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SOBRE LAS LEYES ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES

De /apata, Patricio: "Justicia Constitucional", Editorial Jurídica de Chile, 2008, Capítulo 6.

í,a legislación orgánica constitucional es una de las verdaderas novedades de la Constitución


Política de 1980. En efecto, aun cuando ciertas leyes nacionales anteriores -algunas incluso
decimonónicas- detentan el calificativo "orgánica", ellas tienen poca o ninguna relación con la
i n s t i t u c i ó n tal cual se la conoce hoy.

Qui/as debido precisamente a dicho carácter novedoso, la ley orgánica constitucional es una de las
materias en que más importante resulta el aporte de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
chileno (en adelante TCCh). Más aún, el esfuerzo de dicho Tribunal por delinear con precisión los
contornos de este concepto jurídico se ha traducido en una doctrina jurisprudencial m u y
abundante, sin cuyo conocimiento es imposible entender el sentido y alcance de la legislación
orgánica en Chile.

La LOC es descendiente directa de su congénere francesa. Su incorporación al Derecho Publico


nacional, sin embargo, ocurrirá cuando hayan transcurrido ya veinte años de la entrada en
vigencia de la institucionalidad gaullista.

F,n electo, la génesis de la LOC se produce recién a comienzos de 1978, con ocasión de los debates
de la Comisión de Estudios de la Nueva Constitución. Sería en dicho momento y lugar, y a
propósito de la discusión de las normas constitucionales relativas al Congreso Nacional, que los
miembros de la referida Comisión concuerdan en la conveniencia de adoptar la institución de la
ley orgánica.

Corresponde al profesor Raúl Bertelsen el título de haber sido el primero de los comisionados en
plantear directamente la conveniencia de introducir en Chile el dominio legal orgánico. Hn efecto,
en la sesión del 4 de Abril de 1978 -y a propósito del estatuto constitucional del Congreso nacionaí-
ol profesor Rortelsen expresará: "La Carta Fundamental no puede regular con detdlle el procoso
legislativo ...dt-be estructurarse una Constitución que, en su gran mayoría, contenga normas
generales, porque, de lo contrario, un texto detallista sólo conducirá a conformar un sistema
político muy rígido y que será preciso modificar continuamente, con su consiguiente
desprestigio ....se requerirá establecer la exigencia de leyes orgánicas o complementarias de la
Constitución, idea ya acogida en la Carta francesa de 1958...".

!•",! pUnUMmiento del profesor Bertelsen fue recogido de inmediato por Juan de Dios Carmona,
encargado de redactar la preceptiva constitucional referida al Congreso Nacional, quien: "declara
ser partidario de las leyes orgánicas. Comparte, por tanto, la idea de que la formación de las leyes
sea materia de una de ellas, asi como también lo relativo a las Comisiones Técnicas. A mayor
abundamiento y por vía ejemplar, señala que la Constitución francesa de 1958 encomienda a este
tipo de leyes asuntos tan importantes como la duración de los poderes de cada Asamblea
legislativa, el número de sus miembros, la forma de elegir a sus reemplazantes, etcétera".

Fn el mismo sentido se manifestó el profesor Gustavo Lorca, encargado de elaborar el capítulo


relativo al Tribunal Constitucional, quien: "destaca la conveniencia de que la constitucionalidad de
las leyes orgánicas sea revisada o controlada por el Tribunal o Corte Constitucional,
procedimiento que ha tenido gran éxito en Francia desde su implantación por la Constitución cié
1958".

Fl Consejo de Estado, por su parte, no introdujo cambios en el diseño del ámbito orgánico. La
j u n t a de Cobierno, por último, se limitó a ratificar la esencia de lo sugerido originalmente por
Bertelsen.

6.1.2. LA RAZÓN DE SHR DE LA LOC

Habiendo resenado, aunque sea someramente, la génesis de la LOC, corresponde a continuación


e x a m i n a r el papel político y jurídico que ésta cumple en el contexto de la Constitución Política
(. hilena.

Desde una perspectiva política, la LOC es una de las manifestaciones del interés del
constituyente de 1980 por limilar la capacidad reguladora de la ley. Tal fenómeno, a su voy, se
inscribe dentro del contexto más general de un Congreso Nacional debilitado en sus
atribuciones. Fsto Parlamento quedaría así impedido para interferir en la administración del
I stado o para vulnerar el orden constitucional.

Klemento central de este diseño es el llamado "dominio legal máximo", según el cual la Carta
F u n d a m e n t a l de 1980 fija en su artículo 63, antes 60, el catálogo taxativo de materias que pueden
ser materia de lev. La potestad reglamentaria, en cambio, aparece robustecida de un modo
significativo.

Pues bien, así como ei listado del artículo 66 lija las fronteras exteriores de la competencia deí
legislador, las 17 materias cuya regulación la Constitución Política encomienda a leyes orgánicas
constitucionales configuran límites internos al dominio del legislador común.

F! m i s m o objeto -sustraer del legislador la posibilidad de decidir libremente respecto a ciertas


materias- se pudo haber logrado dándole a la propia Constitución Política una extensión mayor,
haciendo que ella misma reglamentara con mayor detalle todos los aspectos jurídico-politicos más
relevantes. Una solución de tai tipo, sin embargo, habría significado privar la Carta Fundamental
de su carácter de norma general y fundamental. Tal fórmula, además, habría rigidizado en exceso
el régimen jurídico de algunas materias que por su propia naturaleza pueden requerir de
actualización más o menos periódica.
De allí por lanío que se haya optado por constitucionalizar, vía legislación orgánica, ciertas v
determinadas áreas del dominio legal.

Ahora bien, mas allá de la intención política que pudo existir tras la creación de la LOC, resulta
intensante destacar el electo político que efectivamente han tenido entre los anos 1990 y 2008. lin
tal sentido, cabe señalar que la necesidad de reunir mayorías calificadas ha inducido v / o forzado
e! desarrollo de una práctica parlamentaria caracterizada por la transacción y el consenso.

La ox'sloiu'id di* las leyes orgánicas constitucionales enerva, enlomes, el osfuer/.o reformista do
las mayorías simples A casi dos décadas de reinstaurada Id democracia en C.'hilo, cabo
prt'guriiarse si aquel es o no un prupósito constitucional logitimo. Fin artículo publicado en 2006,
Fernando Muño/ responde negativamente a dicha interrogante. Muñoz no cuestiona, en todo
caso, que* una democracia pueda, en principio, y sin negarse a sí misma, aceptar que la reforma de
ciertos asuntos requiera, excepcionalmente, de un quorum alto. Lo que reprocha a las levos
organuas constitucionales chilenas, sin embargo, es que, lejos de limitarse a la regulación de
ciertos derechos fundamentales, ellas cubren, en verdad, un amplísimo terreno de la arquitectura
político-estatal, materia que, por su propia naturaleza, debiera estar entregada a la decisión de las
mayorías democráticas simples.

Se podría responder a Muñoz, supongo, que la existencia de mecanismos i onsociativos, esto es,
que promueven o fuerzan la generación de super-mayorías, como lo serían los altos quorum
requeridos por la IXX.", no niegan la democracia, sino que más bien, definen una de sus
modalidades posibles. Fl problema con este argumento consociativo, sin embargo, es que,
existiendo en Chile otro mecanismo cuyo objeto es precisamente la defensa de los derechos de las
minorías (el TCCh), y operando, además, un sistema electoral que premia a la segunda luerza (el
binominal); las leyes orgánicas constitucionales, y el poder de veto que ellas entregan a las
minorías, mas que promover los consensos, terminan subsidiando de manera excesiva a las
fuerzas políticas que pierden las elecciones.

Compartimos, entóneos, la preocupación do 1 ornando Muñoz. Fila es coherente, por lo demás,


c on lo que se ha expresado en los Capítulos I y 3 de este libro sobre el valor del autogobierno libre,
igual e informado de toda la población adulta.

Sin perjuicio de las explicaciones, y consecuencias, políticas, ya explicadas, existe también una
consideración de orden jurídico en base a la cual es posible construir una justificación dogmática
de- la I XX.".

Tal lundamentaeión jurídica de la legislación orgánica descansa en el principio de la "Supremacía


Constitucional", según el cual toda norma jurídica debí1 sujetarse, en la forma y en el fondo, a lo
présenlo por la Carla Fundamental.

I I principio de "Supremacía Constitucional" supone que la propia Carta Fundamental contemple


mecanismos destinados a procurar su plena imporatividad respecto a las producciones normativas
del Legislativo y el Ejecutivo. Tales mecanismos pueden tener carácter preventivo o represivo,
opcional u obligatorio, jurídico o político. La operación conjunta de todos estos resguardos debe
tener como resultado que la inconstitucionalidad sea siempre una anomalía de rara ocurrrencia y
de corta vida. La LOC, en esta justificación jurídica, constituye un intento de la Constitución por
garantizar, respecto a la regulación de determinadas instituciones, los mayores niveles posibles de
sujeción a la Norma Superior.

(i. 1,1. NATURALEZA DE LA LOC.

El estudio de la justificación histórica y política de la LOC, aun cuando útil para entender la
institución, no alcanza, sin embargo, a arrojar mayor luz respecto a su naturaleza jurídica. Trátase
este ú l t i m o de un problema teórico respecto del cual los autores nacionales no ofrecen una
respuesta unívoca.

Existe, por una parte, una tendencia a reconocer en la LOC una norma jurídica de naturaleza y
jerarquía especiales, ubicada en una posición intermedia entre la Carta Fundamental y las demás
leyes.

En Chile, el profesor Lautaro Ríos parece adoptar esta tesis. En efecto, Ríos, luego cíe señalar que
Lis leyes orgánicas constitucionales "tienen una índole política, como es la consolidación de una
determinada inslitucionalidad", plantea que "con todo, las leyes orgánicas constitucionales no son
parte del contenido material de la Constitución sino leyes complementarias; no se diclan en el
ejercicio del Poder Constituyente, sino de la potestad Legislativa; no se elaboran para reformar la
Constitución sino, precisamente, para reafirmarla. En resumen, son menos leyes que la
Constitución, pero más leyes que las de quorum calificado y que las leyes ordinarias".

Frente ,il planteamiento anterior, se ubican quienes, sin perjuicio de reconocer especificidad a la
LOC, a f i r m a n la identidad jerárquica de la ley común y el precepto orgánico.

En esta línea, la profesora Luz Bulnes niega la existencia de una jerarquía orgánica especial. Si bien
reconoce en las leyes orgánicas una "superlegaliclad de forma", rechaza que éstas puedan
asimilarse a la Constitución o tengan una "jerarquía intermedia". Expresa la profesora Bulnes: "Es
evidente que la asimilación de la ley orgánica a las materias de ley y la utilización del concepto
"precepto loga I", en términos amplios, permiten afirmar que si bien puede existir una
superlegaliclad de forma, no hay entre ley común y la ley orgánica un principio de subordinación
cíe una a otra. Además, ambas emanan cíe un mismo órgano y deben sujetarse a la Constitución;
por lo demás, si la ley ordinaria violara la ley orgánica, sería inconstitucional, al regular materias
que no son de su competencia, pues ambas tienen una misma jerarquía y las dos están
subordinadas a una ley superior, que es la Constitución".

En el mismo sentido de Bulnes se expresa el profesor José Luis Cea. A su juicio: "la ley orgánica
tiene carácter especial, pero no supone -estoy consciente de que ello es controvertido v
controvertible- una posición jerárquica superior a las leyes de quorum calificado y ordinarias, pues
se1 trata de tros clases diferentes de preceptos legales, sin relación de primacía o subordinación
entre sí". Agrega Cea: "La diferencia sustancial entre la ley orgánica y las demás radica en el
principio de competencia que señala la Carta Fundamental, pues las leyes de quorum calificado y
ordinarias no pueden abarcar materias reservadas a aquélla, la cual y a su vez, aparte de reunir los
otros tres requisitos que la Constitución determina, tampoco puede penetrar sin más en el ámbito
de estas. Pero subrayo que esto es así no porque existan rangos normativos diferentes, sino en
razón de que la Constitución Política ha señalado las materias propias de cada una de las tres
especies de leyes nombradas".

fin nuestra opinión, resulta mucho más fácil sostener la tesis de la identidad jerárquica entre LOC
y lev simple cuando las diferencias entre una y otra especie de norma tienen que ver solamente
con el ámbito de competencia y las formalidades de aprobación. Por lo mismo, nos parece que
tanto en el caso español como en el francés, como se verá más abajo, puede afirmarse que LOC y
ley común, más allá de sus diferencias, comparten una esencia jerárquica común.

lin el caso de Chile, sin embargo, la verdad es que las diferencias entre uno y otro tipo de ley
trascienden la competencia y el procedimiento. En efecto, no me parece que el requisito
constitucional según el cual las leyes orgánicas constitucionales demandan un quorum de
aprobación exhorbitante, 4/7 de los senadores y diputados en ejericicio, pueda ser considerado
como un aspecto formal o una solemnidad. Una exigencia de esta naturaleza, que rompe con la
regla básica de la democracia, según la cual -en principio- las decisiones se adoptan por las
mayorías sin apellido, no puede, por lo mismo, ser catalogada simplemente como una cuestión de
"supralegalidad de forma".

Lo anterior no obsta, por supuesto, a que en Chile las leyes orgánicas constitucionales tengan
electivamente un ámbito de competencia propio y exclusivo. La ley orgánica, por lo mismo, jamás
podría competir ni coiisionar con una ley común. Es en este sentido, descartada la posibilidad de
una derogación de la ley simple por la LOC, que puede afirmarse que la ley orgánica no está
ubicada jerárquicamente sobre la ley común.

Ahora bien, y miradas las cosas al revés, que una ley simple no pueda incursionar en asuntos
propios del ámbito orgánico se debe mucho más a su déficit político (no haber reunido la super
mayoría requerida) que a una eventual prefiguración constitucional de las competencias.

Mas alia de alguna frase en uno u otro sentido, la verdad es el TCCh no ha emitido una opinión
categórica ni definitiva sobre este asunto.

Sea cual fuete la tesis que se adopte, es indudable que la ley orgánica presenta particularidades
que le imponen una situación claramente diferenciada con respecto a la legislación común.

l;n el t a s o del ordenamiento institucional chileno, tres son los atributos especiales que permiten
singularizar la legislación orgánica:
Fa ley orgánica tiene un ámbito de competencia definido por la Carta Fundamental. Cabe
señalar que el dominio orgánico en la Constitución Política chilena es significativamente más
a m p l i o que aquél de Francia o Fspaña.

I,a ley orgánica nacional está sujeta a un quorum de aprobación parlamenta rú»
sustancialmente más exigente de aquél aplicable a la ley común. Cabe indicar que dicho quorum
de aprobación es significativamente más elevado que aquél contemplado para la legislación
orgánica francesa o española.

Fa lev orgánica constitucional está sujeta al control previo de constitucionalidad por parte del
T r i b u n a l Constitucional.

Más allá de las diferencias anotadas, resulta muy difícil encontrar rasgos sustantivos o materiales
sobre los cuales pueda construirse una definición comprensiva de 17 leyes orgánicas
constitucionales que tratan de materias de muy distinta índole.

6.1.4. TIPOS DF, FOC

Fs en razón de lo ya señalado -la heterogeneidad del dominio orgánico- que la definición del
lontenido de cada ley orgánica no se logrará con la aplicación de alguna f o r m u l a abstracta c o m ú n
para todas; sino que se obtendrá, más bien, del examen pormenorizado de aquellos preceptos
constitucionales en que se contiene el llamado a la norma complementaria.

Tal análisis particularizado permite reconocer la existencia de diferentes tipos de leyes orgánicas,
lin efecto, un examen detenido de la Carla Fundamental revela que, dependiendo cíe la materia,
ella se ha valido de diferentes fórmulas para configurar la competencia de cada una de las leyes
orgánicas.

Atendiendo a los distintos tipos de competencia, es posible estructurar la siguiente (ripie


clasificación di1 las leyes orgánicas constitucionales en la Constitución Política de 1980:

6.1.4.1. Legislación orgánica de "competencia general".

Corresponde a los casos en que la Constitución, luego de fijar ella misma el estatuto fundamental
de una determinada institución, entrega al legislador orgánico la regulación de "todo lo demás"
referido a la materia. Fl ejemplo más claro de este primer tipo de- legislación orgánica lo constituye
la regulación del Tribunal Constitucional. Fn efecto, de acuerdo al artículo 92 de la Carta
Fundamental, la ley orgánica respectiva debe determinar "su organización, funcionamiento,
procedimientos y fijará la planta, régimen de remuneraciones, y estatuto de su personal".

I ambíén tienen este carácter "general" las siguientes leyes orgánicas:


De los listados de Excepción (la Carta Fundamental, en su artículo 44 establece que "una ley
orgánica regulará los estados de excepción").
- Peí Ministerio Público ("su organización y atribuciones" son materia de ley orgánica, artículo 84
de la Carta Fundamental).

- Peí Tribunal Calificador de Elecciones (su "organización y funcionamiento" son materia de ley
orgánica, articulo 95 de la Constitución Política).

- Pe la Conlraloría General de la República (el artículo 99 de la Carta Fundamental, luego de


describir la manera en que dicho órgano efectúa el control de legalidad de los actos de la
administración, agrega: "en lo demás, la organización, el funcionamiento y las atribuciones de la
Conlraloría General de la República serán materia de una ley orgánica constitucional").

- Peí Banco Central (de acuerdo al artículo 108 de la Constitución Política la ley orgánica
respectiva debe regular su "composición, organización, funciones y atribuciones").

- Pe los Consejos Regionales (La Constitución encomienda a una ley orgánica reglamentar sus
"atribuciones", "integración" y "organización", artículo 113).

- Pe las Municipalidades y Concejos Comunales (los artículos 118 y 119 de la Carta Fundamental
encomiendan a una loy orgánica la regulación de su "organización", "funciones" y "atribuciones").

};,n la misma categoría de las leyes orgánicas generales, pero presentando una particularidad que
las distingue de las anteriores, se encuentran las leyes orgánicas sobre sistema electoral, poder
judicial y partidos políticos. En estos tres casos, la Constitución Política no sólo formula una
relerencia al dominio general de la ley orgánica, sino que, además, ordena ciertos contenidos
específicos.

7.1.4.2. Legislación orgánica de "competencia básica".

lis aquella que deriva de un mandato constitucional que encarga a una ley orgánica la
determinación de los principios y normas básicas que han de fundamentar la regulación de una
determinada institución.

Es el caso, en primer lugar, de la ley orgánica de Bases de la Administración del Estado. También
tienen este carácter de leyes orgánicas de "competencia básica", las regulaciones orgánicas
correspondientes a las Fuerzas Armadas y a Carabineros de Chile.

6.1.4.3. Legislación orgánica de "competencia específica".

Tiene lugar en aquellos casos en que la Carta Fundamental se remite a una ley orgánica
constitucional para los efectos de regular ciertas materias específicas que el propio texto
constitucional se encarga de precisar.
Tres son, do acuerdo al texto do la Constitución Política de 1980, las materias que han debido ser
reguladas por legislación orgánica de "compotencia específica": la libertad de enseñanza, las
Concesiones Minoras v el Congreso Nacional.

l , n lo que respecta a la la libertad do enseñanza, la Carta Fundamental describo de modo


pormenorizado los contenidos de la loy orgánica respectiva, al expresar: "Una ley orgánica
constitucional establecerá los requisitos mínimos que deberán exigirse en cada uno do los niveles
ile la enseñanza básica v media v señalará las normas objetivas, de general aplicación, que
permitan al listado volar por su cumplimiento. Dicha loy, del mismo modo, establecerá los
requisitos para el reconoc imionto oficial do los establecimientos educacionales de todo nivel".

Respecto tío las Concesiones Mineras, por su parlo, la Constitución Política encarga a la lev
orgánica la determinación de los derechos y obligaciones que emanan de tal institución, asi como
l<i regulación de su régimen de amparo (artículo 19, Número 24, inciso séptimo).(47)

I inalmenle, v en relación al Congreso Nacional, la Carla Fundamental encomienda a la lev


orgánica la regulación de1 la tramitación de las acusaciones constitucionales, la caliticación de las
urgonc ¡as v todo lo relacionado con la tramitación interna cíe la lev (artículos 55 y 74).

h.2. FL ÁMBITO DE LAS LEYKS ORGÁNICAS CONSTITUCIONALES EN I,A


[ I R I S P R U D E N C I A D E L 1 RII3UNAL CONSTITUCIONAL.

0.2.1. DEFINICIONES JURISPRUDENCIALES

I. La Constituí ion Política no contieno una definición sustantiva de la lev orgánica


i onstiluc ional.
"No ha estimado necesario nuestro sistema jurídico definir el alcance conceptual de lev-
orgánica constitucional" (Philippi en "Protesto do Letras", Rol 4).

II. Peso a la falta de definición en el texto do la Carta Fundamental, es posible desprender


dc-l Corpus Constitucional la finalidad de la ley orgánica.
"...las leyes orgánicas constitucionales han sido incorporadas a la Carta F u n d a m e n t a l ,
restrictivamente y en forma muy excepcional, para regular, en lo modular, ciertas instituciones
básicas con el propósito de dar estabilidad al sistema de gobierno y evitar el riesgo de que
mayorías ocasionales lo puedan alterar" ("Plantas do la Contraloría", Rol 160).

III. La Carta Fundamental, sin embargo, describe claramente las características formales
cíe la ley orgánica constitucional.
"...dichas leyes so caracterizan por versar sobre determinadas materias que la
Constitución ha señalado de un modo explícito dada la importancia que les atribuve; necesitaran
para su aprobación, modificación o derogación de los tros quintos de los diputados v senadores en
cjen RÍO; las malerias reservadas a ellas no pueden sor objeto de delegación de facultades
legislativas y deben ser sometidas antes de su promulgación al Tribunal Constitucional para su
control de conslitucionalidad" (Philippi en "Protesto de Letras", Rol 4).

IV. El legislador orgánico debe cumplir su cometido a través de textos estructurados de


manera coherente y sistemática.
"...su objetivo (de las leyes orgánicas) es desarrollar en un texto armónico y sistemático
los preceptos constitucionales en aquellas materias que el constituyente ha reservado a dichas
leyes" (Valenzuela en "Distribución de Hxhortos").

V. Más allá de los elementos que son comunes a tocia ley orgánica, cada una de ellas tiene
una configuración distintiva que depende de la manera en que la Carta Fundamental se refiere en
cada caso a la materia orgánico constitucional.
"...la amplitud de materias que la Constitución entrega a esta ley sobre "sistema
electoral público", a diferencia de lo que ocurre con otras leyes del mismo rango en las cuales la
Constitución ha sido definitivamente más restrictiva..." (Valenzuela en "Votaciones Populares v
Lscrutinios(I)").

VI. Considerando la heterogeneidad cíe la legislación orgánica, debe ser el intérprete


quién determine, de manera casuística, el contenido preciso de cada ley orgánica constitucional.
"Queda por tanto al intérprete determinar en cada caso su contenido específico..."
(Philippi en "Protesto de Letras", Rol 4).

VTI. P,l principal problema que enfrenta el intérprete consiste en deslindar el ámbito de lo
orgánico constitucional respecto del dominio de la ley común.
"Queda por tanto al intérprete determinar en cada caso su contenido específico
diferenciándola, por una parte, de los preceptos constitucionales y sus leyes interpretativas y, por
la otra, de la ley común" (Philippi en "Protesto de Letras", Rol 4).

VTT1. I,a ley orgánica constitucional comprende tanto aquellas materias expresamente
previstas por la Constitución Política como aquellas otras que constituyan un "complemento
indispensable" de las mismas.
"(la tarea interpretativa) permitirá establecer tanto dicho contenido imprescindible
como sus elementos complementarios indispensables, esto es, aquellos elementos que,
lógicamente, deben entenderse incorporados en el rango propio de esa determinada ley orgánica
constitucional" (Philippi en "Protesto de Letras", Rol 4).
"el ámbito de la ley Orgánica Constitucional relativa al Congreso Nacional a que hace
rek'RMK ia la Constitución Política, debe entenderse que no se encuentra limitado a los casos que la
Carta Fundamental expresamente señala, como son las materias relativas a la tramitación interna
de la ley, a las urgencias, a la tramitación de las acusaciones constitucionales y a los vetos de los
proyectos de reforma constitucional y a su tramitación, a que aluden los artículos 48, N" 2, 71 y I 17
de la Constitución Política. La ley Orgánica del Congreso, respondiendo a su carácter de tal, puede
abordar otros muy diversos aspectos de la función legislativa y de las atribuciones y funciones que
corresponden a la Cámara de Diputados, al Senado y a los miembros de éstos" (García en
"Congreso Nacional").

IX. l',l "complemento indispensable" es aquel conjunto de materias necesarias para que
una d e t e r m i n a d a reculación orgánica tonga autonomía.
"(no reconocer calidad de complemento indispensable a la descripción de las
sustancias concesibles) importaría una incongruencia que no es posible a t r i b u i r al constituyente
p o r q u e ello significaría desligar del núcleo esencial (régimen jurídico de la concesión) el supuesto
necesario e i m p r e s c i n d i b l e (sustancia minera concesible) para que dicho núcleo esencial tenga
a u t o n o m í a ...significaría que el campo de aplicación de la ley orgánica constitucional estaría, en
cierto modo, condicionado a la lev c o m ú n respecto de las concesiones aún no constituidas, va que
dicho campo de acción sería mavor o monor según fuere mayor o menor el número de sustancias
concesibles que determinara la ley común. Tal efecto no resulta consecuente con el sistema
i n s t a u r a d o en nuestra actual Constitución..." (Vergara en "Concesiones Mineras").
"Si estas materias (complemento indispensable) no se incluyeran en la lev en estudio,
las m u n i c i p a l i d a d e s no podrían funcionar, y si se entregaran a la reglamentación de una lev
o r d i n a r i a se perdería completamente el sentido y objeto de las loyos orgánicas constitucionales,
pues su et u acia quedaría, en cierto modo, subordinada a la ley c o m ú n " (Valenzuela en
" M u n i c i p a l i d a d e s I")

X. l'!n la dilucidación de las materias que constituyen "complemento indispensable" el


interprete debe obrar con prudencia evitando darle a tal concepto una extensión desmesurada.
"a las normas de interpretación empleadas en los considerandos anteriores para
resolver el problema en estudio, frecuente en otras leyes dada la complejidad del tema, hay que
r e c u r r i r con prudencia, porque, en manera alguna, deben llevarnos a extender el á m b i t o de
a p l i i . u i o n de las leyes orgánicas constitucionales más allá de lo necesario v permitido por la
C o n s t i t u c i ó n , va que el hacerlo privaría a nuestro sistema legal de una e q u i l i b r a d a v conveniente
f l e x i b i l i d a d , dado el a l t o q u o r u m que exige esta clase de leves para su aprobación, modificación o
derogación. Por otra parto, en cada caso en particular, debe buscarse la interpretación que mejor
concilio una estricta aplicación del texto constitucional con una normativa legal sistemática,
coherente v ordenada que facilite su comprensión y aplicación" (Valenzuela en " M u n i c i p a l i d a d e s

J ; ,n las p r ó x i m a s páginas se a n a l i / a n en detalle a l g u n a s de estas definiciones jurisprudenciales:

6.2.2. "KLKMKNTOS COMPLKMFNTARIOS INlMSI'KNSABLliS"-

Ml 2h de Noviembre de 1981 el TCCh pronunció dos sentencias que tendrían i n f l u e n c i a perdurable


v dei isiva en la d e f i n i c i ó n del á m b i t o de la legislación orgánica.

"Protesto de Letras" contiene la primera definición genérica sobre el contenido de las leves
orgánicas, liste fallo, cuya redacción corresponde al Ministro Julio Philippi, describe a las leves
orgánicas constitucionales en los siguientes términos: "formalmente tales leves se caracterizan por

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versar sobre determinadas materias que la Constitución ha señalado de un modo explícito dada la
importancia que les atribuye; necesitarán para su aprobación, modificación o derogación de los
tres quintos de los diputados y senadores en ejercicio; las materias reservadas a ellas no pueden
ser objeto de delegación de facultades legislativas y deben ser sometidas antes de su promulgación
al T r i b u n a l Constitucional para su control deconstitueionalidad".

No escapa al Ministro Philippi que una descripción más bien procedimental como la recién
transcrita no alcanza a definir suficientemente el ámbito de lo orgánico constitucional. Pe allí que
la sentencia comentada agregue: "No ha estimado necesario nuestro sistema jurídico definir el
alcance conceptual cíe ley orgánica constitucional. Queda por tanto al intérprete determinar en
cada caso su contenido específico diferenciándola, por una parte, de los preceptos constitucionales
y sus leyes interpretativas y, por la otra, de la ley común. Esa tarea permitirá establecer tanto dicho
contonido imprescindible como sus elementos complementarios indispensables, esto os, aquellos
elementos que, lógicamente, deben entenderse incorporados en el rango propio de osa
determinada ley orgánica constitucional".

De acuerdo al criterio expuesto, las leyes orgánicas deben contenor no sólo las materias
"imprescindibles" a que so remite expresamente la Constitución Política, sino que también aquollas
otras que constituyan un "complemento indispensable" do las mismas.

Ksla solución del TCCh no ha convencido completamente a la doctrina nacional.

Así, el profesor Lautaro Ríos, sin llegar a criticar directamente la conclusión del TCCh, ha
propuesto una fórmula alternativa. A su juicio, la solución correcta supone conciliar, por una
parto, el carácter excepcional que tienen las normas orgánicas en el ordenamiento jurídico chileno
y, por la otra, la necesaria "organicidad" que debe reunir dicha legislación especial.

Luego do examinar la manera en que la Carta Fundamental de 1980 se remite a las leyes orgánicas,
Ríos considera "razonable" concluir que: "cualesquiera otras materias no específicamente
designadas, quedan fuera de la órbita competencial del legislador para atribuirles carácter de leyes
orgánicas constitucionales. Y así, dichas materias, por más conexas que sean y por indispensable
que parezca integrar su regulación al objeto principal, deben quedar entregadas a otros cuerpos
legales".

"Kst.i posición -reconoce, sin embargo, Ríos- conduce a generar una curiosa "organicidad" que do
todo tiene, menos do orgánico, lin electo, es orgánico aquello que constituye un todo acabado y
orgánico. No parece sensato construir en un lugar los cimientos y pilares de un edificio para
levantar, luego las habitat iones y dependencias en los terrenos contiguos. Fn materia legislativa,
os deseable que un cuerpo orgánico integre la totalidad de los preceptos aplicables a la materia que
recula".

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I (i constatación precedente lleva a Ríos a preguntarse: "¿Cómo compatibilizar la organieidad real
que el criterio jurídico reclama, con la organicidad meramente nominal que entrañan las leyes
Orgánicas Constitucionales? ¿Y cómo hacerlo de manera de no contravenir el mandaío del
lonsíiluyente y rigidizar -de paso-, tanto la estructura básica de la institucíonalídad como sus
aspectos accesorios que deben mantenerse flexibles?".

líl profesor Ríos ofrece una respuesta: "La solución a estos inconvenientes resulta tan sencilla como
parar ei huevo de Colón... Bastaría que en un artículo final cié tales leyes se precisara cuáles de sus
preceptos -es decir, sólo aquellos que desarrollan el mandato constitucional- tienen el carácter de
ley Orgánica Constitucional, para los electos previstos en la Carta Fundamental. Sólo con respecto
a ellos procedería el control preventivo y obligatorio del Tribunal Constitucional. Los demás
tendrían el tratamiento y el rango legal que tes correspondiera".

La sugerencia del profesor Ríos parece aplicable exclusivamente respecto de aquellas leyes
orgánicas que más arriba hemos denominado de "competencia específica". En efecto, sólo en tales
casos resulla posible descubrir materias "específicamente designadas" por la Carta Fundamental.

Tratándose de leyes orgánicas de competencia "general" o "básica", en cambio, el criterio del


profesor Ríos sería muy difícil de aplicar. No es posible, en efecto, deducir mandatos circunscritos
cuando la Constitución Política utiliza conceptos tan genéricos como "organización" y
"funcionamiento" en relación a una determinada institución.

Salvador Mohor y Paulino Varas, por su parte, objetan abiertamente la fórmula del "complemento
indispensable", por cuanto, a su juicio, ella "obliga lógicamente a distinguir entre aquellas materias
de ley común que constituyen un complemento esencial y aquellas que sólo son un complemento
no esencial del contenido normativo de la ley orgánica constitucional. Se entra por esta vía a un
subjetivismo o relativismo normativo que dificultará enormemente la delimitación racional del
ámbito competencia! de la ley orgánica constitucional...".

Frente al criterio del TCCh, Mohor y Varas ofrecen una respuesta distinta: "A nuestro juicio la tesis
conecta está en entregar a la competencia cíe la ley Orgánica Constitucional sólo las normas más
fundamentales del sector del ordenamiento jurídico que le ha sido asignado constitucionalmenle.
De esle modo se hace posible el desarrollo inlegral del proceso de elaboración del Derecho,
recibiendo la Conslitución una aplicación plena y efectiva: La Carta Política consagra los
principios básicos y la normaliva fundante; la ley Orgánica Constitucional los desarrolla en sus
aspectos más significativos; la Ley común establece con carácter general y obligatorio el
ordenamiento complementario dirigido a extenderen sus aspectos particularizados los preceptos
de la lev Orgánica...".

l , n síntesis, y refiriéndose a materias que complementen la regulación orgánica, Mohor y Varas


concluyon: "las materias que integran ese complemento normativo y que la Constitución
expresamente haya colocado dentro de la órbita competencia! de la ley común deben conservar su
propia identidad sin ser asimiladas".

12
Varas y Mohor tienen razón al plantear que la fórmula del "complemento indispensable" puede
dar pábulo, dependiendo de la voluntad o interés del intérprete, ya sea para la inflación o la
jibarizacion de lo orgánico constitucional. Sin embargo, aún cuando dicho reparo pueda ser válido,
no parece que el criterio alternativo propuesto por ellos aumente necesariamente los niveles de
certeza jurídica. Ln efecto, es a lo menos discutible que la búsqueda de las "normas
fundamentales" o de los aspectos "más significativos" propugnada por Varas y Mohor sea una
tarea mas simple o menos discrecional que la determinación del "complemento indispensable"
auspiciada por "Protesto de Letras".

Mientras Ríos propone una fórmula que -centrada en las "menciones específicas"- solo sería
aplicable para la regulación orgánica de "competencia específica"; el criterio de Varas y Mohor -
localizado en las normas "fundamentales" o "más significativas"-tendría utilidad únicamente
respecto a las leyes orgánicas de "competencia básica". Ambas resultan ser, por tanto,
proposiciones insuficientes.

Ll problema de ambas tesis radica en haber soslayado el hecho que con la denominación común de
"ley orgánica" la Constitución Política se refiere a dieciséis universos jurídicos cuyos contenidos y
extensiones son muy disímiles. Cualquier criterio general que pretenda definir los contornos de
todas las leyes orgánicas debe asumir la heterogeneidad de las mismas y evitar, por tanto,
formulaciones demasiado restrictivas.

Desde esa perspectiva, bien pudiera afirmarse que el criterio jurisprudencial definido en "Protesto
de Letras", aun cuando está lejos de resolver todos los problemas, cumpliría al menos con el
requisito de flexibilidad que esta compleja materia parece demandar.

L.l mismo día en que dictó el fallo "Protesto de Letras", el TCCh dio a conocer, además
"Concesiones Mineras", sentencia pronunciada respecto a una cuestión de constitucionaliclad
suscitada d u r a n t e la tramitación del proyecto de ley orgánica sobre Concesiones Mineras.

"Concesiones Mineras" resuelve sobre dos aspectos del proyecto sobre Concesiones Mineras que
suscitaron dudas deconslilucionalidad durante su tramitación legislativa.

Uno de los problemas interpretativos planteados -aquel que cabe analizar en esta sección- se
refiere a la determinación de la ley llamada a definir las sustancias susceptibles de ser objeto de
una concesión minera.

La interrogante se origina en la redacción un tanto ambigua del inciso séptimo del N" 24 del
a r t í c u l o 19 de la Constitución Política. Dicho precepto dispone que "Corresponde a la ley
determinar qué sustancias de aquellas a que se refiere el inciso precedente, exceptuados los
hidrocarburos líquidos o gaseosos, pueden ser objeto de concesiones de exploración o explotación.
Dichas concesiones se constituirán siempre por resolución judicial y tendrán la duración,

13
conferirán los derechos e impondrán las obligaciones que la ley exprese, la que tendrá e! carácter
de orgánica constitucional...".

1,1 texto constitucional transcrito dio lugar a dos interpretaciones distintas. Como lo refiere la
propia sentencia: "Se sostiene, por una parte, que el inciso séptimo del N" 24 del artículo 19 de la
Constitución estatuye la dictación de dos leyes diferentes: una para determinar las sustancias
objeto de concesiones, la que tendría el carácter de ley común, y otra ley diferente que debe versar
sobre el régimen legal por el que deben regirse las concesiones mineras, teniendo sólo esta ú l t i m a
la calidad de ley orgánica constitucional".

La posición comentada se basa en el análisis literal del precepto constitucional examinado, "lista
distinción -resume el fallo-se funda en que el inciso en referencia trata separadamente ambas
materias en distintas oraciones: la primera versa sobre las sustancias concesibles, sin calificar la
calidad de la ley qne las debe regir. La segunda oración se refiere al régimen legal de las
concesiones y sólo allí se especifica que esta ley tendrá el carácter de orgánica constitucional".

La otra interpretación, en cambio, afirma que el referido inciso séptimo del n" 24 del artículo 19
constituye "una completa unidad y que un análisis del mismo inciso lleva a considerar que sus
distintas oraciones se están refiriendo a una sola ley, la que tendría el carácter de orgánica
constitucional".

FI TCCh, en decisión unánime, concluye que la ley llamada a determinar las sustancias que
pueden ser objeto de concesión minera es la misma ley orgánica constitucional que reglamenta el
régimen jurídico de las Concesiones y no una normativa distinta de naturaleza simple o común.

La conclusión de "Concesiones Mineras" no hace sino aplicar la definición de ley orgánica


constitucional formulada por el Ministro Fhilippi en "Protesto de Letras". Dichas normas
orgánicas, expresaba el Ministro Philippi, deben contener no sólo las materias "imprescindibles" -
aquellas que la Constitución define expresamente como objeto de ley orgánica- sino que los
elementos complementarios indispensables que lógicamente deben entenderse incorporados para
que la norma orgánica tenga eficacia.

No seguir este criterio, señala "Concesiones Mineras": "...importaría una incongruencia que no es
posible atribuir al constituyente porque ello significaría desligar del núcleo esencial (régimen
j u r í d i c o de la concesión) el supuesto necesario e imprescindible (sustancia minera concesible) para
que dicho núcleo esencial tenga autonomía". Ello, concluye la Sentencia, "significaría que el campo
de aplicación de la ley orgánica constitucional estaría, en cierto modo, condicionado a la lev
común respecto de las concesiones aún no constituidas, ya que dicho campo de acción sería mayor
o menor según fuere mayor o menor el número de sustancias concesibles que determinara la ley
tonu'm. Tai efecto no resulta consecuente con el sistema instaurado en nuestra a c t u a l
C onsíitución...".

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Ln conclusión, en las dos sentencias dictadas el 26 de Noviembre de 1981 -"Protesto de Letras" y
''Concesiones Mineras"- el TCCh sentó las bases de su jurisprudencia futura sobre el contenido y
alcance de las leyes orgánicas.

6.2.3. EL CARÁCTER SISTEMÁTICO DE LA LOC

Menos de un mes después de "Protesto de Letras" y "Concesiones Mineras" el TCCh pronunció el


fallo "Distribución de Exhortos". En esta última sentencia se anuncian nuevas ideas sobre la
caracterización de las leyes orgánicas. Estos nuevos criterios, en lodo caso, lejos de ser
contradictorios con la fórmula del "complemento indispensable", tienden más bien a reforzarla.

"Distribución de Exhortos", redactado por el Ministro Eugenio Valenzuela, caracterizará la LOC


expresando: "Su objetivo es desarrollar en un texto armónico y sistemático los preceptos
constituí ionales en aquellas materias que el constituyente ha reservado a dichas leyes".

La definición de Valenzuela, al describir las leyes orgánicas como textos armónicos y sistemáticos,
parece ofrecer la mejor justificación para incluir en ellas a materias que, no, siendo requeridas
explu itamente por el mandato constitucional pertinente, aparecen conectadas lógicamente con los
contenidos más evidentes.

Ambos conceptos, -"complemento indispensable" y "armonicidad y sistematicidad"- tienen la


v i r t u d de iluminarse recíprocamente. En efecto, sólo será posible juzgar si un complemento es
indispensable o no, en la medida en que la ley orgánica sea entendida como un sistema
relativamente independiente.

De allí, por tanto, que toda materia complementaria que tenga la virtud de precisar o determinar el
sentido y aleante de los contenidos orgánicos indubitados, deberá considerarse i n c l u i d a también
en la eslera de la respectiva ley orgánica constitucional.

Por otro lado, una ley orgánica constituirá un todo armónico y sistemático sólo si, ademas de
i n c l u i r cuanto resulte exigido explícitamente por la Carta Fundamental, contiene también aquellos
presupuestos de existencia o de funcionamiento sin los cuales la regulación orgánica queda trunca
o incompleta.

Una LOC no es tal sólo porque su finalidad sea reglamentar la organización y atribuciones de un
órgano del Estado, sino porque naturalmente está llamada a conformar un cuerpo normativo
organizado.

Las reflexiones anteriores se ven corroboradas por el sentido natural y obvio de las palabras.
Orgánico es, de acuerdo al Diccionario de la Real Academia, aquello que "tiene armonía y
consonancia" (segunda acepción). Su opuesto, inorgánico, equivale también a inconexo,
desordenado, incompleto o caótico.

15
Corresponderá al legislador aprobar leyes orgánicas constitucionales dotadas de la coherencia
organicidad- que les es consustancial. Tocará al TCCh velar porque tal exigencia se cumpla.

6.2.4. ¿CUATES COMPLEMENTOS?

La simple formulación en abstracto del criterio del "complemento indispensable" no resuelve


automáticamente todas las dudas que puede suscitar el análisis de cada ley orgánica en concreto.
En electo, ¿cuándo un complemento es "indispensable"? Imposible, por supuesto, elaborar una
respuesta que sirva para todas y cada una de las materias que deben ser objeto de ley orgánica
constitucional.

Por lo anterior, el propio TCCh ha debido ir fijando, con ocasión de sucesivas resoluciones, un
límite entre lo que resulta "indispensable" y aquello cié lo que la ley orgánica puede prescindir.

Uno de los fallos en que se intenta, precisamente, descubrir la línea divisoria entre lo
"indispensable" (por ende objeto de ley orgánica) y lo que no lo es (por tanto materia de ley
c o m ú n ) es aquél pronunciado respecto a la ley orgánica constitucional del Sistema de
inscripciones Electorales y Servicio Electoral ("Inscripciones Electorales").

luí "Inscripciones Electorales", el Tribunal Constitucional declara que las normas que determinan
la Planta de personal del Servicio Electoral tienen rango orgánico constitucional. De acuerdo al
Callo: "Demostrado que las normas que regulan el Servicio Electoral son propias de ley orgánica
constitucional, debe entenderse que también lo son las que fijan la planta de su personal, ya que
ésta determina el personal necesario para el funcionamiento de la entidad. Separar estas materias y
suponer que la Carla Fundamental reservó al dominio de la ley orgánica constitucional el régimen
jurídico que regula el Servicio Electoral y a la competencia de la ley común la planta de personal
que lo sustenta, significaría subordinar la eficacia de una ley orgánica constitucional a la voluntad
de la ley común, ya que nacía se obtendría con tener una completa estructura jurídica del Servicio
si, al propio tiempo, no se contare con una planta de personal adecuada para hacerla realidad".

Más adelante, sin embargo, el fallo puntualiza que el carácter orgánico constitucional no alcanza a
las normas que regulan el Servicio de Registro Civil e Identificación, aún cuando éste auxilie al
Servicio Electoral en el cumplimiento de sus tareas. En efecto, la sentencia señala: "la circunstancia
que una entidad pública o determinados funcionarios de esa índole sean colaboradores de un
servicio público o de un sistema cuya regulación la Carta Fundamental ha reservado al dominio de
una ley orgánica constitucional, no autoriza al legislador para incluirlos dentro del ámbito de ésta,
va que ello importa extender la competencia de esa ley orgánica a aspectos que van más allá del
núileo esencial o del complemento indispensable de las materias que la Constitución ha
determinado como propias de ella. Lo anterior resulta aún más claro si la norma que extiende el
ámbito de la ley orgánica a esas materias expresa que ellas regulan una entidad complementaria
del sistema pero que no tiene el carácter de esencial".

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De acuerdo a "Inscripciones Electorales", en síntesis, la ley orgánica constitucional del Servicio
Electoral debe incorporar aquellos aspectos complementarios necesarios o esenciales (Planta del
persona!), más no aquellos simplemente auxiliares (Registro Civil).

A primera vista, la inclusión de las Plantas de persona! en el ámbito propio de la ley orgánica
parece razonable. Un examen más detenido del problema, sin embargo, conduce a cuestionar esta
interpretación.

Una c r i t i c a a la extensión que se le ha dado en este fallo al concepto del "Complemento


Indispensable", supone recuperar el sentido original que tuvo tal término la primera vez que se le
f o r m u l o por el TCCh. Es indispensable, en consecuencia, volver a mirar aquellas dos sentencias
( u n d a n t e s dictadas por el TCCh el 26 de Noviembre de 1981: "Protesto de Letras" y "Concesiones
Minoras".

Revisando "Concesiones Mineras" se advierte que el concepto clave es "autonomía". En efecto, de


acuerdo a dicha sentencia sería complemento indispensable aquel precepto que resulla necesario o
imprescindible para que un régimen jurídico orgánico constitucional tenga autonomía.

Una I,OC será autónoma cuando contenga ella misma todos aquellos elementos que resultan
esenciales para su existencia eficaz, sin que la regulación de algún factor fundamental quede
entregada a una norma de distinta naturaleza, sea ley común o decreto reglamentario.

So trata, por supuesto, de una autonomía relativa. Siempre existirán algunas materias
complementarias do una ley orgánica constitucional que necesariamente serán reglamentadas por
normas de1 distinta especie.

líl análisis detenido de "Protesto de Tetras", por su parte, revela que una determinada materia será
"complemento indispensable" sólo c u a n d o constituya un presupuesto de carácter lógico para la
existencia o funcionamiento de una institución o norma orgánico constitucional.

En consecuencia, una determinada norma jurídica no se erige en "complemento indispensable" de


una ley orgánica por el sólo hecho de contemplar un presupuesto administrativo o financiero
necesario para la operatividad de un precepto orgánico constitucional. La relación entre una y otra
norma más que láctica debe ser lógica.

Relación lógica, por ejemplo, es la que existe entre la norma que autoriza a un órgano del Estado
para desarrollar una cierta actividad y aquella otra que define los contornos de la actividad
aulori/.ada. En esta hipótesis, es innegable que tanto el alcance como la fuerza del precepto
autorizante han quedado subordinados a la redacción del precepto en que se definen los
contenidos de la autorización.

17
Tin tal evento, carecería de sentido revestir de formalidades y resguardos especiales la aprobación
de una norma que reconoce potestades a la Administración si, al mismo tiempo, la configuración
real y concreta de tales potestades pudiera ser modificada libremente por la ley común.

En razón de lo anterior, debe entenderse que -en un caso como el expuesto- la norma que
contempla las definiciones es un "complemento indispensable" de aquella otra -de rango orgánico
constitucional- en que se contienen los conceptos a ser definidos. (68) La relación entre la
organización de un ente del Estado y la ley de Presupuestos, en cambio, constituye un caso de
viiu ulación láctica, pero no de tipo lógico. En efecto, siendo indudable que las partidas que lijan el
presupuesto anual para la Contraloría General de la República o los Tribunales de Justicia son una
condición necesaria e indispensable para la existencia y funcionamiento de ambas instituciones
orgánico constitucionales, mal podría, por ese sólo hecho, atribuírsele naturaleza orgánico
constitucional a los Ítem respectivos de la ley de Presupuestos.

Hs innegable que en el plano administrativo la existencia de una Planta de personal es una


condición esencial para que cualquier institución pueda desarrollar sus funciones debidamente.
También es cierto que, tal como lo insinúa este fallo, la inexistencia o la insuficiencia dramática de
una Planta cíe personal puede llegar a transformar en letra muerta la descripción de órganos y
funciones que pueda contener una ley orgánica constitucional.

I,a circunstancia anterior, sin embargo, no es justificación suficiente para incorporar las Plantas de
personal en el ámbito orgánico constitucional. En efecto, no se advierte ninguna relación jurídica
entre la organización de una institución y la definición del número y la situación de los
profesionales o funcionarios administrativos que integren su Planta.

Si, en razón de su importancia práctica para el funcionamiento de una institución, se le reconociera


naturaleza orgánica a las Plantas de personal, no se advierte el motivo para no hacerlo también
respecto de otras materias igualmente relevantes desde una perspectiva funcional, tales como, por
ejemplo, los decretos de nombramiento, las partidas presupuestarias o los reglamentos internos.

En nuestra opinión, por el contrario, tanto las Plantas de personal como los estatutos internos o los
presupuestos, siendo muy importantes para el funcionamiento práctico de una institución,
constituyen elementos que no agregan ni quitan al contenido abstracto de una institución
orgánica. En consecuencia, ni unos ni otros son un "complemento indispensable".

Las reflexiones anteriores, llevan a concluir -en sentido contrario a lo fallado por el Tribunal en
"Inscripciones Electorales"- que las Plantas de personal de las instituciones orgánicas
constitucionales son materia de una ley común, a menos que la propia Constitución haya previsto
expresamente otra cosa.

En defensa del TCCh, y a modo de circunstancia atenuante, valga apuntar que el error comentado
parece responder a un alan por evitar que la vigencia efectiva de la institucionaliclad orgánica

18
constitucional fuera eventualmente hurlada por la obra de un legislador común interesado en el
fracaso de la misma.

Este exceso de celo, sin embargo, más que proteger el dominio propio de la ley orgánica
constitucional de un enemigo que no ha sido tal, generó una confusión respecto a la naturaleza de
las Plantas de personal que recién vendría a ser clarificada definitivamente en 1992.

6.2.5. I,A RECTA DOCTRINA: "PLANTAS DE LA CONTRALORIA"

Corresponde concluir esta sección examinando un fallo que constituye un hito fundamental en la
evolución jurisprudencial del TCCh. Varias son las razones que concurren a hacer de este caso -
"Plantas de la Contralona" (30 de Noviembre de 1992, Rol 160)- una decisión tan importante.

En primer lugar, esta sentencia representa un cambio respecto a lo venía siendo desde 1990 la
jurisprudencia del TCCh en materia de legislación orgánica. En efecto, este fallo abandona aquella
interpretación a m p l i a y generosa de lo orgánico constitucional que parecía ya estarse
transformando en posición oficial del Tribunal. (101)

En tal sentido, bien puede afirmarse que "Plantas de la Contraloría" constituye un retorno
jurisprudencial, a ser bienvenido, a las doctrinas prudentes y circunspectas proclamadas por
" M u n i c i p a l i d a d e s (í)" en Eebrero de 1988.

Una segunda faceta interesante del fallo es la manera en que éste aborda el tema objeto de este
capítulo. En efecto, en esta resolución, y por primera vez, el TCCh aventura una definición
f i n a l i s t a de las leyes orgánicas constitucionales.

Con esta sentencia, además, el TCCh intenta resolver definitivamente las dudas suscitadas en 1986,
con ocasión del fallo "Inscripciones Electorales", respecto al status jurídico de las Plantas de
personal.

Se trata, finalmente, de la primera oportunidad bajo el imperio de la Constitución de 1980 en que


el Poder Ejecutivo presenta un requerimiento ante el TCCh.

6.2.5.1. El requerimiento del Ejecutivo.

En 8 de Mayo de 1992 el gobierno presentó un proyecto de ley con el objeto de modificar la Plañía
de personal de la Conlraloría General de la República.

Apenas iniciado el estudio del proyecto, surgieron dudas respecto a si esta normativa debía o tío
tener carácter orgánico constitucional.

19
Al ser consultada, la Comisión de Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento del Senado
respondió acogiendo la tesis según la cual la regulación de las Plantas de la Contraloría General de
la República debía ser materia de ley orgánica constitucional.

El principal argumento contenido en el informe del Senado es la referencia al fallo "Inscripciones


Electorales", en el cual, como se vio más arriba, el Tribunal Constitucional había declarado que la
ley orgánica que regula las atribuciones del Servicio Electoral también debe reglamentar la Planta
de personal del mismo.

A j u i c i o del informe de la Comisión ya mencionada, el mismo raciocinio utilizado en 1986 con


respecto a la ley orgánica de Inscripciones Electorales debía ser empleado en 1992 en relación a la
lev orgánica de la Conlraloría General de la República.

El Ejec Lilivo no compartió la conclusión del Senado y, en una decisión sin precedentes, resolvió
requerir al TCCh en orden a que dirimiera entre las dos interpretaciones en pugna.

En el documento justifica torio del requerimiento el Ejecutivo intentará demostrar que la


regulación de fas Plantas de personal de la Contraloría General es materia de ley común.

El escrito del gobierno comienza citando a los profesores españoles Eduardo García de linter ría y
T. R. Fernández, para quienes "el contenido de la regulación propia de la ley orgánica debe ser el
mínimo indispensable para que la normativa básica contenida en la propia Constitución pueda
funcionar correctamente y alcanzar así la operatividad social a la que está institucionalmente
abocada. En este sentido, sólo puede incluir preceptos que exceden el ámbito estricto de su
reserva, cuando su contenido desarrolle el núcleo orgánico y siempre que constituyan un
c u m p l i m i e n t o necesario para su mejor inteligencia".

El requerimiento postula que el carácter "mínimo" de las leyes orgánicas a que aluden los
profesores Fernández y García de Enterría tiene también plena aplicación en el contexto del
ordenamiento constitucional chileno. Para probar tal aserto, el documento del Ejecutivo e x a m i n a el
rol que nuestra Constitución Política le ha conferido a la ley y a la ley orgánica.

Lina vez precisada la naturaleza excepcional de la ley orgánica, el requerimiento analiza con cierto
detalle el ámbito competencia! de las diversas leyes orgánicas. Concretamente, y refiriéndose a las
Plantas de funcionarios, el documento del gobierno plantea: "...cuando el constituyente ha deseado
que determinados aspectos sobre el personal y, como parte de ello, de la creación de cargos, sean
regulados por ley de carácter especial, así lo ha dicho expresamente".

"Con relación a la Contraloría General de la República, -señala el requerimiento-, la Constitución


no exige expresamente que las materias de personal o la creación o supresión de cargos se regulen
mediante ley orgánica constitucional. Eos artículos 87, 88 y 89 especifican que requieren ley de ese
carácter, "la organización, el funcionamiento y las atribuciones" de este organismo. Todas estas
menciones han de abarcar particularidades institucionales no tratadas en la Carta Fundamental.

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Además, son conceptos de carácter genérico. Ue ahí que no podrían tener preeminencia respecto
de las normas constitucionales expresas que establecen sistemas administrativos particulares para
la Administración del Estado, tales como aquellos atinentes al personal, en los artículos 38 y 62
inciso cuarto, Nos. 2" y 4"; recursos financieros y presupuestarios, en el artículo 62 incisos segundo,
tercero y cuarto N" 3"; en el artículo 60 N" 18, salvo cuando el constituyente, de manera expresa,
formula la excepción del caso, como sucede en diversas situaciones que, en ejemplo, ya se
mencionaron."

Más adelante, el requerimiento sostiene que "entender que las expresiones genéricas
''organización" o "funcionamiento" comprenden -tal como lo hace el informe de la Comisión de
Constitución, Legislación, Justicia y Reglamento - los conceptos especiales de "personal" y
"creación" y supresión de cargos", u otras análogas, no parece tener asidero constitucional". Se
trata, a juicio del Ejecutivo de conceptos claramente diferenciados y que no cabe confundir.

A juicio del Ejecutivo, "considerar que la planta de la Contraloría es propia de ley orgánica, en
base a una interpretación amplia de los conceptos de "organización" y "funcionamiento", amplia el
ámbito preceptivo que la Constitución encarga a la ley orgánica regular, porque va más allá de lo
"indispensable". Si la planta de la Contraloría es materia de ley común, ello no afecta, en modo
alguno, al funcionamiento de la Contraloría, no siendo, por tanto, "indispensable", que la ley de
planta de Contraloría sea ley orgánica constitucional".

Finalmente, el requerimiento se hace cargo del precedente jurisprudencial en materia de Plantas


sentado en 1986 con ocasión de "Inscripciones Electorales". El gobierno, en vez de desafiar
frontalmenle la doctrina allí enunciada, opta por resaltar las presuntas diferencias fundamentales
que existirían entre la decisión sobre las Plantas del Servicio Electoral y el problema de la
Contraloría General de la República.

De esta manera, y comentando "Inscripciones Electorales", el escrito del gobierno afirma: "...dicha
sentencia debe ser interpretada sistemáticamente. En su considerando quinto, dicho tallo precisa el
carát ter amplio que tiene el artículo 18 de la Constitución Política, pues dispone que en tocio lo no
previsto en la Carta Fundamental, va a ser regulado por la Ley Orgánica. Ello no ocurre tratándose
de la planta de la Contraloría General de la República, pues el artículo 88 inciso final de la
Constitución sólo entrega a la ley orgánica "la organización, el funcionamiento y las atribuciones",
no previstas expresamente en la Constitución".

6.2.5.2. La decisión del TCCh

La sentencia del TCCh, pronunciada el 30 de Noviembre de 1992, hace suyas tanto la posición
u>mo las argumentaciones del requerimiento del Ejecutivo.

Para poder resolver, el TCCh debió tomar posición frente a quienes, en apoyo a la "organicidad"
de las plañías, invocaban como precedente jurisprudencial el fallo "Inscripciones Electorales".

21
Lina alternativa para el Tribunal consistía en desahuciar formalmente y definitivamente la doctrina
de 1986, declarando, por ejemplo, que las Plantas de personal no pueden ser consideradas nunca,
salvo mención expresa de la Carta Fundamental, como una materia susceptible de ser regulada
por leyes orgánicas constitucionales.

Presumiblemente por respeto a sus propios precedentes, el Tribunal optó, en cambio, por reiterar
la valide/, de la doctrina de "Inscripciones Electorales". Al mismo tiempo, sin embargo, el fallo ha
negado carácter general a tal tesis, aclarando que ella sólo es aplicable a las Plantas de personal del
Servicio Electoral, sin que corresponda extrapolarla a la situación de las Plantas de la Contralona
General de la República.

Defendiendo la decisión de "Inscripciones Electorales", "Plantas de la Contraloría" señala que para


i n c l u i r las Plantas de personal en el campo de la ley orgánica en 1986: "...este Tribunal tuvo en
consideración el carácter especialisimo del artículo 18 de la Constitución Política en cuanto
dispone que será materia de ley orgánica constitucional la organización y funcionamiento del
sistema electoral público y la forma en que se realizarán los procesos electorales y plebiscitarios, en
Lodo lo no previsto por la Constitución. Como las plantas de este servicio no estaban previstas en
la Carta Fundamental obvio resultaba que tenían que ser reguladas por una ley orgánica
constitucional, no por el hecho que formaran parte de la "organización y funcionamiento" del
Servicio, sino porque estaban consideradas por la Constitución dentro de la globalidad estructural
del sistema electoral mismo".

I,a explicación del Tribunal es poco convincente. En efecto, la sentencia no explica cuál sería la
faceta "especialísima" del sistema electoral público, que permite sostener -como algo "obvio"- que
las Plantas del Servicio Electoral son materia de la ley orgánica constitucional correspondiente.

Por el contrario, del propio razonamiento de otras partes de "Plantas de la Contraloría" se


desprenden poderosísimas razones para concluir que la decisión sobre Plantas en "Inscripciones
Electorales" fue una equivocación.

En electo, en los considerandos 9 y 10 de "Plantas de la Contraloría", el Tribunal Constitucional -


por vez primera- analiza los elementos sustantivos con arreglo a los cuales debe evaluarse el
contenido de la legislación orgánica.

Refiriéndose a la naturaleza que tienen las leyes orgánicas en el ordenamiento jurídico nacional, el
Tribunal expresa "...han sido incorporadas a la Carta Fundamental, restrictivamente y en forma
muy excepcional, para regular, en lo medular, ciertas instituciones básicas con el propósito de dar
estabilidad al sistema de gobierno y evitar el riesgo de que mayorías ocasionales lo puedan
alterar".

A continuación, y a partir cié la definición anterior, la sentencia deduce la conclusión


jurisprudencial pertinente: "Es por ello que cuando la Constitución encarga a la ley orgánica
coiistiluciondl Id organización y el funcionamiento dt* un poder del listado o de un organismo

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dutóiiomo, 110 puede el legislador orgánico abarcar o incursionar en todos los detalles que ello
supone y tenga que limitarse a delinear la estructura básica o fundamental de aquellas
instituciones para lograr un expedito funcionamiento en la práctica".

Leído lo anterior: ¿puede afirmarse que la regulación de una Planta de personal sea "medular",
"básica" o "fundamental"? La respuesta, sin duda, ha de ser negativa.

Las declaraciones transcritas, sin embargo, tienen una importancia que excede con mucho el tema
p u n t u a l de las Plantas de personal. Las fundamentales definiciones de esta sentencia completan el
largo y trabajoso esfuerzo del TCCh por definir el área de competencia de la ley orgánica
constitucional. Es por lo anterior que "Plantas de la Contraloria" merece ser incluida en la nómina
selecta ti e las sentencias decisivas del TCCh.

La sentencia "Plañías de Contraloria" estaba llamada a tener un efecto importante sobre la


jurisprudencia posterior. . Desgraciadamente, el TCCh no ha logrado mantenerse firme en el
criterio, correcto constitucionalmente, según el cual la definición del ámbito de la LOC debe
considerar siempre su carácter "restrictivo" y "excepcional". Y así, en contradicción con "Plantas
de Contraloria" el TCCh del siglo XXT se ha permitido, en más de una ocasión, desarrollar lecturas
muy amplías sobre el sentido y alcance de la LOC.

Mientras tanto surgen, desde la doctrina especializada, voces que justifican una lectura extensiva
de la legislación orgánica. Conviene detenerse especialmente en el artículo que publican en 2005
Axel Buchheisler y Sebastián Solo. Fste trabajo realiza una completa revisión de la jurisprudencia
del TCCh en materia de calificación de lo orgánico constitucional y, en ese contexto, identifica 5
criterios que permitirían, precisamente, cumplir esa finalidad: "el primero de ellos es -qué duda
cabe- el sustancial, es decir, aquel en virtud del cual una norma es calificada como orgánica
constitucional porque la esencia de la disposición está contenida en el mandato constitucional. Los
demás criterios que se analizaron importan ampliar el campo de las LOC a aspectos que superan
lo sustancial pero que deben entenderse incluidos en este en concordancia con una interpretación
armónica de la Carta Fundamental: en efecto la doctrina del "complemente indispensable", el
denominado "criterio interpretativo", el "criterio indirecto" y el "sistemático" conducen a calificar
determinadas disposiciones como normas orgánico constitucionales. No hacerlo implica afectar la
coherencia misma del sistema y su efectividad".

La idi'a de los cinco criterios descritos por Buchheister y Soto conduce, necesariamente, a la
inflación del ámbito orgánico. Si los criterios que ellos llaman "sustantivo" y "del
complemento indispensable" resultan ser muy lógicos, la aplicación de los otros tres,
"¡nU'rpreLUivo", "indirecto" y "sistemático", conduce a una injustificada y peligrosa
rigidización del ordenamiento jurídico. Aun cuando se pudiere compartir el ideal de tener leyes
orgánicas coherentes y sistematizadas, dicha finalidad no justifica reducir tan drásticamente el
área en que las mayorías simples pueden hacer valer su condición de tales.

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