2.

Caracteres del Derecho ambiental

Como cualquier otra subdisciplina jurídica el Derecho ambiental presenta una serie de rasgos
peculiares o características, que, precisamente, son los que hacen que dicha subdisciplina
tenga cierta autonomía, o dicho en otras palabras: que sus reglas o normas tengan una unidad
tal que sea oportuno estudiarlas como un sistema, como un todo.

Junto a esas características, existen también una serie de principios específicos, que sirven
como hilos conductores entre las diferentes normas jurídicas que la integran.

Dentro de las características del Derecho ambiental están las siguientes

2.1. Sustrato ecológico

La regulación de conductas en derecho ambiental no se realiza de forma aislada, sino

tomando en cuenta el comportamiento de los elementos naturales y las interacciones entre
ellos. Por ello, para regular en materia ambiental será absolutamente necesario tomar como
base los avances que se han dado en otras disciplinas, especialmente las que estudian el
comportamiento de los elementos ambientales.

Así, es habitual hablar de la interdisciplinariedad de las cuestiones ambientales

como un rasgo de éstas. Según algunos autores:

El análisis integrado se logra a través de la construcción de categorías interdisciplinarias que

combinen los aspectos técnicos y científicos con los aspectos jurídicos. Es la creación de
conocimiento jurídico en torno al campo ambiental [i] .

La interdisciplinariedad para el derecho ambiental, supone, así, que sea necesario acudir a
otras disciplinas como la ecología para regular aquellas conductas que deben ser evitadas o
limitadas por sus efectos en términos de contaminación y de agotamiento de recursos
naturales.

Según Follari, los recientes avances en el campo de la investigación interdisciplinaria “ayudan

al conocimiento y al análisis de problemas complejos” [ii] .

El derecho ambiental, tiene, entonces, un sustrato ecológico, es decir, se basa en los avances
que se dan en el ámbito de la ecología.

2.2. Espacialidad singular

El sistema de distribución de competencias en materia ambiental se ha caracterizado, en la

mayoría de los países, por una gran complejidad. Esto sucede, también, en México, donde
dependiendo del sector ambiental a proteger o del tipo de actividad a realizar, la competencia
reside en el ámbito federal, estatal o local e, incluso, una misma actividad o sector puede
verse regulado por normas procedentes de los tres niveles.

Además de lo anterior, en este ámbito, más quizá que en ningún otro, la tradicional división
federación-estado-municipio no garantiza la consecución de los objetivos de las normas, ya
que los problemas que afectan al medio ambiente no reconocen fronteras y los elementos
naturales se encuentran tan íntimamente relacionados entre sí que los límites político-jurídicos
existentes no resultan útiles para la protección del medio ambiente.

Como señala Lozano Cutanda, existen, asimismo, problemas competenciales derivados del
carácter intersectorial que reviste la protección del medio ambiente, toda vez que:

El sistema general de distribución de competencias […]se complica aún más debido al

carácter intersectorial o pluridisciplinar que reviste la protección del medio ambiente, que
afecta a todos los sectores de la actividad humana. Ello explica la incidencia que las demás
materias incluidas en el esquema constitucional de distribución de competencias pueden tener
también en la protección del medio ambiente, bien porque tengan como objeto los elementos
integrantes del medio (aguas, fauna, flora y minerales), o bien porque se refieran a ciertas
actividades humanas potencialmente lesivas del ambiente (agricultura, industria, minería,
urbanismo) [i] .

Por todo ello, diversos autores han subrayado la espacialidad singular como una de las
características del Derecho ambiental, haciendo énfasis en que:

los imperativos ecológicos hacen que el ámbito espacial de las actuaciones administrativas
venga dado en función del marco más o menos impreciso en que tienen lugar los mecanismos
de emisión-transporte-inmisión. Este ámbito puede ser mayor o menor según los subsistemas
que se acoten dentro del sistema general, delimitándose así los contornos imprescindibles
para que la acción administrativa sea eficaz [ii] [1] .

Es, por lo tanto, algo unánimemente aceptado que, para que la acción administrativa en
materia ambiental sea eficaz, se deben acotar subsistemas ecológicos, los cuales no se
solapan estrictamente con los sistemas sociales que dan lugar a organizaciones político-
administrativas dotadas de imperium propio o derivado. Sin embargo, la complejidad de llevar
esto a la práctica es enorme, puesto que desde la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que es la norma de mayor rango en el país, hasta la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente, las Constituciones locales o las leyes ambientales
estatales, todo el sistema de distribución de competencias se basa en la división federación-
estado-municipio, y cualquier intento de gestión que no tome en cuenta esta división habrá de
chocar inevitablemente con trabas y obstáculos políticos y, más aún: jurídicos [2] .

Por ello, y con la idea de que la acción administrativa sea eficaz el derecho ambiental debiera
basarse en otra estructura de división competencial.

Ejemplo de esto lo tenemos en la organización jurídica y administrativa de las aguas en el

país, las cuales, siendo en su mayoría de competencia federal, se organizan para su
administración en cuencas.

En este sentido, hay quien afirma que la cuenca [iii] podría ser una unidad administrativa muy
eficaz en materia ambiental y que podría ser utilizada para la gestión de otros recursos
naturales.

En el anterior Plan Nacional de Desarrollo (2001-2006) se planteó la integralidad como uno de

los pilares fundamentales de la política ambiental mexicana; de acuerdo a este planteamiento,
era necesario tomar en cuenta “las interrelaciones que existen entre el agua, el aire, el suelo,
los recursos forestales y los componentes de la diversidad biológica” para adoptar un enfoque
integral de gestión del medio ambiente. El Programa Nacional de Medio Ambiente para el
periodo 2001-2006, establecía como una de las metas a conseguir la de crear 13 cuencas
hidrológicas bajo el esquema de manejo integral de cuencas para propósitos de planeación y
gestión ambiental.

Ello conllevaba que las políticas ambientales sectoriales se estructurasen, asimismo, desde
este punto de vista y que las políticas ambientales estatales se formulasen tomando en cuenta
a la cuenca como unidad ambiental, sustituyendo, por ende, la tradicional estructura político-
administrativa basada en la división federación-estado-municipio, por otra que considerase la
espacialidad singular [3] de la cuestión ambiental.

La mayoría de las cuencas que existen en el país transcurren por más de un estado, éste es el
caso de la cuenca de la Antigua que cubre parte de los estados de Puebla y Veracruz;
además, por un estado puede transcurrir más de una cuenca, con lo cual la política ambienta
estatal, según los planteamientos tradicionales no tendría sentido y debería sustituirse por
políticas ambientales para cada una de las cuencas.

A pesar de los planteamientos del Programa Nacional de Medio Ambiente para el período
2001-2006 se hicieron pocos avances en relación al manejo integral de las cuencas del país.

El Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales para el período 2007-

2012 [4] , a diferencia del anterior, sólo se refiere a las cuencas en el apartado relacionado
con la gestión integral de los recursos hídricos. Dentro de éste, el Programa señala como
objetivo el de “lograr un adecuado manejo y preservación del agua en cuencas y acuíferos
para impulsar el bienestar social, el desarrollo económico y la preservación del medio
ambiente” [5] .

2.3. Énfasis preventivo

El énfasis preventivo de las normas de derecho ambiental no es sólo una de las

características de éste, sino que se trata, además de uno de los grandes principios del
derecho ambiental ya que es bien sabido que en este tema la acción preventiva es
fundamental para evitar los daños al medio ambiente, los cuales, una vez producidos, son de
muy difícil o imposible reparación.

El énfasis preventivo del derecho ambiental se refiere a que las normas jurídicas en este tema
buscarán que el daño ambiental no se produzca, ya sea porque se exijan determinadas
condiciones para llevar a cabo una actividad, ya porque impongan límites a determinados
materiales, ya porque exijan que se utilice determinada tecnología.

Aunque más que intentar que no se produzca el daño ambiental, las normas jurídicas intentan
garantizar que el daño o impacto ambiental de las diferentes actividades se encuentre dentro
de los límites “tolerables”.

Esos límites máximos de contaminación o umbrales máximos que encontramos en cada

norma jurídica parten de la idea de que los elementos ambientales tienen la capacidad de
soportar ciertos niveles de contaminación sin que ello afecte a su buen funcionamiento o a
garantizar los servicios ambientales que prestan.

Existe, por supuesto, una discusión continua acerca de si esos umbrales máximos están bien
fijados, es decir, si realmente responden o no a su objetivo. Según los ambientalistas estos, en
la mayoría de las ocasiones, no se fijan correctamente y debieran ser más bajos para
garantizar que los elementos ambientales no se exponen a situaciones de contaminación
insostenibles.
2.4. El componente técnico-reglado

Como señala Martín Mateo “la normativa del Derecho ambiental incluye prescripciones
rigurosamente técnicas que determinan los niveles de emisión o de inmisión…”. “Aspectos
normativos sustanciales se contienen en simples Anexos y en cuadros de doble entrada que
precisan las condiciones en que deben realizarse las actividades afectadas”.

En México las Normas Oficiales Mexicanas son un claro ejemplo de esto. Se trata de normas
técnicas, elaboradas por el ejecutivo federal, cuyo objeto es uniformar determinados procesos,
productos o servicios con el fin de proteger la vida, la seguridad y el medio ambiente.

Son de aplicación general y de observancia obligatoria, las NOM se asocian más a referencias
técnicas ligadas a principios tendientes a salvaguardar valores e intereses de orden público e
interés social, por tanto, de carácter oficial y aplicación obligatoria.

Las NOM son expedidas por las dependencias gubernamentales; se elaboran conforme con
los mecanismos de participación y los plazos establecidos por la Ley Federal de Metrología y
Normalización (en adelante LFMN). La elaboración de propuestas está abierta a cualquier
interesado, la formulación de anteproyectos es atribución de las dependencias
gubernamentales, quienes los someten a consideración de los Comités Consultivos
Nacionales de Normalización, CCNN.

Al igual que en las NOM, en muchas ocasiones encontramos las prescripciones detalladas de
los umbrales máximos de contaminación en anexos de reglamentos, mientras que en las
normas de mayor jerarquía (Constitución Federal, Constituciones locales, leyes…) no es
habitual encontrar descripciones de los límites que habrán de respetarse para llevar a cabo
cierta actividad o proceso.

2.5. La vocación redistributiva

Esta característica del derecho ambiental se refiere a la presencia en muchas de las normas
jurídicas en materia ambiental, del principio quien contamina paga, el cual pretende la
internalización de las externalidades ambientales, es decir, que sea el potencial contaminador,
el que va a llevar a cabo determinada obra o actividad con incidencia sobre el medio
ambiente, el que asuma todos los costes económicos de la prevención y el control de la
contaminación.

De esta manera, el derecho ambiental tiene una clara vocación redistributiva, en el sentido de
que, a través de sus disposiciones, se busca que no sea la sociedad en su conjunto la que
reciba las externalidades negativas procedentes de los fenómenos de contaminación, sino que
el potencial contaminador las prevenga y controle.

2.6. Primacía de los intereses colectivos

Como señala el mismo autor, el derecho ambiental “es sustancialmente un Derecho público,
aunque a sus objetivos puedan concurrir normas de otra naturaleza, como las que regulan las
relaciones de vecindad” [i] .

Es decir, la mayoría de las normas de derecho ambiental son normas de derecho público; el
grueso de la normatividad en esta materia se encuentra dentro del derecho administrativo.
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al ambiente, que es la norma básica en
el tema es una norma de derecho administrativo; también lo es la normativa sectorial, por
ejemplo la Ley de Aguas Nacionales, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, la
Ley General de Vida Silvestre, etc.

El Derecho constitucional ambiental, el derecho internacional ambiental, el derecho fiscal

ambiental o el derecho penal ambiental también son derecho público, encontrando, así y de
manera residual, el derecho civil como excepción privatista a la regulación en materia
ambiental.

En materia ambiental encontramos, entonces, que los intereses públicos se sitúan por encima
de los intereses privados, lo cual no resulta extraño tomando en consideración que la calidad
de los elementos ambientales constituyen un interés de todos, incluso de toda la Humanidad,
como ya lo reconoce el Derecho internacional.

En ocasiones, incluso se habla de intereses difusos, como esos intereses públicos, cuya
tutela, si bien difícil de orquestar jurídicamente, queda de manifiesto como un interés de toda
la sociedad.

2.7. La perspectiva antropocéntrica

Las normas jurídicas en materia ambiental tienen un carácter marcadamente antropocéntrico,

a diferencia de lo que sucede con otros ámbitos de la actuación y las preocupaciones
ambientalistas. No podemos obviar que el derecho nace por y para el hombre, por lo cual se
preocupa, como punto central, por garantizar los derechos del hombre.

Estamos, así, ante una disciplina social, marcada ante todo por necesidades sociales.

2.8. La doble naturaleza de las normas ambientales.

A diferencia de otras ramas del derecho, las normas jurídicas en materia ambiental se
encuadran o incardinan dentro de otra subdisciplina jurídica.

Como señala Carmona Lara [i] , “El problema ecológico tiene aspectos que abarcan, por su
contenido de universalidad, a todas las denominadas ramas del derecho. Sin embargo existe
la necesidad de integrar una nueva categoría jurídica que se sustente en principios jurídicos
de orden universal.

Lo importante de esta nueva postura jurídica, es la transformación de principios jurídicos que

hasta ahora parecían intocables y que el problema ecológico los ha puesto en revisión para
que sean nuevos planteamientos”.

El derecho ambiental en México y en la mayoría de los países no tiene una autonomía clara,
sino que se sirve de diversas Instituciones procedentes de otras subdisciplinas jurídicas para
tutelar el medio ambiente. Así, lo que le da unidad es el objeto de regulación.

Encontramos normas tendentes a la protección ambiental en:

- Derecho constitucional
- Derecho administrativo

- Derecho penal

- Derecho ambiental

- Derecho fiscal

- Derecho internacional

Esta doble naturaleza de las normas ambientales nos lleva a buscar en ella la normativa
procesal pertinente, por ejemplo, lo cual significa que no exista un derecho procesal ambiental
sino tantos como ordenamientos confluyentes existen en el tema.

En la mayoría de los países, la legislación ambiental, como señala Lozano Cutanda [i] , es
muy amplia, variada, dispersa y frecuentemente confusa.

México, no es, en este sentido una excepción, y encontramos en nuestro ordenamiento

jurídico diferentes tipos de normas jurídicas en materia ambiental, a saber:

1. Normas que son una prolongación o adaptación de la legislación sanitaria, higienista y

paisajística del siglo pasado.

Este tipo de normas jurídicas, en sus inicios, protegían los elementos ambientales para su
mejor disfrute.

Como señala la autora anteriormente citada: “Durante el siglo XIX se adoptaron disposiciones
destinadas a regular los recursos más importantes para la vida económica y social de la
época: montes, minas, aguas, caza y pesca”. Se trataba, en términos generales, de una
legislación de ideología liberal, que partía del respeto absoluto a la propiedad privada y que
buscaba preservar la calidad del recurso para proteger la salud humana.

Dentro de esta categoría encontramos en México, por ejemplo:

- Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable [ii]

- Ley Federal de Caza [iii]

- Ley de Pesca [iv]

- Ley General de Salud [v]

Estas normas jurídicas ya han evolucionado, algunas de ellas, para responder a la pretensión
de prevención y control de la contaminación y al objetivo de garantizar un desarrollo
sustentable en el país, de acuerdo a lo dispuesto por el artículo 25 de la Constitución.

2. Normas de cuño moderno y de carácter sectorial.

En este caso nos encontramos con normas que tienen una base ecológica, un “sustratum
ecológico” y que pretenden la protección de un recurso ambiental concreto. Este es el caso
de:

- Ley de Aguas Nacionales [vi]

- Ley General de Vida Silvestre [vii]

- Reglamento para la prevención y el control de la contaminación de las aguas [viii] .

3. Normas de carácter general

Se trata de normas que buscan la prevención y el control de la contaminación, en general.

Ejemplos de éstas:

- Ley Federal para prevenir y controlar la contaminación ambiental [ix]

- Ley Federal de Protección al Ambiente [x]

- Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente [xi] .

4. Normas no orientadas a la cuestión ambiental pero estrechamente relacionadas con

ésta.

Diferentes sectores:

Urbanismo

Agricultura

Industrial

Circulación

Energía, etc.

Como hemos señalado, en la mayoría de los países conviven este tipo de normas jurídicas,
las cuales tienen un origen diferente, así como objetivos y fines también diferentes. Ello hace
que la legislación ambiental sea confusa, como ya hemos mencionado anteriormente.

Como señala Lozano Cutanda, existen, asimismo, problemas competenciales derivados del
carácter intersectorial que reviste la protección del medio ambiente, toda vez que :

“El sistema general de distribución de competencias … se complica aún más debido al

carácter intersectorial o pluridisciplinar que reviste la protección del medio ambiente, que
afecta a todos los sectores de la actividad humana. Ello explica la incidencia que las demás
materias incluidas en el esquema constitucional de distribución de competencias pueden tener
también en la protección del medio ambiente, bien porque tengan como objeto los elementos
integrantes del medio (aguas, fauna, flora y minerales), o bien porque se refieran a ciertas
actividades humanas potencialmente lesivas del ambiente (agricultura, industria, minería,
urbanismo)” [xii] .

Lo anterior se acentúa, si cabe, en países como el nuestro ya que, a la distinción anterior

habría que sumarle o añadirle el hecho de que, por tratarse México de un Estado federal,
conviven también el país normas procedentes de los tres niveles o ámbitos competenciales, a
saber: Federación-estado-municipio.

En relación a esto último, es necesario señalar que la cuestión de la distribución de

competencias en materia ambiental prevista en la LGEEPA se basa en e l principio de
concurrencia establecido en la fracción XXI G del artículo 73 de la Constitución, el cual
dispone, tras la reforma de éste en 1987 [xiii] :

“Art. 73. El Congreso tiene la facultad:

(…)

XXI G). Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los
gobiernos de los Estados y de los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias,
en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio
ecológico”.

Este principio implica que existan competencias en materia ambiental a nivel federal, estatal y
municipal, las cuales se encuentran recogidas tanto en la LGEEPA, como en las Leyes
Federales Sectoriales que regulan algún aspecto o sector ambiental concreto.

El artículo 124 de la Constitución contiene la regla básica para la distribución de competencias

entre Federación y estados, a saber:

“Artículo 124. Las facultades que no estén expresamente concedidas por esta Constitución a
los funcionarios federales se entienden reservadas a los Estados”.

De esta manera, las competencias que no han sido expresamente atribuidas a la Federación
se entienden reservadas a los estados.

En materia ambiental la solución que se adopta es atribuir la competencia a la Federación

para regular, en una Ley general o Ley marco, la distribución de competencias o competencias
concurrentes en la materia. Las competencias concurrentes son, así, aquéllas “concedidas a
las autoridades federales pero no prohibidas a los estados, pudiendo, en consecuencia, ser
reguladas tanto por el gobierno federal como por los estados” [xiv] , además de por los
municipios, los cuales, en materia ambiental, tienen un buen número de atribuciones.

Como pone de relieve González Márquez,

“en materia ambiental existe una concurrencia de competencias con fronteras limitadas. Es
decir, que al mencionar “en el ámbito de sus respectivas competencias”, parte del supuesto de
que cada uno de los tres niveles de gobierno es titular de distintas facultades sobre el
particular” [xv] .

El mismo autor sostiene que la concurrencia a la que se refiere el artículo 73 fracción XXIX G:
“no es de carácter legislativo sino administrativo y que por tanto el reparto de competencias
para legislar en materia ambiental sólo está determinado por el propio texto constitucional, sin
perjuicio de que una ley emitida por el Congreso de la Unión pueda ampliar la esfera de
competencias de los restantes niveles de gobierno” [xvi] .

Con estas bases constitucionales se adopta en 1988 la LGEEPA, la cual, en su artículo 1,

fracción VIII, establece que uno de los objetivos de la ley es el de definir:

“VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación,

los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, bajo el principio de concurrencia previsto en el
artículo 73 fracción XXIX G de la Constitución”.

Al mismo tiempo, el apartado IX, prevé la necesidad de la existencia de mecanismos de

coordinación, inducción y concertación entre autoridades, los cuales se definen en los
artículos 11 y siguientes de la LGEEPA.