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Resumen
Abstract
PAIDEIA XXI
Desde la década de 1940 el Perú presión, decidieron organizarse e in-
atravesó un problema central que vadir las laderas de los cerros. Es así
desequilibró las relaciones sociales como aparecen San Cosme (1946) y El
y de organización del país, pasando Agustino (1947) –en relación al Merca-
del problema de las diferencias entre do Mayorista de La Parada inaugura-
lo urbano y lo rural, al interior de las do en 1945–, y San Martín de Porres 221
ciudades, producto de las migraciones (1949), evidenciando el impacto de las
(Martuccelli, 2000, p.121). Las migra- migraciones en Lima, el problema del
ciones trajeron para las ciudades un agenciamiento de vivienda social y la
incremento del 12% de la población formación de barrios populares.
urbana entre 1940 y 1961 (de 35.4% A partir de la segunda mitad de
a 47.4%), lo cual ha sido considera- los años 40 las barriadas cono-
do por José Matos Mar como un “hito cen dos ubicaciones preferen-
importante, pues a partir de este año ciales: los cerros que bordean el
–1940– la tasa de crecimiento se torna centro de la ciudad al noreste y
sostenida” (Matos Mar, 2012, p.57). las márgenes del Rímac al este.
Esta década de cambios significó Es claro que en esta elección dos
para la ciudad de Lima el inicio de un variables han sido determinan-
crecimiento exponencial, demográfico tes: el bajo valor de los terrenos
y territorial, con la formación de tugu- y la proximidad a zonas de acti-
rios en el centro de la ciudad, las inva- vidad (Driant, 1991, p.48).
siones1 de terrenos y la formación de A la par con San Cosme –fines de
las barriadas tradicionales2. En 1940, 1945–, el Estado ya había publicado el
la ciudad de Lima tenía 23 distritos Plan de Vivienda del Gobierno Perua-
(15 en el casco urbano y 8 en la peri- no producido por la Comisión de la Vi-
feria rural), con una población de 650 vienda del Ministerio de Fomento, en el
000 hab. que promueve el desarrollo del primer
Para 1961, ya contaba con 30 dis- proyecto de las siete unidades vecina-
tritos, de los cuales 4 eran balnearios les en el terreno adjudicado a la Uni-
alejados de la ciudad y 3 se originaron dad Vecinal Nº3 (Kahatt, 2015: 234).
por subdivisión (Driant, 1991, p.31). Además, por estos años se establecen
Se da pues el crecimiento de los dis- la Corporación Nacional de Vivienda,
tritos de Magdalena, Lince, San Isidro, se promulga la Ley de Propiedad Ho-
La Victoria y Surco, como también la rizontal del Suelo (1947), y se aprue-
integración del Callao, los balnearios ba el Plan Piloto de Lima (1948). En
de Miraflores, Barranco y Chorrillos este período también la empresa pri-
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como un tugurio por origen (Driant, ocupan ambas márgenes del río Rí-
1991, p.50). Es pues, una época en mac, dando forma a Fray Martin de
donde se desarrollan de forma para- Porres, Pedregal, Zarumilla, Cantaga-
lela dos modos de urbanizar: la pro- llo, Mirones, Reynoso, Carmen de la
puesta por parte del Estado, el cual Legua (Matos Mar, 1978, p.15). Para
222 produce vivienda social, planificada y 1954, la población urbana de Lima
conectada a la ciudad; y otra, que ha se estimaba en 1 300 000 hab., de
sido desarrollada por los sectores más los cuales el 8.7% vivían en barriadas
pobres de la sociedad, en procesos (Driant, 1991, p.50).
aparentemente espontáneos, pero que Esto significó que en 14 años la
guardan un nivel de organización que población urbana de la ciudad se du-
les permite hacerse de tierras y auto- plicaba y un crecimiento significativo
construir sus primeras viviendas. se encontraba en las barriadas. De
Si por “espontáneo” entendemos esta manera, el período de gobierno de
lo que no es planificado, esta- Odría se encuentra inscrito dentro de
mos ignorando también el largo la periodificación que Driant denomi-
proceso de toma de decisiones na “la afluencia migratoria y el auge
que llevan a cabo los vecinos de las barriadas”. Lima por estos años
de los asentamientos populares soportó una nueva forma de creci-
antes de dar un paso en bene- miento urbano, muy distinto a las ló-
ficio de su barrio (…) por todo gicas de las barriadas tradicionales y
ello, lo único de espontáneo del que desarrollaba nuevas sinergias con
surgimiento y desarrollo de mu- el Estado en su organización y planifi-
chas barriadas es el momento cación, muestra de una actitud dema-
en que los pobres deciden for- gógica e interés por evitar errores del
mar su asentamiento (…) simi- pasado.
lar a la del momento en que los Esta nueva etapa se inicia simbóli-
ricos deciden hacer una urba- camente en diciembre de 1954 con la
nización. En verdad, tanto los invasión, pacífica y sin represión poli-
ricos como los pobres deciden cial, de 5,000 personas del arenal del
la urbanización de una determi- desierto de San Juan, dándole exis-
nada porción de la ciudad en el tencia a Ciudad de Dios. Este nuevo
momento en que lo necesitan y destino al sur de Lima se encontraba
se sienten con el tiempo y los re- fuera del perímetro urbanizado y le-
cursos necesarios para hacerlo jos de cualquier actividad económica.
(Riofrío, 1991, ps.29-30). Ciudad de Dios abre un nuevo eje de
Papel del Estado frente a la autoconstrucción en el Perú 1950-1968
PAIDEIA XXI
la autoconstrucción4 y organización desde este período. A diferencia de las
barrial. A los pocos meses de la inva- barriadas tradicionales, que se auto-
sión aparecía un asentamiento donde construían en fuertes pendientes, de
destacaban las esteras, otorgando un difícil acceso y con terrenos inesta-
impacto visual en contraste con el are- bles, “las barriadas de los años 1955-
nal. “Aunque sus moradores hubieran 1970 se caracterizan casi siempre por 223
podido utilizar adobe o ladrillo no lo su trazado regular y una cierta jerar-
hicieron por la inseguridad de la ocu- quización del espacio” (Driant, 1991,
pación y porque les parecía preferible p.54). Este trazado favorable es sin
mantener tal situación para impre- duda, el aporte de una intervención
sionar favorablemente la atención del estatal en la planificación con visión
Gobierno” (Matos Mar, 2012, p.128). de futuro y proyección hacia la densi-
En efecto, el gobierno de Odría, a tra- ficación de dichas zonas.
vés de la Corporación Nacional de la A mediados de la década del cin-
Vivienda, que se encontraba bajo la cuenta y como muestra de la preo-
dirección de Manuel Valega, Santiago cupación de la época sobre el fenó-
Agurto y Javier Cayo, con el respaldo meno de las barriadas, el Gabinete
del Fondo Nacional de Bienestar So- de Investigaciones del Departamento
cial, deciden apoyar a Ciudad de Dios, de Antropología de la Universidad
siendo en 1958 cuando “el Estado ra- Nacional Mayor de San Marcos, li-
tifica la elección de los pobladores de derado por José Matos Mar, deciden
Ciudad de Dios, proponiéndoles la realizar en 1956 el primer Censo Ge-
compra, en condiciones ventajosas, de neral de las Barriadas de Lima, Are-
un programa de núcleos básicos, bajo quipa y Chimbote, por encargo de la
la modalidad de alquiler-venta, en un Comisión para la Reforma Agraria y
terreno equipado a algunas decenas de la Vivienda. Fue sin lugar a dudas la
metros del lugar” (Driant, 1991, p.50). primera revisión del estado actual de
Esta estrategia política del gobierno de los barrios populares que se habían
Odría es la que da inicio al Cono Sur y formado a través de la autoconstruc-
presenta la posibilidad de desarrollar ción y que llegaban en algunos casos
barrios populares de manera asistida. a consolidar viviendas reconstruidas
Es a través de la CNV que se imple- con procesos constructivos conven-
menta el programa de “Lotes y Servi- cionales, o bien, que habían comen-
cios5” al constatar que las invasiones zado con intervención del Estado y
eran una solución viable para generar crecieron en el tiempo. Los resulta-
nuevas urbanizaciones. dos del censo arrojaron 56 barriadas
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la “periferia desértica del sur y norte habitantes en 1940, a 3,500,000
de Lima” (Ludeña, 2012, p.7), sin las para principios de los 1970 (Matos
condiciones mínimas de habitabilidad. Mar, 2012, p.57), lo que conllevó a
El país atravesó así la agudización del un cambio en la estructura socio-ur-
proceso de desigualdad social, debi- bana, suscitando transformaciones
do que las invasiones de los arenales en la ciudad y la vivienda. Por ello, 225
implicaba una desconexión vial con la se incrementó las invasiones en la
ciudad, que solo fue resuelta con el periferia, debido, además, a la inca-
paso de los años. pacidad del Estado para procurar vi-
El proceso de producción de las ba- vienda construida para la población
rriadas, de vivienda popular generada sobre todo inmigrante.
por el Estado y los procesos de auto- La visión liberal de Prado se refle-
construcción, no son necesariamente jó en su postura sobre la inversión
independientes. Las barriadas se for- privada que debía de apuntalar el
man en muchos casos a expensas del desarrollo de la vivienda construida
Estado, producto de la necesidad de pero con el apoyo técnico del Esta-
vivienda y gracias a procesos de au- do. Sin embargo, tomando en cuenta
toconstrucción, pero que con esto no los informes de la CRAV de 1958, se
disponen de la garantía de un proceso desprendió que estos beneficios no
de densificación adecuado, ni un pla- llegarían a esta población. Por ello,
neamiento que permita su crecimien- se desarrolló una visión positivista
to ordenado. Hay incluso puntos de de la autoconstrucción y el desarro-
encuentro en donde el Estado genera llo de leyes y programas, procuran-
vivienda formal o resuelve la tenencia do, además, réditos clientelistas.
del lote y deja que los habitantes mo- Estas políticas estuvieron desti-
difiquen las viviendas, pero otorgando nadas a la mejora y desarrollo de los
lineamientos que eviten la autocons- barrios marginales. Sin embargo “...
trucción pura. todos los esfuerzo de forma directa o
indirecta, estuvieron dirigidos a mi-
2. Gobierno de Manuel Prado y nimizar el rol secundario del gobier-
Ugarteche (1956-1962) no en la construcción de la vivienda”
(Kahatt, 2015, p.179). Así, la solu-
2.1. Introducción del Período ción radicó en la comunión entre la
inversión privada y la autoconstruc-
Para fines de la década del 50 y en ción, mientras el gobierno apoyaba al
la década siguiente, la economía del mercado, reglamentándolo.
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la CRAV (decreto supremo N 1) con el vienda, con ser uno de los más
fin de “proponer solución al problema graves en el país, no es, sin em-
de la vivienda y de la tenencia de la bargo, el problema número uno:
tierra” (Matos Mar, 2012, p.133). Esta las malas condiciones de la ha-
consideró que la autoconstrucción bitación… así como las pésimas
226 “fuera la vía para resolver los proble- condiciones de alimentación,
mas de vivienda, considerando que las no son sino consecuencia de su
familias pobres debían ser responsa- bajo nivel económico… y por lo
bles de su construcción en una suerte tanto, de su verdadero problema
de trabajo comunitario de acuerdo al número uno: la pobreza (Calde-
tiempo y recursos propios, es decir, rón, 1990, p.21).
‘Ayudar a Ayudarse´” (Calderón, 1990, Es por ello que decidió “sugerir que
p.35), considerando el Ayni y la Minka la autoconstrucción y los programas
como base para la colaboración recí- de saneamientos y mejoras de los ba-
proca. El gobierno “encontró que la rrios marginales serían la mejor solu-
auto ayuda encajaba con su idea de ción al problema de la vivienda” (Ka-
que la gente y el mercado encontraran hatt, 2015, p.178). La CRAV determi-
las soluciones y el Estado las facili- nó que:
tara” (CRAV, 1958; Calderón, 2005), …la práctica de construir su
citado en (Calderón, 2014, ps.20-21). propia vivienda y los arraigados
Beltrán propuso así un programa de hábitos cooperativos de gran
ayuda mutua, consistente en coordi- parte de la población pueden ser
nar el trabajo de grupos de quince a debidamente orientados para
veinte familias para construir sus ca- fomentar una voluntad decidi-
sas, contado con la ayuda del Estado da para proveerse a sí misma de
para guiar esfuerzos (Collier, 1978, vivienda,… puede mejorar apre-
p.88). ciablemente bajo un programa
Para 1958, la CRAV emitió un in- de asistencia técnica (CRAV,
forme en el que dio cuenta de la ne- 1958, p.60).
cesidad de “construir más de 700,000 En paralelo, Matos Mar, en su estu-
nuevas viviendas (a nivel nacional) y dio de las barriadas de Lima en 1957,
reparar más de un millón…algo poco propició un cambio en la percepción
probable en las condiciones económi- que se tenía de ellas, sobre todo des-
cas del país…” (Kahatt, 2015, p.176). de su papel social. Tras los estudios
El arquitecto Córdova presentó su in- presentados por la CRAV, se consignó
forme: “La vivienda en el Perú”, dando la necesidad de trabajar con el esfuer-
Papel del Estado frente a la autoconstrucción en el Perú 1950-1968
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las barriadas y la autoconstrucción, to legal, la asociación buscó el traza-
influyendo en la posición de la CRAV do y la adjudicación de lotes, proceso
y la CNV. Los fundamentos de su pro- que se dilató por meses, mientras la
puesta se basaron en la libertad para autoconstrucción de sus viviendas se
construir en un esfuerzo colectivo desarrolló lentamente, al contar con
(Calderón, 1990, p.39). algunos préstamos de la CNV pero con 227
Entre 1956 y 1960 se desarrollaron poca llegada debido al grado de pobre-
76 barriadas, un promedio de 19 por za. Además, la mitad de la población
año. Del total, 53 de ellas se ubicaron decidió retirarse de la barriada, dado
en terrenos eriazos del Estado a tra- su lejanía con las zonas de trabajo. Po-
vés de invasiones y ocupación gradual demos apreciar así, que se incentivó a
(Calderón, 2005, p.94), esto debido a la población a ocupar terrenos del Es-
las iniciativas legislativas promovidas tado para el desarrollo de la barriada
por la Comisión que permitieron tomar y se brindó relativo apoyo monetario
estas tierras del Estado para mediar a una población de muy bajos recur-
con la especulación de tierras urbanas sos, que utilizó su tiempo de descanso
que, para 1957, se estimaban en 15$ para la autoconstrucción en procesos
versus 0.35$ de las agrícolas (Calde- dilatados. Para Sánchez León y Calde-
rón, 2005, p.114). Para 1958, Lima rón: este tipo de “soluciones” trajeron
se expandió sobre todo hacia el Nor- consigo un conjunto de problemas:
te, siendo una de las más importantes Multiplica las condiciones de
barriadas “La Libertad”, en el sector inhabitabilidad e inestabilidad.
de Comas, en un terreno de 200 hec- (…) El aspecto más importante
táreas. Esta surgió de la reubicación de la autoconstrucción sin em-
autoritaria por parte del Estado de un bargo, se encuentra en la ma-
grupo de pobladores que habían inva- nera en que la fuerza de trabajo
dido un terreno, en un proceso tedioso urbana se reproduce en el país,
tras la resolución suprema 74 del Mi- ya que el poblador es al mismo
nisterio de Salud y Bienestar Social, tiempo quien produce y consu-
creando una urbanización popular me la vivienda. El poblador lleva
para ello. Un grupo de pobladores se a cabo la construcción en base
juntó para formar la Asociación Urba- a la inversión de un tiempo de
nizadora con el apoyo de la oficina de trabajo personal, resultante de
Asistencia Técnica del Fondo Nacional la extensión de su jornada de
de Salud y Bienestar Social. Se re- trabajo más allá de la necesaria
dactaron estatutos, señalando que la para la obtención de los medios
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Populares de Interés Social (UPIS) en Valdivieso y El Agustino. Sin embrago,
terrenos del Estado más baratos, ubi- al fallar el Estado con su compromiso,
cados en la periferia. Se trazaron calles se desarrollaron nuevas invasiones.
y se separó lotes para servicios comu- Para 1960, Beltrán creó el Institu-
nitarios, dotando a la población de un to Nacional de Casas Populares (INVI)
módulo de vivienda que crecería con con el objetivo de ensayar nuevas pro- 229
la auto-ayuda, respetando los pará- puestas. Este apoyó la creación de ciu-
metros urbanos bajo apoyo de la CNV. dades Satélites, como la de Ventanilla,
Para cumplir con este programa, así que contó con una suerte de núcleos
como con el pago de las expropiacio- básicos y lotes tizados. Fueron proyec-
nes, se aumentó el capital de la CNV a tados con el fin de tratar de extender
través de la emisión de Bonos de Mejo- los límites de la ciudad en ciudades
ramiento Urbano para respaldar el 25 autosuficientes, dotadas de servicios,
% del presupuesto de las obras (Matos empleo y zonas industriales, a seme-
Mar, 2012, p.153). Así, el artículo tres janza de los New Town británicos.
definió que: ….Beltrán instituyó un Institu-
Los pobladores debían solici- to nacional de casas populares
tar los lotes a través de la CNV, (INVI) para desarrollar la prime-
mudarse a ellos y proceder a ra ciudad satélite basado bajo el
agrandar sus casas como lo ha- concepto de “vivienda elemental”,
rían en cualquier barriada… los lo que implicaba la idea de la au-
pobladores pagarían el terreno toconstrucción y la estrategia de
y los servicios en largos plazos lotes y el servicios”. La Ciudad
y recibirían sus títulos definiti- Satélite de Ventanilla se diseñó
vos solamente cuando hubieran para 80.000 personas en 20.000
terminado sus pagos (Collier, unidades de vivienda… a 25 km
1978, p. 96). al noroeste del centro de Lima.
El artículo 4, reconoció por primera (...) El proyecto de construcción
vez a la barriada como apropiación del era de casas bajas, lotes de te-
suelo al margen de las disposiciones rreno con edificios unifamiliares
legales y carencia de servicios. El artí- con estructuras centrales esen-
culo 6 exhortó al Estado a apoyar a los ciales que dieron a los compra-
pobladores con materiales y asisten- dores la oportunidad de expan-
cia a través del autodesarrollo de los dirse lateralmente o construir
barrios. Fue así que se apoyó la au- en altura después de un cierto
toconstrucción y el deseo de terminar período... (Kahatt, 2012, p.66).
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Sin embargo, Ventanilla tuvo pro- que se había originado con la espe-
blemas “en 1968 se habilitaron 1800 ranza de atenuar el déficit de vivienda
lotes y a fines de los años 70 solo ha- popular servía más al desarrollo de la
bían 2451. En 1981 fueron censados ciudad consolidada, acentuando las
17 mil pobladores” (Córdova, 2007, diferencias con los sectores popula-
PAIDEIA XXI
p.4) de los 100,000 proyectados; esto, res. Además, una serie de institucio-
debido a que no fue implementado el nes privadas, nacionales y extranjeras
equipamiento necesario, ni tampoco buscaban atenuar las necesidades so-
las zonas industriales y comerciales ciales a través de programas de ayuda
que sustentaran trabajo, pues el pro- y acciones de beneficencia. “Entre las
230 yecto quedó truncado y los préstamos múltiples instituciones cuyo ingreso
se cayeron. fue autorizado por el régimen belaun-
dista, se tuvo a Acción Comunitaria,
3. Gobierno de Fernando Belaunde el Cuerpo de Paz norteamericano, Cá-
(1963-1968) ritas, Fe y Alegría, Asociación Cristia-
na de Jóvenes (YMCA), Care, Salva-
3.1. Introducción del período tion Army, etc.” (Sánchez & Calderón,
1990, ps.91-92).
Hacia el inicio del gobierno de Be- Este es el caso de algunas agen-
launde, la migración del campo a la cias norteamericanas que recibieron
ciudad se acentuó en una gran pro- el apoyo del programa “Alianza para el
porción, creando considerables pro- progreso”, que buscó dar soporte a po-
blemas en temas como el empleo y el blaciones vulnerables para evitar pro-
acceso a la vivienda. En este punto, blemas sociales y así frenar el avance
Lima estaba conformada por más mi- del comunismo internacional, al que
grantes que nativos. En las zonas ru- el gobierno estadounidense temía a
rales del país empezaron a surgir bro- causa del éxito de la Revolución Cu-
tes de violencia, al principio aislados, bana. El gobierno norteamericano co-
pero luego más concertados. Empiezan laboró en Latinoamérica con proyectos
a presentarse tomas de tierra por par- de cooperación a través de agencias
te de un campesinado comandado por como la USAID y la PNUD, entre otras.
Hugo Blanco y el Frente de Izquierda Uno de los objetivos de estos progra-
Revolucionaria. A pesar de la prohibi- mas fue el mejoramiento de los barrios
ción de nuevas barriadas establecida marginales y las viviendas populares,
en la Ley 13517, estas seguían proli- lo cual estuvo apuntado como una de
ferando ante un Estado imposibilitado las principales metas sociales a con-
de actuar. (Meneses, 1998, p.131). seguir; por otro lado, esta gestión pre-
Por otro lado, en el sector formal tendió lograr un cambio con respecto
la dinámica económica suscitada por al soporte financiero a proyectos de
las Mutuales favorecía la creación de factura final, para centrarse en una
vivienda para la clase media y alta. Lo diversidad de proyectos de crecimien-
Papel del Estado frente a la autoconstrucción en el Perú 1950-1968
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los EEUU daría asistencia técnica y lización de invasiones sobre terrenos
ayudaría a financiar el costo de los de propiedad privada y pública, orga-
materiales” (Kahatt, 2015, p.425). nizadas y dirigidas en forma colectiva,
debe reprimirse a quienes la organicen
3.2 Autoconstrucción: Estado, Ins- y dirijan en resguardo de la propiedad
tituciones y Leyes y el orden público” (Calderón, 2005 231
p.168).
Políticas y legislación Además de las diferencias políticas
que llevaron a no implementar el Plan
Si bien en el gobierno de Manuel de Vivienda, se sumaron razones eco-
Prado existió una política en la que se nómicas. Su implementación suponía
relegaba la labor de urbanización y ge- un costo que ni el Estado ni los po-
neración de vivienda al sector privado, bladores podían solventar, tanto en la
mientras que el estado se dedicaba a creación de nuevas viviendas, la re-
facilitar esta actividad mediante nor- habilitación de otras y la instalación
mativas e incentivos económicos, en el de servicios de agua, saneamiento y
gobierno de Fernando Belaunde Terry alumbrado eléctrico. El presupuesto
se dio un importante cambio de direc- que se había asignado a la construc-
ción en cuanto a la política de vivien- ción de vivienda, por ejemplo, estaba
da. “Políticamente, Belaunde discre- muy por debajo de lo necesario.
paba con los planteamientos liberales La construcción estipulada de
de Pedro Beltrán, pues (…) era más 800 mil nuevas viviendas, y la
bien partidario de la presencia pública rehabilitación de otras 340 mil
en la edificación de las viviendas” (Cal- en barriadas y tugurios, hubie-
derón, 2005, p.138). ra requerido un desembolso de
Este cambio se vio reflejado en una 797 millones de dólares (Harris,
serie de decisiones respecto a la conti- 1963). Para la vivienda popu-
nuidad de diversas iniciativas relacio- lar se requería poco más de 84
nadas a la ciudad y la vivienda. El Plan millones de dólares, es decir,
de Vivienda 1961-1972 fue dejado de 8.4 millones de dólares anua-
lado, así como la Ley 13517, que otor- les, siendo el monto asignado
gaba legalidad a invasiones y barria- a la Corporación de Vivienda,
das existentes y promovía la creación en 1962, era 10 veces menor.
de las UPIS, la cual fue implementada En cuanto al aporte comunal,
de manera lenta y parcial, cumplien- el costo por lote en barriada de
do únicamente los compromisos asu- la instalación de los servicios
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gobierno (1963) a quince en 1968, an- campanas de su capilla, pero no
tes del gobierno militar. todos los beneficiados pudieron
En 1963, a dos meses de iniciado cumplir con los requisitos eco-
el gobierno de Belaunde, el 7 de octu- nómicos exigidos (Poloni, 1987)
bre, día de su cumpleaños, se dio una unas 103 familias quedaron al
gran invasión en las faldas del cerro El margen y fueron ubicadas en 233
Agustino, con apoyo del partido Acción Collique y Canto Chico hacia
Popular, que fue violentamente repri- 1964, acontecimiento que es
mida por la policía. (Meneses, 1997). importante pues representa uno
En el año 1966, además de la im- de los pasos del gobierno de Be-
plementación de urbanizaciones con launde por promover solapada-
viviendas terminadas, el gobierno pro- mente nuevas barriadas.(Calde-
curó crear urbanizaciones populares rón, 2005, p. 171).
como respuesta a las barriadas, erra- Otra situación que se dio durante
dicar estas últimas para reubicar a este periodo fue el hecho de que en
los pobladores en aquellas. Tal es el muchos casos, se planificaban urba-
caso de la barriada Cantagallo, la cual nizaciones populares desarrolladas e
se quiso suprimir para trasladar a la implementadas con los servicios bá-
población a Caja de Agua y Chacarilla sicos necesarios, y que sin embargo
de Otero. Sin embargo, hubo muchas fueron entregadas sin éstos servicios.
familias que no pudieron solventar la Como dice Collier:
cuota mensual para acceder a dichas Otras dos urbanizaciones po-
urbanizaciones. pulares se formaron al norte de
Por ejemplo, Caja de Agua-Cha- Lima pero, por falta de fondos,
carilla de Otero, proyectada en no se instalaron los servicios;
1961, fue ejecutada y ocupada estas comunidades se parecían
en 1966 y 1967. Consistió en en todo sentido a las barriadas
2700 núcleos básicos con servi- convencionales en su primera
cios para lo cual se expropió la etapa de desarrollo. En el sur de
Hacienda Otero y se recurrió a Lima, otra área que la JNV pre-
préstamos del Banco Interame- tendía reservar como una zona
ricano de Desarrollo (BID). Esta para la pequeña industria –que
UPIS más que albergar a pobla- daría empleo a los pobladores de
ción nueva acogió a los poblado- las barriadas– terminó siendo
res desalojados de la barriada ocupada por nuevas barriadas,
Cantagallo, cuya ubicación obs- formadas en parte por invasio-
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comunal. (Sánchez & Calderón, 1990, se dicta cómo debe ser la vivienda y,
p.89-91). en consecuencia, la manera en que la
Mucho se ha criticado la poca ini- gente debe vivir. Además de ser pro-
ciativa del gobierno de Belaunde en la ductos malos y costosos, estas vivien-
impulsión del desarrollo de las barria- das llegan a constituir una forma de
PAIDEIA XXI
das y la autoconstrucción como res- opresión, ante la cual, las barriadas
puesta a las necesidades de vivienda. con viviendas autoconstruidas pro-
A pesar de que para fines de la década gresivamente se presentan como una
de los años 60 la población en las ba- alternativa libre y auténticamente pro-
rriadas llegaba al 25% del total de la pia, según proponía la CRAV. También
población de Lima, se entregaron re- Mangin, Alfred y Delgado siguieron los 235
lativamente muy pocos títulos de pro- mismos postulados.
piedad; se hicieron un par de Centra-
les Básicas de Cooperación Popular, Conclusiones
las cuales estimulaban la auto-ayuda
y desarrollo comunal en algunas zo- Entre las décadas de 1940 y 1950
nas de la ciudad. se dieron de manera vertiginosa los
Debido a las políticas de vivien- procesos migratorios que determi-
da de Belaunde, que se alejaban del naron la invasión y formación de ba-
modelo de impulsión del desarrollo rriadas, como maneras para acceder
de las barriadas y autoconstrucción, a la vivienda a través de procesos de
distintos pensadores en el ámbito in- autoconstrucción, con escasa o nula
telectual quisieron generar una pre- participación del Estado, y de las que
sión para revertir los cambios y con- se ha procurado su densificación en el
tinuar con lo que se tenía avanzado. tiempo. En el gobierno de Odría se de-
Uno de estos pensadores fue John sarrollan de forma paralela dos modos
Turner, quien planteaba que el valor de urbanizar, la propuesta por parte
de la vivienda no se desprende de sus del Estado y la empresa privada, los
apariencias físicas sino de la manera cuales producen vivienda social, pla-
cómo responde a la vida de una per- nificada y conectada a la ciudad (UV3,
sona. Según Turner, debería darse li- El Porvenir) y otra que ha sido desarro-
bertad para construir y dejar que los llada por los sectores más pobres de la
pobladores participen del diseño de sociedad, en procesos aparentemente
sus viviendas, así como en la toma de espontáneos, pero que guardan un
decisiones respecto del objeto. Todo nivel de organización que les permi-
esto se da de manera colectiva “Así, te hacerse de tierras y autoconstruir
el resultado del esfuerzo colectivo, el sus primeras viviendas. Esta dualidad
barrio, cimenta las relaciones comuni- no supone necesariamente una inten-
tarias”. En contraposición, en los pro- ción por parte del Estado en promover
gramas públicos de vivienda se deja una política de dos caras, aunque es
de lado esta libertad para construir y evidente que en los primeros años de
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Odría el Estado demostró indiferencia del sur de Lima, han sido sin duda la
al problema de las invasiones y la au- alternativa para producir barriadas
toconstrucción de barriadas, al permi- ordenadas, permitiendo su lotización
tir su desarrollo y no repelerlas. de manera regular. Además, al ser un
En el gobierno de Odría, se desa- modelo de emplazamiento posterior a
PAIDEIA XXI
rrollaron en la ciudad de Lima los tres los dos anteriores, es evidente que el
escenarios que han dado forma a casi Estado pudo ensayar nuevas posibili-
la totalidad de las barriadas de Lima: dades en su relación de producción y
la pendiente del cerro, la ribera del río planificación.
y el arenal del desierto. Todas estas El gobierno de Prado estuvo acom-
236 poseen distintos niveles de dificultad pañado por una época de discusión
en términos constructivos, como tam- sobre los problemas urbanos, tomán-
bién distintos niveles de intervención dose decisiones de gran relevancia.
del Estado en su planificación y pro- Por ejemplo, la ley 13517 comprome-
ceso de producción. En primer lugar, tió al Estado por primera vez como
las barriadas ubicadas en las laderas propulsor de las viviendas pero bajo la
de los cerros, deben resolver el empla- perspectiva de la autoayuda. Esta ley
zamiento en un terreno inadecuado tuvo un impacto importante en los po-
para soportar y organizar las nuevas bladores al permitirles el saneamiento
urbanizaciones, dificultando además tanto físico como legal de las invasio-
el saneamiento del terreno. Queda cla- nes. Se dictó leyes, se destacó progra-
ro que la acción pertinente del Estado mas, instituciones y créditos que per-
debió ser repeler estas invasiones, evi- mitieron el saneamiento de las barria-
tando a la población la dificultad de su das ya existentes, la regularización de
emplazamiento y la segregación con la tenencia de tierras, pero también,
respecto a la ciudad. En segundo lu- el desarrollo de urbanizaciones con
gar, la ribera del río Rímac ofrece una servicios y módulos de vivienda míni-
ubicación estratégica en el eje Lima- ma y con proyección de crecimiento
Callao, permitiendo una mejor cone- paulatino por autoconstrucción, tales
xión de los habitantes con las zonas como los programas asistidos de Lo-
industriales de la ciudad. El inconve- tes y Servicios, la Vivienda Elemental,
niente que dichas barriadas supone así como las UPIS. Este esfuerzo fue
para la ciudad está relacionado con importante y pudo significar la conso-
la proximidad a un recurso natural lidación de un proyecto urbano y de
de valor para Lima. La ubicación de vivienda mejor consolidado y ordena-
estas barriadas impide un adecuado do para la periferia de Lima, con servi-
control del Estado sobre la integridad cios y mejores condiciones de vida. Sin
del río, como también, se encuentran embargo, diferentes aspectos, como
expuestas al incremento de agua en los económicos y financieros, y la falta
época de lluvias. En tercer lugar, los de voluntad política para destinar re-
terrenos sin pendiente de los arenales cursos, no permitieron el desarrollo de
Papel del Estado frente a la autoconstrucción en el Perú 1950-1968
PAIDEIA XXI
El gobierno de Prado desarrolló una sistemas constructivos costeños.
serie de leyes para apoyar la autocons- La autoconstrucción resultó cos-
trucción. Se consideró que las vivien- tosa, y con resultados no tan felices,
das serían proyectadas de acuerdo a debido al costo de los materiales que
las posibilidades de la población mi- debían ser comprados por la población
grante, sobre todo andina, tomando en empobrecida que venía escapando de 237
cuenta estructuras ancestrales como la crisis del agro y con pocas oportu-
el Ayni y la Minka, según hábitos coo- nidades de trabajo debido a la falta de
perativos y solidarios. Sin embargo, el educación, pues poco menos de un
argumento de la auto-ayuda no es del tercio de la población había cursado la
todo aceptable en ciertas condiciones, educación primaria y la gran mayoría
pues la vida en la ciudad y las lógicas era analfabeta. Calderón inclusive co-
de su economía, difirieron considera- menta que muchos de los jóvenes pro-
blemente a las de las zonas andinas vincianos venían de familias desinte-
donde los trabajos comunales encon- gradas y con poca experiencia urbana
traron eco dado el tipo de actividades, (Calderón J. , 2005, p. 118).
tales como las agrícolas y ganaderas, Las viviendas se construían con
cuyos ciclos laborales así lo permitie- materiales provisionales o de dese-
ron. Por otro lado, la población cons- chos, como la calamina, la caña, el
truyó cuando pudo y en sus horas de eternit y las esteras, estado inicial del
reposo, generándose bajo valor en la cual no lograban despegar persistien-
reproducción de su fuerza laboral. do a través de los años. Ahondando, se
Como se ha podido apreciar, los podría reparar que el clima benévolo
procesos de autoconstrucción fueron imperante, sin lluvias ni inclemencias,
largos y lentos, se evidenció carencia permitió la permanencia de estos ma-
de asistencia técnica sostenida, y falta teriales precarios y su persistencia en
de programas de generación de em- el tiempo, provocando condiciones de
pleo que lograran insertar al migrante vida deplorables en las barriadas que
en la vida urbana, dotándolo de re- invadieron Lima en los años 50 y 60.
cursos. También faltaron políticas de La política de autoconstrucción y
apoyo económico a través de créditos consolidación de barriadas durante el
efectivos que pudieran llegar a una gobierno de Belaunde llegó a un serio
población de muy bajos recursos. Si estancamiento. Su interés por el pla-
bien el Estado dio apoyo monetario neamiento urbano y la vivienda ter-
para permitir la compra de los terre- minada fue plasmado también en las
nos, buena parte de la población no tomas de decisión de su gobierno y en
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Notas
1 Con el incentivo de lograr la inserción en la ciudad por parte de los pobladores prove-
nientes de comunidades campesinas, grupos enteros de familias se ubicaron en terre-
nos estatales disponibles en las periferias de la ciudad, apropiándose de importantes
extensiones de terreno al margen de la legalidad, logrando que el Estado se vea incapaz
de reprimirla (Meneses Rivas, 1988: 89-90).
PAIDEIA XXI
2 “Formadas en los años 40 sobre terrenos de muy mala calidad y topografía irregular.
Carecieron de asistencia técnica en su urbanización y edificación de viviendas” (Cal-
derón & Olivera, 1989: 18). A diferencia de las barriadas asistidas o los bolsones, las
barriadas tradicionales se formaron en procesos de autoconstrucción, sin asistencia del
Estado u organismos no gubernamentales.
3 “Patrón de establecimiento urbano con rasgos físicos, sociales, y económicos, estruc-
turados de manera singular. Estos serían que su constitución se realiza por invasión 239
“espontánea” o concertada de espacios vacíos existentes en la periferia del casco urba-
no, generalmente de propiedad pública y en menor escala privada; que en ella parti-
cipan grupos de familias de bajos ingresos económicos en su mayoría procedentes de
áreas rurales con una cultura “tradicional” que tiendes a organizarse a fin de actuar
solidariamente para el logro de un lote y la obtención de servicios básicos y facilidades
comunales; y que entran en contacto con dependencias estatales para ser reconocidos
como propietarios de sus viviendas, dando lugar a un estilo de relación socio-política
que difiere al de otras comunidades de base del país.” (Matos M., 1957, p.25).
4 El carácter espontáneo de las barriadas introdujo una modalidad de construcción de la
vivienda a cargo de los propios pobladores. La barriada y la autoconstrucción se con-
vierten en una solución inmediata para el Estado que no involucra costos significativos
y más bien aprovecha la motivación personal de los pobladores de tener una vivienda
propia.
5 En palabras del Banco Mundial “provisión de terrenos urbanizados, convenientemen-
te situados y dotados de servicios básicos para crear comunidades de bajos ingresos
viables, puede presentar muchas ventajas y colocarse tanto dentro de la disponibilidad
general de recursos, como de la capacidad de pago de los beneficiarios” (Banco Mundial,
1979, citado por Rueda, 1983:13; y por Calderón Cokburn, 2014, p.21).”
6 El Estado y algunas entidades privadas intervinieron en la gestión de mejoras en el
proceso. El gobierno de Prado “encontró que la autoayuda encajaba con su idea de que
la gente y el mercado encontraran las soluciones y el Estado las facilitara (CRAV, 1958;
Calderón, 2005, citado en Calderón Cokburn, 2014, ps.20-21).
7 “Estas unidades se planearon como unidades de un piso con espacios mínimos de habi-
tación en lotes de entre 100 - 150 m2, que pudieran ser completados por sus usuarios
progresivamente con el apoyo técnico del Estado” (Kahatt, 2015, p.428), es decir, en la
etapa de desarrollo paulatino estará acompañado por la autoconstrucción.
Acevedo Alejandra / Schreier Christopher / Seinfeld Cynthia
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
PAIDEIA XXI
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Suplemento diario La Prensa. (13 de febrero de 1955). El Problema N°1 del Perú:
La Vivienda.