de empleo a través de ingresos sustitutorios;
mejorando las competencias y capacidades de los trabajadores; reduciendo la oferta de
mano de obra creando puestos de trabajo; y cambiando la estructura del empleo para
favorecer a los grupos más vulnerables (Proyecto AREA- OIT 2008: 26).

89
Dentro de las PMT se encuentran las políticas activas54 y las políticas pasivas. Las
primeras buscan atender a los trabajadores, ocupados o desocupados, tratando de crear
puestos de trabajo con programas de generación de empleo, subvenciones a la
contratación y apoyo a la microempresa; o facilitando la inserción de los trabajadores
mediante la capacitación y la intermediación (Trejos 2011: 2). Por otro lado, las
políticas pasivas buscan asegurar un ingreso mínimo a los trabajadores en situaciones de
desempleo o de búsqueda de trabajo. Estas políticas no están condicionadas a la
participación en programas de formación o de trabajo; por lo general, incluyen
disposiciones relativas a la búsqueda de empleo y ayudan al desempleado a encontrar un
trabajo adecuado a sus conocimientos y experiencias (Proyecto AREA- OIT 2008: 26).

Por ende, en términos generales, las políticas pasivas corresponden a transferencias

sociales que no están condicionadas a la participación en programas de formación o de
trabajo, aun cuando suelen incluir disposiciones relativas a la búsqueda de empleo que se
aplican de forma progresiva y que corresponden a un elemento activo dentro del contexto
de las políticas pasivas; ejemplos clásicos de programas pasivos son el seguro y las
prestaciones de ayuda en caso de desempleo y la jubilación anticipada (OIT 2003: 2-3).
Desde otra perspectiva, las políticas activas implican forzosamente la participación con el
fin de potenciar la integración o la reincorporación al mercado laboral, por ejemplo, la
formación para el ingreso en el mercado laboral, la creación de puestos de trabajo en el
marco de programas de obras públicas o comunitarias, los programas de fomento de la
creación de empresas y los subsidios a la contratación.

Entonces, en un sentido más amplio, se afirma que las políticas activas de empleo refieren
al conjunto de las orientaciones y normas del Estado que busca promover la inserción de
las personas -en edad de trabajar- en el mercado de trabajo. Dichas políticas comprenden
los lineamientos sobre cómo debe realizarse tal promoción y la forma en que esta acción
del Estado debe integrarse al resto de las políticas públicas. Además, implican medidas
54
El concepto de políticas activas de empleo surge en Europa a partir de la segunda mitad de la década de 1980 en respuesta a una
bolsa de desempleo estructural cada vez mayor, formada por colectivos con dificultades sociales, culturales y económicas que les
impedían el acceso al mercado de trabajo. Se trata de un concepto opuesto a las tradicionales medidas asistenciales basadas
exclusivamente en el pago de prestaciones, que pasan a denominarse políticas pasivas. <http://extranet.ugt.org/iscod/iscod/areas/merc-
trabajo/Paginas/P_act_empleo.aspx>
90
para facilitar la ejecución de programas que potencien la inserción o reinserción de los
trabajadores en el empleo. Estas medidas pueden ser los servicios de empleo e
intermediación laboral; formación profesional y desarrollo de las calificaciones; creación
y promoción de puestos de trabajo en el marco de programas de obras públicas o
comunitarias; fomento a la creación de empresas; fortalecimiento de la actividad
productiva local; subsidios a la contratación; etc. Es así como las políticas activas del
mercado de trabajo (PAMT) “permiten incrementar la demanda de trabajo y mejorar los
procesos de ajuste a corto plazo entre oferta y demanda de empleo, mediante la mejora de
los flujos de información en el mercado de trabajo o de los servicios públicos de empleo”
(Proyecto AREA- OIT 2008: 26).

Además, las políticas activas se orientan generalmente a grupos específicos que afrontan
dificultades particulares de integración en el mercado laboral: los jóvenes y los ancianos,
las mujeres y las personas discapacitadas. Cabe resaltar, además, que, en parte, las PAMT
son una respuesta a las críticas según las cuales la promoción de políticas centradas
únicamente en la sustitución de ingresos podrían convertirse en incentivos para no buscar
trabajo en caso de desempleo de larga duración (OIT 2003: 4). A modo de síntesis, se
presenta la diferenciación que Chacaltana y Sulmont (2003) proponen, como se ve en la
Tabla 21:
Tabla 21
Políticas activas y pasivas de mercado de trabajo
Políticas activas Políticas pasivas
(active labor market policies) (passive labor market policies)
Apuntan básicamente a mejorar la
Se proponen garantizar, en la medida de lo
empleabilidad de las personas que se
posible, los medios de subsistencia a quienes se
encuentran en situación de desventaja para
encuentran temporal o durablemente excluidos
incorporarse o reincorporarse en el mercado
del mercado laboral.
laboral.
Tanto las políticas llamadas activas como las pasivas suponen que existen determinadas fallas en
el funcionamiento del mercado laboral y/o que éste no garantiza por sí solo el acceso equitativo de
las personas a un empleo que pueda considerarse como adecuado. Siendo el empleo una fuente
esencial no sólo de ingresos, sino también de autoestima y de inserción social de las personas,
resulta por lo tanto indispensable la aplicación e institucionalización de aquellas políticas.
Fuente: Chacaltana y Sulmont 2003: 224-226

Además, según Sáez (2006), las políticas activas intentan suplir las desigualdades
presentes en el mercado de trabajo, teniendo en consideración la heterogeneidad de los
91
diferentes colectivos que participan en el mercado. Dicho autor clasifica las políticas
activas de empleo en los siguientes tres grandes grupos: las que persiguen el desarrollo de
un buen sistema de intermediación entre la oferta y la demanda a través de medidas de
diversa naturaleza; las actuaciones encaminadas a la mejora de los mecanismos de
educación y formación para facilitar a los jóvenes un punto de partida que les permita
desempeñar una profesión y avanzar en la cualificación profesional de los adultos; y las
que tienen una conexión directa con la promoción del empleo. En este contexto, interesa
especialmente analizar las medidas con relación a la orientación, formación y experiencia
laboral (Sáez 1997: 309-325).

También el Consejo Económico y Social (CES), institución española con más

conocimiento y experiencia en materia de PAMT, clasifica a estas políticas en dos
grandes grupos de medidas. En primer lugar, las destinadas a una actuación directa que
incida sobre el mercado de trabajo para aumentar el empleo o reducir el paro, tales como
los incentivos económicos (bonificaciones, subvenciones, etc.) a la contratación. En
segundo lugar, las que van dirigidas a la mejora sustancial y cualitativa de los procesos de
ajuste a corto y mediano plazo entre la oferta y la demanda de trabajo, ya sea mediante la
formación de los activos, el incentivo (o la supresión de obstáculos) a la movilidad
geográfica de la mano de obra, la mejora de la intermediación entre los flujos de oferta y
demanda en el mercado de trabajo, e incluso una más fluida información de este mercado
(que es, por ejemplo, uno de los esfuerzos de los observatorios públicos de empleo)
(Sacristán 2005: 9-10).

Finalmente, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) menciona que las PAMT
son un instrumento para abordar las dimensiones cuantitativa y cualitativa de la escasez
de trabajo decente en la actualidad, ya que, en términos generales, el objetivo de las
PAMT es hacer frente al desempleo y al subempleo. Así, recalca que representan un
componente esencial de la lucha contra el desempleo, el subempleo, la pobreza y la
exclusión en el mercado laboral en general. En ese contexto, la OIT considera que las
PAMT son una importante herramienta de política para contrarrestar los efectos negativos
de los cambios estructurales y la insuficiente demanda de fuerza de trabajo; en ese
92
sentido, generan seguridad en el cambio, aun cuando no tengan la capacidad de sustituir
las políticas macroeconómicas que tienen por objeto impulsar el crecimiento económico y
la creación de empleo. Además, contribuyen también a la equidad al garantizar la
participación de los grupos beneficiarios en los programas activos, destinados a categorías
de personas desfavorecidas. Por ello, las PAMT deberían orientarse a mejorar la
condición de las personas que suelen ser contratadas en último lugar o no son contratadas,
esto es superar la discriminación en perjuicio de los trabajadores de edad, los jóvenes, las
personas con discapacidades, etc. Se suma a ello que las PAMT contribuyen a atenuar los
efectos de la pobreza, a través de medidas de oferta de trabajo, formación e ingresos. De
esta manera, las PAMT se enfocan en la idea de que el trabajo decente es el mejor seguro
contra la pobreza; es decir, las PAMT pueden contribuir a atenuar la pobreza cuando
faltan los empleados regulares, pero también pueden apoyar a la creación de empleos
(OIT 2003: 7-20).

Finalmente, cabe mencionar que estas PAMT en el caso de Perú, son coherentes con las
Políticas Nacionales de Empleo, que se pueden ver en el Anexo 8; con las políticas de
Estado plasmadas en el Acuerdo Nacional (por ejemplo con la Política 17: Afirmación de
una economía social de mercado, la misma que propicia la inversión en capacidades
humanas, y Política 18: Búsqueda de competitividad, productividad y formalización de la
actividad económica); y con los objetivos del CEPLAN establecidos en el Plan 2010-
2021 (por ejemplo, el Objetivo 4: Economía con alto nivel de empleo y productividad).
En este marco de políticas se desarrolla el programa RP.

1.2. MARCO CONTEXTUAL55

En la última década (2000−2010), el Perú ha experimentado un avance económico

nunca antes visto. En términos del PBI per cápita, esta ha sido la mejor década
en la historia reciente del Perú; puesto que, solo la década de 1960 supera a la
presente en cuanto al crecimiento total del PBI. Adicionalmente, el empleo ha venido
expandiéndose de manera sostenida, sobre todo el empleo formal. Este crecimiento en
el empleo se debe no solo a la minería, sino también al dinamismo que muestran otros

55
El lector puede encontrarse con términos específicos sobre mercado de trabajo, que no necesariamente se indican en el capítulo, pero
se puede ver en el Anexo 1, que muestra un glosario de términos de mercado de trabajo necesarios para efectos de esta evaluación.
93
 sectores de la economía, como la manufactura y la construcción, los cuales se
enfocan en la demanda interna y son intensivos en el uso de mano de obra. (Espinoza
2011: 207)

A pesar de los avances registrados en el Perú, el riesgo de que el crecimiento

económico experimentado en la última década no sea sostenible está latente; pues, en la
actualidad la competitividad de las economías descansa en la calidad de sus recursos
humanos (Espinoza 2011: 207). Sin embargo según un estudio de Manpower (2010),
en el país se vive una crisis en la escasez de talentos, pues el talento no se adapta (no
adquiere y desarrolla conocimientos, habilidades, actitudes y valores) a la misma
velocidad a la que cambia la demanda de los empleadores. Así, por ejemplo el 42% de las
empresas en el Perú en el 2010 tenía problemas para encontrar personal, y la mayor
dificultad se centra en cubrir puestos técnicos (Manpower 2010: 1).

En efecto, lo que desarrolla en las siguientes páginas pretende mostrar aspectos relevantes
sobre el crecimiento económico del Perú, la estructura del mercado laboral y las políticas
públicas en torno a la formación de capital humano. Para evaluar la lógica del programa
RP es necesario entender que existen tres tipos de mercado que se interrelacionan: por un
lado, el ámbito productivo, que busca estar en permanente innovación para mantener su
competitividad, debido principalmente a la influencia de la globalización; por otro lado, el
mercado laboral, donde la demanda es derivada del primer mercado, el productivo, y la
oferta se determina por aspectos demográficos, sociales y los vinculados a la propensión a
la actividad económica; finalmente, la demanda del mercado laboral que debe ser la guía
para que el mercado de la formación profesional y certificación, de modo que no se
presenten brechas entre la formación de los trabajadores y la demanda del ámbito
productivo (Tostes 2010: 113). Hay una interdependencia, tal como lo muestra la
Ilustración 11.

94
 Ilustración 11
Interdependencia funcional e institucional entre distintos mercados: sector
productivo, mercado laboral y el mercado de formación

Fuente: TOSTES, Marta (2010)

Estas brechas, las distancias entre la oferta y la demanda de talento, se pueden entender
como "brechas" en la integración del talento: la de los perfiles que buscan los
empleadores y que les es difícil encontrar (brecha técnico-funcional) y la de las
expectativas que tienen las personas al buscar una opción laboral (brecha psicosocial)
(Manpower 2010: 23).

1.2.1. Evolución económica y estructura del mercado de trabajo en el Perú 2000 –

201156
Durante la década 2000-2010 la economía peruana ha experimentado altas tasas de
crecimiento. La economía peruana ha tenido un crecimiento sostenido del PBI con
una tasa de crecimiento de 6,3%, en el periodo del 2001 al 2010 y con tasas diferentes
al interior de dicho periodo (5,2% en el periodo 2001-2005 y 7% en el periodo
2006-2010) (MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN 2011: 57). En el 2007 creció en
8,9%, en el 2008 en 9,8% y a pesar de un proceso de desaceleración en el 2009 (tasa de
crecimiento PBI real de 0,9%, debido a la crisis financiera internacional, el
crecimiento recuperó su tendencia positiva en el 2010 (8,8%) y cerró el año 2011 con un

56
Es necesario recalcar que si bien el período de evaluación del RP comprende del 2009-2011, consideramos este período para ver
conocer las tendencias en el mercado de trabajo; sin embargo, no hay estadísticas para todos los aspectos analizados hasta el 2011, por
lo que muchas de ellas solo se reportan al 2010.
95
crecimiento cercano a 7% (MEF 2011:4-10). Sin embargo, el crecimiento de la
economía mundial se desaceleró en los últimos meses y se espera durante los próximos
años un débil desempeño económico en los países desarrollados, e incluso el riesgo de
una nueva recesión en varios de ellos se ha incrementado. Pero, ante una economía
mundial más débil e incierta, el Perú tiene capacidad de mantenerse como una de las
economías de mayor crecimiento en la región, creciendo a tasas sostenidas en los
próximos años en torno a un promedio de 6% anual. Sin embargo, de materializarse un
mayor deterioro del entorno internacional, el crecimiento del país también sería menor
para los próximos años (MEF 2011-a: 4).

Durante el período de crecimiento 2000-2010, el empleo total se expandió y el

índice de empleo registrado creció después de varias décadas. De ese modo, el
empleo total57 creció a tasas de más de 3% por año durante dicho período; y el empleo
registrado58, desde 2005 viene creciendo de manera continua debido al impulso de
sectores intensivos en el uso de mano de obra (como construcción, agroindustrial, textiles
y confecciones) y a tasas elevadas, así este mostró un crecimiento acumulado de más de
25% durante 2005-2010. Este crecimiento del índice de empleo registrado no fue
usual en las estadísticas laborales peruanas, en la cuales se observaba un creciente
empleo informal. (Espinoza 2011: 209). Lo anterior se puede ver en el Gráfico 2, que
además muestra que el crecimiento del empleo registrado ha ocurrido de manera más
pronunciada fuera de Lima, especialmente en la zona de la costa.

57
Incluye todo tipo de empleo, inclusive el informal, y es reportado por las ENAHO.
58
Incluye solo aquel tipo de empleo que las firmas de diez o más trabajadores reportan al MTPE. Este índice puede ser considerado
como el segmento más formal del empleo en el Perú. Dado que los trabajadores reportados ante el MTPE deben contar, al menos,
con los beneficios laborales. La información para elaborar este indicador se recoge de las propias empresas, por medio de la
encuesta mensual de variación del empleo, aplicada en las principales ciudades del país.
96
 Gráfico 2
Perú urbano, índice mensual del empleo en empresas privadas de diez y más
trabajadores (2000−2010) (mayo 2004 = 100)

Fuente: Espinoza 2011: 210

Respecto al empleo total, para el 2010 cerca de 16 millones de personas se encontraban

trabajando y 610 mil aproximadamente eran desempleados que buscaban activamente
un puesto de trabajo. Asimismo, la tasa de desempleo abierto, que es la proporción de
personas desempleadas que están buscando activamente un empleo, fluctúa en niveles
bajos (3,7%), lo cual está influenciado por el hecho de que el desempleo en el
sector rural del país es prácticamente inexistente, en tanto que, en zonas urbanas, se sitúa
en alrededor del 8%. Además, tal como se muestra en la Tabla 22, la proporción de
trabajadores asalariados en empresas del sector privado es alrededor del 32% del
total de ocupados; mientras que la mayor parte del mercado laboral peruano está
conformado por trabajadores no asalariados, principalmente trabajadores por cuenta
propia y trabajadores familiares que no reciben remuneración, lo que representa cerca
del 51% del total de ocupados.

97
 Tabla 22
Perú: Estructura del mercado laboral 2000-2010
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
PET (>14) 17806 18343 18888 19460 19798 20116 20593 20860 21537 21998 22515

PEA 12340 12487 12879 13895 14076 14076 14695 15269 15763 16203 16581
Ocupados 11772 11867 12190 13163 13396 13365 14060 15099 15099 15557 15971
S. Público 1021 935 995 943 1035 990 1070 1220 1220 1276 1291
S. privado 10752 10932 11194 1220 12361 12374 12990 13879 13879 14280 14680
Empleador 668 596 635 710 726 754 771 844 835 856 926
Autoempleo 4497 4457 4436 4841 4793 4834 4934 5247 5508 5634 5865
TFNR a cargo 1869 2045 1903 2216 2246 2283 2343 2470 2576 2715 2801
Trabaja solo 2629 2412 2533 2625 2547 2550 2592 2778 2931 2981 3064
Asalariados 3266 3529 3556 3635 3745 3864 4198 4480 4757 4917 5062
Micro (2-9) 1786 1847 1771 1838 1912 1870 2009 2190 2285 2289 2369
Pequeña (10-49) 664 844 813 837 860 934 974 1008 1077 1121 1144
Mediana (50-99) 164 197 241 234 228 246 264 273 267 292 301
Grande (>90) 647 622 708 707 722 792 925 985 1078 1167 1168
TFNR 1909 1887 2119 2505 2560 2394 2506 2243 2214 2311 2280
T. doméstico 368 430 423 483 487 479 530 526 506 497 493
Desempleados 567 620 689 732 706 711 635 673 526 646 610
Pob. Inactiva 5466 587 6009 5565 5695 6040 5898 5591 54 5795 5934
T. participación (%) 69.3 68.1 68.2 71.4 71.2 70 71.4 73.2 73.2 73.7 73.6
T. desempleo (%) 4.6 5 5.4 5.3 5 5.1 4.3 4.4 4.2 4 3.7
% mype/total ocup. 20.8 22.7 21.2 20.3 20.7 21 21.2 21.9 22.3 21.9 22
Elaboración: Espinoza 2011:210-211

Al interior del conjunto de trabajadores asalariados de empresas privadas, según

estructura de mercado, alrededor de la mitad trabaja en microempresas (menos de diez
trabajadores). Poco más de 1.4 millones laboran en empresas entre 10 y 100 trabajadores,
y 1.2 millones de trabajadores laboran en empresas de más de 100 trabajadores (Espinoza
2011: 211). Esto se puede observar por ejemplo, en el Gráfico 3 que muestra para el
2006-2010 un mayor porcentaje de la PEA ocupada en empresas de 1 a 5 trabajadores, lo
cual se mantuvo constante a los largo de esos años (INEI- ENAHO 2006-2010).

98
 Gráfico 3
Perú: PEA ocupada por tamaño de empresa 2006-2010 (porcentaje)

2006 2007
Fuente: INEI, Encuesta Nacional de Hogares 2006-2010

De ese modo, “el sector empresarial de la MYPE59 absorbe en promedio el 88% de

la PEA que se emplea en el segmento empresarial, y al interior de este segmento
empresarial, la microempresa que ocupa de 2 a 4 trabajadores, representa el 57% de
la PEA, esto evidencia la importancia de la MYPE. Sólo el 12% de la PEA está
empleada en la mediana y gran empresa”. Ello, porque para el período 2002-2009 las
MYPE generaron en promedio el 88,1% de los empleos del sector empresarial, en
el mismo periodo la microempresa aportó el 78,6% y la pequeña empresa
participó con el 9,6% de los empleos. Mientras que la mediana y gran empresa
contribuyó con el 11,9% de los empleos (MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN 2011:
49). Esto se hace evidente a nivel regional, como lo muestra el Gráfico 4.

59
Según el TUO de la Ley MYPE, se define a la microempresa como aquella unidad económica con ventas anuales hasta el monto
máximo de 150 UIT, en tanto que la pequeña empresa tiene venta anual mayor de 150 UIT y no mayor de 1700 UIT. Otra
variable que caracteriza a las MYPE es el número de trabajadores que emplea para el desarrollo de la actividad empresarial.
Según esta variable es microempresa aquella unidad económica que emplea de uno (1) hasta diez (10) trabajadores y es
pequeña empresa aquella que emplea de uno (1) hasta cien (100) trabajadores inclusive. Además, según las Estadísticas de la
Micro y Pequeña Empresa, 2010 de la Dirección General de MYPE y Cooperativas, la mediana y gran empresa representa solo el
0,7% (8 363) de las empresas formales del país (MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN 2011: 7-15).
99
 Gráfico 4
Porcentaje de la pea ocupada en MYPE según regiones, 2010

Fuente: MTPE, SUNAT

Elaboración: MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN 2011

Como se mostró en el Gráfico 4, se aprecia que a nivel nacional las MYPE emplean al
62,0% de la población económicamente activa; sin embargo, este porcentaje varia de
50,3% hasta 81,4% según la región. Así, las regiones de Lima, Tumbes, Ica, Tacna,
Moquegua, Arequipa, Lambayeque, Ucayali, Loreto y Piura, menos del 62,0% de su
población se emplea en una MYPE. Por el contrario, en las regiones de Pasco, San
100
Martín, Junín, Madre de Dios, Ancash, Ayacucho, Cusco, Huánuco, Puno,
Cajamarca, Apurímac, Amazonas y Huancavelica, más del 62,0% de la población se
emplea en una MYPE (MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN 2011: 67-68).

Por otro lado, se hace evidente en el Gráfico 5 la concentración de la PEA ocupada en el

sector terciario de la economía que comprende a servicios. Para el 2010, el 56.8% de la
PEA ocupada estuvo en este sector, a diferencia de un 52.9% para el año 2006.

Gráfico 5
Perú: PEA ocupada por sectores económicos 2006-2010

Fuente: INEI- Encuesta Nacional de Hogares 2006-2010

1/Agricultura, pesca, explotación de minas y canteras
2/Comprende Manufactura y Construcción
3/ Comprende servicios

Respecto al incremento de los mismos, el crecimiento del PBI per cápita es muy superior
al crecimiento de los ingresos; lo que evidencia que el desarrollo de la economía no
se condice con una mejora salarial en proporciones óptimas (Toyama 2011: 140). Como
se observa en el Gráfico 6 al año 2009 el promedio de las remuneraciones creció 6,7%
mientras que el PBI creció en 43%.

101
 Gráfico 6
Remuneraciones medias y PBI Per Cápita (2000=100)

Fuente: Toyama 2011: 140

Así, en términos absolutos, se puede apreciar una variación poco significativa en el

incremento del ingreso promedio mensual por trabajo, como se muestra en le Tabla 23, la
rama de actividad de minería es donde los ingresos son mayores, seguido de construcción.
Asimismo, según tamaño de empresa son las empresas de 51 a más trabajadores donde
los ingresos son mayores (INEI- ENAHO 2006-2010).

Tabla 23
Perú: Ingresos promedio mensual por trabajo según rama de actividad y tamaño de
empresa, 2006-2010 (nuevos soles corrientes)
Ramas de actividad/ Var %
Tamaño de empresa 2006 2007 2008 2009 2010 2010/2009
Total 733 796.7 893.2 959.3 979.5 2.1
Rama de actividad
Agricultura 308.6 346.1 418 475.1 494.7 4.1
Pesca 1040.6 930.7 1060.1 1117.5 1181.2 5.7
Minería 2373.6 2066.8 2699.6 2426.9 2264.7 -6.7
Manufactura 792.9 862.3 972.7 1032 1029.2 -0.3
Construcción 1008.4 835.5 1081 1138.1 1174.8 3.2
Comercio 629.7 733.8 761.2 834.6 856.9 2.7
Transporte y Comunicaciones 822.9 842.7 953.7 958.8 1040.8 8.5
Otros servicios 1/ 945.1 1014 1093.7 1184.7 1183.7 -0.1
Tamaño de empresa
De 1 a 10 487.9 558.2 632.1 705.6 705.6 6.6
De 11 a 50 1026.5 1034.8 1091 1241.5 1241.5 2.1
De 51 y más 1439.6 1521.2 1668.5 1756.3 1756.3 -1.8

1/Comprende Intervención Financiera, Actividad Inmobiliaria, Empresariales y de alquiler, Enseñanza, Actividades

de Servicios sociales y de Salud.
Fuente: INEI- Encuesta Nacional de Hogares 2006-2010
102
 1. 2.2. Niveles educativos, calificación laboral y demanda laboral
Los empleadores de todo el mundo se encuentran con el permanente desafío de incorporar
talento de calidad -con habilidades y conocimientos pertinentes, y a la vez con actitudes y
valores adecuados- para cumplir con las exigencias de innovación y de productividad que
les impone el competitivo entorno globalizado. Por su parte, las personas necesitan
encontrar organizaciones en las que se puedan integrar laboralmente, con perspectivas
que satisfagan su afán de crecer y desarrollarse en lo individual y en las que puedan
desplegar su potencial tanto de trabajo como de relación interpersonal. (Manpower 2008:
23).

Como lo señala Manpower (2008) en el informe “Integración del talento

latinoamericano en el mundo laboral”, aún cuando las personas cuenten con una
certificación de grado (profesional o técnico), muchas veces este título no implica la
formación que se requiere para competir efectivamente en el mercado laboral o bien, si
cuentan con la formación solicitada, el empleador no ofrece los motivadores que el
talento demanda, por lo que se presentan dos tipos de brechas: i) Técnico-funcional: entre
lo que los empleadores requieren del talento que contratan y las competencias reales que
posee el talento disponible-la oferta y demanda de perfiles con conocimientos,
habilidades, competencias, actitudes y valores concretos; ii) Psicosocial: entre las
expectativas del talento y los motivadores que busca en un trabajo, y lo que los
empleadores pueden ofrecerle en función de sus capacidades productivas reales.

Frente a lo anterior, el informe resalta dos puntos. Por un lado, es responsabilidad del
empleador entender cuáles son los conocimientos, habilidades, actitudes y valores que
necesitan para cubrir técnicamente un determinado puesto en el presente y cuáles son las
competencias que se necesitan para enfrentar los retos de la organización hacia el futuro.
Los perfiles no son estáticos, pues cambian en función del avance tecnológico, del
incremento del intercambio comercial internacional y de la transformación estructural de
la economía, entre otros factores. Además, existen variaciones por factores económicos
coyunturales y que pueden generar cambios en la demanda laboral de un año para otro.
Sin embargo, el cambio estructural tiene un impacto mucho mayor que la fluctuación
103
coyuntural porque genera presión en el mercado laboral y en la sociedad, subrayando la
necesidad de conocimientos y habilidades que sólo se adquieren o desarrollan con una
inversión significativa en recursos y tiempo. Por esto, la brecha técnico-funcional es una
cuestión estratégica que debe involucrar a empleadores, gobiernos, sindicatos,
asociaciones profesionales, instituciones educativas e individuos. Por otro lado, la
principal responsabilidad del individuo consiste en incrementar siempre, en la medida de
sus posibilidades, las calificaciones técnico-funcionales que posee y ser efectivamente
atractivo para los empleadores, pero también tiene que entender cuál es la naturaleza de
sus propias expectativas y cuál es la forma más realista y valiosa de integrarse en el
mundo del trabajo para satisfacer esas expectativas. En ese contexto, es necesario analizar
la calificación de la fuerza laboral en el Perú y el nivel de adecuación de la misma a las
necesidades del sector productivo.

En primer lugar, en el Perú respecto a la composición de la población en edad de trabajar

(PET) según nivel de educación logrado en la Tabla 24, se observa que para al año 2009
el 28,8% (6 millones 2 mil 500 personas) alcanzaron a lo más estudiar educación primaria
o no tienen nivel educativo alguno; el 44,2% (9 millones 221 mil 800) tienen educación
secundaria; el 13,0% (2 millones 703 mil 800) educación superior no universitaria y el
14,1% logró estudiar educación universitaria (2 millones 946 mil 200). Asimismo, al
analizar la evolución entre el 2001 y 2009, la PET con educación universitaria presenta la
tasa anual más alta de crecimiento con 6,5%, le sigue la PET con educación superior no
universitaria con 5,8%, en cambio los que tienen educación secundaria aumentaron en
1,9%. La PET con educación primaria o sin nivel de educación logrado presentó una tasa
negativa de 1,3% (INEI 2010: 20).

104
 Tabla 24
Perú: PET, según nivel educativo alcanzado, 2001-2009 (Miles de personas)
Crecimiento
promedio
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
anual (%)
2001-2009
Total 18047.8 18416.1 18782 1914.2 19501.5 19851 20193.3 20533.2 20875 1.8
A lo más
6645.1 6486.7 6543.9 9372 6401.4 6268.1 6112.6 6049.8 6002.5 -1.3
primaria 1/
Educación
7904 8133 8255.2 8559.3 8817.5 8933.8 8992.1 9221.8 9221.8 1.9
secundaria
Superior no
1718.7 1834.6 1947.5 2080.8 2129.3 2314.7 2400.1 2703.8 2703.8 5.8
universitaria
Superior no
1774.5 1958.4 2043.2 2128.3 2147.4 2334 2688.2 2946.2 2946.2 6.5
universitaria
1/Incluye sin nivel inicial
Fuente: INEI-Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), Anual 2001-2009

Por otro lado, una de las características de los últimos años de la PEA es la mejora de los
años de estudios acumulados, lo cual se corrobora con la tasa de crecimiento promedio
anual de los que tienen educación superior, tanto no universitaria como universitaria que
aumentó en 7,0% y en 6,7% anual, entre el 2001 y 2009. Además, creció en 3,0% anual la
PEA con educación secundaria; mientras que disminuyó anualmente en 0,6% los que
tienen algún año de educación primaria o no tienen nivel alguno de educación. Por ello, la
estructura porcentual de la PEA de acuerdo al nivel educativo se ha modificado
considerablemente en el periodo analizado. En el año 2001, el 38,0% de la PEA contaba a
lo más con educación primaria, 40,7% con educación secundaria, 10,6% con educación
superior no universitaria y 10,7% con superior universitaria; mientras que para el 2009
estos porcentajes varían significativamente, 29,2% cuentan a lo más con primaria, 41,6%
con secundaria, se elevan los porcentajes que cuentan con nivel superior, 14,3% con
superior no universitaria y 14,8% con superior universitaria (INEI 2010: 21-22). Tal
como se muestra en la Tabla 25:

105
 Tabla 25
Perú: PEA, según nivel educativo alcanzado, 2001-2009 (Miles de personas)
Crecimiento
promedio
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
anual (%)
2001-2009
Total 12493.2 12759.6 13539.1 13791.1 13868.9 14356 14903.3 15158.2 15448.2 2.7
A lo más
4749.3 4678.9 4829.3 4728.1 4696.8 4697.7 4555.0 4488.4 4509.7 -0.6
primaria 1/
Educación
5068.6 5199.2 5638.7 5803.5 5861.3 6079.5 6241 6421.2 6430.8 3
secundaria
Superior no
1322.6 1430.4 1543.7 1694 1694 1818 1937.6 2075.3 2214.0 6.7
universitaria
Superior no
1331.0 1448.5 1526.4 1600.4 1611.6 1760.5 2133.8 2173.0 2293.5 7
universitaria
1/Incluye sin nivel inicial
Fuente: INEI-Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), Anual 2001-2009

Por otra parte, la PEA ocupada (aquella que se encuentra en condición de ocupado, puede
ser un trabajador por su cuenta o independiente y no necesariamente un trabajador
remunerado) se ha venido incrementando paulatinamente. Entre el 2001 y 2009 ha
crecido a una tasa promedio de 2,8% (en promedio en 362 mil personas cada año) y se
registra un mayor incremento en el período de 2005-2009 en el cual aumentó en 3,0%
anual. Asimismo, entre el 2001 y 2009, el nivel de educación alcanzado por la PEA
ocupada ha venido mejorando, el mayor crecimiento anual se observa entre los que tienen
educación universitaria que aumenta en 7,2% anualmente. Le sigue la PEA ocupada con
educación superior no universitaria que crece anualmente en 6,8% y los que tienen
educación secundaria en 3,1%; mientras que disminuye la PEA entre los que tiene algún
año de educación primaria o no tiene nivel alguno (INEI 2010: 78). Esto se observa en el
Gráfico 7:

106
 Gráfico 7
Perú: Tasa de crecimiento promedio anual de la pea ocupada, según nivel de
educación alcanzado: 2001-2009 (porcentaje)

1/ Incluye: Sin nivel, inicial y primaria.

Fuente: INEI- Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), Anual 2001-2009.

Como es evidente, el nivel de educación alcanzado por los oferentes del mercado de
trabajo ha venido mejorando en los últimos años. Esto es importante, pues la educación y
el trabajo son hoy dos elementos conformadores que están estrechamente vinculados,
siendo la igualdad de oportunidades de acceso a la educación la que facilita el ejercicio
efectivo del derecho del trabajo. Además, el factor humano ha pasado a ocupar el primer
plano entre todos los medios de producción, lo que hace que la cualificación de la mano
de obra se convierta en el principal elemento para garantizar el futuro de las empresas
(INEI 2010: 78). Sin embargo, como se indicó anteriormente existe disociación entre la
oferta y la demanda de talentos, lo cual “afecta a todos los integrantes de la sociedad: ya
sea porque la escasez de talento calificado frena el crecimiento de los sectores
económicos o porque la abundancia de talento no requerido o de personas con una
formación no pertinente se manifiesta en desempleo” (Manpower 2008: 7).

En ese sentido, es necesario analizar la adecuación ocupacional, la misma que se puede

entender como la existencia de articulación entre la formación recibida y la ocupación
107
que desempeñan tanto los profesionales como los técnicos que egresan de los diversos
centros de formación educativa (OSEL 2004: 18). Esto porque, “la sociedad destina
muchos recursos públicos y privados en la formación profesional esperando que estos
contribuyan a su desarrollo personal y de la misma sociedad. Por lo que cabe siempre
evaluar si realmente las personas que laboran trabajan en ocupaciones que realmente
requieren el nivel de formación que posee la persona o no” (MTPE 2008: 58). En otras
palabras lo que se quiere es saber si el sistema formativo genera realmente las carreras
profesionales que requiere el sistema productivo o las empresas. Ante ello, el
Programa de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL), creó un indicador de niveles
de adecuación ocupacional que consiste en tres caracterizaciones:

 Sobreutilizado, cuando el trabajador se desempeña en una ocupación que requiere

un mayor nivel de formación que el adquirido.
 Subutilizado, cuando desempeña una ocupación que requiere menor nivel de
formación que el adquirido.
 Adecuadamente utilizado, cuando el nivel de formación adquirido y el requerido
por la ocupación son compatibles.

En efecto, sobre la base de esos indicadores, existen diversos estudios al respecto. Así,
por ejemplo Rodríguez (1995) analizó la oferta y demanda de calificación profesional y
técnica y sus principales características en Lima Metropolitana, y muestra que el 37.2%
de los que habían terminado la educación superior universitaria se desempeñaba en 1992
en actividades que requerían menores niveles de calificación. Por otro lado, el 73.3% de
los técnicos estaba subutilizado, pues solo sólo el 14.9 % trabajaba en ocupaciones
técnicas. También, Verdera (1995) utilizando la información de las ENAHO, analizó el
problema de la inadecuación entre educación y ocupación. Así, según la información de
Lima Metropolitana durante 1993, muestra que el grupo con educación universitaria
completa tenía el 34.2 % de subutilización, y el grupo con superior no universitaria en
total presentaba una subutilización del 47.3%; pero a pesar de esos resultados, el autor
resalta que el nivel de adecuación para ambos grupos mostró una mejora entre 1993 y

108
1991. Por su parte, Haya De La Torre (1998) analizó la situación laboral de los
profesionales técnicos en la ciudad de Lima, para lo cual utilizó en 1998 una encuesta que
aplicó a egresados y estudiantes de Institutos Superiores Tecnológicos (IST) de Lima,
tanto públicos como privados. De forma similar a los anteriores resultados, concluyó que
sólo un 35.5% del total de egresados encuestados trabajaban en su especialidad, por tanto
el resto, el 64,5%, no estarían bien ubicados laboralmente respecto a lo estudiado en su
IST. Finalmente, Moreno y Burga (2001) realizaron un análisis sobre el subempleo
profesional, el cual se basa en la Encuesta Nacional de Hogares Especializada en Niveles
de Empleo y tiene como fin estudiar la discordancia entre ocupación y profesión. Para tal
fin, proponen la construcción de un indicador que mida el grado de discordancia
ocupacional, lo cual permita analizar las consecuencias de la existencia de esta
discordancia ocupacional sobre los ingresos de este tipo de trabajadores. En efecto, los
resultados de este estudio, en base a las encuestas de la ENAHO de 1997, muestran que:
44% de los egresados de educación superior universitaria se desempeña en ocupaciones
para las que no se formaron (Tostes 2010: 125-127).

Estos estudios muestran que el esfuerzo y dedicación de quienes estudian una carrera
profesional no se concreta en una adecuada inserción laboral al mercado de trabajo
(MTPE 2008: 58). Eso se observa por ejemplo, en el Gráfico 8 que muestra la
adecuación ocupacional en Lima Metropolitana para el 2008. El dato más relevante es
que se encuentra subutilizada el 55.4% de la PEA ocupada con nivel de estudios Superior
no Universitaria y superior Universitaria Incompleta, lo cual implica una gran ineficiencia
en su inserción laboral. Pero también es muy relevante que la tercera parte de los
trabajadores con nivel de estudios superiores estén subutilizados, reflejando la poca
orientación hacia las necesidades del mercado de este nivel de formación. Finalmente, se
debe destacar que hay un 7.2% de la PEA Ocupada que presenta un nivel de estudios
Superior no Universitaria y superior Universitaria Incompleta y un 6.2% de nivel
Secundaria y Superior No Universitaria incompleta que presentan un nivel de
responsabilidad en su puesto de trabajo superior a su formación inicial. Esta situación
implica la necesidad de reconocer este aprendizaje a través de proceso de certificación
laboral (Tostes 2010: 129).
109
 Gráfico 8
Lima Metropolitana: PEA Ocupada del nivel educativo según grado de adecuación
ocupacional, 2008 (En porcentaje)

Fuente: MTPE – Encuesta de Hogares Especializada en Niveles de Empleo, 2008.

En ese mismo sentido, en el estudio Enterprise Analysis Unit del Banco Mundial
(2011) se indica que un elevado porcentaje de representantes de empresas peruanas
consideran que la insuficiente calificación de los trabajadores representa un obstáculo
serio o muy serio para el desempeño de la empresa. Tal como lo señala el Gráfico 9.

Gráfico 9
Perú: Empresas que consideran el nivel de calificación de la fuerza laboral como
obstáculo mayor o muy severo para su desempeño actual, por tamaño de empresa
(en porcentajes)

Fuente: Enterprise Analysis Unit del Banco Mundial. En: Weller 2011: 19.

110
En esa misma línea Espinoza (2011), menciona que la oferta formativa en el Perú se
caracteriza por cuatro rasgos fundamentales: i) baja pertinencia; ii) poca transparencia
sobre la calidad de sus contenidos; iii) escasez de fuentes de financiamiento; y iv)
barreras al acceso de algunos demandantes (inequidad). El autor resalta que existe poca
información sobre la calidad de los centros de formación y sobre los contenidos que
imparten; además, estos realizan su programación basada en “lo que saben
enseñar”, pero tienen escasos vínculos con el mundo de la producción; por tanto, poca
información sobre sus necesidades y la demanda difiere en las calificaciones requeridas.
De ese modo, según la Encuesta de Calificaciones y Competencias (ECC) del MTPE y
del Sistema de Información Laboral (SIL), alrededor del 30% de las empresas manifiesta
tener dificultades para conseguir mano de obra. La demanda difiere en las calificaciones
requeridas (Espinoza 2010: 224 -236). Frente a esto, Manpower (2008) señala que es
necesario: i) la transformación de los procesos educativos y de la formación del talento
desde la óptica de las instituciones educativas; ii) la participación directa de los
empleadores en la educación; iii) una mayor certificación para el trabajo y iv) nuevas
prácticas de articulación entre empleadores, personas, instituciones y gobierno
(Manpower 2008: 37). Además, es necesario recalcar que la situación de subutilización
ocupacional, explicada por el comportamiento de la oferta educativa poco vinculada con
el sector productivo, y por la demanda de trabajo, como lo señala Velazco y Sánchez
(2009) tiene implicancias para las personas en su pérdida de bienestar y frustración
personal y familiar.

Finalmente, se debe mencionar que según un informe del BID, la educación secundaria
peruana no desarrolla aptitudes para el desempeño laboral. Pues se indica existe una brecha en la
educación secundaria, la cual no llega a preparar a los jóvenes en actitudes y competencias para
su desempeño laboral. En ese sentido, se indica que muchos empresarios consideran que pueden
formar a alguien en una ocupación técnica, pero no pueden hacer nada cuando no existen
actitudes como perseverancia, motivación, puntualidad, etc. Por lo que es necesario el desarrollo
de capacidades básicas y productivas y habilidades emocionales que les permitan una mayor
autonomía y control sobre su vida social y laboral (El Comercio 2012).

111
 CAPÍTULO 3: EVALUACIÓN DEL PROGRAMA RP

En este capítulo se desarrollará la evaluación, propiamente dicha, del programa RP,

utilizando la metodología sustentada y descrita en la matriz de evaluación, que como ya
se señaló tiene énfasis en diseño y gestión por el tipo de información disponible. Además,
para la mayoría de los temas de evaluación se buscará lo siguiente: en primer lugar,
presentar la información disponible sobre los temas evaluados en los documentos de RP;
en segundo lugar, enriquecer el análisis, a modo de ilustración sin pretender que sean
juicios definitivos y representativos, con los resultados del trabajo cualitativo; en tercer
lugar, emitir juicios sobre la base de la información del marco teórico y contextual, a lo
cual se suma más teoría de gestión pública y de gestión en general, que sean pertinentes
para el análisis; para finalmente dar un juicio general con los elementos anteriores. Ello
dependerá de la información disponible. Tal como se ve en la Ilustración 12.

Ilustración 12
Orden expositivo de los subtemas de evaluación

Fuente: Elaboración propia

3.1. Diseño del programa

Para entender el diseño del programa, se considera pertinente circunscribir el análisis de
RP en el marco general del análisis de las políticas públicas. Estas se pueden definir como
el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para
solucionar problemas que, en un momento determinado, los ciudadanos y/o el propio
gobierno considera como prioritarios (Tamayo 1997). Asimismo, tal como lo define el
MEF (2011), un programa consiste en la provisión de un conjunto de productos definidos
(bienes y servicios que reciben sus beneficiarios), mediante el desarrollo de actividades
integradas y articuladas que atacan las principales causas de un problema específico que

112
afecta a una población objetivo (MEF 2011-b: 13). Así, los elementos para ambos casos
es la búsqueda de resolución de problemas y los objetivos que se plantean bajo una lógica
articulada de actuación. En ese sentido, “una vez que se sabe o percibe que hay un
problema y hay que hacer algo sobre él es el momento de decidir qué hacer, por lo que es
necesario diseñar un curso de acción que proponga los medios para resolver el problema
identificado; para esto se requiere diseñar alternativas de solución” (Blanco 2010).

En síntesis, el análisis de las políticas públicas, como lo indica Peters (1996), visto desde
un modelo lineal implica la definición del problema, ingreso a la agenda, formulación,
legitimación, asignación de recursos e implementación, para luego ser avaluada y que se
dé una retroalimentación. Sin embargo, esto no es lineal: se intercambian, superponen o
saltan etapas; existe interacción entre diversos actores e instituciones que pueden moldear
los resultados de diseño e implementación; y muchas veces los aspectos políticos se
superponen a los técnicos (Blanco 2010). Por ello, Lahera (2005) considera que una
“política pública de calidad corresponde a cursos de acción y flujos de información
relacionados con un objetivo publico definido en forma democrática; dichos cursos de
acción o de información son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la
participación de la comunidad y el sector privado. Una política pública de calidad incluirá
orientaciones o contenidos, pero también instrumentos o mecanismos, definiciones o
modificaciones institucionales, así como la previsión de sus resultados” (Lahera 2005:28).

Para efectos de esta evaluación, se analiza RP desde un ángulo de formulación de política

que debe contemplar la definición del problema, de los objetivos, análisis de alternativas
de solución y definición de cursos de acción, así como las estrategias de implementación.

3. 1.1. Diagnóstico de la situación inicial

A. ¿El problema que dio origen al programa está bien identificado?
¿Sufrió modificaciones?

113
En esta sección se evalúa cómo fue identificado el problema que originó al programa RP,
y si ha habido modificaciones en el mismo, las cuales pueden repercutir en el diseño y la
gestión de RP.

Análisis de los documentos del programa RP

Como se mencionó en los antecedentes del programa, RP nace como parte del PEE en
enero de 2009 para mitigar los efectos negativos de la crisis económica internacional. En
ese sentido, RP buscó hacer frente a la necesidad de responder a los requerimientos de
recalificación de trabajadores desempleados como consecuencia de la crisis, en su afán de
asegurar el crecimiento económico y del empleo, y, así, proteger a los grupos más
vulnerables de la población. En efecto, el Perú no fue ajeno a la política económica que
muchas economías de la región adoptaron frente a un shock externo, es decir, una política
anticíclica.

Sin embargo, la crisis internacional en Perú no tuvo un impacto grande en el empleo,

gracias al crecimiento que se producía y a la respuesta rápida de gobiernos ante los
posibles efectos sobre el desempleo. Por ello, RP cambió su razón de actuación. Así, la
Ley N° 29516 establece que el programa tiene el objeto de promover el empleo y mejorar
la empleabilidad de los desempleados o de los trabajadores que se encuentran en riesgo de
serlo, a consecuencia de la crisis internacional o por efecto de procesos de modernización
o cambios en los sectores económicos del país. El concepto de crisis, en el momento de
ser creado el programa, dista del concepto que se maneja en esta nueva Ley, pues en esta
última las crisis son vistas como parte natural y circunstancial de los ciclos económicos
en un mundo globalizado; además, se incorporan otros supuestos que son los efectos de
procesos de modernización y cambios en los sectores económicos del país. Estos nuevos
supuestos hacen alusión a los cambios e innovaciones que ocurren en la economía.

Se debe recalcar que posterior a la creación de RP se construyó un “Árbol de problemas y

objetivos” donde se menciona como problema central el “Bajo nivel de empleabilidad del
ciudadano para responder a los cambios que se dan en los diferentes sectores del
mercado laboral”, el mismo que tiene las siguientes causas: capacitación laboral no
114
priorizada en la agenda pública, formación básica con bajos estándares de calidad,
limitado acceso a programas de capacitación laboral, escasa inversión privada en el
desarrollo de programas de capacitación a trabajadores, inadecuada estrategia del
ciudadano para enfrentar el desempleo; todo lo anterior tiene como efecto final el
incremento de los niveles de desempleo y subempleo. Frente a o cual el programa busca:
“Mejorar la empleabilidad del ciudadano para responder a los cambios que se dan en los
diferentes sectores del mercado laboral”.

Además, se debe recalcar que el programa considera que la inadecuada estrategia del
ciudadano para enfrentar el desempleo se debe a lo siguiente: actitud pasiva para la
búsqueda de empleo; desconocimiento y deficiente manejo de técnicas para la búsqueda
de empleo o desarrollo de emprendimientos; y, dificultad para acreditar la experiencia
laboral.

Análisis cualitativo: resultado de las entrevistas

Los responsables del programa mencionaron que RP fue diseñado para frenar los efectos
del desempleo y recalificar profesionalmente a las personas que, por efectos de la crisis
internacional del 2008, tenían la posibilidad de quedarse desempleadas. RP buscaba que
adquirieran las capacidades necesarias para poder permanecer en el mercado laboral y no
mermar sus ingresos y su calidad de vida. Así, el diseño original del programa nace a
petición del MEF y de la Presidencia de la República, a pesar de que el MEF contemplaba
otro tipo de medidas de empleo frente a la crisis, tales como un subsidio al empleador y
no la creación de un sistema de capacitación que se planteaba desde el MTPE. El
Viceministerio logró posicionar el programa como alternativa de solución y logró que le
asigne un fondo de 100 millones de soles para implementarlo. El decreto que creó el
programa salió en febrero, el depósito se hizo para abril y para agosto solo se había
ejecutado 0.8%, por lo cual no había tiempo para el diseño sino la prioridad era ejecutar.

Visto que la crisis no tuvo los efectos esperados, RP cambió la razón de su actuación,
pues la atención no se restringió a los trabajadores que perdieron el empleo por la crisis,

115
sino también a las personas que estaban buscando trabajo y que deseaban recibir los
servicios del programa.

Por otro lado, en la investigación cualitativa se concluyó que el programa tuvo que
adecuarse a prioridades políticas del momento. Esto no permitió un análisis exhaustivo
alternativas y de mecanismo de implementación. Lo cual implica que no se tuvo tiempo
para obtener información y explicar mejor el problema, diseñar mejor la alternativa de
solución, identificar experiencias relevantes en otros países y tener en claro estadísticas
relevantes sobre el problema a enfrentar. En suma, no se pudo evaluar cual era el costo de
oportunidad de implementar un programa como RP frente a otras posibles alternativas.
Cuando se estableció la Coordinación Ejecutiva del programa, esta pidió algunos meses
para hacer talleres con empresas, encuestas para ver que necesitaba el mercado y el
cliente (potencial beneficiario), levantamiento de información para ver otros temas como
que oferta formativa existía, qué tipo de capacidades se necesitan (referido a los recursos
humanos para el programa), entre otros temas; pero ante la baja ejecución no fue factible
disponer de ese tiempo.

Análisis teórico y contextual aplicado a RP

La teoría de análisis de políticas públicas plantea que “para definir un problema es
necesario identificar causas, efectos, relevancia, necesidad de intervención del Estado,
actores, entre otros aspectos” (Blanco 2010). Esto es importante porque “el problema
define el diseño de la política pública y también la implementación; asimismo los actores
moldean la comprensión del problema para el que se desarrolla una política; y la
percepción del problema cambia en el tiempo, pues los actores también cambian su
percepción” (Ugarte y Arguedas 2009).

En ese marco, para evaluar la justificación y definición del problema en RP no hay que
olvidar el contexto en el que nació el programa. En efecto, los años 2008 y 2009 se
caracterizaron por el revés económico más profundo desde la década de 1930. A raíz de
una burbuja inmobiliaria y una crisis financiera, los Estados Unidos entraron en recesión
en diciembre de 2007. A partir de ese momento, la recesión se extendió rápidamente
116
desde su epicentro al resto del mundo, con una reducción del PIB mundial en 2009 por
primera vez desde la Segunda Guerra Mundial. La crisis tuvo un efecto adverso serio
sobre los mercados laborales, pues la tasa mundial de desempleo aumentó de un 5,7
% de la fuerza laboral en 2007 a un 6,4% en 2009, lo cual representa un aumento de
casi 29 millones de personas. Tal como lo muestra el Gráfico 10, luego de algunos años
caracterizados por un fuerte crecimiento entre 2003 y mediados de 2007, la economía
mundial se desaceleró en 2008 y se contrajo en –0,6% en 2009, principalmente
como resultado del colapso del comercio internacional y de la inversión extranjera que
siguió a la crisis financiera (OIT 2010:2).

Gráfico 10
Recesión mundial y recuperación, 1995-2010
(cambios en PIB año a año, a precios constantes, en porcentajes)

Fuente: FMI, World Economic Outlook, base de datos. OIT, 2010: 2

Después de seis años consecutivos de crecimiento, la crisis financiera se trasladó de los

países desarrollados a los de América Latina y el Caribe, a partir del cuarto trimestre de
2008 y el primero de 2009. Ningún país pudo escapar de los efectos adversos de la crisis,

117
que fueron trasmitidos mundialmente y de manera sincronizada60 (OIT/Oficina Regional
para América Latina y el Caribe 2009:24).

En ese sentido, RP nace para como parte del PEE con el objetivo de promover el empleo
y proteger la empleabilidad de los trabajadores afectados directamente por la crisis
internacional. Nace a propuesta del MTPE, pues como se mencionó en el análisis
cualitativo el MEF tenía pensado otro tipo de mecanismo para hacer frente al desempleo
como producto de la crisis: un seguro de desempleo. Por tanto, se evidencia que ante un
hecho que origina el programa (la crisis de 2008) no se hizo un análisis previo para ver si
el programa RP constituía un buen mecanismo de solución al vincularse causalmente con
la solución de un problema específico. Resaltando que el problema tampoco se identificó
de manera concreta, pues RP más que un mecanismo de solución a dicho problema se
constituiría como un paliativo para un tema coyuntural.

Posteriormente, cuando se amplía con la Ley N° 29516 los supuestos de actuación de RP,
tampoco de se identificó qué problema se busca resolver y si el mecanismo que estaba
usando RP era el adecuado; es decir, si con los servicios que el programa ofrecía se
atacaba un problema específico. En ese sentido, el propósito de RP (mejorar la
empleabilidad del ciudadano para responder a los cambios que se dan en los diferentes
sectores del mercado laboral) es muy amplio y no muestra cuál sería la contribución
específica del programa frente al bajo nivel de empleabilidad del ciudadano para
responder a los cambios que se dan en los diferentes sectores del mercado laboral, que se
concibe como problema central. Pues como se mencionó en párrafos anteriores un
programa debe desarrollar actividades integradas y articuladas que atacan las principales
causas de un problema específico que afecta a una población objetivo.
60
La crisis financiera originada en Estados Unidos, se propagó hacia los países de la región, América Latina y el Caribe, a través de
cuatro canales de transmisión: demanda externa, precios de commodities, flujos financieros y remesas. En primer lugar, la menor
demanda (de países directa o indirectamente afectados por la crisis como Estados Unidos, países de la Unión Europea y China) afectó
los flujos comerciales. En segundo lugar, la caída en el empleo producida por la crisis en los países receptores de migrantes afectó
severamente las remesas de dinero de estos trabajadores hacia sus familias. En tercer lugar, la caída de las cotizaciones de las materias
primas afectó significativamente los precios los principales productos de exportación, específicamente los referentes al sector minero.
Asimismo, la drástica caída en las cotizaciones internacionales afectó directamente el ingreso de los exportadores y de los sectores
vinculados a este sector, como la manufactura no primaria. Finalmente, la incertidumbre, la percepción de alto riesgo y la búsqueda de
seguridad condujeron a inversionistas y prestamistas internacionales a reducir fuertemente la inversión extranjera y los créditos
externos al sector privado y público, generándose cambios notoriamente desfavorables en los flujos de capitales externos, salidas de
capitales de corto plazo, escasez de los préstamos externos, menores niveles de inversión extranjera directa, e incluso salidas de
capital por el retiro de los inversionistas extranjeros de los mercados de capitales locales (MEF 2009: 15-20).
118
En ese sentido, como indica Gomáriz (2007), los procesos de elaboración de políticas
públicas deberían tener: a) consistencia diagnóstica y propositiva básica; b) consistencia
estructural; y c) consistencia proyectiva61. Importa resaltar la primera, que busca
reconocer si los elementos de la estrategia de intervención parten de la identificación
adecuada de los problemas a resolver (diagnóstico); pues pone atención en: i) la
relevancia de los problemas priorizados para su resolución; ii) la pertinencia de los
objetivos que darían respuesta a esos problemas; iii) la existencia o no de líneas basales
que permitan la elaboración concreta de metas; iv) la consignación de un cuadro de
actores relevantes que deberían participar en el proceso y el grado de consenso que puede
obtenerse entre ellos (Gomáriz 2007:8).

Para el caso de RP no se logró dicha consistencia diagnóstica, porque no se logró

entender claramente el problema a enfrentar. Pues como se indicó en las entrevistas, el
programa tuvo que adecuarse a prioridades políticas del momento, las que buscaban
soluciones rápidas ante la crisis. Esto es un tema que está relacionado con el control
político de las políticas públicas, ya que los tiempos políticos son más cortos que los
técnicos, ello en muchas ocasiones limita un adecuado análisis y diseño (Ugarte y
Arguedas 2009). Posterior a los nuevos supuestos, tampoco se evidencia un análisis
sobre el problema ni investigación sobre otras alternativas que podrían promover la
capacitación laboral. Si bien no se puede asegurar que cual sería la mejor alternativa sin
analizar la viabilidad policía, técnica y administrativa; beneficiarios, costos, responsables,
etc. se puede decir que existen experiencias internacionales que buscan la generación e
competencias con enfoque diferentes.

Así por ejemplo, en Chile se desarrolla diversos programas 62como: Franquicia tributaria
de capacitación, que es un incentivo tributario para que las empresas deduzcan de sus
impuestos la inversión que efectúan por concepto de capacitación de sus trabajadores;
Bono Trabajador Activo que tiene como objetivo aumentar la empleabilidad y la

61
La consistencia estructural refiere al rigor en la formulación técnica y la coherencia y articulación que tienen los distintos elementos
de intervención de la política que se trate. La consistencia proyectiva busca reconocer, en la medida de lo posible, si los propósitos de
la política pueden desarrollarse en el futuro (Gomáriz 2007:8)
62
Se puede conocer todos los programas en: http://www.sence.cl/sence/?page_id=86
119
movilidad laboral de los trabajadores, pues busca elevar y mejorar sus competencias
laborales y también potenciar sus posibilidades de transitar en el mercado del trabajo en
busca de mejores remuneraciones. A través un Bono de Capacitación que les da la
oportunidad de inscribirse en el curso e institución de su elección, dentro de la oferta
disponible en cada región; Becas Franquicia Tributaria, que son becas de capacitación en
oficios, orientadas a trabajadores de menor calificación y remuneración, que son
financiadas por los remanentes de la franquicia tributaria de capacitación. En México, la
Secretaría de Trabajo y Provisión Social, a través del subprograma de Becas a la
Capacitación para el Trabajo (Bécate)63 ofrece diversas modalidades de capacitación, por
ejemplo: capacitación mixta; que busca incorporar a sus beneficiarios a un puesto de
trabajo vacante, previa acreditación de un curso de capacitación práctico con una
duración de uno a tres meses, en donde “el adiestramiento es realizado por las propias
empresas que tienen las vacantes, las cuales se comprometen a contratar a un mínimo del
70% de los participantes” (Kappaz y Carvallo 2010: 13). Si bien, solo son ejemplos de
programas, lo importante de resaltar es que existen otras posibilidades para incrementar la
empleabilidad de los trabajadores, para lo cual es necesario un análisis minucioso del
problema, de los actores, etc.64

A pesar de no haberse definido el problema de manera concreta, teóricamente se puede

hallar una explicación a lo que el programa busca. Es decir, tiene detrás la teoría de
capital humano y de crecimiento endógeno que se explicó en el Capítulo 2, esto es brindar
capacitación laboral con el objeto de que sus beneficiarios mejoren sus actitudes,
conocimientos, habilidades y conductas orientadas a un mejor desempeño en el trabajo y
mayor empleabilidad. Con ello, pretende el desarrollo de competencias que mejoren la
productividad de las empresas en las que estos beneficiarios se inserten y que ello impacte
positivamente en la sociedad. Dichas teorías consideran que la inversión en las personas
es semejante a la inversión en capital y que la acumulación de aprendizaje determina el

63
Se puede encontrar más información al respecto en: http://www.empleo.gob.mx/es_mx/empleo/becas_cap
64
A pesar de que hubiera evidencias en otros países solo el impacto positivo de los programas de empleo, no se pude asegurar que lo
que funciona bien afuera tenga el mismo resultados en el Perú. Esto está relacionado con un concepto en evaluación que es la validez
externa, lo cual significa a grandes rasgos que no se puede asegurar que lo obtenido en la evaluación de un programa se pueda
extrapolar a otras muestras, otros programas u otros países. Esto implica que no se puede asegurar el éxito de una intervención sobre la
base de evidencia internacional que ha probado en un contexto específico ser eficaz (Beteta 2011).
120
crecimiento económico. Además de capacitación laboral, RP incorpora otros elementos
que considera pertinentes para enfrentar el problema de bajo nivel de empleabilidad del
ciudadano para responder a los cambios que se dan en los diferentes sectores del
mercado laboral, como la intermediación laboral y la certificación de competencias
laborales que tienen otro sustento teórico detrás. Estos temas se explican con detalle en el
acápite de Lógica Vertical plasmada en la MML de RP.

Juicio evaluativo final

Se evidencia que el programa RP nace como una respuesta a una situación coyuntural, sin
previo análisis de su idoneidad pues se impuso sobre el aspecto técnico prioridades
políticas. No se logró definir claramente cuál era el problema específico que buscaba
atacar y cuál sería el curso de acción del programa. A pesar de lo ambigüedad que
muestra la norma de creación del RP, ya que establece como objetivo de RP “asegurar el
crecimiento económico y del empleo, así proteger a los grupos más vulnerables de la
población” se concluye que el énfasis en la justificación de la existencia de RP está en
una consideración de equidad; es decir, RP nace como una justificación del bien
meritorio65 referido al derecho que tienen ciertos grupos vulnerables de recibir ayudar o
reducir su vulnerabilidad frente a los problemas del ciclo económico. De ese modo, RP
es un programa que nace para responder a una situación coyuntural, pero, luego, pretende
convertirse en un programa de capacitación permanente que mejore la empleabilidad de
los ciudadanos. Es decir, se crea como un programa especial, pero luego se reformula la
normativa para ampliar su campo de acción, pero tampoco se determina cuál es el
problema específico que busca solucionar, y su objetivo sigue siendo amplio y ambiguo.
En ese sentido, el eje de discusión es: RP como programa paliativo versus un programa
permanente de creación de competencias; es decir, son dos enfoques diferentes proteger
el empleo de los más vulnerables frente a una crisis económica (corto plazo) y crear o

65
Stiglitz los denomina bienes preferentes y los define como los bines que el Estado obliga a consumir, como la educación elemental.
Esto por el temor de que el individuo no pueda actuar en su propio interés; dado que la percepción que tiene cada individuo respecto a
su propio bienestar puede no ser un criterio fiable para juzgar el bienestar, ya que pueden tomar decisiones mala s aún cuando posean
una información completa (Stiglitz 2000: 103-104). Bajo ese concepto se puede señalar, además, que los bienes meritorios surgen de
un juicio de valor en el que alguna entidad colectiva del país define, en razón a equidad, justicia distributiva, ética, etc., que vale la
pena tener un consumo mínimo del algo. En ese sentido, un bien meritorio en primer lugar, depende de un acuerdo social; en segundo
lugar, existe una institucionalidad que da subsidios, para que los ciudadanos tengan derecho a los mismos independientemente de su
capacidad de pago (Beteta 2011: 18).
121
aumentar capacidades de los trabajadores (largo plazo). Es ambiguo el camino que toma
RP y a lo largo de la evaluación se irá construyendo argumentos para llegar a una
conclusión general que invita a un mayor análisis de la problemática referida al déficit de
capital humano el país y la necesidad de desarrollar una estrategia adecuada para hacerle
frente, la misma que podría escapar del alcance de un programa como RP.

B. ¿La población potencial y población objetivo ha sido bien definida en

función del problema?

Análisis de los documentos

Como se mostró en los antecedentes, cuando RP inició sus actividades se determinó como
población potencial aquellos trabajadores y empresas afectados por la crisis internacional
del 2008. Su población objetivo se determinó por ubicación espacial; es decir, de acuerdo
a ciertas zonas geográficas priorizadas. Sin embargo no se cuantificó ni la población
potencial ni la población objetivo.

Así, cuando se crea el RP, de acuerdo a las estimaciones hechas por el programa la
desaceleración de la economía como producto de la crisis económica internacional en el
2008 se producía en ciudades como Sullana (industria, servicios y extractivas); Cajamarca
(industria y servicios); Talara (extractiva, industria, comercio, transporte, almacenamiento
y comunicaciones); Chimbote (servicios); Pucallpa (industria, transporte, almacenamiento
y comunicaciones); Trujillo (industria y extractiva); Paita (extractiva y servicios); Ica
(industria); Iquitos (industria); Cerro de Pasco (extractiva, industria, comercio, transporte,
almacenamiento y servicios); y Puerto Maldonado (industria y comercio).

Frente a ello, para definir la zona de intervención, el programa utilizó dos variables: el
volumen de la PEA y la reducción en el índice promedio de empleo en empresas de 10 a
más trabajadores en el período julio 2008- junio 2009 respecto de julio 2007 a junio 2008.
Ello para considerar, por un lado, el tamaño de la PEA de las regiones; por otro lado, el
impacto negativo de la crisis en los niveles de empleo. El objetivo fue la inclusión de
aquellas regiones más afectadas por la crisis en términos de porcentajes de pérdida de
122
empleo y aquellas regiones más vulnerables a la crisis según el tamaño de su PEA. Así, el
programa determinó que las regiones con mayores niveles de PEA eran Piura, Cajamarca,
La libertad, Áncash, Arequipa, Cusco, Lambayeque, Puno y Junín, por tanto, dichas
regiones tenían mayores niveles de riesgo de desempleo en términos de número de
trabajadores; mientras que Piura, Cajamarca, Loreto, Ucayali, Ica y Pasco mostraban ser
las regiones que más redujeron su índice de empleo en empresas de 10 y más
trabajadores. Sobre la base de este análisis, RP priorizó la atención a 14 regiones,
incluyendo Lima y Callao por su representación en el tamaño de la PEA nacional (31%).
Las regiones priorizadas fueron Lima-Callao, Ica, Piura, Cajamarca, Lambayeque, La
Libertad, Áncash, Pasco, Junín, Loreto, Cusco, Puno, Arequipa, Ucayali tal como se
muestra en el Gráfico 11:

Gráfico 11
Zonas geográficas priorizadas por RP, 2009

Fuente: Documento de Trabajo Zonas de Intervención del Programa,

REVALORA PERÚ (2009)

Además, los sectores productivos que el programa priorizó en su diseño fueron industria,
minería, textil y confecciones, agroindustria, comercio, turismo y hotelería.

123
Cuando se incorporan los nuevos supuestos de actuación (crisis internacional, procesos de
modernización y cambios en los sectores económicos del país) se determinó como
población potencial a los desempleados o los trabajadores que están en riesgo de serlo por
dichos supuestos; sin embargo, no se especificó la población objetivo. Además, no se
cuantificó ninguna de las dos.

Análisis cualitativo
Cuando se crea RP la definición de la población potencial y objetivo fui difusa, por lo que
no se pudo focalizar de manera adecuada para evitar filtraciones. Además, si bien se
establecieron zonas y sectores priorizados, en la ejecución solo se tuvo en consideración
las regiones priorizadas, pero no los sectores. Además, para priorizar los sectores y
regiones se utilizó la información generada por el MTPE, principalmente por el PEEL.
RP no generó a modo desagregado información que hubiera permitido estimar la
población objetivo del programa, pues no hubo tiempo para ello, el programa se lanzó y
empezó a publicitar y las personas recurrían a inscribirse de manera masiva.

Además, se recalcó en las entrevistas que con los nuevos supuestos de la Ley N° 29516 la
población objetivo se hace más difícil de definir, porque el campo de acción de RP no se
acota a algo especifico.

Análisis teórico y contextual aplicado al programa

Teóricamente un adecuado análisis de la población beneficiaria de un programa requiere

considerar diferentes conceptos de población: población potencial, población objetivo y
población beneficiaria o beneficiarios efectivos. En primer lugar, la población potencial
es la población total que presenta la necesidad y/o problema que justifica al programa y
por tanto es posible de ser elegida para su atención. En segundo lugar, la población
objetivo es aquella población que el programa tiene planeado atender en un período dado
de tiempo, pudiendo corresponder a la totalidad de la población potencial o a una parte de
ella. Por último, los beneficiarios efectivos son aquellos que están siendo o han sido
atendidos por el programa (DIPRES 2009:8).Cabe resaltar que los beneficiarios

124
potenciales de un programa pueden ser personas, familias, empresas o instituciones, la
idea central es que dicha población es parte de la población potencial a la que el programa
estará en condiciones reales de atender, una vez analizados algunos criterios y
restricciones (Aldunate y Córdoba 2011: 30-31).

Para el caso analizado, por el mismo hecho de que no hubo claridad en el problema,
(cuando se crea el programa y cuando se dan los nuevos supuestos) no se pudo identificar
a quienes este problema afecta más y en qué medida, por tanto no se identificó la
población objetivo de manera estricta. Pues, antes de los nuevos supuestos, la
presentación de la población objetivo no incluyó una acabada caracterización, que
describa el grupo afectado y sus particularidades, de acuerdo al tipo de problema a
resolver. Además, con los nuevos supuestos, la definición de la población objetivo es un
vacío en el programa, no se logró generar mecanismos para definirla de manera adecuada
y saber para quiénes de manera específica se generaría los servicios del programa. En ese
sentido, el programa no definió los sectores que necesitarían inversión en capital humano
o reconversión para mejorar su eficiencia o contrarrestar problemas de desempleo que
podrían generarse ante crisis estructurales, procesos de modernización o cambio en los
sectores productivos. Esta definición implicaría un esfuerzo coordinado con otras
entidades del sector, como la Dirección de Formación Profesional, las OSEL, PEEL, entre
otras, para la observación y el análisis del mercado laboral, a través de la creación de
metodologías objetivas y explícitas para definir los sectores donde intervenir. Esto es
importante, porque “en la medida que se conozcan mejor las particularidades de la
población afectada por el problema mayor serán las posibilidades de logro de los
objetivos de la intervención, pues se tendrán absoluta correspondencia con los
protagonistas de la misma” (Aldunate y Córdoba 2011: 31).

. Juicio evaluativo final

RP no la ha definido su población objetivo, a pesar de lo importante que su definición,
pues las actividades, los productos que se entregarán, y los resultados de corto, mediano y
largo se deben definir para una población objetivo. Esto es un vació en el programa que
da pie a la participación de personas que podrían no ser potenciales beneficiarios, ello
125
provoca no solo la filtración o exclusión, que se comentará más adelante, pero que a su
vez no se puede evaluar para RP por la ausencia de información pertinente para ello.

3.1.2. Lógica Vertical de la Matriz de Marco Lógico

En esta sección se hará un análisis de los servicios que ofreció el programa RP, los cuales
se traducen en los componentes que se muestran en la Tabla 26. La idea es evaluar si
existe una lógica articulada en la intervención de RP frente al “problema identificado”
(las comillas porque como ya se vio en el acápite anterior, no queda claro cuál es el
problema que busca atacar).

Análisis de los documentos entregados

El programa desarrolló una MML, posterior a su implementación, esta muestra el
propósito de RP y sus componentes, como se ve a continuación:

Tabla 26
RP: Lógica vertical del programa según su MML
Fin Contribuir a la disminución de las tasas de desempleo y subempleo
Mejorar la empleabilidad del ciudadano para responder a los cambios que se dan
Propósito
en los diferentes sectores del mercado laboral
C1: Ciudadanos que acceden a servicios de intermediación laboral
C2: Ciudadanos capacitados laboralmente
C3: Ciudadanos asesorados en técnicas de búsqueda de empleo
C4: Se han brindado servicios de certificación de competencias laborales
Resultados
C5: Ciudadanos capacitados en el desarrollo de sus emprendimientos
C6: Se ha definido la oferta de capacitaciones de REVALORA PERÚ a partir de
los espacios de coordinación y concertación
Fuente: Marco Lógico, REVALORAPERÚ (2010)

Los componentes responden a los objetivos del programa que se señalan en el Árbol de
medios y fines elaborado por el programa, como se muestra en la Ilustración 13:

126
 Ilustración 13
RP: Árbol de fines y objetivos

Fuente: Árbol de objetivos, REVALORA PERÚ, 2010.

Por otro lado, las actividades que se establecieron para hacer efectivo los componentes
fueron las siguientes:
Tabla 27
RP: Actividades según su MML
Acercamiento a empresas
Convocatoria a ciudadanos que cumplan el perfil requerido
C1
Ejecución de la intermediación laboral
Seguimiento y monitoreo del proceso de intermediación laboral
Promoción y difusión
Acreditación
C2
Selección de cursos de acuerdo con la demanda laboral
Supervisión y seguimiento de Syllabus
Capacitación en la metodología de ABE a los facilitadores de las ECAPs
C3
Seguimiento y monitoreo del servicio de asesoría en su búsqueda de empleo
Convocatoria a entidades especializadas para brindar el servicio de CCL
Difusión y promoción de los servicios de CCL
C4
Evaluación documentaria de los Ciudadanos
Seguimiento de los procesos de orientación y evaluación
Convocatorias a entidades especializadas para el desarrollo de emprendimientos
Difusión del servicio de capacitación y acompañamiento a emprendedores
C5
Evaluación de la documentación de los Ciudadanos
Supervisión y monitoreo de los resultados
C6 Fomentar reuniones de coordinación entre ECAP y empleadores
Fuente: Marco Lógico, REVALORAPERÚ (2010)

127
Análisis cualitativo
El decreto que crea a RP le concedía al programa diversas atribuciones, como capacitar,
intermediar y certificar competencias, porque el MTPE no tenía recursos para fortalecer o
desarrollar las funciones que ya tenían asignadas las Direcciones Nacionales, las
Direcciones Generales y las propias Direcciones Regionales de Trabajo.

Así, respecto a la intermediación laboral, si bien el SENEP, que cuando se crea RP era la
RED CIL PROEMPLO, había desarrollado algunos instrumentos para realizar
intermediación laboral, no tenía los recursos económicos necesarios para liderar la
articulación de los beneficiarios de RP. Por lo que RP asume este componente.

Respecto a la certificación de competencias laborales, la Dirección Nacional de

Formación Profesional, había desarrollado diversas normas sobre el tema de certificación
laboral, pues es una función de su competencia. Pero el componente de certificación
laboral en RP nace por prioridades políticas que buscaban resultados rápidos. De ese
modo, para el tema de la certificación técnicamente la Dirección consideraba pertinente
la participación de los actores sociales, de los empleadores, de los trabajadores; y
empezar a hacer la certificación por sectores, en aquellos sectores productivos
dinámicos: turismo, gastronomía, construcción, y otros. Pero primó decisiones desde el
nivel político y RP implementó el servicio. En efecto, para la definición de los perfiles
ocupacionales que RP certificó se actualizó los perfiles que había desarrollado
CENFOTUR66 para turismo. Sin embargo, desde la óptica de os beneficiarios de este
servicio no se diseñó en función a las nuevas tendencias, tecnologías y exigencias del
cliente.

La capacitación laboral cuando se crea RP buscaba recalificar a las personas, es decir, que
adquieran nuevas competencias para insertarse en oficios diferentes a los que ejercían

66
CENFOTUR es un Organismo Técnico Especializado del Sector Comercio Exterior y Turismo, de acuerdo al Decreto Ley N°
22155, Ley Orgánica del Centro de Formación en Turismo-CENFOTUR, en 1977. Esta entidad tiene como función la formación,
capacitación y perfeccionamiento de los trabajadores de la actividad turística. Asimismo, CENFOTUR planifica y ejecuta la política
educativa para la formación de profesionales en su primera y segunda especialización, así como la capacitación, perfeccionamiento y
actualización de aquellas personas que están en servicio o que deseen incorporarse en los distintos niveles laborales de la actividad
turística, y según lo demanden las necesidades del país (En: http://www.cenfotur.edu.pe/ ).
128
antes de sufrir los efectos de la crisis internacional. Con los nuevos supuestos de
actuación del programa se busca que las personas adquieran capacidades que el sector
productivo requiere para enfrentar crisis estructurales y cambios en su producción.

Por otro lado, para el acompañamiento a emprendedores no se concibió un diseño cuando

se crea RP, el diseño de este componente, como un Diplomado de Negocio propio nace
por una situación circunstancial. En las entrevistas con la Coordinación Ejecutiva de RP
(durante el período de evaluación) se mencionó que el desarrollo de este componente
empieza a raíz de la participación del programa en el CADE 2009, donde se contactó con
una aliada importante de la Universidad Pacífico que ayudó a armar la propuesta. El
diseño de este componente no incorporó mecanismos para promover la sostenibilidad de
las empresas que podrían formarse, solo se contempló la capacitación.

Análisis teórico y contextual e función a los servicios del programa

Lo que se presenta en las páginas siguientes, como aporte concreto de esta investigación,
es el análisis de elementos relevantes que den alguna justificación teórica a los
componentes de RP para luego analizar su pertinencia.

-Capacitación laboral
Las Teoría de Capital Humano y Crecimiento Endógeno expuestas en el Capítulo 2, en
principio justifican políticas de capacitación y desarrollo de competencias laborales, lo
cual está relacionado de manera directa con el componente de capacitación laboral de RP.
En el caso de la teoría de capital humano, diversos autores han explicado fenómenos
empíricos que muestran una correlación causal existente entre educación, productividad y
salarios; para el caso de la teoría de crecimiento endógeno, se resalta la importancia del
aprendizaje, proceso mediante el cual se adquiere conocimiento, en el crecimiento
económico. Esta teoría señala que el aprendizaje es el origen de los rendimientos
crecientes, puesto que la acumulación de la experiencia genera una externalidad social
positiva en el proceso de acumulación de capital a nivel de las firmas. De ese modo,
Stiglitz (2000) menciona que muchos economistas y responsables de la política
económica coinciden en que la mejora del capital humano -de las cualificaciones y de la
129
experiencia de los trabajadores- podría ser la clave para mejorar el crecimiento de la
productividad (Stiglitz 2000: 446).

Sin embargo, como menciona Manning (2010) existen imperfecciones del mercado de
trabajo, las cuales tienen importantes implicaciones para los incentivos para adquirir
capital humano, y hacer inversiones para aumentar la productividad en un contexto de
constante cambio en las economías. Ello se debe a que parte de la rentabilidad de las
inversiones que las firmas hacen en su capital humano se acumula en los futuros
empleadores de los trabajadores; es decir, no captan plenamente el rendimiento su
inversión, por lo que hay una subinversión en la formación, lo cual, en la mayoría de las
economías del mundo, se utiliza como argumento para proporcionar una justificación
para el masivo nivel de subsidio público a la formación (OIT 2010). Por el lado de los
trabajadores, además, “puede haber una razón por la que no invierten en su formación
tanto como les gustaría: pueden carecer de acceso a los fondos necesarios para costearla”
(Stiglitz 2000: 449-450). Así, por ejemplo para el caso de Perú, un estudio de Yamada et
al (2008), en base a estadísticas de la ENAHO 2004 y 2006, señala que de cada 100
peruanos entre los 17 y 20 años con secundaria completa 70 no se encuentra
matriculado en la educación superior, y cerca de 24 de éstos no lo podría hacer
debido a restricciones de índole económico.

Estos son argumentos a favor de que el Estado intervenga en la formación de capital

humano, a través de PAMT que incorporan entre otros elementos mencionados en el
marco teórico, programas de formación profesional y desarrollo de las calificaciones,
como es el caso de RP. Sin embargo, se debe rescatar dos aspectos: en primer lugar, los
argumentos presentados se refieren a fenómenos permanentes del mercado de trabajo, que
dista de la motivación que tiene RP en el momento en que se crea, pues busca enfrentar
una situación coyuntural. En segundo lugar, bajo sus nuevos supuestos de actuación, los
argumentos presentados no permiten concluir que un programa de capacitación gratuito
como RP sea la única intervención posible para el incremento de la empleabilidad de los
trabajadores. Pues, esto responde a temas más estructurales relacionados con el marcado
de trabajo, el de formación y el sector productivo. Solo para ilustrar, por ejemplo como se
130
mostró en el marco contextual, si bien existe interés e inversión de las personas y de las
empresas para invertir en su formación profesional, la oferta formativa tiene poca
articulación con la demanda del sector productivo, lo cual se hace evidente en la baja
adecuación ocupacional; así, las empresas tienen un déficit de capital humano con perfiles
adecuados a sus necesidades y las personas tienen dificultades para su inserción laboral.
Este por ejemplo es tema que escapa de la intervención de RP.

Por otro lado, los nuevos supuestos de actuación del programa RP, crisis estructurales,
procesos de modernización o cambio en los sectores productivos hacen alusión a
fenómenos permanentes que autores como Schumpeter (1997) y otros contempéranos
como Hausmann, Hidalgo, et al. (2011) Rodrik (2004) explican. En primer lugar,
Schumpeter (1997), acuñó la idea de que la economía es un proceso histórico que actúa
construyendo y destruyendo no solo aspectos propios de la economía, sino los mundos
culturales que se apoyan en ella; por tanto, la innovación consiste precisamente en la
ruptura con la tradición y en crear una nueva. La destrucción es el complemento
necesario de una construcción, puesto que lo que la innovación destruye (empresas,
posiciones individuales, formas de vida, valores culturales e ideales) es el complemento
necesario para la emergencia de nuevas y mejores formas para todos los sectores sociales.

En ese sentido, la destrucción creadora consiste en el reemplazo de las combinaciones

productivas obsoletas de la microeconomía. Esta innovación schumpeteriana tendría
cinco categorías: “la fabricación de un nuevo bien; la implantación de una forma de
producción original; nuevos desfogues para la producción como pueden ser las
exportaciones a un mercado no tradicional; incorporación de nuevas fuentes de materias
primas; y transformaciones en las condiciones del mercado” (Jeannot s/a: 47). De manera
general, Schumpeter (1978) señala que habrá destrucción creadora porque las nuevas
combinaciones productivas necesitan reemplazar a las obsoletas, con lo que son
inapelables tanto las quiebras de empresas como las repercusiones sobre la composición
del empleo67. Por tanto, los trabajadores y empresarios obsoletos pierden sus ocupaciones,

67
Este proceso de destrucción creadora no solo da pie a políticas y programas asociados al desarrollo de nuevas competencias en los
recursos humanos del país. Si bien los nuevos requerimientos de formación para el trabajo que necesita el sector productivo exige que
131
pero la creación de nuevos empleos es incesante. Por ello, en cada momento, una gran
cantidad de empleos se crean y se destruyen, por lo que se hace necesario un proceso de
permanente adquisición de nuevos conocimientos, habilidades y destrezas. Así:
Las nuevas tecnologías han demostrado tener la capacidad de alterar profundamente los
ambientes de trabajo, induciendo cambios en sus aspectos más centrales como lo
son la naturaleza de la intervención humana en los procesos de producción. Muchas
actividades, tareas y operaciones que conforman una ocupación han perdido o están
perdiendo complejidad, ello facilita la flexibilidad en la asignación de las mismas. Esto
tiene una importante consecuencia: los trabajadores resultan fácilmente “rotables” y
fácilmente “reemplazables”, llegando a ser en no pocas ocasiones “prescindibles” […]
es probable que cada persona integrante de la fuerza de trabajo deba cambiar varias
veces en su trayectoria laboral de empresa y de empleador. Frente a lo anterior, un
requisito indispensable para la permanencia de una persona en la fuerza de trabajo
activa es su acceso y participación exitosa en diferentes programas de reciclaje,
perfeccionamiento y reconversión (Guernica Consultores 2009: 9-10).

Por otra parte, Hausmann, Hidalgo, et al. (2011) y Rodrik (2004) mencionan que las
empresas están tratando permanentemente de identificar oportunidades de mercado
derivadas y de explotarlas mediante el diseño de productos que incorporen nuevas
tecnologías de producción. A esto, los autores denominan auto-descubrimiento: la
investigación de a qué mercados una empresa puede ingresar y ser rentable. Sin embargo,
la búsqueda es costosa y sus retornos inciertos, pues las ideas pueden ser copiadas en
beneficio del imitador y no del creador. Por ello, las empresas subinvertirán en búsquedas
que generen beneficios “públicos”; por tanto, los autores plantean que el sector privado
necesita que el gobierno lo ayude a internalizar las externalidades asociadas al proceso de
auto-descubrimiento y que provea muchos insumos públicos, como acceso a mercados,
estándares, infraestructura, certificación, etc. a través de políticas articuladas.

los contenidos de las calificaciones laborales se modifiquen de manera permanente, el concepto que plantea Schumpeter da pie a una
variedad de políticas. Por ejemplo, programas para reducir o subsidiar los costos de innovaciones en empresas, “programa de becas
para formación de expertos en transferencia de tecnología que sean formados en el extranjero, cofinanciamiento para programas de
investigación sectoriales de mayor dimensión” (por ejemplo, Centros de Investigación según el modelo de CENICAFE o de
CENICAŇA en Colombia) (CADE Ejecutivos 2010: 46); etc. Estas políticas no solo están en el ámbito del MTPE sino que podría ser
desarrollados por otros sectores, como el de Producción. Así, en general se puede señalar que el concepto que desarrollar Schumpeter
da lugar a la necesidad de políticas que inviertan en I&D, pues “según el último dato para el Perú (Año 2004) se dedicó a I+D el solo a
0.15% del PBI” (CADE Ejecutivos 2010: 11). Además, el Índice Global de Competitividad 2010 –World Economic Forum (WEF)
señala que una de las desventajas competitividas del Perú es la innovación, así su ubicación dentro del ranking de 139 países es el
puesto 110 (IPE 2010:4).
132
Estos argumentos teóricos anteriores para RP implicaría la necesidad de explorar
posibilidades de mayor articulación con programas de otros sectores que contribuyan a
abordar temas estructurales de desarrollo económico y empleo.

- Certificación de competencias laborales

Este componente del programa RP busca el reconocimiento formal de las competencias
laborales adquiridas por las personas, independientemente del medio por el cual se
adquirió. En ese sentido, para los trabajadores el interés por certificar su competencia
laboral radica fundamentalmente en incrementar sus ingresos y su empleabilidad. Con lo
cual, pueden acceder a otras opciones laborales y/o a puestos de trabajo socialmente
mejor reconocidos y mejor remunerados y a visualizarse a sí mismo con proyecciones
de trayectoria ocupacional ascendente. Pues, como se mencionó en el Capítulo 2 de
marco teórico, desde el punto de vista del trabajador que se certifica la acción de certificar
su competencia laboral tiene el objetivo de hacer visible que es productivo. Frente a ello,
algunos países han desarrollado un Sistema Nacional de Competencias Laborales, como
es el caso de Chile, a través de CHILEVALORA68, que busca “aumentar las
competencias laborales de las personas, a través de procesos de evaluación y certificación
alineados con las demandas del mercado del trabajo y propiciando su articulación con una
oferta de capacitación laboral basada en competencias. Asimismo, promover el enfoque
de competencias en la educación formal de nivel medio y superior, en programas de
innovación y fomento productivo, en la gestión de personas a nivel de empresas, en
programas sociales y sistemas de intermediación laboral, en un esquema de formación
permanente” (CHILEVALORA 2012).

Por otro lado, el proceso de certificación de competencias involucra diversas etapas, que
se pueden resumir en la Tabla 28:

68
Se puede ver sobre ello en: http://www.chilevalora.cl/prontus_chilevalora/site/artic/20100319/pags/20100319170426.html
133
 Tabla 28
Certificación de competencias y un proceso riguroso de levantamiento de
estándares de competencia
a) Seleccionar un sector productivo en el cual existe la necesidad de mejorar los niveles de competencias
laborales. Llegar a acuerdos con empresarios y trabajadores.

b) Los actores involucrados deben seleccionar el método a utilizar para identificar competencias y para levantar
perfiles ocupacionales. Un estándar de competencia es una norma que se transforma en referente válido para un
grupo determinado de trabajadores, empresas y/o gremio.

Comités técnicos sectoriales identifican las funciones y las tareas asociadas a cada una de ellas y proceden a definir
criterios de desempeño. El Estándar de Competencia, también llamado Unidad de Competencia Laboral contiene:
Desglose de una competencia en acciones específicas que una persona debe ser capaz de realizar para obtener
un resultado.
- Criterios de desempeño (según indicadores de desempeño competente)
- Conductas asociadas (ejemplos de cómo realizar las actividades clave)
- Conocimientos mínimos para ejecutar de manera competente la actividad clave.
- Habilidades cognitivas, psicomotrices y psicosociales relevantes para el desempeño adecuado de las actividades
clave.

c) A partir de las competencias básicas, de empleabilidad y funcionales asociadas al desempeño de una ocupación se
construyen los perfiles ocupacionales.

d) Con actores sociales claves vinculados al sector productivo que corresponde, se validan los estándares de
competencia identificados.

e) Evaluación, es el proceso de verificación -a través de la aplicación de metodologías apropiadas por parte de

entidades idóneas-, de las capacidades del trabajador en el desempeño de una determinada función laboral. Para
establecer la presencia o no de determinada competencia laboral se recurre a distintos métodos de recolección de
evidencias: preguntas orales, preguntas escritas, observación del desempeño, simulaciones, productos del trabajo,
portafolio y testimonio de terceros. En el caso de que el trabajador resulte aprobado en el proceso de
evaluación, recibe un reconocimiento oficial de que la competencia ha sido adquirida y es declarado “competente”,
otorgándosele una certificación. En caso de no resultar aprobado, se le califica como “aún no competente”,
haciéndole explícitas las necesidades de capacitación y desarrollo que presenta para alcanzar la competencia . En
este último caso, el interesado puede participar en programas de capacitación basados en el enfoque de
competencias que le permitirán alcanzar un cierto dominio esperado en aquellas áreas del conocimiento en las que
hubiese presentado deficiencias.

f) Emisión de recomendaciones para proceder a la difusión de los estándares de competencia, así como de las buenas
prácticas de evaluación y certificación.

g) Establecimiento de criterios que definirán la vigencia de los estándares de competencia y proposición de

plazos para su actualización.
Adaptado de Evaluación de impacto de la línea de certificación de competencias laborales del programa
CHILECALIFICA, Guernica Consultores (2009)

- Intermediación laboral
Este componente abordaría una falla de mercado referida a los costos de búsqueda de
información sobre empleo (razón de eficiencia). A esto se agrega que una razón de
equidad, porque el acceso a la información sobre oportunidades de empleo difiere según
el nivel socioeconómico y capital social de los individuos. En ese sentido, los servicios de
intermediación laboral, buscan ser un “mecanismo institucional que proporcione

134
servicios de información e intermediación laboral con el fin de que los agentes que
participan en el mercado de trabajo, tomen mejores decisiones para aumentar la rapidez y
calidad en la alineación entre las competencias laborales que requiere el mundo del
trabajo y las que dispone la fuerza laboral” (BID 2010: 7).

Juicio evaluativo final

Se evidencia un paquete muy variado de intervenciones que desarrolla el programa, pues
cada uno de ellos responde a necesidades diferentes, a las cuales se pudo tener un
acercamiento con el fundamento teórico propuesto. Por lo mismo, no queda claro cómo el
conjunto de componentes que desarrolla RP se encadenan, más que una relación causal se
observa componentes aislados, pues por un lado se tiene capacitación laboral, por el otro
certificación de competencias laborales, intermediación laboral y capacitación para
emprendimientos. Lo anterior como se mostró en al análisis teórico finalmente busca
mejorar las condiciones de empleo e ingresos de los trabajadores, pero no se evidencia
cuál es el aporte concreto de RP. El propósito del programa es bastante amplio y no
permite entender cuál sería su contribución específica, de modo que se entienda qué
resultados concretos busca, que permita el desarrollo de una institucionalidad y procesos
idóneos para alcanzarlos. Como se evidencia en el análisis cualitativo algunos
componentes de RP se incorporaron por decisiones políticas (componente de certificación
de competencias laborales) y por falta de presupuesto para las entidades con
competencias (componente de intermediación laboral) que debían ejecutar los servicios
que RP incorporó como parte de su intervención. En la Ilustración 14 se resume todo lo
anterior:

135
 Ilustración 14
síntesis de la evaluación de la lógica vertical de RP

Fuente: Elaboración propia

3.1.3. Lógica horizontal de la matriz de marco lógico

Análisis de los documentos

Los indicadores para el propósito se muestran en la Tabla 29:

RP: Indicadores de propósito
Mejorar la empleabilidad del
ciudadano para responder a los
cambios que se dan en los
diferentes sectores del mercado
laboral
Tabla 29
Al 2012, el 20% de 38000 ciudadanos capacitados acceden o
se mantienen en un puesto de trabajo.
Al 2012, el 80% de 3000 participantes reciben certificación en
al menos una unidad de competencias.
Al 2012, el 50% de 150 planes de negocio logran ser
implementados.
Fuente: Marco Lógico, REVALORA PERÚ, 2009

Por otro lado, los indicadores de los componentes son los siguientes:

136
 Tabla 30
RP: Indicadores de los componentes
C1: Ciudadanos que acceden a
servicios de intermediación laboral
C2: Ciudadanos capacitados
laboralmente
C3: Ciudadanos asesorados en técnicas
de búsqueda de empleo
C4: Se han brindado servicios de
certificación de competencias laborales
C5: Ciudadanos capacitados en el
desarrollo de sus emprendimientos
C6: Se ha definido la oferta de
capacitaciones de revalora a partir de
los espacios de coordinación y
concertación
Al 2012, el 30% de 18000 convocados por el servicio
de intermediación laboral, han sido intermediados
Al 2012, el 85% de los 38000 ciudadanos capacitados,
han aprobado la evaluación final.
50% de los ciudadanos capacitados son asesorados en
técnicas de búsqueda de empleo y marketing personal
Al 2012, se ha evaluado, en al menos una unidad de
competencia, a 3000 personas
Al 2012, el 15% de 1000 capacitados reciben
acompañamiento para la implementación del Plan de
Negocio
Al 2012, el 90% de 1000 capacitados presentan Planes
de Negocio
Al 2012, se han validado, modificado o creados 25
cursos a partir de la concertación y coordinación
Fuente: Marco Lógico, REVALORA PERÚ, 2009

Análisis teórico aplicado

Una adecuada construcción de indicadores, debe considerar indicadores para medir las
dimensiones de eficacia, calidad, eficiencia y economía del desempeño del programa a
nivel de propósito y componentes (Ver Anexo 4). Para el caso de RP, no se determinó de
este modo, pues como se indicó solo existen indicadores de producto.

Así, los indicadores, tal como están formulados, no permiten llevar a cabo una evaluación
cabal de los resultados del programa, pues tanto en el propósito como en los componentes
los indicadores muestran énfasis en la medición de la producción. A modo de ejemplo,
para el caso de la certificación de competencias laborales, el indicador es el siguiente: se
ha evaluado, en al menos una unidad de competencia, a 3000 personas; para el caso de
acompañamiento técnico a emprendedores, el 15% de 1000 capacitados recibe
acompañamiento para la implementación del plan de negocio, entre otros. Como se ve, la
medición se orienta a la producción, más no a resultados concretos que se busca generar
con los servicios prestados. Esto es una falencia importante del programa, ya que no ha
procesado y sistematizado información que hubiera sido relevante para el análisis de los
resultados del mismo.

137
Por otro lado, los supuestos son los factores externos que están fuera del control de la
institución responsable de la intervención, que inciden en el éxito o fracaso del mismo.
Estos corresponden a acontecimientos, condiciones o decisiones que tienen que ocurrir
para que se logren los distintos niveles de objetivos de la intervención, estos pueden estar
relacionados con temas ambientales, financieros, institucionales, sociales, políticos,
climatológicos u otros factores (Ortegón et ál. 2005: 88). Además, un supuesto está bien
formulado si es un factor externo al programa, es importante, tiene probabilidad media de
ocurrencia y existe posibilidad de rediseño del programa en caso de que su ocurrencia sea
baja (Bonnefoy y Armijo 2005). Para RP es necesario reformular los supuestos (se puede
ver en el Anexo 7), no solo por la carencia de ellos (pues solo existen supuestos para
algunos componentes), sino por la mala formulación de otros. Esto último se puede
visualizar, por ejemplo en el siguiente supuesto: “las ECAP pueden cumplir con los
compromisos de brindar servicios”; sin embargo, este no es un factor externo al
programa, pues RP debería controlar el cumplimiento de los compromisos de los
ejecutores de sus servicios. Pues se puede asegurar el desempeño adecuado de estos
agentes, por ejemplo bajo un esquema de mejores contratos e incentivos.

Además, a nivel de propósito (mejorar la empleabilidad del ciudadano para responder a

los cambios que se dan en los diferentes sectores del mercado laboral), no existe ningún
supuesto. No obstante, para el programa, es central la posibilidad de identificación de
aquellos sectores económicos que tienen necesidad de mejorar la empleabilidad de sus
trabajadores a través de una lógica de reconversión69. De lo contrario, como se mencionó
en el análisis de la lógica vertical, la actuación del programa seguiría siendo “gaseosa”,
sin un objetivo claro y sin una población potencial y objetivo determinada.

Por otro lado, respecto a los medios de verificación, indican dónde se puede obtener
información acerca de los indicadores. Ello obliga a identificar fuentes existentes de
información o a hacer previsiones para recoger información, quizás como una actividad

69
Este supuesto es externo, pues está fuera del control del programa, depende de entidades como la OSEL y la DISEL. Es importante
debido a que podría ser un factor crítico y necesario para el éxito del programa en la identificación de su población objetivo, su
probabilidad de ocurrencia es media debido a que dichos organismos encargados -por norma- deben generar esa información.
Finalmente, se puede reajustar creando un componente en el programa para generar esta información.
138
del programa. Para el caso de RP esos medios de verificación se remiten al informe de las
entidades de los servicios del programa, por lo que se considera inadecuados ya que estos
informes solo miden producción, no resultados.

139
3.2. Organización y gestión del programa

3.2.1. Estructura organizacional y mecanismos de coordinación al interior del

programa con otras instituciones

A. Estructura organizacional, mecanismos de coordinación y asignación de

responsabilidades y funciones
Análisis de los documentos
La asignación de responsabilidades y funciones dentro del programa se establecieron en
la Guía Técnico Operativa; se determinó su aplicación para todo el personal operativo del
programa tanto en Lima como en las Redes Inter Departamentales (RID). La Guía en
mención establece los equipos y las responsabilidades para llevar a cabo los procesos
mencionados en los antecedentes, como se muestra en la Tabla 31:

Tabla 31
Tipos de oficinas y responsabilidad en la zona
Tipo de oficina RID Oficina RID Proceso Responsable en la zona
Promoción y comunicación Evaluador
 La Libertad
Registro, capacitación y
Equipo conformado por un  Arequipa certificación
Evaluador
coordinador y un evaluador  Junín Intermediación laboral Coordinador
 Loreto
Vinculación empresarial Coordinador
Promoción Promotor operativo
 Piura Comunicación Evaluador
 Ica Registro, capacitación y Evaluador con el apoyo
 Lambayeque certificación del promotor operativo
Equipo conformado por un
 Áncash Intermediación laboral Evaluador
evaluador y un promotor
 Cusco
operativo
 Cajamarca
 Puno Vinculación empresarial Evaluador
 Ucayali

Promoción y comunicación Evaluador

Registro, capacitación y
Equipo conformado por un Evaluador
 Pasco certificación
evaluador
Intermediación laboral Evaluador
Vinculación empresarial Evaluador
Equipo conformado por área Responsable de
Promoción
de promoción, área de promoción
registro, capacitación y Comunicación Comunicaciones
 Lima
certificación, área de Responsable de
Registro, capacitación y
intermediación laboral, área registro, capacitación y
certificación
de vinculación empresarial certificación
Fuente: REVALORA PERÚ, Guía Técnica Operativa, versión revisada (2009).

140
 Análisis cualitativo
En la ejecución real del programa, los diversos procesos no fueron asignados tal como se
diseñó, pues la dotación de profesionales en el ámbito regional fue deficiente. En la
mayoría de regiones solo existió una persona por región encargada de todas las tareas del
programa, lo cual no fue coherente con la cobertura que buscaba cubrir el programa en los
departamentos priorizados y las metas que buscaba alcanzar.

Los mecanismos de coordinación del programa fueron adecuados a nivel superior y

central; sin embargo, la coordinación en el ámbito regional reflejó dificultades por la falta
de personal, pues la misma persona debía promocionar, supervisar, emitir informes,
atender a los beneficiarios. Asimismo, dado que RP se constituyó como un órgano de
línea del Viceministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, requirió de una permanente
coordinación con el mismo y esta se dio de manera adecuada, pues existió un
acompañamiento y apoyo permanente al programa por parte de este.

En las entrevistas se indicó el déficit de personal dificultó las laborales de seguimiento al

programa, pues dada la elevada carga de procesos a ejecutar no se logró la
sistematización de indicadores relevantes para la evaluación; en lugar de ello, se centró el
monitoreo en el control administrativo y de producción de componentes.

Sin embargo, se resaltó en las entrevistas la motivación de los trabajadores del programa
para hacer lo que estaba más allá de la norma y de sus funciones, y trabajar incluso fuera
de su horario de trabajo, en especial los primero meses de implementación del programa.

También se recalcó la calidad del trabajo y liderazgo de la coordinación ejecutiva de RP.

Para entender mejor ello, se puede citar una conclusión general de las entrevistas tanto
con el personal de RP como de las instituciones que ejecutaron sus servicios y esta es: el
programa fue exitoso y reconocido gracias al trabajo del personal del programa y el
liderazgo del Coordinador Ejecutivo de RP.

141
 Juicio evaluativo final
Se evidencia que en el papel se designo funciones específicas, pero en la realidad la
dotación de recursos humanos fue insuficiente para el desempeño de dichas funciones, a
nivel regional principalmente. Esta debilidad incidió en la ejecución del programa, en las
actividades de seguimiento, la evaluación y el control de las entidades que ejecutan los
servicios. Por otro lado, se recalcó un clima interno en RP, caracterizado por el fuerte
compromiso del personal, relaciones horizontales y de confianza, así como el
compromiso con las metas y objetivos de RP. Además se resalta el apoyo político del
Viceministerio de Promoción del Empleo en la implementación del programa.

B. Gestión y coordinación con programas relacionados

Análisis de los documentos

No se evidencia mecanismos formales de coordinación con otros programas. Pero los
documentos mencionan la necesidad de coordinar con algunos, por ejemplo con los
Observatorios Socio Económicos Laborales (OSEL) para tener información sobre la
demanda laboral y enfocar así los cursos de capacitación del componente de capacitación
laboral. RP estableció que cada sede debería contar con información estadística sobre las
ocupaciones más demandadas por los empleadores de la localidad, dicha información
debía ser obtenida a partir de los informes emitidos por los OSEL.

Por otro lado, se determinó como necesaria la coordinación con el SENEP. Dado que el
programa determinó que el servicio de intermediación laboral sea provisto a través de la
bolsa de trabajo del MTPE que administra el SENEP, y de las bolsas de trabajo de las
ECAP. Por lo que se estableció que en cada departamento se debía mantener
coordinaciones estrechas con las oficinas del SENEP, a fin de garantizar la participación
del operador de empleo en el desarrollo de talleres ABE y la inscripción en la BT de los
beneficiarios. Para tal efecto, sí se formalizaron las coordinaciones, a través de oficios
físicos y digitales, pero sin perjuicio de las coordinaciones directas.

142
 Análisis cualitativo
De las entrevista se concluye que a pesar de ser fundamental el rol de la OSEL para
orientar la prestación de servicios del programa, en especial los de capacitación laboral,
no se desarrollaron mecanismos concretos de coordinación, ni un tipo de servicio especial
por parte de esta entidad hacia el programa; es decir, un servicio que por ejemplo genere
estadísticas pertinentes para implementar mejor los servicios de RP.

Por otro lado, los responsables del programa consideran como un aliado muy importante
para RP a la Dirección de Investigación Socio Económico Laboral (DISEL), pues generan
información respecto a las principales variables del mercado de trabajo (empleo e
ingresos). Desarrollar mecanismos de coordinación con esta instancia forma parte de la
agenda interna del programa y aún no se ha desarrollado. Tanto las OSEL como DISEL
permitirían la definición de los sectores donde intervenir y la población objetivo que
atender.

La Dirección General de Formación Profesional y Capacitación Laboral, jugó un rol

importante en la labor de RP, ya que este programa ejecutó la certificación de
competencias laborales, que como se indicó en un acápite anterior (Lógica Vertical) era
competencia de esta Dirección. Por ello es que dependió de ella el diseño de los
protocolos de evaluación para este servicio y tuvo una intervención y participación
permanente en los diversos procesos de certificación. Se recalca que lejos de facilitar los
procesos dificultaron pues observaban todas las iniciativas y propuestas de RP para la
implementación del servicio.

Además, se enfatizó en las entrevistas que existió una gran desarticulación entre la
Dirección General del Servicio Nacional del Empleo-SENEP y RP. Pues por los
limitados recursos económicos del SENEP no logró liderar la intermediación laboral de
los beneficiarios de RP.

Por otro lado, en las entrevistas se indicó que se debió realizar coordinaciones con otros
programas del MTPE y los gobiernos locales y regionales para la promoción de RP. Así,
143
se buscó la participación en actividades de difusión de otros programas del MTPE. Ello
demandaba en cada región la formación de alianzas estratégicas con programas como
CONSTRUYENDO PERÚ y PRO JOVEN. La idea fue desarrollar una agenda de
actividades para participar en ellas en los momentos en que existiese mayor afluencia de
beneficiarios. Del mismo modo, se buscó la difusión de RP a través de los gobiernos
regionales y locales, para lo cual los responsables en las regiones debían coordinar con las
oficinas de promoción de empleo de las direcciones regionales de trabajo de los gobiernos
regionales y con las áreas competentes en los gobiernos locales, a fin de implementar
actividades de difusión conjuntas.

Respecto a lo anterior se mencionó que el nivel de coordinación varió significativamente

en las regiones. A modo de ilustración, por ejemplo, en el caso de Lambayeque, se
recalca la permanente comunicación y coordinación con la Dirección Regional de Trabajo
para la promoción de RP. Para el caso de La Libertad, se logró articular las actividades
que realizaba la Gerencia de Trabajo, y se estableció un vínculo con otros programas a
cargo de otras gerencias del gobierno regional, como con el programa CRECER, para
fines de promoción y difusión de RP. Para el caso de Arequipa, se tuvo la misma lógica:
se buscó una coordinación constante para informar sobre la oferta formativa que tenía el
programa, de modo que puedan difundirlo; y para participar en las ferias laborales que
organizaban los programas donde acudían empresarios y buscadores de empleo, así como
en las reuniones de la gerencia, donde confluían muchos actores interesados en las
acciones de RP y que podrían convertirse en socios estratégicos, tales como las ICE. Para
el caso de Tumbes, el gobierno regional desarrolló iniciativas para impulsar el programa y
articularlo con el sector empresarial. Sin embargo, no ocurrió lo mismo para el caso de
Puno y Cusco, donde las coordinaciones fueron casi inexistentes.

Se observa, entonces, que donde existieron mecanismos de coordinación con las

direcciones regionales, gobiernos locales y otros programas del sector, principalmente
tuvieron una razón de promoción de RP. Pero no solo debió ser importante ese tema, sino
también desarrollar mecanismos de coordinación con el fin de establecer nexos de
trabajo; establecer unidades de costo por beneficiarios, por sector y por región; lograr
144
ajustar instrumentos de ejecución sobre la base de la experiencia de los otros programas;
mejorar los flujos de información; etc., lo que habría redundado en una mayor eficiencia
del programa.

En aspecto más general, que no solo refleja la problemática de RP, pero que es interesante
mencionar como resultado de las entrevistas es que se sostuvo no existe una lógica
articulada como Servicio Nacional de Empleo, una mirada sistémica que permita
diferenciar y complementar al mismo tiempo los servicios de los diversos programas en
aras de un mayor beneficio para el ciudadano; y son casi inexistentes los espacios de
concertación.

Finalmente, en las entrevistas se indicó que como parte de la agenda externa al sector
trabajo, es importante establecer coordinaciones y sinergias con el sector producción e
industria para lograr intervenciones con un enfoque territorial que permitan atender la
demanda de empleo con programas articulados en las diversas regiones donde intervienen
los programas de dichos sectores. Sin embargo, se resaltó la necesidad de articulación a
nivel interno, para luego hacerlo a nivel intersectorial y regional.

En conclusión, el nivel de coordinación con otras instituciones del sector no ha sido

bueno, y tampoco se ha desarrollado mecanismos formales y explícitos de coordinación,
de manera que pueda institucionalizarse y no depender de los funcionarios temporales del
programa, dado que, como se mencionó en el acápite anterior, existe un grado de rotación
medio, especialmente en las regiones. La percepción general de los responsables del
programa mostró que las actividades de coordinación han tenido debilidades, y el no ser
RP una unidad ejecutora incrementó el problema de coordinación. Además de las
entrevistas, se resalta la necesidad de que los programas del sector, que por su propia
naturaleza tienen una existencia temporal, se tornen en elementos de implementación de
las políticas que desarrollan los órganos del sector, los cuales generan inputs para la
implementación.

145
Además, es importante recalcar el énfasis que se debe poner en el diseño de estrategias
para la vinculación del programa con el sector empresarial, tanto a nivel central como a
nivel regional, pues si el objetivo del programa es mejorar la empleabilidad de los
trabajadores para elevar la competitividad de las empresas, el diseño del programa no
puede excluir este componente de la permanente coordinación con el sector productivo.
Con ello puede orientar mejor los servicios que brinda a los beneficiarios y tener mayor
efectividad en su colocación, y en la mejora de la productividad en los aspectos que el
sector productivo considera relevante.

Juicio evaluativo final

La coordinación con otros programas e instituciones del sector fue necesaria en distintos
procesos del programa, lo cual respondía a finalidades distintas. Sin embargo, con
organizaciones que resultaron ser cruciales para la implementación de algunos servicios
de RP no se logró una adecuada coordinación, tal es el caso del SENEP y la DGFPCL. Lo
que se evidencia es una duplicidad de funciones. Asimismo, se considera relevante la
coordinación con otros programas del MTPE no solo para la promoción del programa,
sino para examinar posibles complementariedades, y siendo programas de capacitación
laboral se puede compartir el aprendizaje con respecto a la oferta educativa que maneja
para cada programa, y así, por ejemplo negociar mejores costos y generar mayor
competencia entre las entidades de capacitación proveedoras de servicios. Finalmente tal
como se evidencio en el análisis de documentos, en la entrevistas se afirmó que no
existieron protocolos de articulación y comunicación previamente establecidos.

3.2.2. Criterios de focalización y selección de beneficiarios de los componentes

Análisis de los documentos

RP fue focalizado de acuerdo a su propósito inicial. Para ello desarrolló criterios que
definieron la focalización; sin embargo, no se logró desarrollar instrumentos y
procedimientos para que su implementación sea exitosa. Así, los mecanismos de
focalización fueron los siguientes: i) evaluación de grupos, pues se consideró criterios
agregados: área geográfica y sectores económicos; ii) evaluación individual del potencial
146
beneficiario; y iii) autoselección, en la cual los individuos debieron tomar ciertas
decisiones para acceder al programa.

Dado los requisitos anteriores, para la selección individual de beneficiarios, se hacía una
evaluación documentaria, la misma que respondía al tipo de trabajador que argumentaba
ser el potencial beneficiario, y que fue descrito en el Capítulo 1, en el acápite de
antecedentes.

El Plan Estratégico Institucional (PEI) 2010-2014 de RP, menciona que el programa tiene
enfoque inclusivo, pues busca brindar sus servicios a las poblaciones vulnerables, que no
cuentan con las posibilidades económicas, pero sí con la urgencia de continuar laborando
para mejorar su calidad de vida. Ello debido a que los lineamientos de las políticas
relacionados al programa son la inclusión y el aumento de capacidades sociales, y su eje
estratégico son la equidad e inclusión, que responden a la X Política de Estado de
reducción de la pobreza y la XI Política de Estado de promoción de la igualdad de
oportunidades sin discriminación (PEI REVALORA PERÚ 2010-2014:6).

Análisis cualitativo
Para todos los componentes del programa:
Se mencionó que al inicio del programa, las personas que tenían las características
establecidas fueron muy pocas, por lo que se optó por ampliar los criterios de selección,
con lo que cualquier persona podía entrar al programa, distorsionándose el objetivo.
Detrás de ello, de acuerdo con algunos entrevistados, existía un interés político en que el
programa no fracase, por lo que mantener la rigidez inicial, los criterios para que una
persona sea beneficiaria del programa, iba a dificultar la ejecución del programa.

También se recalcó que el criterio fundamental para la selección de los beneficiarios fue
el tope remunerativo, lo cual se constituyó en el criterio casi único, frente al cual los
demás mencionados eran solo complementarios, y que dicho monto presentaba
variaciones en regiones pero no muy significativas. También existían casos particulares,
donde el potencial beneficiario mostraba un período prolongados de desempleo, pero con
147
ingresos superiores al tope establecido como última remuneración, frente a esos caso el
filtro de S/. 2000 dejaba de tener relevancia. Así, se recalcó que si bien el programa
estableció criterios de selección, RP fue flexible en el cumplimiento de los mismos, dado
que se flexibilizaron los criterios para la aplicación a casos personales en Lima y en
regiones, se flexibilizó incluso el tema del tope remunerativo y los documentos a
presentar.

En esa misma línea, se indicó que en las regiones no se pudo aplicar los criterios de
focalización porque no existía una masa objetivo, es decir, grupos de trabajadores que
podrían haber tenido las características que determinó el programa. Frente a ello, primó la
promoción para la autoselección de los beneficiarios, la cual buscó aliados estratégicos,
como la prensa local, gobiernos locales y regionales, otros programas, etc., y la “difusión
boca a boca”, se mencionó que el programa empezó a venderse solo, no se focalizó en
función a criterios individuales, sino cuando se pudo hacerlo en algunas provincias, se
hizo en función a las características de las actividades económicas.

Se enfatizó en la importancia que tuvo “abrir” el programa para la atención de los

independientes. Es decir, cuando RP empezó a implementarse se centró la atención en los
trabajadores dependientes, por un entendimiento sesgado de la norma de creación del
programa, pero en posteriores reflexiones del equipo de RP y el Viceministerio de
Promoción del Empleo, se concluyó que la norma no era restrictiva y se podía atender a
independientes (la norma establecía la atención a trabajadores desempleados o en riesgo
de crisis, no restringía solo la atención a trabajadores dependientes). Esto, en palabras de
los entrevistados fue un “boom” para el programa y la gente comenzó a llegar, con ello
las cifras de atención establecidas como metas se pudieron cumplir. Pero, recalcaron que,
como contraparte de este “boom” se tuvo una mayor flexibilidad para el ingreso de
beneficiarios y, con ello, mayores niveles de filtración. En suma, se destacó que “se abrió
la cancha” para que cualquiera pudiera entrar, bastaba con el llenado de la declaración
jurada.

148
De acuerdo a las entrevistas hechas al personal de RP, los beneficiarios y proveedores de
los servicios del programa, existe un consenso respecto a que el programa no llegó como
debía a los beneficiarios más idóneos, por lo que existe la necesidad de mejorar los
criterios de focalización. Del mismo modo, el personal de RP recalcó que los controles
ejercidos por el programa no fueron lo suficientemente rigurosos para evitar el ingreso de
personas que no cumplían con los prerrequisitos determinados; así, cabe la posibilidad de
que hayan ingresado personas con perfiles socio-laborales con altas probabilidades de
inserción laboral, y que, por lo tanto, no requerían los servicios del programa, más aún
considerando que fueron completamente gratuitos. En ese sentido, se afirmó que si bien
RP no es considerado como un programa de lucha contra la pobreza o que se orienta a
sectores pobres o de pobreza extrema, la gratuidad de los servicios del programa debió
incidir en las personas que no podían subvencionar sus servicios.

Además, se recalcó que no existía un sistema para verificar la información de la

declaración jurada que llenaba el potencial beneficiario, por lo que existía la posibilidad
de que la información sea falaz. También, de acuerdo a las entrevistas, se recalca la
dificultad que experimentaron algunos potenciales beneficiarios (trabajadores o ex
trabajadores dependientes) por la imposibilidad de presentar constancias de trabajo, por la
negativa de sus empleadores.

Con los cambios de supuestos de actuación de RP, se dio una desfocalización del
programa, porque prácticamente abre la participación a toda persona que quiere mejorar
su empleabilidad, pues no se definió los criterios de focalización posterior al
establecimiento de estos nuevos supuestos.

Para la capacitación laboral:

Se recalco en las entrevistas a algunas ICE, que si bien los costos de capacitación son
asumidos completamente por RP se debe analizar en cada región la necesidad de dar
estipendios para personas de bajos recursos económicos que, a pesar de su voluntad de
participar en el programa, no podrían solventar los pasajes y otros gastos en los que

149
incurren para asistir a la capacitación, lo cual podría ser una causa de exclusión y, a la
vez, de deserción.

De las entrevistas se concluye que un aspecto relevante para la autoselección de los

beneficiarios de capacitación laboral fue la gratuidad de los servicios y el reconocimiento
de las ECAP, como SENSICO, SENATI, etc.

Se recalcó que para los cursos de capacitación, el criterio de selección de beneficiarios

fue por lista: los primeros que se inscribían eran seleccionados. Por ejemplo, si había 50
tenían inscritos y solo había 20 plazas y 30 estaban aptos, los primeros eran aceptados. Si
el seleccionado llegaba tarde o no iba, se les advertía que estarían fuera del curso, al
persistir esta situación se solicitaba su reemplazo por el que seguía en la lista.

Respecto a la asistencia técnica para emprendedores:

A los criterios generales para ser beneficiario de RP, ESAN incorporó la exigencia de
que las personas por lo menos hayan estado en la universidad hasta determinado ciclo,
que hayan hecho tres años como mínimo. También, los responsables de la ejecución del
servicio mencionaron que fue evidente que muchos beneficiarios tenían capacidad de
costear el curso, lo cual se hacía palpable en las herramientas que utilizaban, como laptop,
BlackBerry, iPad, entre otras.

Para la certificación de competencias laborales:

Más que criterios de focalización y selección de beneficiarios individuales el programa
enfatizó el acercamiento a empresas interesadas en certificar a sus trabajadores. En caso
de tener interés, estas determinaban quiénes serían los certificados.

Además, para la certificación de las personas que se acercaba individualmente era

complicado identificar la idoneidad del potencial beneficiario, ya que las personas
presentaban pruebas poco fiables, como fotos cocinando. Frente a ello, se buscaba
orientarles para que formalicen su experiencia, con guía RUC, o recibo por honorarios, o
cualquier otro documento. También, el beneficiario potencial tenía la posibilidad de ir a
150
las oficinas de RP acompañado del que sería su empleador en el futuro, que a su vez le
exigía una certificación.

Análisis teórico aplicado

Como lo menciona la CEPAL (1995), el concepto de focalización se refiere a concentrar
la provisión de bienes o servicios en una población de beneficiarios objetivos claramente
identificada, a la que se quiere llegar con determinado programa. Esto implica seleccionar
determinados sectores o grupos sociales para ser receptores de determinados beneficios.
Evaluar la focalización implica, entonces, analizar elementos de diseño, de aplicación y
de resultados.

Juicio evaluativo final

El programa utilizó fundamentalmente un criterio de focalización geográfica, lo cual se
ha combinado con algunos criterios de focalización individual que, en su mayoría, fueron
de demanda. En ese sentido, RP tuvo una fuerte discrecionalidad a la entrada de
beneficiarios al no establecer claros criterios de selección o por la inexistencia de un
control efectivo de los requisitos para ser beneficiarios. Además, se concluye que los
instrumentos y los procedimientos de focalización no funcionaron según lo diseñado,
pues se instrumentalizó a través de las declaraciones juradas, teniendo como supuesto que
la rigidez y formalidad de otro instrumento podrían ser una manera de desincentivar a que
las personas busquen acceder al programa y, consecuentemente, el incumplimiento de la
meta propuesta.

No existió un diseño de incentivos en la focalización. El diseño de los componentes del

programa no contempla incentivos suficientes para la autoselección. Ya sean para
desalentar la participación o para motivar la misma. En comparación, por ejemplo, con el
subprograma BÉCATE en México, que brinda apoyo financiero durante la búsqueda
laboral o la capacitación por un monto de uno a tres salarios mínimos por un
periodo de hasta tres meses, cubriendo costos de capacitación, transporte, seguro
médico de primer nivel y seguro contra accidentes durante el periodo que dure el
proceso de capacitación (Kappaz y Carvallo 2010: 13); del mismo modo, el programa
151
Bono trabajador activo, contempla que el beneficiado aporte una matrícula, equivalente
al 20% del valor del curso, que hará las veces de garantía.

Por la información de RP no se puede determinar la existencia de errores de inclusión o

exclusión en la focalización (no se puede determinar con la información disponible si el
programa ha logrado llegar a la población que deseaba atender).

Se considera inadecuado el criterio de selección por lista, puesto que el orden de llegada
del potencial beneficiario depende de factores como cercanía, acceso a la información, y
capital social; sin embargo, ello no asegura que sea el beneficiario más idóneo.

Por otro lado, dado que los supuestos de actuación de RP ha variado es importante diseñar
nuevos mecanismos de focalización, tanto a nivel de grupo, entendido ello como el
establecimiento de sectores relevantes a los cuales atender; así como la focalización a
nivel individual, que permita tener una selección objetiva y disminuir los problemas de
selección adversa que disminuirían la eficacia del programa en cuanto a resultados, pues,
por ejemplo, se podrían incorporar jóvenes sin mayor trayectoria laboral, lo cual puede
incidir sobre las probabilidades de éxito del programa, ya que no se asegura cierta base
mínima de competencias laborales y disposición para formar parte de la fuerza de trabajo,
teniendo en consideración que RP no es un programa destinado a formar personas, sino
de ajustar conocimientos, actualizarlos e insertarlos en el mercado de trabajo. Por tanto, si
bien, como lo recalcaron en las entrevistas, se necesita generar sistemas de información
para medir el nivel de filtración de los beneficiarios, es necesario primero establecer
claramente la población objetivo y, luego, crear mecanismos para asegurar que la
información sea fidedigna.

3.2.3. Criterios de asignación de recursos, mecanismos de transferencia de

recursos y modalidad de pago

Análisis de los documentos

152
La modalidad de producción de los servicios del programa fue delegada a entidades
privadas y públicas, por lo cual se establecieron modalidades de pago por el desarrollo de
la función ejecutora. Esta delegación se estableció a través de diferentes modalidades, en
acuerdo entre las partes, tales como contratos y convenios.

Análisis cualitativo
Se enfatizo que un criterio importante para la elección de las entidades de las entidades de
capacitación, certificación y asistencia a emprendedores fue el “prestigio”; sin embargo,
no existió una manera clara de darle objetividad ese criterio; es decir, hizo falta establecer
mecanismos objetivos para identificar el prestigio de los proveedores de servicio del
programa. No obstante, los responsables del programa señalaron que el prestigio lo
concibieron como “GOODWILL70” de las entidades proveedoras: cuánto valoraban su
bien intangible; por lo que la clave para captar proveedores fue que sean una entidad que
tenga prestigio y que lo valore; que cumplan con lo convenido per sé no porque haya
supervisión, y que tengan capacidad para responder de manera inmediata al correctivo
que se les pueda hacer. Así, si bien en algún momento se trató de establecer algunos
criterios para hacer objetivo el criterio de prestigio, se recalca que primaron decisiones
que tomaron los gestores del programa.

En las entrevistas se recalcó necesario conferir la máxima importancia a la supervisión de

los servicios que entregan los organismos ejecutores del programa; ello permitiría, por
ejemplo, evaluar de manera permanente cómo las ICE ajustan sus actividades de
capacitación a los requerimientos de mano de obra, lo cual podría ser un elemento
importante para el grado de colocación laboral. Lo anterior implicaría generar pautas de
evaluación para las ICE sobre la base de criterios relevantes, como su vinculación con el
sector productivo. De modo que se logre exigir el cumplimiento de los compromisos
asumidos con el programa y, con ello, se podría desarrollar un sistema de cualificaciones
que sirva como pauta para procesos de adjudicación posteriores. Ello no solo sería útil

70
Es un activo intangible de un negocio de atención que muestra el valor de la reputación de una empresa; puede afectar la situación en
el mercado de la misma, tanto positiva como negativamente. El Good-Will se podría traducir como “clientela o buen nombre”; es el
factor específico de un negocio que ha ganado un nombre, un puesto, una clientela y una red de relaciones de toda clase gracias a la
calidad del servicio que presta y a su reputación. Consultado 3 de enero de 2012: < http://www.e-conomic.es/. >
153
para el RP, sino que se extendería como un aprendizaje para los otros programas del
sector.

Para el caso puntual de capacitación laboral, en las entrevistas se mencionó que se debe
sistematizar información a nivel informático respecto al costo del servicio, la forma de
capacitación, la tasa de deserción, la inserción laboral de los egresados, entre otros
elementos que podrían convertirse en un input para la autoselección de los beneficiarios y
el aprendizaje de otros programas de capacitación al poder discriminar dónde se da un
mejor servicio. La idea es que ello se haga transparente para los actores interesados.

Se concluyó que el establecimiento de los convenios marco fue una salida para la rápida
ejecución del programa ante la observación del MEF por la baja ejecución, pues, en un
inicio, se pensó en hacer un concurso a nivel nacional para determinar el mejor servicio y
los mejores costos, pero ello demandaba un mayor tiempo. Además, los contrataos
personalísimos en gran medida se dieron porque los procesos de contratación de RP eran
demasiado largos y el programa necesitaba ejecutar.

Por otro lado, de las entrevistas se concluye que existió rigidez para sancionar y eliminar
a las instituciones adjudicadas para proveer los servicios del programa que se
desempeñaron inadecuadamente. Además, se estableció compromisos para la generación
de información sistemática, lo cual permitió el desarrollo de una base de datos para el
seguimiento del programa; no obstante, ello fue insuficiente dado que se omitió variables
que hubieran sido relevantes para la evaluación posterior del programa. Asimismo, no se
diseñaron incentivos para la transferencia de recursos en función a resultados, sino en
función a producción, por ejemplo, “persona capacitada”.

Para el caso específico del servicio de certificación de competencias laborales, se indicó

que la información de RP para elaborar la propuesta fue insuficiente, pues si bien le
adjudicaron el servicio la falta de información no permitió que se incorporen todos los
costos. Esto llevo a pérdidas económicas para Le Cordon Blue. A ello se sumó las
permanentes penalidades de la DGFPCL.
154
 Análisis teórico aplicado
Los contratos son mecanismos a través de los cuales se establecen y regulan las relaciones
de intercambio, y son necesarios por el problema de agencia (problema de agente-
principal) que surge al separar la propiedad del programa de su ejecución. Ello se traduce
en la práctica en algún grado de discrepancias entre los objetivos de la unidad responsable
del programa (principal) y el ejecutor (agente). Estos problemas de agencia son causados,
fundamentalmente, por la existencia de asimetrías de información y riesgo moral, así
también por la existencia de incertidumbre y selección adversa.

Las principales condiciones que debe cumplir un “contrato” para ser eficiente son las
siguientes:
• Las partes deben tener acceso a información confiable y a bajo costo. Esto es
especialmente importante, ya que los costos asociados a transacciones pueden ser
particularmente altos en momentos de incertidumbre.
• El contrato debe incorporar incentivos que permitan reducir los “comportamientos
oportunistas” de alguna de las partes involucradas, derivados del riesgo moral en
tiempos de incertidumbre; y que promuevan la eficiencia en la provisión del servicio
(provisión del servicio a mínimo costos para satisfacer las necesidades de los clientes,
usuarios o beneficiarios). En este sentido, se requiere estructurar los contratos de manera
tal que el participante que adopte “comportamientos oportunistas” asuma plenamente
las consecuencias de sus actos.
• El contrato debe entregar al “principal” herramientas que le permitan tener
capacidad de monitoreo de las actividades para la evaluación de su cumplimiento, así
como de la calidad de los productos, evitando el “comportamiento oportunista” por parte
del agente.
• El contrato debe incluir el diseño de estándares o indicadores de desempeño que,
en conjunto, configuren un sistema adecuado que facilite el monitoreo del
cumplimiento del mismo.
• El contrato debe minimizar los costos de transacción. Los costos de transacción
dependen de las características de los contratos así como del contexto en el cual se
realizan las transacciones. Los costos de transacción se dividen en dos tipos: los costos
de intercambio ex-ante (procesos de diseño, negociación y resguardo del acuerdo de
intercambio) y los costos ex-post (costos de monitoreo y de control de cumplimiento de
los contratos). Mientras más específicos son los contratos, mayores son los costos de
transacción. Por otra parte, mientras mayor es el grado de incertidumbre, mayor es la
dificultad para incorporar en los contratos los productos exigibles ante diferentes
escenarios.
• El contrato debe permitir compartir, en lo posible, entre las partes el riesgo
producto de la incertidumbre con el objetivo de incentivar la eficiencia y eficacia, y
asegurar la viabilidad económica de la oferta que los oferentes del servicio puedan
asumir efectivamente el riesgo involucrado en el contrato.
• El contrato debe incorporar mecanismos que los hagan exigibles; de lo contrario,
se tratará de una herramienta formal que incorporará un procedimiento adicional,
155
 aumentando los gastos administrativos del programa, sin asegurar que se logren los
objetivos propuestos (DIPRES 2009: 36).

Juicio evaluativo final

Los contratos del programa establecen de manera clara las penalidades a aplicar en caso
de incurrir en falta, relacionadas a procesos de producción, infraestructura básicamente.
Sin embargo, RP no incorporó en dichos contratos indicadores de desempeño para
facilitar el monitoreo a las entidades ejecutoras de los servicios de RP.

3.2.4. Funciones y actividades de seguimiento y evaluación que realiza la

unidad responsable

Análisis de los documentos

El PEI 2010-2014 señala como una actividad estratégica la creación de un área y un
sistema de supervisión (en campo, del cumplimiento de los contratos y convenios), lo
cual involucre el monitoreo del proceso de capacitación, el diseño de un sistema de
monitoreo del programa que incluya metodología, instrumentos y herramientas, y el
desarrollo de sistemas de control que permita una adecuada provisión de los servicios.
Así, RP implementó el área de monitoreo y supervisión del programa para llevar a cabo
las siguientes actividades: estandarizar los criterios de supervisión, definir indicadores y
medirlos (capacitación, colocación y reinserción), implementar un módulo de sugerencias
de los capacitados y usuarios del programa, convertir al beneficiario en un supervisor de
sus propios servicios, y diseñar y evaluar los indicadores de satisfacción de los
beneficiarios. Para la ejecución de estas acciones, se establece como unidad responsable a
la coordinación técnico- operativo.

Se buscó establecer la función de monitoreo para todos los procesos del programa, por
ejemplo, para monitorear el proceso de promoción, se estableció que cada promotor
envíe, vía correo electrónico y en formato físico cada quince días, un reporte de
programación de actividades de promoción y reporte de metas según los formatos PROM-
02 y PROM-03 a la coordinación técnico operativa con copia al responsable de

156
promoción; para el seguimiento a las ECAP, el coordinador RID elaboraba un
cronograma de trabajo, que debía ser remitido, por correo electrónico y en formato físico
cada quince días ,a la coordinación técnico operativa con copia a Capacitación. Este
seguimiento tenía también como finalidad el monitoreo a los beneficiarios.

Análisis cualitativo
Para todos los componentes
En las entrevista se resaltó que a pesar del establecimiento de un diseño de monitoreo y
evaluación, en la práctica las acciones relacionadas a ello fueron muy limitadas, pues el
seguimiento solo medía la producción de componentes, y tenían como foco el
cumplimiento de los procedimientos preestablecidos. Se reconoció que las funciones de
evaluación han sido postergadas en función a las demás exigencias que se demandaron
para la implementación de los servicios del programa. Para futuro, se considera necesario
que las funciones de monitoreo y evaluación sean más estructuradas, formalizadas en
documentos, se ejecuten sistemas de información y control que generen información de
retroalimentación. En efecto, la supervisión desempeñada por el programa tiene un matiz
más administrativo que cualitativo de contenidos, no se hizo un esfuerzo por conocer el
comportamiento de la trayectoria laboral de los beneficiarios.

Para el caso de asistencia técnica

Los entrevistados de ESAN consideraron que el proceso de supervisión del programa fue
constante, pues en cualquier momento recibían visitas inopinadas.

Para el caso de certificación de competencias laborales

La DGFPCL acompañó en la mayoría de las evaluaciones al ejecutor de seste servicio (Le
Cordon Blue). Los encargados de esta dirección recalcaron que se puso énfasis en el
cumplimiento de los protocolos, en las pruebas de desempeño, porque el ejecutor no tenía
claro cómo evaluar competencias laborales. Sin embargo, en las entrevistas en Le Cordon
Blue se recalcó que la supervisión de la DGFPCL fue inadecuada por el
desconocimiento, rigidez y concepciones obsoletas que tenía el personal de dicha
dirección.
157
3.3. Eficacia y calidad del programa
La eficacia se refiere al grado de cumplimiento de los objetivos planteados; es decir, en
qué medida el área de acción está alcanzando los objetivos, sin considerar necesariamente
los recursos asignados para ello. El concepto de eficacia comprende el grado de
cumplimiento de los objetivos planteados en los diferentes ámbitos de control del
desempeño, es decir, en términos de producción de bienes y servicios como de los
resultados intermedios y finales en la población objetivo. La eficacia comprende también
la sustentabilidad de estos resultados en el tiempo, según corresponda a la naturaleza del
bien o servicio entregado. Por su parte, la calidad se puede entender como el grado de
cumplimiento de atributos de los productos (bienes o servicios) entregados, tales como
oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega del servicio, comodidad
y cortesía en la atención, etc. (Guzmán 2007: 11-12).

En ese marco, lo que desarrollará a continuación es un análisis de los avances en eficacia

de RP para el período mayo de 2009-junio de 2011, pero teniendo en consideración que
los indicadores del programa son en general de muy poco valor; es decir, como se señaló
en el acápite de metodología, no permiten un análisis completo de resultados, solo
permiten explorar algunos aspectos de producción de sus componentes y verificar el
avance de las metas trazadas en la MML del programa. En efecto, los indicadores
desarrollados por el programa y la información disponible no dan pie al análisis de todos
los ámbitos de control y todas las dimensiones de evaluación.

3.3.1. Desempeño del programa en cuanto a la producción de componentes

Respecto al nivel de cumplimientos de los componentes, se observa un nivel de avance
variable, pero, además, se hace evidente la falta de información para determinar el avance
de algunos de ellos. De acuerdo a la matriz de marco lógico, hay seis componentes que
tienen metas establecidas hasta el 2012. A continuación, se cuantifica el nivel de
producción de los componentes, las metas definidas y el nivel de avance que han tenido
en el período mayo 2009-agosto 2011.

158
 Tabla 32
Producción de los componentes, metas definidas y nivel de avance- RP (mayo 2009-
agosto 2011)
Meta
A Junio/Agosto Avance de la
Componente Meta Cuantifi-
2011 meta (%)
cada
Solo existe información hasta el primer
Componente 1: Ciudadanos Al 2012, el 30% de 18000 convocados
trimestre de 2010; hasta dicho período
que acceden a servicios de por el servicio de intermediación laboral 5400
se logró la colocación de 1590
intermediación laboral ha sido intermediado.
beneficiarios en diversas empresas.
Al 2012, el 85% de los 38000
Componente 2: Ciudadanos
ciudadanos capacitados ha aprobado la 32300 48704 150.8
capacitados laboralmente
evaluación final.
Componente 3: Ciudadanos 50% de los ciudadanos capacitados es Solo existe información hasta el primer
asesorados en técnicas de asesorado en técnicas de búsqueda de 19000 trimestre de 2010; hasta dicho período
búsqueda de empleo empleo y marketing personal. se asesoró a 4876 beneficiarios.
Componente 4: Se ha
Al 2012, se ha evaluado, en al menos
brindado servicios de
una unidad de competencia, a 3000 3000 101171 33.7
certificación de competencias
personas.
laborales
Al 2012, el 15% de 1000 capacitados
Componente 5: Ciudadanos reciben acompañamiento para la 150 195 130
capacitados en el desarrollo de implementación del plan de negocio.
sus emprendimientos Al 2012, el 90% de 1000 capacitados
900 124672 138.4
presentan Planes de Negocio.
Componente 6: Se ha definido No existe información alguna para
Al 2012, se han validado, modificado o
la oferta de capacitaciones de determinar que los cursos fueron
creado 25 cursos a partir de la 25
RP a partir de los espacios de concertados. Solo existe la lista de
concertación y coordinación.
coordinación y concertación. cursos dictados.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de informes internos y base de datos del programa a agosto de 2011.

Tabla 33
Ciudadanos atendidos por los servicios de RP
(mayo 2009 – agosto 2011)
Año Total
Servicios del programa
2009 2010 2011 a/ ABSOLUTO
1.- Capacitación laboral 18,545 31,305 3,211 53,061

Primera etapa de capacitación 1,362 1,362

2.-Asistencia técnica
para emprendedores
Segunda etapa de acompañamiento 195 195

3.- Certificación de competencias laborales 39 972 1,011

Total 18,545 32,706 4,378 55,629
a/ La información que se proporciona es sobre la base del número de personas que iniciaron cursos, cifras que son
preliminares considerando que el resultado final se obtendrá de la revisión del informe final de liquidación presentada por las
instituciones de capacitación y validado por el programa.
Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al mes de agosto 2011.
Elaboración: Análisis y Monitoreo Programa REVALORA PERÚ

71
Teniendo como supuesto que el número de personas evaluadas es igual al número de personas que el sistema registra como
beneficiarios de certificación, es decir, personas certificadas, debido a que no se cuenta con información exacta de cuántas fueron
evaluadas, pues no se les certificó al no ser aprobadas. Se podría verificar este dato con información de Le Cordon Blue, o por el
número de planes de empleabilidad entregados.
72
Si se considera como supuesto que todos los que egresaron del Diplomado de Gestión de Negocio Propio de ESAN presentaron
planes de negocio.
159
 .

Se observa una mayor concentración de beneficiaros en el componente de Capacitación

Laboral, dado que es el servicio que se implementó desde inicios del programa, mientras
que la Asistencia técnica para emprendedores y Certificación de Competencias Laborales
se implementó aún en el 2010. Se debe señalar que no se puede evaluar la calidad técnica
de estos componentes porque no se cuenta con información para ello.

3.3.2. Desempeño del programa a nivel de propósito

A. Análisis del cumplimiento del propósito

Respecto al análisis de cumplimiento del propósito, no resulta posible estimarlo por
completo a partir de los indicadores propuestos, pero se puede evaluar su avance, como se
muestra en la Tabla 34:

Tabla 34
Propósito del programa y metas
Meta A junio/agosto Avance de la
Propósito
Cuantificada 2011 meta (%)
Solo se tiene información del análisis de
Planilla Electrónica73 (PE) hecho por el
Mejorar la Al 2012, el 20% de 38,000 ciudadanos
programa para los meses de junio 2009-Dic
empleabilidad capacitados accede o se mantiene en un 7600
2010, según el cual 19 875 de los egresados
del ciudadano puesto de trabajo.
estaban registrados en la PE en al menos un
para responder a mes del período de análisis.
los cambios que Al 2012, el 80% de 3000 participantes
se dan en los recibe certificación en al menos una 2400 1011 42.1
diferentes unidad de competencias.
sectores del
mercado laboral. Al 2012, el 50% de 150 planes de
75 9574 126.7
negocio logra ser implementados.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de informes internos y base de datos del programa a agosto de 2011.

73
Con este análisis se buscó medir la cantidad de egresados del programa (definido como las personas que inician y terminan el
servicio de capacitación, tanto de capacitación laboral, como del diplomado, y que pueden ser aprobados o desaprobados según la
calificación mínima requerida por el curso) que se insertaron en el mercado laboral formal. Para ello se realizó el seguimiento de los
beneficiarios del programa con la información obtenida de las PE para los meses de junio de 2009-diciembre de 2010, la PE “es el
documento llevado a través de medios electrónicos, presentado mensualmente a través del medio informático desarrollado por la
SUNAT (PDT 601 Planilla Electrónica), en el que se encuentra registrada la información de los trabajadores, pensionistas, prestadores
de servicios, prestador de servicios - modalidad formativa, personal de terceros y derechohabientes” (SUNAT 2012). Los criterios que
se utilizaron para el cruce y filtro de información de los egresados del programa con la PE fueron: (1) considerar la base de egresados
del programa; (2) realizar el cruce con PE del sector público y privado; (3) considerar solo a las personas cuyas características sea
trabajador o locador, asimismo no tener en consideración a las personas que figuraban en PE al momento de iniciarse la capacitación;
(4) considerar insertado solo a las personas cuyas fechas de inserción sea posterior a la fecha de término su capacitación; (5) el
beneficiario solo fue considerado como persona insertada una vez (Memoria Institucional-REVALORA PERÚ 2011: 74-75).
74
Se toma como planes implementados todos aquellos que pasaron en la segunda etapa, la de acompañamiento.
160
 B. Beneficiarios efectivos del programa

COMPONENTE 1: Intermediación laboral

El programa dispone de escasa información sistematizada con relación a la producción y
los resultados de este servicio. Ello debido a que faltan indicadores adecuados para
evaluar el desempeño alcanzado en su producción. Si bien existe cierto indicador, se
considera que no es el más idóneo para juzgar las colocaciones logradas.

Aunque no existen datos cuantitativos al respecto, se puede rescatar algunos alcances al

respecto de las entrevistas hechas a los responsables del programa. Por un lado, las metas
para este servicio eran de intermediación laboral, con énfasis en talleres ABE, mas no
metas de colocación. El programa brindó este servicio a partir del 2009 a través del
SENEP y se implementó principalmente en Lima. Se buscó que este servicio se
complemente con los talleres ABE, a fin de fortalecer las capacidades de los beneficiarios
para que se inserten mejor al mercado de trabajo y para que su búsqueda de empleo sea
más rápida. Sin embargo, el proceso de producción de este componente tuvo
inconvenientes, tal como se indican en las secciones de diseño y gestión, debido a
problemas operativos, como la inadecuada coordinación entre la Dirección Regional de
Lima, operadora del servicio, y la instancia normativa, el SENEP. Estos problemas
incidieron de manera negativa en el servicio, pero ello no está cuantificado.

En ese sentido, el rol que cumple el SENEP es importante, pues debe tener capacidad
para actuar efectivamente como agente de intermediación laboral entre la oferta y la
demanda del mercado de trabajo, lo cual puede ser decisivo. Es necesario el diagnóstico
de requerimientos de mano de obra provenientes del mundo productivo, y de las
estrategias para vincularse con el sector privado y con las organizaciones que representan
a los empresarios.

COMPONENTE 2: Capacitación laboral

161
Según las estadísticas del programa, durante el periodo mayo de 2009 – junio de 2011,
RP atendió un total de 52 769 personas, cabe indicar que para el año 2011, por motivos
de reducción de presupuesto, solo se llegó a atender a 2 919 personas al mes de junio.
Además, tal como se muestra en la Tabla 35, al evaluar el estado final de los
beneficiarios, el 92,6% (48 889 participantes) egresó del servicio de Capacitación
Laboral75; mientras que un 6.1% (3 228) desertó76. En las entrevistas se mencionó que la
deserción en el primer año del programa estuvo influenciada por la poca información que
recibían los beneficiarios en el momento del registro, dado que, con el incremento de los
interesados en participar, el personal del programa no se abastecía para dar información
detallada sobre los cursos, y muchas veces el proceso de registro solo se limitaba a la
inscripción77. En otras palabras, no se informaba sobre las características y la forma de
funcionamiento del programa, por lo que muchos participantes desconocían la
capacitación que iban a recibir y algunos, como se mencionó en las entrevistas,
empezaban “con los ojos vendados”.

Tabla 35
Estado final de los ciudadanos en el servicio de capacitación laboral
mayo 2009 – junio 2011
Año Total
Servicio de capacitación laboral a/
2009 2010 2011 ABSOLUTO %
Egresados 17052 29,659 2,178 48,889 92.6
Desertores 1493 1646 89 3228 6.1
Se encuentran en curso 1/ 652 652 1.2
Tasa de deserción 8.1 5.3 3.9 6.2 6.2
Total 18,545 31,305 2,919 52,769 100.0
a/ Al mes de junio del 2011
1/ Son los participantes que aún se encuentran recibiendo el servicio de capacitación.
Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al 30 de junio 2011
Elaboración: Análisis y Monitoreo Programa REVALORA PERÚ.

En el 2009 el porcentaje de egresados fue de 91.9%; en el 2010, de 94.7% y, hasta junio

de 2011, egresó el 96.1%. Según la distribución por sexo, del total de egresados en el

75
Se considera egresado a la persona que recibe el servicio de capacitación y lo culmina satisfactoriamente. El egresado puede ser
aprobado o desaprobado según la calificación mínima requerida por el curso.
76
Se considera desertor a las personas que, luego de acceder a los servicios de capacitación, dejaron de asistir a sus clases o no
cumplieron con la asistencia mínima requerida del 75%.
77
Según los responsables del programa, este proceso mejoró en el periodo 2010 -2011a través del apoyo de las ECAP, pues facilitaban,
en sus propios locales, la inscripción de las personas interesadas. Se buscó que sea más accesible la orientación sobre el programa y
sus servicios, lo cual facilitó la autoselección.
162
periodo mayo 2009 – junio 2011, el 60.1% (29 402 egresados) fueron hombres y el 39.9%
(19 487 egresados), mujeres. Además, tomando como variables el estado civil y rango de
edad, de los 34 972 egresados solteros, el 64,3% eran jóvenes entre 18 y 29 años de edad,
ello evidencia que este grupo poblacional no tiene carga familiar, lo cual resulta
contradictorio con el objetivo inicial del programa.

Tabla 36
Distribución de egresados por estado civil y rango de edad, mayo 2009-junio 2011
Viudo(a) / Casado(a) /
Año Rango de edad Soltero(a) Total
divorciado(a) conviviente
De 18 a 29 años 39 991 7,379 8,409
2009 De 30 a 39 años 50 1,816 2,743 4,609
De 40 a más años 161 2,208 1,665 4,034
De 18 a 29 años 75 1,354 14,142 15,571
2010 De 30 a 39 años 88 2,797 4,954 7,839
De 40 a más años 274 3,426 2,549 6,249
De 18 a 29 años 1 104 970 1,075
2011 De 30 a 39 años 10 213 358 581
De 40 a más años 20 290 212 522
Total 718 13,199 34,972 48,889
a/ Al mes de junio del 2011
Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al 30 de junio 2011
Elaboración: Análisis y Monitoreo Programa REVALORA PERÚ

Respecto al nivel educativo, los resultados de la base de datos del programa revelan que
el 43,3% (21 170) de los egresados tiene algún grado de educación secundaria, le sigue un
33,7% (16 488) con educación no universitaria y 19,0% (9 270) con educación
universitaria, tal como se muestra en el Gráfico 12:

163
 Gráfico 12
Distribución de egresados por nivel educativo mayo 2009-junio 2011

a/ Al mes de junio del 2011

Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al 30 de junio 2011
Elaboración: Análisis y Monitoreo Programa REVALORA PERÚ

Además, según la posición familiar, más del 50% son hijo/hijastro, le sigue un 27,1% de
egresados con responsabilidad familiar (jefes de hogar), de los cuales el 70,5% son jefes
hombres y el 29,5%, jefas mujeres.

Gráfico 13
Distribución de egresados por posición familiar mayo 2009-junio 2011

a/ Al mes de junio del 2011

Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al 30 de junio 2011
Elaboración: Análisis y Monitoreo Programa REVALORA PERÚ.

164
En cuanto a las áreas de los cursos que se dictó en el período mayo 2009-junio 20111,
existieron áreas con más del 80% de participación del género femenino, como los cursos
de servicios-cuidado personal, textil y confecciones, industrias alimentarias, hotelería y
turismo, cueros y calzado; por otro lado, los varones tienen más del 80% de participación
en los cursos de metal mecánica, maquinaria pesada, mecánica automotriz, electrotecnia,
construcción acabados, geología y minas.

Gráfico 14
Distribución de egresados por área de curso según género mayo 2009-junio 2011

a/ Al mes de junio del 2011

Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al 30 de junio 2011
Elaboración: Análisis y Monitoreo Programa REVALORA PERÚ.

Según las entrevistas realizadas a los responsables del programa, para brindar el servicio
de ICE, las instituciones académicas fueron seleccionadas como proveedoras de
capacitación por el alto nivel de inserción de sus egresados y por su reconocido prestigio,
y se buscó dictar cursos de mayor demanda en el mercado laboral. Las ICE que
capacitaron el mayor número de participantes egresados fueron SENATI (9 994),
Universidad Nacional Mayor de San Marcos (8 363), SENCICO (8 197), UNI (5 524),
Universidad Nacional Enrique Guzmán y Valle “La Cantuta” (3 519), Universidad
Nacional del Centro (2 574), entre otras. Además, según el ámbito geográfico, el 47,6%
de los egresados se encontraron en los departamentos de Arequipa (7,7%), Piura (6,0%),
165
La Libertad (5,6%), Junín (4,7%), Lambayeque (4,3%), Ica (4,0%), otros78 (15,5%),
mientras que el 52,4% restante se concentró en Lima.

Tabla 37
Participantes egresados por regiones
Año Total
Departamento a/
2009 2010 2011 Absoluto %
Total 17,052 29,659 2,178 48,889 100.00
Lima 8,244 16,621 770 25,635 52.44
Arequipa 829 2,636 277 3,742 7.65
Piura 1,087 1,568 264 2,919 5.97
La libertad 831 1,478 424 2,733 5.59
Junín 1,294 1,026 0 2,320 4.75
Lambayeque 1,104 985 0 2,089 4.27
Ica 947 829 170 1,946 3.98
Cusco 268 1,199 51 1,518 3.10
Loreto 716 788 0 1,504 3.08
Cajamarca 423 954 100 1,477 3.02
Pasco 569 536 0 1,105 2.26
Áncash 498 264 0 762 1.56
Puno 0 472 103 575 1.18
Ucayali 242 180 0 422 0.86
Tacna 0 123 19 142 0.29
a/ Al mes de junio del 2011
Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al 30 de junio 2011
Elaboración: Análisis y Monitoreo Programa REVALORA PERÚ.

COMPONENTE 3: Asesoría en la búsqueda de empleo

Situación similar ocurre para el componente 3, pues no se pude determinar cuántos
ciudadanos capacitados fueron asesorados en técnicas de búsqueda de empleo y
marketing personal desde mayo 2009 a agosto de 2011. Solo existe información hasta el
primer trimestre del 2010, período en el cual se asesoró a 4876 beneficiarios.

COMPONENTE 4: Certificación de competencias laborales

Según los documentos del programa, la meta del servicio de certificación de
competencias laborales fue cubrir 34 perfiles ocupacionales en 7 sectores productivos:
servicios, construcción, agroindustria, confecciones, transporte, industria manufacturera y
78
En “otros” se incluyen a los departamentos de Áncash, Cajamarca, Pasco, Cusco, Puno, Loreto, Ucayali y Tacna.
166
comercio. Sin embargo, RP implementó este servicio en el sector turismo, hotelería y
gastronomía para cinco perfiles ocupacionales: cocinero, mozo, barman, housekeeping y
recepcionista.

De ello, el grueso de los beneficiarios fueron varones, pues representaron el 76.2%;

mientras que las mujeres, el 23.8%. Respecto al rango de edad, los jóvenes de 18 a 19
años de edad representaron el 38.8%, seguido de los adultos de 30 a 39 años de edad con
el 34.2%, y las personas de 40 años a más con el 27%. Se hace evidente que el grueso de
los beneficiarios son adultos, lo que evidenciaría que las personas evaluadas tenían varios
años trabajando con determinado perfil ocupacional sobre la base de su experiencia, mas
no de estudios formales. Además, más de la mitad de los evaluados solo contaba con
educación secundaria, esto es el 54.7% (464 personas), ello agregado a lo anterior
evidencia la mayor participación de personas adultas con nivel básico de educación.
Adicionalmente, el 67.1% de los evaluados era soltero y, según su posición familiar, los
hijos eran los de mayor participación. Esto es contrario al diseño del programa, pues en
este se estableció la priorización a los trabajadores jefes de hogar con carga familiar. Las
evaluaciones se llevaron a cabo en ocho sedes a nivel nacional; en Lima se concentró más
de la tercera parte de los evaluados, como se muestra en la Tabla 38:

Tabla 38
Total de perfiles ocupacionales evaluados por departamento
setiembre 2010-junio 2011
Perfiles ocupacionales
Departamento Total
Barman Cocinero(a) Mozo Housekeeping Recepcionista
Arequipa 8 52 33 5 4 102
Cusco 3 35 15 6 14 73
Callao 1 8 8 1 0 18
La libertad 7 42 11 10 8 78
Lambayeque 14 70 13 15 15 127
Lima 27 124 77 56 27 310
Piura 7 51 15 28 14 115
Tacna 6 14 7 0 4 31
Total 72 396 180 121 86 854
Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al 30 de junio 2011
Elaboración: Análisis y Monitoreo Programa REVALORA PERÚ

167
Según el perfil ocupacional, el de cocinero fue el de mayor demanda. El 46.3 % (396
ciudadanos) del total fue evaluado en el perfil ocupacional de cocinero, el 21.0% (180
ciudadanos) en el perfil de mozo, el 14.1%(121 ciudadanos) en el perfil de housekeeping,
10.0% (86 ciudadanos) en el perfil de recepcionista y el 8.4%(72 ciudadanos) en el perfil
de barman, tal como se aprecia en el Gráfico 15.

Gráfico 15
Distribución de evaluados por perfil ocupacional setiembre 2010-junio 2011

Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al 30 de junio 2011

De acuerdo al número de unidades evaluadas, el 46,6% de los participantes fue evaluado

en una unidad en los diferentes perfiles ocupacionales, el 38.5% fue evaluado en dos
unidades, y solo 9 fueron evaluados en cinco unidades. En total, se realizaron 1500
evaluaciones de unidades en los cinco perfiles ocupacionales. De estas evaluaciones, el
41.5% (622 personas) demostraró ser competentes laboralmente, un 36.2% (543
personas) resultó ser trabajador calificado, un 17.5% (263 personas) fue calificado como
habilitado laborablemente y el 4.58% (72 personas) como persona en inicio.

COMPONENTE 5: Asistencia técnica para emprendedores

Según la base de datos del programa, a junio de 2011 se atendieron a 1557 beneficiarios
en las dos etapas, como se muestra en la Tabla 39:

168
 Tabla 39
Número de personas atendidas en el servicio de asistencia técnica para
emprendedores julio 2010 – junio 2011
Año Total
Etapas
2010 2011a/
Primera etapa de capacitación 1,362 - 1362
Segunda etapa de acompañamiento - 195 195
Total 1362 195 1557
a/ Al 30 de junio del 2011
Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al 30 de junio 2011.
Elaboración: Análisis y Monitoreo Programa REVALORA PERÚ

a) Primera etapa de capacitación

De los beneficiarios del año 2010, es decir, de 1362 emprendedores atendidos en la
primera etapa de capacitación, 1246 culminaron su capacitación. De dicho grupo, el
58.9% eran hombres; mientras que el 41.1%, mujeres. Además, de acuerdo a los rangos
de edad, se observó una estructura de edad diferenciada, siendo los adultos de 30 a 39
años de edad y los de 40 a más los que presentaban un mayor porcentaje de egresados. Al
igual que el componente de certificación de competencia, también llama la atención en
este componente que la mitad de los egresados en este servicio sean solteros; así, cerca
del 25% de los egresados solteros tenía más de 40 años de edad y un 42,2%, de 30 a 39
años. Ello evidencia un grupo poblacional sin carga familiar, lo cual resulta contrario a las
características que definió el programa en la concepción de su población objetivo, pues
enfatiza la atención a personas con carga familiar.

En cuanto al nivel educativo, un mayor porcentaje de egresados contaba con un alto nivel
educativo (un 70,8% tiene educación superior universitaria). Asimismo, al igual que los
servicios anteriores, de capacitación laboral y certificación de competencias, el grueso de
los beneficiarios se ubicó en Lima, esto es el 79.9% de los egresados en la primera etapa
de capacitación, mientras que el 20.1% restante se encontró distribuido en los
departamentos de Arequipa (6.2%), La Libertad (5.1%), Junín (4.7%) y Lambayeque
(4.2%), tal como se muestra en la siguiente Tabla 40.

169
 Tabla 40
Distribución de egresados79 de la primera etapa del servicio de asistencia técnica
para emprendedores por rangos de edad y sexo, según ámbito geográfico, 2010
Ámbito Rango de edad Sexo Total
geográfico 18-29 años 30-39 años 40 a más Mujer Hombre Absoluto %
Lima 203 382 410 402 593 995 100
Arequipa 25 32 20 34 43 77 79.9
La Libertad 11 29 24 19 45 64 6.2
Junín 17 22 19 26 32 58 5.1
Lambayeque 22 23 7 31 21 52 4.7
Total 278 488 480 512 734 1246 4.2
Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al 30 de junio 2011

Según las entrevistas a la ESAN, en este primer grupo se formaron redes y sinergias
entre los participantes, ya que algunos planes de negocios se complementaban con otros.
También se destacó la participación de un grupo de alumnos discapacitados, por ejemplo,
personas con ceguera, para quienes la ESAN desarrolló ciertos mecanismos especiales
acordes a sus necesidades.

b) Segunda etapa de acompañamiento

El programa había previsto para el año 2011 la atención a 420 emprendedores, pero por
recorte de presupuesto al programa (de 30 a 10 millones de nuevos soles), solo brindó
dicho servicio a 195 beneficiarios. Este acompañamiento técnico tuvo una duración de 20
horas, las cuales estaban distribuidas en 12 horas de asesoría grupal, el cual consideró tres
aspectos: operativo, legal y comercial. En este último se incluyó y dio mayor énfasis al
aspecto financiero con el objetivo de mejorar la presentación del plan de negocio ante las
instituciones financieras que evaluarían los proyectos a través de la Corporación
Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE)80; y 8 horas de asesoramiento individual,
desarrollado en Lima de manera presencial y en provincias de manera virtual81. Respecto
a lo anterior, cabe mencionar que el MTPE y COFIDE suscribieron en diciembre de 2010
un convenio de colaboración mediante el cual COFIDE garantizaba ante las entidades del

79
En las entrevistas se mencionó que la nota aprobatoria en ESAN era 14, y los que desaprobaron principalmente se debió a que no
presentaron trabajos. Todos los aprobados tuvieron diploma a nombre de ESAN.
80
La Corporación Financiera de Desarrollo S.A. (COFIDE S.A.) es una empresa de economía mixta; su capital pertenece en un 98.7%
al Estado peruano. Su modalidad operativa es de segundo piso, lo cual le permite complementar la labor del sector financiero privado
en actividades como el financiamiento del mediano y largo plazo y del sector exportador y de la micro y pequeña empresa a través de
la canalización de recursos. En: http://www.cofide.com.pe/index.html, consultado el 2 de enero de 2012.
81
Informe Nº 16 DM-EECCL/REVALORA PERU
170
sistema financiero los créditos que estas otorguen para el financiamiento de los mejores
planes de negocio, constituyendo un fondo de garantía hasta por el 90% del capital de los
créditos82. Además de ello, ESAN contactó a entidades financieras, como bancos y cajas,
y promocionó los planes de negocio.

Tabla 41
Personas atendidas en la segunda etapa del servicio de asistencia
técnica para emprendedores, según principales variables, 2011
Principales variables Absoluto %
Total 195 100
Mujer 84 43.1
Hombre 111 56.9
Rango de edad
De 18 a 29 años 35 17.9
De 30 a 39 años 67 34.4
De 40 a más 97 49.7
Nivel de educación
Estudios de maestría 137 70.3
Educación universitaria 49 25.1
Educación no universitaria 8 4.1
Secundaria 1 0.5
Ámbito geográfico
Lima 160 82.1
Arequipa 18 9.2
Lambayeque 9 4.6
Junín 4 2.1
La Libertad 4 2.1
Fuente: Sistema Informático REVALORA PERÚ. Al 30 de junio 2011.

Con los participantes que culminaron la segunda etapa, por iniciativa de ESAN y de los
participantes mismos, se conformó un catálogo de emprendedores, lo cual, de acuerdo a
ESAN, se constituyó como una iniciativa importante para la formación de redes de
contacto. Además, si bien no existe un seguimiento formal a los beneficiarios del servicio,
los responsables del Centro de Desarrollo Emprendedor manifestaron que más de la mitad
de beneficiarios de la segunda etapa establecieron su negocio formal al momento de
culminar el servicio.

82
De acuerdo con un convenio suscrito entre el MTPE y la COFIDE, los proyectos tenían la posibilidad de acceder a un
financiamiento con una tasa de interés del 29%, mientras que la tasa promedio para nuevos emprendedores era de 55%, según las
estimaciones del programa hecha en ese momento.
171
 COMPONENTE 6: Definición de oferta de capacitación
En relación con el sexto componente, la meta para el 2012 se centra en que se hayan
validado, modificado o creado 25 cursos a partir de la concertación y coordinación. Se
debe señalar que la información disponible no permite conocer la manera en que se han
desarrollado los procesos relacionados con la producción de este componente.

Si bien mediante el conteo de cursos a nivel nacional, de acuerdo a la base de datos del
programa, se dictaron 278 cursos hasta el período de evaluación, no existe información
alguna que establezca que dichos cursos hayan sido concertados; además, se debe llamar
la atención sobre la existencia de cursos con nombres parecidos, que podrían tener el
mismo contenido, pero que varían de acuerdo a la ICE. Teniendo en cuenta lo anterior, el
número de cursos podría disminuir al momento de hacer el conteo.

C. Cobertura
El cálculo relativo a la cobertura del programa sería factible en la medida en que se
hubiese estimado la magnitud de la población objetivo. Sin embargo, a partir de los
levantamientos estadísticos disponibles, no resulta posible reconstruir la población
potencialmente beneficiaria. En ese sentido, no se podrían calcular los diferentes tipos de
cobertura que se muestran en la Tabla 42 por la falta de estimación en el diseño del
programa, tanto en sus inicios (trabajadores y empresas afectados por la crisis), como
luego de la incorporación de los nuevos supuestos de actuación (trabajadores y empresas
afectados por procesos de modernización y cambios en los sectores productivos).

172
 Tabla 42
Diferentes conceptos de cobertura y diferentes indicadores para la evaluación
Cobertura de la población objetivo La cobertura de la población efectiva Cobertura de población
con respecto a la potencial con respecto a la objetivo efectiva con respecto a la
potencial
Indicador que, a través de la relación Indicador que, a través de la relación Indicador que, través de la
entre ambos conceptos de población, entre ambos conceptos, tiene por objeto relación entre los dos conceptos,
tiene por objeto medir qué parte de la medir qué parte de la población que tiene por objeto medir qué parte
población que enfrenta un problema debe recibir los beneficios o ser de la población que presenta el
claramente identificado se ha decidido atendida por el programa lo es problema ha sido efectivamente
cubrir con el programa. La medición realmente. La medición porcentual atendida por el programa. La
porcentual expresa la posibilidad o el expresa el grado de cumplimiento por medición porcentual expresa la
mandato explícito para el programa parte del programa con los mandatos o capacidad del programa para
para atender a la población con compromisos de la población a atender. atender a la población con
problemas. problemas.
Fuente: Adaptado de Guzmán (2007: 27)

D. Grado de satisfacción de los beneficiarios efectivos

El programa realizó una encuesta de satisfacción sobre el servicio de capacitación laboral
y asistencia técnica a emprendedores para el período enero 2010-junio 2011. En dicho
período, egresaron 33 083 ciudadanos de dichos servicios a nivel nacional. La encuesta en
mención se tomó a 7 603 beneficiarios en Arequipa, Ica, Junín, La Libertad, Lambayeque
Lima, Loreto, Puno y Tacna. Respecto a i) la capacitación brindada por las ICE, el 47.8%
de los encuestados calificaron como “Muy Bueno” el servicio brindado; el 46.7%, como
“Bueno”; el 4.8%, como “Regular”; y el 0.2%, como “Deficiente”. Con respecto a ii) la
utilidad para el desempeño laboral, los resultados de satisfacción son similares al ítem
anterior, pues el 57.3% de los encuestados lo califica como “Muy bueno”; el 38.9%,
como “Bueno”; el 3.6%, como “Regular”; y el 0.1%, como “Deficiente”. Respecto a los
datos anteriores, se debe mencionar que para efectos de este trabajo de evaluación no se
examinó el diseño y selección de la muestra, así como los instrumentos de recopilación de
datos. Por tanto, no se puede asegurar que haya existido una estimación del tamaño de la
muestra requerido para probar la significancia estadística.

Para complementar este análisis, sin pretender un análisis representativo sino ilustrativo,
se debe mencionar que, en los Focus Group realizados para este estudio, los beneficiarios
de capacitación laboral manifestaron que los cursos que se ofrecieron eran acordes a la
dinámica ocupacional de las regiones, por lo que RP, al brindar capacitación gratis a
personas desempleadas, ayudó a dinamizar los sectores productivos, ya que proporcionó

173
mano de obra calificada. En general, los participantes se mostraron satisfechos con el
programa por la calidad de la capacitación y por su gratuidad a; sin embargo,
consideraron inadecuado el acceso a un solo curso de poca duración. Por su parte, los
beneficiarios de asistencia técnica consideraron que RP fue una gran oportunidad para
consolidar sus capacidades en temas específicos de su interés y para mejorar los
emprendimientos que ya tenían. También afirmaron que los docentes de ESAN tuvieron
un rol motivacional importante y buen trato. Finalmente, los beneficiarios de certificación
laboral consideraron que dicho certificado era un elemento adicional para mejorar su
situación laboral. Sin embargo, algunos consideraron que las entidades de evaluación no
cubrieron sus expectativas, pues percibieron la evaluación como poco exigente y muy
fácil, además de que algunos centros de evaluación no estaban acondicionados de manera
suficiente para las evaluaciones.

La apreciación subjetiva de los beneficiarios es válida, pues proporciona cierta

información sobre la calidad del servicio del programa. Ello debido a que, cuando se
aborda la dimensión de calidad de los bienes o servicios, es posible considerarla desde
dos grandes perspectivas: la valoración subjetiva de atributos o características de los
bienes o servicios, y la valoración objetiva fundada en elementos técnicos o mediciones.
Por un lado, en la valoración subjetiva de atributos o características de los bienes o
servicios se encuentran aspectos tales como el nivel de confianza y credibilidad, la
opinión en relación al trato, la oportunidad de producción y entrega del servicio ofrecido
por el programa; sobre el contenido y pertinencia de los cursos de capacitación, se
encuentran la utilidad de los servicios entregados, la satisfacción en relación a
requerimientos de información, etc. Estas percepciones son importantes al momento de
examinar el desempeño, puesto que afectan el bienestar del beneficiario del servicio y, en
buena medida, son explicadas por las acciones directas o que rodean a la provisión y
entrega de un bien o servicio a la población (Guzmán 2007: 10).

En tal sentido, es recomendable que el programa considere atributos o características,

como los mencionados en las encuestas futuras que realice a los beneficiarios, que no
aborde cuestiones genéricas que no permitan construir juicios más formativos con
174
respecto a la calidad y la satisfacción con el servicio. Además, es necesaria una
valoración objetiva de la calidad, que se fundamenta en elementos verificables tales como
el cumplimiento de especificaciones técnicas establecidas sobre la base de evidencia
científica, el cumplimiento de un estándar predefinido sobre la base de reconocidas
“buenas prácticas”, o el cumplimento de un nivel de requisitos o exigencias definido
sobre la base de información sobre experiencias pasadas y recursos disponibles (Guzmán
2007: 10). Este análisis es de suma utilidad para el programa, dado que sus servicios son
ejecutados por otras instituciones privadas y públicas.

Además, con respecto a los plazos u oportunidades, aspecto que cubre la capacidad de
respuesta y la rapidez con la cual los servicios son entregados, se recalcó en las
entrevistas que, por razones de diseño, transcurrieron varias semanas entre el momento de
la inscripción de los beneficiarios en las oficinas de RP y el inicio de la prestación de
servicios. Para algunos potenciales beneficiarios este lapso resultó excesivo,
especialmente para los desempleados, pues deseaban capacitarse con urgencia o insertarse
en un puesto de trabajo. Esto fue aún más crucial para aquellos de menores recursos
económicos, ya que manifestaron más urgencia por generar ingresos para su subsistencia.
En ese sentido, la falta de oportunidad para la entrega de servicios fue un obstáculo para
conservar el interés de algunos participantes potenciales. Este tiempo de espera que
debieron enfrentar los potenciales beneficiarios antes de recibir los servicios del programa
fue determinante para la deserción de algunos.

Como última acotación de las entrevistas, se mencionó que el RP buscó llegar a donde el
beneficiario tuviese mayor acceso, así, por ejemplo, ESAN estableció en Lima tres sedes:
Los Olivos, Callao, y el campus de la Universidad ESAN; es decir, se buscó que las
entidades proveedoras de servicios estén ubicadas en distritos estratégicos y de manera
descentralizada para facilitar el acceso a los beneficiarios.

3.3.3. Desempeño del programa a nivel de fin

Teóricamente, los resultados a nivel del fin de los servicios entregados por el programa
implican un mejoramiento en las condiciones de la población objetivo atribuible
175
exclusivamente a la intervención. En algunas oportunidades, es difícil disponer de esta
mediciones, principalmente, por la dificultad de aislar los efectos de otras variables
externas o porque muchos de estos son de largo plazo (Guzmán 2007: 10). Para esta
evaluación, el fin de RP es “contribuir a la disminución de las tasas de desempleo y
subempleo”. Sin embargo, con los datos generados por el programa no hay posibilidad de
estimar de manera rigurosa si ha contribuido con dicha disminución y de qué forma lo ha
hecho. Tampoco se puede conocer si se ha producido algún efecto no planeado o cambios
en grupos de población diferentes a la población objetivo.

Así, si bien en el período mayo de 2009- agosto de 2011 el programa atendió a 55 629
ciudadanos en los servicios de capacitación laboral, asistencia técnica para
emprendedores y certificación de competencias laborales, no se puede estimar cuántos
se han insertado laboralmente. Hace falta un estudio sistemático de seguimiento y
monitoreo para conocer la trayectoria laboral de los egresados del programa. No se puede
establecer, con la información generada durante el período de evaluación cuál es la
situación actual de los egresados y si existe alguna vinculación de su situación con los
servicios brindados por RP.

Es así que, para identificar el impacto o los beneficios “netos” de RP sobre su población
beneficiaria, es necesario identificar las relaciones de causa-efecto entre los componentes
que produce el programa y los resultados o variables de interés sobre los cuales están
definidos sus objetivos. Ello intenta responder la siguiente pregunta: ¿los servicios de RP
contribuyen a lograr los beneficios esperados en la población beneficiaria? Para ello, es
necesario aislar de los beneficios observados (específicamente a nivel de resultados)
todos aquellos efectos sobre la población beneficiaria derivados de factores externos al
programa y que, de todas maneras, hubiesen ocurrido sin la ejecución de este, como
consecuencia de la evolución normal de las condiciones del entorno o la acción de otros
programas públicos o privados. Por tanto, para cuantificar el impacto, no basta con la
comparación de la situación de los beneficiarios “antes versus después” del programa,
sino que se debe responder lo más certeramente a la pregunta ¿cuál sería la situación
actual de estos beneficiarios si no hubieran participado en el programa? Esto es lo que se
176
denomina situación contrafactual o escenario contrafactual. En términos metodológicos,
ello implica comparar los resultados del programa en los beneficiarios con respecto a un
grupo de no beneficiarios de características similares, el cual se denomina grupo control o
de comparación, con el fin de aislar los efectos de factores ajenos al programa (DIPRES
2009: 21-22).

En efecto, para RP no se podría establecer relaciones de causalidad entre los servicios del
programa y la condición de empleabilidad de los participantes. Hace falta, entonces,
generar información pertinente para conocer, por ejemplo, las tasas de colocación y las
causas de las mismas, para determinar, además, si dichas tasas se deben a causas
endógenas del programa o están dadas por factores exógenos. Es por ello que la
implementación de una evaluación de impacto se constituye como la única forma rigurosa
de determinar el efecto del programa sobre su población beneficiaria.

177
3.4. Recursos financieros
En este acápite, debido a la escasa información que el programa generó, el análisis de
eficiencia se centra en el tema monetario. Sin embargo, es necesario recalcar que una
adecuada evaluación de eficiencia sería el análisis de la relación entre dos magnitudes:
resultados del programa y los insumos o recursos (humanos, físicos y monetarios) que se
utilizaron para alcanzar los mismos. Esto es, ver si las actividades del programa se
ejecutaron, administraron y organizaron de tal manera que se haya incurrido en el menor
costo posible para generar los productos o componentes esperados. Por tanto, es necesario
recalcar que, para emitir juicios valorativos de eficiencia, faltarían indicadores de costo
medio, por ejemplo, gastos del programa o prestaciones dadas, y de productividad media,
por ejemplo, total de prestaciones o el número de funcionarios en la tarea; también serían
útiles aquellos indicadores que relacionan resultados logrados con las unidades de
producción de los servicios, por ejemplo, empleos ganados por capacitación laboral.
Asimismo, se debe indicar que no se muestran indicadores que relacionan resultados
logrados con los costos del programa, como costo de generar la inserción laboral de un
beneficiario; pero sí se muestran estimaciones de la estructura de gastos del programa,
sobre la base de los contratos con las entidades ejecutoras del servicio. Finalmente, esta
evaluación adolece de un análisis exhaustivo de gastos, como para detectar gastos
demasiado altos o indicadores de producción bajos, pues, por un lado, no se cuenta con
información para ello; por otro lado, no se tuvo la posibilidad de comparar con programas
similares, nacionales o internacionales, para poder emitir juicios con respecto a la
posibilidad de que exista ineficiencia asignativa o ineficiencia técnica83.

Para iniciar el análisis y evaluación de aspectos relacionados con los Recursos

Financieros del Programa, en primer lugar, se debe indicar el porcentaje del presupuesto
inicial del programa en relación al PPE, pues, como ya se mencionó en acápites
anteriores, para asegurar que el impacto del entorno internacional sobre la economía local
no sea mayor, las autoridades económicas adoptaron políticas contracíclicas. Así, el MEF
puso en ejecución el PEE, cuyo principal instrumento de política fiscal fue el incremento
83
La ineficiencia asignativa es vista como al exceso de costos debido al mantenimiento de una estructura de inputs inadecuada. La
ineficiencia técnica es el consumo de inputs excesivo con respecto al nivel de producción, para lo cual se necesitaría realizar
comparaciones de valores de ciertas unidades con otras que demuestran una mejor eficiencia. En BONNEFOYy ARMIJO (2005: 61)
178
 del gasto público que ascendió a 3,2% del PBI para el bienio 2009–2010, y buscó atender
prioritariamente aquellos sectores que eran los más afectados por la crisis84. Como se
muestra en la Tabla 43, el total del PEE fue de 12 561 millones de nuevos soles, y tuvo
como objetivo mantener el crecimiento económico, asegurando la protección social e
incrementando la inversión en infraestructura a través de la ejecución de obras que, a su
vez, generen empleo. De ese monto, RP formó parte del concepto de Impulso a la
Actividad Económica, con un monto de 100 millones de nuevos soles, lo cual representa
un 0.8% (MEF 2009: 4-22).
Tabla 43
Medidas para continuar con el crecimiento económico, empleo y la inclusión social
Concepto Norma Millones de soles
Impulso a la Actividad Económica 1986
Fondo de Estabilización de precios de combustibles DU 06 y 09-2009 1000
Compras a las MYPES uniformes y mobiliaria escolar DU 015-2009 150
Programa REVALORA PERÚ DU 021-2009 100
Fondo de Garantía Empresarial (FOGEM) DU 024-2009 300
Construyendo Perú-Projoven DS 024-2009 76
Aumento temporal del Drawback DS 018-2009 360
Obras de infraestructura 8609
Proyectos de inversión prioritarios DU 010-209 1967 a/
Fondo de inversión en infraestructura-COFIDE DU018-2009 320
IIRSA Sur DU 025-2009 773
Fideicomisos regionales DU 028-2009 2600 b/
Proyecto Costa Verde DS 019-2009-EF 16
Continuidad de inversiones DS 013-2009-EF y DS 017-2009-EF 1765
Continuidad de inversiones DU 039-2009 60
Mantenimiento de carreteras DS 034-2009-EF 300
Depreciación acelerada en construcción Ley N° 29342 808
Protección social 1241
Mantenimiento de instituciones educativas DU003-2009 170
FORSUR DU 005-2009 146
Mantenimiento de instituciones educativas DU 011-2009 120
Mantenimiento de equipamiento de establecimientos de
salud DU 016-2009 y DU 022-2009 165
Mantenimiento de infraestructura de riego DU 016-2009 y DU 054-2009 153
Infraestructura básica social y productiva Gobiernos locales DU 016-2009 y DU 050-2009 318
Inversión social-Fondo Igualdad Ley 29322 105
Programa de complementación alimentaria DS 022-2009-EF 64
Otros 725
Total del plan de estímulo económico 12561
Fuente: MMM 2009-2010: 22

84
El desarrollo de una amplia política fiscal contracíclica, en medio de un contexto de caída de recaudación tributaria, no hubiera sido
posible de no acumularse los superávit fiscales y ahorros en los tres años precedentes.
Las prudentes políticas fiscales aplicadas en el Perú en los últimos años se materializaron en los superávit fiscales que permitieron un
ahorro de aproximadamente 1,4% del PBI ($ 1807 millones) depositados en el Fondo de Estabilización Fiscal. Además, en el año
2008, el Perú obtuvo un ahorro de recursos en la fuente de financiamiento Recursos Ordinarios cercano al 1% del PBI. Así, la
prudencia macroeconómica de esos años permitirá financiar el PEE sin poner en riesgo la estabilidad de la finanzas públicas (MMM
2009-2010: 21-22).
179
Se observa que el porcentaje destinado para el programa es pequeño en comparación con
el monto total del PPE. Ello se dio de manera distinta en algunos países de la región como
México, que, en octubre de 2008, lanzó el PROGRAMA DE PRESERVACIÓN DEL
EMPLEO para mitigar la magnitud de la crisis; ello en el marco del Acuerdo Nacional en
Favor de la Economía Familiar y el Empleo (ANEFE), que involucró actores públicos,
privados y sociales. Mediante este programa, el gobierno federal destinó 2000 millones
de pesos a empresas afectadas por la crisis para evitar el despido de trabajadores. Con
este programa, se buscó proteger cerca de medio millón de empleos, particularmente en
industrias exportadoras (Kappaz y Carvallo 2010: 15); se diseñó una especie de subsidio
al empleador, como lo había concebido el MEF inicialmente antes de la creación de RP.

3.4.1. Fuentes y uso de recursos financieros

La creación del programa RP fue autorizada por el D.U. N° 021-2009 con un
financiamiento ascendente a S/. 100´000,000.00. Para iniciar la ejecución de sus laborales
operativas, de gestión, de contratación de personal, de adquisición de recursos, entre
otros. Asimismo, el Gobierno nacional autorizó un crédito suplementario mediante D.S.
N° 083-2009-EF, monto correspondiente al ejercicio fiscal del año 2009. La asignación
de presupuesto durante los años de evaluación fue como muestra la Tabla 44:

Tabla 44
Presupuesto total del programa 2009-2011 (nuevos soles)
Año Fuente de financiamiento PIA PIM
2009 Recursos ordinarios 0 30,000,000
2010 Recursos ordinarios 0 32,993,192
2011 Recursos ordinarios 30,000,000 10,000,000
Fuente: MEF, SIAF- Consulta Amigable

Además, se observa para el año 2009 y 2010 un alto porcentaje de ejecución

presupuestaria, cerca al 100%; sin embargo, dado que el período de evaluación es de
mayo 2009-junio 2011, se observa hasta junio de 2011 un bajo porcentaje de ejecución,
tal como se muestra en la Tabla 45:

180
 Tabla 45
Presupuesto del programa y gasto devengado 2009-2011 (nuevos soles)
Año PIM (a) Gasto devengado (b) (b/a)*100

2009 30,000,000 28,096,590.59 93.66

2010 32,993,192 29,564,442.30 89.61
2011 30,000,000 4,731,203.14 15.77
Fuente: Elaboración propia, sobre la base del SIAF

De acuerdo a las entrevistas a los responsables del programa, con el fin de mejorar el
nivel de ejecución del programa y agilizar la prestación de servicios, se aprovechó la
posibilidad de suscribir convenios de cooperación con entidades públicas y contratos
personalísimos, que ampara la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, sus
modificaciones y Reglamento. A continuación, se muestra la ejecución presupuestal
desglosada por tipo de gastos.
Tabla 46
Presupuesto 2009- RP (nuevos soles)
Ejecución trimestral del presupuesto 2009
Presupuesto 2009 I Trimestre II Trimestre III Trimestre IV Trimestre Total
Gasto de
capacitación 335,684.27 6,425,975.36 19,028,272.82 25,789,932.45
Gastos operativos y
administrativos 160,786.45 1,010,929.85 848,437.26 2,020,153.56
Equipo e
infraestructura 38,724.57 35,414.80 212,365.21 286,504.58
TOTAL 535,195.29 74,72,320.01 20,089,075.29 28,096,590.59
Fuente: REVALORA PERÚ, Memoria Institucional, 2011.

Tabla 47
Presupuesto 2010- RP (nuevos soles)
Ejecución trimestral del presupuesto 2010
Presupuesto 2010 I Trimestre II Trimestre III Trimestre IV Trimestre Total
Gasto de
capacitación 364,824.3 4,802,299.24 8,078,235.08 12,095,700.4 25,341,059.00
Gastos operativos y
administrativos 820,291.68 1,244,430.86 870,753.18 1,035,910.04 3,971,385.76
Equipo e
infraestructura 17,365.00 8,119.00 226,513.55 251,997.55
TOTAL 1,202,480.98 6,054,849.10 8948988.26 13,358,124.00 29,564,442.30
Fuente: REVALORA PERÚ, Memoria Institucional, 2011.
.

181
 Tabla 48
Presupuesto 2011- RP (nuevos soles)
Ejecución trimestral del presupuesto 2011
Presupuesto 2011 I Trimestre II Trimestre III Trimestre IV Trimestre Total
Gasto de capacitación 2,341,984.34 1,480,741.91 0 0 3,822,726.25
Gastos operativos y
administrativos 669,476.49 239,000.40 0 0 908,476.89
Equipo e
infraestructura 0 0 0 0
TOTAL 3,011,460.83 1,719,742.31 0 0 4,731,203.14
Fuente: REVALORA PERÚ, Memoria Institucional, 2011.

3. 4.2. Eficiencia del programa

Para realizar el análisis de eficiencia, se debe relacionar los gastos relevantes con los
niveles de producción de los componentes. Para ello, se utiliza indicadores que relacionan
gastos con productos o resultados, analizando su evolución o variación porcentual a lo
largo del período de evaluación, explicando las causas de dicho comportamiento, y
comparando estos indicadores con una meta o un compromiso de desempeño. Además, se
debe comparar estos indicadores con los de otros programas (que entregan bienes o
servicios similares) o con un referente internacional (DIPRES 2009). Como se muestra en
la Ilustración 15, la eficiencia mide la productividad de los recursos utilizados y hay
diversos tipos de medición, pero por la escaza información generada por el programa, se
desarrolla en este trabajo un análisis parcial enfocado en el aspecto monetario.

182
 Ilustración 15
Eficiencia: tipos de medición

Fuente: Elaboración propia

Es así como, para el caso de RP, este análisis se centrará principalmente en la

estimación85 de costos de los servicios prestados y algunos indicadores que se pueden
derivar de ellos; además, se establece una comparación con el programa PROJOVEN de
manera parcial, dada la limitada información proporcionada.

Antes de iniciar el análisis, es necesario recordar que RP está adscrito a la UE

PROJOVEN. Por tanto, este UE, que tiene un nivel de desconcentración administrativa,
determina directamente y recauda ingresos; contrae compromisos, devenga gastos y
ordena pagos; registra la información generada por las acciones y operaciones realizadas;
informa sobre el avance o cumplimiento de metas; recibe y ejecuta desembolsos de
operaciones de endeudamiento; se encarga de emitir o colocar obligaciones de deuda
(MEF- Tesoro Público: 2012). Lo que se muestra más adelante es, entonces, el costeo por

85
Los costos se estiman de diversas fuentes, como memoria anual, contratos con entidades proveedoras de servicios, base de datos
sobre cursos dictados, etc., dado que no se tuvo acceso a información exacta de costeos por cursos y beneficiarios. Sin embargo, sí se
conoce el costo por componente.
183
tres componentes del programa: capacitación laboral, acompañamiento a emprendedores
y certificación laboral.

Estimación del costo por hora de la capacitación laboral (COMPONENTE 2)

Si bien no se cuenta con información exacta sobre el costo de cada uno de los cursos
ofrecidos por RP, se propone, a continuación, una aproximación de los mismos, de
acuerdo a los datos de los principales contratos a los cuales se tuvo acceso para este
estudio. Además, se cuenta con datos comparativos del programa PROJOVEN, con los
que se puede construir juicios parciales de comparación, pues solo se cuenta con las
cifras, pero no se conoce la razón detrás de ellas, como la calidad del servicio de los
proveedores, entre otros aspectos que pudieron incidir en un mayor o menor costo por
cursos similares de ambos programas.

Para estimar el costo por hora de capacitación, se tuvo en consideración la totalidad de

cursos ofrecidos en Lima y en las regiones (1). Ello se estima del listado de cursos de
capacitación registrados por el programa. De dichos cursos, se obtuvo un promedio del
número de horas que duraron (2), pues tampoco se contó con las horas exactas de cada
curso. El producto de ambos (1) y (2) muestra la cantidad total de horas dictadas.
Posteriormente, del presupuesto ejecutado por año, registrado como gasto de
capacitación, que incluyen los gastos de asistencia técnica y certificación laboral, para
hallar solo el gasto en capacitación laboral, se descuenta los montos de estos dos últimos
y lo restante es el costo de los cursos de capacitación laboral (3). Así, teniendo el número
de horas totales (1 y 2) y el monto total de gasto en capacitación (3), se puede hallar el
costo por hora de capacitación laboral.

Paso 1: Estimación del total de horas de capacitación

De acuerdo a la información entregada sobre los cursos por regiones, se obtiene que el
total de cursos ofrecidos fueron1596. El total de horas de los cursos dictados, en
promedio, fue de 116.08 horas86.

86
Se calcula según la información proporcionada sobre las horas que duraban algunos cursos, aunque no se tuvo acceso a información
sobre la duración en horas de todos ellos. Lo que se puede apreciar, con la escasa información, es que la mayoría de cursos tienen una
184
Entonces, si el total de cursos fue de 1596 y la duración promedio de los mismos fue de
116.08 horas, se puede aproximar que el número total de horas dictadas por el programa
RP a nivel nacional fue de 185,263.68 horas.

Paso2: Estimación del presupuesto para capacitación laboral

Para estimar los costos en el componente de capacitación laboral, se descontaron los
costos de Asistencia a Emprendedores y Certificación Laboral. Para el caso de
emprendimiento, el contrato que RP firmó con ESAN tiene como monto contractual final
S/. 4 417 796.5. En primer lugar, según el contrato N° 011-2010-PROJOVEN,
“Contratación del curso de emprendimiento para los beneficiarios de RP”, el contrato
ascendió a S/. 3´534,237.50. Posteriormente, en la adenda N° 01 al contrato N° 011-2010-
PROJOVEN, se determina un contrato que ascendió a S/. 4´417,796.50. Así, se
incrementó a S/. 883,559.00 por prestaciones adicionales para 270 beneficiarios: en
Arequipa, 80 participantes; en Huancayo, 70 participantes; en Trujillo, 70 participantes; y
en Chiclayo, 50 participantes.
Tabla 49
Costos para emprendimiento
Costo
Por horas 87 unitario88
Organización Curso Beneficiarios
académicas (nuevos
soles)
Inicio y
15 junio 2010- Taller de
culminación 8
11 marzo 2011 sensibilización
del contrato
Curso de
Emprendimiento

Curso de 1362
144 emprendimiento
capacitación
ESAN

Acompañamiento 2837.37
Monto 12
por grupo
contractual (en 4417796.5 Acompañamiento
soles) 8 Proceso de
por plan
implementación y 195
Total (en horas) 164 acompañamiento

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de contrato N° 011-2010-PROJOVEN y Adenda contrato N° 011-2010-
PROJOVEN

duración en horas cercanas al promedio calculado, pero algunos varían significativamente. Así, por ejemplo, el curso de carpintería de
muebles de melamine para vivienda duró 56 horas, mientras que patronaje en tela plana y punto duró 200 horas, ilustración y edición
publicitaria duró 120 horas, bartender y atención al cliente en restaurant tuvo una duración de 100 horas, entre otros.
87
Se tomó en cuenta el número de beneficiarios de la base de datos de REVALORA PERÚ a agosto de 2011, no los que establece el
contrato.
88
Lo que costaría el servicio de asistencia técnica, por persona beneficiada. Este cálculo solo se muestra con fines explicativos, pero lo
que importa, por ahora, es descontar el monto contractual con ESAN del rubro Gastos de Capacitación, para tener solo el componente
de capacitación laboral, al cual hace alusión el componente 2 del marco lógico.
185
Para el caso de certificación laboral, según el contrato N° 019-2010-PROJOVEN
“Contratación del servicio de certificación de competencias para los beneficiarios de RP”,
el monto del servicio ascendió a S/. 835,861.60. Sin embargo, no se pagó ese monto en
su totalidad, ya que, de acuerdo a la adenda N°02 al contrato N° 019-2010-PROJOVEN
“Contratación del servicio de certificación de competencias para los beneficiarios de RP”,
se realizaron 79 evaluaciones realizadas sin respetar los procedimientos establecidos en
los Protocolos del Servicio de Certificación de Competencias Laborales, en los
departamentos de Cusco, Arequipa, Tacna, La Libertad, Lambayeque y Piura. Por lo que
no se realizó pago alguno por ningún concepto. Teniendo en cuenta que el costo unitario
por beneficiario fue de S/. 439,69, el descuento que se aplicó por las 79 evaluaciones
observadas fue de S/.34,735.51. Por tanto, si al monto contractual de S/. 835 861.6 se le
quita el descuento aplicado por las evaluaciones observadas, que fue de de S/.34 735,51,
el costo de la certificación fue de S/. 801 125.64.

Tabla 50
Costo de Certificación Laboral
Beneficiarios89 Costo unitario90
Organización
(nuevos soles)
LE CORDON

Inicio y A partir de la recepción (del contratante) de la

culminación lista completa e idónea de beneficiarios, se
del contrato tiene plazo máximo de 2 meses.
1,011 792.40
Monto
BLUE

91
contractual 835,861.60
(en soles)
Fuente: Elaboración propia,
sobre la base de Contrato N° 019-2010-PROJOVEN, Adenda al contrato N° 019-2010-PROJOVEN

Por tanto, si el gasto en capacitación92 total ejecutado fue de S/. 54 953 717.70 y se tiene
los costos de asistencia técnica y certificación laboral, entonces se puede estimar el costo
de capacitación laboral. Así, el costo de asistencia técnica fue de S/. 4,417,796.50; el de
certificación, de S/. 801 125.64; entonces, la inversión en capacitación laboral fue de S/.
49,734,795.56.
89
Se tomó en cuenta el número de beneficiarios de la base de datos de REVALORA PERÚ a agosto de 2011, no los que establece el
contrato.
90
Lo que costaría el servicio de certificación laboral por persona beneficiada. Este cálculo solo se muestra con fines explicativos, pero
lo que importa, por ahora, es descontar el monto contractual con LE CORDON BLUE del rubro Gastos de Capacitación, para tener
solo el componente de capacitación laboral, al cual hace alusión el componente 2 del marco lógico.
91
Para estimar el costo unitario, se descuenta de este monto contractual inicial lo que establece la Adenda N°2.
92
Lo que incluye Capacitación Laboral, Asistencia a Emprendedores y Certificación Laboral.
186
 Paso 3: Estimación del costo por hora de capacitación laboral
Si el gasto total de capacitación laboral fue de S/. 49,73,795.56 y el total de horas dictadas
a nivel nacional fue de 185,263.68; entonces, el costo por hora de capacitación laboral fue
de S/. 268.45. En la Tabla 51 se puede ver el resumen de los cálculos realizados.

Tabla 51
Resumen de costos unitarios de los servicios de RP
Número de horas promedio de los cursos de capacitación 116.08 horas
laboral
Total de cursos de capacitación laboral dictados a nivel 1,596 cursos
nacional
Total de horas dictadas en capacitación laboral 185,263.68 horas
Gasto en capacitación (capacitación laboral, asistencia S/. 54,953,717.70
técnica y certificación de competencias)
Gasto en asistencia técnica S/. 4,417,796.50
Costo por beneficiario de asistencia técnica S/. 2,837.37
Gasto en certificación laboral S/. 801,125.64
Costo por beneficiario de certificación laboral S/. 792.40.
Gasto en capacitación por las ICE S/. 49,734,795.56
Costo por hora de capacitación laboral estimado S/. 268.45
Costo por beneficiario de capacitación laboral estimado S/. 124693
Fuente: Elaboración propia, sobra la base de diversos documentos de RP.

Se puede realizar alguna comparación con los costos de PROJOVEN. Según la base de
datos de cursos para los años 2009, 2010 y 2011, los costos de capacitación a nivel
nacional variaron, pero no de manera muy significativa. Así, para el 2009, el promedio de
costo unitario por beneficiario a nivel nacional fue de S/. 1255; para el año 2010 fue de
S/. 791; y para el 2011 fue de S/. 1 088; mientras que para RP el promedio para los
cursos de capacitación laboral fue S/. 1 246 y para asistencia técnica fue de S/. 2,837.37.
Cabe resaltar que no se cuenta con información suficiente para determinar las variaciones
de costos en PROJOVEN, pero en la data disponible se evidencia un detalle importante:
la presencia de universidades como oferentes de capacitación fue mayor en el 2011 y
2010, a diferencia del 2009 donde se aprecia muy pocos cursos dictados por estas
instituciones; así, 85 cursos fueron dictados por universidades en el 2011; 121 cursos
fueron dictados por universidades en el 2010; mientras que en el 2009 solo 9 cursos
fueron dictados por estas entidades. Del mismo modo, cabe resaltar que, según las

93
Estimado de la siguiente manera: (Número de horas promedio de los cursos de Capacitación Laboral*Costo por hora de
Capacitación Laboral estimado)/25. Siendo 25 el promedio de alumnos por curso.

187
entrevistas a los responsables del programa RP, algunos costos de PROJOVEN mostraron
ser menores, como para el caso de ESAN, por razones de calidad del servicio. Así, si para
RP se disponía de los profesores más solicitados de la Universidad ESAN, PROJOVEN
disponía de profesores de pregrado y hasta estudiantes de magíster. En conclusión, para
hacer comparaciones reales se necesitaría contar con información sobre muestras
similares y con información cualitativa que explique las razones por las que los costos
varían, información que, para el presente estudio, no fue factible de acceder.

3.2.4.3. Economía
A modo general, este concepto está relacionado con la capacidad para generar y movilizar
adecuadamente los recursos financieros en pos de los objetivos definidos por una
institución o programa. En ese sentido, la administración de sus recursos exige siempre el
máximo de disciplina y cuidado en el manejo de la caja, del presupuesto, de la
preservación del patrimonio y de la capacidad de generar ingresos94. Algunos indicadores
de economía pueden ser la capacidad de autofinanciamiento, cuando la institución tiene
atribuciones legales para generar ingresos propios; la ejecución de su presupuesto de
acuerdo a lo programado; y su capacidad para recuperar préstamos y otros pasivos95.

A. Ejecución presupuestaria del programa

El gasto devengado del programa corresponde al registro de todas las obligaciones
financieras del programa en el momento que se generan, independientemente de si estas
hayan sido o no pagadas. La relación entre gasto devengado y presupuesto se denomina
porcentaje de ejecución presupuestaria. Puede existir una sub ejecución, cuando el
programa no gasta la totalidad de recursos asignados para el año; o una sobre ejecución,
cuando el programa consigue incrementos presupuestarios durante el año, a través de
modificaciones autorizadas por el Ministerio de Hacienda y, por lo tanto, gasta más de lo
consignado en su presupuesto inicial96. Como ya se indicó en acápites anteriores, el
programa mostró un elevado nivel de ejecución: cerca del 100% para los años 2009 y
94
Cf. DIVISIÓN DE CONTROL DE GESTIÓN, Ministerio de Hacienda- Gobierno de Chile. Evaluación de Programas Notas
Técnicas. p. 28. Consulta: 1 de Noviembre de 2011 <http://www.dipres.gob.cl/572/articles-22557_doc_pdf.pdf.
95
Cf. BONNEFOY, Juan y Marianela ARMIJO. Indicadores de desempeño en el sector público. Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificación Económica y Social – ILPES. Santiago de Chile, 2005. Pp. 35-36
96
DIVISIÓN DE CONTROL DE GESTIÓN. óp. cit. p. 38
188
2010. Sin embargo, cabe resaltar, en este punto, que este nivel de ejecución se produjo
principalmente en Lima, lo cual no estuvo acorde con los criterios de asignación, donde
se priorizaron las 15 regiones afectadas por la crisis con igual énfasis. Tal como se
observa en el Gráfico 16:

Gráfico 16
Monto invertido en capacitación laboral, asistencia técnica para emprendedores y
certificación de competencias laborales por región (en millones de soles)
hasta junio 2011

Fuente: REVALORA PERU, Memoria Institucional, 2011

B. Recuperación de costos
Uno de los aspectos relevantes del análisis de economía o desempeño financiero de un
programa es el relativo a la recuperación de gastos. Esto se refiere a los mecanismos
mediante los cuales se recupera total o parcialmente los gastos que se genera para la
producción de los bienes y servicios. Así, la recuperación de gastos se manifiesta a través
de mecanismos como el pago de derechos o tarifas por acceso a servicios, copagos por
servicios, entre otros. Un indicador adecuado para medir la recuperación de gastos es
ingresos propios/gasto total del programa. Un buen desempeño del programa en esta
materia permite atender más beneficiarios o entregar más prestaciones con los mismos
recursos. Para el caso analizado, no se contempla mecanismos de recuperación de costos
por los servicios prestados.

189
Tal como se concibió para el PROGRAMA RECONVERSIÓN LABORAL del Servicio
Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) del Ministerio de Trabajo de Chile, la
recuperación de costos en RP no se justifica si el programa está focalizado a trabajadores
afectados por crisis económicas, shoks sectoriales o en otras situaciones que impliquen la
necesidad de reconvertir sus competencias, lo cual es costoso para ellos (DIPRES 2001).
Sin embargo, sí existen condiciones para una eventual recuperación de gastos por los
servicios prestados, pues los servicios que brinda RP tienen características de bienes
privados, ya que presentan exclusividad y rivalidad a la vez. Esto implica que se puede
regular el acceso a través del cobro por el servicio, y una vez que se consume por uno se
reduce el consumo disponible para los demás (DIPRES 2009: 11). No obstante, por la
alta valoración social con respecto al incremento de la empleablidad de la oferta laboral,
es factible que el programa no haga uso de la propiedad de exclusión y cobre precios
menores al costo de producción y financie parcialmente los servicios o los financie
totalmente por tratarse de un bien meritorio.

190
3.5. Sostenibilidad
La sostenibilidad de un programa da cuenta de la “relación con todas aquellas
condiciones que permiten que el programa logre continuidad operativa y cumplimiento de
sus objetivos en el mediano o largo plazo” (DIPRES 2009: 16). Este plazo debe
entenderse como el periodo de vida útil del programa que, para el caso de RP, no está
establecido un año de culminación

Con respecto a las capacidades del programa, se observó restricciones en la dotación de

recursos humanos que ayudan a la sostenibilidad del programa; en las regiones, además
de recursos humanos, se resalta la inadecuada infraestructura para llevar a cabo con
mayor éxito la tarea propuesta. Por otro lado, la creación del programa RP fue autorizada
por el D.U. N° 021-2009 con un financiamiento ascendente a S/. 100´000,000.00, un
monto limitado que formó parte del PEE, pero que no aseguraba la disponibilidad de
financiamiento para un período relevante ni establecido. Ello debido a que, como se
menciona en el MMM 2010-2012, el PEE fue diseñado para el bienio 2009-2010 y la
mayoría de las medidas fueron temporales, por lo que se daría el retiro progresivo y
automático del estímulo fiscal (MEF 2009: 9).

Por otro lado, en alusión a las valoraciones de actores externos, en las entrevistas se
recalcó la necesidad, dentro del Vice Ministerio de Promoción del Empleo, de hacer un
análisis de las prioridades internas y los lineamientos estratégicos y políticos existentes
para conocer, de esa manera, la prioridad que se le estaría dando al programa. Finalmente,
el programa no ha desarrollado un marco jurídico adecuado para el cumplimiento de sus
objetivos, pues no propicia la evaluación de las acciones que desarrolla el equipo del
programa para poder priorizar su rediseño, la clarificación de los objetivos que persigue y
la población objetivo a atender, con los debidos criterios de selección y otros mecanismos
que hagan posible mejores resultados.

191
3.6. Justificación de continuidad
Para analizar este aspecto, es necesario responder a dos preguntas: ¿El “problema” o
“necesidad” que dio origen al programa sigue existiendo? y ¿La continuidad del
“programa” se justifica en su forma de ejecución actual, dados los resultados obtenidos en
la evaluación?, tal como se indica en la Ilustración 16:

Ilustración 16
¿Continuidad del programa RP?

Fuente: Elaboración propia

En primer lugar, RP se justificaría si hay un problema vigente que se puede abordar con
eficacia y sin duplicar funciones con otros programas del MTPE o de otros sectores. De
ese modo, el programa concebido como un paliativo para hacer frente a la crisis del 2008
ya no está vigente. Sin embargo, si busca abordar temas más estructurales de empleo RP
tendría vigencia, al convertirse en un programa de empleo permanente que busque
mejorar la empleabilidad de la oferta laboral, siempre que su diseño causal sea correcto y
acotado.

Por otro lado, en su modalidad actual de funcionamiento, RP no logra probar que es una
forma adecuada de abordar un problema: porque no existe un diagnóstico y diseño

192
adecuado, el diseño del programa responde básicamente a prioridades políticas que
primaron en los inicios del programa y adolece de un diagnóstico más fino para
identificar un problema concreto al cual atacar con dicho programa. Por ende, si RP
pretende mejorar la empleabilidad de los ciudadanos para atacar temas más estructurales,
como él déficit de inversión en capacitación por parte del sector privado, la baja
adecuación de la oferta formativa a los requerimientos del sector productivo, escasos
espacios de articulación entre actores públicos y privados para la construcción de una
agenda de promoción del empleo, etc., no queda necesariamente justificada la continuidad
del programa con el diseño que tiene. Pues, por ejemplo, la capacitación laboral desde la
propuesta de RP no sería la única alternativa disponible para incrementar el capital
humano, es necesario analizar desde el MTPE cómo desarrollar una política de empleo
coherente, dentro de la cual RP podría realizar una contribución específica.

193
 CAPÍTULO 4: CONCLUSIONES DE LA EVALUACIÓN

4.1. Conclusiones

Diseño
a) Diagnóstico de la situación inicial
RP nace como una respuesta a una situación coyuntural, sin previo análisis de su
idoneidad, se impuso sobre el aspecto técnico prioridades políticas. No se logró
definir claramente cuál era el problema específico que buscaba atacar y cuál
sería el curso de acción del programa, además carece de un diagnóstico
actualizado sobre la problemática.

RP muestra deficiencias en la identificación de su población potencial y objetivo,

pues no está ni definida y menos aún cuantificada bajo criterios técnicos.

El eje de discusión es: RP como programa paliativo versus un programa

permanente de creación de competencias; es decir, son dos enfoques diferentes
proteger el empleo de los más vulnerables frente a una crisis económica
específica (corto plazo) y crear o aumentar capacidades de los trabajadores
(largo plazo): para REVALORA PERÚ, el cambio de objetivo solo se dio a nivel
de normas.

b) Lógica vertical
El propósito del programa es bastante amplio y no permite entender cuál sería su
contribución específica ante un problema de bajos niveles de empleabilidad.

Se evidencia un paquete muy variado de intervenciones, pues cada uno de ellos

responde a necesidades diferentes. Es decir, no existe una coherencia lógica de
los componentes que integran el programa, dado que cada uno responde a
problemas específicos. Por ende, la intervención de RP se muestra ambigua, sin

194
un propósito concreto. Algunos componentes de RP se incorporaron por
decisiones políticas (CCL) y por falta de presupuesto para las entidades con
competencias (Intermediación, CCL) que debían ejecutar los servicios que RP
incorporó como parte de su intervención. Esto dio pie a duplicación de
funciones.

Las actividades planteadas se muestran insuficientes para el logro de los

componentes, pues no responden a una lógica de insumo-producto ni se
muestran articuladas.

c) Lógica horizontal
Existe una ausencia de indicadores de desempeño adecuados que den cuenta del
propósito del programa. RP carece de indicadores para medir las dimensiones de
eficacia, calidad, eficiencia y economía, énfasis es de productos. A su vez, las
metas de producción no tienen sustento técnico detrás para evaluar si las mismas
son posibles y susceptibles de ser medidas a través de indicadores.

d) Reformulaciones
Solo a nivel de norma, pero no ha implicado un nuevo diseño, pues está marcado
por el diseño inicial de respuesta la crisis financiera de fines del 2008.

Gestión
a) Estructura organizacional y mecanismos de coordinación
El programa adoleció de una suficiente dotación de recursos humanos para
desarrollar sus actividades, principalmente en regiones. Sin embargo a nivel
central las relaciones fueron horizontales, el programa tuvo permanente apoyo
político y el personal del programa mostró alta motivación y alineación con las
metas del programa.

195
La coordinación con otros programas e instituciones del sector fue necesaria para
llevar a cabo diversas actividades del programa; sin embargo, con
organizaciones que resultaron ser cruciales para la implementación de algunos
servicios de RP no se logró una adecuada coordinación, que busque
compatibilizar o complementar el efecto sobre los resultados. Tal es el caso del
SENEP y la DGFPCL. Además, no existieron protocolos de articulación y
comunicación previamente establecidos, a excepción de las ECAP.

b) Criterios de focalización y selección de beneficiarios

De acuerdo a su propósito inicial se desarrolló criterios para la focalización; sin
embargo, no se logró desarrollar instrumentos y procedimientos para que su
implementación sea exitosa. Dada la diversidad de componentes, se evidencia
que el programa carece de criterios diferenciados para focalizar y seleccionar a
los beneficiarios de cada modalidad. Además existió una fuerte flexibilización y
discrecionalidad en la selección de beneficiarios.

Los controles ejercidos por el programa no fueron lo suficientemente rigurosos

para evitar el ingreso de personas que no cumplían con los prerrequisitos
determinados; así, cabe la posibilidad de que hayan ingresado personas con
perfiles socio-laborales con altas probabilidades de inserción laboral, y que, por
lo tanto, no requerían los servicios del programa, más aún considerando que
fueron completamente gratuitos.

No existió un diseño de incentivos en la focalización. El diseño de los

componentes del programa no contempla incentivos suficientes para la
autoselección, ya sean para desalentar la participación o para motivar la misma.

Tanto a nivel de diseño, de aplicación y de resultados la focalización no

resultó idónea.

196
 c) Criterios de asignación de recursos, mecanismos de transferencia
El programa no desarrolló mecanismos adecuados para la selección de los
ejecutores de sus servicios, primó un criterio subjetivo de “prestigio”; y posterior
a la selección de los mismos bajo ese criterio no se desarrollaron instrumentos
para medir la efectividad en la prestación de sus servicios.

d) Funciones y actividades de seguimiento y evaluación

El seguimiento y evaluación en el programa se ha desarrollado de manera
insuficiente, pues no ha procesado y sistematizado información que hubiera sido
relevante para el análisis de los resultados intermedios, a nivel de propósito y
fin.

La supervisión desempeñada por el programa tuvo un matiz más administrativo

y no se hizo un esfuerzo por conocer el comportamiento de la trayectoria laboral
de los beneficiarios.

Eficacia y eficiencia
En este trabajo no se puede emitir juicios concluyentes sobre estos aspectos,
porque el programa no ha desarrollado información pertinente para ello. El
análisis de estos elementos requiere una metodología distinta a la utilizada en esta
evaluación.

Conclusión general
De acuerdo a las estadísticas existentes sobre mercado de trabajo se hace evidente
el déficit de capital humano en el país, principalmente para cubrir puestos técnicos
y además por el poco desarrollo de actitudes y competencias para su desempeño
laboral. Asimismo, el país experimenta un crecimiento sostenido con perspectivas
favorables para los próximos años, que exige una la adecuación de sus recursos
humanos a las demandas del sector productivo; sin embargo se observa una baja
adecuación ocupacional que proviene básicamente de la falta de articulación entre
el sector productivo y el formativo, la baja calidad de este y su heterogeneidad.
197
Frente a ello, cabe preguntarse a la luz de esta evaluación si el mecanismo que
utiliza REVALORA PERÚ es el más idóneo para fomentar la empleabilidad de
los ciudadanos, como es su propósito. Se observó en la evaluación que a nivel de
diseño y de ´gestión el programa en mención muestra falencias y oportunidades de
mejora, es necesario por tanto examinar nuevas alternativas viables y delimitadas,
que podrían configurarse como una política permanente de empleo u otro
mecanismo que promueva el desarrollo de capital humano, como por ejemplo con
un enfoque de demanda con el que utilizan otros países. Es necesario por ende, un
diagnostico más profundo y técnico sobre la problemática de la baja
empleabilidad, y un diseño pertinente que utilice como base una prospectiva
laboral sólida para así optar por alternativas eficientes y que generen valor
público. Estas alternativas podrían o no terminar en un programa como
REVALORA PERÚ, todo lo cual dependería del alcance que busque la política
pública y de viabilidad de la misma.

198
 BLIOGRAFÍA

ALDUNATE, Eduardo y Julio CORDOBA

2011 Formulación de programas con la metodología de marco lógico. Santiago de
Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social (ILPES)

ARMIJO, Marianela
2011 Planificación estratégica e indicadores en el sector público. ILPES, Santiago de
Chile.

ARROW, K. J.
1973 “Higher Education as a filter”. Journal of Public Economics, nº2
196 “The economic implications of learning by doing”. Review of Economic Studies,
nº 29.

BANCO CENTRAL DE RESERVA DEL PERÚ

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REVALORA Perú, derivado de la exoneración N°002-2010 Projoven.03 de
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de Certificación de Competencias para los Beneficiarios del Programa
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dictado de cursos de gastronomía para los Beneficiarios del Programa
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la Universidad San Ignacio de Loyola-USIL y la Unidad ejecutora
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216
ANEXOS
Anexos de mercado de trabajo

Anexo 1: Glosario de términos de Mercado de Trabajo

COMPETENCIAS LABORALES
Capacidad efectiva para llevar a cabo exitosamente una actividad laboral plenamente identificada.
La competencia laboral no es una probabilidad de éxito en la ejecución de un trabajo; es una
capacidad real y demostrada.

EMPLEABILIDAD
Competencias y cualificaciones transferibles que refuerzan la capacidad de las personas para
aprovechar las oportunidades de educación y formación que se les presenten con miras a
encontrar y conservar un trabajo decente, progresar en la empresa o al cambiar de empleo y
adaptarse a los cambios tecnológicos, de empleo o de condiciones en el mercado de trabajo.

GRUPOS VULNERABLES
Se hace referencia a aquellas personas que encuentran dificultades para insertarse en el mercado
de trabajo, que sufren algún tipo de discriminación, y que están más expuestas a los vaivenes del
mercado de trabajo. La condición de ser mujer, joven, tener alguna discapacidad, o pertenecer a
determinados grupos étnicos, son limitantes para la participación en el mercado de trabajo.

POBLACIÓN EN EDAD DE TRABAJAR (PET)

Conjunto de personas que están aptas en cuanto a edad para el ejercicio de funciones productivas.
Este límite etéreo es diferente para cada país y depende de la legislación, el acceso a la educación
y las costumbres nacionales. En el Perú, se considera a toda la población de 14 años y más como
población en edad activa o población en edad de trabajar (PET).

POBLACIÓN ECONÓMICAMENTE ACTIVA (PEA)

Son todas las personas en edad de trabajar que, en la semana de referencia, se encontraban
trabajando (ocupados) o buscando activamente trabajo (desocupados).

PEA SUBEMPLEADA
Son los trabajadores cuya ocupación no es adecuada cuantitativa y cualitativamente, respecto a
determinadas normas. En el caso del Perú se considera dos grupos de subempleo, por horas y por
ingresos.

PEA ADECUADAMENTE EMPLEADA

Está conformada por dos grupos de trabajadores: Aquellos que laboran 35 horas o más a la
semana y reciben ingresos por encima del ingreso mínimo referencial, y aquellos que laboran
menos de 35 horas semanales y no desean trabajar más horas.

PEA OCUPADA
Es el conjunto de la PEA que trabaja en una actividad económica, sea o no en forma remunerada
en el período de referencia.

PEA DESOCUPADA
Se considera en ésta categoría a las personas de 14 años y más que, en el período de referencia no
tenían trabajo, buscaron activamente trabajo durante la semana de referencia y no lo encontraron.

PEA POR CATEGORÍA OCUPACIONAL

217
La PEA ocupada se agrupa en seis categorías de ocupaciones:
Empleador / patrono: Es aquella persona que es titular o director en la explotación de una
empresa, negocio o profesión y tiene trabajadores remunerados a su cargo.
Empleado: Es el trabajador que se desempeña de preferencia en actividades de índole no manual,
presta sus servicios a un empleador público o privado, y que percibe una remuneración mensual
(sueldo).
Obrero: Se denomina así, al trabajador que desempeña actividades de carácter manual, que trabaja
para un empleador público o privado, y que percibe una remuneración semanal (salario).
Trabajador independiente: Es aquella persona que trabaja en forma individual o asociada,
explotando una empresa, negocio o profesión, y que no tiene trabajadores remunerados a su
cargo.
Trabajador doméstico: Es la persona que presta servicios en una vivienda particular y recibe una
remuneración mensual por sus servicios, y generalmente recibe alimentos.

PEA POR ESTRUCTURA DE MERCADO

Clasificación que se hace a los diferentes grupos de ocupados que existen diferenciados
básicamente por quién es el demandante de trabajo: sector público, sector privado, hogares, y el
grupo de independientes que son demandantes y oferentes de trabajo a la vez.

POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO

Conjunto de programas y medidas que tienen por objetivo mejorar las posibilidades de acceso al
mercado de trabajo de los desempleados (por cuenta propia o ajena); adaptar la formación y
recalificación para el empleo; y, fomentar las capacidades empresariales y la economía social.

POLÍTICAS PASIVAS DE EMPLEO

Conjunto de programas y medidas que actúan indirectamente sobre el mercado de trabajo a través
del aumento en la demanda, proporcionando un ingreso a quienes pierden su empleo.

PRODUCTIVIDAD
Relación entre la cantidad de producto obtenido y unas cantidades dadas de insumos o factores
productivos. La productividad puede calcularse respecto a un factor productivo en particular, a
una unidad productiva o una actividad económica. Se dice que un factor es más productivo
cuando con la misma cantidad utilizada del factor se obtiene un volumen mayor de producción.
Una unidad productiva o actividad económica será más productiva cuando se puede obtener una
cantidad mayor de producto con su mismo costo de producción.

RAMA DE ACTIVIDAD ECONÓMICA

Incluye la actividad desarrollada por todos los establecimientos cuya producción de bienes y
servicios es homogénea y que desarrollan adicionalmente otras actividades productivas de forma
marginal y mínima.

RECONVERSIÓN LABORAL
Adecuar la formación de trabajadores a las nuevas condiciones del mercado.

TASA DE DESEMPLEO
Nos indica qué proporción de la oferta laboral (PEA) se encuentra desempleada.

TASA DE SUBEMPLEO
Nos indica qué proporción de la oferta laboral (PEA) se encuentra subempleada.

218
TASA DE ADECUADAMENTE EMPLEADO
Mide la proporción de la oferta laboral (PEA) que se encuentra adecuadamente empleada.

TRABAJADOR INDEPENDIENTE
Es aquella persona que trabaja en forma individual o asociada, explotando una empresa, negocio o
profesión, y que no tiene trabajadores remunerados a su cargo.

TASA DE ACTIVIDAD.
Mide la participación de la población en edad de trabajar (PET) en el mercado de trabajo, sea
trabajando o buscando trabajo. La tasa de actividad nos indica qué porcentaje de la PET
constituye la oferta laboral.

TRABAJO DECENTE
Puede ser sintetizado en cuatro objetivos estratégicos: principios y derechos fundamentales en el
trabajo y normas laborales internacionales; oportunidades de empleo e ingresos; protección y
seguridad social; y diálogo social y tripartismo. Estos objetivos tienen validez para todos los
trabajadores, mujeres y hombres, en la economía formal e informal, en trabajos asalariados o
autónomos; en el campo, industria y oficina; en sus casas o en la comunidad.
Adaptado de Plan sectorial de acción para la promoción del empleo juvenil 2009-II al 2012-I.
Versión Final. Documento de trabajo. MTPE, 2009.

Anexos de evaluación intermedia y metodología

Anexo 2: Glosario de términos de Evaluación

ACTIVIDAD
Acciones emprendidas o labor realizada mediante las cuales se movilizan los insumos, como son
los fondos, la asistencia técnica y otros tipos de recursos, para generar productos determinados.

ANÁLISIS DE RIESGOS
Análisis o evaluación de factores (llamados « supuestos » en el marco lógico) que afectan o que
pueden afectar el logro de los objetivos de una intervención. Examen detallado de las
consecuencias indeseables y negativas que podría tener una intervención para el desarrollo en la
vida humana, la salud, la propiedad o el medio ambiente ; proceso sistemático que proporciona
información sobre esas consecuencias indeseables ; proceso de cuantificación de la probabilidades
de que aparezcan los riesgos identificados y sus repercusiones previstas.

ASOCIADOS
Particulares y/u organismos que colaboran para lograr los objetivos mutuamente acordados.

Nota: El concepto de asociación denota metas compartidas, responsabilidad común por los efectos
directos, clara rendición de cuentas y obligaciones recíprocas. Los asociados pueden ser
gobiernos, entidades de la sociedad civil, organizaciones no gubernamentales, universidades,
asociaciones profesionales y empresariales, organismos multilaterales, empresas privadas, etc.

ATRIBUCIÓN
Imputación de un vínculo causal entre cambios observados (o que se espera observar) y una
intervención específica.
219
Nota: La atribución se refiere a la acción que explica los cambios observados o los resultados
obtenidos. Representa la medida en que los efectos de desarrollo observados pueden atribuirse a
una intervención específica o a la actuación de una o más partes teniendo en cuenta otras
intervenciones, factores exógenos (previstos o imprevistos) o choques externos.

BENEFICIARIOS
Individuos, grupos u organismos que se benefician, directa o indirectamente, de una intervención
para el desarrollo, hayan sido o no los destinatarios de la intervención.

Términos conexos: destinatarios, grupo meta.

CADENA DE RESULTADOS
La secuencia causal de una intervención para el desarrollo que estipula la secuencia necesaria para
lograr los objetivos deseados, comenzando con los insumos, pasando por las actividades y los
productos, y culminando en el efecto directo, el impacto y la retroalimentación. En algunos
organismos, los destinatarios (o el « alcance ») forman parte de la cadena de resultados.

Términos conexos: supuestos, marco de resultados.

CONCLUSIONES
Las conclusiones señalan los factores de éxito y fracaso de la intervención evaluada, prestando
atención especial a los resultados y repercusiones intencionales o no y, de manera más general, a
otras fortalezas y debilidades. Una conclusión se apoya en los datos recopilados y en los análisis
realizados mediante una cadena transparente de enunciados.

CONTRAFACTUAL
Situación o condición que podría presentarse hipotéticamente para las personas, las
organizaciones o los grupos si no hubiera una intervención para el desarrollo como la evaluada.

DESEMPEÑO
Medida en que una intervención para el desarrollo o una entidad que se ocupa de fomentar el
desarrollo actúa conforme a criterios/normas/directrices específicos u obtiene resultados de
conformidad con metas o planes establecidos.

EFECTO DIRECTO
Representa el conjunto de resultados a corto y mediano plazo probables o logrados por los
productos de una intervención.

Términos conexos: resultados, producto, impacto, efecto.

ENSEÑANZAS APRENDIDAS
Generalizaciones basadas en las experiencias de evaluación de proyectos, programas o políticas
en circunstancias específicas, que se aplican a situaciones más amplias. Con frecuencia, las
enseñanzas destacan los puntos fuertes o débiles en la preparación, el diseño y la puesta en
práctica que afectan al desempeño, los resultados y el impacto.

ESTUDIO DE BASE
Análisis que describe la situación previa a una intervención para el desarrollo, en relación con la
cual puede medirse el avance o pueden efectuarse comparaciones.

220
EVALUABILIDAD
Medida en que puede evaluarse una actividad o un programa de manera fiable y creíble.

Nota: Para determinar la evaluabilidad es necesario un examen anticipado de una evaluación

propuesta para determinar si sus objetivos están definidos adecuadamente y si sus resultados
pueden ser objeto de verificación.

EVALUACIÓN
Apreciación sistemática y objetiva de un proyecto, programa o política en curso o concluido, de
su diseño, su puesta en práctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el
logro de los objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el
desarrollo.

Una evaluación deberá proporcionar información creíble y útil, que permita incorporar las
enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de decisiones de beneficiarios y donantes.

La evaluación también se refiere al proceso de determinar el valor o la significación de una

actividad, política o programa. Se trata de una apreciación, tan sistemática y objetiva como sea
posible, de una intervención para el desarrollo planeada, en curso o concluida.

Nota: En algunos casos, la evaluación entraña la definición de normas adecuadas, el examen de

los resultados en función de esas normas, una apreciación de los resultados efectivos y previstos y
la identificación de lecciones pertinentes.

EVALUACIÓN EX ANTE
Evaluación que se efectúa antes de poner en práctica una intervención para el desarrollo.
Términos conexos: evaluación inicial, evaluación previa, pre-evaluación.

EVALUACIÓN EX POST
Evaluación de una intervención para el desarrollo que se efectúa una vez que ha concluido.

Nota: Puede emprenderse inmediatamente o mucho después de su conclusión. La intención es

identificar los factores de éxito o fracaso, evaluar la sostenibilidad de los resultados y las
repercusiones, y extraer conclusiones que puedan ser útiles para otras intervenciones.

EVALUACIÓN DE TÉRMINO MEDIO

Evaluación que se efectúa a mediados del período de implementación de la intervención.

Término conexo: evaluación formativa.

EVALUACIÓN FORMATIVA
Evaluación cuyo objeto es mejorar el desempeño y que generalmente se realiza durante la fase de
implementación de un proyecto o programa.

Nota: También pueden realizarse evaluaciones formativas por otras razones como la verificación
del cumplimiento, por exigencias legales o como parte de una iniciativa de evaluación de mayor
envergadura.
Término conexo: evaluación de proceso.

EVALUACIÓN INDEPENDIENTE
221
Evaluación realizada por entidades y personas que no están bajo el control de los responsables del
diseño y la implementación de la intervención para el desarrollo.

Nota: La credibilidad de una evaluación depende en parte del grado de independencia con la que
se llevó a cabo. La independencia significa que la evaluación no está sujeta a ninguna influencia
política ni a presiones de ninguna organización. Se cuenta con pleno acceso a la información y
total autonomía para llevar a cabo las investigaciones y notificar lo que se haya determinado.

EVALUACIÓN DE PROCESOS
Evaluación de la dinámica interna de los organismos de ejecución, sus instrumentos de política,
sus mecanismos de prestación de servicios, sus procedimientos de gestión y los vínculos que
existen entre todos estos componentes.

Término conexo: evaluación formativa.

EVALUACIÓN DE PROGRAMAS
Evaluación de un conjunto de intervenciones estructuradas para alcanzar objetivos específicos de
desarrollo a nivel global, regional, de país o sectorial.

Nota: Un programa de desarrollo es una intervención de duración limitada que comprende

múltiples actividades que pueden abarcar varios sectores, temas y/o zonas geográficas.
Términos conexos: evaluación del programa/estrategia del país.

EVALUACIÓN SUMATIVA
Estudio que se realiza al final de una intervención (o de una fase de esa intervención) para
determinar en qué medida se produjeron los resultados previstos. El objetivo de la evaluación
sumativa es proporcionar información sobre el valor del programa.

Término conexo: evaluación del impacto.

GESTIÓN BASADA EN RESULTADOS

Estrategia de gestión que se centra en el desempeño y el logro de productos, efectos e impacto.

Término conexo: marco lógico.

GRUPO META
Individuos u organismos específicos en cuyo beneficio se lleva a cabo la intervención para el
desarrollo.

HALLAZGO (CONSTATACIÓN)
Un hallazgo (o una constatación) utiliza evidencias obtenidas de una o más evaluaciones para
realizar afirmaciones basadas en hechos.

HERRAMIENTAS ANALÍTICAS
Métodos empleados para procesar e interpretar información durante una evaluación.

HERRAMIENTAS DE RECOLECCIÓN DE DATOS

Metodologías empleadas para identificar fuentes de información y recopilar datos durante una
evaluación.

222
Nota: Cabe citar como ejemplos las encuestas informales y formales, la observación directa y
participativa, las entrevistas en comunidades, los grupos de control, la opinión de expertos, los
estudios de casos y la investigación bibliográfica.

INDICADOR
Variable o factor cuantitativo o cualitativo que proporciona un medio sencillo y fiable para medir
logros, reflejar los cambios vinculados con una intervención o ayudar a evaluar los resultados de
un organismo de desarrollo.

INSUMOS
Recursos financieros, humanos y materiales empleados en una intervención para el desarrollo.

MARCO LÓGICO
Herramienta que se utiliza para mejorar el diseño de las intervenciones, más frecuentemente a
nivel del proyecto. Comprende la identificación de elementos estratégicos (insumos, productos,
efectos, impacto) y sus relaciones causales, indicadores y los supuestos o riesgos que pueden
influir en el éxito o el fracaso. De esa manera facilita la planeación, la ejecución y la evaluación
de una intervención para el desarrollo.

META
Objetivo global hacia el cual se prevé que contribuya una intervención para el desarrollo.

Término conexo: objetivo de desarrollo.

NORMA DE REFERENCIA
Base de comparación o norma (standard) en relación con la cual pueden medirse los resultados o
los logros obtenidos.

Nota: Una norma se refiere a los resultados logrados en el pasado reciente por otros organismos
similares, o a lo que razonablemente puede inferirse que se ha logrado en circunstancias similares.

OBJETIVO DE DESARROLLO
Impacto intencional esperado que contribuye a generar beneficios físicos, financieros,
institucionales, sociales, ambientales o de otra índole a una sociedad, una comunidad o un grupo
de personas mediante una o más intervenciones para el desarrollo.

PARTES INTERESADAS
Entidades, organizaciones, grupos o particulares que tienen un interés directo o indirecto en la
intervención para el desarrollo o en su evaluación.

PERTINENCIA
Medida en que los objetivos de una intervención para el desarrollo son congruentes con los
requisitos de los beneficiarios, las necesidades del país, las prioridades globales y las políticas de
los asociados y donantes.

Nota: En retrospectiva, la cuestión de la pertinencia suele referirse a si los objetivos o el diseño de

una intervención siguen siendo adecuados aún cuando hayan cambiado las circunstancias.

PRODUCTO

223
Comprende los productos, los bienes de capital y los servicios que resultan de una intervención
para el desarrollo; puede incluir también los cambios resultantes de la intervención que son
pertinentes para el logro de los efectos directos.

RETROALIMENTACIÓN
Transmisión de las constataciones (hallazgos) a las que se arribó en el proceso de evaluación a
aquellas partes para quienes son pertinentes y útiles con objeto de facilitar el aprendizaje. Puede
abarcar la recopilación y divulgación de observaciones, conclusiones, recomendaciones y
lecciones de la experiencia.

RECOMENDACIONES
Propuestas que tienen por objeto mejorar la eficacia, la calidad o la eficiencia de una intervención
para el desarrollo, rediseñar los objetivos y/o reasignar los recursos. Las recomendaciones
deberán estar vinculadas a las conclusiones.

SEGUIMIENTO
Función continua que utiliza una recopilación sistemática de datos sobre indicadores
especificados para proporcionar a los administradores y a las partes interesadas principales de una
intervención para el desarrollo, indicaciones sobre el avance y el logro de los objetivos así como
de la utilización de los fondos asignados.

Términos conexos: seguimiento del desempeño, indicador.

SEGUIMIENTO DEL DESEMPEÑO

Proceso continuo de recolección y análisis de datos para comparar en qué medida se está
ejecutando un proyecto, programa o política en función de los resultados previstos.

SOSTENIBILIDAD
Continuación de los beneficios de una intervención para el desarrollo después de concluida.
Probabilidad de que continúen los beneficios en el largo plazo. Situación en la que las ventajas
netas son susceptibles de resistir los riesgos con el correr del tiempo.

SUPUESTOS
Hipótesis sobre los factores o riesgos que pueden afectar el avance o éxito de una intervención
para el desarrollo.

Nota: Este término puede también aplicarse a las condiciones hipotéticas que inciden en la validez
de la evaluación misma, por ejemplo, las características de la población de la cual se extrae una
muestra para una encuesta. Los supuestos se plantean de manera explícita en evaluaciones
basadas en la teoría, cuando las mismas son verificadas sistemáticamente mediante una
comparación con la cadena de resultados prevista.

TRIANGULACIÓN
Uso de tres o más teorías, fuentes o tipos de información, o tipos de análisis para verificar y
sustentar una evaluación.

Nota: Al combinar múltiples fuentes de datos, métodos, análisis o teorías, los evaluadores
procuran eliminar el sesgo que surge cuando se recurre a una sola fuente de información, a un
solo método, a un único observador o a una teoría única.

224
VALIDEZ
Medida en que las estrategias y los instrumentos de recopilación de datos miden lo que tienen por
objeto medir.
Fuente: OECD, Glossary of Key Terms in Evaluation and Results Based Management. France: OECD Publications,
2002.

Anexo 3: Clasificación de los objetivos del entorno de un programa público, según la

metodología del marco lógico

Categorías Generación de
Ámbito Preguntas claves Contenido
lógicas objetivos
Político, Fin Política pública
¿Por qué realizar
económico y Impacto en la Exógena
el programa? Propósito
social población
Productos
Componentes
¿Cómo realizar el entregados
Gerencial Endógena
programa? Acciones
Actividades
emprendidas
Fuente: Formulación de programas con la metodología de marco lógico, Aldunate y Córdoba, 2011. p. 19

Anexo 4: Indicadores de desempeño-Ámbitos de control y dimensiones de la

evaluación
El uso de los indicadores de desempeño se relaciona de manera directa con la evaluación de los
resultados en varios ámbitos de acción de las intervenciones públicas (Armijo y Bonnefoy
2005:21), señalan como una definición general de indicador de desempeño lo siguiente: “los
indicadores de desempeño son medidas que describen cuán bien se están desarrollando los
objetivos de un programa, un proyecto y/o la gestión de una institución” Armijo y Bonnefoy
2005:23). Mencionan además que un indicador es una unidad de medida que permite el
seguimiento y evaluación periódica de las variables clave de una organización, mediante su
comparación en el tiempo con los correspondientes referentes externos o internos.

Asimismo, respecto a la clasificación de los indicadores de desempeño, ésta es muy variada

puesto que hay autores que establecen tipologías de indicadores que abarcan seis o más
categorías, las cuales incorporan las dimensiones eficiencia, eficacia, economía, calidad, y
también los atributos de dichas medidas tales como “equidad”, “entorno”, “tecnología”, etc. No
obstante, en el presente trabajo se abordará la siguiente taxonomía (Armijo y Bonnefoy 2005:25-
26):

En primer lugar, indicadores que entreguen información de los resultados desde el punto de vista
de la actuación pública en la generación de los productos, los cuales son: Insumos (Inputs),
Procesos o actividades, Productos (outputs), Resultados finales (outcomes). Dichos indicadores
permiten referirse a los instrumentos de medición de las principales variables asociadas al
cumplimiento de los objetivos, esto es: cuántos insumos se utilizaron, cuántos productos y
servicios se entregaron y cuáles son los efectos finales logrados.

En segundo lugar, indicadores desde el punto de vista del desempeño de dichas actuaciones en las
dimensiones de eficiencia, eficacia, calidad y economía. Esta segunda clasificación, está asociada
al juicio que se realiza una vez finalizada la intervención, en ese sentido las preguntas que se
225
pretende resolver son: en qué medida se cumplieron los objetivos, cuál es el nivel de satisfacción
de la calidad percibida por los usuarios, cuán oportunamente llegó el servicio. Lo que se busca
evaluar con las dimensiones de eficiencia, eficacia, economía y calidad es cuán aceptable ha sido
y es el desempeño del organismo público, cuya respuesta sirve para mejorar cursos de acción y
mejorar la gestión, informar a los diferentes grupos de interés y tener una base sobre la cual
asignar el presupuesto.

 Indicadores según el ámbito de control pueden ser indicadores de insumos (inputs), de

procesos, de productos (outputs) y de resultado final (outcomes). Tal como se detalla en
la Tabla siguiente, cada uno de ellos mide aspectos diferentes, pero que por sí solos no
son suficientes para el análisis. Pues, “para aportar a la toma de decisiones directivas,
informar y dar cuenta de los resultados de la gestión de una entidad, y/o a los usuarios
de manera útil y comprensible, es esencial que el conjunto de indicadores que se
desarrolle permita evaluar la totalidad de las dimensiones del desempeño: eficacia,
eficiencia, economía y calidad y, a lo largo del proceso de generación de los bienes y
servicios” (Armijo y Bonnefoy 2005:37).

Cuantifica los recursos tanto físicos como humanos, y/o financieros utilizados en la producción
de los bienes y servicios. Estos indicadores generalmente están dimensionados en términos de
Indicadores de
gastos asignados, número de profesionales, cantidad de horas de trabajo utilizadas o disponibles
insumos
para desarrollar un trabajo, días de trabajo consumidos, etc. Estos indicadores son muy útiles
(inputs)
para dar cuenta de cuantos recursos son necesarios para el logro final de un producto o servicio,
pero por sí solos no dan cuenta de si se cumple o no el objetivo final.
Se refieren a aquellos indicadores que miden el desempeño de las actividades vinculadas con la
ejecución o forma en que el trabajo es realizado para producir los bienes y servicios, tales como
Indicadores de procedimientos de compra (días de demora del proceso de compra) o procesos tecnológicos
procesos (número de horas de los sistemas sin línea atribuibles al equipo de soporte). Estos indicadores
son útiles para la evaluación del desempeño en ámbitos donde los productos o resultados son
más complejos de medir, como por ejemplo actividades de investigación, culturales, etc.

Muestra los bienes y servicios de manera cuantitativa producidos y provistos por un organismo
público o una acción gubernamental. Es el resultado de una combinación específica de insumos
Indicadores de
por lo cual dichos productos están directamente relacionados con ellos. Por sí solo un indicador
productos
de producto, no da cuenta del logro de los objetivos o de los recursos invertidos en la
generación de dichos productos.
Indicadores de Miden los resultados a nivel del fin último esperado con la entrega de los bienes y servicios. La
resultado final información que entrega se refiere por ejemplo al mejoramiento en las condiciones de la
o impacto población objetivo, y que son exclusivamente atribuibles a dichos bienes.
Fuente: BONNEFOY, Juan y Marianela ARMIJO (2005)

Cabe mencionar que, en algunos países, se utilizan dos categorías de ámbitos de control para los
resultados (outcomes): resultados intermedios y resultados finales; también se desagrega en tres
categorías de resultados: inmediatos, intermedios y finales. Los Resultados intermedios se
refieren a los cambios en el comportamiento, estado, actitud o certificación de los beneficiarios
una vez que han recibido los bienes y servicios de un programa o acción pública. Su importancia
radica en que se espera que conduzcan a los resultados finales y en consecuencia constituyen una
aproximación a éstos. Por su parte, los Resultados Finales o de Impacto son resultados a nivel
del fin de los bienes o servicios entregados e implican un mejoramiento en las condiciones de la
población objetivo atribuibles exclusivamente a éstos (Armijo y Bonnefoy 2005:29).

Además, los indicadores de insumos (inputs) y productos (outputs), son los que tradicionalmente
se han usado más en las entidades gubernamentales, una de las razones para ello es que tales

226
 indicadores no son tan complejos de construir como los indicadores de resultado final o impacto,
y en algunos casos de eficiencia (cuando no se cuenta con sistemas de costo por centro de
responsabilidad). Sin embargo, el desarrollo de este tipo de indicadores no es suficiente para un
adecuado proceso de toma de decisiones, puesto que no proporcionan información acerca de las
consecuencias o los resultados del uso de los recursos. Sin embargo, existe un conjunto de
dificultades metodológicas y complejidades que obstaculizan un desarrollo mayor de la medición
de resultados finales o de impacto, entre las que destacan las siguientes: La propia definición o
establecimiento de lo que se espera por resultado final o impacto y cómo la intervención
contribuirá a dicho resultad; la dificultad de aislar los factores externos que inciden también en
los resultados finales que son objeto de la intervención de la organización o de los programas.; los
efectos a largo plazo de las políticas o programas que en general van más allá del plazo en que se
solicita la evaluación; los costos de la evaluación, dado que en general requiere del
establecimiento de metodologías más sofisticadas (Armijo y Bonnefoy 2005:28).

 Dimensiones de la evaluación, los indicadores pueden ser de eficiencia, eficacia,

economía y calidad. Los indicadores de eficiencia, están relacionados con la
productividad de los recursos utilizados, es decir cuántos recursos públicos se utilizan
para producto un determinado bien o servicio; la eficacia por su parte mide el grado de
cumplimiento de los objetivos; la economía, analiza cuan adecuadamente son
administrados los recursos utilizados para la producción de los bienes y servicios; y
finalmente, la calidad, cuán oportunos y accesibles a los usuarios son los bienes y
servicios entregados (Armijo y Bonnefoy 2005:30).

Grado de cumplimiento de los objetivos planteados: en qué medida la institución como un todo, o un área
específica de ésta está cumpliendo con sus objetivos estratégicos, sin considerar necesariamente los recursos
asignados para ello. Da cuenta sólo del grado de cumplimiento de las metas establecidas. Las medidas clásicas
de eficacia corresponden a las áreas que cubren las metas u objetivos de una institución:
 Cobertura: grado en que las actividades que realiza, o los servicios que ofrece, una institución pública son
capaces de cubrir o satisfacer la demanda total que por ellos existe. El porcentaje de cobertura de los
servicios, actividades o prestaciones, es siempre una comparación de la situación actual respecto al máximo
potencial que se puede entregar. Dependiendo de los objetivos y metas particulares que se plantee una
institución, su cobertura puede tener una expresión en términos geográficos, en términos de un universo o de
una demanda potencial a cubrir.
Eficacia  Focalización: nivel de precisión con que las prestaciones y servicios están llegando a la población objetivo
previamente establecida. Se puede presentar error de inclusión (fuga de beneficios del programa a los
usuarios no elegibles) o error de exclusión (usuarios elegibles que no acceden a los beneficios del
programa).
 Capacidad para cubrir la demanda actual: capacidad que tiene una institución pública para absorber de
manera adecuada los niveles de demanda que tienen sus servicios. Independientemente de cuál sea la
demanda potencial, sólo dice qué parte de la demanda real que enfrenta, es capaz de satisfacer en las
condiciones de tiempo y calidad apropiadas.
 Resultado Final: medir la contribución del conjunto de la intervención de la entidad pública (no así de un
“programa específico”). Entendiendo como resultado final se entenderá el efecto “final” o impacto que las
acciones de una entidad tienen sobre la realidad que se está interviniendo.
Describe la relación entre dos magnitudes físicas: la producción física de un bien o servicio y los insumos que se
utilizaron para alcanzar ese nivel de producto. La eficiencia puede ser conceptualizada como “producir la mayor
cantidad de servicios o prestaciones posibles dado el nivel de recursos de los que se dispone” o, bien “alcanzar
un nivel determinado de servicios utilizando la menor cantidad de recursos posible”.
Un indicador clásico de eficiencia es el costo unitario de producción o costo promedio, el cual relaciona la
Eficiencia
productividad física y el costo de los factores e insumos utilizados en la generación de un bien o servicio. Otro
grupo importante de indicadores de eficiencia son los orientados a medir la productividad media de los factores:
cuantas unidades de producto se obtienen en promedio por cada unidad de factor.
El análisis de la eficiencia económica se refiere a la adquisición y el aprovechamiento de los insumos (inputs),
que deben ser adquiridos en tiempo oportuno, al mejor costo posible o al costo aceptable, la cantidad adecuada y

227
 con una calidad aceptable. De esta manera el análisis de los insumos (inputs) debe ser realizada desde los medios
humanos, materiales y financieros.
Capacidad de una institución para generar y movilizar adecuadamente los recursos financieros en pos del
cumplimiento de sus objetivos.
Indicadores típicos de economía son la capacidad de autofinanciamiento (cuando la institución tiene atribuciones
Economía legales para generar ingresos propios), la ejecución de su presupuesto de acuerdo a lo programado y su
capacidad para recuperar préstamos y otros pasivos. Otro tipo importante de indicadores de economía son
aquellos que relacionan el nivel de recursos financieros utilizados en la provisión de prestaciones y servicios con
los gastos administrativos incurridos por la institución.
Capacidad de la institución para responder en forma rápida y directa a las necesidades de sus usuarios. Son
extensiones de la calidad factores tales como: oportunidad, accesibilidad, precisión y continuidad en la entrega
Calidad
de los servicios, comodidad y cortesía en la atención. La calidad de servicio se puede mejorar por la vía de
mejorar los atributos o características de los servicios que se entregan a los usuarios.
Fuente: Armijo y Bonnefoy 2005

Así, como se mencionó en el acápite anterior, el seguimiento y la evaluación, que llamamos

monitoreo y evaluación, de las actividades de desarrollo ofrece a los funcionarios públicos, a los
responsables de programas de desarrollo y a la sociedad civil un medio más adecuado para
aprender de la experiencia anterior, mejorar la prestación de servicios, planificar y asignar los
recursos y demostrar los resultados, como corresponde a su obligación de rendir cuentas a las
principales partes interesadas. Para tal fin, se utilizan los indicadores para distintos ámbitos de
control y dimensiones de desempeño, lo cual depende del tipo de evaluación que se realiza
(Banco Mundial-Departamento de Evaluación de Operaciones Grupo de programas de gestión de
conocimientos y desarrollo de la capacidad de evaluación OEDPK 2004:8).

Anexo 5: Preguntas de evaluación

program
Diseño

– ¿El problema que dio origen al Programa está bien identificado?

del

1.1. Diagnóstico – ¿La población potencial y objetivo, ha sido bien definida en función del problema que dio
de la Situación origen al Programa?
Inicial
– ¿Corresponde la incorporación del enfoque de género?; de ser así, ¿se lo incorporó
1.

satisfactoriamente en la definición de la población potencial y objetivo?

228
 Evaluar cómo operan las relaciones de causa-efecto entre los distintos niveles de objetivos:

– ¿Son las actividades diseñadas las suficientes y necesarias para producir los componentes y
son los componentes diseñados los necesarios y suficientes para el logro del propósito?

1.2. Lógica – ¿El diseño del programa es apropiado para abordar la causa del problema que da origen al
Vertical de la programa?; ¿El propósito del programa está asociado al problema central que se identificó en el
Matriz de Marco diagnóstico?; ¿El propósito del programa da cuenta del resultado intermedio y/o final esperado?
Lógico
– ¿Se considera válidos los supuestos del Programa tal como figuran en la MML?; ¿para cuáles
de esos supuestos se debería construir y cuantificar indicadores que den cuenta del cumplimiento
de los mismos?

– ¿Existen indicadores adecuados para medir: eficacia, calidad, eficiencia y economía del
desempeño del programa a nivel de propósito y componentes?

– ¿Existen indicadores adecuados para medir los diferentes ámbitos de control: procesos,
productos y resultados?
1.3. Lógica
Horizontal de la
– ¿Se han identificado los medios de verificación?, ¿permiten éstos verificar los indicadores
Matriz de Marco
definidos
Lógico
– ¿La lógica horizontal de la MML se valida en su totalidad?

– Alizar y evaluación de la forma y contexto en que las metas fueran definidas y la calidad de
las mismas.
1.4. Reformulac – Evaluar desde el punto de vista del diseño los cambios realizados.
iones del
Programa a nivel – Evaluar en términos de diseño las modificaciones programadas por la institución.
de Diseño
a) Estructura Organizacional:
– ¿Es adecuada la estructura organizacional y la dotación del personal del programa, a nivel central
y regional para la producción de los componentes y el logro del propósito?

b) Mecanismos de coordinación y asignación de responsabilidades y funciones:

2. Organización y gestión del programa

2.1. Estructura – ¿Cómo ha operado la asignación de responsabilidades y funciones en el programa y los

Organizacional y mecanismos de coordinación al interior de la institución (en sus distintos niveles funcionales y/o
Mecanismos de territoriales) y con otras instituciones relacionadas con la ejecución del programa?
Coordinación al
interior de la – ¿Los mecanismos de coordinación son fluidos?, ¿tienen una periodicidad adecuada?, ¿existe una
Institución formalización de la coordinación a través de instancias organizadas específicamente para esos
Responsable y fines o a través de manuales?
con otras
instituciones. c)Gestión y Coordinación con programas relacionados:
– Analizar posibles complementariedades o duplicidades entre el programa y los programas
relacionados, cómo éstas se manifiestan o expresan concretamente; evaluar las modalidades de
coordinación y articulación.

d) Mecanismos de participación ciudadana:

– Analizar si es conveniente incorporarlos.
2.2. Criterios de Evaluar la pertinencia de los criterios de focalización diseñados:
focalización y
selección de – ¿Los criterios de focalización son los pertinentes?; ¿los mecanismos de selección de beneficiarios
beneficiarios están bien diseñados para lograr la focalización deseada?

229
 – Evaluar el funcionamiento y/o aplicación de los mecanismos de selección de beneficiarios y de los
instrumentos y procedimientos para la focalización con respecto de lo diseñado.

2.3. Criterios de – ¿los contratos incluyen la medición de indicadores de desempeño para monitorear el logro del
Asignación de objetivo del programa, y permiten la rendición de cuentas?, ¿existe una estructura de incentivo
Recursos, adecuada en el diseño de los criterios de asignación de recursos, de los mecanismos de
Mecanismos de transferencia de recursos y de la modalidad de pago?
transferencia de
recursos y – ¿Se tomaron las medidas necesarias en caso de no cumplirse con los criterios de
modalidad de asignación/distribución de recursos establecidos?
pago

2.4. Funciones y Evaluar cómo ha operado la función de seguimiento y evaluación desarrollada por el programa en
actividades de cuanto a generación de información:
seguimiento y
evaluación que – ¿El sistema de seguimiento y evaluación genera información pertinente, de calidad, periódica
realiza la Unidad y oportuna?
Responsable

– Cuantificar el nivel de producción de los componentes. Presentar un cuadro con la

Eficacia y calidad del

cuantificación de los bienes y/o servicios entregados (componentes) y las metas correspondientes si
éstas fueron definidas.
programa

3.1. Desempeño
del Programa en – Evaluar la evolución histórica en el desempeño de los componentes en cuanto a: niveles de
cuanto a la producción, calidad técnica de los componentes, logro de metas, etc.
Producción de
Componentes – Realizar el análisis en base a los indicadores definidos en la MML y en base a la
cuantificación del nivel de producción de los componentes.
3.

230
 a) Análisis de Cumplimiento del Propósito:
– Evaluar si se ha cumplido el objetivo a nivel de propósito. Realizar el análisis en base a los
indicadores definidos.
– Hacer un análisis de sustentabilidad de los beneficios del programa.

b) Beneficiarios Efectivos del Programa

– Cuantificar y analizar el número de beneficiarios efectivos total y por componente.
– Caracterizar y analizar los beneficiarios efectivos.
– Incluir indicadores que midan los efectos que ha tenido el programa en la situación de
hombres y mujeres y en las relaciones que entre ellos se establecen.

c) Análisis de Cobertura
3.2. Desempeño – Realizar un análisis de cobertura considerando las particularidades y objetivos del programa.
del Programa a Considerar la cobertura en relación a la población total que presenta el problema (población
nivel de Propósito potencial) y en relación a la población objetivo (programada) que se ha considerado atender. Esto
para todas las categorías de análisis relevantes: edad; educación; nivel socio-económico; sexo;
región; localización; entre otros.

d) Focalización del Programa (en caso que corresponda)

– Analizar y evaluar los resultados de la focalización sobre la base de los indicadores y/o
información disponible.
– ¿Se ha llegado a la población que se deseaba atender?, ¿si no ha sido así, qué explicación
existe?

e) Grado de satisfacción de los beneficiarios efectivos

– ¿Existe alguna evaluación que mida el grado de satisfacción de los beneficiarios del
programa?
– ¿Cuál es el grado de satisfacción que éstos presentan?
3.3. Desempeño – ¿El programa ha contribuido al logro del fin?, ¿de qué forma?
del Programa a – ¿Se ha producido algún efecto no planeado del Programa o cambios en grupos de población
nivel de Fin diferentes a la población objetivo?, ¿estos efectos son positivos o negativos?

– Fuentes de Financiamiento del Programa

4.1. Fuentes y Uso – Gasto Total del Programa
de Recursos – Desglose del Gasto Devengado en Personal, Bienes y Servicios de Consumo, Inversión y otros
Financieros – Gasto Total por Componente

a) Análisis de eficiencia actividades y/o componentes

– Evaluar si las actividades del programa se ejecutaron, incurriendo en el menor costo posible
Recursos financieros

para generar los componentes esperados.

– Analizar si se detecta gastos demasiado altos o indicadores de producción bajos, realizando las
comparaciones correspondientes.
– Verificar si se identifican componentes, actividades o procesos que se llevan a cabo en la
actualidad y que podrían ser prescindibles o posibles de sustituir por mecanismos de menor costo o
si se identifican actividades, procesos o componentes posibles de externalizar al sector privado.
4.2. Eficiencia
del Programa b) Gastos de Administración
– Analizar y evaluar los gastos de administración del programa a partir del indicador “Gastos de
4.

administración respecto del gasto total del programa”, analizando su evolución en el período de
evaluación y comparando con otros programas similares del sector público y/o privado.
– Validar la estimación de gastos administrativos realizada por la institución, y de no ser así,
explicar la metodología utilizada para estimarla.

c) Análisis de otros indicadores de eficiencia

Evaluar la productividad media de los recursos humanos y otros factores de producción relevantes
que utilice el Programa.

231
 4.3. Economía a) Ejecución presupuestaria del programa:
– Aportes de Terceros
– Recuperación de Gastos
Análisis y Evaluación de aspectos relacionados con la sostenibilidad del programa:
Sostenibilidad del
programa

– Capacidades existentes en el programa tales como, capacidades profesionales, dotación de recursos, disponibilidad
de financiamiento para un período relevante.
5.

Análisis y evaluación de aspectos relacionados con la justificación de la continuidad del programa

Justificación

continuidad

– Análisis sobre la base de la evaluación y considerando el diagnóstico inicial y la evolución de dicho diagnóstico.
de la

Para concluir acerca de la continuidad o finalización del programa.

6.

232
 Anexos del programa REVALORA PERÚ

Anexo 6: Glosario de términos del Programa REVALORA PERÚ

ACREDITACION: Si el ciudadano cumple con los pre-requisitos para registrarse al Programa

REVALORA PERÚ.

CAPACITACION: Servicio basado en la metodología de enfoque por competencias a través del

cual, los participantes adquieren conocimientos y habilidades prácticas para facilitar su inserción,
reinserción en el mercado laboral en los rubros de mayor demanda, a través de proveedores de
capacitación caracterizados por los altos niveles de inserción laboral de egresados, calidad de
enseñanza, condiciones de equipamiento e infraestructura óptimos.
 Capacitación básica: es la capacitación previa (formación universitaria o
técnica) con la que cuenta el ciudadano antes de ingresar al Programa.
 Capacitación laboral: referente a la recalificación o reentrenamiento laboral que
ofrece el programa.

CENTROS DE CERTIFICACIÓN DE COMPETENCIAS LABORALES: Son personas jurídicas

públicas o privadas que acrediten ante el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo el
cumplimiento de requisitos establecidos en los Protocolos respectivos, que permitan la
comprobación de los desempeños, conocimientos, habilidades y actitudes obtenidas a lo largo de
la experiencia laboral de los participantes que reciben servicios del Programa sobre la base de un
perfil ocupacional determinado, los cuales dependiendo de su naturaleza tienen suscrito un
Convenio o contrato para la provisión de los servicios.

CERTIFICACION DE COMPETENCIA LABORAL. Servicios mediante el cual, el Programa a

través de una entidad de reconocido prestigio, luego del proceso de evaluación y en base a un
perfil ocupacional determinado, otorga una certificación que acredite los desempeños,
conocimientos, habilidades y actitudes de aquellos participantes que han adquirido competencias
laborales a través de la experiencia.

COMPETENCIA: Es la capacidad de responder exitosamente a una demanda compleja,

movilizando y combinando recursos personales y del entorno.

COMPETENCIAS LABORALES: Es la Capacidad de utilizar sus recursos a fin de responder

adecuadamente a su entorno laboral.

CURRICULUM VITAE (C.V): Documento elaborado por el participante que contiene el resumen
de sus datos personales, experiencia laboral, formación profesional y capacitaciones, el cual es
orientado de acuerdo al puesto de trabajo que se ha de presentar.

DECLARACION JURADA (D.J.): Documento elaborado, por el cual el ciudadano da fe de lo

declarado en el registro al Programa REVALORA PERÚ.

DESARROLLO DE EMPRENDIMIENTOS: Son los Planes de Negocio puestos en marcha, con

asistencia técnica brindada.

DESEMPLEADOS: Personas naturales que pierden su empleo como consecuencia de la crisis

233
internacional, procesos de modernización o cambios en los sectores económicos del país.

EGRESADO: Participante que ha culminado satisfactoriamente el Servicio de Capacitación.

ENTIDAD DE CAPACITACIÓN (ECAP): Entidad que cumple con los requisitos solicitados por
el Programa REVALORA PERÚ, con el objeto de garantizar un proceso formativo con altos
estándares de calidad a los participantes.

EMPLEABILIDAD: Es la capacidad de conseguir, desarrollar y mantener un empleo.

EVALUACION DE COMPETENCIAS: Es la evaluación destinada a determinar el grado de

eficacia y eficiencia de los desempeños, conocimientos, habilidades y actitudes de aquellos
participantes que han adquirido competencias laborales a través de la experiencia.

INSERTADO: Es la denominación que el Programa REVALORA PERÚ otorga al participante

que ha sido seleccionado por el empleador para que ocupe la vacante o puesto de trabajo.

NEGOCIO IMPLEMENTADO: Actividad comercial o social que se encuentra operativo

PARTICIPANTE: Ciudadano que recibe los servicios del Programa REVALORA PERÚ.

REGISTRADO: Ciudadano que cumple con las condiciones mínimas solicitadas para su acceso al
Programa REVALORA PERÚ.

RED INTERDEPARTAMENTAL (RID): Denominación que recibe la instancia de coordinación

que articula dos o más ámbitos de intervención del programa a nivel departamental.

SERVICIO DE ASISTENCIA TÉCNICA- ACOMPAÑAMIENTO A EMPRENDEDORES: A

través de este servicio, el Programa desarrolla en los participantes capacidades de gestión que les
permitan implementar un plan de negocio sostenible, socialmente responsable y que una vez
consolidado genere empleo.
Este servicio se desarrolla en 2 etapas: Capacitación y Acompañamiento en la implementación
de los Planes de Negocio.

SERVICIO DE INTERMEDIACIÓN LABORAL (IL): A través de este servicio, el Programa

diseña, planifica y desarrolla las diferentes estrategias de atención a los participantes y
empleadores (oferta y demanda). Supervisa y monitorea el cumplimiento de los procedimientos
establecidos para el servicio de intermediación laboral.

SERVICIO DE VINCULACIÓN EMPRESARIAL (VE): A través de este servicio, el Programa

diseña, planifica y desarrolla las diferentes estrategias de acercamiento a empleadores,
impulsando los servicios de capacitación, certificación de competencias laborales, asistencia
técnica y vinculación laboral. Supervisa y monitorea el cumplimiento de los procedimientos para
el servicio de vinculación empresarial.

SISTEMA DE REGISTRO INFORMATICO (SIS-REG): Sistema informático utilizado en el

Programa REVALORA PERÚ para registrar a los ciudadanos.

TALLER DE ASESORIA EN LA BUSQUEDA DE EMPLEO (ABE): Es el servicio de Asesoría

en Marketing Personal, que se brinda en las ECAPs a los participantes mediante asesorías
234
personalizadas y grupales cuyo objetivo es que el participante desarrolle competencias para
identificar sus características personales, elaborar su CV y conocer la manera de desenvolverse
adecuadamente durante una entrevista laboral, además de afianzar competencias básicas para el
desarrollo de habilidades de empleabilidad.

TRABAJADORES EN RIESGO DE DESEMPLEO: Personas naturales que se encuentran en

riesgo de perder el empleo como consecuencia de la crisis internacional, procesos de
modernización o cambios en los sectores económicos del país, incluyendo a los trabajadores que
desarrollan por cuenta propia una actividad económica, profesión o servicio, de forma
consecutiva, directa, sin subordinación, con el fin de obtener a cambio una retribución o lucro que
han visto disminuido sus ingresos por efecto de los supuestos referidos anteriormente.
Fuente: REVALORA PERÚ, MTPE (2011).

235
 Anexo 7: MML del programa REVALORA PERÚ
Objetivos Indicadores Medios de verificación Supuestos
Fin
Contribuir a la disminución de
las tasas de desempleo y
subempleo
Propósito
Mejorar la empleabilidad del
Al 2012, el 20% de 38000 ciudadanos capacitados
ciudadano para responder a los
Al 2012, el 80% de 3000 participantes reciben certificación
cambios que se dan en los
en al menos una unidad de competencias.
diferentes sectores del mercado
Al 2012, el 50% de 150 planes de negocio logran ser
laboral
implementados.
Resultados
C1: Ciudadanos que acceden a
Al 2012, el 30% de 18000 convocados por el servicio de Informe mensual del componente de - Incremento de la inversión privada en
servicios de intermediación
intermediación laboral, han sido intermediados intermediación laboral programas de capacitación
laboral
- El tema de capacitación laboral se
C2: Ciudadanos capacitados Al 2012, el 85% de los 38000 ciudadanos capacitados, han
Informe final de ECAP logra posicionar como una prioridad
laboralmente aprobado la evaluación final.
dentro de la agenda pública
C3: Ciudadanos asesorados en 50% de los ciudadanos capacitados son asesorados en - Que la educación básica tenga un
Informe mensual de las ECAP
técnicas de búsqueda de empleo técnicas de búsqueda de empleo y marketing personal estándar acorde con la demanda laboral
C4: Se han brindado servicios de
Al 2012, se ha evaluado, en al menos una unidad de Informe del Centro de Certificación
certificación de competencias
competencia, a 3000 personas de Competencia Laboral
laborales
Al 2012, el 15% de 1000 capacitados reciben
C5: Ciudadanos capacitados en el acompañamiento para la implementación del Plan de Informe de la ECAP
desarrollo de sus Negocio
emprendimientos Al 2012, el 90% de 1000 capacitados presentan Planes de
Informe de la ECAP
Negocio
C6: Se ha definido la oferta de
capacitaciones de revalora a Al 2012, se han validado, modificado o creados 25 cursos a
Syllabus de cursos
partir de los espacios de partir de la concertación y coordinación
coordinación y concertación
Actividades
Componente 1: Ciudadanos acreditados acceden a servicios de intermediación laboral
– ECAPS pueden cumplir con los
Número de empresas visitadas de acuerdo a la oferta
Acercamiento a empresas Informe mensual compromisos de brindar servicios
formativa
Convocatoria a ciudadanos que Número de ciudadanos convocados Informe mensual

236
cumplan el perfil requerido – Perfiles en torno a la demanda
Ejecución de la intermediación elaborados por la Dirección General de
Número de intermediaciones realizadas Informe mensual
laboral Formación Profesional y Capacitación
Seguimiento y monitoreo del 1 informe mensual de los procesos de intermediación Laboral reflejan la realidad
Documento del informe
proceso de intermediación laboral laboral
Componente 2: Ciudadanos capacitados laboralmente – ECAPS están en condiciones de
Promoción y difusión Número de avisos en medios Informe mensual brindar servicios
Acreditación Número de ciudadanos acreditados Reporte del sistema
Selección de cursos de acuerdo Número de cursos identificados de acuerdo con la demanda – Los ciudadanos priorizan la
Syllabus de cursos
con la demanda laboral laboral capacitación del Programa
Supervisión y seguimiento de REVALORA PERU
3 visitas de supervisión a cada ECAP ejecutora de cursos Informe de de supervisión mensual
Syllabus
Promoción y difusión Número de avisos en medios Informe mensual
Componente 3: Ciudadanos asesorados en técnicas de búsqueda de empleo – Los ciudadanos están interesados
Capacitación en la metodología y motivados por lo ofrecido por el
de ABE a los facilitadores de las Número de talleres de formación a facilitadores de ABE Informes de talleres Programa REVALORA PERU
ECAPs
Seguimiento y monitoreo del – Empresas motivadas a utilizar los
1 informe mensual de supervisión al servicio de ABE servicios del Programa REVALORA
servicio de asesoría en su Informe de la ECAP
brindado a los ciudadanos en capacitación PERU
búsqueda de empleo
Componente 4: Se han brindado servicios de certificación de competencias laborales
Documento de requerimiento a la
Unidad Ejecutora / Convenios con
Convocatoria a entidades Número de convocatorias anual
Instituciones Públicas/ Contratos con
especializadas para brindar el
instituciones privadas
servicio de CCL
Número de reuniones con Centros de Certificación de
Informe del área de promoción
Competencia Laboral
Difusión y promoción de los
Número de avisos en medios Informe mensual
servicios de CCL
Evaluación documentaria de los Expediente del Ciudadanos
Número de Ciudadanos acreditados
Ciudadanos acreditado
Componente 5: Ciudadanos capacitados en el desarrollo de sus emprendimientos
Documento de requerimiento a la
Convocatorias a entidades
1 convocatoria anual para la capacitación en el desarrollo Unidad Ejecutora / Convenios con
especializadas para el desarrollo
de emprendimientos Instituciones Públicas/ Contratos con
de emprendimientos
instituciones privadas
Difusión del servicio de
capacitación y acompañamiento a Número de avisos en medios Informe mensual
emprendedores
Evaluación de la documentación Número de Ciudadanos acreditados Expediente del Ciudadano

237
de los Ciudadanos
Supervisión y monitoreo de los
1 informe por convocatoria Informe mensual
resultados
Componente 6: Se ha definido la oferta de capacitaciones de revalora a partir de los espacios de coordinación y concertación
Fomentar reuniones de
Número de reuniones desarrolladas entre ECAPS y
coordinación entre ECAP y Acta de reunión
empleadores
empleadores
Fuente: Matriz de Marco Lógico REVALORA PERÚ, REVALORA PERÚ, 2010.

238
 Anexo 8: Políticas Nacionales de Empleo

Política general Política específica

1.1. Promover la inversión privada y extranjera
1.2. Promover el aumento de la productividad sostenida a través de la inversión
1. Promoción de la en ciencia, tecnología e innovación, así como la transferencia tecnológica
inversión, aumento de la
1.3. Promover la competitividad del país así como las inversiones privadas
productividad,
orientadas a las exportaciones, en especial aquellas que generen mayor valor
competitividad,
agregado y son intensivas en mano de obra calificada
infraestructura pública y
desarrollo rural, para el 1.4. Promover la inversión pública y privada en la construcción y
crecimiento económico y mantenimiento de infraestructura pública
generación de empleo 1.5. Impulsar el desarrollo rural sostenible y la asociatividad entre productores,
decente promoviendo la inversión, el desarrollo de los recursos humanos y la
expansión de mercados, con igualdad de oportunidades entre hombres y
mujeres
2.1. Fortalecer e institucionalizar el SENEP para facilitar la inserción de las
trabajadoras y los trabajadores en el mercado de trabajo formal
2.2. Generar y sistematizar la información del mercado de trabajo y del
mercado formativo
2.3. Promover el empleo para los y las jóvenes que les permita construir
trayectorias de empleo decente
2.4. Fomentar la implementación de planes integrados de desarrollo nacional,
regional y local con igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres, que
2. Promover la incluyan programas
inserción laboral 2.5. Promover la protección del trabajador y la trabajadora ante la pérdida de
productiva, formal y con empleo
empleo decente 2.6. Promover y garantizar el acceso al aseguramiento de la salud y la previsión
social
2.7. Promover y fortalecer los criterios y mecanismos para la determinación y
ajuste de la remuneración mínima en un entorno de diálogo social, así como
fomentar la negociación colectiva para el aumento de la productividad
2.8. Fortalecer las capacidades de prevención de conflictos laborales de los
servicios inspectivos del MTPE
2.9. Prevenir y erradicar las peores formas de trabajo infantil y de trabajo
forzado
3.1. Promover la educación para el trabajo, la formación técnica y profesional
de calidad y pertinente, con igualdad de oportunidades entre hombres y
3. Promover la mujeres
formación ocupacional,
3.2. Promover la acreditación de las instituciones de formación profesional, así
técnica y profesional, así
como la certificación de las competencias laborales y ocupacionales obtenidas
como la capacitación y
a través de la experiencia
reconversión laboral, en
3.3. Promover la capacitación de los trabajadores en la empresa para mejorar
concordancia con los
permanentemente su productividad
requerimientos del mercado
de trabajo 3.4. Desarrollar, fortalecer e incrementar la cobertura, calidad y pertinencia de
la capacitación laboral, el reentrenamiento, el perfeccionamiento, la
especialización y la reconversión laboral
4. Desarrollar e 4.1. Promover el autoempleo productivo formal
incrementar las 4.2. Promover el desarrollo de capacidades emprendedoras y empresariales, así
capacidades emprendedoras como la actividad empresarial de las personas en edad de trabajar, en especial
de la población en edad de de la mujer
trabajar e impulsar sus 4.3. Promover el emprendimiento, la formalización, la asociatividad y la
emprendimientos en un competitividad de las MYPE y cooperativas para un mayor acceso a mercados
marco de inclusión social, internos y externos
competitividad y con
igualdad de oportunidades
entre hombres y mujeres
5. Promover la igualdad 5.1. Promover la igualdad de oportunidades y de trato entre hombres y mujeres
de oportunidades y de trato, y la no discriminación en el mercado de trabajo, garantizando el ejercicio pleno
239
 así como la no de los derechos económicos de las mujeres, en particular de aquellas en
discriminación en el situación de vulnerabilidad
mercado de trabajo, con 5.2. Promover la igualdad de oportunidades y de trato, así como la no
igualdad de oportunidades discriminación en el mercado de trabajo de otros grupos sociales en situación
entre hombres y mujeres de vulnerabilidad
5.3. Promover la participación de grupos en situación de vulnerabilidad en los
servicios, programas y proyectos de empleo del Estado
5.4. Promover la capacitación, reentrenamiento y servicios de intermediación e
inserción laboral considerando las necesidades particulares de grupos en
situación de vulnerabilidad
6. Promover la 6.1. Fortalecer espacios de coordinación intersectorial y territorial que articule
coordinación intersectorial las políticas sectoriales, las políticas sociales y las políticas de empleo
y territorialmente de las 6.2. Fomentar e institucionalizar espacios de diálogo social, con la
políticas económicas y participación de actores sociales y otros agentes vinculados con la promoción y
sociales para la generación generación de empleo, creando mecanismos de consulta de políticas públicas
de empleo decente en un
marco de diálogo social.
Fuente: Presidencia del Consejo de Ministros, D.S. N° 052-2011-PCM

Anexo 9: Procesos del programa REVALORA PE´RU

Proceso de promoción
Objetivo Estrategias Seguimiento Responsables Observaciones
En zonas donde el
i) Convocar a potenciales
programa aún no es Se estableció la
participantes, informar sobre
visible: barrido97, necesidad de estrategias
objetivos del programa, servicios,
módulos portátiles, ad-hoc para cada
criterios de selección de
actividades de difusión departamento, de modo
beneficiarios, cursos de Reporte
con gobiernos regionales que los responsables
capacitación y procedimientos de quincenal de Evaluador
y locales; y otros puedan diseñar un plan
registro en el SISREG programación es el
programas del MTPE de trabajo que incluyan
de actividades responsable del
ii) Sensibilizar a los potenciales estrategias, actividades y
En zonas donde el y reporte de registro
beneficiarios, registrarlos en el costos para alcanzar las
Programa ha logrado metas
SISREG y recabar la metas de capacitación.
posicionamiento:
documentación sustentatoria del Por ende, las estrategias
impulsar la actividad de
beneficiario. Organizar grupos de que se proponen son solo
registro con alianza con
capacitación listos para iniciar los referenciales.
las ECAP98
cursos.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de REVALORA PERÚ, Guía Técnico Operativa, versión actualizada-
octubre de 2009. pp. 10-11

Por otro lado, el proceso de registro norma, orienta y coadyuva a una adecuada y efectiva
aplicación de los diferentes procedimientos que deben verificarse para la acreditación, registro y
derivación de los ciudadanos hacia los diferentes servicios del programa.

97
Barrido: Identificar puntos de mayor flujo de beneficiarios, como mercados, ferias, iglesias, hospitales, etc., y promocionar el
programa.
98
Organizar eventos públicos de registro de participantes en diferentes puntos geográficos.
240
 Proceso de registro de beneficiarios
Procedimiento y modalidades Evaluación Responsable
Objetivo
de registro documentaria s

Trabajador independiente
DNI
Inscripción Brindar información sobre
asistida: servicios y requisitos del Curriculum Vitae o Formato REG-02
dirigida a las programa (si el participante no tiene versión
personas que impresa del CV)
se acercan a Promotor
Inscripción en el SISREG, Operativo es
las oficinas
según corresponda Declaración Jurada- Formato REG-03, el responsable
del
(trabajador independiente, todos deben firmar del registro
programa
trabajador dependiente)

Trabajador dependiente
DNI Evaluador es
Registrar Inscripción Curriculum Vitae o Formato REG-02 el responsable
al Brindar información sobre verificar la
virtual: a (si el participante no tiene versión
potencial servicios y requisitos del documentació
través de la impresa del CV)
beneficiari programa n
página web
o en el del sustentatoria.
SISREG Declaración Jurada- Formato REG-03,
Programa, todos deben firmar
pero es
necesario
que el un documento que acredite haber
potencial Inscripción en el SISREG, laborado como trabajador dependiente:
participante según corresponda boleta de pago, recibo por honorarios
se presente (trabajador independiente, profesionales, constancias de trabajo,
en las trabajador dependiente) liquidación de beneficios sociales, acta
oficinas del de inspección de la autoridad
programa. administrativa de trabajo donde señala
que sí trabajó.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de REVALORA PERÚ, Guía Técnico Operativa, versión actualizada-octubre
de 2009. pp. 11-15

En tercer lugar, establece los procedimientos para la implementación de cursos, incluyendo la

formación del grupo, monitoreo y seguimiento por parte del programa a los grupos de
capacitación, el registro de asistencia, de notas y el resultado del proceso de capacitación por
participante.

Proceso de capacitación
Objetivo Servicios que se derivan de este procesos Procedimientos de seguimiento de ECAP y beneficiarios
Comprende i) Capacitación: Si el curso es ofrecido por SENCICO,
Capacitación laboral:
todas las en los locales de CENFOTUR, SENATI: elaborar oficio
recalificación o
actividades de las ECAP y en (previa autorización CTO y
reentrenamiento para Organización de
organización ambientes Responsable de Capacitación)
adquirir o mejorar nuevos grupos
de grupos para acondicionados
competencias laborales Si el curso no es ofrecido por SENCICO,
capacitación y 99
específicas CENFOTUR, SENATI, solo se ofrecen
seguimiento de

99
También se considera como un servicio la ii) Certificación de Competencias Laborales, pero no se desarrolla en detalle en la Guía
Operativa los procedimientos para brindar dicho servicio. Queda explícito en la Guía lo siguiente: la certificación de competencias
laborales se ofrece a través de las ECAP u otras entidades autorizadas para certificar el procedimiento de certificación.
241
beneficiarios y cursos fuera de los contratados o
entidades de La capacitación para el convenios suscritos solo si
capacitación autoempleo: para SENCICO, CENFOTUR, SENATI no
mejorar gestión de ofrezcan el curso;
negocios independientes SENCICO, CENFOTUR, SENATI no
o iniciar uno ofrezcan el curso en la oportunidad y
plazos requeridos;
SENCICO, CENFOTUR, SENATI no
ofrezcan el curso en las zonas
geográficas solicitadas y el beneficiario
no pudiese movilizarse.

Si ECAP está en la lista aprobada, puede

Identificación de incrementar los cursos. Deben aprobar la
nuevas entidades CTO y Área de Capacitación.
El fortalecimiento de de capacitación y
autoestima y la nuevos cursos/ a Si ECAP no está en la lista aprobada, se
motivación: para hacer cargo del puede proponer nuevas ECAP, las
frente a shocks internos Coordinador RID mismas que deben solicitar su ingreso en
por desempleo el RECAP.

Procedimientos Coordinador RID elabora un cronograma

de seguimiento de trabajo para el seguimiento a los
de ECAP y participantes y a las capacitaciones
beneficiarios realizadas por las ECAP según CAP-05.

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de REVALORA PERÚ, Guía Técnico Operativa, versión actualizada-octubre
de 2009. pp. 15-17

El proceso de intermediación laboral establece los procedimientos para la vinculación entre los
ciudadanos que se encuentran en búsqueda de empleo con empleadores que requieren personal.

242
 Proceso de intermediación laboral
Observaci
Objetivo Proceso Seguimiento Responsables
ón

La intermediación  El evaluador debe verificar la

La vinculación de Para
laboral implica un inclusión en la Bolsa de Trabajo de
los beneficiarios optimizar
proceso de registro la ECAP de todos los participantes
con empleadores el proceso
en el SENEP; por que hayan concluido Las coordinaciones
que requieran de
ende, el evaluador satisfactoriamente el proceso de realizadas por el
personal es intermediac
debe mantener capacitación en la ECAP, si esta se evaluador sobre los
provista a través ión laboral,
coordinaciones diera a cabo. Se debe solicitar con procesos de
del SENEP; y en los
estrechas con las oficio una respuesta formal de la intermediación
el caso de los beneficiari
oficinas del inscripción de los beneficiarios. laboral deben ser
beneficiarios que os
SENEP a fin de  Debe realizarse seguimiento a los trabajados en
culminen participan
hacer partícipe al resultados de inserción laboral. La coordinación con
satisfactoriamente del Taller
operador del información puede obtenerse de el responsable de
el proceso de de Asesoría
empleo en el los informes mensuales de la Bolsa intermediación
capacitación con de Empleo,
desarrollo de de Trabajo emitido por ECAP y la laboral y la CTO.
las Bolsas de facilitado
talleres ABE y su información proporcionada por el
Trabajo de las por el
inscripción en la responsable de intermediación
ECAP. SENEP.
Bolsa de Trabajo. laboral del programa.

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de REVALORA PERÚ, Guía Técnico Operativa, versión actualizada-
octubre de 2009. p. 17

Proceso de vinculación empresarial

Servicios que se ofrece
Descripción Estrategias Procedimientos
a las empresas
Proveer de información sobre los servicios i) Capacitación: para trabajadores de las
del programa a todas las empresas a través empresas afectadas por la crisis
Son todas de datos de contacto de las cámaras de económica internacional; personal Coordinador RID
las comercio y otros gremios empresariales, así seleccionado por la empresa en función elabora un mapa de
estrategias y como a través de medios de comunicación de una nueva demanda laboral para su actores.
actividades especializados. actividad principal o secundaria. Elaboración de lista
que los de empresas.
equipos del ii) Provisión de mano de obra Selección de grupo
programa Orientar los servicios del programa hacia la capacitada para cubrir la demanda de empresas
realizan para mejora de la productividad de los laboral de la empresa. Adicionalmente, prioritarias para
capacitar a trabajadores y la competitividad de las el programa puede ofrecer una realizar talleres de
potenciales empresas. capacitación específica y de corta presentación del
beneficiarios duración. programa.
vinculados Implementar los servicios que ofrece el iii) Capacitación para los trabajadores Concretar los
al sector programa con el apoyo y en partnership con cesados o que se encuentren en riesgo requerimientos de
empleador las empresas privadas. de cese. servicios por las
privado. Utilizar información estadística del MTPE y iv) Capacitación para los trabajadores empresas.
el programa para orientar las estrategias de de aquellas empresas que opten por una
promoción de REVALORA PERÚ. reconversión productiva.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de REVALORA PERÚ, Guía Técnico Operativa, versión actualizada-octubre
de 2009. p. 17

En la guía operativa del programa también se menciona el proceso de comunicaciones, el mismo

que comprende la difusión del programa a través de medios informativos locales como programas
radiales, prensa escrita, televisión, etc.

243
Anexo 10: Directorio de entrevistados
En regiones
CEFOP- LA LIBERTAD
SENATI- Trujillo
SENCICO-Trujillo
Centro PYME- SENATI- Chiclayo
SENCICO- Chiclayo
SENCICO- Cajamarca*
CENFOTUR-CHICLAYO
SENEP-CHICLAYO
Grupo de beneficiarios del servicio de capacitación del Programa REVALORA-Chiclayo
Grupo de beneficiarios del servicio de capacitación del Programa REVALORA-Trujillo
Grupo de beneficiarios del servicio de certificación de competencias del Programa REVALORA-
Chiclayo
Grupo de beneficiarios del servicio de certificación de competencias del Programa REVALORA-
Trujillo
Coordinador/ Evaluador La Libertad-Cajamarca del Programa REVALORA
Coordinador/ Evaluador Lambayeque –Piura del Programa REVALORA
En Lima
Universidad ESAN- responsables del servicio de Asistencia Técnica
DIRECCIÓN GENERAL DE FORMACÍÓN PROFESIONAL Y CAPACITACIÓN LABORAL:
Ex Director (gestión durante el inicio del Programa) y actual Directora.
LE CORDON BLUE- responsables del servicio de Certificación Laboral
Dirección Ejecutiva del Programa y Equipo
Silvia Moran- Ex asesora del Viceministerio de Promoción del Empleo
Carmen Moreno- Directora de la Oficina de la OIT para los países andinos
Juan Chacaltana- Especialista en Empleo de la OIE
Javier Barreda – Viceministro de empleo durante el período de evaluación del Programa
* Si bien no se hizo trabajo de campo en Cajamarca, se aprovechó la presencia del Director
Administrativo de SENCICO-Cajamarca en Trujillo para hacerle una entrevista.

244
Diversos tipos de actores entrevistados

Fuente: Fotografías propias- Lima, Chiclayo y Trujillo

245