El sistema económico venezolano consagrado en la
Constitución, como sistema de economía mixta, es
el producto de una larga evolución del Estado
liberal en Venezuela, desde el origen de nuestra
República en 1811 hasta nuestros días. Nuestro
Estado ha variado considerablemente, y junto con
él nuestra Administración Pública.
Por eso estudiaremos en primer lugar la evolución
del Estado liberal en Venezuela, a través de sus
diversas fases: al Estado liberal burgués absoluto,
el Estado de fomento, el Estado regulador, el
Estado de Servicios Públicos, el Estado Empresario
y el Estado Planificador. Esta variación del Estado
ha estado ligado, indisolublemente, a la variación
del régimen de la libertad económica pues a mayor
liberalismo menos regulación de la garantía
económica y viceversa. Por ello se analizará, en
segundo lugar, la libertad económica en el régimen
constitucional actual, resultado de esa evolución.
Por último, y en tercer lugar, analizaremos el
sistema de economía mixta tal y como se regula,
también en nuestro orden constitucional.
I. LA EVOLUCIÓN DEL ESTADO LIBERAL
EN VENEZUELA
1. El Estado liberal-burgués absoluto A comienzos
del siglo pasado, al declararse la independencia de
nuestros países latinoamericanos de España, para
construir nuestras instituciones políticas
importamos la estructura político-estatal del
naciente Estado liberal europeo, y adoptamos el
sistema económico, el liberalismo económico, que
mejor se adaptaba a la clase que en las antiguas
colonias había asumido el poder: la burguesía o la
nobleza criolla. Por tanto, el Estado que se instaura
a partir del año 1811, y que comienza realmente a
funcionar después del año 1830, es un estado
absolutamente liberal, en su sentido más clásico.
Como una de las manifestaciones características
del liberalismo manchesteriano en Venezuela, debe
destacarse la llamada “Ley de libertad de
contratos” o ley del 10 de abril de 1834, tan
criticada por Fermín Toro en aquel célebre libro
Comentarios a la Ley de 10 de Abril de 1834. Esta
ley, dictada cuatro años después de instalado el
Gobierno de la Venezuela independiente y
separada de la Gran Colombia, denominado de la
“Oligarquía Conservadora” (Véase J. Gil Fortoul,
Historia Constitucional de Venezuela, Caracas,
1954), planteaba la absoluta libertad de contratos y
particularmente, la libertad absoluta de los
contratos de préstamos de dinero; de acuerdo a la
ley, en éstos no había límite a los intereses, pues el
prestamista podía cobrar cualquier interés que
quisiera, y se excluía toda protección a los derechos
del deudor, en cualquier forma, para el cobro de sus
deudas. Se trataba de una ley hecha a la medida de
la clase nueva mercantil y comercial que se había
instaurado en el poder, amparada por el Gobierno
central. Otra legislación liberal de la época, que
vale la pena destacar como ejemplo del liberalismo
absoluto, es la contenida en la famosa Ley de
Abolición de la Esclavitud de 1854, la cual más que
abolición de la esclavitud, fue una ley de protección
a los propietarios por la pérdida de sus esclavos. En
realidad, esta ley, antes que darle la libertad a los
esclavos, lo que estableció fue materialmente, la
compra por el Estado de la libertad de los esclavos,
al establecerse un impuesto que debía pagar toda la
población productiva, cuyo producto estaba
destinado a pagarle a los propietarios el valor de sus
antiguos esclavos. Sin embargo, no debe olvidarse,
que los antiguos esclavos siguieron trabajando en
los mismos lugares de sus antiguos propietarios,
pero sin que éstos tuviesen obligaciones respecto a
aquéllos. La verdad fue que la abolición de la
esclavitud lo que hizo fue resolver uno de los
graves problemas económicos de los latifundistas:
el del mantenimiento de los esclavos, cuya
onerosidad tenía en crisis a la agricultura. Por
supuesto, la Administración Pública en este primer
período, hasta 1864, fue una Administración
compuesta por órganos con funciones clásicas
propias del Estado abstencionista: Secretarías de
Relaciones Interiores, Exteriores, de Guerra y
Marina y de Hacienda.
2. El Estado de Fomento Después de la Guerra
Federal (1859-1863), el Estado va a comenzar a
cambiar su faz liberal tradicional, y sin dejar de ser
liberal, va a asumir el papel de Estado de Fomento,
de acuerdo con uno de los elementos de agenda de
A. Smith: construcción de infraestructuras y
concesión de privilegios y ventajas a los
particulares. Así, en 1864 se crea el Ministerio de
Fomento, la manifestación administrativa más
importante de esta nueva fase del Estado, siguiendo
el modelo español creado en 1836, y el cual se va a
extender en todos los países de América Latina.
(Véase Juan I. Jiménez Nieto, Política y
Administración, Madrid, 1970, pp. 38 a 40). En el
momento en el cual se establece este Ministerio de
Fomento, como se dijo, la estructura ministerial del
Estado era restringida, conforme a la agenda
liberal, estando integrada por las Secretarías de
Relaciones Exteriores, de Relaciones Interiores, de
Hacienda, y de Guerra y Marina. Al crearse el
Ministerio de Fomento en 1864, se va a iniciar un
proceso de transformación administrativa por los
nuevos fines que asume el Estado, y materialmente,
todos los Ministerios actuales, salvo los cuatro
mencionados, tienen su origen en el de Fomento.
Este era el Ministerio universal para todo lo que no
era Seguridad, Policía, Defensa, Justicia y
Hacienda. Ahora bien, este Estado de Fomento que
se instaura después de la Guerra Federal tiene
varias manifestaciones concretas: en la época de
Guzmán Blanco, el Estado constructor es el típico
reflejo del fomento y así, las primeras carreteras,
ferrocarriles y edificios públicos de importancia,
algunos de los cuales todavía existen en Caracas,
son obras de la época guzmancista. Esta actividad
de construcción de infraestructura fue tan
importante, que el primer desgajamiento del
Ministerio de Fomento el cual se produce en el año
1874, llevó a la creación del Ministerio de Obras
Públicas, precisamente, porque una de las
funciones del Estado liberal era la de creación de
infraestructura. Pero además de construir, el Estado
actuaba subsidiariamente en relación a ciertas
obras de infraestructura, otorgando, por ejemplo,
privilegios o concesiones ferrocarrileras a
empresas extranjeras para la explotación de este
medio de transporte. Inclusive, el Estado aquí,
realizó una actividad de fomento, asumiendo la
función financiera a través de bancos creados a tal
efecto. Este sistema económico liberal de fomento
que predominó durante todo el siglo pasado, tenía
su base en un postulado constitucional que se
repitió en todas las Constituciones desde la de
1811, que consagró la libertad económica en
términos absolutos y no limitables. Por ello, el
Estado, durante todo el siglo pasado fue un Estado
típicamente abstencionista que tuvo por delante,
siempre la consagración constitucional de una
libertad económica absoluta, no limitable por
ningún respecto. No debe olvidarse, inclusive, que
las limitaciones a la libertad de comercio, por
ejemplo, en el campo de la esclavitud, fueron de
rango constitucional: la Constitución de 1819, así,
estableció la prohibición del comercio de los
esclavos, como limitación de carácter excepcional
a la libertad económica. Esta consagración de la
libertad económica absoluta, va a permanecer así,
hasta el año 1909, pues en la Constitución de ese
año, la primera Constitución gomecista, se
estableció, por primera vez, la posibilidad de
limitar la libertad económica pero por razones que
exigieran el orden público y las buenas costumbres
exclusivamente. Se comenzó a delinear, así, la base
constitucional del Estado Regulador.
3. El Estado regulador Sin embargo, no es sino
hasta la Constitución de 1936, cuando se otorgan
poderes suficientes al Estado para limitar la libertad
económica a través de regulaciones legales. En
efecto, es en la Constitución de 1936 en la cual se
consagran los primeros derechos en el orden social
y aparecen las primeras modalidades de la
intervención del Estado en la economía. Desde esa
época, por tanto, se otorgan al Estado nuevos
poderes en el campo económico que lo llevan a
intervenir, como regulador, en todo el proceso
económico nacional. En particular, sin embargo, es
el proceso bélico de la Segunda Guerra Mundial el
que, por vía de excepción, provoca que el Estado
actúe directamente en la economía. Por ello, es a
partir de 1939 cuando se restringe la garantía
económica y la libertad económica, y comienza el
Estado a intervenir, regulando por la vía de
decretos-leyes, innumerables campos de la
economía. No debemos olvidar que desde 1939, la
garantía de la libertad económica está restringida
en Venezuela. En efecto el derecho a la libertad
económica, en Venezuela, ha estado restringido y,
a veces, suspendido durante los últimos 40 años.
No se puede, por tanto, decir que ha habido una
plena consagración de la libertad de industria y
comercio, sino que siempre ha estado sometida a
estas restricciones que se han venido repitiendo a
medida que nuevas Constituciones han sido
dictadas. La última de las restricciones a la libertad
económica se produjo el mismo día en el cual se
promulgó la Constitución de 1961, el 23 de enero
de 1961: en la Gaceta Oficial del mismo día en que
se promulgó la Constitución, aparece un Decreto
del Presidente Betancourt restringiendo la garantía
económica, restricción que no era otra cosa que la
continuación de un estado de emergencia que venía
desde 1939 y que ha continuado en la actualidad.
Así, se han venido ampliando sucesiva y
progresivamente los poderes legislativos del Poder
Ejecutivo, al intervenir, éste, por la vía de
restricción de la libertad económica, en su
regulación. Así, en nuestro país, a partir del año
1939 se ha venido produciendo toda una
transformación del papel del Estado en la
economía, transformación cuya fuente normativa
han sido, fundamentalmente, los actos legislativos
contenidos en decretos-ley. Estos decretos leyes
como fuente de la intervención progresiva del papel
del Estado en la economía, han provocado que éste
no sea ya un Estado negativo, como fue el Estado
venezolano del siglo pasado, sino un Estado que
interviene en el proceso económico, que es
propietario de los medios de producción al igual
que los particulares, que no está guiado, ni signado
por el principio de la subsidiaridad, porque el
Estado interviene por derecho propio y de acuerdo
a las modalidades de una política concreta que
define el gobierno, sin que existan límites precisos
a la intervención del Estado. Por ello, podemos
decir que el Estado, en Venezuela, no es ni la
sombra de aquella figura del Estado liberal burgués
de derecho; al contrario, es un Estado
intervencionista que condiciona la vida económica
y social. El sistema económico del país ya no puede
decirse que es el sistema liberal; estamos frente a
un sistema de economía mixta, donde si bien se
consagra la propiedad y la libertad económica,
todavía, como basamento de la estructura política,
esos derechos están sometidos a tantas limitaciones
como el Estado quiera y, en particular, como el
Legislador quiera, pues en definitiva, es el
legislador el que va a decidir cuál es la función
social de la propiedad o el interés social de la
actividad económica o cuándo hay conveniencia
nacional para decretar una reserva. Estos son
conceptos jurídicos indeterminados cuyo contenido
los va a determinar materialmente, sólo el Estado.
4. El Estado de Servicios Públicos A partir de los
años treinta en nuestro país comienza a delinearse
el Estado prestador de servicios públicos y ello
derivado, por una parte, de la consagración de los
derechos sociales a favor de los particulares a partir
de la Constitución de 1936; y por la otra, como
consecuencia, al establecimiento de deberes
sociales del Estado, que se comienzan a
materializar en prestaciones de servicios a los
ciudadanos. Por ejemplo, los servicios públicos de
salud se inician en esa época con la creación del
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social.
Inicialmente en 1931, se había creado el Ministerio
de Salubridad y Agricultura y Cría, dividiéndose en
dos Ministerios en 1936: el de Sanidad y Asistencia
Social, y el de Agricultura y Cría. Por tanto, el
servicio de salud se incluye dentro de una serie de
servicios públicos que comienzan a ser asumidos
por el Estado. Antes de esta fecha, los servicios
públicos en este campo eran obra de los
particulares de carácter caritativo, ya que el Estado
no tenía la responsabilidad legal de los mismos.
Normalmente, eran las órdenes religiosas las que
atendían los hospitales, a través de obras,
básicamente, de carácter caritativo.
5. El Estado Empresario En la década de los treinta
también se produce en el país, una transformación
radical en su estructura económica, a raíz de la
explotación del petróleo. El sector público hasta
ese momento en general, de carácter
abstencionista, comienza a sustituir a los
particulares no sólo en materia de servicios
públicos, sino en diversas actividades productivas.
El ingreso petrolero, y sin que hubiese realmente
una política económica definida, provoca que el
Estado comience a configurarse como un Estado
empresario, realizador de actividades económicas
al igual que los particulares. En esta forma, ya no
puede decirse, en absoluto, que la actividad
económica está reservada a los particulares y que el
Estado sólo interviene subsidiariamente, sino que
estamos en una situación radicalmente distinta: Lo
que está reservado al Estado son ciertos sectores
económicos en los cuales los particulares no
pueden intervenir, por lo que, inclusive, se ha
invertido el principio. Vemos así cómo,
constitucionalmente, está prevista la posibilidad
del Estado de reservarse determinadas industrias
por razones de conveniencia nacional, como lo ha
hecho con el petróleo, el hierro, el gas, etc. El
principio se ha invertido y ahora hay reservas al
Estado en las cuales los particulares no pueden
actuar y donde no existe libertad económica de los
particulares y donde sólo el Estado puede actuar.En
esta forma, es la Constitución la que establece un
sistema político económico distinto, de economía
mixta, en el cual el Estado se nos presenta como un
Estado activo, interventor; un Estado que tiene la
responsabilidad política de promover el desarrollo
económico y social; en fin, un Estado empresario.
En este sistema, no sólo son los particulares los
propietarios de los medios de producción sino que
nos encontramos con que el Estado es también
propietario de los medios de producción. El Estado
así es empresario pues realiza una serie de
actividades económicas, algunas de ellas
reservadas.
6. El Estado planificador A partir de 1947, además,
el Estado asume otra faceta: la del Estado
planificador y, por tanto, ordenador del proceso
económico y social. No sólo, progresivamente, la
Constitución va a ir responsabilizando al Estado del
proceso de desarrollo económico y social, el cual
debe ser dirigido y promovido por el sector público
con la participación del sector privado; sino que
también, como consecuencia de la explotación
petrolera, que le va a proporcionar, directamente al
Estado un ingreso muy superior al que podría
obtener por la vía de la tributación ordinaria, el
Estado tiene que asumir su rol de redistribuidor de
la riqueza. Para ello, las técnicas planificadoras se
van a comenzar a imponer, delineándose el Estado,
en las últimas décadas, como un Estado
planificador y ordenador del territorio, tal y como
se verá más adelante.