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Política pública, regulaciones y legitimidades (20/09)

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Política pública, regulaciones y legitimidades

(20/09)

Prof. Ezequiel Fernández Bravo*

Sitio:

FLACSO Virtual

Curso:

Diploma Superior en Migraciones Movilidades e Interculturalidad en América Latina CH5

Clase:

Política pública, regulaciones y legitimidades (20/09)

Impreso por: alejandra otaso

Día:

jueves, 10 de octubre de 2019, 06:24

Tabla de contenidos

Introducciónjueves, 10 de octubre de 2019, 06:24 Tabla de contenidos Una reflexión en torno a las

Una reflexión en torno a las políticas públicasde octubre de 2019, 06:24 Tabla de contenidos Introducción Una breve descripción del contexto latinoamericano Estudio

Una breve descripción del contexto latinoamericanoUna reflexión en torno a las políticas públicas Estudio de caso: Argentina Las transformaciones en los

Estudio de caso: ArgentinaUna breve descripción del contexto latinoamericano Las transformaciones en los flujos migratorios

Las transformaciones en los flujos migratoriosdel contexto latinoamericano Estudio de caso: Argentina Discriminación, discurso periodístico y discurso oficial

Discriminación, discurso periodístico y discurso oficialArgentina Las transformaciones en los flujos migratorios Tres modelos de la política migratoria argentina Políticas

Tres modelos de la política migratoria argentinaDiscriminación, discurso periodístico y discurso oficial Políticas públicas, representaciones sociales y

Políticas públicas, representaciones sociales y organizaciones de migrantes a inicios del siglo XXIoficial Tres modelos de la política migratoria argentina Recapitulación Actividad 1: Política pública,

Recapitulacióny organizaciones de migrantes a inicios del siglo XXI Actividad 1: Política pública, regulaciones y

Actividad 1: Política pública, regulaciones y legitimidadesde migrantes a inicios del siglo XXI Recapitulación Bibliografía Introducción En las últimas décadas, las

Bibliografía1: Política pública, regulaciones y legitimidades Introducción En las últimas décadas, las migraciones

Introducción

En las últimas décadas, las migraciones internacionales permearon la agenda de la política a nivel global y nacional, generando nuevas disputas en torno a sus sentidos, prácticas y políticas (Ref: Domenech, Eduardo (2007), La agenda política sobre migraciones en América del sur: el caso de la Argentina. Revueeuropéennedesmigrationsinternationales. Vol. 23 - n°1). Al pensar procesos migratorios como “hechos sociales totales (Ref: De Lucas, Javier (2003). “La inmigración como res política”. En: Chamizo de la Rubia, José y Yamgnane, Kofi (coords). Movimientos de personas e ideas y multiculturalidad. España, Universidad de Deusto)” y multidimensionales, son necesarias analizar distintas aristas (socioculturales, económicas, laborales, jurídicas, religiosas) y escalas en el acceso a los derechos de las personas migrantes: tanto agencias del Estado, organismos internacionales y actores sociales como ong’s y redes migrantes disputan esta arena, articulada entre espacios locales, nacionales, regionales e internacionales (Ref: Novick, Susana (2008) “Migración y políticas en Argentina. Tres Leyes para un país extenso (1876- 2004)”. En: Novick, Susana (comp.): las migraciones en América Latina. Políticas, culturas y estrategias, pp 131-151. Buenos Aires, Catálogos).

En este contexto, es indispensable tener en cuenta que el auge del neoliberalismo tensionó aún más la relación entre fronteras y desigualdad económica y demográfica, profundizando la dinámica de centros poderosos que necesitan a la vez que rechazan las migraciones desde las periferias subordinadas. Si, por un lado, se han flexibilizado los controles a la hora de la comercialización de bienes y finanzas, se han cerrado las fronteras para clasificar, separar, segregar, a aquellos migrantes internacionales. Este movimiento no es inocente: en ese control de las migraciones es posible entender la forma en que el trabajo (migrante) se subsume al capital (Ref: Mezzadra, Sandro (2005)Derecho de fuga. Migraciones, ciudadanía y globalización. Madrid: Tinta y limón, pp. 105-114; 122-130; 143-149). No obstante, a pesar de los argumentos que buscan justificar ese status quo e intentan congelar la movilidad de las periferias a los centros a partir de discursos que refieren a la “amenaza” al trabajo de los nacionales y a la cohesión social de dichos países, las mismas migraciones ya implican una problematización del orden neoliberal (Ref: Domenech, Eduardo (2007), La agenda política sobre migraciones en América del sur: el caso de la Argentina. Revueeuropéennedesmigrationsinternationales. Vol. 23 - n°1) // Novick, Susana (2008) “Migración y políticas en Argentina. Tres Leyes para un país extenso (1876- 2004)”. En: Novick, Susana (comp.): las migraciones en América Latina. Políticas, culturas y estrategias, pp 131-151. Buenos Aires, Catálogos).

No obstante, y a contracorriente de lo que sucedió en distintas latitudes del globo, desde fines de los noventa existió en el continente un proceso de transformación en el tratamiento de las migraciones internacionales, en la que los países de origen y destino intentaron consensuar políticas comunes en la región. Así, a pesar del arraigo de ciertas perspectivas securitarias y de control, se produjeron

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hacia adentro de los países y de manera regional reformas que apuntaron a adoptar una perspectiva de derechos humanos con una mayor participación de organizaciones de la sociedad civil y una extensión formal de derechos a migrantes (Ref: Domenech, Eduardo (2008).“La ciudadanización de la política migratoria en la región sudamericana: vicisitudes de la agenda global”. En Novick, Susana (comp.) Las migraciones en América Latina. Políticas, culturas y estrategias, pp. 53-72. Buenos Aires, Catálogos).

Como veremos, en la primera década del siglo XXI la región tuvo en materia migratoria avances (si bien con tendencias contrapuestas) que terminaron por colocar a los derechos de las personas migrantes en el centro de las políticas migratorias*. Tal concepción representó una forma distinta de ordenar los flujos migratorios, ya no pensados meramente desde el mercantilismo que evalúa en términos de “costo/beneficio”, o desde la lógica de la “amenaza”.

Si bien lo detallaremos posteriormente, vale decir que, en las legislaciones de Argentina, Bolivia, Ecuador y Uruguay, y en varias declaraciones de cumbres regionales se adhirió a esta transformación en desarrollo. Este cambio de enfoque se dio junto con una mayor preeminencia del tema en la agenda política, llegando en algunos casos a ocupar el centro de debates públicos en medios de comunicación (Ref: Ceriani Cernadas, Pablo (2012). Apuntes críticos sobre derechos humanos, migraciones y libre circulación de personas en el MERCOSUR. En Revista Derechos Humanos - Reflexiones desde el Sur, 1° edición. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y Sistema Argentino de Información Jurídica (Infojus)). En el particular caso argentino, la Ley Nacional de Migraciones* (sancionada en diciembre de 2003 y promulgada en enero de 2004, reglamentada en 2010) abrió una nueva etapa en esta materia. Propuso en su texto una nueva relación entre el Estado y la cuestión migratoria, ajustándose a tendencias internacionales dominantes: reconocimiento formal de los derechos migratorios, diferenciación entre comunitarios y extracomunitarios, introducción de medidas referidas a la integración de los migrantes y la adopción del discurso pluralista (Ref: Domenech, Eduardo (2007), La agenda política sobre migraciones en América del sur: el caso de la Argentina. Revueeuropéennedesmigrationsinternationales. Vol. 23 - n°1).

A pesar de lo acontecido en el último decenio, los cambios en el signo político varios de los gobiernos latinoamericanos parecen avizorar transformaciones en cuanto a la política migratoria, como es el caso Argentino. Si bien es prematuro hacer evaluaciones taxativas, tanto los discursos de funcionarios* de primera línea, como algunas políticas y pronunciamientos de distintas organizaciones*, dan cuenta de una vuelta a la representación de las personas migrantes como “amenaza”.

Una reflexión en torno a las políticas públicas

Sabemos que toda política pública conlleva una perspectiva y una potencial transformación de la sociedad, que está en consonancia con el modelo social que el grupo gobernante posee, aunque mediada por la participación de distintos interlocutores (Ref: Novick, Susana (2008) “Migración y políticas en Argentina. Tres Leyes para un país extenso (1876- 2004)”. En: Novick, Susana (comp.): las migraciones en América Latina. Políticas, culturas y estrategias, pp 131-151. Buenos Aires, Catálogos). En este sentido, el Estado resulta un factor central para pensar las clasificaciones, procesos de identificación, racionalidades y legalidades del fenómeno migratorio. Basta recordar la definición sobre el Estado de Pierre Bourdieu (Ref: Bourdieu, Pierre (1997). “Espíritus de Estado. Génesis y estructura del campo burocrático”. En: Razones prácticas. Sobre la teoría de la acción. Barcelona, Anagrama) -quien complementa la clásica definición weberiana al decir que el Estado es una “x” a ser determinada, que reivindica con éxito el monopolio de la fuerza física pero también simbólica en un territorio ante una población- para dar cuenta de la relevancia que tiene a la hora de entender los modos de articulación de los migrantes con la sociedad de destino. Por ello, decimos que las políticas modelan representaciones sobre la “sociedad” o la “cultura” como ámbitos en los que tales “problemas” cobran existencia.

Aun teniendo en cuenta la centralidad de las acciones desplegadas por el Estado, es preciso tener presente la propia agencia de los funcionarios encargados de llevarlas a cabo, así como la praxis de los migrantes que interpelan, negocian, despliegan sus propias estrategias en la sociedad de destino, por lo que las políticas se presentan en el territorio como ambiguas- a partir de la acción o inacción-, cuyos efectos no son lineales. A partir de lo antedicho, podemos coincidir con la definición propuesta por Shore y Wright (Ref: Shore, Cris y Susan Wright(1997), Anthropology of Policy. Criticalperspectivesongovernance and power.Londres:

Routledge)sobre la noción de políticas públicas, quienes señalan que:

Incluye el fragmentario y contradictorio espectro de discursos políticos, documentos gubernamentales, normativas, mecanismos institucionales para la toma de decisiones y para la prestación de servicios, experiencias derivadas de las interacciones entre la población y los burócratas.

Una breve descripción del contexto latinoamericano

En América Latina, desde hace más de una década y a causa de una serie de transformaciones y demandas sociales y políticas, ha comenzado a vislumbrarse una política que se centra en los derechos de las personas migrantes como eje de las políticas migratorias,

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teniendo éstas un lugar cada vez más preponderante en la agenda pública. En este sentido, se han suscripto distintos tratados internacionales, acuerdos regionales y se han modificado normativas nacionales. Más allá de las coyunturas de cada Estado y región, así como de los procesos de implementación de la política migratoria, es posible afirmar un progresivo avance en las políticas tendientes a la ampliación y garantía de derechos de las personas migrantes. Así, Novick (Ref: Novick, Susana (2013) Las migraciones en América Latina: un factor clave para la integración regional. Avances en la legislación de Argentina, Bolivia y Uruguay. En Revista Do IMEA Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA), Volumen 1, Numero 2, ISSN 2318-1869. Disponible en: https://revistas.unila.edu.br/IMEA-UNILA/article/view/184)realiza un racconto de la evolución en el continente que va desde una perspectiva autoritaria (legislación chilena, de 1975; legislación paraguaya de la década de 1990) hacia una normativa integradora con perspectivas de derechos -ley argentina* de 2004, ley uruguaya* de 2008, ley boliviana* de 2013-.

A su vez, en América Latina se percibe un progresivo proceso en el que los flujos migratorios se tornan un aspecto central para la

integración regional, evidenciado en una problematización de políticas que tensionan y sobrepasan la noción de ciudadanía anclada en la nacionalidad, así como otras que buscan desterritorializar la pertenencia.

En cuanto a los tratados internacionales que regular la materia, por mencionar algunos, podemos destacar:

• La Convención internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares (adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1990 y entrada en vigor en 2003) fue ratificada por todos los países de América del Sur (excepto el Brasil, Venezuela-solo ha firmado-, Guyana y Surinam).

• Convención sobre el Estatuto de Refugiados (1951) y su Protocolo (1967) Todos los Estados a excepción de Surinam y Venezuela, que solo ratificó el Protocolo.

• El Protocolo contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra, Mar y Aire todos los Estados (2000) fue ratificado por todos los países excepto Bolivia (solo ha firmado) y Colombia.

• La Convención sobre el Estatuto de Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967 (ratificada por todos los Estados a excepción de Venezuela que sólo ratificó el Protocolo).

En el plano regional, tanto el MERCOSUR* (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela como Estados parte, y Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Perú y Surinam como Estados asociados) como la Comunidad Andina de Naciones* -CAN- (integrada por Bolivia, el Ecuador, Colombia, el Perú como Estados parte, y Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay como Estados asociados), entre otras entidades, han realizado distintas iniciativas para destacar. En el primer caso, por ejemplo, países miembros y asociados sancionaron en 2002 acuerdos que entraron en vigor en 2009 sobre libre residencia que reconocían el derecho de las personas nacidas en dichos países a residir en cualquier otro territorio del bloque. La CAN, por su parte, también adoptó acuerdos regionales, si bien en este caso los permisos responden a estancias temporales, que no contemplan residencias prolongadas por trabajo o nacionalidad En 2003, aprobó el Instrumento Andino de Migración Laboral, cuyo objetivo fue delimitar normas que favorecieran progresivamente la libre circulación y permanencia de los nacionales andinos con fines laborales bajo relación de dependencia (Ref: Ceriani Cernadas, Pablo (2012). Apuntes críticos sobre derechos humanos, migraciones y libre circulación de personas en el MERCOSUR. En Revista Derechos Humanos - Reflexiones desde el Sur, 1° edición. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y Sistema Argentino de Información Jurídica (Infojus)).

A su vez, cabe mencionar a la UNASUR (Comunidad de Estados de Latinoamérica y el Caribe), en cuya Constitución (2008) se tiene

como horizonte la ciudadanía sudamericana y la libre circulación. Por otra parte, a través de los foros consultivos regionales como la Conferencia Regional de Migraciones (llamada también “Proceso Puebla”, y realizada primeramente en 1996), que en el 2009 adoptó su Plan de Acción que incluyó como eje estratégico para los Estados parte la protección de Derechos Humanos, o la Conferencia Sudamericana de Migraciones iniciada en el año 2000, se han llevado a distintas acciones que responden a una perspectiva de las migraciones centrada en un enfoque de derechos humanos.

En relación a la coyuntura de cada país en América Latina, a grandes rasgos podemos marcar distintos niveles de reformas legales y de cambios en la concepción normativa en cuanto a las migraciones de su marco legal. Para empezar, las transformaciones más notorias se han dado progresivamente en Argentina, Uruguay y Bolivia. Para el primer caso, que desarrollaremos posteriormente, Argentina a través de la Ley Nacional de Migraciones (25.871) sancionada en 2004, derogó la Ley Videla de 1981, que percibía a las personas migrantes como “sujetos de amenaza” para pasar a entenderlas como “sujetos de derecho”. En consonancia, Uruguay

sancionó en 2008la Ley de Migraciones (Ley Nº 18.250) que se guía por los principios de la normativa argentina: reconoce el derecho

a migrar como un derecho inalienable, retoma la Convención de Trabajadores Migrantes así como otros instrumentos regionales e

internacionales, y tiene una fuerte impronta regional Cinco años más tarde, en 2013, Bolivia también incorporó un nuevo marco legal que atiende principios y estándares en materia migratoria con perspectiva en derechos humanos (Ref: Ceriani Cernadas, Pablo (2012). Apuntes críticos sobre derechos humanos, migraciones y libre circulación de personas en el MERCOSUR. En Revista Derechos Humanos - Reflexiones desde el Sur, 1° edición. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y Sistema

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Argentino de Información Jurídica (Infojus)). La ley 370, derogó el Decreto 24.423 sancionado en 1996, y reemplazó una perspectiva centrada en la seguridad nacional por un enfoque de derechos humanos. En todos estos casos se reconocen expresamente el derecho a la salud y la educación a todos por igual (Ref: Novick, Susana (2013) Las migraciones en América Latina: un factor clave para la integración regional. Avances en la legislación de Argentina, Bolivia y Uruguay. En Revista Do IMEA Universidade Federal da Integração Latino-Americana (UNILA), Volumen 1, Numero 2, ISSN 2318-1869. Disponible en: https://ojs.unila.edu.br/ojs/index.php /IMEA-UNILA/index).

Otros países como Chile o Brasil no han modificado el marco migratorio implementado durante sus últimas dictaduras; sin embargo, en ambos casos existen proyectos para establecer una nueva ley migratoria. El caso de Ecuador es similar al del primer grupo de países, ya que, si bien su marco migratorio fue implementado durante gobiernos militares, existieron reformas parciales que se efectuaron a posteriori y su nueva Constitución, sancionada en 2008, sí reconoce de manera manifiesta los derechos de las personas migrantes.

Un último grupo de Estados como Colombia* (a través de su decreto 4000, sancionado en 2004), Paraguay (a través de la Ley de Migraciones*, de 1996) o Venezuela (a través de la Ley de Extranjería y Migración*, de 2004), independientemente de sus procesos políticos mantienen una postura concerniente a las migraciones asociada a los mecanismos de control y permanencia, vulnerando en muchos casos derechos básicos (Ref: Ceriani Cernadas, Pablo (2012). Apuntes críticos sobre derechos humanos, migraciones y libre circulación de personas en el MERCOSUR. En Revista Derechos Humanos - Reflexiones desde el Sur, 1° edición. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación y Sistema Argentino de Información Jurídica (Infojus)).

Vale una última aclaración para las descripciones realizadas anteriormente: sea por reformas inconclusas, por las prácticas administrativas-burocráticas, los progresos se ven contrapuestos a visiones que, desde distintos espacios, siguen interpretando en términos de “problema de seguridad” o de “amenaza a la identidad nacional” la cuestión migratoria. En estos términos, aún en los países que tienen un marco normativo tendiente a proteger los derechos de las personas migrantes, éstas se ven en la práctica, sea por su situación migratoria o nacionalidad, restringidas o excluidas de derechos sociales elementales. Bajo esta dinámica, detrás del Estado-nación subyace la idea de que en la soberanía nacional se halla una suerte de genio étnico, esto es, una noción de pueblo nacional- producida y naturalizada por una disciplina que busca lograr una uniformidad educativa y lingüística- uniforme y vinculado a un territorio nacional que es la que termina justificando la exclusión, las prácticas discriminatorias hacia la diferencia racial, étnica, cultural (Ref: Appadurai, Arjun (2007) El rechazo de las minorías: ensayo sobre la geografía de la furia, Barcelona, Tusquets Editores).

Estudio de caso: Argentina

Desde su propia constitución, el Estado argentino priorizó una política de inmigración para el “poblamiento” del país: gran parte del marco regulatorio de finales del siglo XIX (como la Ley Nº 817 de Inmigración y Colonización de 1876, conocida como Ley Avellaneda y sancionada en 1876) y principios del XX tuvo como horizonte la inmigración ultramarina- preeminentemente europea- para el “desarrollo” económico y social del país. Con ella se buscó la permanencia y la inclusión social de los extranjeros llegados hasta las primeras décadas del siglo XX: éstos, ingresando al país con la documentación exigida, eran reconocidos como residentes y con los mismos derechos civiles que los nacionales. De manera complementaria, en Europa, por la crisis producida por el desabastecimiento, la inestabilidad política y la falta de trabajo, cientos de miles a hombres y mujeres tuvieron que migrar. Ambas dinámicas se vieron reflejadas en los primeros censos de 1869, 1895 y 1914.

Del censo de 1869 al de 1914, la población extranjera aumentó casi doce veces: de 210.189 a 2.357.952 personas. Tales valores, vale señalar, también repercutieron en la composición de la población total. Si en 1869 los extranjeros representaban el 12,1% de la población, en 1914 significaban el 29,9 %. A pesar del incremento sostenido de la migración registrado durante la segunda mitad del siglo XIX, con el correr de los años de las primeras décadas del siglo XX la perspectiva de fomento a la inmigración expresada en la Ley Avellaneda comenzó a estrecharse, si bien la migración europea siguió siendo principal beneficiaria. En ese sentido la Ley de Residencia, sancionada en 1902, puede ser pensada como antecedente que permite contextualizar el viraje del extranjero europeo que, de elemento ‘civilizador’, pasó a convertirse en ‘amenaza’ para las elites vernáculas, que percibieron a los obreros migrantes de ultramar como “anarquistas” y “huelguistas de profesión” que introducían ideas extrañas al “buen e ingenuo obrero nativo (Ref:

Penchaszadeh, Ana Paula (2009) “Reflexiones sobre los bordes de la Nación Argentina. Extranjeros y habitantes en los pliegues de la Ley de Residencia”. En: VII Congreso de la Sociedad Argentina de Análisis Político, Buenos Aires)”.

Las cifras de ese período muestran que los nativos de países no limítrofes- principalmente de ultramar- eran mayoría sobre el total de extranjeros:

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Censo

Población

Total

Población

extranjera

% extranjeros

sobre población

Población

extranjera no

% de población extranjera no limítrofe sobre población extranjera

Total

total

limítrofe

1869

1.737.076

210.189

12,1

168.970

80,83%

1895

3.954.911

1.004.527

25,2

890.946

88,69%

1914

7.885.237

2.357.952

29,9

2.184.469

92,64%

Como ya han visto en la clase sobre Migraciones Históricas (ver aquí), es en este contexto que las elites gobernantes articulan la narración en torno al “crisol de razas”, en la que se “fabrica” una etnicidad y desde el estado nacional se presiona para que la nación se comporte como una unidad étnica dotada de una cultura singular, homogénea y reconocible (Ref: Segato Rita (2007). “Identidades políticas / Alteridades históricas: una crítica a las certezas del pluralismo global”. En: La Nación y sus otros. Raza, etnicidad y diversidad religiosa en tiempos de Políticas de Identidad. Buenos Aires, Prometeo. pp. 37-69). Así, distintos mecanismos institucionales- desde la obligatoriedad del guardapolvo blanco a la prohibición de idiomas como el quechua o el guaraní en ciertas regiones- actúan para controlar esa diversidad cultural, que será tomada y reproducida por toda la sociedad- ejemplo de ello podría ser la burla a distintos colectivos por sus respectivos acentos dado el país de origen-. Esa homogenización, entonces, actuará subyacentemente como condición de acceso como ciudadano.

En términos cuantitativos, entre el censo de 1914 y el de 1947 la migración ultramarina va a descender en términos relativos sobre la población total. En el censo de 1947, la cifra total de población extranjera ultramarina se estanca en 2.100.000 habitantes. Es decir, durante casi cincuenta años, más allá de fluctuaciones de poco impacto, el número total de migrantes europeos se mantuvo constante. Empero, su valor relativo descendió por causa del aumento de la población total.

Censo

Población total

Población extranjera no limítrofe

%de extranjeros sobre población total

1914

7.885.237

2.184.469

27,3

1947

15.893.827

2.122.663

13,3

Las transformaciones en los flujos migratorios

A partir de la segunda mitad del siglo XX, el porcentaje de población extranjera limítrofe aumenta y gana preponderancia sobre la población ultramarina. Si en el año 1947 la población migrante de ultramar representaba el 87,14 %, y en 1960, 82,05%, en los sucesivos censos de 1970 a 2010 disminuye sensiblemente. En el último realizado (2010), el porcentaje de población no limítrofe representó el 22 % del total de extranjeros. Tales dinámicas se explican por el envejecimiento de la población de ultramar y la ausencia de nuevas oleadas migratorias.

 

Población

% extranjeros sobre población total

Población extranjera no limítrofe

% de población extranjera no limítrofe sobre población extranjera

Censo

total

1860

2.604.447

467.260

2.137.187

17,94%

1970

2.210.400

533.850

1.676.550

24,15%

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1980

1.912.217

753.428

1.149.731

39,4%

1991

1.628.210

817.428

811.032

50,2%

2001

1.531.940

923.215

608.695

60,26%

2010

1.805.957

1.402.568

403.389

77,66%

Con respeto a la migración limítrofe, su porcentaje no varió significativamente a través de los censos en la historia argentina sobre el total de la población. Las cifras muestran que, entre 1869 y 2010 su valor relativo sobre varió entre un 2 y un 3,5 %- éste último guarismo, correspondiente al censo de 2010-. No obstante, al tomar solamente el valor de la incidencia de la migración limítrofe sobre la población extranjera, tal cifra tiende a aumentar: a partir de la crisis de 1930 y luego de la Segunda Guerra Mundial, las oleadas de migración limítrofe se convirtieron en predominantes. En términos absolutos, tal preponderancia comienza a darse entre 1947 y 1960, período en el que se vislumbra un cambioen el patrón de asentamiento hacia los cinturones industriales, por causa de la crisis de las economías regionales (Ref: Courtis y Pacecca (2007) Migración y Derechos Humanos: una aproximación crítica al “nuevo paradigma” para el tratamiento de la cuestión migratoria en Argentina”: En: Revista Jurídica de Buenos Aires. Edición especial sobre Derechos Humanos, pp. 183- 200- Buenos Aires: Facultad de Derechos, UBA).

En estas décadas, a su vez, es posible apreciar sustantivas transformaciones en la política y normativa migratoria. Con la creación de instituciones como el Registro Nacional de las Personas, en 1948, y la Dirección General de Migraciones, en 1949, se busca reordenar la gestión y el control migratorio en función del trabajo y la producción. A partir de la segunda mitad del siglo XX la normativa comenzará a focalizarse en el control de la permanencia (Ref: Courtis (2006). “Hacia la derogación de la Ley Videla: la migración como tema de labor parlamentaria en la Argentina de la década de 1990”: En: Grimson, Alejandro y Elizabeth Jelin (comps.): Migraciones regionales hacia la Argentina. Diferencia, desigualdad y derechos. Buenos Aires, Prometeo.pp. 169-205), antes que en el ingreso. En esta dinámica, la creación de estos organismos, la promulgación de decretos y la disposición de nuevos controles centrados en la permanencia comenzarán a evidenciar efectos “clasificatorios” dentro de la población migrante. La fragmentación de categorías clasificatorias para los flujos migratorios y la regulación de la permanencia continuarán vigentes en las décadas subsiguientes y tendrá como consecuencia la restricción de derechos y evitar la legitimación del vínculo de estos grupos con la sociedad de destino (Ref: Courtis (2006). “Hacia la derogación de la Ley Videla: la migración como tema de labor parlamentaria en la Argentina de la década de 1990”: En: Grimson, Alejandro y Elizabeth Jelin (comps.): Migraciones regionales hacia la Argentina. Diferencia, desigualdad y derechos. Buenos Aires,Prometeo.pp. 169-205). Para entender estos cambios, volveremos a señalar las tres consideraciones que hicimos anteriormente: la disminución del número de migrantes de ultramar que llegaban a la Argentina, la preponderancia en términos relativos de las migraciones de países limítrofes, la migración rural-urbana y la radicación de los migrantes regionales en las grandes ciudades, que visibilizará esos flujos.

La última dictadura militar, a través de la Ley Videla (Ley 22.439/81), refuerza la estratificación en torno a la condición migratoria utilizando para las personas migrantes las categorías de permanentes, temporarios y transitorios. Esta ley, estipuló que aquellos que estuvieran en una situación irregular, no solamente se les prohibía el trabajo, sino también el alojamiento oneroso, el acceso a la salud y a la educación. Vale señalar que entre la serie de criterios utilizados por la ley para dar residencia permanente se excluyó al flujo de migrantes que en mayor medida llegaron a la Argentina en éste período: los trabajadores de países limítrofes que, carente de capital propio, arribaban en busca de empleo (Ref: Courtis (2006). “Hacia la derogación de la Ley Videla: la migración como tema de labor parlamentaria en la Argentina de la década de 1990”: En: Grimson, Alejandro y Elizabeth Jelin (comps.): Migraciones regionales hacia la Argentina. Diferencia, desigualdad y derechos. Buenos Aires,Prometeo.pp. 169-205).

En los veinte años posteriores a la dictadura se terminó por consolidar el neoliberalismo, modelo en el que se privatizaron enclaves nodales de la economía, el libre albedrío del mercado primó y el Estado dejó de garantizar derechos fundamentales. Frente a las desigualdades y la exclusión social del sistema, los migrantes de países limítrofes pasaron a ser chivos expiatorios. En los 90’s, con este marco, la migración su puso en términos de “problema social”, y las personas migrantes fueron acusadas en distintos medios por funcionarios gubernamentales de primera línea por la inseguridad y la desocupación que tenían origen en un modelo económico y político. A pesar de ello, durante este período no hubo un incremento sustantivo de los flujos migratorios intracontinentales. Si bien existió una continuidad en el desplazamiento de migrantes limítrofes hacia grandes centros urbanos, en donde se insertaron mayormente dentro del mercado de trabajo en la construcción y el servicio doméstico, la dinámica más relevante en este contexto es la de una creciente “hipervisibilización” de las diferencias (Ref: Grimson, Alejandro (2006) Nuevas xenofobias, nuevas políticas étnicas en la Argentina. En: Grimson, Alejandro y Elizabeth Jelin (comps.): Migraciones regionales hacia la Argentina. Diferencia, desigualdad y derechos. Buenos Aires,Prometeo.pp.69-99).

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Censo

Población extranjera Total

Población extranjera limítrofe

% de extranjeros limítrofes sobre población total

1960

2.604.447

467.260

2,3

1970

2.210.400

533.850

2,3

1980

1.912.217

753.428

2,7

1991

1.628.210

817.428

2,6

2001

1.531.940

923.215

2,6

2010

1.805.957

1.402.568

3,5

Discriminación, discurso periodístico y discurso oficial

La nota “La invasión silenciosa” fue tapa de la revista La Primera en abril del año 2000 y es ilustrativa para pensar qué rol jugó la prensa durante jugó la prensa en la construcción de ese discurso que criminalizaba y ponía en términos de “amenaza” a la migración limítrofe. Para la época, diversos funcionarios de primera línea también hacían responsables a las personas migrantes de las consecuencias del neoliberalismo, como el entonces presidente Carlos Menem*, o el gobernador bonaerense Eduardo Duhalde*.

Para hacer foco en esos discursos, el Centro de Estudios Legales y Sociales* publicó en el año 2000 un informe en el que, entre otros puntos vinculaba la inmigración con la discriminación del discurso oficial, el periodístico y los operativos de las fuerzas de seguridad contra inmigrantes latinoamericanos).

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A partir de estos materiales, ¿cómo se pueden vincular los

A partir de estos materiales, ¿cómo se pueden vincular los marcos normativos de ese entonces con los discursos y representaciones de la arena política y mediática?

En diciembre de 2003 el Congreso Nacional sancionó la Ley 25.871/04, que regula la política migratoria en consonancia con la Constitución Argentina y los instrumentos internacionales de derechos humanos. La Ley apuntó a promover la integración social y laboral de los inmigrantes, tuvo como horizonte ordenar y regularizar la migración y expresó, como uno de sus objetivos centrales, la voluntad del Estado de proteger los derechos humanos y respetar la movilidad de las personas migrantes. También se destaca por su inscripción en el contexto regional, que implica el reconocimiento de la migración latinoamericana y otorga a los ciudadanos de la región un trato diferenciado*.

En la ley se señala el reconocimiento del derecho a migrar, la garantía de acceso a educación pública o privada sin importar la condición migratoria, así como la asistencia a la salud y la igualdad de derechos y servicios sociales a nacionales y extranjeros. Más importante aún, a contracorriente de lo que se señalaba en la normativa previa, esta Ley propende de manera explícita a la regularización de los migrantes, y no a la criminalización de los mismos. Así, la política migratoria en Argentina propendió a extender la noción de ciudadanía, tradicionalmente asociada exclusivamente a los nacionales de un único estado, a los Estados Parte y Asociados del Mercosur. Esta idea de “ciudadanía comunitaria”, reflejada en la expresión “Patria Grande”, fue usada para el Programa Nacional de Normalización Documentaria Migratoria, uno de los principales ejes de la Dirección Nacional de Migraciones (Ref:

Domenech, Eduardo (2005). Introducción. En: Eduardo E. Domenech (comp).Migraciones contemporáneas y diversidad cultural en la Argentina. Córdoba: CEA-UNC). Si bien la ampliación de derechos económicos, sociales y culturales ha sido un horizonte trasversal a las directrices en diversas políticas públicas, un limitante manifiesto ha sido el de las restricciones en el acceso a los derechos políticos, que impide una ciudadanía plena. También, como contraparte, se mantuvieron las clasificaciones complejas en torno a los criterios de permanencia en el país. Así, el potencial de la diversificación de categorías (y de derechos atribuibles a cada una) como

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dispositivo de restricción (Ref: Courtis (2006). “Hacia la derogación de la Ley Videla: la migración como tema de labor parlamentaria en la Argentina de la década de 1990”: En: Grimson, Alejandro y Elizabeth Jelin (comps.): Migraciones regionales hacia la Argentina. Diferencia, desigualdad y derechos. Buenos Aires, Prometeo. pp.169-205) se mantuvo presente.

Tres modelos de la política migratoria argentina

Ley Avellaneda (1876) Ley 817

Ley Videla (1981) Ley 22.439/81

Ley Nacional de Migraciones (2004) - Ley 25.871/04

Surge bajo un Estado oligárquico liberal, en un contexto que tiene como marco ideológico el liberalismo- si bien hay una pugna entre liberales e intervencionistas- en cuanto al modelo de país pretendido. En un período de creciente inmigración europea, se ve al inmigrante como “agente civilizador”, beneficioso para el “desarrollo” en términos económicos y sociales.

Sancionada bajo un Estado represivo- autoritario, con una oligarquía diversificada hacia la industria. El neoliberalismo y la Doctrina de Seguridad Nacional son las premisas ideológicas de la dictadura cívico-militar. En el plano migratorio, el flujo de la inmigración europea es casi inexistente, mientras que el de la migración limítrofe se mantiene constante.

Promulgada bajo un Estado democrático, está enmarcada en un contexto de integración latinoamericana. La tase de la migración limítrofe se mantiene constante. Hubo un acuerdo político para derogar la ley Videla- el migrante deja de ser un “sujeto de amenaza” para ser “sujeto de derecho”-pero se mantienen tensiones en relación a las prácticas de la burocracia.

Fuente: Cuadro de elaboración propia a partir del texto de Novick, Susana (2008),”Migración y políticas en Argentina: Tres leyes para un país extenso (1876-2004)”, en: Las migraciones en América Latina. Políticas, culturas y estrategias. Novick, S. (comp.), editorial Catálogos-Clacso, Buenos Aires.

Políticas públicas, representaciones sociales y organizaciones de migrantes a inicios del siglo XXI

Mencionábamos que el relato nacional fue construido en torno al “crisol de razas”, relato en el que la población del país figura como descendiente de “los barcos de Europa”. Esta narración, sin embargo, no implica que la Argentina haya sido o sea un país culturalmente homogéneo: antes bien, denota que la diversidad cultural estaba invisibilizada en la vida social (Ref: Grimson, Alejandro (2006) Nuevas xenofobias, nuevas políticas étnicas en la Argentina. En: Grimson, Alejandro y Elizabeth Jelin (comps.): Migraciones regionales hacia la Argentina. Diferencia, desigualdad y derechos. Buenos Aires, Prometeo.pp.69-99). En la década de 1990, la diversidad -principalmente la migración limítrofe- se “hipervisibilizó”: la marcación en el contexto del auge neoliberal se dio desde la segregación y fragmentación, teniendo como resultado el recorte de derechos, las dificultades en el acceso a documentación, la exclusión social y la generación de ilegalidades. Asimismo, mencionamos las transformaciones ocurridas desde hace una década; a pesar de ellas, debemos ir más allá y, para el caso argentino, preguntarnos cuáles fueron las rupturas y continuidades que se enmarcaron en los cambios normativos, así como las racionalidades que subyacen en la práctica en las políticas que llevan a cabo distintas agencias del Estado.

Para ello, si bien mencionamos anteriormente las normativas y leyes vinculadas a la inmigración, también debemos centrarnos en las políticas y los mecanismos formales o informales de las mismas que habilitan u obstaculizan el acceso a derechos sociales, políticos, económicos. Tanto las prácticas y representaciones institucionales encarnadas en los funcionarios como la propia praxis de los actores son fundamentales para la ampliación en la concepción del sujeto de derechos. Así, resulta importante destacar cuáles son las disputas y negociaciones simbólicas de los propios migrantes en el relato nacional. En este sentido, por dar dos ejemplos, podemos mencionar el rol de distintas organizaciones en el proceso de implementación de la Ley de Migraciones 25.871, o de la implementación del programa Patria Grande*.

Sin ánimos de ser exhaustivos ni de analizar pormenorizadamente, a la hora de trazar un mapa general de las organizaciones de migrantes, espacios de interacción y vínculos con la comunidad de extranjeros, podemos señalar que a partir de 1990 toman fuerza algunos centenares de organizaciones de migrantes de países limítrofes. Dentro de la colectividad boliviana existe un crecimiento paulatino desde la década de 1970, donde las entidades principales trabajan en los campos de la cultura, la economía y la vida social, así como los medios de comunicación, donde la red de radios y medios gráficos (Ref: Pereyra, Brenda (2005). ¿La unión hace la fuerza? Ciudadanía y organizaciones en el contexto de la migración. En: Migraciones, globalización y género en Argentina y Chile. Centro de Encuentros Cultura y Mujer, CECYM, Argentina) tienen una gran preponderancia*.

En el plano político (Ref: Canelo, Brenda et al (2012) “¡Todos con Evo!´ El voto boliviano en Buenos Aires”. En: Lafleur, J (comp), Diáspora y voto en el exterior. La participación política de los migrantes bolivianos en las elecciones de su país de origen. Barcelona:

CIDOB), en los últimos años diversas organizaciones trabajaron en torno al voto a nivel trasnacional*. En ese entramado, se desarrollan reclamos por reconocimiento no solo de derechos al trabajo, salud, educación, sino también a la diferencia cultural (Ref:

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Grimson, Alejandro (2006) Nuevas xenofobias, nuevas políticas étnicas en la Argentina. En: Grimson, Alejandro y Elizabeth Jelin (comps.): Migraciones regionales hacia la Argentina. Diferencia, desigualdad y derechos. Buenos Aires, Prometeo.pp.69-99). La colectividad paraguaya*, por su parte, encuentra en el plano político un eje de diferenciación central, dada la cantidad de exiliados del régimen de Stroessner que reside en Buenos Aires. Las sedes sociales y deportivas articulan espacios de interacción. El caso peruano, de creciente presencia desde la década de 1990, es interesante por el poder económico que cobró el reenvío de remesas:

gran parte de esta migración estuvo caracterizada por mujeres sobre-capacitadas que trabajaban realizando tareas domésticas y reenviaban parte de sus salarios a sus respectivas familias en el país de origen. A su vez, ha creado organizaciones y formas de manifestación por la diferencia cultural y de reclamo en el acceso a la educación universitaria.

Hecha esta descripción, resulta importante preguntarse por el vínculo de dichos actores con distintas agencias estatales para reflexionar, entonces, hasta qué punto se da por tierra la ideología de la asimilación como condición de la inclusión social –como dimos cuenta a inicios del Siglo XX-, o la mencionada política que excluye y segrega socialmente como consecuencia de aquellos grupos que deciden mantener sus particularidades (Ref: Domenech, Eduardo (2005). Introducción. En: Eduardo E. Domenech (comp).Migraciones contemporáneas y diversidad cultural en la Argentina. Córdoba: CEA-UNC), para pensar en términos de un pluralismo cultural que trascienda un “multiculturalismo neoliberal” entendido como aquel que conserva las particularidades culturales, pero sin cuestionar el estatus quo a través de luchas en torno a la matriz política y económica. Si con el cambio de siglo, y en particular desde la sanción de la Ley Nacional de Migraciones, se promovieron políticas pluralistas y de respeto a la diversidad cultural que reemplazaron a las políticas de control, vale interrogarse cómo estas se llevan a la práctica. A pesar de que existe un nuevo registro discursivo, cabe preguntarse cuáles son las posibilidades de participación efectiva de las organizaciones en políticas públicas, como puede pensarse para casos como el de Buenos Aires Celebra, de la Dirección de Colectividades de la Subsecretaría de Derechos Humanos y Pluralismo Cultural de la Ciudad de Buenos Aires. En el caso puntual de las políticas culturales, vale cuestionarse si éste es un espacio de discusión, o si el Estado “permite” y valida un lugar subalterno en la formulación de dichas actividades a las organizaciones. Y en líneas más generales, es preciso interrogarse qué sucede con los derechos que van más allá de las políticas culturales y cuáles son los espacios de participación que aparecen como negados (Ref: Gavazzo, Natalia (2008) Oportunidades políticas para la participación de los migrantes. El caso de las organizaciones de latinoamericanos en Argentina. Trabajo presentado en Euro-Latin American Network of GovernabilityforDevelopment Red Euro-Latinoamericana de Gobernabilidad para el Desarrollo)(Gavazzo, 2008).

Recapitulación

Al comenzar este módulo señalamos que, en el actual contexto de América Latina, era fundamental pensar cómo el contexto neoliberal producía una concentración económica y una generación de exclusión social cada vez mayor. Ambos fenómenos, en forma simultánea, eran fundamentales para pensar los fenómenos migratorios en nuestro contexto. Si, por un lado las finanzas y bienes tendían a circular cada vez más libremente por el globo, todo lo contrario sucede con las personas. Posteriormente señalamos que, en el último decenio, en nuestro continente comenzaron a vislumbrarse una serie de políticas en distintos países que trataban la migración desde una perspectiva de derechos humanos y bajo una mirada regional. Así, trabajamos con algunos instrumentos internacionales y regionales en materia de derechos humanos que permitían enmarcar las situaciones nacionales. Luego, esbozamos un estado de la cuestión de las particularidades de los distintos Estados retratados.

Por último, trabajamos de modo puntual el caso argentino, en donde pudimos señalar tres amplios contextos normativos que se corresponden con las tres Leyes que describimos: Ley Avellaneda (Ley Nº 817), que asociaba el “progreso” del país a la promoción de migrantes de ultramar, por la Ley Videla (Ley 22.439), enmarcada en la dictadura militar, que concibe al migrante- más precisamente el limítrofe- como “amenaza” y no como un sujeto de derecho, y la Ley Nacional de Migraciones (Ley 25.871) que rompe con la visión securitaria y es pensada desde un enfoque de derechos humanos.

En este último contexto, nos preguntamos finalmente por el lugar en el que las personas y organizaciones de migrantes negocian y disputan espacios en el relato nacional y en las políticas ejecutadas. Como mencionamos, los últimos meses muestran un escenario cambiante, en el que la restricción de derechos parece tomar mayor énfasis.

Actividad 1: Política pública, regulaciones y legitimidades

Teniendo en cuenta que en el caso argentino en particular, y el de los estados latinoamericanos en general, se dan relaciones de negociación, conflicto e intercambio entre distintos actores, entendemos que la interculturalidad apunta a la posibilidad de mantener la pluralidad y la diversidad cultural con la garantía del correspondiente acceso a derechos. En este proceso se articulan diferencias y contradicciones que dan cuenta de nuevos fenómenos socioculturales y develan la complejidad del fenómeno migratorio y las sociedades multiculturales. Por eso, como mencionamos antes, debemos trascender el marco legal y mirar también la ciudadanía como un conjunto de procesos y prácticas, de encuentros entre el Estado y los ciudadanos (Lazar, 2008), esto es la forma en que se da (o no) el acceso real a los derechos y deberes ciudadanos y la participación como miembros de la comunidad política. Debemos ver este entramado como un proceso dinámico de luchas por la ampliación y el ejercicio real de los derechos, que va más allá del aspecto formal.

Política pública, regulaciones y legitimidades (20/09)

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Para dar cuenta de cómo se plasma en casos concretos, y cuál es la agencia de los propios migrantes a la hora de disputar esas tramas en el relato nacional, tomaremos un estudio de caso, la Celebración del día de los difuntos en el Cementerio de Flores, CABA,

a

partir del texto de la antropóloga Brenda Canelo sobre la celebración del día de los difuntos, el 2 de noviembre, en dicho cementerio

y

de la película Tantawawas:

Fuente: youtube Fuente: Revista Anfibia. Leer el texto aquí
Fuente: youtube
Fuente: Revista Anfibia. Leer el texto aquí

Luego de haber trazado una breve descripción del desarrollo histórico de la migración boliviana en Argentina y retomando el texto de Novick (2013), responder las siguientes preguntas:

1. ¿En qué medida podemos entender que las prácticas señaladas en el artículo y el video entran en tensión con el modelo de

sociedad propuesto por la Ley Nacional de Migraciones 28.571, y cuáles son los límites que demarca el estudio de caso en torno

al “pluralismo cultural”, mencionado por Domenech (2007)?

2. ¿Qué imaginarios nacionales intervienen y habilitan a esos accionares?

3. Por último, Pacceca señala que “mediante categorías de ingreso cada vez más estrechas (…) el corpus normativo contribuyó a

evitar la legitimación del vínculo con la sociedad de destino,” (19:2001); ¿cómo podemos pensar esta frase en relación al caso

planteado?

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Bibliografía

Bibliografía obligatoria

Domenech, E. (2007), La agenda política sobre migraciones en América del sur: el caso de la Argentina. Revue européenne desmigrations internationales. Vol. 23 - n°1.

Política pública, regulaciones y legitimidades (20/09)

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