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Qui/as debido precisamente a dicho carácter novedoso, la ley orgánica constitucional es una de las
materias en que más importante resulta el aporte de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
chileno (en adelante TCCh). Más aún, el esfuerzo de dicho Tribunal por delinear con precisión los
contornos de este concepto jurídico se ha traducido en una doctrina jurisprudencial m u y
abundante, sin cuyo conocimiento es imposible entender el sentido y alcance de la legislación
orgánica en Chile.
F,n electo, la génesis de la LOC se produce recién a comienzos de 1978, con ocasión de los debates
de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución. Sería en dicho momento y lugar, y a
propósito de la discusión de las normas constitucionales relativas al Congreso Nacional, que los
miembros de la referida Comisión concuerdan en la conveniencia de adoptar la institución de la
ley orgánica.
Corresponde al profesor Raúl Bertelsen el título de haber sido el primero de los comisionados en
plantear directamente la conveniencia de introducir en Chile el dominio legal orgánico. Hn efecto,
en la sesión del 4 de Abril de 1978 -y a propósito del estatuto constitucional del Congreso nacionaí-
ol profesor Rortelsen expresará: "La Carta Fundamental no puede regular con detdlle el procoso
legislativo ...dt-be estructurarse una Constitución que, en su gran mayoría, contenga normas
generales, porque, de lo contrario, un texto detallista sólo conducirá a conformar un sistema
político muy rígido y que será preciso modificar continuamente, con su consiguiente
desprestigio ....se requerirá establecer la exigencia de leyes orgánicas o complementarias de la
Constitución, idea ya acogida en la Carta francesa de 1958...".
!•",! pUnUMmiento del profesor Bertelsen fue recogido de inmediato por Juan de Dios Carmona,
encargado de redactar la preceptiva constitucional referida al Congreso Nacional, quien: "declara
ser partidario de las leyes orgánicas. Comparte, por tanto, la idea de que la formación de las leyes
sea materia de una de ellas, asi como también lo relativo a las Comisiones Técnicas. A mayor
abundamiento y por vía ejemplar, señala que la Constitución francesa de 1958 encomienda a este
tipo de leyes asuntos tan importantes como la duración de los poderes de cada Asamblea
legislativa, el número de sus miembros, la forma de elegir a sus reemplazantes, etcétera".
Fl Consejo de Estado, por su parte, no introdujo cambios en el diseño del ámbito orgánico. La
j u n t a de Cobierno, por último, se limitó a ratificar la esencia de lo sugerido originalmente por
Bertelsen.
Desde una perspectiva política, la LOC es una de las manifestaciones del interés del
constituyente de 1980 por limilar la capacidad reguladora de la ley. Tal fenómeno, a su voy, se
inscribe dentro del contexto más general de un Congreso Nacional debilitado en sus
atribuciones. Fsto Parlamento quedaría así impedido para interferir en la administración del
I stado o para vulnerar el orden constitucional.
Klemento central de este diseño es el llamado "dominio legal máximo", según el cual la Carta
F u n d a m e n t a l de 1980 fija en su artículo 63, antes 60, el catálogo taxativo de materias que pueden
ser materia de lev. La potestad reglamentaria, en cambio, aparece robustecida de un modo
significativo.
Pues bien, así como ei listado del artículo 66 lija las fronteras exteriores de la competencia deí
legislador, las 17 materias cuya regulación la Constitución Política encomienda a leyes orgánicas
constitucionales configuran límites internos al dominio del legislador común.
Ahora bien, mas allá de la intención política que pudo existir tras la creación de la LOC, resulta
intensante destacar el electo político que efectivamente han tenido entre los anos 1990 y 2008. lin
tal sentido, cabe señalar que la necesidad de reunir mayorías calificadas ha inducido v / o forzado
e! desarrollo de una práctica parlamentaria caracterizada por la transacción y el consenso.
La ox'sloiu'id di* las leyes orgánicas constitucionales enerva, enlomes, el osfuer/.o reformista do
las mayorías simples A casi dos décadas de reinstaurada Id democracia en C.'hilo, cabo
prt'guriiarse si aquel es o no un prupósito constitucional logitimo. Fin artículo publicado en 2006,
Fernando Muño/ responde negativamente a dicha interrogante. Muñoz no cuestiona, en todo
caso, que* una democracia pueda, en principio, y sin negarse a sí misma, aceptar que la reforma de
ciertos asuntos requiera, excepcionalmente, de un quorum alto. Lo que reprocha a las levos
organuas constitucionales chilenas, sin embargo, es que, lejos de limitarse a la regulación de
ciertos derechos fundamentales, ellas cubren, en verdad, un amplísimo terreno de la arquitectura
político-estatal, materia que, por su propia naturaleza, debiera estar entregada a la decisión de las
mayorías democráticas simples.
Se podría responder a Muñoz, supongo, que la existencia de mecanismos i onsociativos, esto es,
que promueven o fuerzan la generación de super-mayorías, como lo serían los altos quorum
requeridos por la IXX.", no niegan la democracia, sino que más bien, definen una de sus
modalidades posibles. Fl problema con este argumento consociativo, sin embargo, es que,
existiendo en Chile otro mecanismo cuyo objeto es precisamente la defensa de los derechos de las
minorías (el TCCh), y operando, además, un sistema electoral que premia a la segunda luerza (el
binominal); las leyes orgánicas constitucionales, y el poder de veto que ellas entregan a las
minorías, mas que promover los consensos, terminan subsidiando de manera excesiva a las
fuerzas políticas que pierden las elecciones.
Sin perjuicio de las explicaciones, y consecuencias, políticas, ya explicadas, existe también una
consideración de orden jurídico en base a la cual es posible construir una justificación dogmática
de- la I XX.".
El estudio de la justificación histórica y política de la LOC, aun cuando útil para entender la
institución, no alcanza, sin embargo, a arrojar mayor luz respecto a su naturaleza jurídica. Trátase
este ú l t i m o de un problema teórico respecto del cual los autores nacionales no ofrecen una
respuesta unívoca.
Existe, por una parte, una tendencia a reconocer en la LOC una norma jurídica de naturaleza y
jerarquía especiales, ubicada en una posición intermedia entre la Carta Fundamental y las demás
leyes.
En Chile, el profesor Lautaro Ríos parece adoptar esta tesis. En efecto, Ríos, luego cíe señalar que
Lis leyes orgánicas constitucionales "tienen una índole política, como es la consolidación de una
determinada inslitucionalidad", plantea que "con todo, las leyes orgánicas constitucionales no son
parte del contenido material de la Constitución sino leyes complementarias; no se diclan en el
ejercicio del Poder Constituyente, sino de la potestad Legislativa; no se elaboran para reformar la
Constitución sino, precisamente, para reafirmarla. En resumen, son menos leyes que la
Constitución, pero más leyes que las de quorum calificado y que las leyes ordinarias".
Frente ,il planteamiento anterior, se ubican quienes, sin perjuicio de reconocer especificidad a la
LOC, a f i r m a n la identidad jerárquica de la ley común y el precepto orgánico.
En esta línea, la profesora Luz Bulnes niega la existencia de una jerarquía orgánica especial. Si bien
reconoce en las leyes orgánicas una "superlegaliclad de forma", rechaza que éstas puedan
asimilarse a la Constitución o tengan una "jerarquía intermedia". Expresa la profesora Bulnes: "Es
evidente que la asimilación de la ley orgánica a las materias de ley y la utilización del concepto
"precepto loga I", en términos amplios, permiten afirmar que si bien puede existir una
superlegaliclad de forma, no hay entre ley común y la ley orgánica un principio de subordinación
cíe una a otra. Además, ambas emanan cíe un mismo órgano y deben sujetarse a la Constitución;
por lo demás, si la ley ordinaria violara la ley orgánica, sería inconstitucional, al regular materias
que no son de su competencia, pues ambas tienen una misma jerarquía y las dos están
subordinadas a una ley superior, que es la Constitución".
En el mismo sentido de Bulnes se expresa el profesor José Luis Cea. A su juicio: "la ley orgánica
tiene carácter especial, pero no supone -estoy consciente de que ello es controvertido v
controvertible- una posición jerárquica superior a las leyes de quorum calificado y ordinarias, pues
se1 trata de tros clases diferentes de preceptos legales, sin relación de primacía o subordinación
entre sí". Agrega Cea: "La diferencia sustancial entre la ley orgánica y las demás radica en el
principio de competencia que señala la Carta Fundamental, pues las leyes de quorum calificado y
ordinarias no pueden abarcar materias reservadas a aquélla, la cual y a su vez, aparte de reunir los
otros tres requisitos que la Constitución determina, tampoco puede penetrar sin más en el ámbito
de estas. Pero subrayo que esto es así no porque existan rangos normativos diferentes, sino en
razón de que la Constitución Política ha señalado las materias propias de cada una de las tres
especies de leyes nombradas".
fin nuestra opinión, resulta mucho más fácil sostener la tesis de la identidad jerárquica entre LOC
y lev simple cuando las diferencias entre una y otra especie de norma tienen que ver solamente
con el ámbito de competencia y las formalidades de aprobación. Por lo mismo, nos parece que
tanto en el caso español como en el francés, como se verá más abajo, puede afirmarse que LOC y
ley común, más allá de sus diferencias, comparten una esencia jerárquica común.
lin el caso de Chile, sin embargo, la verdad es que las diferencias entre uno y otro tipo de ley
trascienden la competencia y el procedimiento. En efecto, no me parece que el requisito
constitucional según el cual las leyes orgánicas constitucionales demandan un quorum de
aprobación exhorbitante, 4/7 de los senadores y diputados en ejericicio, pueda ser considerado
como un aspecto formal o una solemnidad. Una exigencia de esta naturaleza, que rompe con la
regla básica de la democracia, según la cual -en principio- las decisiones se adoptan por las
mayorías sin apellido, no puede, por lo mismo, ser catalogada simplemente como una cuestión de
"supralegalidad de forma".
Lo anterior no obsta, por supuesto, a que en Chile las leyes orgánicas constitucionales tengan
electivamente un ámbito de competencia propio y exclusivo. La ley orgánica, por lo mismo, jamás
podría competir ni coiisionar con una ley común. Es en este sentido, descartada la posibilidad de
una derogación de la ley simple por la LOC, que puede afirmarse que la ley orgánica no está
ubicada jerárquicamente sobre la ley común.
Ahora bien, y miradas las cosas al revés, que una ley simple no pueda incursionar en asuntos
propios del ámbito orgánico se debe mucho más a su déficit político (no haber reunido la super
mayoría requerida) que a una eventual prefiguración constitucional de las competencias.
Mas alia de alguna frase en uno u otro sentido, la verdad es el TCCh no ha emitido una opinión
categórica ni definitiva sobre este asunto.
Sea cual fuete la tesis que se adopte, es indudable que la ley orgánica presenta particularidades
que le imponen una situación claramente diferenciada con respecto a la legislación común.
l;n el t a s o del ordenamiento institucional chileno, tres son los atributos especiales que permiten
singularizar la legislación orgánica:
Fa ley orgánica tiene un ámbito de competencia definido por la Carta Fundamental. Cabe
señalar que el dominio orgánico en la Constitución Política chilena es significativamente más
a m p l i o que aquél de Francia o Fspaña.
I,a ley orgánica nacional está sujeta a un quorum de aprobación parlamenta rú»
sustancialmente más exigente de aquél aplicable a la ley común. Cabe indicar que dicho quorum
de aprobación es significativamente más elevado que aquél contemplado para la legislación
orgánica francesa o española.
Fa lev orgánica constitucional está sujeta al control previo de constitucionalidad por parte del
T r i b u n a l Constitucional.
Más allá de las diferencias anotadas, resulta muy difícil encontrar rasgos sustantivos o materiales
sobre los cuales pueda construirse una definición comprensiva de 17 leyes orgánicas
constitucionales que tratan de materias de muy distinta índole.
Fs en razón de lo ya señalado -la heterogeneidad del dominio orgánico- que la definición del
lontenido de cada ley orgánica no se logrará con la aplicación de alguna f o r m u l a abstracta c o m ú n
para todas; sino que se obtendrá, más bien, del examen pormenorizado de aquellos preceptos
constitucionales en que se contiene el llamado a la norma complementaria.
Tal análisis particularizado permite reconocer la existencia de diferentes tipos de leyes orgánicas,
lin efecto, un examen detenido de la Carla Fundamental revela que, dependiendo cíe la materia,
ella se ha valido de diferentes fórmulas para configurar la competencia de cada una de las leyes
orgánicas.
Corresponde a los casos en que la Constitución, luego de fijar ella misma el estatuto fundamental
de una determinada institución, entrega al legislador orgánico la regulación de "todo lo demás"
referido a la materia. Fl ejemplo más claro de este primer tipo de- legislación orgánica lo constituye
la regulación del Tribunal Constitucional. Fn efecto, de acuerdo al artículo 92 de la Carta
Fundamental, la ley orgánica respectiva debe determinar "su organización, funcionamiento,
procedimientos y fijará la planta, régimen de remuneraciones, y estatuto de su personal".
- Peí Tribunal Calificador de Elecciones (su "organización y funcionamiento" son materia de ley
orgánica, articulo 95 de la Constitución Política).
- Peí Banco Central (de acuerdo al artículo 108 de la Constitución Política la ley orgánica
respectiva debe regular su "composición, organización, funciones y atribuciones").
- Pe los Consejos Regionales (La Constitución encomienda a una ley orgánica reglamentar sus
"atribuciones", "integración" y "organización", artículo 113).
- Pe las Municipalidades y Concejos Comunales (los artículos 118 y 119 de la Carta Fundamental
encomiendan a una loy orgánica la regulación de su "organización", "funciones" y "atribuciones").
};,n la misma categoría de las leyes orgánicas generales, pero presentando una particularidad que
las distingue de las anteriores, se encuentran las leyes orgánicas sobre sistema electoral, poder
judicial y partidos políticos. En estos tres casos, la Constitución Política no sólo formula una
relerencia al dominio general de la ley orgánica, sino que, además, ordena ciertos contenidos
específicos.
lis aquella que deriva de un mandato constitucional que encarga a una ley orgánica la
determinación de los principios y normas básicas que han de fundamentar la regulación de una
determinada institución.
Es el caso, en primer lugar, de la ley orgánica de Bases de la Administración del Estado. También
tienen este carácter de leyes orgánicas de "competencia básica", las regulaciones orgánicas
correspondientes a las Fuerzas Armadas y a Carabineros de Chile.
Tiene lugar en aquellos casos en que la Carta Fundamental se remite a una ley orgánica
constitucional para los efectos de regular ciertas materias específicas que el propio texto
constitucional se encarga de precisar.
Tres son, do acuerdo al texto do la Constitución Política de 1980, las materias que han debido ser
reguladas por legislación orgánica de "compotencia específica": la libertad de enseñanza, las
Concesiones Minoras v el Congreso Nacional.
Respecto tío las Concesiones Mineras, por su parlo, la Constitución Política encarga a la lev
orgánica la determinación de los derechos y obligaciones que emanan de tal institución, asi como
l<i regulación de su régimen de amparo (artículo 19, Número 24, inciso séptimo).(47)
III. La Carta Fundamental, sin embargo, describe claramente las características formales
cíe la ley orgánica constitucional.
"...dichas leyes so caracterizan por versar sobre determinadas materias que la
Constitución ha señalado de un modo explícito dada la importancia que les atribuve; necesitaran
para su aprobación, modificación o derogación de los tros quintos de los diputados v senadores en
cjen RÍO; las malerias reservadas a ellas no pueden sor objeto de delegación de facultades
legislativas y deben ser sometidas antes de su promulgación al Tribunal Constitucional para su
control de conslitucionalidad" (Philippi en "Protesto de Letras", Rol 4).
V. Más allá de los elementos que son comunes a tocia ley orgánica, cada una de ellas tiene
una configuración distintiva que depende de la manera en que la Carta Fundamental se refiere en
cada caso a la materia orgánico constitucional.
"...la amplitud de materias que la Constitución entrega a esta ley sobre "sistema
electoral público", a diferencia de lo que ocurre con otras leyes del mismo rango en las cuales la
Constitución ha sido definitivamente más restrictiva..." (Valenzuela en "Votaciones Populares v
Lscrutinios(I)").
VTI. P,l principal problema que enfrenta el intérprete consiste en deslindar el ámbito de lo
orgánico constitucional respecto del dominio de la ley común.
"Queda por tanto al intérprete determinar en cada caso su contenido específico
diferenciándola, por una parte, de los preceptos constitucionales y sus leyes interpretativas y, por
la otra, de la ley común" (Philippi en "Protesto de Letras", Rol 4).
VTT1. I,a ley orgánica constitucional comprende tanto aquellas materias expresamente
previstas por la Constitución Política como aquellas otras que constituyan un "complemento
indispensable" de las mismas.
"(la tarea interpretativa) permitirá establecer tanto dicho contenido imprescindible
como sus elementos complementarios indispensables, esto es, aquellos elementos que,
lógicamente, deben entenderse incorporados en el rango propio de esa determinada ley orgánica
constitucional" (Philippi en "Protesto de Letras", Rol 4).
"el ámbito de la ley Orgánica Constitucional relativa al Congreso Nacional a que hace
rek'RMK ia la Constitución Política, debe entenderse que no se encuentra limitado a los casos que la
Carta Fundamental expresamente señala, como son las materias relativas a la tramitación interna
de la ley, a las urgencias, a la tramitación de las acusaciones constitucionales y a los vetos de los
proyectos de reforma constitucional y a su tramitación, a que aluden los artículos 48, N" 2, 71 y I 17
de la Constitución Política. La ley Orgánica del Congreso, respondiendo a su carácter de tal, puede
abordar otros muy diversos aspectos de la función legislativa y de las atribuciones y funciones que
corresponden a la Cámara de Diputados, al Senado y a los miembros de éstos" (García en
"Congreso Nacional").
IX. l',l "complemento indispensable" es aquel conjunto de materias necesarias para que
una d e t e r m i n a d a reculación orgánica tonga autonomía.
"(no reconocer calidad de complemento indispensable a la descripción de las
sustancias concesibles) importaría una incongruencia que no es posible a t r i b u i r al constituyente
p o r q u e ello significaría desligar del núcleo esencial (régimen jurídico de la concesión) el supuesto
necesario e i m p r e s c i n d i b l e (sustancia minera concesible) para que dicho núcleo esencial tenga
a u t o n o m í a ...significaría que el campo de aplicación de la ley orgánica constitucional estaría, en
cierto modo, condicionado a la lev c o m ú n respecto de las concesiones aún no constituidas, va que
dicho campo de acción sería mavor o monor según fuere mayor o menor el número de sustancias
concesibles que determinara la ley común. Tal efecto no resulta consecuente con el sistema
i n s t a u r a d o en nuestra actual Constitución..." (Vergara en "Concesiones Mineras").
"Si estas materias (complemento indispensable) no se incluyeran en la lev en estudio,
las m u n i c i p a l i d a d e s no podrían funcionar, y si se entregaran a la reglamentación de una lev
o r d i n a r i a se perdería completamente el sentido y objeto de las loyos orgánicas constitucionales,
pues su et u acia quedaría, en cierto modo, subordinada a la ley c o m ú n " (Valenzuela en
" M u n i c i p a l i d a d e s I")
"Protesto de Letras" contiene la primera definición genérica sobre el contenido de las leves
orgánicas, liste fallo, cuya redacción corresponde al Ministro Julio Philippi, describe a las leves
orgánicas constitucionales en los siguientes términos: "formalmente tales leves se caracterizan por
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versar sobre determinadas materias que la Constitución ha señalado de un modo explícito dada la
importancia que les atribuye; necesitarán para su aprobación, modificación o derogación de los
tres quintos de los diputados y senadores en ejercicio; las materias reservadas a ellas no pueden
ser objeto de delegación de facultades legislativas y deben ser sometidas antes de su promulgación
al T r i b u n a l Constitucional para su control deconstitueionalidad".
No escapa al Ministro Philippi que una descripción más bien procedimental como la recién
transcrita no alcanza a definir suficientemente el ámbito de lo orgánico constitucional. Pe allí que
la sentencia comentada agregue: "No ha estimado necesario nuestro sistema jurídico definir el
alcance conceptual cíe ley orgánica constitucional. Queda por tanto al intérprete determinar en
cada caso su contenido específico diferenciándola, por una parte, de los preceptos constitucionales
y sus leyes interpretativas y, por la otra, de la ley común. Esa tarea permitirá establecer tanto dicho
contonido imprescindible como sus elementos complementarios indispensables, esto os, aquellos
elementos que, lógicamente, deben entenderse incorporados en el rango propio de osa
determinada ley orgánica constitucional".
De acuerdo al criterio expuesto, las leyes orgánicas deben contenor no sólo las materias
"imprescindibles" a que so remite expresamente la Constitución Política, sino que también aquollas
otras que constituyan un "complemento indispensable" do las mismas.
Así, el profesor Lautaro Ríos, sin llegar a criticar directamente la conclusión del TCCh, ha
propuesto una fórmula alternativa. A su juicio, la solución correcta supone conciliar, por una
parto, el carácter excepcional que tienen las normas orgánicas en el ordenamiento jurídico chileno
y, por la otra, la necesaria "organicidad" que debe reunir dicha legislación especial.
Luego do examinar la manera en que la Carta Fundamental de 1980 se remite a las leyes orgánicas,
Ríos considera "razonable" concluir que: "cualesquiera otras materias no específicamente
designadas, quedan fuera de la órbita competencial del legislador para atribuirles carácter de leyes
orgánicas constitucionales. Y así, dichas materias, por más conexas que sean y por indispensable
que parezca integrar su regulación al objeto principal, deben quedar entregadas a otros cuerpos
legales".
"Kst.i posición -reconoce, sin embargo, Ríos- conduce a generar una curiosa "organicidad" que do
todo tiene, menos do orgánico, lin electo, es orgánico aquello que constituye un todo acabado y
orgánico. No parece sensato construir en un lugar los cimientos y pilares de un edificio para
levantar, luego las habitat iones y dependencias en los terrenos contiguos. Fn materia legislativa,
os deseable que un cuerpo orgánico integre la totalidad de los preceptos aplicables a la materia que
recula".
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I (i constatación precedente lleva a Ríos a preguntarse: "¿Cómo compatibilizar la organieidad real
que el criterio jurídico reclama, con la organicidad meramente nominal que entrañan las leyes
Orgánicas Constitucionales? ¿Y cómo hacerlo de manera de no contravenir el mandaío del
lonsíiluyente y rigidizar -de paso-, tanto la estructura básica de la institucíonalídad como sus
aspectos accesorios que deben mantenerse flexibles?".
líl profesor Ríos ofrece una respuesta: "La solución a estos inconvenientes resulta tan sencilla como
parar ei huevo de Colón... Bastaría que en un artículo final cié tales leyes se precisara cuáles de sus
preceptos -es decir, sólo aquellos que desarrollan el mandato constitucional- tienen el carácter de
ley Orgánica Constitucional, para los electos previstos en la Carta Fundamental. Sólo con respecto
a ellos procedería el control preventivo y obligatorio del Tribunal Constitucional. Los demás
tendrían el tratamiento y el rango legal que tes correspondiera".
La sugerencia del profesor Ríos parece aplicable exclusivamente respecto de aquellas leyes
orgánicas que más arriba hemos denominado de "competencia específica". En efecto, sólo en tales
casos resulla posible descubrir materias "específicamente designadas" por la Carta Fundamental.
Salvador Mohor y Paulino Varas, por su parte, objetan abiertamente la fórmula del "complemento
indispensable", por cuanto, a su juicio, ella "obliga lógicamente a distinguir entre aquellas materias
de ley común que constituyen un complemento esencial y aquellas que sólo son un complemento
no esencial del contenido normativo de la ley orgánica constitucional. Se entra por esta vía a un
subjetivismo o relativismo normativo que dificultará enormemente la delimitación racional del
ámbito competencia! de la ley orgánica constitucional...".
Frente al criterio del TCCh, Mohor y Varas ofrecen una respuesta distinta: "A nuestro juicio la tesis
conecta está en entregar a la competencia cíe la ley Orgánica Constitucional sólo las normas más
fundamentales del sector del ordenamiento jurídico que le ha sido asignado constitucionalmenle.
De esle modo se hace posible el desarrollo inlegral del proceso de elaboración del Derecho,
recibiendo la Conslitución una aplicación plena y efectiva: La Carta Política consagra los
principios básicos y la normaliva fundante; la ley Orgánica Constitucional los desarrolla en sus
aspectos más significativos; la Ley común establece con carácter general y obligatorio el
ordenamiento complementario dirigido a extenderen sus aspectos particularizados los preceptos
de la lev Orgánica...".
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Varas y Mohor tienen razón al plantear que la fórmula del "complemento indispensable" puede
dar pábulo, dependiendo de la voluntad o interés del intérprete, ya sea para la inflación o la
jibarizacion de lo orgánico constitucional. Sin embargo, aún cuando dicho reparo pueda ser válido,
no parece que el criterio alternativo propuesto por ellos aumente necesariamente los niveles de
certeza jurídica. Ln efecto, es a lo menos discutible que la búsqueda de las "normas
fundamentales" o de los aspectos "más significativos" propugnada por Varas y Mohor sea una
tarea mas simple o menos discrecional que la determinación del "complemento indispensable"
auspiciada por "Protesto de Letras".
Mientras Ríos propone una fórmula que -centrada en las "menciones específicas"- solo sería
aplicable para la regulación orgánica de "competencia específica"; el criterio de Varas y Mohor -
localizado en las normas "fundamentales" o "más significativas"-tendría utilidad únicamente
respecto a las leyes orgánicas de "competencia básica". Ambas resultan ser, por tanto,
proposiciones insuficientes.
Ll problema de ambas tesis radica en haber soslayado el hecho que con la denominación común de
"ley orgánica" la Constitución Política se refiere a dieciséis universos jurídicos cuyos contenidos y
extensiones son muy disímiles. Cualquier criterio general que pretenda definir los contornos de
todas las leyes orgánicas debe asumir la heterogeneidad de las mismas y evitar, por tanto,
formulaciones demasiado restrictivas.
Desde esa perspectiva, bien pudiera afirmarse que el criterio jurisprudencial definido en "Protesto
de Letras", aun cuando está lejos de resolver todos los problemas, cumpliría al menos con el
requisito de flexibilidad que esta compleja materia parece demandar.
L.l mismo día en que dictó el fallo "Protesto de Letras", el TCCh dio a conocer, además
"Concesiones Mineras", sentencia pronunciada respecto a una cuestión de constitucionaliclad
suscitada d u r a n t e la tramitación del proyecto de ley orgánica sobre Concesiones Mineras.
"Concesiones Mineras" resuelve sobre dos aspectos del proyecto sobre Concesiones Mineras que
suscitaron dudas deconslilucionalidad durante su tramitación legislativa.
Uno de los problemas interpretativos planteados -aquel que cabe analizar en esta sección- se
refiere a la determinación de la ley llamada a definir las sustancias susceptibles de ser objeto de
una concesión minera.
La interrogante se origina en la redacción un tanto ambigua del inciso séptimo del N" 24 del
a r t í c u l o 19 de la Constitución Política. Dicho precepto dispone que "Corresponde a la ley
determinar qué sustancias de aquellas a que se refiere el inciso precedente, exceptuados los
hidrocarburos líquidos o gaseosos, pueden ser objeto de concesiones de exploración o explotación.
Dichas concesiones se constituirán siempre por resolución judicial y tendrán la duración,
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conferirán los derechos e impondrán las obligaciones que la ley exprese, la que tendrá e! carácter
de orgánica constitucional...".
1,1 texto constitucional transcrito dio lugar a dos interpretaciones distintas. Como lo refiere la
propia sentencia: "Se sostiene, por una parte, que el inciso séptimo del N" 24 del artículo 19 de la
Constitución estatuye la dictación de dos leyes diferentes: una para determinar las sustancias
objeto de concesiones, la que tendría el carácter de ley común, y otra ley diferente que debe versar
sobre el régimen legal por el que deben regirse las concesiones mineras, teniendo sólo esta ú l t i m a
la calidad de ley orgánica constitucional".
La posición comentada se basa en el análisis literal del precepto constitucional examinado, "lista
distinción -resume el fallo-se funda en que el inciso en referencia trata separadamente ambas
materias en distintas oraciones: la primera versa sobre las sustancias concesibles, sin calificar la
calidad de la ley qne las debe regir. La segunda oración se refiere al régimen legal de las
concesiones y sólo allí se especifica que esta ley tendrá el carácter de orgánica constitucional".
La otra interpretación, en cambio, afirma que el referido inciso séptimo del n" 24 del artículo 19
constituye "una completa unidad y que un análisis del mismo inciso lleva a considerar que sus
distintas oraciones se están refiriendo a una sola ley, la que tendría el carácter de orgánica
constitucional".
FI TCCh, en decisión unánime, concluye que la ley llamada a determinar las sustancias que
pueden ser objeto de concesión minera es la misma ley orgánica constitucional que reglamenta el
régimen jurídico de las Concesiones y no una normativa distinta de naturaleza simple o común.
No seguir este criterio, señala "Concesiones Mineras": "...importaría una incongruencia que no es
posible atribuir al constituyente porque ello significaría desligar del núcleo esencial (régimen
j u r í d i c o de la concesión) el supuesto necesario e imprescindible (sustancia minera concesible) para
que dicho núcleo esencial tenga autonomía". Ello, concluye la Sentencia, "significaría que el campo
de aplicación de la ley orgánica constitucional estaría, en cierto modo, condicionado a la lev
común respecto de las concesiones aún no constituidas, ya que dicho campo de acción sería mayor
o menor según fuere mayor o menor el número de sustancias concesibles que determinara la ley
tonu'm. Tai efecto no resulta consecuente con el sistema instaurado en nuestra a c t u a l
C onsíitución...".
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Ln conclusión, en las dos sentencias dictadas el 26 de Noviembre de 1981 -"Protesto de Letras" y
''Concesiones Mineras"- el TCCh sentó las bases de su jurisprudencia futura sobre el contenido y
alcance de las leyes orgánicas.
La definición de Valenzuela, al describir las leyes orgánicas como textos armónicos y sistemáticos,
parece ofrecer la mejor justificación para incluir en ellas a materias que, no, siendo requeridas
explu itamente por el mandato constitucional pertinente, aparecen conectadas lógicamente con los
contenidos más evidentes.
De allí, por tanto, que toda materia complementaria que tenga la virtud de precisar o determinar el
sentido y aleante de los contenidos orgánicos indubitados, deberá considerarse i n c l u i d a también
en la eslera de la respectiva ley orgánica constitucional.
Por otro lado, una ley orgánica constituirá un todo armónico y sistemático sólo si, ademas de
i n c l u i r cuanto resulte exigido explícitamente por la Carta Fundamental, contiene también aquellos
presupuestos de existencia o de funcionamiento sin los cuales la regulación orgánica queda trunca
o incompleta.
Una LOC no es tal sólo porque su finalidad sea reglamentar la organización y atribuciones de un
órgano del Estado, sino porque naturalmente está llamada a conformar un cuerpo normativo
organizado.
Las reflexiones anteriores se ven corroboradas por el sentido natural y obvio de las palabras.
Orgánico es, de acuerdo al Diccionario de la Real Academia, aquello que "tiene armonía y
consonancia" (segunda acepción). Su opuesto, inorgánico, equivale también a inconexo,
desordenado, incompleto o caótico.
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Corresponderá al legislador aprobar leyes orgánicas constitucionales dotadas de la coherencia
organicidad- que les es consustancial. Tocará al TCCh velar porque tal exigencia se cumpla.
Por lo anterior, el propio TCCh ha debido ir fijando, con ocasión de sucesivas resoluciones, un
límite entre lo que resulta "indispensable" y aquello cié lo que la ley orgánica puede prescindir.
Uno de los fallos en que se intenta, precisamente, descubrir la línea divisoria entre lo
"indispensable" (por ende objeto de ley orgánica) y lo que no lo es (por tanto materia de ley
c o m ú n ) es aquél pronunciado respecto a la ley orgánica constitucional del Sistema de
inscripciones Electorales y Servicio Electoral ("Inscripciones Electorales").
luí "Inscripciones Electorales", el Tribunal Constitucional declara que las normas que determinan
la Planta de personal del Servicio Electoral tienen rango orgánico constitucional. De acuerdo al
Callo: "Demostrado que las normas que regulan el Servicio Electoral son propias de ley orgánica
constitucional, debe entenderse que también lo son las que fijan la planta de su personal, ya que
ésta determina el personal necesario para el funcionamiento de la entidad. Separar estas materias y
suponer que la Carla Fundamental reservó al dominio de la ley orgánica constitucional el régimen
jurídico que regula el Servicio Electoral y a la competencia de la ley común la planta de personal
que lo sustenta, significaría subordinar la eficacia de una ley orgánica constitucional a la voluntad
de la ley común, ya que nacía se obtendría con tener una completa estructura jurídica del Servicio
si, al propio tiempo, no se contare con una planta de personal adecuada para hacerla realidad".
Más adelante, sin embargo, el fallo puntualiza que el carácter orgánico constitucional no alcanza a
las normas que regulan el Servicio de Registro Civil e Identificación, aún cuando éste auxilie al
Servicio Electoral en el cumplimiento de sus tareas. En efecto, la sentencia señala: "la circunstancia
que una entidad pública o determinados funcionarios de esa índole sean colaboradores de un
servicio público o de un sistema cuya regulación la Carta Fundamental ha reservado al dominio de
una ley orgánica constitucional, no autoriza al legislador para incluirlos dentro del ámbito de ésta,
va que ello importa extender la competencia de esa ley orgánica a aspectos que van más allá del
núileo esencial o del complemento indispensable de las materias que la Constitución ha
determinado como propias de ella. Lo anterior resulta aún más claro si la norma que extiende el
ámbito de la ley orgánica a esas materias expresa que ellas regulan una entidad complementaria
del sistema pero que no tiene el carácter de esencial".
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De acuerdo a "Inscripciones Electorales", en síntesis, la ley orgánica constitucional del Servicio
Electoral debe incorporar aquellos aspectos complementarios necesarios o esenciales (Planta del
persona!), más no aquellos simplemente auxiliares (Registro Civil).
A primera vista, la inclusión de las Plantas de persona! en el ámbito propio de la ley orgánica
parece razonable. Un examen más detenido del problema, sin embargo, conduce a cuestionar esta
interpretación.
Una I,OC será autónoma cuando contenga ella misma todos aquellos elementos que resultan
esenciales para su existencia eficaz, sin que la regulación de algún factor fundamental quede
entregada a una norma de distinta naturaleza, sea ley común o decreto reglamentario.
So trata, por supuesto, de una autonomía relativa. Siempre existirán algunas materias
complementarias do una ley orgánica constitucional que necesariamente serán reglamentadas por
normas de1 distinta especie.
líl análisis detenido de "Protesto de Tetras", por su parte, revela que una determinada materia será
"complemento indispensable" sólo c u a n d o constituya un presupuesto de carácter lógico para la
existencia o funcionamiento de una institución o norma orgánico constitucional.
Relación lógica, por ejemplo, es la que existe entre la norma que autoriza a un órgano del Estado
para desarrollar una cierta actividad y aquella otra que define los contornos de la actividad
aulori/.ada. En esta hipótesis, es innegable que tanto el alcance como la fuerza del precepto
autorizante han quedado subordinados a la redacción del precepto en que se definen los
contenidos de la autorización.
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Tin tal evento, carecería de sentido revestir de formalidades y resguardos especiales la aprobación
de una norma que reconoce potestades a la Administración si, al mismo tiempo, la configuración
real y concreta de tales potestades pudiera ser modificada libremente por la ley común.
En razón de lo anterior, debe entenderse que -en un caso como el expuesto- la norma que
contempla las definiciones es un "complemento indispensable" de aquella otra -de rango orgánico
constitucional- en que se contienen los conceptos a ser definidos. (68) La relación entre la
organización de un ente del Estado y la ley de Presupuestos, en cambio, constituye un caso de
viiu ulación láctica, pero no de tipo lógico. En efecto, siendo indudable que las partidas que lijan el
presupuesto anual para la Contraloría General de la República o los Tribunales de Justicia son una
condición necesaria e indispensable para la existencia y funcionamiento de ambas instituciones
orgánico constitucionales, mal podría, por ese sólo hecho, atribuírsele naturaleza orgánico
constitucional a los Ítem respectivos de la ley de Presupuestos.
I,a circunstancia anterior, sin embargo, no es justificación suficiente para incorporar las Plantas de
personal en el ámbito orgánico constitucional. En efecto, no se advierte ninguna relación jurídica
entre la organización de una institución y la definición del número y la situación de los
profesionales o funcionarios administrativos que integren su Planta.
En nuestra opinión, por el contrario, tanto las Plantas de personal como los estatutos internos o los
presupuestos, siendo muy importantes para el funcionamiento práctico de una institución,
constituyen elementos que no agregan ni quitan al contenido abstracto de una institución
orgánica. En consecuencia, ni unos ni otros son un "complemento indispensable".
Las reflexiones anteriores, llevan a concluir -en sentido contrario a lo fallado por el Tribunal en
"Inscripciones Electorales"- que las Plantas de personal de las instituciones orgánicas
constitucionales son materia de una ley común, a menos que la propia Constitución haya previsto
expresamente otra cosa.
En defensa del TCCh, y a modo de circunstancia atenuante, valga apuntar que el error comentado
parece responder a un alan por evitar que la vigencia efectiva de la institucionaliclad orgánica
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constitucional fuera eventualmente hurlada por la obra de un legislador común interesado en el
fracaso de la misma.
Este exceso de celo, sin embargo, más que proteger el dominio propio de la ley orgánica
constitucional de un enemigo que no ha sido tal, generó una confusión respecto a la naturaleza de
las Plantas de personal que recién vendría a ser clarificada definitivamente en 1992.
Corresponde concluir esta sección examinando un fallo que constituye un hito fundamental en la
evolución jurisprudencial del TCCh. Varias son las razones que concurren a hacer de este caso -
"Plantas de la Contralona" (30 de Noviembre de 1992, Rol 160)- una decisión tan importante.
En primer lugar, esta sentencia representa un cambio respecto a lo venía siendo desde 1990 la
jurisprudencia del TCCh en materia de legislación orgánica. En efecto, este fallo abandona aquella
interpretación a m p l i a y generosa de lo orgánico constitucional que parecía ya estarse
transformando en posición oficial del Tribunal. (101)
En tal sentido, bien puede afirmarse que "Plantas de la Contraloría" constituye un retorno
jurisprudencial, a ser bienvenido, a las doctrinas prudentes y circunspectas proclamadas por
" M u n i c i p a l i d a d e s (í)" en Eebrero de 1988.
Una segunda faceta interesante del fallo es la manera en que éste aborda el tema objeto de este
capítulo. En efecto, en esta resolución, y por primera vez, el TCCh aventura una definición
f i n a l i s t a de las leyes orgánicas constitucionales.
Con esta sentencia, además, el TCCh intenta resolver definitivamente las dudas suscitadas en 1986,
con ocasión del fallo "Inscripciones Electorales", respecto al status jurídico de las Plantas de
personal.
En 8 de Mayo de 1992 el gobierno presentó un proyecto de ley con el objeto de modificar la Plañía
de personal de la Conlraloría General de la República.
Apenas iniciado el estudio del proyecto, surgieron dudas respecto a si esta normativa debía o tío
tener carácter orgánico constitucional.
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Al ser consultada, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado
respondió acogiendo la tesis según la cual la regulación de las Plantas de la Contraloría General de
la República debía ser materia de ley orgánica constitucional.
El Ejec Lilivo no compartió la conclusión del Senado y, en una decisión sin precedentes, resolvió
requerir al TCCh en orden a que dirimiera entre las dos interpretaciones en pugna.
El escrito del gobierno comienza citando a los profesores españoles Eduardo García de linter ría y
T. R. Fernández, para quienes "el contenido de la regulación propia de la ley orgánica debe ser el
mínimo indispensable para que la normativa básica contenida en la propia Constitución pueda
funcionar correctamente y alcanzar así la operatividad social a la que está institucionalmente
abocada. En este sentido, sólo puede incluir preceptos que exceden el ámbito estricto de su
reserva, cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y siempre que constituyan un
c u m p l i m i e n t o necesario para su mejor inteligencia".
El requerimiento postula que el carácter "mínimo" de las leyes orgánicas a que aluden los
profesores Fernández y García de Enterría tiene también plena aplicación en el contexto del
ordenamiento constitucional chileno. Para probar tal aserto, el documento del Ejecutivo e x a m i n a el
rol que nuestra Constitución Política le ha conferido a la ley y a la ley orgánica.
Lina vez precisada la naturaleza excepcional de la ley orgánica, el requerimiento analiza con cierto
detalle el ámbito competencia! de las diversas leyes orgánicas. Concretamente, y refiriéndose a las
Plantas de funcionarios, el documento del gobierno plantea: "...cuando el constituyente ha deseado
que determinados aspectos sobre el personal y, como parte de ello, de la creación de cargos, sean
regulados por ley de carácter especial, así lo ha dicho expresamente".
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Además, son conceptos de carácter genérico. Ue ahí que no podrían tener preeminencia respecto
de las normas constitucionales expresas que establecen sistemas administrativos particulares para
la Administración del Estado, tales como aquellos atinentes al personal, en los artículos 38 y 62
inciso cuarto, Nos. 2" y 4"; recursos financieros y presupuestarios, en el artículo 62 incisos segundo,
tercero y cuarto N" 3"; en el artículo 60 N" 18, salvo cuando el constituyente, de manera expresa,
formula la excepción del caso, como sucede en diversas situaciones que, en ejemplo, ya se
mencionaron."
Más adelante, el requerimiento sostiene que "entender que las expresiones genéricas
''organización" o "funcionamiento" comprenden -tal como lo hace el informe de la Comisión de
Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento - los conceptos especiales de "personal" y
"creación" y supresión de cargos", u otras análogas, no parece tener asidero constitucional". Se
trata, a juicio del Ejecutivo de conceptos claramente diferenciados y que no cabe confundir.
A juicio del Ejecutivo, "considerar que la planta de la Contraloría es propia de ley orgánica, en
base a una interpretación amplia de los conceptos de "organización" y "funcionamiento", amplia el
ámbito preceptivo que la Constitución encarga a la ley orgánica regular, porque va más allá de lo
"indispensable". Si la planta de la Contraloría es materia de ley común, ello no afecta, en modo
alguno, al funcionamiento de la Contraloría, no siendo, por tanto, "indispensable", que la ley de
planta de Contraloría sea ley orgánica constitucional".
De esta manera, y comentando "Inscripciones Electorales", el escrito del gobierno afirma: "...dicha
sentencia debe ser interpretada sistemáticamente. En su considerando quinto, dicho tallo precisa el
carát ter amplio que tiene el artículo 18 de la Constitución Política, pues dispone que en tocio lo no
previsto en la Carta Fundamental, va a ser regulado por la Ley Orgánica. Ello no ocurre tratándose
de la planta de la Contraloría General de la República, pues el artículo 88 inciso final de la
Constitución sólo entrega a la ley orgánica "la organización, el funcionamiento y las atribuciones",
no previstas expresamente en la Constitución".
La sentencia del TCCh, pronunciada el 30 de Noviembre de 1992, hace suyas tanto la posición
u>mo las argumentaciones del requerimiento del Ejecutivo.
Para poder resolver, el TCCh debió tomar posición frente a quienes, en apoyo a la "organicidad"
de las plañías, invocaban como precedente jurisprudencial el fallo "Inscripciones Electorales".
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Lina alternativa para el Tribunal consistía en desahuciar formalmente y definitivamente la doctrina
de 1986, declarando, por ejemplo, que las Plantas de personal no pueden ser consideradas nunca,
salvo mención expresa de la Carta Fundamental, como una materia susceptible de ser regulada
por leyes orgánicas constitucionales.
Presumiblemente por respeto a sus propios precedentes, el Tribunal optó, en cambio, por reiterar
la valide/, de la doctrina de "Inscripciones Electorales". Al mismo tiempo, sin embargo, el fallo ha
negado carácter general a tal tesis, aclarando que ella sólo es aplicable a las Plantas de personal del
Servicio Electoral, sin que corresponda extrapolarla a la situación de las Plantas de la Contralona
General de la República.
I,a explicación del Tribunal es poco convincente. En efecto, la sentencia no explica cuál sería la
faceta "especialísima" del sistema electoral público, que permite sostener -como algo "obvio"- que
las Plantas del Servicio Electoral son materia de la ley orgánica constitucional correspondiente.
Refiriéndose a la naturaleza que tienen las leyes orgánicas en el ordenamiento jurídico nacional, el
Tribunal expresa "...han sido incorporadas a la Carta Fundamental, restrictivamente y en forma
muy excepcional, para regular, en lo medular, ciertas instituciones básicas con el propósito de dar
estabilidad al sistema de gobierno y evitar el riesgo de que mayorías ocasionales lo puedan
alterar".
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dutóiiomo, 110 puede el legislador orgánico abarcar o incursionar en todos los detalles que ello
supone y tenga que limitarse a delinear la estructura básica o fundamental de aquellas
instituciones para lograr un expedito funcionamiento en la práctica".
Leído lo anterior: ¿puede afirmarse que la regulación de una Planta de personal sea "medular",
"básica" o "fundamental"? La respuesta, sin duda, ha de ser negativa.
Las declaraciones transcritas, sin embargo, tienen una importancia que excede con mucho el tema
p u n t u a l de las Plantas de personal. Las fundamentales definiciones de esta sentencia completan el
largo y trabajoso esfuerzo del TCCh por definir el área de competencia de la ley orgánica
constitucional. Es por lo anterior que "Plantas de la Contraloria" merece ser incluida en la nómina
selecta ti e las sentencias decisivas del TCCh.
Mientras tanto surgen, desde la doctrina especializada, voces que justifican una lectura extensiva
de la legislación orgánica. Conviene detenerse especialmente en el artículo que publican en 2005
Axel Buchheisler y Sebastián Solo. Fste trabajo realiza una completa revisión de la jurisprudencia
del TCCh en materia de calificación de lo orgánico constitucional y, en ese contexto, identifica 5
criterios que permitirían, precisamente, cumplir esa finalidad: "el primero de ellos es -qué duda
cabe- el sustancial, es decir, aquel en virtud del cual una norma es calificada como orgánica
constitucional porque la esencia de la disposición está contenida en el mandato constitucional. Los
demás criterios que se analizaron importan ampliar el campo de las LOC a aspectos que superan
lo sustancial pero que deben entenderse incluidos en este en concordancia con una interpretación
armónica de la Carta Fundamental: en efecto la doctrina del "complemente indispensable", el
denominado "criterio interpretativo", el "criterio indirecto" y el "sistemático" conducen a calificar
determinadas disposiciones como normas orgánico constitucionales. No hacerlo implica afectar la
coherencia misma del sistema y su efectividad".
La idi'a de los cinco criterios descritos por Buchheister y Soto conduce, necesariamente, a la
inflación del ámbito orgánico. Si los criterios que ellos llaman "sustantivo" y "del
complemento indispensable" resultan ser muy lógicos, la aplicación de los otros tres,
"¡nU'rpreLUivo", "indirecto" y "sistemático", conduce a una injustificada y peligrosa
rigidización del ordenamiento jurídico. Aun cuando se pudiere compartir el ideal de tener leyes
orgánicas coherentes y sistematizadas, dicha finalidad no justifica reducir tan drásticamente el
área en que las mayorías simples pueden hacer valer su condición de tales.
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