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Presentación
Mi labor parlamentaria, iniciada en 2016, tuvo tres prioridades: género, diversidad y
derechos humanos, derechos laborales y sindicalización, y derecho a la ciudad y
espacios públicos. Respecto al primero de estos ejes, uno de los temas más
desafiantes ha sido la lucha contra el hostigamiento sexual. El seguimiento de casos
estuvo a la base de las propuestas normativas que formuló mi despacho, así como de
las acciones de incidencia con las autoridades universitarias y del Ejecutivo con
responsabilidades en la materia.
Han sido décadas de lucha para que el hostigamiento sexual sea considerado una
forma de violencia de género. Muchas estudiantes, en diferentes épocas, han
experimentado la bronca que deja la impunidad; muchas han promovido durante años
y en diferentes espacios diversas formas de activismo para cambiar el status quo. A la
fuerza de quienes nos antecedieron le debemos lo que hemos conquistado en los
últimos años. #SeAcabóElSilencio.
Indira Huilca
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Conversatorio sobre violencia de género en las universidades
13 de noviembre de 2018
Universidad Nacional Federico Villarreal
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Marco normativo: primeros pasos
Aunque está presente en nuestras vidas y en las de quienes nos antecedieron
desde hace mucho, el hostigamiento sexual no tuvo una normativa
especializada hasta 2003, en que se promulgó la Ley N° 27942, Ley de
Prevención y Sanción de Hostigamiento Sexual, cuyo reglamento data de
noviembre de ese año.
La violencia contra las mujeres por razones de género ha tardado muchos años
en ser reconocida en la legislación. En 1993 el Perú aprobó una Ley de
Protección frente a la Violencia Familiar, Ley N° 26260, que no reconocía la
especificidad de la violencia contra las mujeres por su condición de tales, como
expresión de discriminación sexual, situación alertada desde 1992 por el
Comité para la eliminación de la discriminación contra las mujeres (CEDAW),
1
en su Observación General N° 19 . No fue hasta noviembre de 2015 que se
aprobó una ley marco contra todas las formas de violencia contra las mujeres,
expresión de discriminación tanto en el ámbito público como privado: la Ley N°
30364, Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres
y los integrantes del grupo familiar. No obstante, entre ambas se generaron
estándares para algunos tipos específicos de violencia como el hostigamiento
sexual que se reguló solo para el ámbito educativo y laboral.
1
Disponible en http://archive.ipu.org/splz-e/cuenca10/cedaw_19.pdf
4
La primera modificación se realizó mediante la Ley Nº 29430, del 8 de
noviembre de 2009, que introdujo los siguientes cambios en la normativa sobre
hostigamiento sexual:
- Incluyó que se acredite “la mala fe del demandante” para que procedan los
efectos de la ‘falsa queja’: esta se configura cuando una denuncia de
hostigamiento sexual es declarada infundada por resolución firme y da
derecho a la persona denunciada a interponer acciones judiciales con miras
a una indemnización y puede terminar con la exclusión de la persona
denunciante de su centro educativo o laboral.
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Reunión de Trabajo con la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria
23 de enero de 2019
Local de SUNEDU
6
La fuerza de las estudiantes
Labor de representación y fiscalización
2.1 SUNEDU: un saludable cambio de actitud
2
Resolución del Comité de Disciplina N° 027-2017/CD, de fecha 17 de mayo de 2017. Considerando 5to.
3
Oficio N° 344-2016-2017/IIHF-CR, de 14 de junio de 2017.
4
Oficio N° 345-2016-2017/IIHF-CR, de 14 de junio de 2017
7
La universidad señaló que permitió a la alumna pedir el cambio de aula y
cualquier otro aspecto para facilitar su normal desarrollo educativo dentro de
las posibilidades de la universidad. No obstante, indicó también que no podía
“interferir” con la función jurisdiccional, en tanto que se había presentado
denuncia por acoso ante las autoridades competentes en el marco de la Ley
30364. Frente a ello nos dirigimos nuevamente a la universidad para
manifestarle que ello no estaba en cuestión pues la vía del sistema de justicia
es alternativa, sino el criterio por el cual la universidad carecía competencia
para investigar y eventualmente sancionar hechos de violencia entre
integrantes de su comunidad educativa.
Asimismo, la Ley N° 30364 [Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra
las mujeres y los integrantes del grupo familiar] establece la forma expresa que el
conocimiento, tratamiento y sanción de la violencia contra las mujeres es un asunto cuya
competencia queda atribuida al Poder Judicial, específicamente a los Juzgados de
Familia, por lo que la Sunedu no tendría competencia en el ámbito administrativo para
fiscalizar el cumplimiento de dicha ley.
Sin perjuicio de ello, le informamos que los hechos relacionados a [...] han sido puestos
en conocimiento del Indecopi y de la Defensoría del Pueblo mediante Oficio N°
825-2017/SUNEDU 02-13 y N°826-2017/SUNEDU 02-13”, respectivamente, para que en
el marco de sus competencias puedan adoptar las medidas que consideren necesarias”.
5
Oficio N° 577-2017-SUNEDU/02, de 11 de julio de 2017.
8
Recién en julio de 2018 SUNEDU cambió esta posición y anunció que
supervisaría la correcta atención de universidades sobre denuncias de
hostigamiento, acoso o violencia sexual y que verificaría las acciones
realizadas por autoridades universitarias para recomendar medidas para
6
prevenir estos casos . Su pronunciamiento, un año después, fue opuesto al que
previamente remitió al despacho:
Las universidades están obligadas a atender las denuncias de hostigamiento, acoso o violencia
sexual. Por su parte, la SUNEDU tiene la potestad de hacer seguimiento a estos casos y
sancionar una eventual inacción por parte de la universidad”.
6
Información disponible en:
https://www.sunedu.gob.pe/sunedu-supervisa-correcta-atencion-universidades-sobre-denuncias-hostigamiento-acos
o-violencia-sexual/
9
cargo de personal idóneo con capacidad de mostrar empatía con quienes
denuncian y que cuenten con un espacio físico exclusivo para la atención
de casos que brinde privacidad;
Desde 2018, Sunedu mostró un saludable cambio de actitud y consideró la atención en casos de
hostigamiento como parte de sus competencias.
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2.2 El rol del MIMP como ente rector
En su calidad de ente rector contra la violencia hacia las mujeres por razones
de género, y como institución que preside el Sistema Nacional para la
Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres y los
Integrantes del Grupo Familiar7, remitimos al MIMP la primera respuesta
negativa de SUNEDU sobre sus competencias en materia de hostigamiento
sexual y violencia de género. Se solicitó al sector que nos remita información
sobre los mecanismos estatales existentes para dar seguimiento al
cumplimiento de obligaciones frente a la violencia contra las mujeres en todas
sus modalidades, y el hostigamiento sexual en particular, en el ámbito de la
8
educación superior universitaria tanto pública como privada .
7
Creado mediante la Ley N° 30364
8
Oficio N° 006-2017-2018/IIHF-CR, de 9 de agosto de 2017.
9
Oficio N° 681-2017-MIMP/DM, de 4 de septiembre de 2017.
10
Oficio N° 356 -2017-2018/IIHF-CR, de 27 de marzo de 2018.
11
Oficio N° 872-2018-MIMP/SG, de 26 de abril de 2018
11
12
universidades y centros de educación superior , que se publicaron finalmente
en julio de 2018.
12
Oficio N° 530-2017-2018/IIHF-CR, de 25 de junio de 2018.
12
- se precisó que el régimen sancionatorio depende del régimen laboral de
las/los trabajadoras/es y si es alumno/a queda a decisión de la regulación
interna de cada universidad.
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Cuadro 1. Trabajo de representación y fiscalización con universidades y
escuelas de educación superior
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Universidad En esta universidad existen dos casos conocidos por el despacho: presuntas
Nacional del Callao irregularidades académicas cometidas en contra de alumna de la UNAC debido
a su labor de acompañamiento de denuncias de violencia y otros actos dentro
del recinto universitario, y el caso de una alumna fue agredida sexualmente por
otro alumno.
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Universidad Se remitió un pedido de información a la universidad en relación al
Nacional Federico hostigamiento cometido por un docente en contra del alumnado de la de la
Villarreal Facultad de Ciencias Sociales. Frente a ello, la universidad respondió
señalando que, si bien se inició procedimiento disciplinario por estos hechos, la
decisión de sanción fue revocada.
Universidad Respecto de esta universidad existen tres casos conocidos por el despacho: las
Nacional Agraria denuncias de amedrentamiento hacia 3 alumnas que participaron en una
La Molina protesta estudiantil; actos de acoso y hostigamiento sexual cometidos por un
estudiante en contra de otra estudiante, y actos de violación sexual cometida
por parte de un estudiante en contra de otra.
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Universidad Se remitió un pedido de información acerca de las acciones tomadas en el caso
Nacional de de dos alumnas - una de ellas menor de edad- que denunciaron que un
Educación Enrique profesor había realizado tocamientos indebidos en contra de ellas. La entidad
Guzmán y Valle respondió que el docente fue cambiado de clases.
Esta entidad respondió señalando que cuentan con una Comisión Especial
Permanente para la Intervención frente al Hostigamiento Sexual, órgano que se
rige por el deber de confidencialidad de los procesos en curso, por lo que no
podía brindar información sobre los hechos reportados. El despacho tomó
conocimiento que la comisión especial resolvió sancionar a los docentes
denunciados con amonestaciones escritas y verbales, y la suspensión en caso
de uno de ellos. Por otro lado, se remitió un pedido de información a la
SUNEDU y al MIMP acerca de las acciones tomadas en este caso.
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Se remitió un pedido de información a la ENSABAP acerca de las acciones
Escuela Nacional tomadas en el caso de la alumna víctima de violación sexual cometida por parte
Superior de Bellas de otro alumno. Esta entidad señaló que le había brindado apoyo y soporte
Artes psicológico a la víctima, que ha sido imposible el separar a ambos estudiantes
de compartir clases y aulas juntos, y que se inició un procedimiento disciplinario
en contra del agresor. Luego de la emisión de medidas judiciales de protección,
la Escuela suspendió al estudiante denunciado.
Por otro lado, ante un pedido de información, el MIMP señaló que brindó a la
víctima atención legal, psicológica y social. De igual manera, el MININTER
remitió información señalando que tiene conocimiento que el Ministerio Público
ha realizado la investigación preliminar de la denuncia, la que está concluyó la
etapa de protección en el marco de la Ley N° 30364 y está bajo investigación
penal.
Elaboración propia.
18
La formulación de propuestas normativas también fue enriquecida en el diálogo
con las estudiantes organizadas. Como se detalla más adelante, retomando lo
conversado con las estudiantes desde 2017 y con la experiencia directa de
acompañamiento de casos, a mediados de 2018 propusimos al MIMP nueve
propuestas de reforma legal en materia de hostigamiento sexual.
13
La Información de la reunión de trabajo está disponible en
http://www.indirahuilca.pe/propuestas-universidades-libres-de-violencia-y-acoso/
19
Reunión de Trabajo con el Bloque Universitario Feminista
4 de marzo de 2019
Sala 3 del edificio Víctor Raúl Haya de la Torre del Congreso de la República
20
Cambios recientes a la normativa sobre
hostigamiento sexual
Labor legislativa
14
En la Ley N° 30823, artículo 2, numeral 4, literal b, se habilitó al Ejecutivo a legislar para “fortalecer el marco
jurídico para la prevención y protección de violencia contra la mujer y grupo familiar, así como de víctimas de casos
de acoso, acoso en espacios públicos, tentativa de feminicidio, feminicidio, violación sexual y violación sexual de
menores de edad, así como para la sanción efectiva ante la comisión de dichos delitos”.
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En el Oficio N° 25 -2018-2019 /IIHF-CR, de 20 de agosto de 2018, se solicitó al MIMP que evalúe adoptar las
siguientes modificaciones:
1. eliminar el elemento de reiteración de actos (artículo 4 de la Ley 27942) porque ello, por ejemplo, permitió que
en el Consejo Universitario de la PUCP se revoque la sanción impuesta a una persona denunciada por acoso y
que la Comisión especial contra el hostigamiento sexual sancionó en su oportunidad,
2. eliminar las disposiciones relacionadas a la falsa denuncia (décima y décima primera disposiciones transitorias
de la Ley 27942) porque constituyen una forma innecesaria de desalentar las denuncias pues la regulación
penal de la denuncia calumniosa penal basta,
3. generar un proceso especial para las denuncias en todos los ámbitos (público y privado, así como laboral y
educativo) que garantice medidas de protección para quien denuncia luego de la admisión, pues actualmente
los trámites son diversos. Si el agresor es trabajador publico existe el problema de prescripción ligado a que el
proceso correspondiente es el general administrativo-disciplinario previsto en el Decreto Legislativo Nº 276 y su
reglamento (artículos 12-16 de la Ley 27942). El proceso especial debería ser igual si el agresor es trabajador/a
del régimen privado o público, o si es estudiante o trabajador/a par,
4. colocar explícitamente en la ley que la investigación de casos de acoso debe iniciarse e impulsarse de oficio en
todos los ámbitos de la ley apenas haya indicios de posibles actos de este tipo, así como para asegurar su
continuidad al margen del impulso de las víctimas y sin que recaiga exclusivamente en ellas la labor probatoria,
5. precisar explícitamente en la ley que las universidades, centros educativos y centros de trabajos serán
competentes para actuar frente a todo acto entre integrantes de la comunidad educativa o laboral. Esto es
importante porque en dos casos en seguimiento del despacho en la Universidad de Lima y en la Universidad
Nacional del Callao se señaló que la competencia se reduce a las agresiones dentro del campus universitario,
6. precisar que en el ámbito universitario y de educación superior, el integrar las comisiones de acoso debe
considerarse como docencia de gestión administrativa según la Ley Universitaria (artículo 79 de la Ley 30220) y
la Ley de Institutos de Educación Superior (artículo 67 de la Ley 30512) y se prevea legalmente un
acompañamiento psicológico subvencionado por la entidad educativa para las/os integrantes y personas
denunciantes,
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La reforma a la Ley N° 27942 concretada por medio del Decreto Legislativo N°
1410, de 12 de septiembre de 2018, incorporó dos de las nueve propuestas
formuladas como la eliminación de la reiterancia y los cambios en el régimen
laboral público que se detallan en el siguiente cuadro.
6 Cambio del régimen aplicable para sancionar en el régimen laboral público: del artículos
procedimiento del Decreto Legislativo N° 276 (Ley de Bases de la Carrera 12, 13 y 16
Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público) a la Ley Nº 30057 (Ley del
Servicio Civil), salvo el caso de los servidores pertenecientes a carreras especiales.
Esto implica plazos más cortos y la inclusión de medidas de protección aplicables a las
víctimas del hostigamiento sexual.
7 Regula para las modalidades laborales formativas una indemnización a tramitarse artículo 22
con la Ley Nº 29497, Nueva Ley Procesal del Trabajo.
7. precisar que en todos los ámbitos de aplicación de la ley deben documentarse por escrito las denuncias y los
actos de investigación adoptados y que las personas denunciantes tienen derecho a obtener una copia de todo
lo actuado. Esto porque en casos a los que se ha hecho seguimiento en la PUCP y en la Universidad Nacional
del Callao se ha señalado que no se ha dado a las personas denunciantes copia de lo actuado,
8. precisar en el ámbito de la educación superior que los centros de estudios deben implementar oficinas
especializadas de seguimiento de las prácticas pre y profesionales e incluir en los convenios el compromiso de
prevenir y sancionar actos de acoso, así como elaborar un ranking de lugares con denuncias en su haber para
conocimiento de la comunidad educativa.
9. precisar que en el ámbito universitario el rol de la Defensoría Universitaria es canalizar las denuncias a las
Comisiones especializadas sobre acoso para que exista uniformidad en los procedimientos. En uno de los
casos en seguimiento se ha conocido que la Defensoría Universitaria conoció denuncias que no
necesariamente fueron conocidas por la Comisión Especializada, sino que se reportaron directamente al
Rectorado con lo que no quedó registro de lo actuado en la instancia especializada.
22
Luego de una reunión amplia con integrantes de diferentes colectivas de
estudiantes, realizada a finales de agosto de 2018, el despacho remitió al
16
MIMP propuestas adicionales sobre la problemática del hostigamiento sexual .
Por parte del sector se formuló el compromiso de abordar en el reglamento de
la Ley N° 27942 las reformas que no fueron incluidas en el Decreto Legislativo
17
N° 1410 .
16
Oficio N° 96-2018-2019/IIHF-CR, de 8 de noviembre de 2018.
17
Oficio N° 2220-2018-MIMP/SG, de 26 de octubre de 2018; y Oficio N° 410-2019-MIMP/SG, de fecha 13 de febrero
de 2019.
18
Resolución Ministerial N° 062-2019-MIMP, publicada el 7 de marzo de 2019.
19
Oficio N° 329-2018-2019/IIHF-CR, de 5 de abril de 2019.
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Cuadro 3. Descripción de cambios del nuevo reglamento de la Ley de prevención y
sanción contra el hostigamiento sexual
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9 Catálogo de derechos de víctimas de violencia, denunciantes y testigos/as que artículo 18
incluya especificidades para la ejecución de las medidas de protección de acercamiento y
comunicación y su extensión a testigas/os.
10 Actividades de difusión:
- Capacitaciones de inicio y periódicas artículo 11
- Difusión periódica de contenidos para identificar el hostigamiento sexual, información artículo 12
5ta disp.
básica del procedimiento y las sanciones aplicables
complementaria
- Difusión de canales de denuncia y difusión de formatos modelo con datos mínimo final
para facilitar la interposición de denuncias
11 Impugnación de decisiones
La resolución o decisión emitida producto del procedimiento de hostigamiento sexual artículo 20.3
puede ser impugnada ante la instancia administrativa correspondiente, por el/la quejado/a
o denunciado/a o por el/la quejoso/a o denunciante, siempre que las normas de la
institución contemplen dicha posibilidad. En estos casos, la emisión de la resolución que
resuelve la apelación o impugnación correspondiente, no puede superar el plazo de 45
días calendario que se pueden prorrogar por 15 días calendario más excepcionalmente y
atendiendo a la complejidad del caso (3).
12 Comités especializados para conocer casos de hostigamiento sexual en el ámbito
laboral y educativo:
- En el ámbito laboral privado, en centros de trabajo con menos de 20 trabajadores/as
artículo 27.2
se elige un/a delegado especializado/a.
- En el ámbito laboral privado, en centros de trabajo con 20 o más trabajadores/as se
conforman comités especializados de 4 integrantes: 2 representantes de la artículo 27.1
institución empleadora y 2 representantes de trabajadoras/es.
- En el ámbito laboral público el procedimiento se rige por la Ley SERVIR, el
procedimiento administrativo disciplinario de las carreras especiales, el Decreto artículo 34
Legislativo 1401 que regula las modalidades formativas en el sector público y los
lineamientos de SERVIR.
- En el ámbito laboral de las trabajadoras del hogar se denuncia ante SUNAFIL o la
autoridad inspectiva del trabajo regional que corresponda. artículo 32
- En el ámbito laboral de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú se aplica
el régimen disciplinario correspondiente.
- En el ámbito de la educación básica se conforman comités especializados de 4 artículos 54 y
integrantes: 2 representantes de la institución educativa y 2 representantes de las 68
madres y padres de familia.
- En el ámbito de los Centros preuniversitarios, Centros de Educación artículo 41
Técnico-Productiva e Institutos y Escuelas de Educación Superior se conforman
comités especializados de 4 integrantes: 2 representantes de la institución educativa
y 2 representantes de las/los estudiantes. artículo 43
- En el ámbito universitario se conforman comités especializados conformados de
forma colegiada por personal de la universidad y representación estudiantil en la
misma proporción. Uno/a de los representantes universitarios debe ser quien ejerce
a Defensoría Universitaria (4). artículo 48
- En el ámbito educativo militar y policial se conforman comités especializados de 4
integrantes: 1 representante docente, 1 representante administrativo/a y 2
representantes de las/los estudiantes. artículos 61 y
70
* En todas los comités debe garantizarse la paridad de género.
13 Requisitos para integrar los comités especializados en las universidades. Las
universidades, mediante normativa interna, establecen el número de miembros del comité
artículo 48.5
especializado, el procedimiento de su elección, los requisitos que deben cumplir, entre
ellos, formación en género o derechos humanos, el periodo de su mandato que no debe
ser menor de 1 año, y cualquier otra disposición necesaria para asegurar la participación
de los/as estudiantes y su efectivo funcionamiento. (5)
25
14 Aplicación de la Ley 30364 y su reglamento a los casos de hostigamiento sexual. En 1ra disposición
los casos de hostigamiento sexual, además de seguir los procedimientos especializados complementaria
establecidos, se puede recurrir a las vías judiciales que garanticen protección frente al final
hostigamiento sexual, incluyendo los procesos regulados en la Ley N° 30364, Ley para
prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres y los integrantes del grupo
familiar. (6) y (7).
15 Registro centralizado de denuncias por actos de hostigamiento sexual en todo el artículo 42.1
ámbito educativo. literal f)
En la educación básica, los Centros preuniversitarios, Centros de Educación artículo 44.1
literal f)
Técnico-Productiva e Institutos y Escuelas de Educación Superior –> UGEL y luego
artículo 52
MINEDU. En las universidades –> SUNEDU 8va disposición
complementaria
final
16 Registro centralizado de denuncias por actos de hostigamiento sexual en el ámbito artículo 29.3
laboral privado y público. artículo 35.2
literal h)
artículo 38
En el ámbito laboral privado –> MTPE
7ma disposición
En el ámbito laboral público –> SERVIR complementaria
final
Fuente: Sistema Peruano de Información Jurídica | Elaboración propia.
26
con formación en género, derechos humanos e interculturalidad; lo publicado considera “formación en
género o derechos humanos”.
6. Se sugirió que se mencione expresamente que las instituciones debían dar las facilidades que
correspondan para el cumplimiento de las medidas de protección decretadas en el marco de la Ley N°
30364, lo que no fue incluido. Esto no obsta para que las instituciones laborales y educativas den
cumplimiento a las órdenes judiciales de medidas de protección pues, de acuerdo al artículo 37.5 del
Reglamento de la Ley 30364, los juzgados comunican las medidas de protección las entidades públicas o
privadas que resulten necesarias para asegurar su cumplimiento y eficacia.
7. Se propuso incluir una disposición complementaria final que señalara expresamente que las disposiciones
establecidas en el reglamento sobre hostigamiento sexual fueran aplicables para otros casos de violencia
de género en lo que fuera pertinente. Esto, que fue un pedido de lxs estudiantes, no ha sido acogido. No
obstante, debe considerarse que el artículo 4 de la Ley 27942 contra el hostigamiento sexual incluye bajo
el ámbito especializado a cualquier forma de violencia “que se configura a través de una conducta de
naturaleza o connotación sexual o sexista no deseada por la persona contra la que se dirige, que puede
crear un ambiente intimidatorio, hostil o humillante; o que puede afectar su actividad o situación laboral,
docente, formativa o de cualquier otra índole”.
27
Conversatorio sobre hostigamiento sexual con la Federación Universitaria de Lambayeque
4 de diciembre de 2018
Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo
28
Tareas pendientes
Las reformas realizadas son bastante completas, aun con los aspectos que no
fueron finalmente incluidos. Sin embargo, hay tareas pendientes en la lucha
contra el hostigamiento sexual.
29
Al cierre de este informe solo el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo,
SERVIR y SUNAFIL habían cumplido las obligaciones a su cargo previstas en
el reglamento de la Ley N° 27942 conforme al siguiente detalle:
30
4.3 Reformas para la aplicación de una respuesta adecuada ante la
violencia de género en la educación superior
31
formal, para mirar la forma en que en universidades y centros de educación
superior se aborda la problemática. La supervisión y eventual imposición de
sanciones administrativas es un aliciente importante para la corrección en la
actuación.
32
Reunión de Trabajo con el Bloque Universitario Feminista
27 de junio del 2019
Sala 1 del edificio Víctor Raúl Haya de la Torre del Congreso de la República
33
Despacho de la congresista Indira
Isabel Huilca Flores.
www.facebook.com/IndiraHuilca
@IndiraHuilca