8.1.1. El Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 1995-2000.

En México ha habido un desfase entre la emisión de la legislación ambiental y la creación de

instituciones que tuvieran como prioridad la aplicación de esta legislación. La primera ley de
carácter ambiental en nuestro país fue la Ley Federal para Prevenir y Controlar la
Contaminación Ambiental publicada en 1971, cuya administración estaba a cargo de la
Secretaría de Salubridad y Asistencia.

En el Diario Oficial de la Federación del 11 de enero de 1982 se publica la Ley Federal de

Protección al Ambiente y cinco años más tarde, el 28 de enero de 1988, se emite a Ley
General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Esta ley era aplicada y
administrada por la ex Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología (SEDUE) por conducto
del Instituto Nacional de Ecología (INE).

La inclusión del INE en una secretaría encargada de atender los problemas derivados del
crecimiento industrial y demográfico en las grandes ciudades, pone de manifiesto la
orientación urbano industrial de los planteamientos ambientales: calidad del aire en las
grandes urbes y contaminación del agua por descargas industriales y municipales.

En 1994 se crea la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca

(SEMARNAP), con lo cual se integran bajo el mismo sector los recursos naturales, la
biodiversidad, la atención a los residuos peligrosos y a los problemas ambientales urbano
industriales.

La SEMARNAP publica el Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales

1995-2000 cuyo objetivo general era frenar las tendencias de deterioro del medio ambiente y
promover el desarrollo económico y social con criterios de sustentabilidad. Se planteaba
hacer operativo y viable este Programa a partir de un conjunto de instrumentos de política
ambiental.

Los instrumentos de política ambiental se traducían en quince estrategias que incluían: 1)

protección de áreas naturales, 2) regulación directa de la vida silvestre, 3) ordenamiento
ecológico del territorio, 4) evaluación del impacto ambiental, 5) estudios de riesgo,
6) normas oficiales mexicanas, 7) regulación directa de materiales y residuos peligrosos, 8)
evaluación de riesgo, 9) regulación directa de actividades industriales, 10) autoregulación,
11) auditorías ambientales, 12) instrumentos económicos, 13) criterios ecológicos, 14)
información ambiental, educación e investigación y 15) convenios, acuerdos y participación.

En el Programa de Medio Ambiente 1995-2000 se menciona diez instrumentos económicos a

los cuales se les atribuyen una serie de ventajas que contrastan con su inexistencia o con la
pobreza de su aplicación en la práctica. Los instrumentos mencionados son: 1) impuestos y
derechos ambientales, 2) mercados de derechos transferibles, 3) sobreprecios para generar
fondos en fideicomiso, 4) sistemas de depósito-reembolso, 5) fianzas y seguros, 6) derechos
de uso de recursos e infraestructura, 7) contratos privados, 8) licitaciones en el sector
público, 9) derechos de propiedad y 10) concesiones.

En la práctica, los instrumentos económicos aplicados a la solución de problemas

ambientales son mínimos y pertenecen al ámbito de la política tributaria y de precios y
tarifas. Los instrumentos que representan un estímulo al cumplimiento ambiental se limitan a
los contribuyentes mayores del sector industrial. Estos instrumentos son (Budedo, 1997,
Urquidi, 1996)[7]:

 Un incentivo fiscal (creado en 1996) que consiste en deducir el 100% del monto de las
inversiones en equipo para prevenir y controlar la contaminación ambiental y la
destinada a la conversión de los equipos a consumo de gas natural. Es aplicable sólo a
causantes mayores y a inversiones realizadas fuera de las zonas metropolitanas del
D.F., Guadalajara y Monterrey,
 La exención arancelaria para el sector industrial en la importación de maquinaria para
el control de la contaminación; este beneficio no ha sido extendido al sector
agropecuario,
 En contraste, los instrumentos que representan un cargo por incumplimiento
ambiental son de aplicación general:
 El pago de un derecho por el uso de cuerpos de agua y terrenos nacionales como
cuerpos receptores de aguas residuales.

La relevancia de la elaboración y expedición de normas como pilares de la política ecológica

se consigna en el apartado sobre Política ambiental del Plan Nacional de Desarrollo 1995-
2000, donde se señala que la estrategia de política ambiental se basa en la regulación del
ambiente, esto es, en “consolidar e integrar la normatividad y en garantizar su
cumplimiento”.

El Programa de Medio Ambiente 1995-2000 reconoce que “la mayoría de las normas
expedidas son aplicables al sector industrial y que muy poco se ha hecho para regular de
manera efectiva y eficiente los procesos productivos agropecuarios y de utilización de los
recursos naturales.”

8.1.2. El Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006.

Casi un año después de haber entrado en funciones la nueva administración (2000-2006), la

actual Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales[8] (SEMARNAT) publica en
septiembre de 2001 el Programa de Medio Ambiente y Recursos Naturales 2001-2006.

El nuevo Programa contiene un diagnóstico de la situación ambiental en el país, una

propuesta de cambio en la política y la gestión ambiental e incorpora, por primera vez, los
programas operativos de los órganos desconcentrados de la SEMARNAT, la Comisión
Nacional del Agua (CNA), la Comisión Nacional Forestal y la Comisión Nacional de Áreas
Naturales Protegidas.

Se mencionan como pilares de la nueva política ambiental en México los siguientes

conceptos:

1) Integralidad: el manejo de los recursos naturales adoptará un enfoque integral de cuencas

que toma en cuenta las interrelaciones agua, suelo aire, recursos forestales y biodiversidad.

2) Compromisos de los sectores del Gobierno Federal: el compromiso de un desarrollo

sustentable se comparte con otras dependencias del gobierno federal las cuales son
responsables de promover el desarrollo sustentable en sus actividades y programas.

3) Nueva gestión: incluye un “nuevo federalismo” (delegación de responsabilidades en las

entidades federativas o estados), normatividad clara y eficiente, incentivos. Se cambia el
énfasis de prevención y control por detener y revertir la degradación de los
ecosistemas[9]. Esta nueva gestión requiere la reestructuración del sector ambiental federal
para lograr acciones coordinadas entre la federación, los estados y los municipios.

4) Valoración de los recursos naturales

5) Apego a la legalidad y combate a la impunidad

6) Participación social y rendición de cuentas

Según el Programa 2001-2006, la principal innovación de la política ambiental consiste en

haber logrado que secretarías de estado e instituciones del gobierno federal incorporen la
sustentabilidad en sus respectivos programas sectoriales.

Lo que se puede apreciar en la práctica es que no hay tal incorporación de la variable

ambiental en los programas de otras dependencias del gobierno federal y tampoco la
SEMARNAT tiene el peso político o presupuestal que le permitiera influir en este sentido.

De acuerdo con el Programa 2001-2006, las tareas de la SEMARNART son de carácter

normativo, de fomento y de gestión y sus objetivos están orientados a la conservación de la
biodiversidad, la protección del ambiente y los recursos naturales y la promoción del
desarrollo sustentable.

Entre las metas específicas que señala el Programa encontramos:

Para la Integralidad:
1) Establecer 13 cuencas hidrológicas bajo el esquema de Manejo Integral de Cuencas para
propósitos de planeación y gestión ambiental,

2) Diseñar y aplicar un plan maestro para la recuperación de cuencas prioritarias -en especial
la Cuenca del Lerma Chapala-, desde la perspectiva del Manejo Integral de Cuencas.

Esta meta es especialmente importante porque el Proyecto AWI el Bajío, México se

desarrolla en una región considerada prioritaria para llevar a cabo un plan maestro de
recuperación de la Cuenca.

8.2. LA LEGISLACIÓN AMBIENTAL EN MÉXICO

8.2.1. Leyes generales, federales y nacionales.

Como se señaló anteriormente, la ley ambiental mexicana es la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente, sin embargo, existen otras leyes federales y
nacionales que inciden en varios aspectos en la relación de las ganaderías industriales con los
recursos naturales. Estas leyes son: Ley de Aguas Nacionales, Ley Federal de Derechos en
Materia de Agua, Ley General de Salud, Ley Federal de Metrología y Normalización y la
Ley Federal de Sanidad Animal.

i) Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente[11] (LGEEPA)

La legislación ambiental mexicana es relativamente joven. La LGEEPA se publica en 1988 y

partir de esa fecha se ha modificado en concordancia con los cambios en la Ley de la
Administración Pública, con las necesidades de ampliar, profundizar y hacer más eficiente
las acciones en materia de protección ambiental y con el objetivo de reforzar el proceso de
federalización a través de la descentralización de las funciones de la administración pública.

En la administración pasada (1994-2000), la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos

Naturales y Pesca, SEMARNAP -ahora sólo Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales- realizó una importante labor para hacer compatibles las atribuciones federales,
con las estatales y municipales.

Como resultado de este esfuerzo, en diciembre de 1996 se publica un decreto por el cual se
reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley. El centro de estas
modificaciones es la transferencia de atribuciones, funciones y recursos a las entidades
federativas, proceso que afecta de manera sustancial el carácter de las leyes ambientales de
los estados elaboradas a fines de los ochenta y principios de los noventa.

La LGEEPA tiene cuatro reglamentos:

1) En Materia de Impacto Ambiental
2) En Materia de Residuos Peligrosos
3) En Materia de Evaluación del Impacto Ambiental
4) En Materia de Prevención y Control de la Contaminación Atmosférica

Con excepción del recurso agua, la función de inspección y fiscalización del cumplimiento
de la LGEEPA recae en la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). En
el caso de las leyes ecológicas estatales, esta función está a cargo de las procuradurías
estatales.

Los problemas ambientales del sector agropecuario, como lo veremos en los recuadros
siguientes, ocupan un lugar marginal en el cuerpo de esta Ley. La cita de los siguientes
artículos de la LGEEPA que consideramos importantes de destacar, por obvio de espacio no
es textual.

Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección del Ambiente

(Publicada en enero de 1988. Se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones el 13

de diciembre de 1996)

Artículo La presente Ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los

1° Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio
ecológico (EE) y la protección al ambiente (PA).
Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el
desarrollo sustentable y establecer las bases para:
VI.- La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo.
VIII.- El ejercicio de atribuciones en materia ambiental de la Federación, los Estados, el
Distrito Federal y los Municipios, de acuerdo con el artículo 73, fracción XXIX -G de la
Constitución

Artículo Son facultades de la Federación:

5°
I. La formulación y conducción de la política ambiental nacional;
II. La aplicación de los instrumentos de la política ambiental...
V. La expedición de normas oficiales mexicanas y la vigilancia de su cumplimiento... .
IX. La formulación de programas de ordenamiento ecológico...
X. La evaluación del impacto ambiental de actividades a que se refiere el Art. 28 de esta Ley
(se refiere a actividades agropecuarias que puedan causar daño a los ecosistemas)
pp XV. La prevención de la contaminación ambiental (CA) originada por... . olores
perjudiciales... .

Artículo Corresponden a los Estados

7° I.- La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental estatal;
II.- La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales...,
 así como la preservación y restauración del EE y la PA... . en zonas de jurisdicción estatal...
III.- La prevención de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas in-
Industriales... . 1)
IV.- La regulación de actividades que no sean consideradas altamente riesgosas para el
ambiente conforme al artículo 149 de la Ley2)
VI.- La regulación del... . transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final
de los residuos sólidos e industriales que no estén considerados como peligrosos... . de
acuerdo con el artículo 137 de la Ley3);
VII.- La prevención y control de la contaminación generada por olores provenientes De
fuentes fijas que funcionen como establecimientos industriales 4);
VIII.- La prevención y control de la contaminación de las aguas de jurisdicción estatal, así
como las aguas nacionales que tengan asignadas;
XIII La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la
Federación relativas a las fracciones III, VI y VII de este artículo;

1)
La prevención de la contaminación atmosférica generada por fuentes fijas del sector
agropecuario no está prevista como una actividad que corresponda a los Estados.
2)
El artículo 149 señala que los Estados y el Distrito Federal regularán la realización de
actividades que no sean consideradas altamente riesgosas.
3)
Los residuos sólidos a los que se refiere el artículo 137 son los municipales. El transporte,
almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos agropecuarios no
están contemplados ni en este artículo, ni en otros de la Ley como una atribución de los
Estados.
4)
No se incluye a los olores provenientes de fuentes fijas que funcionen como
establecimientos del sector agropecuario.

Artículo Corresponden a los Municipios las siguientes facultades:

8° I.- La formulación y evaluación de la política ambiental municipal
II.- La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes locales y la
preservación y restauración del EE y la PA... . en bienes y zonas de jurisdicción municipal, en
las materias que no correspondan a la Federación o a los Estados;
IV.- La aplicación de las disposiciones jurídicas para el control de los efectos de la
generación, transporte... . de los residuos sólidos industriales que no estén considerados como
peligrosos de acuerdo con el artículo 137 de la Ley;
VI.- La aplicación de las disposiciones jurídicas para el control de la contaminación por... .
olores perjudiciales para el... . ambiente, provenientes de fuentes fijas que funcionen como
establecimientos mercantiles o de servicios... . 4)
VII. La aplicación de las disposiciones jurídicas en materia de prevención y control de la
contaminación de las aguas que se descarguen a los sistemas de drenaje y alcantarillado de
los centros de población, así como de las aguas nacionales que tengan asignadas...
 VIII.- La formulación... . de programas de ordenamiento ecológico...
XII. La vigilancia del cumplimiento de las normas oficiales mexicanas expedidas por la
Federación...

4)
De acuerdo con esta Ley, tampoco corresponde a los municipios el control de la
contaminación por olores perjudiciales para el ambiente provenientes de fuentes fijas del
sector agropecuario.

ii) Ley de Aguas Nacionales

La Ley de Aguas Nacionales publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1° de

diciembre de 1992 señala que "La autoridad y administración en materia de aguas nacionales
y de sus bienes públicos inherentes corresponde al Ejecutivo Federal quien la ejercerá
directamente o a través de la Comisión Nacional del Agua (CNA)”

En México se ha legislado en materia de agua desde hace más de cinco décadas. La ley
actual abroga la de 1972 que tenía, como las anteriores, un carácter predominantemente
normativo y administrativo. La Ley de Aguas Nacionales vigente contiene cambios
sustanciales relativos a la administración del agua, el papel de la autoridad y la
responsabilidad de los usuarios respecto de este recurso. Es además una ley coercitiva que
establece sanciones y penalidades para los infractores.

La Comisión Nacional del Agua es una importante dependencia del sector público que
hereda gran parte de las funciones que anteriormente estaban a cargo de una secretaría de
estado, la Secretaría de Recursos Hidráulicos. Acorde con el rol secundario que se ha
asignado a la agricultura en el proceso de desarrollo, esta secretaría reducida al nivel de una
Comisión, pasó a formar parte de la Secretaría de Agricultura y Ganadería en la década de
los ochenta.

Con la creación de la SEMARNAP en 1994, se integró al esquema orgánico de esa

secretaría, pero con un peso e importancia destacados. Entre las importantes funciones que
están a cargo de esta Comisión, está la vigilancia del cumplimiento de la Ley de Aguas
Nacionales, proponer la elaboración de normas oficiales mexicanas y responder por su
vigilancia, establecer condiciones particulares de descarga, otorgar permisos y licencias de
uso y descarga de agua y aplicar la Ley Federal de Derechos en Materia de Agua.

Todas estas atribuciones hacen que la CNA sea una dependencia con un poder político que
está por encima del que tienen varias secretarías de estado; sus atribuciones -consideradas
excesivas desde varios puntos de vista- le permiten actuar como juez y parte en todo lo que
tenga que ver con el recurso agua.
La LAN contiene disposiciones de orden público e interés social que se ejercen a través de la
CNA en coordinación con los gobiernos estatales y municipales, y que sientan las bases
para:

1) Establecer y hacer cumplir las condiciones particulares de descarga,

2) Exigir un permiso para descargar aguas residuales en cuerpos receptores del dominio
público,

3) Ordenar la suspensión de actividades cuando:

No se cuente con el permiso de descarga,

No se cumpla con la norma oficial mexicana correspondiente o con las condiciones

particulares de descarga,

Se deje de pagar el derecho por el uso del bien público y

Se utilice el proceso de dilución,

4) Realizar las obras necesarias cuando exista riesgo de daño para la población o para el
ecosistema, con cargo a quien resulte responsable,

5) Infraccionar e imponer sanciones que van de 50 a 10,000 días de salario mínimo por 18
causas entre las que se encuentran: diluir aguas residuales, descargar sin cumplir lo
establecido por la Ley y usar aguas nacionales sin el título respectivo. Artículos 4°, 5°, 7°,
85-96, 119-123

Existe un Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales

Ley de Aguas Nacionales

Artículo La autoridad y administración en materia de aguas nacionales... . corresponde al Ejecutivo

4° Federal quien la ejercerá directamente o a través de la CNA

Artículo Para cumplir con esta Ley el Ejecutivo Federal promoverá la coordinación con los estados y
5° municipios y fomentará la participación de los usuarios en la realización y administración de
las obras y servicios hidráulicos.

Artículo Se declara de utilidad pública: II.- La protección de cuencas, acuíferos, cauces y demás
7° depósitos de propiedad nacional... .

Título séptimo: Prevención y control de la contaminación de las aguas

Artículo 85 Es de interés público... . la protección de la calidad del agua

Artículo La CNA tendrá a su cargo:

86 III.- Establecer y vigilar el cumplimiento de las condiciones particulares de descarga
(CPD)que deben satisfacer las aguas residuales (AR) vertidas directamente en aguas y bienes
nacionales o en cualquier terreno cuando dichas descargas puedan contaminar el subsuelo o
los acuíferos... .
IV.- Autorizar... . el vertido de AR al mar...
V. Vigilar... . que el uso de las AR cumpla con las normas de calidad1) del agua emitidas para
tal efecto.
VI.- Evitar que los lodos producto de los tratamientos del AR contaminen las aguas
superficiales o el subsuelo.

1)
Ahora normas oficiales mexicanas (NOM´s)

Artículo La CNA determinará: 1) Los parámetros que deberán cumplir las descargas, la capacidad de
87 asimilación y dilución de los cuerpos de aguas nacionales y las cargas de contaminantes que
éstos puedan recibir; 2) Las metas de calidad y los plazos para alcanzarlas mediante la
expedición de Declaratorias de Clasificación de los Cuerpos de Aguas Nacionales...

Artículo Las personas físicas o morales requieren permiso de la CNA para descargar en forma
88 permanente, intermitente o fortuita AR a cuerpos receptores que sean aguas nacionales o
demás bienes nacionales incluyendo aguas marinas o cuando puedan contaminar el subsuelo o
los acuíferos. Corresponde a los municipios el control de las descargas de AR a los sistemas
de drenaje o alcantarillado de los centros de población.

Artículo Para otorgar los permisos, la CNA debe tomar en cuenta la clasificación de los cuerpos de
89 aguas nacionales (Art.87), las NOM’s al respecto y las CDP y contestar la solicitud de
permiso en un plazo de 60 días hábiles.

Bibliografía:

http://www.fao.org/3/x6372s09.htm