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Coordinadores y editores
Ana Campos G., Niels Holm-Nielsen, Carolina Díaz G., Diana M. Rubiano V.,
Carlos R. Costa P., Fernando Ramírez C. y Eric Dickson
BANCO MUNDIAL
COLOMBIA
BANCO MUNDIAL
COLOMBIA
El Banco Mundial no acepta responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso
o interpretación. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de la información incluida en esta
publicación y no aceptan responsabilidad alguna por cualquier consecuencia derivada de su uso o
interpretación.
Los límites, los colores, las denominaciones y demás información contenida en los mapas de este
libro no presuponen, por parte del Grupo del Banco Mundial juicio alguno sobre la situación legal
de cualquier territorio, ni el reconocimiento o aceptación de dichos límites.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresadas en este libro son en su totalidad de los
autores y no deben ser atribuidas en forma alguna al Banco Mundial, a sus organizaciones afiliadas o
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(55) 5480-4222. Cualquier otra pregunta sobre los derechos y licencias debe ser dirigida al Banco
Mundial en México en el número de fax referido.
v
riesgo de desastres a nivel de política de Estado, mostrando que la prioridad para
reducir el impacto de los desastres, está en la tarea de mejorar las condiciones de
uso y ocupación del territorio.
Agradezco en nombre del Banco Mundial al Gobierno de Colombia por la
confianza brindada al habernos solicitado la elaboración de este estudio. De igual
manera, mi reconocimiento a todas las personas que de una y otra forma contri-
buyeron con su formulación y comentarios. Al Fondo Mundial para la Reducción
y Recuperación de Desastres (GFDRR) un agradecimiento especial por el apoyo
financiero brindado para su elaboración.
Invito a las autoridades nacionales, responsables de las políticas y procesos
de desarrollo, a vincular los criterios de reducción de riesgos en todas sus prácti-
cas, fomentar la participación de actores que tradicionalmente no se han involu-
crado en el tema, y a acompañar técnica y financieramente a los gobiernos locales
y regionales en la creación de nuevas estrategias de intervención para construir un
país con criterios de seguridad frente al riesgo de desastres.
GLORIA GRANDOLINI
Directora para México y Colombia
Banco Mundial
vi
Agradecimientos
Análisis de la gestión del riesgo de desastres para Colombia: un aporte para la construcción
de políticas públicas es el resultado de un trabajo del Banco Mundial iniciado en marzo
de 2011 por solicitud del Gobierno de Colombia, a través del Departamento Nacional
de Planeación. Se contó con la participación de múltiples entidades y profesionales
interesados en la temática y de un importante grupo de colaboradores quienes facilitaron
la materialización del presente documento. El equipo agradece especialmente a Gloria
M. Grandolini (Directora de País Colombia y México - Banco Mundial), Ede Jorge Ijjasz-
Vásquez (Director Sectorial del Departamento de Desarrollo Sostenible para la Región de
América Latina y el Caribe - Banco Mundial), Guang Zhe Chen (Gerente de Sector Urbano,
Agua y Saneamiento y Manejo de Desastres Naturales de la Región de América Latina y el
Caribe - Banco Mundial), Geoffrey Bergen (Representante Residente en Colombia - Banco
Mundial) y Daniel Sellen (Gerente Sectorial del Departamento de Desarrollo Sostenible
para Colombia - Banco Mundial) por su apoyo incondicional.
Coordinadores de Proyecto
El proyecto se desarrolló bajo el liderazgo de Niels Holm-Nielsen (Coordinador de
Gestión del Riesgo de Desastres para la Región de América Latina y el Caribe - Banco
Mundial) y Eric Dickson (Gerente de Proyectos para Colombia - Banco Mundial).
Equipo de Trabajo
El grupo de trabajo extendido estuvo conformado por: la Corporación OSSO con Andrés
Velásquez, Fernando Ramírez Gómez, Cristina Rosales Climent, Nayibe Jiménez Pérez,
Diana Mendoza González, William Burbano, Natalia Díaz Ayala, Jorge Eduardo Mendoza
Cifuentes, Henry Adolfo Peralta Buriticá, Mauricio Bautista Arteaga. Consultores
individuales de diferentes disciplinas: Víctor Manuel Moncayo Cruz, Carmenza
Saldías Barreneche, María Isabel Toro Quijano, Amparo Velásquez Peñaloza, Juanita
López Peláez, Jaime Iván Ordoñez Ordoñez, Jorge Alberto Serna Jaramillo, José Edier
Ballesteros Herrera, Carlos Eduardo Vargas Manrique, Doris Suaza Español, Leonardo
Morales Rojas, Elvira Milén Agámez Cárdenas, Ernesto Betancourt Morales, Ana María
Torres Muñoz y Alejandro Vega; y funcionarios del Banco Mundial: María Clara Ucrós,
Daniel Alberto Manjarrés, Karina M. Kashiwamoto y Ana F. Daza.
Revisores
El equipo recibió apoyo y comentarios de Daniel Sellen (LCSD - Banco Mundial),
Diego Arias Carballo (LCSAR - Banco Mundial), Lars Christian Moller (LCSPE - Banco
Mundial), Mauricio Cuéllar Montoya (LCSTR - Banco Mundial), Andrew Maskrey (UN -
EIRD), Ricardo Mena (UN - EIRD), Allan Lavell (Consultor Senior en Gestión del Riesgo
de Desastres), Omar Darío Cardona Arboleda (Consultor Senior en Gestión del Riesgo de
Desastres) y Lizardo Narváez Marulanda (Consultor en Gestión del Riesgo de Desastres).
vii
Agricultura y Desarrollo Rural (MADR); Transporte (MT); Minas y Energía (MME); Salud
y Protección Social (MSPS); Hacienda y Crédito Público (MHCP), y Educación Nacional
(MEN), ayudaron al equipo para la realización del presente estudio. Además, entidades
como el Servicio Geológico Colombiano (SGC); el Instituto de Hidrología, Meteorología
y Estudios Ambientales de Colombia (Ideam); la Comisión Colombiana del Océano
(CCO); el Departamento Nacional de Estadísticas (DANE), y el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi (IGAC), ofrecieron aportes fundamentales durante la preparación del
estudio y participaron de manera activa en su revisión. De particular importancia fue la
intervención de algunos funcionarios de dichas instituciones, así como de otras entidades:
Hernando José Gómez Restrepo (DNP), Mauricio Santa María Salamanca (DNP), Juan
Mauricio Ramírez Cortés (DNP), Carolina Urrutia Vásquez (DNP, desde julio de 2011),
Giampiero Renzoni Rojas (DNP, hasta julio de 2011), Alexander Martínez Montero (DNP),
Nilson Correa Bedoya (DNP), Claudia Patricia Satizabal Robayo (DNP), María Salomé
Ruíz Alvarado (DNP), Jean Philippe Penning (DNP), Pedro Luis Jiménez (DNP), José
Alejando Bayona (DNP), Augusto César Pinto (DNP), Nicolás Pérez Marulanda (DNP),
Samuel Zambrano (DNP), Camilo Jaramillo (DNP), Katty De Oro (DNP), Julio César
Jiménez (DNP), Carlos Iván Márquez Pérez (UNGRD), Richard Alberto Vargas Hernández
(UNGRD), Perla Haydee Rueda (UNGRD), Jairo Enrique Bárcenas Sandoval (UNGRD),
Marta Lucía Calvache Velasco (SGC), María Mónica Arcila Rivera (SGC), María Luisa
Monsalve Bustamante (SGC), Iván Darío Gómez (IGAC), Camila Romero Chica (CCO),
Ricardo Lozano (Ideam), Ernesto Rangel Mantilla (Ideam), Omar Franco (Ideam), Claudia
Milena Álvarez Londoño (Ideam), Dorotea Cardona Hernández (Ideam), María Constanza
García (MT), Gloria Sánchez (MT), Juan Camilo Granados (MT), Carla Viviescas (MT),
Magda Constanza Buitrago Ríos (MT), Lyda Milena Esquivel Roa (Invías), Carlos Castaño
(MADS), Luis Alfonso Sierra (MADS), Javier Pava (MADS), Luis Roberto Chiape
(MADS), Claudia Lucía Ramírez (MVCT), Carlos Ariel Cortés (MVCT), Claudia Mora (ex
Viceministra de Agua), Augusto Ardila (MSPS), Luis Eduardo Arango (MHCP), Sandra
Rodríguez (MHCP), Lina Marcela Tami (MADR), Samira Alkhatib (MADR), Elizabeth
Arciniegas (MADR), Eudes de Jesús Velásquez (MADR), Juan Carlos Ortega (Banco
Agrario), Mara Bigitthe Bravo (MEN), Dinora Carolina Cortés (MEN), Juan Pablo Morales
(MEN), Andrés E. Taboada (MME).
Otros colaboradores
Organizaciones como la Federación Colombiana de Municipios (FCM), la Asociación de
Corporaciones Autónomas Regionales y Desarrollo Sostenible (Asocars), la Sociedad de
Agricultores de Colombia (SAC), la Cámara Colombiana de la Construcción (Camacol),
la Federación de Aseguradores Colombianos (Fasecolda), la Cámara Colombiana de
la Infraestructura (CCI), apoyaron la recolección de información, ofrecieron aportes
importantes durante la preparación del estudio y participaron de manera activa. El
equipo agradece muy especialmente a: Fernando Enciso Herrera (FCM), Ramón Leal
Leal (Asocars), Maria I. Vanegas (Asocars), Rafael Mejía López (SAC), Luis Fernando
Forero Gómez (SAC), Camilo Congote Hernández (Camacol), Carlos Varela (Fasecolda),
Juan Martín Caicedo Ferrer (CCI) y Sandra Silva Serna (CCI).
Para los estudios de caso (ciudades de Bogotá, Cali, Medellín, Barranquilla, Manizales
y Cúcuta; regiones como La Mojana y el Canal del Dique; cuencas de los ríos Sinú y río
Bogotá) se recibieron aportes valiosos a través de entrevistas a una gran cantidad de
actores tanto públicos como privados, a los cuales el equipo expresa su reconocimiento.
Financiamiento
Por último, un especial agradecimiento al Fondo Mundial para la Reducción y Recuperación
de Desastres (GFDRR) por el financiamiento de los estudios base de este informe.
viii
CONTENIDO
prefacio v
agradecimientos vii
introducción 1
ix
1.3.4. Distribución geográfica de la amenaza, la exposición, la
vulnerabilidad y el riesgo relativo frente a los deslizamientos 47
1.3.5. El cambio climático y los fenómenos de El Niño y La Niña 50
x
2.3. Mecanismos institucionales, estructuras y capacidades del SNPAD 94
2.3.1. El gobierno local como responsable de la gestión territorial,
por ende, principal actor de la gestión del riesgo de desastres 97
2.3.2. El nivel regional/departamental como instancia de coordinación
e intermediación entre la nación y los municipios 107
2.3.3. El nivel nacional como promotor de políticas y de orientación
estratégica 111
xi
3.2.4.1. Uso y efectividad de los instrumentos de política
y planificación 172
3.2.4.2. Uso y efectividad de los instrumentos de financiación 175
3.2.4.3. Uso y efectividad de los instrumentos de seguimiento
y control 177
3.2.4.4. El conocimiento y la información para la gestión
del riesgo 179
3.2.4.5. La reducción de las condiciones de riesgo 180
3.2.4.6. El manejo de los desastres 183
xii
4.2. La gestión del riesgo en la gestión sectorial pública 240
4.2.1 La gestión del riesgo en la normatividad y las políticas
sectoriales 240
4.2.2. La institucionalidad sectorial en materia de gestión del riesgo 246
4.2.3. Fuentes de financiación para la gestión del riesgo a
nivel sectorial 248
4.2.4. Información y conocimiento del riesgo a nivel sectorial 250
4.2.5. Reducción del riesgo en los sectores 252
4.2.6. El rol de los sectores en la construcción de una cultura de
responsabilidad frente al riesgo 257
4.2.7. La gestión sectorial en la atención de desastres 258
xiii
5.1.2.2. Contingencias fiscales en demandas al Estado por falta de
claridad normativa sobre las responsabilidades públicas y
privadas en materia de gestión del riesgo 298
A.3. Percepción sobre avances en cada uno de los niveles territoriales 386
bibliografía 393
xiv
Lista de figuras
Capítulo 1
Figura 1.11. Viviendas destruidas y afectadas por cada 100 mil habitantes,
2001-2010 55
Capítulo 2
xv
Figura 2.5. Organización municipal 101
Capítulo 3
Capítulo 4
ANEXO
Lista de gráficas
Capítulo 1
Gráfica 1.3. Pérdidas de vidas y de viviendas por cada 100 mil habitantes,
1970-2011 20
xvi
Gráfica 1.5. Relación entre viviendas destruidas y pérdidas de vida,
1970-2011 23
Gráfica 1.7. Pérdidas máximas probables por sismos para todo el país
y diferentes períodos de retorno 26
Gráfica 1.10. Viviendas destruidas y pérdidas de vida por cada 100 mil
habitantes, según población municipal, 2001-2010 36
Capítulo 2
Gráfica 2.2. Inversión en gestión del riesgo para cada área prioritaria
por nivel de gobierno 130
Capítulo 3
xvii
Gráfica 3.5. Número de eventos registrados en los últimos años en
las ciudades de estudio 170
Capítulo 4
Gráfica 4.1. Porcentaje de destrucción vs. muertos por 100 mil habitantes 221
Gráfica 4.3. Aporte al PIB nacional del sector agropecuario, 2001-2009 223
xviii
Gráfica 4.10. Composición de la generación de energía, 2008-2010 242
Capítulo 5
Gráfica 5.1. Percepción sobre las principales amenazas a las que está
expuesto el hogar 301
Gráfica 5.6. Tipos de medidas para la reducción del riesgo por terremoto
reportadas por los ciudadanos de Bogotá y Pasto 306
Capítulo 6
ANEXO
xix
Gráfica A.2. Inversión pública en gobernabilidad por parte de entidades
del orden nacional 357
Gráfica A.9. Inversión per cápita en gestión del riesgo por departamento 364
xx
Lista de Tablas
Capítulo 1
Capítulo 2
xxi
Tabla 2.5. Síntesis de los principales procesos de reconstrucción en
Colombia, 1990-2011 118
Capítulo 3
Capítulo 4
Tabla 4.3. Conflictos del uso del suelo en la cuenca del río Sinú 227
xxii
Tabla 4.6. Afectaciones por la ola invernal en el sector educativo,
2010-2011 238
Tabla 4.10. Financiación de la reconstrucción del Eje Cafetero por fuentes 268
Capítulo 5
Capítulo 6
anexo
Tabla A.1. Inversión per cápita en gestión del riesgo por categoría
municipal en pesos del 2010 370
xxiii
Inundaciones. Municipio de La Virginia (Risaralda), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata.
i
ntroducción
Los desastres ocurren en todo el mundo, pero sus
repercusiones económicas, sociales y ambientales han ido en
aumento, siendo generalmente mucho mayores en los países
en desarrollo. Los desastres pueden eclipsar años de inversión
para el desarrollo de los países, pero a su vez, las causas del
riesgo pueden estar arraigadas en errores y problemas de los
mismos procesos de desarrollo. (Banco Mundial, 2006a)
Colombia ha sido pionera en América La- urbana, y se ajusten las tecnologías para
tina en el desarrollo de una visión más in- las intervenciones de los ecosistemas, entre
tegral frente al tratamiento de los riesgos y otros aspectos. De lo contrario las pérdidas
desastres, permitiendo una disminución de económicas y los efectos sobre la población
las pérdidas de vidas; sin embargo, los da- seguirán creciendo como lo han hecho hasta
ños en la propiedad, la infraestructura y los el momento.
medios de subsistencia siguen en aumento En forma acumulativa, durante los úl-
y evidencian que los desastres no son even- timos 40 años los desastres han ocasionado
tos de la naturaleza per se, sino el resultado pérdidas que alcanzan los US$ 7.100 millo-
de la aplicación de modelos inapropiados nes, es decir, un promedio de pérdidas anua-
de desarrollo que no consideran la relación les de US$ 177 millones. Entre 1970 y el 2011
sociedad-naturaleza. Pese a los esfuerzos por se han registrado más de 28.000 eventos desas-
contribuir a la seguridad territorial, al bien- trosos, de los cuales cerca del 60% se reportan a
estar social y a la sostenibilidad ambiental, partir de la década de 1990. Además, durante el
es necesario concluir que éstos no han sido 2010 y el 2011, en tan sólo 15 meses, se alcanzó
suficientemente efectivos debido a las mani- una cifra equivalente a la cuarta parte de los
festaciones de condiciones de vulnerabilidad registros y los muertos de la década anterior.
creciente. Las amenazas por fenómenos natu- Hay un evidente incremento en la ocurrencia
rales se encuentran entre un amplio espectro de eventos desastrosos, pasando de 5.657 regis-
de factores que deben ser considerados para tros, entre 1970 y 1979, a 9.270 registros, en-
no poner en riesgo el desarrollo, así como las tre el 2000 y el 2009, lo cual está relacionado
crisis económicas globales, el cambio climáti- no sólo con la disponibilidad y calidad de las
co, la degradación ambiental, la desigualdad fuentes de información, sino principalmente
social y el conflicto armado. con el aumento de la población y los bienes
Con base en lo anterior, es inminente expuestos. En la actualidad, la distribución del
hacer transformaciones hacia enfoques que nivel de exposición indica que en Colombia el
incorporen en el ordenamiento territorial
las restricciones y las potencialidades según
1 Corresponde a pérdidas económicas en vivienda (millones de dólares
las amenazas, donde se controle el uso del constantes del 2010), por fenómenos geológicos e hidrometeorológicos
suelo ante las presiones por la expansión entre 1970 y el 2010 (Corporación OSSO, 2011).
Introducción 3
36% del territorio está en situación de amenaza del 2011 el Gobierno Nacional solicitó el apoyo del
sísmica alta, el 28% en alto potencial de inunda- Banco para la elaboración del Análisis de la gestión
ción y el 8% en amenaza alta por movimientos del riesgo de desastres en Colombia, quien a su vez
en masa. Mientras los eventos geológicos oca- gestionó una donación con el Fondo Mundial
sionan grandes pérdidas concentradas en un para la Reducción y Recuperación de Desastres
territorio y en un lapso relativamente corto, los (GFDRR) para la realización de este estudio.
fenómenos hidrometereológicos generan im- Dicha colaboración se realiza en el mar-
pactos más localizados pero de alta frecuencia, co de la agenda que, en materia de gestión del
lo cual de manera acumulativa en el tiempo sig- riesgo, el Banco Mundial ha mantenido con
nifica pérdidas, incluso mayores a las asociadas el gobierno colombiano desde 1999. El Banco
a los eventos sísmicos y erupciones volcánicas. ha estado vinculado al trabajo de la temática de
El Gobierno del presidente Santos en- gestión del riesgo en Colombia desde finales de
frenta desde el inicio de su mandato uno de los la década de 1990, cuando se realizó el Progra-
más grandes desastres en la historia del país, ma Integral de Reconstrucción después del sis-
tanto por su extensión como por el impacto mo del Eje Cafetero; y a partir del 2002, a través
sobre la población y los daños económicos, e del Programa de Reducción de la Vulnerabili-
identifica, entre otros aspectos, la necesidad dad Fiscal del Estado frente a Desastres (DVRP,
de revisar integralmente las políticas de ges- APL 1), un componente subnacional para Bo-
tión del riesgo. Las consecuencias asociadas al gotá (APL 2), y con el Proyecto de Préstamo de
fenómeno de La Niña 2010-2011 reflejan de una Política de Desarrollo con opción de desembol-
manera contundente la complejidad de la condi- so diferido (CAT DDO). Actualmente, se está
ciones de riesgo existentes en el país y los vacíos planificando una segunda fase del Programa de
y deficiencias frente a su gestión, ocasionando Reducción de la Vulnerabilidad DVRP nacional
pérdidas económicas estimadas en $8,6 billones y un nuevo CAT DDO, para los cuales el resulta-
(corte a febrero del 2011, BID y CEPAL). Asi- do del presente trabajo se considera un insumo.
mismo, el Departamento Nacional de Planea- El objetivo de este análisis es identificar
ción (DNP) visibiliza la necesidad de contar con el estado de avance y las recomendaciones que
una estrategia de corto y largo plazo que permita permitan al gobierno de Colombia formular
reducir sustancialmente la afectación de la po- las bases y prioridades para ajustar las políti-
blación y el impacto económico de los desastres. cas públicas en esta materia con una perspec-
En este contexto, la situación vivida ha tiva de corto a largo plazo, contribución que se
hecho que el presente gobierno tome la decisión produce en un momento político importante
de revisar integralmente las políticas de gestión por las reformas institucionales, organizacio-
del riesgo, solicitando a través del DNP, al Banco nales y normativas que están desarrollándose.
Mundial un análisis de la evolución que ha te- El documento es un esfuerzo pionero en Amé-
nido el país en este tema. Reconociendo que en rica Latina y el Caribe, como escenario propicio
Colombia existen factores de riesgo que no han para su implementación en Colombia y consti-
sido reducidos a niveles admisibles, es fundamen- tuye un trabajo complementario para alentar el
tal consolidar una política de gestión del riesgo cumplimiento del Plan Nacional de Desarrollo
de desastres efectiva, articulada a la planificación 2010-2014 y avanzar en el proceso de recupera-
del desarrollo, a la sostenibilidad ambiental y a la ción y reconstrucción asociado al pasado fenó-
seguridad territorial. Por lo anterior, a principios meno de La Niña 2010-2011.
4 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
El informe muestra cuatro factores por el resultado de un trabajo interinstitucional
los cuales el riesgo está aumentando, destacan- e intersectorial que ha sido coordinado por
do que esto se debe más a la inadecuada gestión el gobierno actual de Colombia, a través del
territorial, sectorial y privada, que por factores DNP y la Unidad Nacional para la Gestión
externos como el cambio climático, y establece del Riesgo de Desastres (UNGRD), ente ads-
seis estrategias para aumentar la gobernabilidad crito al Departamento Administrativo de la
de la gestión del riesgo de desastres, en la cuales la Presidencia de la República (antes Dirección
base es la consolidación de una política de Estado de Gestión de Riesgos de Desastres del Mi-
sobre gestión del riesgo de desastres, que consi- nisterio del Interior y de Justicia), en asocio
dere el fortalecimiento de la capacidad local para con el GFDRR y el Banco Mundial. El Equi-
la administración del territorio, la articulación po Técnico que elaboró este informe se con-
de los diferentes agentes responsables del mane- formó por un grupo de expertos nacionales y
jo de las cuencas hidrográficas, la definición de regionales en el campo de la gestión del ries-
las responsabilidades de los diferentes sectores go. Además, el proyecto ha recibido el apoyo
del desarrollo y promoción de la participación y la colaboración de los Ministerios de Agri-
de todos los actores públicos y privados, contri- cultura y Desarrollo Rural; Transporte; Minas
buyendo así, a reducir la vulnerabilidad fiscal del y Energía; Educación; Ambiente y Desarrollo
Estado ante desastres. Sostenible; Vivienda, Ciudad y Territorio; Ha-
El informe sobre El Análisis de la ges- cienda; y Protección Social. De igual manera
tión del riesgo de desastres en Colombia es han participado la Federación Colombiana de
Cuatro factores que marcan la tendencia del crecimiento del riesgo en Colombia y del aumento de la responsabilidad fiscal del Estado
Introducción 5
Seis estrategias para aumentar la gobernabilidad de la gestión del riesgo de desastres en Colombia
Reducir el riesgo
de inundaciones y
Convertir la gestión del Aumentar la eficacia deslizamientos, por Acotar las
riesgo en una política y la eficiencia de las medio de la planeación,
Fortalecer la capacidad Reducir la generación responsabilidades
de estado y superar inversiones en gestión la inversión, el
local para la gestión del riesgo y el impacto públicas y privadas en
los desequilibrios del riesgo, mediante seguimiento y control,
territorial, con el fin de de los desastres, a gestión del riesgo y
existentes en el la planificación y la articulación de
reducir la generación y través de las políticas profundizar las políticas
Sistema, a través del estratégica, la los diferentes agentes
acumulación del riesgo y planes de acción de reducción de la
ajuste y la armonización coordinación entre responsables de la
de desastres sectoriales vulnerabilidad fiscal del
del marco normativo e niveles territoriales y el administración de las estado ante desastres
institucional seguimiento y control cuencas hidrográficas
6 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
los representantes de 173 municipios, 12 go- de procesos–. El Capítulo 3, Rol de la adminis-
biernos departamentales, 23 Corporaciones tración del territorio en la gestión del riesgo
Autónomas Regionales, 17 entidades naciona- de desastres, a través de los estudios de caso se
les y 1.150 personas de la comunidad de ocho analiza la gestión del territorio y su relación con
ciudades principales del país. Ello permitió el tema de riesgo en los niveles local y regional.
documentar y analizar la evolución de con- El Capítulo 4, Manejo del riesgo de desastres
ceptos en gestión del riesgo, los marcos de po- en la gestión sectorial, identifica las causas de
lítica y normativos, las instituciones y formas los desastres y sus implicaciones económicas y
de organización, las inversiones, los avances y sociales; además, analiza los avances y limitacio-
las percepciones frente a la temática. nes en la gestión del riesgo en la ámbito sectorial
Análisis de la gestión del riesgo de de- y la protección financiera como responsabilidad
sastres en Colombia se ha estructurado en dos de Hacienda Pública–. El Capítulo 5, Respon-
formatos diferentes. Un Resumen ejecutivo, que sabilidad pública y privada en la gestión del
presenta una síntesis de los resultados claves y riesgo de desastres, analiza el equilibrio entre la
las recomendaciones, el cual va orientado prin- responsabilidad de los ámbitos público y priva-
cipalmente a las autoridades y tomadores de do según la Constitución y la normativa actual,
decisiones a nivel nacional, regional y local, las desde el punto de vista de los fallos judiciales, a
organizaciones nacionales e internacionales, así la vez que analiza la percepción de la ciudadanía
como la sociedad civil y el sector privado que y de entes privados frente al riesgo de desastres.
apoyan la gestión del riesgo de desastres en Co- Y por último, el Capítulo 6, Balance final y re-
lombia. Y el presente Informe, que es una pu- comendaciones para fortalecer la gestión pú-
blicación completa y detallada, estructurada en blica en materia del riesgo de desastres, incluye
seis capítulos, los cuales contienen un análisis las conclusiones y recomendaciones estratégicas
técnico dirigido a los responsables de la imple- como resultado del análisis realizado, tanto a
mentación de las políticas de la gestión del riesgo nivel de capítulos, como desde una perspectiva
de desastres, además de profesionales, inves- integral del estudio. Adicionalmente se incluye
tigadores y expertos en el tema. El Capítulo 1, un Anexo, De la planeación a la implementa-
Comportamiento del riesgo de desastres en Co- ción de la gestión del riesgo de desastres en Co-
lombia, presenta una mirada a la situación del lombia, en el cual hay una síntesis de los niveles
riesgo –aproximación al riesgo, factores de cre- territoriales, de los avances tanto desde la plani-
cimiento del riesgo de desastres por fenómenos ficación como desde las inversiones realizadas,
geológicos e hidrometeorológicos, el análisis del además de analizar la percepción que los agentes
impacto histórico y de los modelos existentes a institucionales tienen sobre el tema.
futuro, a nivel sectorial y territorial–. El Capítu- Si bien el alcance de este estudio es bas-
lo 2, Riesgo de desastres en la gestión pública, tante amplio, las dimensiones del tema no han
establece un análisis de la institucionalidad de permitido una evaluación más exhaustiva y
la gestión del riesgo en el país –marco concep- detallada de los diferentes procesos de la ges-
tual desde la gestión pública, soporte normativo, tión del riesgo (conocimiento, reducción del
mecanismos institucionales, estructuras y capa- riesgo y manejo de desastres), de los diversos
cidades del SNPAD, y un análisis del Sistema, así fenómenos (geológicos e hidrometerológicos)
como del manejo de algunos fenómenos como y de las realidades sectoriales y territoriales
los sismos y las inundaciones, desde el enfoque (municipios y departamentos por categorías).
Introducción 7
En este contexto, las conclusiones y recomenda- plan las expectativas de lo solicitado por el
ciones sólo se pueden asumir como los aspectos gobierno colombiano. Lograr un mejoramien-
más sobresalientes desde el punto de vista de los to y una consolidación efectiva de la gestión
autores y las personas entrevistadas y encuesta- del riesgo como política pública exigió que el
das, a partir de las cuales se extraen elementos análisis realizado tuviera un carácter crítico y
que ayudarán a fortalecer la gestión del riesgo en a su vez propositivo. En este sentido, los co-
el país. En la medida en que se avance en su im- mentarios sobre los vacíos y las limitaciones
plementación se irán requiriendo estudios más existentes deben ser entendidos en la forma
específicos que se adapten a cada sector o terri- que han sido formulados, reconociendo que
torio sin perder la visión integral y holística de son una invitación y una sugerencia para un
la temática, y reconociendo de manera explícita mejoramiento permanente de la gestión del
la necesidad de articularla con ámbitos priorita- riesgo de desastres, donde el Banco Mundial
rios como la adaptación al cambio climático, la está dispuesto a brindar el apoyo requerido
sostenibilidad ambiental y el desarrollo. por el país, dando continuidad a los esfuerzos
Se espera que esta publicación, así que han venido desarrollando conjuntamente
como la versión del Resumen ejecutivo, cum- en los últimos 12 años.
8 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Costado nororiental del volcán Azufral. Municipios de Túquerres - Santa Cruz (Nariño), 2011. Fotografía cortesía de: Observatorio Vulcanológico de Pasto. Servicio Geológico Colombiano.
1
Comportamiento
del riesgo
de desastres
en Colombia
Ana Campos G., Corporación OSSO, Diana M. Rubiano V.,
Carolina Díaz G., Carlos R. Costa P.
1.1. APROXIMACIÓN GENERAL AL RIESGO DE
DESASTRES EN COLOMBIA
Colombia está constituida por una amplia diver- giones Amazonía, Orinoquía y en la mayor parte
sidad geológica, geomorfológica, hidrológica y del Caribe, y una distribución bimodal en la región
climática, la cual se expresa en un conjunto de fe- Andina con altas y frecuentes lluvias. Esta condi-
nómenos que representan una potencial amena- ción es fuertemente alterada por la presencia de
za para el desarrollo social y económico del país. los fenómenos El Niño y La Niña, lo cual afecta los
Se localiza en la esquina noroccidental de Suramé- régimenes de precipitaciones causando eventos de
rica, con un área de 1’141.748 km2, en que el 35% origen hidrometeorológico como sequías, inun-
del territorio está ubicado en la Cordillera de los daciones, avenidas torrenciales y movimientos en
Andes, resultado de una larga evolución durante la masa, entre otros. En la Gráfica 1.1 se resume la
cual grandes bloques corticales (placas litosféricas) distribución del nivel de exposición del territorio y
chocan entre sí, lo que da origen a un complejo sis- de la población a fenómenos como inundaciones,
tema montañoso que recorre el país de sur a norte, sismos y movimientos en masa, de lo que se con-
y que se manifiesta en una importante actividad cluye que el 86% de la población está expuesta a
sísmica y volcánica. Su posición en el trópico hú- una amenaza sísmica alta y media, el 28% a un alto
medo bajo la influencia de la Zona de Confluencia potencial de inundación y el 31% a una amenaza
Intertropical hacen un patrón unimodal en las re- alta y media por movimientos en masa.
Gráfica 1.1. Área y población expuesta a movimientos en masa, sismos e inundaciones1 en Colombia
Inundación
Inundación
Movimientos en masa
Movimientos en masa
Sísmica
Sísmica
14 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 1.2. Crecimiento de la población urbana
90
80
70
60
50
% URBANA
40 % RURAL
30
20
10
0
1918 1925 1938 1951 1964 1973 1975 1980 1985 1993 2000 2005 2010 2015 2020
16 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
válido en el caso de las pérdidas por inundacio- Los registros sistemáticos de pérdidas y
nes, deslizamientos o avenidas torrenciales. Para daños son fundamentales para dimensionar el
fenómenos como sismos y erupciones volcánicas, verdadero impacto de los desastres. La posibi-
el riesgo permanece latente durante períodos re- lidad de visualizar los impactos que los eventos
lativamente largos, y por lo general se manifiesta recurrentes y pequeños están teniendo en la in-
de manera ocasional. Los cambios en el compor- fraestructura pública, el patrimonio de los priva-
tamiento de las pérdidas son reflejo de la transfor- dos y la pérdida de vidas, son una herramienta
mación y acumulación de los riesgos que subyacen fundamental para entender las dimensiones del
en las dinámicas de una sociedad. En este sentido, problema, justificar la mayor prioridad política
se han analizado las bases de datos de DesInventar8 que el tema necesita y tener mejores elementos
que ha registrado sistemáticamente los eventos con para la toma de decisiones y la definición de prio-
pérdidas ocurridos en el país desde 1970. ridades económicas y sociales.
8 Base de datos de pérdidas por desastres en Colombia (Corporación 2011 tiene predominio el registro oficial de la Dirección de Gestión de
OSSO-EAFIT, 2011), disponible en www.online.desinventar.org. Los Riesgos (DGR) del Ministerio del Interior y de Justicia. Para identificar
registros relacionan las pérdidas por diferentes tipos de fenómenos so- patrones y tendencias en el comportamiento de las pérdidas se anali-
cionaturales como sismos, inundaciones, deslizamientos e incendios, zó esta base de datos en relación con los impactos en vidas humanas,
entre otros. Los datos provienen principalmente de fuentes hemero- viviendas y algunos sectores, compilados a nivel municipal para el pe-
gráficas (artículos de revistas o periódicos) hasta 1992, y a partir del ríodo 1970-2011 (hasta marzo 5).
90
80 79,19
66,95
70 65,23
60
50
NBI
40
27,78
30
20 15,68
9,2
10
Chocó
Vichada
La Guajira
Guainía
Córdoba
Sucre
Vaupés
Magdalena
Cauca
Bolívar
Cesar
Amazonas
Nariño
Caquetá
San Andrés
Guaviare
Boyacá
Putumayo
Arauca
Casanare
Huila
N. de Santander
Tolima
Meta
Atlántico
Antioquia
Santander
Cundinamarca
Caldas
Risaralda
Quindío
Valle del Cauca
Bogotá D.C.
Prop. personas en NBI Total nacional
26,3
25
20
15 13,8
PIB
10,3
10
6,8
0
Bogotá D.C.
Antioquia
Valle
Santander
Cundinamarca
Atlántico
Bolívar
Meta
Boyacá
Tolima
Cesar
Córdoba
N. de Santander
Amazonas
Huila
Caldas
Casanare
Risaralda
Nariño
Magdalena
Cauca
La Guajira
Arauca
Quindío
Sucre
Caquetá
Putumayo
Chocó
Vichada
Guaviare
Guainía
Vaupés
San Andrés
Prop. PIB
4,0
3,5 3,4
3,5
3,0 3,0
3,0
NBI RURAL / NBI URBANO
2,7
2,5
2,0
1,5
1,0 0,9
0,5 0,3
0
Boyacá
Santander
Bogotá D.C.
Antioquia
N. de Santander
Tolima
Cauca
Risaralda
Nariño
La Guajira
Huila
Caldas
Casanare
Vaupés
Meta
Cundinamarca
Vichada
Arauca
Amazonas
Cesar
Valle del Cauca
Guaviare
Córdoba
Atlántico
Guainía
Caquetá
Putumayo
Bolívar
Magdalena
Sucre
Quindío
Chocó
San Andrés
% PIB 2009
Construcción
% PIB 2009
Industrias manufactureras
0 5 10 15 20 25
18 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Tabla 1.2. Registros y pérdidas por décadas
Entre 1970 y el 2011 se han registrado país por el fenómeno de La Niña. Al analizar el
más de 28 mil eventos que han generado pér- período 1990-2011 se encuentra que la década
didas, de los cuales cerca del 60% se reportan de 1990 cuenta con 6.465 reportes, en tanto que
a partir de la década de 1990 (Tabla 1.2). Los en el 2000 se registraron 9.270 eventos desastro-
datos por década exponen un evidente incre- sos, lo que equivale a un incremento del 40%.
mento, el cual está relacionado con el aumento Entre 1970 y el 2011 las pérdidas de vi-
de población y de bienes expuestos, además de das tendieron a disminuir, mientras que las
una mayor disponibilidad y calidad de las prin- viviendas destruidas marcaron un aumento.
cipales fuentes de información. Como se muestra en la siguiente gráfica la morta-
Durante el 2010 y el 2011, en tan sólo 15 lidad se redujo en comparación con el tamaño de
meses, se reporta la cuarta parte de los regis- la población, mientras que, a pesar de los esfuerzos
tros y los muertos de la década anterior (2000- hechos para avanzar en la gestión del riesgo, los
2009), la tercera parte de los damnificados/ daños en las viviendas aumentan mucho más que
afectados y más de la mitad de las viviendas el crecimiento demográfico. El pico del año 1999
dañadas. Estas pérdidas están relacionadas con corresponde al sismo del Eje Cafetero y al episodio
los fuertes impactos que se presentaron en el de La Niña de ese mismo año (Gráfica 1.3).
4,0
3,0
Valor tasa
2,0
1,0
,00
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Años
Muertos/100.000 hab. Lineal (Muertos/100.000 hab. )
100
80
Valor tasa Valor tasa
60
40
20
0
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
2007
2008
2009
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2010
2011
Años
Viviendas destruidas /100.000 hab. Lineal (Viviendas destruidas /100. 000 hab.)
Nota: excluye las pérdidas de vidas (cerca de 24 mil) y viviendas por la erupción del volcán Nevado del Ruiz en 1985.
Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010.
20 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
1.2. LA EXPOSICIÓN Y LA VULNERABILIDAD COMO
PRINCIPALES FACTORES DEL CRECIMIENTO DE LOS
RIESGOS GEOLÓGICOS
1.000.000
10.000
Pérdida de vidas
100
1
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Eventos geológicos Eventos hidrometeorológicos
100.000
10.000
1000
Viviendas destruidas
100
10
1
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010.
22 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 1.5. Relación entre viviendas destruidas y pérdidas de vida, 1970-2011
100.000
Armenia, 1999
10.000
Popayán, 1983
Calarcá, 1999 Páez, 1994 Erupción Nevado del Ruiz,
Girón, 2005 La Tebaida, 1999 Armero, 1985
Viviendas destruidas
1.000
Inundación
Deslizamiento
10
Pérdida de vidas
Fuente: Corporación OSSO 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010.
Gráfica 1.6. Comparación del área construida en las ciudades capitales del país
24 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
1.2.3. Distribución geográfica posibilidades de pérdidas por este fenómeno es
de la amenaza, la exposición, la Tumaco (Nariño).
vulnerabilidad y el riesgo relativo Dentro de los eventos que pueden ser
frente a los sismos más críticos para el país está la posibilidad de
un terremoto. Las pérdidas estimadas por sis-
Actualmente el 86% de la población mo con un período de retorno de 500 años se-
colombiana se localiza en zonas de amenaza rían: para Bogotá de US$ 12.700 millones, para
sísmica alta y media (Figura 1.2). El 44% del Medellín de US$ 7.500 millones, para Cali de
territorio colombiano se encuentra expuesto a US$ 6.400 millones, para la región del Eje Cafe-
amenaza sísmica alta e intermedia, principal- tero US$ 2.000 millones (Cardona, et ál., 2005
mente en la regiones Pacífica y Andina, lo cual a y b) y para la nación en general de US$ 44.900
significa que 960 municipios, entre ellos los de millones (Ingeniar Ltda., 2011) (Gráfica 1.7).
mayor población, están expuestos. A nivel mu- Para este mismo escenario, en Bogotá el número
nicipal, Cali representa la mayor población ex- de personas heridas están en el orden de 48 mil
puesta a amenaza sísmica alta, seguido por otras y 20 mil fallecidos. Las pérdidas económicas en
capitales como Cúcuta, Bucaramanga, Pereira, millones de dólares para las diferentes ciudades
Villavicencio, Pasto y Manizales. capitales de Colombia se muestran en la Gráfica
Los municipios con más concentración 1.8, para un período de retorno de 500 años (iz-
de riesgo relativo, desde el punto de vista eco- quierda), y en la tabla de la derecha se presentan
nómico, con respecto al PIB y por exposición los valores para eventos moderados, con un pe-
a la amenaza sísmica, corresponden a Cali, Bo- ríodo de retorno de 100 años y eventos extremos
gotá, Villavicencio, Medellín y Bucaramanga9. con un período de 1.000 años. El sismo para el
En el siguiente nivel se destacan otros municipios cual se diseñan las edificaciones, de acuerdo con
de Santander, Norte de Santander, Chocó, el occi- las normas de sismo resistencia vigentes, NSR-
dente de Antioquia, Valle del Cauca, Eje Cafetero, 10, corresponden a un período de retorno de 475
parte del Cauca y Nariño y los municipios de la años, evento que tiene un 10% de probabilidad
Cordillera Oriental (Figura 1.2).
Los municipios con mayor NBI locali-
zados cerca de la costa Pacífica, en los departa- 9 El Índice de Riesgo relativo se definió como resultado del PIB por la expo-
mentos de Nariño, Cauca, Chocó, Santander y sición del municipio a los diferentes niveles de amenaza, de acuerdo con
la siguiente ecuación: IRr =PIB X E(A). Donde IRr es el Índice de Riesgo
Norte de Santander, son los que presentan los relativo, PIB es el indicador de la concentración de bienes y capital y E(A)
mayores niveles de vulnerabilidad relativa a es la exposición a los diferentes niveles de amenaza. De acuerdo con este
indicador, los municipios con alto PIB y exposición a amenaza alta tien-
amenaza por fenómenos sísmicos10. Estos mu- den a tener más potencial de pérdidas económicas. La exposición a cada
nicipios tienen baja cobertura de infraestructura nivel de amenaza corresponde a la cabecera municipal, pero se repre-
senta en los mapas en todo el polígono del municipio. En otras palabras,
sanitaria básica, menores niveles de escolaridad como el porcentaje de la población urbana en Colombia es del orden del
y salubridad, infraestructura productiva y de 80%, un margen de error aceptable para este análisis es del 20%, que
corresponde a habitantes rurales.
servicios más deficiente, ingresos reducidos, de- 10 El Indicador de Vulnerabilidad relativa IVr se calcula a partir del NBI,
bilidades en su desempeño institucional, y por como el proxy de vulnerabilidad, y la exposición a los diferentes niveles
de amenaza E(A). IVr = NBI X E(A). De acuerdo con el Indicador de Vul-
ende, menor capacidad de recuperación econó- nerabilidad relativa IVr, los municipios más vulnerables son aquellos
mica y social. Dada la mayor probabilidad de que tienen mayor porcentaje de población con NBI y están expuestos
a mayor nivel de amenaza. En principio, los municipios con bajos por-
ocurrencia de un tsunami en la costa Pacífica, centajes de población con NBI tienen mayor capacidad de sobreponer-
el municipio con mayor población expuesta y se a un desastre (mayor resiliencia).
Gráfica 1.7. Pérdidas máximas probables por sismos para todo el país y diferentes períodos de retorno
$ 70.000 Resultados
$ 60.000 Valor expuesto US$ millones 632.772
US$ millones 2.367
$ 50.000 Pérdida anual esperada
Pérdida máxima probable
% 3,7%
(US$ millones)
$ 40.000 PMP
$ 30.000 Período de retorno Pérdida
Años US$ millones %
$ 20.000
100 23.933 3,8 %
$ 10.000 250 35.615 5,6 %
0 500 44.952 7,1 %
0 500 1.000 1.500 2.000
1.000 52.677 8,3 %
Período de retorno (años)
1.500 59.433 9,4 %
Deslizamiento. Municipio de Pereira (Risaralda), 2011. Fotografía cortesía de: Javier García Jaramillo
26 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 1.8. Comparación de pérdida por sismos para un período de retorno de 500 años para las ciudades de Colombia
Ibagué
Quibdó
Santa Marta
Mitú
Bucaramanga
Florencia
Yopal
San Andrés
Barranquilla
Cartagena
Mocoa
Riohacha
Arauca
Montería
Leticia
Puerto Carreño
Sincelejo
Puerto Inirida
Valledupar
Pérdidas económicas por sismos para las principales ciudades de Colombia
PML (US$ millones) PML (%)
Valor expuesto para diferentes periodos de retorno para diferentes periodos de retorno
Ciudad
(US$ millones)
100 500 1.000 100 500 1.000
Bogotá 85.442 3.501 12.668 23.294 4 15 27
Medellín 26.473 1.728 7.566 10.860 2 9 13
Cali 21.704 1.089 6.427 9.474 1 8 11
Pereira + Armenia + Manizales 9.700 241 2.049 3.106 0 2 4
Cúcuta 4.184 107 1.339 2.330 0 2 3
Pasto 2.398 186 851 1.306 0 1 2
Villavicencio 2.695 107 804 1.464 0 1 2
Neiva 1.923 85 787 1.322 0 1 2
Popayán 1.841 163 651 949 0 1 1
Ibagué 3.529 50 446 760 0 1 1
Bucaramanga 5.109 68 417 736 0 0 1
Tunja 1.360 33 280 405 0 0 0
Montería 1.634 29 228 436 0 0 1
Quibdó 406 68 199 254 0 0 0
Santa Marta 2.836 12 176 493 0 0 1
Florencia 596 8 115 206 0 0 0
Yopal 399 5 95 150 0 0 0
San Andrés 499 6 76 126 0 0 0
Barranquilla 11.591 21 69 122 0 0 0
Cartagena 5.089 13 49 85 0 0 0
Mocoa 77 5 38 53 0 0 0
Riohacha 528 2 32 90 0 0 0
Arauca 374 2 28 73 0 0 0
Leticia 139 2 26 42 0 0 0
Puerto Carreño 73 1 17 28 0 0 0
Sincelejo 915 2 15 41 0 0 0
Valledupar 1.964 3 13 25 0 0 0
Mitú 46 0 4 7 0 0 0
Puerto Inírida 60 0 4 7 0 0 0
28 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Recuadro 1.1. Los sismos, en breve
Colombia está situada en la convergencia de tres placas litosféricas: Nazca, Caribe y América del Sur, lo que significa que se ve afectada por una variedad
de fuentes sísmicas asociadas con la zona de subducción del Pacífico, así como las fallas superficiales relacionadas con la acumulación de los esfuerzos
en el continente (Corporación OSSO, 1998). La amenaza sísmica se expresa por los movimientos directos de las vibraciones sísmicas que actúan sobre la
superficie y afectan la infraestructura. Estas vibraciones dependen de las características del terremoto, como magnitud y profundidad, así como de las
características del suelo y subsuelo. Las vibraciones pueden generar efectos secundarios como deslizamientos y licuación de suelos.
La región Pacífica del país se encuentra expuesta a amenaza sísmica alta, asociada con la zona de subducción del océano Pacífico, la cual tiene la
capacidad de liberar las mayores cantidades de energía sísmica en Colombia. En dicha fuente ocurrieron los sismos de 1906 y 1979, los cuales se
destacan, además, por ocasionar un tsunami que afectó principalmente la población de Tumaco, municipio localizado en la costa Pacífica nariñense.
En la región Andina las zonas de amenaza sísmica alta se asocian con la actividad de fallas superficiales como Romeral, Cauca, Palestina y Frontal de la
Cordillera Oriental, la cuale tiene la característica de generar sismos superficiales de gran poder destructivo, como los de Suaza (1827), Huila (1967),
Popayán (1983), Páez (1994), Tauramena (1995) y Eje Cafetero (1999), entre otros. Algunos de estos sismos se han destacado por generar importantes
movimientos en masa, lo que se explica por las características topográficas y geológicas de la región. En el norte del Valle del Cauca, sur del Chocó y Eje
Cafetero se presenta sismicidad de profundidad intermedia (entre 66 y 300 km), con eventos de magnitud alrededor de 6,0 a 6,5, que han generado
importantes daños en Cali (en 1925), así como en Manizales y Pereira, y en otras poblaciones entre del sur de Antioquia y del norte del Valle del Cauca
(en 1938, 1961, 1962, 1973, 1979 y 1995).
Los departamentos Huila, Chocó, Valle del Cauca, Nariño, Risaralda, Cauca y Quindío tienen más del 95% de su territorio expuesto a la amenaza sísmica
alta. Todos estos departamentos cuentan en su historia con al menos un evento sísmico que ocasionó importantes pérdidas documentadas desde 1566,
año en que ocurrió el primer sismo del que se tienen reportes en el catálogo histórico del país.
Los tsunamis desencadenados por grandes terremotos pueden ocurrir tanto en la costa Pacífica como en la Caribe. Sin embargo, los mayores desastres
por este fenómeno han ocurrido en la costa Pacífica, ya que la fuente de amenaza primordial para Colombia se localiza en dicha región. Como los
tsunamis son generados normalmente por sismos con magnitudes mayores o iguales a 7,5, su recurrencia se compara con la de terremotos de esas
características que pueden ser de origen cercano a las costas colombianas o de origen lejano, generados a lo largo del Cinturón de Fuego del Pacífico. Los
departamentos con mayor exposición a tsunamis son Cauca, Nariño, Chocó y Valle del Cauca en el Pacífico, y La Guajira, Bolívar, Atlántico, Magdalena,
Sucre, Córdoba, Antioquia y Chocó, en el Caribe; además de las áreas insulares en ambos océanos. La población localizada en los municipios costeros
alcanza los 7 millones de habitantes (6 millones en el Caribe y 1 millón en el Pacífico), lo que representa el 16% del total de población del país. Dada la
mayor probabilidad de ocurrencia de tsunamis en el Pacífico, el municipio con mayor población expuesta y posibilidades de pérdidas por este fenómeno
es Tumaco (Nariño).
30 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Figura 1.3. Distribución del vulcanismo reciente en Colombia
presente documento una primera aproximación 33 mil habitantes expuestos a amenaza alta (Figura
de la población expuesta. En la Cordillera Central, 1.5). Finalmente, el segmento sur, con 10 mil ha-
el segmento norte (Figura 1.4.), que comprende la bitantes16 en amenaza alta en inmediaciones del
población de los alrededores del Cerro Machín, volcán Galeras (Figura 1.6) (Corporación Osso,
tiene cerca de 31 mil habitantes expuestos a ame- 2011; Monsalve, 2011; Servicio Geológico Colom-
naza alta, volcán Nevado del Ruiz con 26 mil, San- biano, 2011).
ta Isabel con 9 mil y Tolima con más de 127 mil.
En el segmento medio de la Cordillera Central,
16 Según el Observatorio Vulcanológico de Pasto, la población expuesta del
se identifica en especial a la población asociada al
volcán Galeras se ubica en los municipios de Pasto, Nariño, La Florida,
volcán Nevado del Huila con aproximadamente Sandoná, Yacuanquer y Tangua.
Figura 1.5. Exposición a amenaza volcánica. Segmento medio: Provincia Volcánica Coconucos-Doña Juana
32 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Figura 1.6. Exposición a amenaza volcánica. Segmento sur: Depresión Interandina Cauca-Patía
* Estimación calculando la población expuesta en la cabecera municipal. Los valores pueden variar una vez se realicen los estudios detallados.
** Estimación calculando la proyección de población expuesta según Ingeominas,1988.
34 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
1.3. LOS VACÍOS EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
A NIVEL DE CUENCAS Y ZONAS URBANAS, Y
EL CRECIMIENTO DE LA EXPOSICIÓN, SON LOS
PRINCIPALES FACTORES DEL AUMENTO DEL
RIESGO HIDROMETEOROLÓGICO
1.3.1. Los deslizamientos y las gún el tipo de evento, se tiene que los fenómenos
inundaciones acumulan los de origen hidrometeorológico se caracterizan por
mayores porcentajes de pérdidas generar impactos más localizados pero de alta
de vidas y viviendas destruidas, frecuencia, lo cual de manera acumulativa en el
respectivamente tiempo significa pérdidas incluso mayores a las
ocasionadas por los eventos geológicos. La base de
Si se excluyen las grandes pérdidas aso- datos de DesInventar (Corporación OSSO-EAFIT,
ciadas con la erupción del volcán Nevado del 2011) permite concluir que las inundaciones han
Ruiz en 1985, los mayores porcentajes de pérdi- ocasionado el 43% de las viviendas destruidas y el
das de vidas y de viviendas destruidas acumula- 10% de las pérdidas de vidas, en tanto los desliza-
das para el período 1970-2011 corresponden a mientos han causado el 10% de las casas destrui-
los deslizamientos y a las inundaciones, respec- das y el 36% de las muertes durante el lapso de
tivamente (Gráfica 1.9). Al hacer un análisis se- tiempo estudiado.
4% 36% 6%
43%
4%
10%
6%
10%
28%
10% 15%
Nota: excluye las pérdidas de vidas (cerca de 24 mil) y de viviendas por la erupción del volcán Nevado del Ruiz, en 1985.
Fuente: Corporación OSSO 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011.
10.000 1.000
Muertos/100.000 habitantes
1.000
100
100
10
10
1 1
0,1 0.1
1.000 10.000 100.000 1.000.000 10.000.000 1.000 10.000 100.000 1’000.000 10’000.000
Tamaño de la población Tamaño de la población
36 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Tabla 1.4. Rangos de área deforestada y deforestación promedio anual 2000-2007
Región Deforestación total periodo 2000 – 2007 (ha) Deforestación promedio anual (ha/año)
Inferior Media Superior Inferior Media Superior
Andina 462.902 578.627 694.353 66.129 82.661 99.193
Pacífica 376.718 470.897 565.076 53.774 67.217 80.660
Orinoquia 204.394 255.493 306.592 29.199 36.499 43.799
Amazonia 585.088 731.360 877.632 83.584 104.480 125.376
Caribe 256.054 320.068 384.082 36.579 45.724 54.869
Total 1’885.156 2’356.445 2’827.734 269.265 336.581 403.897
Nota: cifras sujetas a validación de sensores remotos de alta resolución o datos de campo.
Fuente: Ideam, 2009b.
de las disposiciones tienen más de 50 años de del mismo han transformado las condiciones
vigencia18, los mecanismos de control no han naturales del territorio. La gran riqueza eco-
sido suficientes y los niveles de extracción son sistémica del país se ha visto disminuida por el
superiores a las licencias otorgadas legalmen- inadecuado uso y ocupación del suelo, lo que
te. La mayor pérdida de cobertura boscosa ha generado, entre otros, la alteración de la di-
se evidencia en la región Amazónica, con un námica hidráulica de los ríos, la deforestación,
promedio de 730 mil hectáreas, seguida por la la desecación de humedales, la contaminación
región Andina, con más de 570 mil hectáreas y la sobreexplotación de los recursos naturales.
(Tabla 1.4). Sin embargo, en términos relati- Los asentamientos humanos en las inmedia-
vos, la región Caribe fue la más afectada entre ciones de los ríos, la minería, la agricultura y
el 2000 y el 2007, pues desapareció el 12% de la ganadería son las principales intervenciones
su cobertura boscosa en dicho período (Ideam, antrópicas que inciden en esta transforma-
2009b). La deforestación se constituye en un ción. Según la Tabla 1.5, el 17% del territorio
factor importante de la degradación de los sue- del país está en condiciones de sobrexplota-
los y este impacto no alcanza a ser compensado ción, es decir, los usos del suelo superan su
por los proyectos de reforestación, ya que las capacidad, mientras que el 15,9% está subuti-
áreas sembradas son menores y los procesos lizado, el 47,2% es de conservación y el 19,9%
se concentran principalmente en proteger las no presenta ningún tipo de conflicto. A mane-
cuencas abastecedoras de agua potable y no en ra de ejemplo se puede destacar que la super-
controlar la erosión, aunque se reconoce que ficie dedicada a actividades agrícolas y silvo
de manera indirecta la reforestación en cuen-
cas puede tener impactos mínimos positivos
sobre el territorio19. 18 Las acciones de protección de bosques en Colombia se iniciaron con la ex-
pedición del Decreto 1454 de 1942, en el cual se reglamentaron determina-
Los esfuerzos por avanzar en el or- ciones sobre las zonas forestales protectoras y se insertaron por primera vez
denamiento territorial desde la Ley 388 de definiciones para bosques de interés general y bosques públicos, además
de dictar disposiciones relacionadas con el aprovechamiento y el fomento
1998 han sido muy importantes, pero aún no forestal (Ideam, 2009b).
son suficientes ni han logrado los impactos 19 Los proyectos de reforestación se han concentrado en la protección de
cuencas y no en controlar la erosión. Caldas, Antioquia y Cundinamarca
deseados en las áreas urbanas y rurales. Los están dentro de las regiones que han invertido en el control de la erosión
conflictos entre el uso del suelo y la vocación por décadas.
Área
Tipo de conflicto Descripción
Hectáreas %
Ninguno Uso actual es compatible con su capacidad de uso 22’669.659 19,9
Subutilización (total) 17’790.116 15,7
• Leve Uso actual es cercano a su capacidad de uso 5’192.171 4,6
• Moderado Uso actual está por debajo de su capacidad de uso 7’829.533 6,9
• Severo Uso actual está considerablemente por debajo de su capacidad de uso 4’767.866 4,2
Sobreutilización (total) 19’652.641 17,2
• Leve Uso actual es cercano a su capacidad de uso 6’303.463 5,5
• Moderado Uso actual está por encima de su capacidad de uso, procesos productivos insostenibles 5’635.580 4,9
• Severo Uso actual está considerablemente por encima de su capacidad de uso, causan una 7’713.598 6,8
acelerada degradación del suelo
Suelos en conservación Bosques naturales, vegetación de páramo, manglares 65’538.892 47,2
Total nacional 125’651.308 100
Fuente: Banco Mundial (2006b) a partir de IGAC, Ministerio de Agricultura y Corpoica (2002)
38 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Figura 1.7. Comparación entre usos del suelo de 1970 y el 2000
Un suelo sin vegetación está expuesto a tico, Cesar, Córdoba, La Guajira y Sucre, y dos
ser arrastrado por el agua, y si a ello se le su- de la Orinoquía, Casanare y Meta, con más del
man las pérdidas de capacidad de infiltración 50% de la tierra con alta erosión (Banco Mundial,
debido a las actividades antrópicas, se pueden 2006b). La Tabla 1.6 muestra cómo los niveles de
provocar incrementos en los cursos tempora- erosión alta y muy alta se incrementaron en 16
les del agua, los cuales es posible que generen millones de hectáreas entre 1988 al 2000, lo que
inundaciones o avalanchas. Los niveles de ero- representa un 14% de la superficie total del país y
sión han aumentado en todas las regiones del demuestra que las políticas sobre degradación de
país, pero especialmente en la región Caribe, los suelos son hasta el momento insuficientes20.
donde se estima que el aumento en el número de
hectáreas que son afectadas por la erosión alcan- 20 El análisis realizado por el Banco Mundial en el documento Prioridades am-
za el 35,9%, seguida por las regiones Orinoquía bientales para la reducción de la pobreza (2006b) muestra que sólo cuatro Cor-
poraciones Autónomas Regionales (CAR) hacen inversiones altas en conser-
y Pacífica. En 12 de los 32 departamentos de Co- vación de suelo, aunque están por debajo de las necesidades: la Corporación
lombia, un tercio o más del total de la tierra sufre Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB),
Corantioquia, Corpoboyacá y la Corporación Autónoma Regional del Valle del
de un alto grado de erosión, especialmente en la Cauca (CVC). También demuestra que el 54% de las CAR invierten cifras insu-
región Caribe, en los departamentos de Atlán- ficientes con relación a las dimensiones de este problema.
40 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
de incorporación de la gestión del riesgo en los tres factores del riesgo, ya que los contro-
la gestión pública, denotan la inapropiada es- les inadecuados y la ausencia de estrategias
tructura existente para una real reducción del de sensibilización a la comunidad permiten
riesgo de desastres en el país. no sólo el crecimiento de la amenaza y la ex-
La ideología y la estructura política y posición, como ya se mencionó, sino también
económica, que sirven de base para el mo- el aumento de la vulnerabilidad, la cual se
delo de desarrollo, generan debilidades o relaciona con aspectos físicos (mala calidad
fortalezas institucionales y determinan el en la construcción, por ejemplo) y aspectos
comportamiento de las dinámicas de cre- sociales, políticos y económicos (baja capa-
cimiento, las cuales pueden traer consi- cidad para acceder a ingresos, enfermedades
go procesos de degradación ambiental, el crónicas en la población, etc.). En el modelo
acelerado crecimiento de la población y la de Presión y Liberación (PAR, por sus siglas
urbanización, entre otros factores denomi- en inglés), propuesto por Blaikie, et ál.22, en
nados macro fuerzas que afectan el com- 1996, se expone que las condiciones inseguras
portamiento del riesgo. Si se parte de que el son el resultado de presiones dinámicas, y éstas
concepto de riesgo es producto de la amenaza son las formas concretas como se expresan en
(probabilidad de ocurrencia de un fenómeno), el territorio, unas causas de fondo, que son en
la exposición (localización en zonas donde la últimas las generadoras del riesgo en la socie-
amenaza o peligro puede generar efectos) y la dad, las cuales tienen un carácter estructural
vulnerabilidad (debilidad o susceptibilidad de vinculado con las formas o modelos de desa-
verse afectado por las amenazas), es posible rrollo en un nivel macro (Figura 1.8).
comprender el comportamiento del riesgo a
partir de la variación de estos tres factores. La
amenaza es invariable para fenómenos como
los sismos y las erupciones volcánicas, ya que
el hombre no puede intervenir en su dinámi-
ca. Pero para fenómenos como las inundacio-
nes, los deslizamientos y las sequías es posible
concluir que procesos como la deforestación,
la pérdida de suelos y las malas prácticas en
el ordenamiento territorial, denominadas por
algunos autores como presiones dinámicas,
tienen influencia tanto para aumentar la sus-
ceptibilidad o probabilidad de ocurrencia de
los fenómenos (aumento de las amenazas),
como para la exposición a los mismos (una
casa localizada en un lugar seguro puede ver-
se con el tiempo afectada por deslizamientos 22 El modelo de Presión y Liberación (modelo PAR, Pressure and Release)
se introduce en este capítulo como una herramienta relativamente sim-
o inundaciones, sólo por procesos de defo- ple que muestra cómo los desastres se presentan cuando las amenazas
restación o malos manejos del agua en sus naturales afectan a la gente vulnerable. Su vulnerabilidad está arraiga-
da en procesos sociales y causas de fondo que finalmente pueden ser
alrededores). La falta de capacidades institu- totalmente ajenas al evento que detona el desastre. Es un medio para
cionales también contribuye al aumento de entender y explicar las causas del riesgo y por ende de los desastres.
1 2 3
Fuente: Adaptado del modelo de Presión y Liberación de los desastres, Blaikie, et ál., 1996.
42 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
La población localizada en zonas con rurales se ha concentrado especialmente en las
mayor potencial de inundación se encuentra principales ciudades, en zonas de borde y en
distribuida en 79 municipios, que represen- áreas marginales, que no están acondiciona-
tan el 28% del total de la población nacional. das para un adecuado desarrollo y carecen de
Los departamentos con mayor población ex- servicios de alcantarillado, lo que genera una
puesta a inundaciones son Valle del Cauca, At- mayor susceptibilidad a la ocurrencia de fenó-
lántico, Cundinamarca, Magdalena, Antioquia, menos de inundaciones debido al inadecuado
Córdoba, Cesar, Cauca y Meta. A nivel munici- uso y ocupación del suelo.
pal, Bogotá, Cali y Barranquilla son los muni- No existen muchos modelos para la
cipios con más alta población ubicada en zonas estimación de pérdidas probabilistas por
de mayor potencial de inundación, seguidos por inundaciones; sin embargo, éstos ratifican
Apartadó (Antioquia), Chía (Cundinamarca) y que las mayores pérdidas relativas por de-
Jamundí (Valle del Cauca). partamento se pueden presentar en la región
La vulnerabilidad relativa por inun- Caribe y en los Llanos Orientales. Los mode-
dabilidad, respecto al indicador de NBI por los desarrollados han estimado las pérdidas en
municipio, permite destacar que el 48% de el sector agropecuario con base en el número
la población se clasifica en un nivel de vul- de hectáreas de cultivo por departamento y la
nerabilidad alto (Figura 1.9). Las regiones valoración del área de cada tipo de cultivo que
con mayor potencial de inundación son la Pa- podría verse afectado (Gráfica 1.11). La distri-
cífica y Caribe, las vertientes del río Magdale- bución espacial de los daños es coherente con
na y los municipios de las regiones Orinoquía lo observado durante el último fenómeno de
y Amazonía las cuales también concentran las La Niña 2010-2011, pero los valores estimados
poblaciones con mayores índices de pobreza, son bastante menores a lo presentado en la rea-
déficits cualitativos de vivienda, menores co- lidad, debido a limitaciones de información so-
berturas de acueducto y alcantarillado, ma- bre los catastros agrícolas, entre otros factores.
yores rezagos y mayores índices de ruralidad Es necesario mejorar la precisión de este tipo
(PNUD, 2011). Adicionalmente dada la falta de modelos para una mayor definición e im-
de capacidad institucional y económica, se plementación de políticas de gestión del riesgo;
considera que su potencial de recuperación sin embargo, aún con los mejores modelos de
ante un desastre es baja. inundación y de predicciones climáticas, siem-
El índice de riesgo relativo o de pérdi- pre existirán grandes niveles de incertidumbre,
das económicas por inundabilidad, con res- por lo tanto es necesario considerar medidas
pecto al PIB, permite destacar algunas zonas de control y manejo que sean robustas y sufi-
de ciudades como Cali, Bogotá, Medellín, cientes para los diferentes escenarios.
Barranquilla, Montería, Cartagena y Villavi-
cencio (Figura 1.9). Se identifica un índice de
riesgo relativo por inundaciones muy alto rela-
cionado con las zonas de mayor concentración
económica en las principales ciudades y áreas
metropolitanas. La construcción de vivienda
formal cubre sólo el 60% de la demanda (DNP,
2010a), y la población desplazada desde zonas
44 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Inundaciones. Municipio de La Virginia (Risaralda), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata
PML por inundación. Período de retorno de 500 años, como porcentaje del valor expuesto
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Casanare
Arauca
Sucre
Magdalena
Cesar
Bolívar
Córdoba
Santander
Atlántico
Cundinamarca
Valle del Cauca
Meta
Boyacá
Quindío
Nariño
Caquetá
Antioquia
Huila
Resto de departamentos
Tolima
Cauca
La Guajira
Norte de Santander
RisaraIda
Caldas
Estimación de pérdidas económicas por inundación
PML (%) PML valor (US$ millones)
Expuesto Períodos de retorno Períodos de retorno
Departamento
(US$ millones)
50 100 500 50 100 500
Antioquia 1.295 2,28 4,10 9,12 30 53 118
Atlántico 84 4,28 7,71 17,14 4 7 14
Arauca 448 16,47 29,65 65,89 74 133 295
Bolívar 510 10.07 18,12 40,27 52 93 208
Boyacá 564 0,47 0,84 1,87 3 5 11
Caldas 294 0,0 0,01 0,01 0 0 0
Caquetá 1.091 2,74 4,94 10,97 30 54 120
Cauca 545 1,49 2,68 5,96 8 15 33
Cesar 641 13,86 24,95 55,45 89 160 356
Córdoba 607 7,42 13,36 29,69 45 81 180
Cundinamarca 677 1,74 3,13 6,96 12 21 47
Huila 521 2,20 3,95 8,79 11 21 46
La Guajira 529 0,68 1,22 2,71 4 6 14
Magdalena 571 8,50 15,30 33,99 49 87 194
Meta 1.484 3,74 6,73 14,97 56 100 222
Nariño 364 3,73 6,71 14,92 14 24 54
Norte de Santander 413 1,76 3,16 7,02 7 13 29
Quindío 104 0,01 0,02 0,05 0 0 0
Risaralda 147 0,01 0,01 0,02 0 0 0
Santander 733 4,69 8,45 18,77 34 62 138
Sucre 282 9,17 16,50 36,67 26 47 103
Tolima 749 1,85 3,32 7,39 14 25 55
Valle del Cauca 612 3,91 7,04 15,64 24 43 96
Casanare 1.038 20,81 37,45 83,22 216 389 864
Resto de departamentos 2.710 2,10 3,78 8,41 57 103 228
46 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
1.3.4. Distribución geográfica mientos en masa en Colombia, donde se estable-
de la amenaza, la exposición, la cen cinco categorías de acuerdo con la densidad,
vulnerabilidad y el riesgo relativo frecuencia y recurrencia. Lo último que se desa-
frente a los deslizamientos rrolló al respecto fue en el 2010, cuando el SGC
y el Ideam realizaron la actualización del mapa
En Colombia, las condiciones topográ- nacional de amenaza relativa por movimientos
ficas forman un escenario propicio para la en masa, a una escala 1:500.000.
ocurrencia de movimientos en masa, situación El 18% del territorio nacional se en-
que se acentúa con los procesos antrópicos que cuentra localizado en zonas de amenaza muy
se desarrollan en las zonas montañosas. La ocu- alta y alta por movimientos en masa, princi-
rrencia de movimientos en masa está controlada palmente en los departamentos de la región
por la concurrencia de factores geológicos, geo- Andina que tienen gran porcentaje de su área
morfológicos, estructurales, climáticos y geotéc- expuesta a este fenómeno, como Boyacá (74%),
nicos que interactúan en el territorio. El paso de Cundinamarca (65%), Risaralda (61%) y Cal-
condiciones de estabilidad a condiciones de inesta- das (59%) (Figura 1.10). La amenaza muy alta
bilidad puede ser disparado por variables natura- se concentra principalmente en la vertiente de
les, como vibraciones del terreno causadas por un los ríos Cauca y Patía, la parte norte de la Cordi-
sismo, por las propiedades del suelo, por el agua llera Oriental y en la Cordillera Occidental. En
que actúa como lubricante en las zonas donde se la Cordillera Oriental se destaca la inestabilidad
filtra, o por el arrastre de partículas. A su vez, los de la zona debido al fracturamiento de los ma-
movimientos en masa pueden estar influencia- teriales asociado con las presencia de fallas. La
dos por intervenciones antrópicas que generan amenaza alta se concentra especialmente en al-
procesos erosivos, como se ha mencionado an- gunos sectores de la Cordillera Central, en la
teriormente, y por otros factores, como los cor- Sierra Nevada de Santa Marta, en los macizos
tes para la construcción de carreteras, el manejo de Quetame y Santander y en el piedemonte de
inadecuado de laderas para urbanizar, la instala- la Cordillera Oriental. La amenaza muy baja,
ción de redes de infraestructura, las infiltraciones que afecta el 50% del territorio nacional, se
de agua por fugas en los sistemas de acueducto y ubica sobre todo en las regiones Orinoquía y
alcantarillado, la ausencia o insuficiencia de siste- Amazonía. La regiones Caribe y Pacífica se en-
mas de recolección de aguas lluvias, la deforesta- cuentran, en su mayoría, expuestas a la amena-
ción y la minería. za baja. La amenaza media (10% del territorio
Diversas instituciones en el país, como nacional) se ubica en valles localizados entre
el Ideam, el SGC (antes Ingeominas) y algunas las tres cordilleras.
universidades, han realizado estudios sobre En amenaza por movimientos en masa,
zonificación de la amenaza por movimientos la mayor exposición se identifica en 353 muni-
en masa. El primer inventario nacional de movi- cipios que se localizan en zonas de amenaza alta
mientos en masa fue realizado por la Universidad y muy alta, y en los cuales se concentra el 8% de
Nacional de Colombia en 1989. A partir de 1997, la población nacional. En exposición moderada
el SGC viene conformando el catálogo nacional se encuentran 346 municipios, que corresponden
de movimientos en masa, que sirvió de base para al 23% de la población. Los departamentos que
la zonificación que se publicó en el 2003 sobre la se destacan por tener mayor población en zo-
clasificación regional de amenaza relativa a movi- nas de amenaza muy alta y alta son Antioquia,
Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Ingeominas e Ideam, 2010 y DANE, 2010.
48 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Cundinamarca, Cauca, Santander, Boyacá, Cal- El índice de riesgo relativo con respec-
das y Tolima, seguidos por Norte de Santander, to al PIB y a la amenaza por movimientos en
Nariño, Huila, Risaralda y Bolívar. A nivel mu- masa es mayor en Antioquia, el Eje Cafetero,
nicipal, la mayor cantidad de población expuesta Santander y Norte de Santander. En la vertien-
a amenaza alta y muy alta por movimientos en te oriental de la Cordillera Oriental y en muni-
masa está en los municipios de Villamaría (Cal- cipios de Huila y Cauca.
das); Bolívar, La Vega, Piendamó y Cajibío (Cau- No se identificaron modelos probabilis-
ca); Yarumal y Urrao (Antioquia); Líbano (Toli- tas que estimen las pérdidas económicas y de vi-
ma); Santa Rosa del Sur (Bolívar); y San Vicente das frente a los deslizamientos a escala nacional
de Chucurí (Santander) (Figura 1.10). o regional, aunque existen avances importantes
La vulnerabilidad relativa a las necesi- en algunos municipios a nivel local. Dado que
dades básicas insatisfechas y a la exposición la infraestructura que más se ve afectada por este
a la amenaza por movimientos en masa se tipo de fenómenos es principalmente la de los
concentra en la región Andina. Especialmente sectores de transporte y vivienda, es preciso que
en las vertientes del río Cauca, al occidente de se desarrollen a futuro modelos, por lo menos en
Antioquia, en la vertiente occidental de la Cor- una primera fase a escala nacional, y se promueva
dillera Oriental (vertiente del Magdalena), en la una mayor implementación de los modelos a es-
vertiente oriental de la Cordillera Oriental y en cala municipal para el tema de vivienda.
algunos municipios andinos de los departamen-
tos Huila, Cauca y Nariño.
24 Nivel de amenaza por movimientos en masa mayor al 56% o con población expuesta a amenaza alta con NBI me-
Muy alta. Zonas de laderas muy inestables, con altas pendientes y fuerte nor al 56%.
intervención antrópica, donde los movimientos en masa y procesos ero- Moderada. Municipios con población expuesta a amenaza media con NBI
sivos son muy frecuentes y numerosos. entre 27% y el 56%.
Alta. Zonas con laderas inestables y áreas de laderas con inestabilidad Baja. Municipios con población expuesta a amenaza baja con NBI menor
acentuada por procesos erosivos, con fuerte intervención antrópica, don- al 76% o con población expuesta a cualquier nivel de amenaza con NBI
de los movimientos en masa son menos frecuentes y numerosos. menor al 27%.
Media. Zonas con laderas sin evidencia de inestabilidad actual y áreas
Nivel de riesgo relativo
de laderas con baja inestabilidad generada por procesos erosivos de baja
Muy alta. Municipios con población expuesta a amenaza alta y muy alta
intensidad, predominando procesos de reptación.
con PIB mayor a 100 millones.
Baja. Zonas planas o con laderas de pendientes bajas, en general esta-
Alta. Municipios con población expuesta a amenaza media con PIB entre
bles, con cobertura vegetal y muy poco poblada, en donde la posibilidad
100 y 4.000 o expuestos a amenaza alta con PIB menor a 100 millones.
de generarse inestabilidad del terreno es baja.
Moderada. Municipios con población expuesta a amenaza baja con PIB
Nivel de vulnerabilidad relativa menor a 4.000 millones o expuestos a la amenaza media con PIB menor
Muy alta. Municipios con población expuesta a amenaza alta con NBI a 100 millones.
mayor al 56% o municipios con amenaza muy alta con NBI mayor al 41%. Baja. Municipios con población expuesta a amenaza muy baja con PIB
Alta. Municipios con población expuesta a amenaza media con NBI menor a 4.000 millones.
Gráfica 1.12. Episodios de los fenómenos La Niña y El Niño vs. histograma anual de registros de pérdidas por
fenómenos hidrometeorológicos
500
450
400
350
Número de registros de pérdidas
300
250
200
150
100
50
0
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010
Año
Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de NOAA, 2011 y Corporación OSSO-EAFIT, 2011.
50 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Entre 1950 y el 2011 han ocurrido 15 episodios de temas de las partes altas de las tres cordilleras
El Niño y 13 de La Niña (Gráfica 1.12). Aunque la colombianas puedan sufrir impactos muy altos
temporada de lluvias asociada con La Niña 2010- y altos en más del 70% del área total, principal-
2011 puede considerarse como el que mayores pér- mente en los departamentos de Boyacá, Tolima,
didas ha generado en el país, otros episodios, como Nariño, Cauca y Cundinamarca; esto resulta
La Niña de finales del 2008 y principios del 200925, particularmente importante al tener en conside-
tuvieron efectos muy similares al último registra- ración la concentración de población y sistemas
do, en cuanto a número de municipios afectados y productivos que dependen de estos ecosistemas.
tipo de pérdidas principales (sector agropecuario, Los escenarios de vulnerabilidad muestran que
vivienda, vías terrestres). los ecosistemas naturales o poco intervenidos
Aunque todavía no hay evidencia em- son menos sensibles al cambio climático que
pírica que permita correlacionar efectos del los espacios transformados en el ambiente ru-
cambio climático con la frecuencia de desas- ral (MAVDT, Ideam, PNUD y GEF, 2010). De
tres en el país, sí hay evidencia concluyente de acuerdo con las investigaciones realizadas por el
fenómenos como la pérdida de glaciares. Se Ideam, se confirman tendencias sobre variabili-
prevé que para el período 2011-2040 los ecosis- dad climática en el país (Recuadro 1.2).
Recuadro 1.2. Conclusiones de la tendencia de los registros históricos climatológicos para el período 1971-2000
El análisis de las tendencias de largo plazo en los registros históricos climatológicos tomados en diferentes regiones del país, muestra las siguientes
evidencias del cambio climático:
1. La temperatura media aumentó a una tasa de cambio de 0,13 °C por década durante el período 1971-2000. Los departamentos en los que se
han presentado los mayores aumentos son: Córdoba, Valle del Cauca, Sucre, Antioquia, La Guajira, Bolívar, Chocó, Santander, Norte de Santander,
Cauca, San Andrés, Tolima y Caquetá; lo que indica de alguna manera que son lugares que han sentido mayormente el calentamiento global sobre el
territorio nacional.
2. Las tendencias para el período 1971-2000 de la precipitación total anual han mostrado disminución en unos sectores y aumento en otros. En
particular, las disminuciones más significativas en la lluvia total anual se registraron en Atlántico, Arauca, Guaviare, Boyacá y Cundinamarca; mientras
que las tasas de aumento se registraron a nivel regional en Quindío, San Andrés, Cesar, Cauca, Vaupés, Guainía, Antioquia, Chocó y Caldas.
3. La humedad relativa no ha presentado cambios significativos para el período en estudio, es decir, sus valores han permanecido estables.
4. Los glaciares están perdiendo anualmente entre el 3 y 5% del área glaciar en el país y se experimenta retroceso del frente glaciar de 20 a 25 m por
año. De esta forma, para el período 2002-2003 el área total de los glaciares era de 55,4 km2, mientras que para el lapso 2006-2007 la superficie se
redujo a 47,1 km2.
5. En cuanto al nivel medio del mar existe una tendencia al aumento, que puede oscilar entre 2,3 y 3,5 ml al año en el mar Caribe colombiano, y de 2,2
ml al año en la costa Pacífica.
52 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
1.4. EL IMPACTO DE LOS DESASTRES HISTÓRICOS
EN COLOMBIA
Gráfica 1.13. Distribución de pérdidas por departamentos según número de registros, pérdidas de vidas, viviendas destruidas y afectadas
Inundación Deslizamiento Sismo Actividad volcánica Inundación Deslizamiento Sismo Actividad volcánica
Actividad volcánica Sismo Deslizamiento Inundación Inundación Deslizamiento Sismo Actividad volcánica
54 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Los datos de daños y pérdidas en vi- can en municipios de la región Andina, sino
viendas durante la última década, normali- también en municipios de la región Pacífica.
zados según el tamaño de la población mu- Las tasas de afectación parcial de viviendas
nicipal, se concentran en los municipios de presentan una alta concentración en los de-
población menor a 100 mil habitantes y con partamentos de las regiones Caribe y Pacífica,
altos porcentajes de NBI. Aunque las pérdi- donde se localiza la mayor cantidad de muni-
das se distribuyen a lo largo y ancho del país, cipios con altos porcentajes de población con
las mayores tasas de viviendas destruidas por NBI y mayor susceptibilidad a inundaciones
cada 100 mil habitantes no sólo se identifi- (Figura 1.11).
Figura 1.11. Viviendas destruidas y afectadas por cada 100 mil habitantes, 2001-2010
Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010.
56 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
El sismo del Eje Cafetero de 1999 y el los datos registrados en el inventario nacional
episodio La Niña 2010-2011 son los eventos de desastres bajo los siguientes supuestos: la
que reportan mayores pérdidas en el sector, pérdida de una vivienda equivale al costo de
con valores del mismo orden de magnitud, construcción de una vivienda de interés social
alrededor de US$ 900 millones constantes de (VIS) (excluyendo el costo del terreno y los
2010 (Tabla 1.7). Sin embargo, el monto de las costos de urbanización), y la afectación de una
pérdidas económicas asociadas con el fenóme- vivienda equivale a una cuarta parte del costo
no de La Niña 2010-2011 es parcial, ya que el de construcción de una VIS26. El estimativo se
reporte corresponde a marzo del 2011. Es decir, realizó para 7 mil registros correspondientes a
las pérdidas en vivienda por este evento podrían desastres intermedios y pequeños relaciona-
ser mayores que las pérdidas en vivienda por el dos tanto con fenómenos hidrometeorológicos
terremoto del Eje Cafetero. como con fenómenos geológicos (Tabla 1.8).
Las pérdidas en el sector vivienda asocia-
das con desastres intermedios y pequeños co-
rresponden en un 96% a fenómenos hidrome-
Tabla 1.7. Pérdidas en el sector vivienda para siete
teorológicos, superando los US$ 223 millones
desastres con valoración económica, 1970-2010
anuales, en la década de 1990, y los US$ 315 mi-
Desastre Pérdidas en vivienda llones anuales, entre el 2001 y el 2010. Entre las
(US$ millones de 2010)
décadas de 1990 y 2000, las pérdidas en vivienda
Terremoto de Popayán, 1983 51,09 (1)
por desastres pequeños e intermedios asociados
Erupción del volcán Nevado del 31,72 (1)
Ruiz, 1985 con eventos hidrometeorológicos crecieron en un
Terremotos del Atrato Medio, 1992 15,42 (1) 330%; de manera acumulada se estima que se han
Terremoto Páez, 1994 76,88 (1) perdido aproximadamente US$ 4.900 millones en
Fenómeno de El Niño 1997-1998 40,67 (2) los últimos 40 años (Tabla 1.8). La excepción son
Terremoto del Eje Cafetero, 1999 943,31 (3) los promedios anuales de las últimas dos décadas,
Fenómeno de La Niña 2010-2011 886,02 (4) los años 1992 y 1998, en los cuales hubo reduc-
Total 2.045,11 ción del régimen de lluvias debido a la presencia
Fuentes: Corporación OSSO, 2011 a partir de de episodios El Niño, y los años 2008 y 2010, en
valoraciones disponibles:
los que por la presencia del fenómeno de La Niña
(1) Cardona, et ál., 2004a; (2) CAF, 1998; (3)
CEPAL, 1999; (4) CEPAL, 2011.
las pérdidas superaron los US$ 540 millones.
Entre 1970 y el 2010 las pérdidas acumu-
ladas en este sector asociadas a todo tipo de de-
Estimar las pérdidas en el sector vi- sastres (grandes, intermedios y pequeños) al-
vienda relacionadas con desastres interme- canzaron los US$ 7.100 millones, y el promedio
dios y pequeños es importante, pues de forma de pérdidas anuales fue de US$ 177 millones.
acumulativa son superiores en número a las
pérdidas asociadas con los eventos grandes.
Como no se cuenta con una valoración econó-
mica de las pérdidas para este tipo de eventos, 26 Las estimaciones se consideran que son conservadoras, pues en primera
instancia no todas las viviendas destruidas son VIS, muchas tienen áreas
se realizó una estimación general que permitie- y valores superiores; y segundo, las viviendas afectadas pueden tener
ra tener una aproximación mínima, utilizado porcentajes de afectación mucho mayor.
58 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
corrobora que en Colombia las pérdidas por fortalecer las estrategias de prevención en
eventos menores, de manera acumulada, son el sector vial. Anualmente el Invías, con re-
similares al impacto producido por un desas- cursos de la cuenta “Construcción de obras de
tre de gran magnitud, con la diferencia de que emergencia para la red vial nacional”, invierte
los pequeños eventos no son visibles mediáti- en promedio $50 mil millones, aunque en ep-
ca y políticamente, y por lo tanto no generan siodios La Niña esta cifra puede ser superior
esfuerzos gubernamentales para la reducción a los $120 mil millones (Ministerio de Trans-
del riesgo (Tabla 1.9). porte, 2011), orientados principalmente a la
atención de emergencias, razón por la cual
1.4.2.2. Sector transporte queda poco presupuesto para la prevención y
mitigación del riesgo (Gráfica 1.14). De las in-
La reconstrucción de un kilómetro versiones anuales, el 91% se destina a la aten-
de carretera puede valer hasta cinco veces ción y rehabilitación y sólo un 9% a la preven-
el costo de realizar un buen mantenimien- ción (Invías, 2009), lo cual significa que si no
to preventivo (DNP, 2010b), y los costos in- existe un cambio de estrategia hacia mejorar
directos por suspensión del tráfico pueden el mantenimiento preventivo y correctivo, las
llegar a valores de hasta $2 mil millones de pérdidas serán cada vez mayores.
pesos diarios28; por lo tanto, es fundamental
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
De acuerdo con la base de datos de DesIn- estar reduciendo gran parte del problema de la
ventar (Corporación OSSO-EAFIT, 2011), los afectación vial en el país.
departamentos que reportan un mayor número El fenómeno de La Niña 2010-2011 afec-
de registros con afectación vial son Antioquia, tó más de 1.600 kilómetros de infraestructura
Valle del Cauca, Tolima, Boyacá, Santander, vial, equivalentes al 9,7% de la red primaria,
Cundinamarca y Cauca, los cuales agrupan un al 24,7% de la red terciaria y al 0,9% de la red
poco más del 50% del total de eventos. La cuarta concesionada; también se vieron impactados
parte de los registros (6.975) en DesInventar pre- 90 puentes de la red nacional y demandó la
senta afectaciones de diverso tipo sobre las vías, atención de aproximadamente 500 emergen-
tanto del orden nacional como departamental o cias y la rehabilitación de más de 53 tramos
municipal. La afectación en la red vial está aso- viales nacionales. La atención de la emergencia
ciada principalmente con fenómenos como desli- exigió la intervención con obras para el control
zamientos (54%), inundaciones (30%) y avenidas de inundaciones en la región de La Mojana y en
torrenciales. Aunque los datos son muy limitados el Canal del Dique. Estas acciones se han esti-
y es necesario ampliar la información con estu- mado en once veces la inversión del presupuesto
dios de mayor detalle, lo anterior podría signifi- anual para emergencias, ya que ascendió a $628
car que con estrategias para controlar y manejar mil millones (Ministerio de Transporte, 2011).
el tema de los deslizamientos, especialmente en El transporte de carga estimó que las pérdidas
los departamentos de la región Andina, se podría indirectas generadas por el episodio de La Niña
60 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
ascendieron a $344 mil millones, representados contabilizaron 4.898 registros de afectaciones y
en lucro cesante, prestaciones económicas y sa- pérdidas en el sector agropecuario. El número
larios (Tabla 1.10). Por su lado, las industrias re- de hectáreas afectadas es aproximadamente de
lacionadas con el sector, como los hospedajes, 3’250.000, para un promedio de 79.500 ha/año.
los talleres mecánicos, los montallantas y las es- Al comparar esta información con los reportes
taciones de servicio, llevan el peso del 30% de la de un sólo fenómeno como el de La Niña 2010-
afectación (Asocarga, 2011).
2011, o la afectación de la ola invernal 2008, se
puede confirmar el subregistro sistemático de
los datos de hectáreas perdidas, por lo que es
Tabla 1.10. Daños o afectaciones en la infraestructura de posible estimar que el número real de hectáreas
transporte, producidos por el fenómeno de La Niña 2010-2011 afectadas puede ser por lo menos unas cuatro o
(Millones de pesos de 2011) cinco veces la cifra señalada.
Las pérdidas en el PIB del sector agro-
Ítem Pérdidas
VÍAS 3’236.619 pecuario están aumentando a causa de los fe-
FÉRREO 68.133 nómenos hidrometeorológicos. La siguiente
AÉREO 60.410 tabla muestra que para el período 1971-1980
FLUVIAL 23.119 las pérdidas acumuladas fueron equivalentes
PUERTOS 2.873 al 1,52% del PIB agrícola, correspondiente
Total 3’391.154 a 1980, 4,52 % para el período 1981-1990, y
Fuente: Ministerio de Transporte con base en BID – 5,6% para la década 1991-2000 (Tabla 1.11).
CEPAL, 2011.
Esta tendencia creciente de las pérdidas es ex-
Período Hectáreas de Pérdidas en cultivos valor PIB del sector agrícola para el último Participación de pérdidas
cultivos afectadas corriente (constante) del periodo corriente (constante) en el PIB sectorial
1971-1980 327.497 98,25 (172,64) 6.466 (11.352) 1,52%
1981-1990 738.743 295,50 (689,50) 6.539 (15.257) 4,52%
1991-2000 964.450 578,67 (758,38) 10.330 (13.358) 5,6%
Fuente: Cardona, et ál., 2004b
El fenómeno de El Niño 1997-1998, que se manifestó con una deficiencia hídrica generalizada en las principales regiones productoras
del país, generó problemas fitosanitarios y una reducción en los rendimientos del sector, estimándose un monto total de daños de US$
101 millones del año 2000 (CAF, 2000). Se estima que, adicionalmente, las pérdidas indirectas generadas por los efectos negativos en la balanza de
pago y la ausencia de exportaciones tuvieron un valor aproximado de US$ 124 millones. Buena parte de los daños se concentraron en los departamentos
Tolima, Huila, Sucre, Bolívar, Cesar, Santander y Norte de Santander.
El fenómeno de La Niña 2007-2008 afectó los rendimientos y la producción de café y flores, dos de los principales impulsores de las
exportaciones del país. El café sufrió pérdidas del 28% de su producción, traducida en US$ 340,5 millones en pérdidas de exportación. Se afectaron 848
municipios, con pérdidas en cultivos transitorios de $86.940 millones; pérdidas en cultivos permanentes de $49.545 millones, y pérdidas en ganadería de
$8.775 millones. Se refinanciaron créditos vencidos a pequeños productores por un valor de $2 mil millones y se aplicó el Incentivo de Capitalización Rural
ICR ($2.736 millones). Además, se entregaron apoyos directos por un valor de $150 mil por hectárea a los productores identificados, con el apoyo de las
Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATA); por este concepto la Caja Agraria desembolsó un total de $569 millones. En las acciones de
recuperación se impulsaron proyectos con miras a generar empleo, que representaban un monto de US$ 1,5 millones (MADR, 2011).
El fenómeno de La Niña 2010-2011 generó el mayor impacto en el sector agropecuario, relacionado con fenómenos
hidrometeorológicos. En total se afectaron 1’324.000 hectáreas. La Federación Nacional de Cafeteros reportó que 221.567 productores de café
fueron afectados en 190.580 hectáreas de su cultivo; además, se estima que se dejaron de producir 1 millón de sacos de este grano durante el 2010,
equivalentes a $500 mil millones. Se presentaron cambios en la incidencia de plagas y enfermedades que se propagaron más ágilmente, como la roya
en el café, la Pudrición del Cogollo (PC) en la palma de aceite y la moniliasis en el cacao, entre otras enfermedades. Se afectaron 98 vías claves para la
movilidad de los alimentos desde las provincias productoras hasta los centros de consumo. La afectación ganadera a nivel nacional se estimó en 130
mil bovinos muertos y 1,5 millones movilizados de 60.500 predios; 1,5 millones adicionales de reses que no se movilizaron, presentaron deficiencia en
la alimentación, con impactos diferentes en el Caribe y el altiplano cundiboyacense. La acuicultura perdió sus alevinos para cosecha. Se impactaron 13
millones de metros cuadrados de infraestructura agropecuaria: invernaderos, galpones para cría o engorde de ganado bovino, establos, pesebreras,
corrales en vareta y en madera, porquerizas y otras edificaciones para diferentes sistemas de producción agropecuaria. El fenómeno de La Niña culminó
en mayo de 2011, dejando afectadas las zonas productoras del altiplano de cundiboyasense, la costa Atlántica, los Llanos Orientales y los departamentos
Santander y Norte de Santander y los del sur del país, influenciados por el río Cauca (MADR, 2011).
62 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
1.5. CONCLUSIONES DEL COMPORTAMIENTO DEL
RIESGO EN COLOMBIA
La información disponible para los últimos 40 bajos recursos no pueden adquirir una vivienda
años de la materialización del riesgo, así como de buena calidad, se localizan en asentamientos
del incremento de la población absoluta ex- informales, en zonas propensas a la ocurrencia
puesta a los fenómenos estudiados, sugieren de diferentes fenómenos, como inundaciones y
que existen factores que pueden haber modifi- deslizamientos. El índice de riesgo cumplido con
cado las condiciones de riesgo existentes en el respecto a viviendas destruidas en los últimos 11
país o generado nuevos riesgos, especialmente años se obtuvo al dividir el porcentaje de vivien-
asociados a inundaciones, deslizamientos y ave- das destruidas sobre el porcentaje de la población
nidas torrenciales. Estos factores incluyen: (a) la de los municipios según cada rango de NBI (Ta-
susceptibilidad a inundaciones, deslizamientos y bla 1.12). De otro lado, las pérdidas generadas
avenidas torrenciales en amplias zonas del país ha por desastres en los municipios con más altos
crecido debido principalmente a la intervención rangos de NBI afectan la educación y la salud, y
humana sobre el territorio y al consecuente dete- profundizan los factores de pobreza, debido a la
rioro ambiental; (b) el aumento de la exposición baja capacidad de recuperación de los gobiernos
de bienes y personas frente a diversas amenazas, locales más pequeños y de la misma población.
sin una disminución importante en la vulnerabi- Los municipios con críticas condiciones
lidad; y (c) los factores institucionales que no han de vulnerabilidad relativa debido a los mayores
permitido una adecuada e integral intervención y índices de NBI se encuentran, principalmente,
manejo del riesgo. en las regiones Pacífica y Caribe, en los depar-
La inequidad en los procesos sociales y tamentos Nariño y Cauca, en el sur, y Santander
económicos conllevan a la creación de nuevas y Norte de Santander, en el nororiente del país.
condiciones de vulnerabilidad y al aumento de La susceptibilidad a inundaciones, deslizamientos
la existente. Para establecer las diferencias entre y avenidas torrenciales en estas zonas de Colombia
la afectación que presentan los municipios con ha crecido por causa de los procesos de deforesta-
menores recursos y dinámicas de desarrollo, res- ción, erosión del suelo y procesos inadecuados de
pecto a los de mayores ingresos y más desarro- ocupación. Los factores de vulnerabilidad (física,
llados, se generó un índice del riesgo cumplido política, económica, entre otros) también están
a partir de la relación entre las viviendas destrui- aumentando en áreas más rurales, donde la imple-
das (38.540) y el total de la población por dife- mentación de sistemas productivos desarticulados
rentes rangos del Índice de Necesidades Básicas a las aptitudes del territorio condicionan los con-
Insatisfechas. Este índice muestra que a medi- flictos de uso del suelo. Esto se puede comprobar
da que aumenta el porcentaje de población con en municipios con altos porcentajes de población
NBI, más vulnerable es el municipio. La pobreza con NBI, con poco desarrollo y con alta población
medida a través del NBI representa un indica- rural, en donde se han hecho evidentes los altos ín-
dor de vulnerabilidad, dado que las personas de dices de degradación ambiental.
Viviendas destruidas por movimientos en masa. Municipio de Gramalote (Norte de Santander), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata.
64 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Figura 1.12. Viviendas destruidas por fenómenos hidrometeorológicos, según NBI
Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de CORPORACIÓN OSSO-EAFIT, 2011 y DANE, 2010
Vulnerabilidad ambiental
54,9 37,9
60,0
50,0
40,0
Vulnerabilidad por 51,5 53,7 Vulnerabilidad por
capacidad económica 50,8 30,0 49,3 rasgos demográficos
20,0
10,0
0,0
51,3 48,9
Vulnerabilidad por
presencia de violencia
Vulnerabilidad en los municipios más rurales: 52,2 Vulnerabilidad de los municipios menos rurales: 46,4
60,29 Magdalena
Norte de Santander
Cauca Casanare Caquetá
55,29
Córdoba Arauca
Putumayo Guaviare
50,29 San Andrés La Guajira
Amazonas
45,29
Chocó
Vichada
40,29
Vaupés
35,29
6,13 16,13 26,13 36,13 46,13 56,13 66,13 76,13
66 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Los índices de riesgo relativo frente al Los eventos que pueden generar los es-
PIB permiten identificar las zonas (munici- cenarios más críticos desde el punto de vista
pios y departamentos) donde se concentran las de su impacto financiero y de pérdidas de vi-
mayores pérdidas potenciales, en relación con das, basado en los registros históricos y en la
la exposición de la infraestructura y la pro- información disponible de los estudios rea-
ducción económica, en particular en las prin- lizados hasta el momento, son un gran terre-
cipales ciudades del país (Bogotá, Medellín, moto, una erupción volcánica y la presencia
Cali y Barranquilla), localizadas en zonas de de un episodio La Niña. Los terremotos, si bien
amenaza alta o media por sismo, movimientos son eventos poco frecuentes, tienen el potencial
en masa e inundaciones. Adicionalmente, en la de mayor impacto en el país. Sin embargo, un
región Andina se presenta el mayor porcentaje erupción de gran magnitud, aunque puede tener
de población urbana, lo cual ha constituido un períodos de retorno de más de 500 años, signi-
incremento importante en los factores de vulne- ficaría un escenario de crisis de proporciones
rabilidad, que sumados a la presencia de varios nacionales. La mayor afectación en términos del
tipos de amenazas que confluyen, dejan como número de municipios con impactos importan-
resultado grandes pérdidas30. tes sobre todos los sectores, pero especialmente
El crecimiento demográfico, la concen- en el agropecuario, puede ser generada por llu-
tración urbana y los mayores niveles de expo- vias intensas acumuladas a causa del fenómeno
sición sin una disminución importante de la de La Niña, como ya se ha presenciado ante-
vulnerabilidad, son las principales causas del riormente, causando grandes inundaciones y
crecimiento del riesgo por sismos y erupciones deslizamientos generalizados en un porcentaje
volcánicas. De una lado, las ciudades han teni- importante del territorio nacional, ocasionan-
do un rápido crecimiento de la población, junto do graves daños en cosechas de propietarios de
con procesos de urbanización acelerada sin una amplias extensiones de tierra y en los medios de
adecuada planificación; de otro lado, en la zonas sustento de pequeños agricultores, así como en
rurales se han desarrollado sistemas productivos vivienda, transporte y otros sectores.
desarticulados a las aptitudes del territorio, gene-
rando condiciones de conflictos de uso del suelo.
Adicionalmente, hay viviendas e infraestructura
30 Durante la década de 1970 y bajo las premisas del modelo desarrollista,
construidas en zonas de laderas y/o zonas de re-
se presentaron grandes dinámicas en términos de las relaciones sociedad
lleno, que no ofrecen condiciones óptimas de es- - naturaleza asociadas a la urbanización, la industrialización, el desarro-
llo de infraestructuras de servicios, las actividades agropecuarias y el sec-
tabilidad y que amplifican las ondas sísmicas pro-
tor de las exportaciones (Márquez, 2001). Estas dinámicas acentuaron
ducidas por los terremotos; también hay procesos los desequilibrios regionales que se venían presentado con la continui-
constructivos anteriores a la implementación de dad de los procesos de expulsión en algunas zonas del país (Caldas, To-
lima, Boyacá, Cundinamarca, Chocó); mientras otras áreas, en particular
la Norma de Sismo Resistencia y, más aún, la falta los núcleos urbanos, se consolidaban como polos de desarrollo, y ende,
de control en la aplicación de dicha norma, re- como atractivos de población: “[desde antes de 1973] efectivamente,
Bogotá, Valle, Atlántico, Antioquia y Risaralda, eran departamentos que
sultan en un fuerte incremento de la vulnerabi- con base en la infraestructura preexistente, su ubicación geográfica y
lidad de las construcciones. Lo anterior, unido a otras condiciones adecuadas para el desarrollo de actividades agrope-
cuarias o industriales, habían podido aprovechar de manera directa las
las bajas inversiones en medidas correctivas que etapas de mejoramiento económico y social experimentadas por el país
permitan reducir la fragilidad existente, son entre desde fines de la década del 50. La capital del país y las capitales de esos
departamentos: Cali, Barranquilla, Medellín y Pereira respectivamente,
otros factores los causantes de la acumulación y habían alcanzado relevancia como las principales ciudades del país en
crecimiento de la vulnerabilidad. términos de población y de actividad económica” (Martínez, 2001).
68 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
1.6. RECOMENDACIONES PARA AFRONTAR EL RIESGO
EN COLOMBIA
PRIORIDAD
RECOMENDACIÓN RESPONSABLE
Alta (A), Media(M)
Fortalecer la capacidad local para la gestión territorial, con el fin de reducir la generación y acumulación del riesgo de desastres
Adoptar una estrategia nacional de fortalecimiento municipal de gestión del riesgo que
responda a las diferencias que existen en las capacidades.
Revisar estructuralmente las limitaciones en capacidades para la evaluación del riesgo, a
fin de dar respuesta efectiva a la demanda de conocimiento para los POT y los Planes de UNGRD, DNP, MVCT, MADS, DANE,
Desarrollo. A las CAR, Colciencias Ideam, SGC,
IGAC, gobernaciones
• Mejorar los modelos probabilistas de riesgo.
• Aumentar la eficacia y eficiencia de los registros sistemáticos de pérdidas y daños, ya que
son fundamentales para dimensionar el verdadero impacto de los desastres
Reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos, por medio de la planeación, la inversión, el seguimiento y control y la articulación de
los diferentes agentes responsables de la administración de las cuencas hidrográficas
Adoptar una normatividad para el control y manejo de inundaciones y deslizamientos, que MADS, Comité Permanente
incluya la definición del riesgo máximo aceptable, estándares técnicos para la evaluación y A creado para el manejo hidráulico
mitigación del riesgo y una estrategia para la implementación, seguimiento y control. de los ríos y cuerpos de agua
Articular políticas/estrategias específicas para la incorporación de variables relacionadas Presidencia, DNP, UNGRD, con
con el riesgo y el cambio climático en la toma de decisiones a nivel sectorial y territorial. el apoyo del Comité Nacional
A
de Prevención y Atención de
Desastres/GRD
Fortalecer la capacidad local para la gestión go, a fin de dar respuesta efectiva a la demanda
territorial, con el fin de reducir la generación y de conocimiento para los POT y los Planes de
acumulación del riesgo de desastres Desarrollo. Mientras hay un buen desarrollo de
la amenaza sísmica que actualmente es parte de la
Adoptar una estrategia nacional de forta- Norma de Sismo Resistencia de Colombia, y que
lecimiento municipal de gestión del riesgo que por su parte exige estudios de detalle sobre micro-
responda a las diferencias de capacidades exis- zonificación sísmica en municipios para la toma
tentes (Tabla 1.13). Es necesario definir e imple- de decisiones, esto mismo no ocurre con el co-
mentar estrategias y criterios de complementarie- nocimiento sobre deslizamientos e inundaciones.
dad y de subsidiaridad entre los actores nacionales, Ingeominas – actual Servicio Geológico Colom-
regionales y locales, para fortalecer aquellos muni- biano - y el Ideam han adelantado investigaciones
cipios con indicadores de pobreza altos y niveles para obtener los mapas nacionales de amenaza;
de capacidad institucional bajos, con el objetivo de no obstante, muy pocos de estos mapas han sido
mejorar el desempeño en la evaluación de riesgos, tomados en cuenta como insumos para identificar
el manejo de los POT, los Planes de Desarrollo, las proyectos específicos de otros niveles de detalle en
inversiones públicas y los recursos administrativos las regiones o para la planificación de proyectos de
y técnicos disponibles para la gestión del riesgo. infraestructura. Por otra parte, no se han incorpo-
Revisar estructuralmente las limitacio- rado a normas nacionales como base que permita
nes en capacidades para la evaluación del ries- guiar el desarrollo de estudios de mayor alcance.
70 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Tabla 1.13. Diagnóstico de la condición de riesgo y la capacidad institucional
ALTO RIESGO
CAPACIDAD INSTITUCIONAL/RIESGO BAJO RIESGO
(Por concentración económica y/o vulnerabilidad relativa)
En alto riesgo sísmico se encuentran los municipios de: En bajo riesgo sísmico se encuentran los municipios de:
• Categoría Especial: Bogotá, Medellín y Bucaramanga. • Categoría especial: Barranquilla
En alto riesgo se encuentran los municipios de: En bajo riesgo volcánico con concentración económica se encuentran:
• Categoría 1: Manizales, Pereira • Categoría Especial: Bogotá, Medellín, Barranquilla, Bucaramanga, Cúcuta.
CAPACIDAD ALTA En alto riesgo por inundaciones se encuentran los municipios de:
• Categoría Especial: zonas de Bogotá, Medellín y Barranquilla.
En alto riesgo por deslizamientos se encuentran los municipios de:
• Categoría Especial: zonas de Medellín, Bucaramanga, Barranquilla
• Categoría 1: zonas de Manizales
En alto riesgo sísmico se encuentran los municipios de: En bajo riesgo sísmico se encuentran los municipios de:
• Categoría especial: Cali y Cúcuta • Categoría 1: Cartagena
• Categoría 1: Villavicencio, Pereira y Armenia. En bajo riesgo volcánico se encuentran los municipios de:
• Categoría 2: Santa Marta, Tunja, Municipios del Eje Cafetero y algunos municipios del Valle y de Antioquia. • Categoría Especial: Cali
En alto riesgo volcánico se encuentran los municipios de: • Categoría 1: Cartagena
• Categoría 2: Pasto, Popayán e Ibagué. En bajo riesgo por inundaciones:
En alto riesgo por inundaciones se encuentran los municipios de: • Categoría 2: Municipios del Eje Cafetero
CAPACIDAD MEDIA
• Categoría especial: zonas de Cali En bajo riesgo por deslizamientos:
• Categoría 1: zonas de Villavicencio, Montería, Cartagena. • Categoría 2: Tunja
• Categoría 2: zonas de Santa Marta, algunos municipios de Antioquia y Valle.
En alto riesgo por deslizamientos se encuentran los municipios de:
• Categoría Especial: Cúcuta, Cali
• Categoría 1: Pereira
• Categoría 2: Armenia, Municipios del Eje Cafetero y algunos municipios del Valle y de Antioquia.
En alto riesgo sísmico se encuentran los municipios de: En bajo riesgo sísmico se encuentra en los municipios de:
• Categoría 2: Quibdó, Riohacha. • Categoría 3 a 6: Departamentos como la Orinoquia, Amazonas y Vichada.
• Categorías del 3 al 6: Municipios de la costa Pacífica, Nariño, Cauca, Valle del Cauca, Chocó, En bajo riesgo volcánico se encuentran los municipios de:
Santanderes y algunos municipios del occidente de Antioquia y del Piedemonte Llanero. • Categoría 3 a 6: Departamentos como la Orinoquia, Amazonas, Vichada, Cesar,
En alto riesgo volcánico se encuentran los municipios de: Valledupar, Córdoba y Santanderes, entre otros.
CAPACIDAD BAJA
• Categoría 3 a 6: Municipios de Cauca, Nariño, Tolima, Huila y Caldas. En bajo riesgo por inundaciones se encuentran municipios de:
En alto riesgo por inundaciones se encuentran los municipios de: • Categoría 3-6: Vaupés, Guaviare, Guainía, algunos de Caquetá.
• Categoría 3-6: Departamentos de región Costa Pacífica, Costa Caribe, Orinoquia y Amazonas. En bajo riesgo por deslizamientos se encuentran municipios de:
En alto riesgo por deslizamientos se encuentran los municipios de: • Categoría 3-6: Vaupés, Guaviare, Guainía, Amazonas y Orinoquia.
71
Barrio Gaitán. Municipio de Manizales (Caldas), 2011. Fotografía cortesía de: Nilson Correa Bedoya.
2
Riesgo
de desastres
en la gestión
pública
Ana Campos G., Carolina Díaz G., Diana M. Rubiano V.,
Víctor Manuel Moncayo
2.1. LOS ELEMENTOS DE LA GESTIÓN PÚBLICA
APLICADOS A LA GESTIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRES: MARCO CONCEPTUAL
Los avance conceptuales sobre la relación entre y la transformación del territorio, determina
gestión del riesgo y desarrollo no han sido lle- el éxito de los esfuerzos que se llevan a cabo
vados plenamente a la práctica, ni son comple- para la construcción del desarrollo sostenible1.
tamente entendidos como parte integral de la Existe cada vez más conciencia de que los desas-
gestión pública. El marco conceptual de referen- tres no son eventos de la naturaleza per se, sino
cia que se presenta a continuación ha servido de el resultado de la aplicación de estilos o modelos
orientación para la construcción del presente in- inapropiados de desarrollo que no consideran la
forme; con él se pretende recoger los enfoques más interrelación sociedad-naturaleza, y se manifies-
modernos tanto de la gestión del riesgo como de la tan en condiciones de vulnerabilidad creciente.
gestión pública y explicar desde el punto de vista En estos términos, se plantea que la relación en-
del equipo que realizó el presente estudio cómo se tre riesgo de desastres y desarrollo es de doble
concibe la articulación de ambos elementos. Por vía: por una parte, las causas del riesgo están
lo tanto, no se hace un análisis convencional de la arraigadas en errores y problemas de abordaje
gestión del riesgo que muestre los avances y retos de los modelos, al no considerar factores rela-
en temas como la gobernabilidad, el conocimien- cionados con las restricciones y las potencialida-
to e información, la educación y comunicación, des del territorio, el contexto económico y social
la reducción del riesgo y el manejo de desastre, en la planificación, la definición de usos del sue-
sino que se ha querido priorizar la gestión pública lo y la implementación de proyectos, la presión
como elemento que da estructura, y los procesos por la expansión urbana, las intervenciones técni-
de la gestión del riesgo como aspectos transversa- cas y tecnológicas inapropiadas a la dinámica de
les. Esta sección enuncia, una perspectiva teórica- los ecosistemas, entre otros. Por otra parte, en la
conceptual, el enfoque hacia el cual se considera medida en que no se corrijan los problemas ge-
debería evolucionar la gestión pública moderna nerados por los procesos inadecuados de desa-
que incorpore la gestión del riesgo como herra- rrollo, los riesgos se materializarán en desastres;
mienta para su sostenibilidad. esto no sólo termina afectando la población, la
producción y la infraestructura, sino que retrasa
el mismo bienestar del país, debido a la necesi-
2.1.1. La gestión del riesgo dad de redirigir los recursos destinados a nuevas
de desastres como estrategia inversiones hacia actividades relacionadas con
fundamental para la
sostenibilidad del desarrollo
1 De acuerdo con la Ley 99/93 se entiende por desarrollo sostenible, “el que
Entender la problemática del riesgo y conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al
bienestar social, sin agotar la base de los recursos naturales renovables en que
los desastres como un tema de desarrollo, re-
se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones
lacionado con la forma de uso, la ocupación futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”.
76 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Colombia carece de una estructura ins- determinadas funciones. Al entender el orden ló-
titucional donde los sectores y los territorios gico y estratégico con que se organiza el Estado3,
evalúen su vulnerabilidad y capacidad para en- en términos de la misión (deber ser), de las fun-
frentar los impactos, reduciendo así la efectivi- ciones (deber hacer), del esquema organizacional
dad de las acciones desarrolladas. La gestión del (con quién hacer) y de los instrumentos (con
riesgo y la gestión ambiental no se integran ade- qué hacer) requeridos para el logro de su fina-
cuadamente para la formulación de estrategias de lidad, se incorporan de una forma más efectiva
adaptación y mitigación frente al cambio climá- los criterios de gestión del riesgo en los distintos
tico, y aunque en el país se han desarrollado pro- ámbitos territoriales y sectoriales de la gestión
gramas e iniciativas cruzadas, aún se tiene el reto pública. Todos los actores públicos y privados
de transversalizar el cambio climático y la ges- pueden ser agentes generadores de riesgo, por
tión del riesgo con el objetivo de no perder una acción u omisión, al tiempo que potenciales
orientación programática de país que responda afectados por los desastres, haciendo de éste un
a la multidimensionalidad de estos fenómenos tema transversal y de responsabilidad compar-
(Cardona, 2009). Entre los principales avances en tida. Por esa razón, la respuesta institucional
la materia se establece el Conpes 3700 con el ob- tanto de Colombia como de muchos países ha
jetivo de integrar en los procesos de planificación sido la conformación de plataformas o sistemas
e inversión de los sectores y territorios la proble- que aglutinan, en mayor o menor medida, todas
mática de desarrollo económico y social causada las entidades del Estado y la sociedad en gene-
por el cambio climático. En el Plan Nacional de ral para abordar esta temática. El Sistema Na-
Desarrollo 2010-2014 se priorizan las estrategias cional de Prevención y Atención de Desastres
para abordar la temática del cambio climático2, (SNPAD) y su organización es analizado con
que exigen a su vez una institucionalidad para detenimiento más adelante, en el numeral 2.3
coordinar las iniciativas existentes, dando como del presente capítulo.
resultado la conformación del Sistema Nacional
de Cambio Climático (SNCC).
2.1.4. La ausencia de una política
nacional de gestión del riesgo
2.1.3. La institucionalidad de la
gestión pública en materia del El Estado organiza el cumplimiento de
riesgo de desastres su misión de regulación, fomento y control
78 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
o futuras como las que puede generar el cambio cli- incorporar en el mantenimiento y la operación
mático; y (c) la retención y transferencia del riesgo de las diferentes iniciativas la visión correctiva
de desastres, o la definición anticipada y utilización para reducir los riesgos existentes; finalmente, es
de instrumentos de protección financiera para cu- preciso complementar con estrategias de protec-
brir la atención inmediata, la rehabilitación y la re- ción financiera, formular planes y generar capa-
construcción (ejemplo: fondos de reservas, créditos cidades para el manejo de los desastres en caso
contingentes, seguros, bonos cat, etc.). El manejo de que se presenten.
de desastres incorpora: (a) la preparación, enten- La gestión del riesgo en el ámbito territo-
dida como acciones ex-ante relacionadas con los rial, se refiere a los procesos, estrategias y proyec-
sistemas de alerta y la generación de capacidades tos específicos de corto, mediano y largo plazo,
para la respuesta y la recuperación; (b) la respues- realizados por las diferentes entidades territo-
ta, definida como acciones ex-post realizadas para riales: municipios, departamentos y/o regiones
atender a la población afectada por la inminencia o del país. Los riesgos siempre se materializan en el
la ocurrencia de un desastre; y (c) la rehabilitación territorio, pero sus causas pueden ser tanto locales
y reconstrucción de las condiciones socioeconómi- como regionales, nacionales o incluso internacio-
cas, ambientales y físicas, bajo criterios de seguri- nales. En los casos en que el riesgo se origina lo-
dad, con el propósito explícito de no reconstruir el calmente, como pueden ser por ejemplo algunos
riesgo preexistente (Ingeniar Ltda., 2011). deslizamientos puntuales, la gestión del riesgo
puede (y debe) ser asumida por la administra-
ción municipal; pero existen otro tipo de riesgos
2.1.5. Los ámbitos de acción asociados, por ejemplo, a fenómenos como inun-
territorial y sectorial de la daciones o erupciones volcánicas, que pueden
gestión del riesgo trascender una división político-administrativa,
siendo necesario que se plateen proyectos que
Bajo la perspectiva de la gestión pública, involucren a varios municipios, departamentos,
la gestión del riesgo debe ser adoptada tanto en cuencas hidrográficas y agentes sociales. Esto im-
el ámbito territorial como en el sectorial (Figura plica la construcción de espacios de concertación
2.1). La gestión del riesgo está ligada a los reque- regionales y mecanismos de cooperación entre
rimientos de desarrollo, de tal manera que con- municipios, gobernaciones, Corporaciones Au-
tribuya al aseguramiento de los medios de vida tónomas Regionales (CAR), entes regionales, si
y a la reducción de los factores estructurales que existen, y el gobierno nacional. El ordenamiento
crean y sostienen condiciones de pobreza. Esto territorial como instrumento de orientación de
significa, incorporar en las políticas instrumen- una adecuada gestión del suelo y del agua es la
tos y estrategias para el fomento del desarrollo te- herramienta más valiosa para encaminar el desa-
rritorial y sectorial, aspectos de control y manejo rrollo hacia metas de sostenibilidad y seguridad, ya
del riesgo, así como la formulación y ejecución de que permite establecer un referente físico-espacial
proyectos específicos para su reducción. La imple- que sustenta las acciones para el desarrollo eco-
mentación de los procesos debe partir de la evalua- nómico, social y político del país, de una región o
ción y el conocimiento del riesgo, desde la fase de localidad, de manera concertada entre los diferen-
prefactibilidad de los proyectos, promoviendo con tes actores. Dada la importancia estratégica de la
esto la visión prospectiva y evitando la generación gestión territorial, este componente se aborda en
de nuevos riesgos; adicionalmente, se necesita detalle en el Capítulo 3 del presente documento.
Fina
población afectada por la inminencia o la El análisis y la estimación del riesgo
nciam
ocurrencia de desastres. Conocimiento e de desastre, así como su monitoreo y
Manejo de
Gestión sectorial
información
iento
Control
La rehabilitación y reconstrucción de las desastres Articulación sobre el riesgo
condiciones socioeconómicas, ambientales y Direccionamiento La comunicación del riesgo con fines
físicas con criterios de seguridad para reducir Sanciones de información pública, percepción
el riesgo preexistente. Incentivos y toma de consciencia.
Ejec
to
ien
ucc
uim
ión
Seg Gestión territorial
regional
Operación
La gestión del riesgo sectorial se refiere una visión sectorial se debe promover la loca-
a las políticas y los proyectos de tipo prospec- lización, la construcción y el funcionamiento
tivo, correctivo o reactivo de los diferentes sec- seguro de la infraestructura y de los proyectos,
tores económicos y sociales. Cada sector debe generar una cultura de responsabilidad frente al
ser responsable de la seguridad de su infraes- riesgo y promover el fortalecimiento de capaci-
tructura, de minimizar las pérdidas de vidas, dades, con el fin de responder frente a las emer-
de los impactos económicos y de los medios de gencias generadas por cada uno de los sectores
producción frente a los riesgos de desastre pre- específicos o en las que alguno de ellos se pueda
sentes o futuros; así como también es responsa- ver involucrado. Tales procesos requieren acuer-
ble de garantizar la continuidad de la prestación dos entre los múltiples ámbitos productivos y de
de su servicio. Para esto, es necesario contar con servicios, tanto entre actores públicos como pri-
instrumentos que regulen las tecnologías, los vados, en los diferentes niveles territoriales. Es
criterios de diseño y la construcción y opera- preciso formular políticas claras que permitan
ción de las inversiones sectoriales, respetando efectuar una gestión del riesgo sectorial eficien-
los procesos de ocupación del territorio estable- te y eficaz, en la que participen todos los agentes
cidos por la ley y por los POT. Es decir, desde sociales; y definir mecanismos de coordinación,
80 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
como comités sectoriales u otro tipo de instan- Rubiano, 2009a). Por otra parte, los PD son ins-
cias y agendas interministeriales, para analizar trumentos ligados al voto programático de las
los riesgos y procesos específicos de cada sector. autoridades territoriales mediante los cuales se
Dado que el tema de los sectores denota un gran definen prioridades de inversión y, en conse-
vacío y una amplia complejidad e importancia cuencia, tienen una mayor probabilidad de eje-
para el país, se evalúa a profundidad en el Capí- cución, por lo que deben contar con indicadores
tulo 4 de este informe. y metas cuantificables relacionadas con el cono-
cimiento, la reducción del riesgo y el manejo de
desastres, a fin de hacer seguimiento, control y
2.1.6. La planeación como evaluación en sus avances (DNP y ESAP, 2007).
instrumento principal de la La ejecución exitosa de un PD territo-
gestión del riesgo territorial y rial o sectorial depende de que los proyectos
sectorial apunten al cumplimiento de sus objetivos y
metas. Los bancos de proyectos son instrumen-
Las políticas públicas nacionales, te- tos de apoyo a la planeación, en los cuales se re-
rritoriales o sectoriales se implementan me- gistran todos los aspectos de interés, siguiendo
diante diversos instrumentos de planificación. las etapas del ciclo de proyectos: (i) preinver-
La planificación se convierte en el primer mo- sión, que cubre la programación, identificación
mento de la gestión, ya que a través de ella se y la formulación del proyecto; (ii) inversión, que
identifican, ordenan y armonizan, de manera aborda la financiación y ejecución; y (iii) postin-
participativa y concertada, el conjunto de estra- versión u operación, donde se incluye la evalua-
tegias seleccionadas para alcanzar determinadas ción y el seguimiento (Von Hesse & De la Torre,
metas, según la problemática y las oportunida- 2009). Adicionalmente para los proyectos de ges-
des. La gestión del riesgo, como elemento fun- tión del riesgo –monitoreo y alerta de fenómenos,
damental del desarrollo sostenible, debe ser elaboración de estudios de evaluación del riesgo
incorporada por todos los actores responsa- y ejecución de obras de mitigación, etc.– se re-
bles de la gestión pública en sus instrumentos quiere de la incorporación de criterios específicos
de planificación, sin importar su jurisdicción (localización, construcción y funcionamiento se-
territorial y/o sectorial, asegurando una ade- guro). Lo convencional en el análisis de la inver-
cuada coordinación y congruencia. Dentro de sión pública es considerar la variable ambiental
los principales instrumentos de planificación se como un campo potencial de impactos generados
encuentran los planes de ordenamiento (a nivel por el proyecto, razón por la cual sus contenidos
de cuenca hidrográfica y municipal), los cuales incluyen la evaluación del impacto ambiental, más
en su componente regulatorio permiten definir no explícitamente la posibilidad de que los pro-
las restricciones y los condicionamientos para yectos estén generando situaciones de riesgo. Por
un manejo adecuado del riesgo, y en su compo- eso se debe considerar la relación inversa, la eva-
nente programático ofrecen una gran oportuni- luación del impacto que el ambiente puede tener en
dad para incorporar un conjunto de proyectos el proyecto (Campos & Narváez, 2011), como la
encaminados a consolidar objetivos estratégicos oportunidad de armonizar el concepto de gestión
relacionados con la localización y construcción del riesgo y de sostenibilidad ante la configura-
de edificaciones e infraestructura, así como ción de un escenario de desastre potencial.
actividades seguras del territorio (Ramírez &
82 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
sobre cuántas personas, ni cuántas viviendas comportamiento de los agentes públicos y priva-
se encuentran expuestas, tampoco lo hay de dos en materia de gestión del riesgo, particular-
los niveles de riesgo de la infraestructura del mente en cuanto al desarrollo urbano, pero temas
Estado, lo que dificulta el establecimiento de como la generación de riesgo como resultado de
metas claras de control y la identificación de la transformación del medio ambiente por acti-
prioridades de inversión; por ende, es prácti- vidades tanto formales como informales es muy
camente imposible hacer una adecuada eva- débil (en el Capítulo 3 de la presente publicación
luación del desempeño de la gestión del riesgo se ilustran casos de estudio a nivel local y regional
y la efectividad de las inversiones públicas al que corroboran estas aseveraciones). Es necesa-
respecto, como se muestra en el Anexo del rio revisar las diferentes actividades causantes de
presente documento. la generación de riesgo, al igual que los procesos
Existen diferentes tipos de control: in- de gestión del mismo, e identificar claramente los
terno, disciplinario, fiscal y social. Con el fin roles de cada una de las entidades, incluyendo las
de facilitarle a las entidades el cumplimiento responsabilidad de control y de verificación sobre
de sus metas y el desarrollo de la gestión insti- las entidades públicas para que cumplan con sus
tucional, la Ley 87 de 1993 reglamentó la crea- encargos en esta materia.
ción de un Sistema de Control Interno, como
una responsabilidad de todos los funcionarios
en cabeza del representante legal de cada enti- 2.1.8. La trascendencia de la
dad. Este Sistema, a partir del Decreto 1599 de gestión por resultados
2005, recibe el nombre de Modelo Estándar de
Control Interno (MECI) y debe ser implemen- Uno de los principios de la función ad-
tado por todas las entidades. El control fiscal es ministrativa, en el marco de la Constitución
el conjunto de mecanismos legales, técnicos y y la ley, establece que todo proceso de gestión
administrativos que utiliza el Estado en cabeza debe traducirse en resultados concretos, sien-
de la Contraloría General de la República y las do esencial para el tema del riesgo de desas-
Contralorías territoriales para la vigilancia de tres no sólo la incorporación del Sistema de
los recursos del Estado. El control y la vigilan- Gestión y Seguimiento de Metas del Gobierno
cia social es un derecho y un deber de los ciu- (Sigob) a nivel de las entidades, sino además
dadanos, y como su nombre lo indica, es el que garantizar la coordinación y la congruencia
ejerce el ciudadano sobre la gestión pública, sus entre las instancias territoriales y sectoriales.
resultados y la prestación de servicios públicos La efectividad de la gestión del riesgo implica
suministrados por el Estado, o bien por particu- coordinar y armonizar la gestión pública a todo
lares que desempeñan funciones públicas (DNP nivel, siempre unido a las políticas públicas y a
y ESAP, 2007). las normas de carácter superior, asegurando el ri-
El rol de autoridad en materia de algunos gor subsidiario. Para el logro de estos resultados
aspectos de la gestión del riesgo es ejercido por es fundamental conformar una organización de
diferentes entidades, pero no se ha hecho un carácter sistémico que cumpla con todas las fun-
ejercicio de evaluación integral que identifique ciones y principios administrativos, en el marco
vacíos de autoridad y control. Entidades como las de lo dispuesto en la Constitución y la ley. Dicho
Oficinas de Planeación Municipal y las Curadurías carácter sistémico requiere que las diferentes
están encargadas de vigilar algunos aspectos del entidades y grupos con distintas competencias,
EJECUCIÓN RESULTADOS
Recursos físicos, Acciones para Bienes y servicios Efectos inmediatos o Efectos (directos e
humanos y transformar los producidos o a corto plazo indirectos) a mediano y
financieros insumos en provistos largo plazo
productos
84 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
2.2. SOPORTE NORMATIVO DE LA GESTIÓN DEL
RIESGO DE DESASTRES
86 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
aprovechamiento de los recursos naturales, para diez años después de creado el SNPAD, pasando
garantizar el desarrollo sostenible y la prevención de la noción centrada en el desastre, expresada
y control de los factores de deterioro ambiental en el Decreto 919 de 1989, a la noción de riesgo
(arts. 80 y 88 CP). que existe en el Decreto 93 de 1998. El PNPAD se
La principal evolución conceptual que ha basa en tres objetivos: (i) la reducción de riesgos y
sufrido el SNPAD, desde el punto de vista de po- prevención de desastres, (ii) la respuesta efectiva
líticas, la constituye la aprobación del PNPAD, en caso de desastres y (iii) la recuperación rápida de
Recuadro 2.2. Principales disposiciones relacionadas con la gestión del riesgo consagradas en la Constitución Política de 1991
a. La misión estatal de protección de las personas. Está proclamada en el preámbulo (“asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, la
justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz”) y materializada en la finalidad de “proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares”. Sin
duda esto sustenta toda la institucionalidad de la gestión del riesgo de desastres destinada a proteger a los sujetos y a sus patrimonios de las consecuencias
de la materialización de situaciones de riesgo.
b. El Estado social de derecho. El Estado colombiano establece y garantiza un espectro amplio de derechos individuales, sociales y colectivos, así como el
principio de solidaridad.
En materia de derechos comprende los sustanciales o fundamentales, los considerados de segunda generación relacionados con condiciones mínimas
de orden económico-social y los de tercera generación que permiten asegurar la vida colectiva en cuanto a condiciones existenciales, ambientales, de
protección de recursos naturales y de preservación del espacio público; todos dentro de una concepción de “bienestar general” y de “mejoramiento de la
calidad de vida de la población” .
Respecto a la solidaridad, es deber de todos los asociados “obrar conforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante
situaciones que pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.
c. Los medios de protección. La Constitución consagra instrumentos específicos para proteger los derechos que puedan verse afectados o amenazados,
que, como es obvio, forman parte del conjunto de normas relacionadas con la gestión del riesgo de desastres. Son los siguientes:
• La acción de tutela, instituida para proteger los derechos fundamentales (o los conexos a ellos, según los desarrollos jurisprudenciales), vulnerados o
amenazados por acción u omisión del Estado, o por los particulares encargados de la prestación de servicios públicos, o cuya conducta afecte grave y
directamente el interés colectivo.
• La acción de cumplimiento, orientada a lograr por orden judicial el cumplimiento de una ley o de un acto administrativo, tanto por parte de las
autoridades públicas como de los particulares que cumplan funciones públicas.
• Las acciones populares, para la protección de los derechos e intereses colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad
públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica, la moral administrativa y otros de similar naturaleza. Su objetivo es
“evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas
a su estado anterior cuando fuere posible” (art. 2 de la Ley 472 de 1998), que es viable tanto para autoridades públicas como para particulares, y cuya
pertinencia frente a situaciones de riesgo es muy significativa.
• Las acciones de grupo, concebidas para reclamar indemnización de perjuicios por daños ocasionados a un número plural de personas.
d. La responsabilidad del Estado. Según el art. 90 de la CP “El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de la autoridades públicas”. De otra parte, está establecido que “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones
distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley” (art. 121), que los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y las leyes y “por
omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones” (art. 6), y que “la ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla
efectiva” (art. 124). Adicionalmente, la Constitución autoriza a la ley para definir casos de responsabilidad objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses
colectivos (art. 88). Sobre esta materia se volverá a hablar en el Capítulo 5 de este estudio, donde se tratan las responsabilidades públicas y privadas.
e. Las funciones de las diferentes instancias estatales. El Congreso de la República, además de la competencia general legislativa, tiene la atribución
de regular mediante ley estatutaria “los derechos y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su protección”, así como
los estados de excepción, y entre ellos el previsto en el art. 215 CP. Ambos temas son de especial pertinencia en la gestión del riesgo, como se indicará más
adelante en el presente capítulo y en el 5.
• El Presidente de la República es titular de la competencia para decretar el estado de excepción por calamidad pública, previsto en el art. 215 CP, así como
la de ejercer la potestad reglamentaria o de obrar como legislador en ejercicio de facultades extraordinarias.
• Los cuerpos colegiados de las entidades territoriales, fuera de su competencia general, están dotados de funciones en materia de policía, de control de los usos
del suelo y de construcción o de preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural.
• Los gobernadores y alcaldes tienen competencias pertinentes como autoridades ejecutivas y de policía en sus respectivos territorios.
88 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
debiera desarrollarse para los diferentes procesos las entidades pertenecientes al SNPAD, el Sistema
de la gestión del riesgo, la Estrategia de Fortale- Nacional de Ciencia y Tecnología, el Sistema Na-
cimiento de la Ciencia, la Tecnología y la Educa- cional Ambiental (SINA) y el Sistema Nacional
ción para la Reducción de Riesgos y Atención de de Educación, y que fue motivada por el Conpes
Desastres, la cual permite el acercamiento entre 3146 de 2002.
90 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Figura 2.3. Normas estructurales para la gestión del riesgo de desastres
Decreto Ley 919 de 1989 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
Ley 99 de 1993 Sistema Nacional Ambiental
Ley 115 de 1994 Educación
Ley 152 de 1994 Planes de Desarrollo
Decreto 1743 de 1994 Educación Ambiental
Decreto 969 de 1995 Red de Centros de Reserva
Ley 388 de 1997 Desarrollo Territorial Decreto 2211 de 1997 Fondo Nacional de Bomberos
Ley 472 de 1998 Regula las acciones populares y de grupo Decreto 321 de 1999 PNC Hidrocarburos
Decreto 2015 de 2001
Licencias Postdesastre
Documento CONPES 3146 de 2001 Estrategia para consolidar el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
Documento CONPES 3318 de 2004 Financiamiento del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado Frente a Desastres Naturales
Decreto 4002 de 2004 Revisión del POT por desastre o riesgo Decreto 3696 de 2009
Modifica Red Centros Reserva
Decreto 926 de 2010 Requisitos Construcción Sismo Resistente NSR -10 Decreto 4550 de 2009
Reconstrucción edificaciones
Decreto 4147 de 2011 Unidad Nacional para la Gestióndel Riesgo de Desastres
Adicional a las normas estructurales para En el país existe una gran cantidad de inicia-
la gestión del riesgo, el contexto actual amerita tivas en materia del cambio climático que no
visibilizar el marco político y de implementa- necesariamente se han formulado como com-
ción de las intervenciones relacionadas con plementarias al tema de gestión del riesgo, y que
la adaptación al cambio climático, en la me- son llevadas a cabo por una gran variedad de
dida en que hasta el momento no han sido entidades y actores. Para lograr conciliar y po-
vistas como complementarias ni se han coor- tencializar los resultados de estas y otras inicia-
dinado, en términos de alcance y responsables. tivas, y teniendo en cuenta la complejidad de la
92 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Recuadro 2.4. Respuesta política e iniciativas al cambio climático en el contexto nacional (continuación)
La gestión del riesgo de desastres requiere de la nicos, administrativos y económicos que sean
participación de múltiples agentes sociales, pú- indispensables para la prevención y atención de
blicos y privados. A nivel internacional9 se ha las situaciones de desastre o calamidad.
optado por promover mecanismos de articula- Aunque durante los últimos años se han
ción interinstitucional llamados plataformas o venido haciendo esfuerzos importantes para su
sistemas, en los cuales es fundamental la defini- revisión, el SNPAD se encuentra desactualiza-
ción de los roles que los diferentes agentes deben do y es inarmónico ante nuevas realidades del
asumir, y su interrelación para el cumplimiento contexto nacional. Tanto los impactos económi-
de los objetivos y resultados propuestos. Cada cos y sociales, las daños y pérdidas, y la necesidad
miembro del sistema conserva su autonomía y de movilizar recursos para adelantar procesos de
razón de ser específica, pero comparte un pro- recuperación asociados a la ocurrencia de even-
pósito común relacionado con la gestión del tos desastrosos, fueron hechos que dieron pie a la
desarrollo seguro. Por lo tanto, los gobiernos creación del SNPAD en 1988. En principio con un
locales, regionales y nacional, la sociedad civil y enfoque notablemente asistencialista, aunque se
en general todos los agentes públicos y privados, reconoce la incorporación de la función de la pre-
deben reconocer su rol y responsabilidad de ma- vención. Posteriormente, con la formulación del
nera que sus actuaciones sean efectivas. Plan Nacional para la Prevención y Atención de
Colombia estableció desde 1988 un Sis- Desastres (PNPAD), en 1998, se avanzó hacia una
tema Nacional para la Prevención y Atención aproximación conceptual más amplia, o de transi-
de Desastres que fue considerado modelo a ni- ción, pese a que las intervenciones integrales siguen
vel de América Latina. El SNPAD está cons- siendo limitadas. Otros factores como la necesidad
tituido por el conjunto de entidades públicas y de armonización con la Constitución Nacional de
privadas que realizan planes, programas, pro- 1991, la articulación con el SINA y otros sistemas,
yectos y acciones específicas para la prevención los marcos del ordenamiento territorial, las estra-
y atención de desastres, y tiene los siguientes tegias de adaptación a la variabilidad climática y la
objetivos (Decreto Ley 919 de 1989, art. 1): evolución conceptual de la temática, inducen a la
(i) definir las responsabilidades y funciones de necesidad de actualización del SNPAD.
todos los organismos y entidades públicas, pri-
vadas y comunitarias, en las fases de prevención,
manejo, rehabilitación, reconstrucción y desa- 9 En 1999, el Consejo Económico y Social del Sistema de Naciones Unidas, en su
Resolución 1999/63, “hace un llamado a todos los gobiernos para mantener
rrollo, a que dan lugar las situaciones de desastre y fortalecer las plataformas nacionales y multisectoriales ya establecidas para
o de calamidad; (ii) integrar los esfuerzos públi- la reducción de desastres de origen natural, con el fin de lograr las metas y los
objetivos del desarrollo sostenible, con la plena utilización de los mecanismos
cos y privados para la adecuada prevención y técnicos y científicos. Le incumbe a cada gobierno decidir sobre la forma y es-
atención de las situaciones de desastre o de ca- tructura de la plataforma multisectorial en su propio país. Debido al gran éxito
de los comités y puntos focales nacionales durante el decenio en una gran
lamidad; y (iii) garantizar un manejo oportuno cantidad de países, el Secretario General exhorta firmemente a los gobiernos
y eficiente de todos los recursos humanos, téc- a tomar las medidas necesarias para implementar esta petición”.
94 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
La estructura del SNPAD está articula- Justicia, gobernador y alcalde, respectivamente).
da de arriba hacia abajo, a través de un conjun- Los niveles territoriales han asimilado la com-
to de comités correspondientes a los diferentes posición y estructura de su componente nacio-
niveles territoriales (Figura 2.4). El SNPAD nal, el Comité Nacional, los Comités Técnico y
(Ley 46 de 1998 y Decreto Ley 919 de 1989) se or- Operativo y la Dirección de Gestión de Riesgos
ganiza de manera vertical y jerárquica, donde su (Oficina de Prevención y Atención de Desas-
máxima instancia de coordinación es el Comité tres), que dependen actualmente del Ministe-
Nacional, seguido por los Comités Regionales y rio del Interior y de Justicia (en el nivel local,
los Comités Locales para la Prevención y Atención las oficinas o funcionarios nombrados para este
de Desastres. Estos comités son presididos por la fin, en la mayoría de los casos, dependen de las
máxima autoridad ejecutiva de cada nivel (Presi- Secretarías de Gobierno de las administraciones
dente de la República o Ministro del Interior y de departamentales y municipales).
Comité Nacional
Presidente, Ministros Interior y Justicia, Hacienda, Defensa, Protección Social, Comunicaciones, Transporte, MAVDT.
Directores: DNP, Defensa Civil, Cruz Roja.
Representantesdel Presidente: Camacol, Sociedad Colombiana de Ingenieros constructores y Director DGR. Invitados.
96 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
la Presidencia de la República, donde estuvo los el tema de gestión del riesgo a los municipios,
primeros años de su existencia, al Ministerio del especialmente en el componente de manejo de
Interior y de Justicia, significó la disminución de emergencias, pero también en los otros procesos
su capacidad de convocatoria y de coordinación. de gestión. Como se observa en la Tabla 2.1, son
Los pocos cambios normativos relacionados responsables de actividades relacionadas con el
con la institucionalidad han estado relacionados conocimiento, la reducción del riesgo y el mane-
con el nivel jerárquico de la actual Dirección jo de desastres.
de Gestión de Riesgos (Oficina Nacional en la Según la Constitución de 1991 y el sopor-
Presidencia, Dirección Nacional, Unidad Admi- te legal que los rige13, los municipios son respon-
nistrativa Especial, o solamente Dirección en el sables de orientar e implementar los procesos de
Ministerio del Interior), así como con algunas desarrollo en el territorio, pero estos procesos
de sus atribuciones11. Además, en noviembre del sólo serán efectivos y sostenibles en la medida
2011, se modificó nuevamente la DGR, crean- en que la gestión del riesgo se considere como
do la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, una variable intrínseca a ese mismo desarrollo.
como entidad adscrita al Departamento Admi- Los municipios son la entidad fundamental de la
nistrativo de la Presidencia de la República, con división político administrativa del país, con au-
el fin de mejorar y actualizar el desempeño del tonomía política, fiscal y administrativa, dentro
direccionamiento y la coordinación del SNPAD de los límites que señala la Constitución y la ley,
(Decreto 4147 de 2011). Igualmente, existe un y cuya finalidad es el bienestar general y el mejo-
Proyecto de Ley radicado en el Congreso para ramiento de la calidad de la población en su res-
reestructurar el SNPAD12, en el cual se incluye pectivo territorio (CAF y DNP-DDTS, 2005). Así,
una visión más integral de la gestión del riesgo, las administraciones municipales en su función de
se define una nueva estructura y funciones de conducir, tutelar y ejecutar el desarrollo deben re-
los diferentes niveles territoriales bajo el enfo- glamentar el uso del suelo, vigilar y controlar las
que de la gestión por procesos, reconociendo de
una forma más explícita la necesidad de articu-
larse con la Constitución de 1991 y la conexión 11 El Decreto 1680 de 1991 reorganizó el Departamento Administrativo de
con el desarrollo sostenible. la Presidencia de la República y trasladó la Oficina Nacional de Preven-
ción y Atención de Desastres al Ministerio de Gobierno. Por medio del
Decreto 2035 de 1991 se reestructuró el Ministerio de Gobierno y se
cambió el nombre de Oficina Nacional por el de Dirección Nacional de
Prevención y Atención de Desastres, dependiendo del despacho del vice-
2.3.1. El gobierno local como ministro. Durante la reforma del Ministerio de Gobierno y conformación
responsable de la gestión del Ministerio del Interior, en 1996, se creó la Dirección General Unidad
Administrativa Especial para la Prevención y Atención de Desastres. Pos-
territorial, por ende, principal teriormente el Decreto 2546 de 1999, le cambió el nombre a Dirección
actor de la gestión del riesgo de Prevención y Atención de Desastres, y luego se le cambió el nombre a
Dirección de Gestión de Riesgo para la Prevención y Atención de Desas-
de desastres tres. Finalmente su nombre actual es Unidad Nacional para la Gestión del
Riesgo de Desastres.
12 Proyecto de Ley No 158 de 2011 Senado, 050 Cámara de Representantes
A pesar de la visión centralista y con én- “Por el cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desas-
fasis en las emergencias que enmarca al SNPAD, tres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
y se dictan otras disposiciones”.
existe una gran responsabilidad asignada a los 13 Las principales normas que regulan la organización y el funcionamiento
municipios de responder a los retos que repre- de los municipios se encuentran establecidas en la Constitución de 1991
en sus arts. 311 al 321, en el Código de Régimen Municipal (Decreto 1333
senta la gestión del riesgo. El Decreto Ley 919 de 1986), el cual ha sido modificado en gran parte por normas posterio-
de 1989, le asigna amplias responsabilidades en res, en especial las Leyes 136 de 1994, 617 de 2000 y 715 de 2001.
98 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
cación, corresponde a los municipios incorporar de las situaciones de riesgo existentes, reglamen-
en su POT y PD las disposiciones y recomen- tadas en los POT y demás normas técnicas efec-
daciones específicas para la reducción y el ma- tivas, asegurando la localización, construcción y
nejo del riesgo de forma integral, así como las operación segura de los proyectos.
apropiaciones que sean indispensables para el Las funciones de control fiscal son ejer-
efecto en los presupuestos anuales; sin embargo, cidas por las Contralorías Departamentales,
las evaluaciones realizadas por el MAVDT han salvo cuando la ley determine la posibilidad
encontrado que los municipios no cuentan con de contar con Contralorías Municipales. Los
los estudios necesarios, ni han reglamentado el organismos como las Contralorías y las Perso-
uso del territorio teniendo en cuenta el tema del nerías también tienen un rol importante en el
riesgo, definiendo un programa de asistencia y seguimiento y la evaluación de los procesos de
acompañamiento para este fin, el cual ya ha cu- la gestión del riesgo. El art. 156 de la Ley 617 de
bierto más del 50% de los municipios del país. 2000 establece que solamente los municipios y
Según la Ley 136 de 1994, los munici- distritos clasificados en categoría Especial y 1, y
pios deberán solucionar las necesidades in- aquellos de categoría 2 que tengan más de 100
satisfechas en salud, educación, saneamiento mil habitantes, podrán crear y organizar sus
ambiental, agua potable, servicios públicos propias Contralorías. En los municipios donde
domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, no exista Contraloría Municipal, el personero
directamente y en concurrencia, complementa- ejercerá las funciones de veedor del tesoro pú-
riedad y coordinación con las demás entidades blico, por lo cual velará por el cumplimiento
territoriales y la nación, en los términos que de los principios de la contratación administra-
defina la ley. En este sentido, los proyectos que se tiva, evaluará la ejecución de obras públicas y
realicen, independientemente de la fuente de fi- exigirá informes a los funcionarios que admi-
nanciación, deberán ser ejecutados considerando nistren los fondos o bienes del municipio (CAF
las restricciones y condicionamientos derivados y DNP-DDTS, 2005).
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
declarada, y para establecer el control desastres probables. • Evaluar, a través de las Secretarías de Salud, los aspectos de salud, atender las situaciones de desastre
fiscal posterior del gasto destinado a la coordinación de las acciones médicas, el transporte de víctimas, regional o local.
la ejecución de actividades. la clasificación de heridos (triage), la provisión de suministros
médicos, el saneamiento básico, la atención médica de albergues,
la vigilancia nutricional, así como la vigilancia y el control
epidemiológico
JUDICIAL ELECTORAL
RAMA CORPORACIÓN (depende del CONTROL (depende del
EJECUTIVA ADMINISTRATIVA nivel nacional) nivel nacional)
PERSONERO
ALCALDÍA CONCEJO JUZGADOS MUNICIPAL REGISTRADURÍA
MUNICIPAL MUNICIPAL MUNICIPALES (Ministerio público) MUNICIPAL
Civiles Penales
CONTRALORÍA
Oficina de MUNICIPAL
Planeación (control fiscal)
Promiscuos
Oficina Junta Administradora
Empresa de Jurídica Local (corregimientos)
Servicios
Públicos Secretaría
General
Inspección
de Policía
% Máximo
Categoría Población entre Ingresos (smmlv) entre Municipios por categoría No.
funcionamiento
Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla,
Especial > 500.001 > 400.000 6 50%
Bucaramanga, Cúcuta
Cartagena, Pereira, Manizales, Villavicencio,
1 500.000 100.001 100.000 400.000 Ibagué, Dosquebradas, Yumbo y 7 municipios 14 65%
del área metropolitana del Valle de Aburrá.
2 100.000 50.001 50.000 100.000 - 14 70%
3 50.000 30.001 30.000 50.000 - 19 70%
4 30.000 20.001 25.000 30.000 - 22 80%
5 20.000 10.001 15.000 25.000 - 25 80%
6 < 10.000 < 15.000 - 931 80%
* Período 2007-2008
Fuente: Tabla de los autores a partir de información suministrada por el DNP en: www.dnp.gov.co.
102 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Constitución, divide la transferencia en tres gran- tres (Ingeniar Ldta., 2011). Manizales, como un
des partes: (a) la participación para educación, ejemplo aparte, ha optado por darle a la gestión
que debe representar el 58,5% de los recursos; (b) del riesgo un carácter transversal en la adminis-
la participación para salud, que debe correspon- tración pública local, no ha creado un sistema
der al 24,5%; y (c) la participación de propósito municipal, sino que el municipio en sí mismo
general, que representa el 17%, donde entre 17 actúa en función de la reducción de riesgos y
rubros de propósito general que se pueden finan- el gabinete municipal se encarga de la coordi-
ciar está el tema de prevención y atención de de- nación y convocatoria a los diferentes actores,
sastres (CEPAL, 2005). situación que puede ser más factible y deseable
Aunque el Decreto Ley 919 de 1989 para la gran mayoría de municipios intermedios
facultó a los municipios para organizar sus y pequeños del país. Es fundamental recono-
propios sistemas de prevención y atención de cer tales experiencias y capitalizar las lecciones
desastres, sólo algunas ciudades han utilizado aprendidas de manera que se pueda adaptar a
esta competencia. Según el art. 51 del Decre- otras instancias territoriales (para mayores de-
to Ley 919 de 1989 los municipios pueden or- talles sobre este tema se puede ver el Capítulo 3).
ganizar sus propios sistemas de prevención y La evidente desigualdad en el desarrollo
atención de desastres, pero la mayoría de ellos de los diferentes Comités Locales se debe, entre
simplemente han creado los CLOPAD, los cua- otras cosas, a las limitaciones en cuanto al acce-
les cuentan con sólo un funcionario delegado so y la disponibilidad de recursos económicos,
como coordinador. En los municipios más pe- técnicos y humanos. Si bien en gran parte de los
queños la situación se torna más crítica, ya que municipios existen formalmente los CLOPAD, son
el coordinador del CLOPAD es a la vez el Secre- convocados y funcionan sólo cuando se presenta
tario de Gobierno, Planeación u Obras Públicas una emergencia o desastre. Para las acciones per-
(Banco Mundial, 2011a). tinentes se cuenta con pocos recursos técnicos, fi-
Algunos municipios, especialmente los nancieros y humanos y con una baja capacidad en
que son más fuertes en recursos técnicos, fi- su infraestructura. Adicionalmente, no existe una
nancieros y humanos (por ejemplo, Bogotá o clara asunción política del tema (Ingeniar Ldta.,
Medellín), se han dotado de sus propios “siste- 2011). Por otra parte, la baja o inexistente partici-
mas distritales o municipales” de prevención pación comunitaria y de diferentes representan-
y atención de desastres, que van mucho más tes de la sociedad civil limita la sostenibilidad de
allá de la existencia de un comité distrital o las acciones emprendidas por las instituciones.
local y de una persona encargada del tema en La interrelación de los coordinadores del
la administración. Las propias condiciones de CLOPAD con las diferentes instancias o Secre-
complejidad de los riesgos presentes y la decisión tarías municipales es limitada. Los funcionarios
política de enfrentarlos han permitido la con- o pequeñas oficinas que tienen la responsabi-
creción de estructuras, formas de coordinación lidad de coordinar los Comités Locales, en la
y de ejecución propias, que, en la generalidad mayoría de los municipios están adscritos a la
de los casos, han llevado a resultados impor- Secretaria de Gobierno Municipal, siguiendo el
tantes, involucrando a las diferentes instancias modelo hasta ahora desarrollado por la Unidad
municipales y actores privados, representantes Nacional para la Gestión del Riesgo, aunque se
de la academia, gremios y otras organizaciones dan algunas excepciones en que dependen de
relacionadas con la gestión del riesgo de desas- la Secretaría de Planeación o directamente del
104 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
apoyo técnico en materia de riesgos asociados disposición de los municipios y distritos los re-
a variables ambientales, así como hacer inver- cursos de información y asistencia técnica ne-
siones en prevención y mitigación, siempre y cesarios para el éxito de los POT. También dice
cuando sean en restauración ambiental; por que las Oficinas de Planeación Departamental
otro lado, algunas CAR consideran que no es pueden solicitar el apoyo técnico del Ministe-
de su competencia invertir en obras de infraes- rio del Interior, del Viceministerio de Vivienda,
tructura. Adicionalmente, no existen estánda- Desarrollo Urbano y Agua Potable, del Inurbe,
res metodológicos para el monitoreo, análisis el IGAC, el Ideam, el SGC y las áreas metro-
y construcción de cartografía de riesgo, por lo politanas para los casos de municipios que for-
que el respaldo que las CAR ofrecen a los entes men parte de las mismas. Igualmente, pueden
territoriales es heterogéneo y muchas veces in- hacer las concertaciones del caso ante las CAR
compatible. El nuevo Ministerio de Ambiente o autoridades ambientales que tengan jurisdic-
y Desarrollo Sostenible15 (antes Ministerio de ción sobre esos municipios, en los asuntos de
Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) su competencia.
en su proceso de reestructuración y de regla- Las capacidades institucionales mu-
mentación de las funciones de las CAR tiene la nicipales tienen una fuerte interrelación
oportunidad de aclarar las confusiones existen- con los niveles de pobreza; por lo tanto, la
tes y generar lineamientos claros sobre la arti- implementación de proyectos de reducción
culación de la gestión ambiental y la gestión del del riesgo y de recuperación frente a un de-
riesgo en el marco de la gestión pública, de tal sastre en este nivel son limitadas. Según eva-
forma que el SINA y la nueva Unidad Nacional luaciones hechas por el DNP y presentadas en
para la Gestión del Riesgo puedan trabajar de el PND 2010-2014, las mejores capacidades
manera muy estrecha en pro de la reducción institucionales a nivel municipal relacionadas
del riesgo de desastres. con el desempeño en el manejo de los PD, las
De otro lado, el Decreto 507 de 1999 inversiones públicas, la sostenibilidad finan-
reconoce la baja capacidad técnica de los mu- ciera, el cumplimiento de los requisitos legales
nicipios de menos de 50 mil habitantes para de presupuesto y la ejecución de los recursos
abordar su ordenamiento territorial. Este del SGP, se concentran en el centro del país,
Decreto, que modifica la Ley 388 de 1997, en especialmente en Bogotá, en el departamento
reconocimiento de las demoras y dificultades de Cundinamarca, parte de Antioquia, el sur
de algunos municipios para implementar sus de Boyacá, en los departamentos que confor-
POT, establece que el Gobierno Nacional debe man el Eje Cafetero y en el Valle del Cauca.
implementar un plan de asistencia técnica a Igualmente, cuentan con algunos avances ins-
través de la coordinación interinstitucional titucionales en este campo el distrito de Ba-
de los respectivos Ministerios y entidades gu- rranquilla y la zona de influencia que ejerce
bernamentales, las Oficinas de Planeación de el municipio de Pasto en el departamento de
los departamentos y las CAR, para capacitar y Nariño (DNP, 2010a).
prestar asistencia técnica en los procesos de for-
mulación y articulación de los POT, en especial
para aquellos que presenten mayores dificulta-
des en el proceso. Las entidades gubernamen-
tales involucradas en el proceso pondrían a 15 Según el Decreto 3570 del 27 de septiembre de 2011.
106 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Recuadro 2.5. Certificación municipal
Bajo el proceso de descentralización territorial en Colombia se han asignado casi siempre las mismas competencias a todos los municipios y departamentos,
sin establecer diferencias con base en sus características o capacidades, y sin exigir el cumplimiento de requisitos específicos para la recepción de las
transferencias. No obstante, desde el proceso denominado certificación hay un avance en la identificación de capacidades de los entes territoriales para
el cumplimiento de sus competencias, y el establecimiento de procedimientos para mejorar su gestión en relación a la administración de los recursos
transferidos. La primera referencia a un proceso de certificación se encuentra en la Ley 10 de 1990 (Reorganización del sistema nacional de salud), que
distribuye competencias entre niveles de gobierno y establece que los recursos del sector administrados por la nación deberán ser transferidos a los
departamentos, distritos y municipios. Para ello, los municipios deben cumplir con los requisitos establecidos en el art. 37 de la Ley, en donde se garantiza
la existencia de unas condiciones institucionales indispensables para la adecuada prestación del servicio.
Este enfoque fue retomado por la Ley 60 de 1993, la cual regula la distribución de competencias y recursos del situado fiscal para los sectores de educación
y salud entre niveles de gobierno, definiendo dos etapas en los procesos de acreditación. Primero, la acreditación de los departamentos y distritos, según
los establecido en los art. 14 y 15 de dicha Ley, que consistía en demostrar la existencia de recursos o procesos para una adecuada administración de los
servicios: sistemas de información, metodologías de planeación y elaboración de planes sectoriales, planes para asumir la prestación de los servicios,
reglas y procedimientos aprobados por la Asamblea para distribuir los recursos dentro del departamento, organización de la estructura administrativa
y de la planta de personal. La Ley daba un plazo de cuatro años para la acreditación de los departamentos y distritos. Segundo, la acreditación de los
departamentos que permitían realizar este ejercicio en sus municipios, siguiendo lo establecido en el art. 16, con elementos similares a los señalados
anteriormente. En caso de incumplimiento por parte de los municipios, los departamentos podían, con autorización de los Ministerios de Salud y
Educación, subordinar el ejercicio de las funciones al cumplimiento de planes de desempeño.
En el 2001 se modificó el sistema de transferencias existente hasta ese momento (Acto Legislativo No 1), consistente en una participación de los municipios
en los ingresos corrientes de la nación y en el situado fiscal para financiar la educación y la salud en los departamentos y distritos del país, y se creó el
Sistema General de Participaciones conformado por una participación para educación, otra para salud y una tercera de propósito general. Mediante la Ley
715 de 2001 se desarrollan los nuevos mandatos constitucionales y se reorganiza la distribución de competencias y recursos entre niveles de gobierno. En
su art. 20, se establece que los departamentos y distritos están certificados por mandato de la norma. Igualmente dispone que la nación certificará a los
municipios mayores de 100 mil habitantes antes de finalizar el 2002. Los municipios menores de 100 mil habitantes podrán certificarse si así lo desean y si
cumplen con los requisitos que señale el gobierno, siendo los departamentos los responsables de decidir sobre la certificación, con un plazo de seis meses a
partir de la presentación de la solicitud por parte del municipio.
En el ámbito educativo, los requisitos que los municipios menores de 100 mil habitantes deben acreditar para ser certificados, según el Decreto 2700 de
2004, emitido por el MEN, son: (i) Plan de Desarrollo municipal armónico con las políticas nacionales, (ii) establecimientos educativos organizados para
ofrecer el ciclo de educación básica completa, (iii) planta de personal definida de acuerdo con los parámetros nacionales, y (iv) capacidad institucional para
asumir los procesos y el sistema de información del sector educativo. Los departamentos deberán prestar apoyo a los municipios para que adelanten su
proceso de certificación.
108 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Tabla 2.3. Categorías por departamento y participaciones máximas de gastos de funcionamiento en los ingresos corrientes
Fuente: Tabla de los autores a partir de información suministrada por el DNP en: www.dnp.gov.co.
110 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
ca (Chocó, Cauca y Nariño) y gran parte de político administrativa del Estado, la acción
los municipios del Caribe (La Guajira, Mag- conjunta y articulada de los diferentes nive-
dalena, Sucre, Córdoba, con excepción de les de gobierno a través de alianzas, asocia-
las capitales de departamento). El Congreso ciones y convenios de delegación, el diseño
acaba de aprobar la Ley de Ordenamiento Te- de modalidades regionales de administra-
rritorial (Ley 1454 de 2011), que desde la adop- ción para el desarrollo de proyectos especia-
ción de la Constitución de 1991 venía siendo les y el incremento de la productividad y la
planteada. La Constitución, al mismo tiempo modernización de la administración muni-
que reconoce como entidades territoriales a los cipal (art. 20).
departamentos, los distritos, los municipios y • La regulación precisa de ciertos principios
los territorios indígenas, posibilita la creación para el ejercicio de las competencias de la na-
de regiones y provincias como entidades terri- ción y las entidades territoriales, tales como
toriales y la conformación de figuras asociativas la coordinación, la concurrencia, la subsidia-
para la promoción del desarrollo. Un análisis pre- riedad y la complementariedad (art. 26).
liminar del contenido de la reciente Ley permite • Una determinación muy detallada de las fun-
señalar como positivo para la gestión del riesgo ciones de la nación y de las entidades territo-
lo siguiente: riales en materia de ordenación del territorio
(art. 27), así como todo un sistema para la
• La autorización y promoción de procesos aso- resolución de los conflictos de competencia
ciativos entre entidades territoriales (art. 9) que que sobre el particular lleguen a presentarse
pueden referirse a “políticas y modos de ges- (arts. 28 y siguientes).
tión regional y subregional”. Para la Ley tales
procesos pueden relacionar las regiones admi-
nistrativas y de planificación, las asociaciones 2.3.3. El nivel nacional como
de departamentos, las áreas metropolitanas, promotor de políticas y de
las asociaciones de distritos especiales, las pro- orientación estratégica
vincias administrativas y de planificación, y las
asociaciones de municipios (art. 10). Lo im- La institucionalidad existente para la
portante es que el objeto de esas asociaciones gestión del riesgo en el nivel nacional, pese
comprenda el cumplimiento de funciones de a su amplia trayectoria, denota un carácter
planificación, así como procurar el desarrollo proteccionista, con duplicidad en las funcio-
integral de sus territorios (art. 11). nes asignadas y bajos niveles de articulación
• Esta Ley promueve una mayor delegación de con las demás instancias territoriales. El en-
funciones y competencias del nivel nacional foque jerárquico y vertical que ha caracteri-
hacia el orden territorial, la eliminación de zado al SNPAD hace que la UNGRD y otras
duplicidades entre la administración central entidades del nivel nacional se asuman como
y descentralizada y los entes territoriales, el los integrantes fundamentales del Sistema, lle-
fortalecimiento de la región administrati- gando a confundir a la propia UNGRD con el
va y de planificación, el fortalecimiento del SNPAD, situación que refleja el bajo recono-
departamento como nivel intermedio de cimiento de la importancia estratégica de los
gobierno, el fortalecimiento del municipio niveles locales y regionales. Por otra parte, el
como entidad fundamental de la división gobierno nacional no está actuando como eje
112 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
última ha sido la más activa y ha generado el están estrechamente vinculadas a cuatro ins-
único Plan Nacional de Contingencias exis- trumentos que permiten dinamizar el SNPAD:
tente, a través del Decreto 321 de 1999. Otros el Plan Nacional, el Sistema de Integrado de
Planes de Contingencia deberían formularse Información, las declaratorias de situaciones
para diferentes tipos de riesgo, bajo criterios de desastre y los Planes de Acción Específicos;
unificados y coordinados. además de dirigir el Comité Técnico Nacional
Las Comisiones Asesoras de los Co- más las funciones que se le adjudican en caso de
mités han funcionado de una manera irre- declaratoria de desastre. En su conjunto, el tipo
gular, e incluso han dejado de funcionar de tareas que le corresponde son la elaboración
durante largos períodos de tiempo. Las Co- de planes y políticas para ser sometidos a otras
misiones Asesoras, constituidas inicialmente instancias, promover e impulsar la aplicación de
como grupos de trabajo para temas específi- políticas en ciertos campos, orientar y coordinar
cos y dependientes, según el caso, del Comité las actividades de otras entidades del nivel nacio-
Técnico Nacional o del Comité Operativo Na- nal, y apoyar las actividades de las entidades terri-
cional, han dejado de funcionar, debilitando toriales. En el caso de una declaratoria de desastre
la articulación entre las diferentes entidades nacional debe “asumir la coordinación de todas
nacionales. Comisiones como la de Riesgo las actividades necesarias para atender una situa-
Sísmico y Volcánico han realizado alrededor ción de desastre nacional declarada”, función que
de 60 reuniones desde el año 1993, siendo el también se le asigna al Comité Operativo Nacio-
SGC la entidad que efectúa la coordinación nal, generando dualidades y conflictos.
y la secretaría de la Comisión. No obstante, Garantizar la coherencia de las polí-
las convocatorias se volvieron intermitentes ticas públicas y la planificación y articula-
y con carácter coyuntural, reportando reu- ción entre organizaciones para la gestión
niones para los años 2003, 2004, 2008 y 2009, del riesgo requiere asegurar una entidad
con el objetivo específico de plantear escena- con suficiente autoridad política y capaci-
rios para la actualización del mapa de ame- dad técnica para influir en las decisiones es-
nazas sísmicas. Posterior a este proceso no se tratégicas relacionadas con la planificación
han realizado nuevas convocatorias. Por otra e inversión nacional, territorial y sectorial.
parte, la Comisión de Construcciones Sismo El manejo de las emergencias no puede conti-
Resistentes ha sido una de las más activas y nuar siendo la prioridad de la UNGRD, pues
permanentes, mientras que algunas otras Co- esto debilita el funcionamiento del SNPAD
misiones se han reactivado desde hace unos y no ha permitido la consolidación de temas
tres años buscando su institucionalización, lo como la reglamentación de políticas, la actua-
cual se ha logrado en casos específicos como lización y el seguimiento a la implementación
las Comisiones de Incendios Forestales, la de del PNPAD, a los programas y las acciones
Agua y la de Educación, y la asunción por par- tanto de carácter sectorial como del orden
te de algunas entidades del orden nacional de nacional, regional y local; tampoco se ha or-
las funciones de coordinación de las mismas. ganizado ni mantenido un Sistema Integrado
La Unidad Nacional para la Gestión del de Información que permita conocer y ubicar
Riesgo es una entidad con múltiples funciones territorialmente los riesgos existentes en el país,
y grandes responsabilidades. Según el Decre- así como los correspondientes análisis de vulne-
to Ley 919 de 1989, las funciones de la Unidad rabilidad. La UNGRD debe consolidarse como
114 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Tabla 2.4. Capital humano por institución
116 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Municipio de Medellín (Antioquia), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata.
Criterios Descripción
Evento: Terremoto / Avalancha Tierradentro (junio 1994)1
Creación de un nuevo organismo público para que manejara la respuesta gubernamental y social frente al desastre –Corporación Nasa Kiwe– bajo la declaratoria de “emergencia ecológica”. Una
Respuesta estatal de las principales características del proceso fue la baja participación del sector privado y la no utilización de empréstitos internacionales en el proceso de reconstrucción (a pesar de que en la
zona se comenzó posteriormente un programa de desarrollo con fondos de la Unión Europea y contrapartidas del gobierno colombiano). Expedición de una nueva ley de estímulos tributarios.
La Corporación Nasa Kiwe se hizo cargo de la reconstrucción de viviendas destruidas y vías, la construcción de los nuevos asentamientos en las zonas de reubicación, de educación, salud,
Alcances
promoción de proyectos productivos y la recuperación ambiental.
La Corporación permitió a las comunidades afectadas tener un sólo interlocutor en el Estado, y su estructura organizacional se soportó en un Consejo Directivo conformado por representantes
Organización de la Presidencia de la República, gobernadores de Cauca y Huila, representantes del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), representante de las comunidades de las zonas aledañas a
Tierradentro, representante de las comunidades no indígenas y personalidades representativas de la zona (sector religioso, empresarial, ONG, academia y gestor de procesos sociales).
Durante el proceso de reconstrucción participaron las siguientes entidades: Corporación Nasa Kiwe, Invías, Caminos Vecinales, Fondo de Desarrollo Rural (DRI), Inurbe, Caja Agraria, Antioquia
Presente, Ministerio de Medio Ambiente, Ministerio de Salud, Findeter, Fundación de Servicios para el Desarrollo Colombiano (FIS), Plan Nacional de Rehabilitación (PNR), Telecom, Cabildos
Entidades
Indígenas, municipios, ONG, Hospital Belalcázar, Plante, Incora, Cristian Children, Secretaría de Agricultura, Embajada de España, Gobernación del Cauca, Fonade, EPSA, Comunidad, Programa
Cxhab Wal a.
Costo de daños US$ 150.152.358 (0,184% del PIB de 1994) (US$ 1.00 = $827)
No se tiene un recuento específico de los valores destinados a la atención del desastre pero según datos de la DGPAD para el año 1994, el Fondo de Calamidades giró $5.445’664.031, para la
Costos de emergencia y atención de las diferentes emergencias que se presentaron ese año. La mayoría de estos recursos se aplicaron a la atención del desastre mientras la Corporación tomaba forma. Se invirtieron cerca
rehabilitación de $ 2.000 millones en la construcción de alojamientos temporales par atender a las personas afectadas, a las cuales se les proveía de alimentos y menajes en forma continua. Adicionalmente, se
realizaron cientos de vuelos en helicóptero sobre cuyo costo real no existen datos.
Reconstrucción / Reposición US$ 129.621.444 (0,159% del PIB de 1994) (US$ 1.00 = $827)
Evento desencadenante: 15 segundos / Réplicas: 4 días
Evaluación de daños: 4 días / Estudios: 10 meses
Tiempos Inicio organización: 17 días
Atención: 14 días
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Reconstrucción: 11 años
Programa de reposición social en educación.
Programa de reposición ambiental.
Principales actividades
Programa de reposición económica: proyectos productivos, normalización y fortalecimiento institucional.
Reconstrucción física: infraestructura vial, líneas vitales, vivienda, equipamiento y obras públicas (salud y saneamiento).
Tabla 2.5. Síntesis de los principales procesos de reconstrucción en Colombia, 1990-2011 (continuación)
Criterios Descripción
Evento: Terremoto del Eje Cafetero (enero 1999)2
El gobierno crea el Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero (FOREC), entidad pública de naturaleza especial, con capacidad jurídica y autonomía presupuestal para
Respuesta estatal financiar y realizar las actividades de reconstrucción y rehabilitación económica, social y ecológica de la región afectada. Este fondo se financió parcialmente con recursos de Contratos de
Préstamo del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
El FOREC tuvo la responsabilidad de la atención a la comunidad, demolición y remoción de escombros, provisión de alojamientos temporales, reparaciones a establecimientos educativos, apoyo
Alcances a planes de ordenamiento territorial, preparación de planes de reconstrucción. Además, la reparación, reconstrucción y reubicación de viviendas y edificaciones, estudios, diseños y obras de
reconstrucción de infraestructura física y servicios domiciliarios, e inicio de la recuperación económica, ecológica y social del Eje Cafetero.
Al FOREC no se le creó una estructura administrativa, sino que se le facultó para contratar con organizaciones no gubernamentales todas las obras de reconstrucción y acompañamiento a las
comunidades afectadas. El modelo se enmarca claramente dentro del propósito neoliberal de reducir el tamaño del Estado y entregarle sus funciones al sector privado. El FOREC dividió la región en
zonas con base en el nivel de daños, su extensión y ubicación geográfica. Para adelantar la reconstrucción en cada zona, se convocó a las ONG más representativas del país, a través de la Confederación
Nacional de Organizaciones No Gubernamentales. Se establecieron 31 gerencias zonales. Cada ONG tuvo bajo su responsabilidad la elaboración y posterior ejecución de un plan de acción zonal (PAZ).
Estos planes, bajo un marco de integralidad, comprendieron la recuperación de la infraestructura física y la reconstrucción social y económica de la zona. Las acciones del proceso de reconstrucción se
Organización
dividieron en cuatro fases: (i) atención de la emergencia; (ii) consolidación y planeación; (iii) reconstrucción; y (iv) desmonte y liquidación. El FOREC contrató con una Red de Universidades, conformada
por el CIDER de la Universidad de los Andes, la Universidad del Quindío y la Universidad Tecnológica de Pereira, el monitoreo permanente al proceso de reconstrucción. La Junta Directiva estaba
conformada por un gobernador designado por el Presidente de la República para representar a todos los gobernadores de los cinco departamentos afectados (el gobernador de Risaralda), un alcalde
para representar a los alcaldes de los 28 municipios afectados (el alcalde de Armenia), representantes del gobierno nacional y personalidades del sector. Se nombró como presidente de la institución al
presidente de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI). En la junta no participaban representantes de las organizaciones sociales de la región ni de las comunidades afectadas.
Según las gerencias zonales, las principales entidades que participaron en el proceso de reconstrucción fueron: Cajamarca (Fedevivienda); Roncesvalles (Sociedad de Arquitectos del Tolima);
Chinchiná (Asociación de Desarrollo de Caldas); Pereira (Vida y Futuro); Dosquebradas (Cámara de Comercio de Dosquebradas); Santa Rosa (Cámara de Comercio de Santa Rosa, Sociedad
Bolivariana de Santa Rosa); Marsella (Cooperativa de Caficultores, Fundación para el Desarrollo de Risaralda, Famiempresas); Armenia (Fundación Restrepo Barco, Universidad de Antioquia,
Entidades Conconcreto, Codesarrollo, ACODAL, Comfama, FES, Cenaprov, Cámara de Comercio de Armenia, Fundación Carvajal, Solidaridad por Colombia, Fundación Minuto de Dios, Universidad Nacional,
Fedevivienda, FUndecomercio); municipios del Valle (Fondo de Solidaridad del Valle); Salento y Circacia (Fundaempresa); Finlandia y Quinbaya (Cámara Junior); Pijao (Cámara de Comercio de
Manizales); Córdoba, Buenavista y Génova (Cetec, AVP); Calarcá (Fenavip); Barcelona (Cooperativa de Caficultores); La Tebaida (Antioquia Presente); Montenegro (Compartir, Gobernación de
Cundinamarca); zona rural cafetera y no cafetera (Federación Nacional de Cafeteros).
Costo de daños US$ 1.558.261.867 (1,837% del PIB de 1999) (US$ 1.00 = $1.757)
Costos de emergencia y rehabilitación US$ 45.000.000 (0,0053% del PIB de 1999) (US$ 1.00 = $1.757)
Reconstrucción / Reposición US$ 1.030.909.505 (1,215% del PIB de 1999) (US$ 1.00 = $1.757)
Evento desencadenante: 20 segundos / Réplicas: 30 días
Evaluación de daños: 2 años
Tiempos Inicio de Organización: 5 días
Atención: sin información
Reconstrucción: 3 años
Criterios Descripción
Evento: Terremoto del Eje Cafetero (enero 1999)2 (continuación)
Apoyo a vivienda. Recuperación, reconstrucción y reubicación de vivienda.
Reparación y reconstrucción de infraestructura social. Sectores de salud, educación, hogares de atención infantil, ancianatos, recreación, cultura y deporte.
Reparación y reconstrucción de infraestructura pública. Obras de infraestructura de edificaciones del Estado, equipamiento urbano, servicios públicos, transporte aeroportuario y vial.
Fortalecimiento institucional de la capacidad de prevención y manejo de desastres. Sistematización de información, estudios para análisis de vulnerabilidad, equipos, estudios de POT.
Restauración del tejido social. Atención e intervención social para recuperación emocional de la población.
Principales actividades
Reactivación económica y generación de empleo. Financiación de proyectos de innovación y cadenas productivas.
Medio ambiente. Plan de Manejo Ambiental para la reconstrucción del Eje Cafetero (aprovechamiento sostenible de materiales para la reconstrucción y viabilidad ambiental de proyectos sectoriales).
Reconstrucción del área rural.
Atención temporal a la población afectada.
Gestión del programa de reconstrucción.
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
internacional, del Fondo Nacional de Calamidades, así como de los recursos provenientes de la enajenación del 10% de las acciones de Ecopetrol por parte del Gobierno Nacional (por aprobar en
el Congreso). Los recursos que provengan del Estado deben ser asignados a través del Presupuesto Nacional y se deberán asumir las implicaciones resultantes de esto. El Fondo podrá transferir
recursos a entidades públicas del orden nacional o territorial y a entidades privadas, para ser administrados por éstas e invertidas en las fases de recuperación, construcción y reconstrucción de las
zonas afectadas por el fenómeno de La Niña. El Gobierno Nacional podrá, con cargo a los recursos de este Fondo, celebrar convenios con gobiernos extranjeros, cuyo objeto esté relacionado con las
acciones de recuperación, construcción y reconstrucción requeridas para la superación definitiva del fenómeno de La Niña. Se permiten esquemas de cooperación territorial, como por ejemplo las
entidades territoriales podrán aportar recursos a través de esquemas de cofinanciación para el desarrollo de los proyectos que sean identificados, estructurados y gestionados por el Fondo.
Unidad de Gestión del Riesgo, Colombia Humanitaria, Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Plan Departamental de Agua, Findeter, Invías,
Entidades
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Educación, Ministerio de la Protección Social, BanColdex, ICBF.
Tabla 2.5. Síntesis de los principales procesos de reconstrucción en Colombia, 1990-2011 (continuación)
Criterios Descripción
Evento: Emergencia Invernal. Fenómeno de La Niña 2010 – 2011 3 (continuación)
Costo de daños
Costos de emergencia y Costos de atención y rehabilitación: US$ 3.245.818.181,81 (US$ 1.00 = $1.936,29)
rehabilitación Recursos asignados a la atención y rehabilitación: US$ 3.491.735,53 (US$ 1.00 = $1.936,29)
Costos de reconstrucción: US$ 5.034.529.442,14 (US$ 1.00 = $1.936,29)
Reconstrucción / Reposición
Recursos asignados a la reconstrucción y adaptación: US$ 39.938.016,5 (US$ 1.00 = $1.936,29)
Emergencia: 4 meses después del evento
Tiempos Rehabilitación: 2 años
Reconstrucción y adaptación: de 4 a 6 años
Los lineamientos generales para el manejo de la situación de desastre, comprende diez líneas de acción, (1) asistencia humanitaria a las familias afectadas con alimentación y elementos de
dormitorio, aseo y cocina, durante el tiempo que dure la emergencia y un tiempo adicional necesario en el desarrollo del proceso de recuperación; (2) administración y manejo de albergues y/o
subsidios de arrendamiento temporal para las familias que evacuaron sus viviendas; (3) agua potable y saneamiento básico; (4) salud integral, control y vigilancia epidemiológica; (5) recuperación
de vivienda (averiada y destruida); (6) incentivos del sector agropecuario; (7) reactivación económica y social de la zona, acordes con las líneas que el PND establezca; (8) ordenamiento territorial;
Principales actividades (9) alertas tempranas; y (10) obras de emergencias (reforzamiento de terraplenes, obras de control) y obras de prevención y mitigación en la zona.
Los riesgos a cubrir son aquellos provenientes del fenómeno de La Niña.
El tipo de acciones o proyectos relacionados con el Fondo son: construcción y reconstrucción de la infraestructura de transporte, telecomunicaciones, ambiente, agricultura, servicios públicos,
vivienda, educación, salud, acueductos y alcantarillados. Recuperación de humedales y zonas inundables estratégicas. Rehabilitación económica de sectores agrícola, ganadero y pecuario afectados
por la ola invernal. Contratación de aseguramientos.
Fuentes:
(1)
Cardona, et ál., 2005.
(2)
Cardona, et ál., 2005; FOREC. Reglamento Operativo, 1999.
(3)
Fondo de Adaptación, 2011. Desarrollando la estrategia, estructura y procesos clave; Plan integral de acción específico para el manejo de la emergencia generada por el fenómeno de
La Niña 2010–2011; Decreto 4819 de 2010.
Desde la adopción del la Ley 46 de 1988 y el Adicionalmente, define tiempos y estima costos
Decreto 919 de 1989, que crean y organizan de algunos proyectos prioritarios (Tabla 2.6).
el SNPAD, el Gobierno Nacional ha venido Pese a la existencia de instrumentos nor-
adoptando medidas para garantizar una ade- mativos y de planificación, no se ha logrado
cuada y eficiente gestión del riesgo; no obs- consolidar una verdadera política de gestión del
tante, muchas de estas medidas no han sido riesgo de desastres que se implemente de for-
integradoras ni articuladoras, trayendo como ma integral y articulada a la gestión pública.
consecuencia su difícil implementación en Muchos entes consideraron que la formulación del
los diferentes niveles territoriales y un posi- Conpes 3146 generaría una asignación de recursos
ble bajo impacto en la reducción del riesgo. adicionales en el presupuesto nacional y mayores
Diez años después de la creación del SNPAD se esfuerzos para el cumplimiento de los compromi-
formuló el PNPAD, documento que se consti- sos en la gestión del riesgo. No obstante, de acuer-
tuye en el instrumento de política del SNPAD do a una evaluación hecha por DNP (2009)20, la
y establece como objetivo evitar o reducir las eficacia en la implementación es del 77%, donde
pérdidas de vida y los efectos que puede ocu- los principales resultados se han alcanzado por
rrir como consecuencia de los riesgos existentes fuera del horizonte de ejecución y la estrategia
y desastres que se puedan presentar. Las estra- de fortalecimiento al SNPAD sólo alcanza el 8%
tegias del Plan se basan en el conocimiento de de eficacia. Así, en términos de la eficiencia, el
los riesgos, la prevención y mitigación en la Conpes logró sólo un 29%, siendo nuevamente
planificación, el fortalecimiento institucional las estrategias de fortalecimiento al SNPAD y la
del SNPAD y la socialización de la prevención de socialización de la prevención y mitigación de
y mitigación de riesgos, las cuales se desarrollan riesgos y desastres las más ineficientes (4% y 5%,
a través de la definición de los programas, las lí- respectivamente). Es decir, que ha sido un marco
neas de acción y los responsables. de política aplicado en forma parcial, heterogénea
Con el fin de darle una mayor fuer- y desarticulada en términos de cohesión de esfuer-
za al Plan y promover su implementación se zos institucionales y de articulación con otros ins-
formuló el Documento Conpes 3146, como trumentos de planificación e inversión.
herramienta complementaria del PNPAD, el
cual define y prioriza actividades, y establece 20 Se realizó una evaluación de resultados para las estrategias planteadas en el
plazos y recursos. En dicho Documento Con- Documento Conpes 3146 tendiente a conocer los avances entre 2002 y 2009,
desarrollando indicadores para comparar la situación inicial con la final:
pes se logra una mejor jerarquización y rela- Indicador de eficacia (E). Evalúa la política para el período 2002-2009,
ción de los programas (líneas de acción) con las relacionando las actividades programadas por el Conpes 3146 con las
actividades realizadas. Si E=100%, la implementación de la estrategia
estrategias definidas, como se puede apreciar fue eficaz; si E>50%, la implementación de la estrategia fue altamente
en la siguiente tabla, haciendo una clara dife- eficaz; si E<50%, no hubo eficacia en la implementación.
Indicador de eficiencia (IE). Evalúa la eficiencia para el período 2002-
renciación respecto a las responsabilidades de 2004, relacionando las actividades programadas por el Conpes 3146
competencia tanto del nivel nacional como del con las actividades realizadas en el tiempo programado. Si IE=100%,
la implementación de la estrategia fue eficiente; si IE>50%, la imple-
territorial, y una precisión de las responsabili- mentación de la estrategia fue altamente eficiente; si IE<29%, no hubo
dades de competencia de los diferentes sectores. eficiencia en la implementación de la estrategia.
122 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Tabla 2.6. Matriz comparativa PNPAD y Conpes 3146
Se reconoce que la incorporación del los últimos cuatrienios. Sin embargo, aunque
tema de la gestión del riesgo de desastres de la descripción de las actividades y los retos es
manera explícita en los últimos Planes Nacio- bastante clara y coherente con las necesidades,
nales de Desarrollo es un argumento impor- la definición de las metas y los indicadores esta-
tante que le da sustento y relevancia política a blecidos para cada uno de esos ejes no refleja los
la temática; sin embargo, las metas estableci- alcances propuestos, y permite un cubrimiento
das aún son débiles y no reflejan los alcances parcial de las propuestas expuestas en el compo-
propuestos en los documentos descriptivos. nente descriptivo del documento. A manera de
Desde la formulación del PNPAD el tema ha ejemplo, en el último Plan de Desarrollo, aunque
sido incorporado en los Planes de Desarrollo las metas propuestas son bastante amplias, sólo
de los cuatro últimos períodos de gobierno, ha- se incorporaron como objetivos en el Plan y en
ciendo énfasis en el conocimiento del riesgo, el el Sigob el número de municipios apoyados en
fortalecimiento del SNPAD, la reducción de la la incorporación de la gestión del riesgo en los
vulnerabilidad fiscal y la transferencia del riesgo. POT y el porcentaje de personas damnificadas
Para cada uno de estos ejes se hace una descrip- que han recibido el apoyo del Fondo Nacional
ción de los compromisos adquiridos durante Calamidades (Tabla 2.7).
Planificación y uso del suelo, Promoción de la planificación territorial Planificación sectorial del riesgo de desastres.
promoción de la identificación de y sectorial. Construcción de capacidades y formulación de planes
Avance en las medidas de prevención y mitigación: incorporación
amenazas y evaluación del riesgo. Reducción del riesgo ante tsunamis, de la GRD en los POT, los Planes de Manejo Ambiental y los de GRD y planes de emergencia en los municipios.
Control de la ocupación de zonas de inundaciones y sismos. POMCA; formulación de políticas de manejo de asentamientos Incorporación de la GRD en los POT, los Planes de
alto riesgo. Reasentamiento de población en zonas precarios y zonas de alto riesgo; formulación de medidas de Manejo Ambiental y los POMCA.
Formulación de política de de riesgo: subsidios de relocalización y gestión del riesgo en municipios; propuesta de incorporación Diseño de criterios para incorporar la GRD en la
Reducción
reasentamiento. reforzamiento estructural. de gestión del riesgo en los PD. Esto será fortalecido por formulación de proyectos de inversión pública.
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
del riesgo las instituciones regionales del SNPAD con la definición de
Incentivos económicos para promover Reforzamiento de estructuras vitales Adopción e implementación del Plan Nacional de
las edificaciones que vayan con como hospitales, según la Ley 400 de responsabilidades, competencias y posible identificación de
Gestión del Riesgo por Tsunami y el Plan de Acción
la norma colombiana de diseño y 1997 y la Ley 715 de 2001. recursos para garantizar la información técnica necesaria
para el Volcán Cerro Machín. Implementación de las
construcción sismo resistente. Prevención de la ocupación y uso de que facilite la incorporación del conocimiento del riesgo a la
políticas de manejo del riesgo para el volcán Galeras y
Mejoramiento de asentamientos áreas no planificadas. planificación y uso del suelo.
el Nevado del Huila. Promoción de una solución a largo
precarios y reasentamiento. plazo frente a los efectos del fenómeno de La Niña.
Tabla 2.7. Matriz de compromisos y responsabilidades para la gestión del riego de desastres según el ámbito normativo y de planificación (continuación)
Tabla 2.8. Principales componentes de las líneas de acción o áreas temáticas del MAH
126 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
2.5. INSTRUMENTOS FINANCIEROS E INVERSIONES EN
la GESTIÓN DEL RIESGO
128 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 2.1. Comparación de la inversión total nacional, departamental y municipal en gestión del riesgo, 1998-2010
1.800.000
1.600.000
1.400.000
1.200.000
Millones de $ 2010
400.000
200.000
0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010.
8.000 20.000
Millones de $ de 2010
6.000 15.000
4.000 10.000
2.000 5.000
0 0
1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
10.000 600.000
Millones de $ de 2010
0 0
1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Manejo desastres
1.400.000
1.200.000
1.000.000
Millones de $ de 2010
800.000
600.000
400.000
200.000
0
1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010
Fuente: Gráfica del autor a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010.
130 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
La diferencia en los presupuestos en encuestas constaban de cinco áreas o ejes te-
gestión del riesgo entre los niveles de go- máticos, similares a la herramienta “HFA Mo-
bierno se explica en parte por la disponibi- nitor”23 (EIRD, 2009) del Marco de Acción de
lidad de recursos que los entes territoriales Hyogo, y un total de 15 indicadores, acompa-
tienen en comparación con la nación. En ge- ñados de escalas cualitativas para medir los ni-
neral, los municipios presentan un nivel rela- veles de progreso de la gestión del riesgo (nivel
tivamente alto de gasto en gestión del riesgo, 1=bajo / nivel 2=incipiente / nivel 3=aceptable
mientras que en los departamentos es mu- /nivel 4=notable /nivel 5=óptimo) (Tabla 2.9).
cho menor. Esto se debe en principio a que
la responsabilidad de la gestión del riesgo se
concentra en lo local, donde los municipios
Tabla 2.9. Ficha técnica de encuestas para autoevaluación
de categoría Especial y 1 ejecutan montos
de avances en gestión del riesgo
importantes, haciendo que en términos acu-
mulativos representen grandes inversiones Total encuestas 225 encuestas
en comparación con los departamentos. Por Entidades nacionales: 17 encuestas
CAR: 23 encuestas
otra parte, tanto para los departamentos como
Departamentos: 12 encuestas
para los municipios el gasto en funcionamien- Encuestas según
población objetivo Municipios categoría Especial y 1: 14
to es comparativamente alto frente al gasto to- encuestas
tal, lo que deja pocos recursos para la gestión Municipios categorías del 2 al 6:
159 encuestas
del riesgo de desastres22. En el Anexo se pre-
5 secciones
senta un análisis detallado de las inversiones y Diseño del instrumento
15 indicadores
avances realizadas por las entidades del orden
Método de recopilación Virtual (a través de Survey Monkey*)
nacional con cargo al Presupuesto General de Del 30 de abril del 2011 hasta el
la Nación (período 1998-2010), y los datos de Fecha
20 de junio del 2011
las inversiones efectuadas y reportadas anual- *Survey Monkey es una herramienta de software en línea que le permite a
mente por los entes territoriales, a nivel de- los usuarios la creación de encuestas y cuestionarios.
partamental (período 2004-2008) y municipal
(período 2002-2008).
Una reflexión en torno a la percepción
de las acciones realizadas, siguiendo como
referente las líneas prioritarias del Marco 22 Para los departamentos el gasto en gestión del riesgo se sitúa entre el 70 y
de Acción de Hyogo, es presentada también el 80%, mientras que para los municipios está entre el 60 y el 70% (Inge-
niar Ldta., 2011), y es mayor para los entes territoriales de inferior categoría
en detalle en el Anexo. Para ello se realizaron por cuanto a éstos, fruto de los pocos ingresos corrientes que producen, les
encuestas de autoevaluación, donde se reco- es permitido gastar una mayor proporción en su funcionamiento.
23 El “HFA Monitor” es una herramienta en línea para captar la información
pilaron en total 225 encuestas pertenecientes relativa al progreso alcanzado en la ejecución del MAH, generada a través
a las siguientes entidades: instituciones del de un proceso de revisión multisectorial. El propósito primordial de esta
herramienta es asistir a los países en el monitoreo y la revisión de sus
nivel nacional pertenecientes al SNAPD, Cor- avances, los retos en la implementación de la reducción del riesgo y las
poraciones Autónomas Regionales, Comités acciones de recuperación emprendidas en el ámbito nacional, de con-
formidad con las prioridades del MAH. Con esto se emprenden procesos
Regionales para la Prevención y Atención de de consultas nacionales para sacar información pertienente relacionada
Desastres y Comités Locales para la Preven- con las acciones de la gestión del riesgo. El reporte oficial para Colombia
2009-2011 está disponible en:
ción y Atención de Desastres de las capitales http://www.preventionweb.net/english/hyogo/progress/reports/index.
de departamentos y de otros municipios. Las php?o=pol_year&o2=DESC&ps=50&hid=2010&cid=37&x=8&y=10.
Figura 2.6. Evaluación media global de la gestión del riesgo según niveles territoriales
Gobernabilidad
5
2
Manejo de desastres Conocimiento e inf.
1
Nación
0
Departamento
Corporaciones Autónomas
Reducción del riesgo Educación
132 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
2.6. LA EVOLUCIÓN DEL SISTEMA HACIA EL ENFOQUE
DE PROCESOS, UN PASO NECESARIO
Recuadro 2.6. Limitaciones frente a la articulación entre los sistemas de planificación, gestión del riesgo,
gestión ambiental y educación
• No existe una coherencia sólida entre el bloque de normas ambientales y aquel de normas relativas a riesgos y desastres; hay algunos contactos
específicos que no conllevan a una verdadera actuación conjunta.
• Son insuficientes los niveles de conocimiento en temas específicos de gestión del riesgo entre los funcionarios del sector educativo en los diferentes
niveles territoriales.
• La Contraloría y la Procuraduría tienen atribuciones suficientes para realizar un control eficaz a las entidades públicas de los distintos niveles, en
particular, frente a los asuntos ambientales y de riesgo, que no están siendo debidamente utilizadas.
• El tema de gestión del riesgo se aborda de manera muy limitada en la educación.
• Son pocos los programas integrales de capacitación en gestión del riesgo.
• Falta una cultura que incorpore la gestión del riesgo. Los medios de comunicación se utilizan poco en el proceso de sensibilización.
• La producción intelectual, en cuanto a investigaciones, sigue siendo muy poca, por lo que se hace necesario buscar mecanismos para apoyar y sostener
los grupos ya existentes y crear estrategias para la creación de nuevos grupos en el tema.
134 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
se realicen coordinadamente las actividades de de áreas urbanas en zonas de alto riesgo, tales
las entidades del Sistema Nacional Ambiental como control de erosión, manejo de cauces y re-
y las del Sistema Nacional para la Prevención y forestación”; también “asesorar a las entidades
Atención de Desastres, creado por la Ley 46 de territoriales en la elaboración de proyectos en
1988 y reglamentado mediante el Decreto Ley materia ambiental que deban desarrollarse con
919 de 1989”. Además, el art. 31 de la misma Ley, recursos provenientes del Fondo Nacional de
asigna a las CAR, entre otras la funciones, las Regalías o con otros de destinación semejante”.
de: “Realizar actividades de análisis, seguimien- El desarrollo de estas funciones ha permitido
to, prevención y control de desastres, en coordi- un primer nivel de articulación entre ambos
nación con las demás autoridades competentes, sistemas por parte de algunas CAR; sin em-
y asistirlas en los aspectos medioambientales en bargo, esta articulación debería estandarizarse
la prevención y atención de emergencias y de- y profundizarse más, generando lineamientos
sastres; adelantar con las administraciones mu- más explícitos que no permitan interpretacio-
nicipales o distritales programas de adecuación nes heterogéneas.
Municipio de Medellín (Antioquia), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata.
PROCESOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO PERFILES Y ENTIDADES RESPONSABLES COORDINACION ENTRE SISTEMAS
GOBERNABILIDAD
• Formular políticas y planes para la gestión del riesgo de desastres.
• Desarrollar marcos legales y regulatorios para la gestión del riesgo
de desastres. • Entidades coordinadoras, promotoras de la gestión del riesgo de desastres del SNPAD: UNGRD, gobernaciones,
• Definir mecanismos institucionales y estructuras para soportar los alcaldías, Comités Nacionales, Regionales y Locales de Prevención y Atención de Desastres.
procesos de la gestión del riesgo de desastres. • Entidades de planificación, direccionamiento estratégico del desarrollo: DNP, Oficinas de Planeación Departamental, • Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
• Proveer recursos y generar capacidades para la gestión del riesgo Municipal y Oficinas de Planeación Sectoriales. • Sistema Nacional de Planeación
de desastres. • Entidades de control sobre el gasto público y la obtención de las metas del desarrollo: Contraloría, Procuraduría, • Sistema Nacional de Control
• Integrar o articular la gestión del riesgo de desastres en los Fiscalía, Defensoría del Pueblo, etc. • Sistema Nacional de Inversión Pública
procesos de desarrollo. • Entidades nacionales encargadas de la gestión financiera, de provisión y administración de recursos: MHCP,
• Asegurar compromiso y prioridad de la gestión del riesgo de Secretarías de Hacienda Departamentales y Municipales.
desastres en la agenda política. • Congreso, Asambleas Departamentales, Concejos.
• Hacer seguimiento, evaluación y control de la gestión del riesgo.
• Definir una estrategia para la financiación de la gestión del riesgo
de desastres.
• Coordinación, direccionamiento y articulación del Sistema Nacional de Información: UNGRD, CREPAD, CLOPAD.
• Entidades técnico científicas generadoras de conocimiento: Ideam, SGC, IGAC, DANE, Dimar.
CONOCIMIENTO E INFORMACIÓN SOBRE RIESGO
• Organizaciones académicas, institutos de investigación, redes y organizaciones sociales de monitoreo, observatorios • Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
• Identificar los factores del riesgo de desastres (amenaza, de fenómenos físicos peligrosos y de problemas sociales y ambientales: Colciencias, CAR, universidades y centros de
vulnerabilidad y exposición), lo que incluye los factores • Sistema Nacional Ambiental
investigación.
subyacentes, sus orígenes, causas y transformación. • Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología
• Entidades encargadas de la administración del medio ambiente en diferentes niveles territoriales: MADS, CAR,
• Analizar y estimar el riesgo de desastres, así como su monitoreo y gobernaciones y municipios, ONG. • Infraestructura Colombiana de Datos
seguimiento. Espaciales
• Entidades educativas: MEN, Secretarías de Educación Departamental y Municipal, redes de educadores
• Comunicar el riesgo con fines de información pública, percepción y (comunicadores sociales). • Sistema Nacional de Educación
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
toma de consciencia.
• Entidades sectoriales, Ministerios en el ámbito de sus competencias.
• Organizaciones de apoyo a los procesos educativos, de comunicación y de información pública.
Tabla 2.10. Procesos de la gestión del riesgo, responsables y coordinación entre sistemas (continuación)
PROCESOS DE LA GESTIÓN DEL RIESGO PERFILES Y ENTIDADES RESPONSABLES COORDINACION ENTRE SISTEMAS
REDUCCIÓN DEL RIESGO • Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
• Gobiernos municipales y departamentales, a la cabeza de sus alcaldes y gobernadores: los CLOPAD y los CREPAD.
• Intervenir correctiva y anticipadamente la vulnerabilidad o las • Sistema Nacional Ambiental
amenazas existentes, cuando esto sea factible. • Organismos de planificación y desarrollo territorial y sectorial (ordenamiento).
• Sistema Nacional de Planificación
• Intervenir prospectivamente nuevos riesgos (o riesgos por crearse), • Sectores: Ministerios y los correspondientes actores departamentales y municipales en el ámbito de sus
competencias. • Sistema Nacional de Gestión de Programas
mediante la prevención de procesos generadores por exposición y Proyectos de Inversión Pública
y vulnerabilidad ante amenazas actuales o futuras, como las que • Organismos de finanzas, encargados de las estrategias de protección financiera.
puede generar el cambio climático. • Sistema Nacional de Vivienda
• Entidades encargadas de la administración del medio ambiente en diferentes niveles territoriales: MADS, CAR,
• Retener y transferir el riesgo de desastres; definir y utilizar gobernaciones y municipios, ONG. • Sistema Presupuestal (Hacienda y Crédito
instrumentos de protección financiera para cubrir la atención Público, Planeación Nacional, Fondo de
• Organizaciones sociales, sin ánimo de lucro y entidades de apoyo y cooperación que promueven la reducción de Calamidades)
inmediata, la rehabilitación y la reconstrucción (por ejemplo, fondos riesgos específicos en zonas expuestas.
de reservas, créditos contingentes, seguros, bonos CAT, etc.). • Diferentes sectores y sus sistemas
• Gobiernos municipales y departamentales, a la cabeza de sus alcaldes y gobernadores: los CLOPAD y los CREPAD.
MANEJO DE DESASTRES • Presidente de la República, Comités Nacionales, UNGRD (sólo para emergencias que sobrepasen niveles locales/ • Sistema Nacional de Gestión del Riesgo
regionales).
• Preparación, entendida como acciones ex-ante relacionadas con • Sistema Nacional de Bomberos
los sistemas de alerta y la generación de capacidades para la • Entidades de búsqueda, rescate y encargados de la primera respuesta: Cruz Roja, Defensa Civil y Bomberos.
• Sistema Nacional de Defensa Civil
respuesta y la recuperación. • Entidades prestadoras de servicios de salud.
• Sistema Nacional de la Cruz Roja
• Respuesta, definida como acciones ex-post realizadas con el fin de • Entidades encargadas de la seguridad: Policía Nacional y Fuerzas Armadas.
• Sistema Nacional de Salud
atender a la población afectada por la inminencia o la ocurrencia • Entidades prestadoras de servicios públicos (energía, agua y saneamiento, telecomunicaciones, gas, etc.).
de desastres. • Fuerzas Armadas
• Organizaciones encargadas de la protección de la población y sus medios de vida.
• Rehabilitación y reconstrucción de las condiciones • Sistema Nacional Ambiental
• Entidades sectoriales en el ámbito de sus competencias, responsables de responder a situaciones de desastre
socioeconómicas, ambientales y físicas bajo criterios de seguridad, • Sistema Nacional de Vivienda
(transporte, ambiental, social).
con el propósito explícito de no reconstruir el riesgo preexistente. • Diferentes sectores
• Entidades técnico científicas de monitoreo y alerta: SGC, Ideam, Dimar, Corporación OSSO, etc.
• Sistema de Naciones Unidas
• Organizaciones sociales, sin ánimo de lucro y entidades de apoyo y cooperación (Sistema de Naciones Unidas, ONG,
sector privado), para las acciones de respuesta y ayuda humanitaria en caso de desastre.
Presidente de la República
Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres
Sistema Nacional Sistema Nacional Ministerio de Ministerio de Sistema Nacional Sistema Nacional Ministerio de Ministerio Público y Ministerio de
SNCYT Ministerio de Ministerio de
Ambiental de Planeación Hacienda Vivienda, Ciudad de Educación de Salud Defensa / Contraloría General de Agricultura y POLÍTICAS,
COLCIENCIAS Minas y Energía Transporte
MADS DNP MHCP y territorio MVCT MEN MSPS Ministerio del la República Desarrollo Rural PLANIFICACIÓN,
Interior EJECUCIÓN,
OPERACIÓN
Procuraduría General
de la Nación
IDEAM BPIN DIMAR SGC
CONTROL Y
Contraloría General de
SIGOB SUPERVISIÓN
la República
Gobernador
Contraloría CONTROL Y
SIGOB Departamental SUPERVISIÓN
Alcalde
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
POLÍTICAS,
Educación y Salud y Protección Desarrollo Agricultura y
Medio Ambiente Planeación Hacienda Local Gobierno Infraestructura PLANIFICACIÓN,
Cultura Social Económico Desarrollo Rural
EJECUCIÓN,
Procuraduría OPERACIÓN
BPIN Distrital
PLANIFICACIÓN Y IMPLEMENTACIÓN DE
GOBERNABILIDAD CONOCIMIENTO DEL RIESGO MANEJO DE DESASTRES
ORDENAMIENTO TERRITORIAL PROYECTOS
1. SUSTENTO LEGAL 1. SUSTENTO LEGAL 1. SUSTENTO LEGAL 1. SUSTENTO LEGAL 1. SUSTENTO LEGAL
a) NORMAS DE CONSTRUCCIÓN a) NORMAS DE CONSTRUCCIÓN • Ley 388: Ordenamiento a) NORMAS DE CONSTRUCCIÓN
SISMO RESISTENTES SISMO RESISTENTE: territorial. SISMO RESISTENTE: • Decreto 919 de 1989
b)ORDENAMIENTO TERRITORIAL Obligación de realizar análisis • Ley POMCA - Ordenamiento y Especificaciones para diseño y
c)LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN de vulnerabilidad sísmica y Manejo de Cuencas. construcción de vivienda y otro
actualización de edificaciones • Ley 152: Planes de Desarrollo tipo de edificaciones, 2. RESPONSABLES
indispensables, alcances de responsabilidades y sanciones IMPLEMENTACIÓN
• BPIN
2. RESPONSABLES estudios de microzonificación. para profesionales diseñadores, PROYECTOS:
FORMULACIÓN POLÍTICAS Y constructores y funcionarios
REGULACIÓN: 2. RESPONSABLES 2. RESPONSABLES alcaldías.
• PLANES DE EMERGENCIA Y
• MVCT CONOCIMIENTO DEL RIESGO FORMULACIÓN PLANES: CONTINGENCIA:
• APOYO: AIS SÍSMICO: • POMCA: CAR 2. RESPONSABLES Municipios.
• Monitoreo sísmico, elaboración • POT: administraciones FORMULACIÓN PROYECTOS Metodología de evaluación de
3. RESPONSABLES REVISIÓN de estudios de amenaza sísmica municipales. • Secretarias de Gobierno. daños en edificaciones
Y APROBACIÓN: nacional: SGC, Observatorio • PLANES DE DESARROLLO: DNP, • Particulares. desarrollada por la AIS, como
• Comisión permanente de la Sismológico Del Surocciedente, administraciones municipales y un instrumento del Plan, en
Norma (MVCT, AIS, representante AIS. departamentales. algunas ciudades gremios y
de la Presidencia, representante • ESTUDIOS DE MICROZONIFICA-
2. RESPONSABlES universidades ya están
del MinTransporte, SGC, SCI, SCA,
CIÓN SÍSMICA: municipios, IMPLEMENTACIÓN capacitados y participan como
ACIES y Camacol). 3.RESPONSABLES REVISIÓN PROYECTOS: apoyo (arquitectos, ingenieros,
• APOYO: SGC, universidades Y APROBACIÓN: Camacol, AIS).
• DISEÑO Y CONSTRUCCIÓN
• ESTUDIOS DE VULNERABILIDAD • REVISIÓN POMCA: APROBACIÓN
4. TEMAS PENDIENTES: Y ESCENARIOS DE RIESGO:
(Proyectos nuevos y de RESPUESTA A EMERGENCIAS:
POMCA: Consejo directivo CAR reforzamiento): Entidades Todos los actores públicos y
• Normas técnicas para otro tipo Responsables de los diferentes
de infraestructura diferente a • REVISIÓN POT: CAR, Consejos públicas y propietarios privados privados.
tipos de infraestructura. territoriales de planificación
las edificaciones. • APOYO: firmas consultoras, RECONSTRUCCIÓN: Igual a la
• APOYO: Universidades, • APROBACIÓN POT: Concejos Universidades y firmas implementación de proyectos
consultores Municipales constructoras, gremios desde el diseño hasta el control
• APROBACIÓN PLANES DE (arquitectos, ingenieros, de la construcción de proyectos.
DESARROLLO: Congreso, Camacol).
3.RESPONSABLES REVISIÓN Concejos Municipales y
Y APROBACIÓN: Asambleas Departamentales
3. RESPONSABLES REVISIÓN
• ESTUDIOS MICROZONIFICACIÓN: Y APROBACIÓN:
Comisión permanente de la • LICENCIAS DE CONSTRUCCIÓN:
Norma (MVCT, AIS, (Proyectos nuevos y de
representante de la Presidencia, reforzamiento): Curadurías
representante del Min urbanas y oficinas de
Transporte, Ingeominas, SCI, planeación de los municipios.
SCA, ACIES y Camacol)
• CONTROL DE CONSTRUCCIÓN DE
PROYECTOS: (Proyectos nuevos
y de reforzamiento).
• Oficinas de control urbano.
140 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
obras de construcción, ampliación, adecuación, El manejo integral de inundaciones exi-
reforzamiento estructural, modificación, demo- ge la combinación del uso de medidas de orde-
lición de edificaciones; y para la intervención y namiento y gestión territorial para regular y
ocupación del espacio público, en cumplimien- controlar el uso del suelo, además de medidas
to de las normas urbanísticas y de edificación estructurales y comunitarias. La planificación
adoptadas en el POT, en los instrumentos que y manejo del uso del suelo es la medida más
lo desarrollen o complementen y en las leyes y efectiva para el manejo de inundaciones; esta es-
demás disposiciones que expida el Gobierno trategia consiste en la definición de actividades
Nacional. En cuanto a la expedición de licencias compatibles con los tipos o niveles de riesgo por
de urbanismo y construcción para aquellos pro- inundación existentes y el establecimiento de
yectos inmobiliarios que se pretendan ejecutar zonas de protección ambiental en aquellas zo-
con posterioridad a la declaración de situación nas de alto riesgo o rondas de los ríos. Existen
de desastre o calamidad pública, se rige por el también medidas físicas o estructurales para re-
Decreto 2015 de 2001. Finalmente, el Decreto ducir el riego, entre ellas: el control de la erosión
0019 de 2012 regula en sus arts. 191 y 192 lo re- y la reforestación; la realización de obras de mi-
ferente a los requisitos para solicitar una licencia tigación como muros de contención, drenajes,
de urbanización y el régimen especial en mate- diques, aliviaderos o embalses; la definición de
ria de licencias urbanísticas. humedales y zonas de pantanos como zonas de
amortiguación de crecientes; así como, el desa-
2.6.2.2. El riesgo por inundaciones, sin rrollo de proyectos con comunidades, campañas
políticas y normas suficientes que lo controlen, de concientización para el adecuado manejo de
ni responsables con roles claros que lo manejen residuos sólidos, la limpieza de drenajes o la im-
plementación de sistemas de alerta temprana.
La falta histórica de políticas de largo Algunas acciones como la construcción de di-
plazo y de normativas que definan lineamien- ques, han transferido el problema a otras zonas
tos técnicos sobre los conceptos de amenaza y (barrios o municipios), a causa de la falta de una
riesgo por inundaciones, ha dado como resul- visión integral de la cuenca, por lo que es ne-
tado una problemática generalizada sobre un cesario que se regulen los criterios de diseño y
importante porcentaje de la población y la in- construcción y se vigile por parte de autoridades
fraestructura. Las regulaciones para la defensa competentes el comportamiento hidráulico de
de cauces y las restricciones definidas para prote- la cuenca para controlar el impacto de los dife-
ger nacimientos de agua, según del Decreto 2811 rentes proyectos individuales. Existen otro tipo
de 197426, no han sido suficientes ni constituyen
una política integral para el manejo del tema de
inundaciones. Es necesario regular los perío- 26 En un radio hasta de 100 m sólo se permite el uso de bosque protector, y
dos de retorno para los cuales se deben diseñar los retiros obligados de cauces naturales de las corrientes hídricas en una
distancia hasta de 30 m, medida desde el nivel máximo del flujo a un
y construir los diferentes proyectos y definir los período de retorno mínimo de 15 años.
criterios mínimos para las obras de protección y 27 La Directiva Marco del Agua (Directiva 2000/60/CE del Parlamento Eu-
ropeo y del Consejo del 23 de octubre de 2000) fue complementada con
control de inundaciones, como se ha establecido la Directiva 2007/60/CE, relativa a la evaluación y gestión de los riesgos
en otros países como Estados Unidos y Holanda de inundación que entró en vigor en noviembre del 2007. Esta Directiva
introduce un nuevo planteamiento que cambia el foco de atención de
y la Directiva relativa a la evaluación y gestión de la política dejando de lado los trabajos de defensa contra inundaciones
riesgos de inundación de la Unión Europea 27. para centrarse en la gestión integral del riesgo.
142 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
inundaciones, que permitan determinar la via- Múltiples actores, acciones no coordi-
bilidad del futuro desarrollo, siempre y cuando nadas y falta de claridad en responsabilidades,
se garantice la mitigación de la amenaza y/o son factores que conllevan a indebidas inter-
riesgo. En estos estudios deberá incluirse el di- venciones en las cuencas, aumentando así el
seño de las medidas de mitigación y serán ela- riesgo existente. En el manejo de la mayoría de
borados y firmados por profesionales idóneos cuencas del país intervienen las diferentes CAR,
en la materia, quienes conjuntamente con el los municipios y departamentos, entre otros en-
urbanizador serán responsables de los mismos, tes, para lo cual se requiere que el POMCA per-
sin perjuicio de la responsabilidad por la co- mita orientar las acciones requeridas de manera
rrecta ejecución de las obras de mitigación. En coordinada, donde confluya la participación
todo caso, las obras de mitigación deberán ser presupuestal de los diferentes actores involucra-
ejecutadas por el urbanizador responsable o, dos. El Recuadro 2.7 presenta un caso de estudio
en su defecto, por el titular durante la vigencia en la cuenca media y alta del río Bogotá al res-
de la licencia. pecto de este tema.
PRIORIDAD
RECOMENDACIÓN RESPONSABLE
Alta (A), Media (M)
Convertir la gestión del riesgo en una política de Estado y superar los desequilibrios existentes del Sistema,
a través del ajuste y la armonización del marco normativo e institucional
Adoptar una política nacional de gestión del riesgo de desastres que se articule integralmente a la gestión pública,
respalde a los entes territoriales y promueva la construcción de políticas y planes de acción sectoriales específicos.
• La gestión del riesgo de desastres debe ser socialmente problematizada y políticamente visibilizada, de manera
que sea posible anclarla en la agenda pública de los diferentes niveles territoriales y a través de los instrumentos de Presidencia, DNP, UNGRD, con
planificación de desarrollo, capitalizando un aprendizaje colectivo y de convivencia con el entorno natural. el apoyo del Comité Nacional
A
de Prevención y Atención de
• Formular e implementar políticas/estrategias específicas, como reglamentación de la política general, para cada uno Desastres/GRD
de los fenómenos geológicos e hidrometeorológicos, priorizando los más recurrentes.
• Articular políticas/estrategias específicas para la incorporación de variables relacionadas con el cambio climático en
la toma de decisiones a nivel sectorial y territorial.
UNGRD con el apoyo del
Crear un estatuto de gestión del riesgo que armonice la normativa actual y atienda los vacíos identificados en la
A Comité Nacional de Prevención
definición de responsabilidades públicas y privadas.
y Atención de Desastres/GRD
Reorganizar el Sistema, fortaleciendo técnica y financieramente la capacidad de gestión de los diferentes niveles
territoriales y la participación del sector privado.
• Constituir el nivel local como base del Sistema y en su principal espacio de intervención.
• Fortalecer el nivel departamental en su rol articulador entre lo nacional y lo local y entre los municipios de su
Presidencia, DNP, UNGRD con
jurisdicción.
A el apoyo del Comité Nacional
• Fortalecer el nivel nacional en su rol estratégico de formulación e implementación de políticas a partir de las - PAD/GRD
necesidades y capacidades de los entes territoriales, buscando un equilibrio entre los procesos de conocimiento, la
reducción del riesgo y el manejo de desastres.
• Fortalecer el arreglo institucional y las capacidades individuales de las diferentes entidades para la implementación
de los procesos de conocimiento, la reducción del riesgo y el manejo de desastres.
Priorizar la orientación estratégica, direccionamiento técnico, autoridad y control entre las funciones que tiene de la
A Presidencia
Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres como cabeza del Sistema.
Aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones de gestión del riesgo mediante la planificación estratégica,
la coordinación entre niveles territoriales y el seguimiento y control
Promover la adopción de los Planes Territoriales de Gestión del Riesgo (PTGR), como instrumentos de largo plazo, para
orientar los POMCA, los POT y los PD, y articular las inversiones de actores públicos y privados.
• Fortalecer el proceso de conocimiento y de divulgación de la información en los sectores y en todas las escalas
territoriales para realizar una intervención del riesgo responsable.
• Implementar una estrategia de asistencia técnica permanente en los municipios pequeños, para avanzar en el
conocimiento de las amenazas y los riesgos en una escala adecuada para la toma de decisiones. A DNP, UNGRD, MVCT, MADS
• Articular los ámbitos de gestión del riesgo, ciencia y tecnología, educación y sistema ambiental, para dar continuidad
y sostenibilidad a las acciones propuestas.
• Implementar estrategias de formación de capacidades profesionales para avanzar efectivamente en la reducción del
riesgo de desastres.
• Avanzar hacia un enfoque que trascienda la respuesta a emergencias en el manejo de los desastres.
Constituir un mecanismo nacional de cofinanciación (fondo) para incentivar las inversiones para la gestión del riesgo de
A UNGRD, MHCP, DNP
desastres y la generación de capacidades de los niveles territoriales y sectoriales.
Adoptar metas de reducción del riesgo en políticas y planes, y asegurar su cumplimiento por medio de la
A UNGRD, DNP
implementación progresiva de la planificación estratégica basada en resultados.
144 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
PRIORIDAD
RECOMENDACIÓN RESPONSABLE
Alta (A), Media (M)
Aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones de gestión del riesgo mediante la planificación estratégica,
la coordinación entre niveles territoriales y el seguimiento y control (continuación)
Fortalecer la incorporación obligatoria de criterios de gestión del riesgo de desastres en la formulación de proyectos de
A DNP
inversión pública (BPIN).
Adoptar una estrategia para el seguimiento de las responsabilidades e inversiones de gestión del riesgo en los
A Presidencia, UNGRD, DNP
diferentes niveles territoriales.
Fortalecer la capacidad local para la gestión territorial, con el fin de reducir la generación y acumulación del riesgo de desastres
Presidencia, DNP, UNGRD, con
Adoptar una estrategia nacional de fortalecimiento municipal de gestión del riesgo que responda a las diferencias que
A el apoyo del Comité Nacional -
existen en las capacidades.
PAD/GRD, Gobernaciones
Fortalecer las capacidades de las gobernaciones como instancias de coordinación natural de los municipios, aclarando Presidencia, DNP, UNGRD, con
sus competencias en gestión del riesgo desastres de acuerdo con los criterios de concurrencia y subsidiariedad que A el apoyo del Comité Nacional -
establece la Constitución y las posibilidades que ofrece la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. PAD/GRD, Gobernaciones
Reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos por medio de la planeación, la inversión, el seguimiento y control y la articulación
de los diferentes agentes responsables de la administración de las cuencas hidrográficas
Asignar la responsabilidad del manejo hidráulico de los ríos y cuerpos de agua a una dependencia del Estado, y
A Presidencia, DNP, MADS, MT
establecer los roles y mecanismos de coordinación de los diferentes agentes involucrados.
MADS y Comité Permanente
Adoptar una normatividad para el control y manejo de inundaciones y deslizamientos, que incluya la definición del
creado para el manejo
riesgo máximo aceptable y estándares técnicos para la evaluación y mitigación del riesgo, además de una estrategia A
hidráulico de los ríos y
para la implementación, seguimiento y control.
cuerpos de agua
Presidencia, DNP, UNGRD, con
Comprender a profundidad el rol de la gestión del riesgo y sus vínculos con la gestión ambiental, la gestión del desarrollo y el apoyo del Comité Nacional
A
la adaptación al cambio climático para su incorporación en la toma de decisiones a nivel sectorial y territorial. de Prevención y Atención de
Desastres/GRD
MVCT, MADS, Ideam, comité
Reglamentar la inclusión de un plan maestro del control de inundaciones y deslizamientos, como parte integral permanente creado para el
A
de los POMCA manejo hidráulico de los ríos
y cuerpos de agua
Reducir la generación del riesgo y el impacto de los desastres a través de las políticas y planes de acción sectorial
Adoptar políticas y planes sectoriales de gestión del riesgo en cada Ministerio. A Todos los Ministerios
Convertir la gestión del riesgo en una política desarrollo económico, social, cultural, tecno-
de Estado y superar los desequilibrios existentes lógico, ambiental y político, con un carácter
del Sistema, a través del ajuste y armonización más descentralizado, participativo y demo-
del marco de normativo e institucional crático, orientado a resultados. Debe conside-
rar el conocimiento e información del riesgo,
Adoptar una política nacional de ges- su reducción y el manejo de desastres, como
tión del riesgo que se articule integralmente su contribución a la seguridad territorial, al
a la gestión pública, respalde a los entes terri- bienestar, a la calidad de vida y al desarrollo
toriales y promueva la construcción de políti- sostenible desde la construcción de espacios
cas y planes de acción sectoriales específicos. de concertación regionales y mecanismos de
La política de gestión del riesgo como parte cooperación entre municipios, gobernacio-
integral de la gestión pública debe articularse nes, CAR, entes regionales si existen, sectores
a la planificación, la ejecución, el seguimiento, y otros actores del Gobierno Nacional. Debe
la evaluación y el control de las estrategias de promover la construcción de políticas y planes
146 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
tres, cuáles son los actores que deben intervenir amplia de gestión del riesgo en sustitución de la
en los diferentes niveles territoriales, cuáles son noción actual de desastre29, reducir la duplicidad
sus funciones específicas y responsabilidades y de funciones y la ineficiencia, y establecer me-
cómo se articulan para aunar esfuerzos de acuer- canismos que aseguren el esfuerzo coordinado,
do a las capacidades y recursos, asegurando de para que todos los actores involucrados tengan
esta manera el cumplimiento de los principios claridad sobre la dirección del Sistema y sobre
de concurrencia, subsidiaridad y complemen- sus aportes para lograr los objetivos propuestos.
tariedad establecidos en la Constitución. En
cuanto a las situaciones de materialización del • Constituir el nivel local como base del
riesgo es indispensable que se reglamenten de SNPAD y como su principal espacio de in-
manera explícita las tipologías de las diferentes tervención. El desarrollo de los principios
situaciones (emergencia, desastres, calamidad), de autonomía y participación establecidos
compatibilizando la figura de la grave calami- por la Constitución Política de 1991, deben
dad pública de la que trata el art. 215 CP para proponer estructuras flexibles que se aco-
la hipótesis de que sobrevengan hechos que el moden a las condiciones del territorio y que
Presidente de la República estime que revisten puedan establecer relaciones no sólo verti-
ese carácter con la normativa actual de declara- cales (hacia los niveles territoriales superio-
ción de desastre, la cual establece el Decreto Ley res), sino especialmente horizontales (hacia
919 de 1989, y se regulen las responsabilidades otras unidades del mismo nivel territorial),
e instrumentos de los procesos de recuperación y a instituir cuáles son los canales y las fun-
(rehabilitación y reconstrucción). Los puntos de ciones de participación de la ciudadanía en
contacto entre la legislación sectorial y la temá- este tema. La creación de dependencias ad-
tica del riesgo de desastres deben ser fortaleci- ministrativas especializadas en gestión del
dos, como se verá más adelante en el Capítulo 4, riesgo parece ser una condición importante
y la participación e intervención de las personas para el éxito de la gestión. La estructura for-
privadas en la gestión del riesgo requiere de re- mal de los Comités debe ser reemplazada
gulaciones específicas, como se mostrará de for- por la estructura normal de la administra-
ma más amplia en el Capítulo 5. ción local y regional, cuya gestión y toma
Reorganizar el Sistema, fortaleciendo de decisiones deben estar orientadas por
técnica y financieramente la capacidad de ges- la planeación. El alcalde debe incluir en el
tión de los diferentes niveles territoriales y la Plan de Desarrollo, elaborado con base en
participación del sector privado. Es necesaria su programa de gobierno, el componente de
una transformación tanto normativa como es- inversiones del POT en lo relacionado con
tructural del Sistema, en relación a su misión, la gestión del riesgo.
su visión y los objetivos de la acción del Estado • Fortalecer el nivel departamental en su rol
y de la sociedad ante el riesgo y el desastre. En articulador entre lo nacional y lo local y en-
el marco de las políticas y los elementos regu- tre los municipios de su jurisdicción. Le co-
latorios se requiere de una armonización del rresponde al nivel departamental coordinar la
Sistema con la Constitución, teniendo en cuenta
una adecuación a los principios y orientaciones
que allí se consagran. Además, es indispensable 29 Como lo hace el Proyecto de Ley propuesto radicado en el Congreso de la
introducir la conceptualización de una visión República en julio 2011 (Ingeniar Ltda., 2011).
148 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
los mecanismos de coordinación y convocatoria los desastres), el fortalecimiento de las capacida-
que se generen; su función y actividades deben des del SNPAD y de sus instrumentos de apoyo,
concentrarse en el liderazgo y direccionamiento como la financiación y el uso de la información
estratégico y trasladar la responsabilidad opera- relevante para la gestión del riesgo. Esto se debe
tiva y los esfuerzos del manejo de emergencias a complementar con un seguimiento sistemático a
otros actores. También es su deber generar siste- los Planes, como elemento de control de la ejecu-
mas de incentivos a las diferentes entidades del ción de acciones que desarrolla el Sistema Nacio-
SNPAD, ligados a las estrategias y prioridades nal de Gestión del Riesgo.
establecidas y concertadas en el Plan Nacional
de Gestión de Riesgo. Es necesario focalizar la • Fortalecer el proceso de conocimiento y de
estrategia gerencial, los recursos financieros y la divulgación de la información en los secto-
organización en los factores críticos de éxito. res y en todas las escalas territoriales para
realizar una intervención del riesgo res-
Aumentar la eficacia y la eficiencia de las ponsable. Es fundamental profundizar en
inversiones de gestión del riesgo, mediante la los estudios de amenaza y análisis del riesgo,
planificación estratégica, la coordinación entre priorizando los fenómenos hidrometeoroló-
niveles territoriales y el seguimiento y control gicos, con el objetivo de aclarar sus alcances
para hacer efectiva la toma de decisiones
Promover la adopción de los Planes Terri- (en cuanto al ordenamiento territorial, la
toriales de Gestión del Riesgo, como instrumen- regulación de los proyectos de mitigación y
tos de largo plazo para orientar los POMCA, los Planes de Gestión del Riesgo), según las
los POT y los PD, y articular las inversiones de instancias de gobierno. Los requerimientos
actores públicos y privados. Para un Sistema de de información actualizada, con los niveles de
Gestión del Riesgo son fundamentales los instru- detalle apropiados y los criterios y las metodo-
mentos de planeación para los distintos procesos, logías estandarizadas para la elaboración de
lo que implica formalizar mediante normativa la estudios, son algunas de las recomendacio-
planeación como etapa necesaria en todas las aris- nes que deben seguirse de manera inmediata
tas de la acción institucional, incluyendo la formu- en las instancias locales.
lación de los Planes Nacional, Departamentales y • Implementar una estrategia de asistencia
Municipales de Gestión del Riesgo, y su encade- técnica permanente en los municipios pe-
namiento y subordinación con los Planes de De- queños, para avanzar en el conocimiento de
sarrollo del orden nacional y territorial; de esta las amenazas y los riesgos en una escala ade-
forma se asegura la incorporación de los progra- cuada para la toma de decisiones. Teniendo
mas y proyectos en los respectivos planes de inver- en cuenta que se requieren estudios detallados
sión institucionales y la complementariedad entre para entender y tomar medidas necesarias para
las diferentes fuentes de financiación para que las la reducción del riesgo, la planificación territo-
inversiones sean más efectivas. Dichos Planes rial y la identificación de proyectos de gestión
deben ser instrumentos dinámicos que se actua- del riesgo, es necesario impulsar la compren-
licen frecuentemente, que incorporen, además sión de la condición de riesgo a través de la
de las actividades relacionadas con los procesos implementación de una estrategia donde en-
misionales de la gestión del riesgo de desastres tidades regionales y nacionales apoyen a los
(conocimiento, reducción del riesgo y manejo de municipios en el conocimiento de su entorno.
150 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
demás instrumentos diseñados para la gestión Adoptar metas de reducción del riesgo
del riesgo de desastres. en políticas y planes, y asegurar su cumpli-
miento por medio de la implementación pro-
Constituir un mecanismo nacional de cofi- gresiva de la planificación estratégica basada
nanciación (fondo) para incentivar las inversiones en resultados. La gestión del riesgo moderna
en gestión del riesgo y la generación de capaci- tiene como reto evolucionar hacia estrategias que
dades de los niveles territoriales y sectoriales. permitan una mayor transparencia y efectividad
El Fondo Nacional de Calamidades, como prin- de las inversiones; además, el enfoque de segui-
cipal herramienta financiera del SNPAD, debe miento y evaluación basado en resultados ofrece
evolucionar hacia un Fondo para la Gestión del la oportunidad para ello y puede ser aplicado a
Riesgo, articulado de tal forma que puedan co- nivel de proyectos, programas y políticas. Esta
financiarse las actividades que sean priorizadas metodología demanda la definición de roles y
y formuladas por los Comités o Comisiones de responsabilidades en la generación de productos
los diferentes procesos de la gestión del riesgo, y resultados por parte de los involucrados; permi-
teniendo como prioridad los proyectos de for- te el establecimiento de una relación clara y veri-
talecimiento de capacidades territoriales y sec- ficable entre los logros que se esperan obtener y
toriales, con el objetivo de generar un cambio los medios definidos para ello; fortalece la articu-
de paradigma y prácticas en este sentido, e in- lación de las inversiones y la coordinación terri-
centivar a través de la cofinanciación proyectos torial, sectorial e institucional; exige la definición
que contribuyan estratégicamente a la reducción de líneas base y la determinación de indicadores
del riesgo y, con el apoyo de otros fondos secto- de ejecución apropiados; y facilita la implemen-
riales, se ayude a reducir las brechas financieras tación de incentivos en términos de reconoci-
que existen en las entidades territoriales. Es ne- mientos por desempeño. Se reconoce que no es
cesario que se estandaricen los procedimientos una tarea fácil, que requiere compromiso, tiempo
para la presentación y aprobación de proyectos y esfuerzo, pero las experiencias internacionales
de conocimiento e información, reducción del en otros sectores muestran que se justifica por su
riesgo y manejo de desastres. Este Fondo debe arti- desempeño exitoso comprobado.
cularse o ser parte de una estrategia financiera que
permita la transferencia y retención del riesgo.
Figura 2.9. Diez pasos para diseñar, construir y sustentar un sistema de monitoreo y evaluación basado en resultados
Planificando para el
Conduciendo una Seleccionando mejoramiento
evaluación indicadores clave para - Seleccionando los El rol de la El rol de la
INSUMOS
preliminar GESTIÓN
monitorear PRODUCTO
resultados por objetivos RESULTADO
evaluación IMPACTO
evaluación
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
152 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
tión del riesgo a nivel municipal; (iv) propiciar mún denominador de casi todos los municipios
una mayor coordinación entre los diferentes ni- son indicadores de pobreza preocupantes y ni-
veles de gobierno, desarrollando plenamente los veles de capacidad institucional bajos, como por
principios de concurrencia, complementariedad ejemplo Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés
y subsidiaridad; (v) identificar y analizar expe- y Vichada, la mayoría de municipios de la costa
riencias exitosas de asociación en la prestación Pacífica (Chocó, Cauca y Nariño) y gran parte de
de servicios de gestión del riesgo, para adoptarlas los municipios del Caribe (La Guajira, Magdalena,
en procesos de cooperación horizontal entre enti- Sucre, Córdoba, con excepción de sus capitales de
dades territoriales; y (vi) estudiar mecanismos de departamento). Esta Ley también promueve una
fortalecimiento de la información y conocimien- mayor delegación de funciones y competencias
to del riesgo, mediante la descentralización de los del nivel nacional hacia el orden territorial, la eli-
organismos técnico-científicos, como el SGC y el minación de duplicidades entre la administración
Ideam, la articulación de universidades y centros central y descentralizada y los entes territoriales,
de investigación a través del Sistema Nacional de el fortalecimiento de la región administrativa y de
Ciencia y Tecnología, la definición clara de las planificación, del departamento como nivel inter-
responsabilidades de las CAR, las gobernaciones medio de gobierno, del municipio como entidad
y otras entidades nacionales o sectoriales, y el fundamental de la división político-administrativa
fortalecimiento de capacidades municipales, para del Estado, la acción conjunta y articulada de los
cubrir las necesidades de información que se re- diferentes niveles de gobierno a través de alianzas,
quiere para el manejo del riesgo como parte de la asociaciones y convenios de delegación, el diseño
gestión y planificación territorial. de modalidades regionales de administración para
Algunas estrategias se han planteado en el desarrollo de proyectos especiales, el incremento
la Tabla 2.11, de manera diferenciada según la de la productividad y la modernización de la ad-
capacidad municipal, identificando aspectos ministración municipal.
clave para el fortalecimiento de la gobernabili-
dad de la gestión del riesgo. Para la identificación Reducir el riesgo de inundaciones y
de estrategias diferenciadas fue necesaria la reali- deslizamientos, a través de la planeación,
zación de un diagnóstico de la condición de riesgo la inversión, el seguimiento y control y
y la capacidad institucional, de acuerdo con la in- la articulación de los diferentes agentes
formación que se presenta en el Capítulo 1. responsables de la administración de las
Fortalecer las capacidades de las go- cuencas hidrográficas
bernaciones como instancias de coordina-
ción natural de los municipios, aclarando sus Asignar la responsabilidad del manejo
competencias en gestión del riesgo desastres hidráulico de los ríos y cuerpos de agua a una
de acuerdo con los criterios de concurrencia y dependencia del Estado, y establecer los roles y
subsidiariedad que establece la Constitución mecanismos de coordinación de los diferen-
y las posibilidades que ofrece la Ley Orgánica tes agentes involucrados. Es necesario definir
de Ordenamiento Territorial. La recientemente una autoridad responsable del manejo hidráulico
aprobada Ley Orgánica de Ordenamiento Terri- de los ríos, con el fin de que dicha entidad asigna-
torial ofrece alternativas para fortalecer la función da cumpla funciones de formulación de políticas
de los entes territoriales en la gestión de riesgo, y normas, defina responsables y roles y coordi-
especialmente en los departamentos donde el co- ne a través de una Comisión Nacional Asesora
154 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
amenazas, vulnerabilidad y riesgos ambien- Reducir la generación del riesgo y el impacto
tales que puedan afectar el ordenamiento de de los desastres, por medio de las políticas y
la cuenca, es necesario reglamentar y generar planes de acción sectorial
guías técnicas para la formulación de planes
maestros de control de inundaciones y desli- Adoptar políticas y planes sectoriales de
zamientos, como elementos obligatorios de la gestión del riesgo en cada Ministerio y designar
formulación e implementación de los mismos dependencias responsables para su implemen-
POMCA. La reglamentación de estos planes tación y seguimiento. La revisión hecha de la
debe establecer: (i) la reducción y el manejo participación de los sectores, que se presenta en el
del riesgo como parte integral de los objetivos Capítulo 4, muestra que existen muy pocas políticas
y metas para garantizar la seguridad y soste- específicas formuladas a nivel de los Ministerios, la
nibilidad en la cuenca; (ii ) la definición de los UNGRD y el DNP. Instituciones fundamentales
alcances y la orientación de las metodologías para el SNPAD no cuentan con personal de plan-
más actualizadas y precisas posible para la ta para las labores en gestión del riesgo, como por
delimitación de zonas a partir de las evalua- ejemplo, el DNP, el MADS, el MVCT y la mayoría
ciones de amenaza, en caso de fenómenos de de los Ministerios. Es necesario crear divisiones u
baja, media y alta probabilidad, y los mapas oficinas con personal que tenga las capacidades
de riesgo para mostrar los posibles efectos de requeridas para el tema, las cuales deberán coordi-
las inundaciones, determinando el número de nar de manera estrecha con los departamentos de
ciudadanos y los tipos de actividades econó- planificación y servir de orientadores de las dife-
micas que podrían verse afectados como par- rentes divisiones o entidades vinculadas al sector;
te de los diagnósticos32; (iii) la regulación de también deben ser un puente entre las estrategias
las restricciones y condicionamientos del uso nacionales y la autonomía de los departamentos
del suelo para cada zona de amenaza/riesgo; y municipios, incluyendo monitoreo y alineación
(iv) la formulación de sanciones por incum- de las metas de desempeño. Para una mayor efi-
plimiento; y (v) la enunciación de programas ciencia administrativa y efectividad en la gestión
y proyectos para la reducción y el control del es deseable que esas unidades u oficinas en los di-
riesgo, y la protección de las vidas humanas, ferentes Ministerios y dependencias articulen los
las actividades económicas, los ecosistemas temas ambientales, la gestión del riesgo y la adap-
y el patrimonio cultural; así como las estra- tación al cambio climático, adopten e implemen-
tegias para su implementación y seguimiento. ten políticas y programas sectoriales.
Capacidad institucional de
Fortalecimiento institucional Fortalecimiento técnico Fortalecimiento financiero
los municipios/ciudades
Continuar avanzando en el conocimiento de los fenómenos, fortalecer la
La alta capacidad se observa en municipios de categoría
implementación de sistemas de alerta temprana y consolidar los procesos
Especial y algunos municipios de categoría 1. La mayoría de
de información y educación, involucrando especialmente a la comunidad
ellos con poblaciones mayores a 500 mil habitantes y casos
y al sector privado en pro de reducir los riesgos existentes y evitar la
muy excepcionales de más de 100 mil habitantes.
conformación de nuevos riesgos.
La estrategia en estos municipios es el fortalecimiento
Revisar y mejorar algunos procesos de mitigación del riesgo, en especial
institucional continuo a través de políticas y estrategias para
frente a los programas de mejoramiento integral de barrios, reubicación Revisar estratégicamente los recursos con los que cuenta
su implementación en los procesos de planificación, ejecución
Ciudades/municipios con de familias en alto riesgo no mitigable y al control de obras de mitigación el municipio para optimizar las inversiones en acciones de
y control de todas las inversiones municipales.
capacidad alta (contención, reforzamiento, etc.) con el fin de tomar las acciones para gestión del riesgo.
Trabajar de manera institucional y coordinada, a través de corregir procesos actuales. Cofinanciación a través de organismos multilaterales.
los Comités Locales de Prevención y Atención de Desastres,
Preparar y actualizar de manera periódica, los Planes de Gestión del Riesgo
la formulación de los Planes de Gestión del Riesgo y los de
y los Planes de Emergencia municipales, con acompañamientos de las
Planes de Emergencia y Contingencia.
entidades técnicas y operativas del municipio.
Establecer una línea base con indicadores medibles, para
Fomentar espacios que permitan compartir, con las ciudades
hacer un seguimiento constante al avance de la gestión del
capitales de departamento del país, instrumentos o herramientas
riesgo municipal.
implementadas de manera exitosa para la reducción del riesgo.
La capacidad media se ve reflejada en municipios de categoría Avanzar en el conocimiento y entendimiento de los fenómenos con el fin de
Especial, algunos municipios de categoría 1 y 2. Algunas poder definir de manera concreta acciones tendientes a reducir el riesgo y
ciudades con poblaciones de más de 500 mil habitantes que manejar emergencias. Los POMCA juegan un papel fundamental en generar
aún no logran consolidar procesos de gestión del riesgo y conocimiento de amenazas y riesgos por fenómenos hidrometereológicos
que cuentan con recursos para ello, mientras otras pocas que permitan a los municipios la incorporación de programas y proyectos Buscar la optimización de recursos existentes entre las
poblaciones entre 100 mil y 500 mil habitantes que con menos para la inclusión de la gestión de riesgos en el POT. Se requieren de alianzas capitales de departamentos y los municipios anexos
recursos han logrado tener una capacidad institucional media estratégicas con el SGC, especialmente para el conocimiento de fenómenos de categorías 1 y 2 (que algunas veces conforman las
para atender ésta temática. geológicos. áreas metropolitanas) para la solución de problemas de
Las ciudades capitales de departamento deben asumir la Implementar o fortalecer sistemas de alerta temprana compartidos por reducción de riesgos comunes al área territorial a la que
Capacidad media varios municipios anexos, optimizando recursos para la adquisición de pertenecen.
responsabilidad que tienen a través de la incorporación de
la gestión del riesgo en los procesos de planificación y las equipos y para la operación de las redes. Realizar convenios con los municipios anexos y las
finanzas municipales. Preparar y actualizar de manera periódica, los Planes de Gestión del Riesgo gobernaciones.
Establecer una estrategia para trabajar de la mano con las y los Planes de Emergencia municipales, con acompañamientos de las Cofinanciación de proyectos a través de convenios con la
entidades técnicas nacionales y las CAR en la elaboración entidades técnicas y operativas del municipio. nación.
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
adecuada de términos de referencia para el conocimiento, Fomentar espacios que permitan compartir con municipios cercanos
reducción del riesgo y manejo de emergencias; por otra parte, el o anexos (áreas metropolitanas), instrumentos o herramientas
establecimiento de alianzas estratégicas con las universidades y implementadas de manera exitosa para la reducción del riesgo.
centros de Investigación, para la ejecución de proyectos.
Tabla 2.11. Estrategias para las zonas y los municipios ubicados en riesgo alto (continuación)
Capacidad institucional de
Fortalecimiento institucional Fortalecimiento técnico Fortalecimiento financiero
los municipios/ciudades
3
del territorio en la
gestión del riesgo
de desastres
Diana M. Rubiano V., Carolina Díaz G., Fernando Ramírez C.,
Carmenza Saldías B., Jaime Iván Ordoñez O., María Isabel Toro Q.,
Amparo Velásquez P., Juanita López P.
3.1. EL TERRITORIO EN LA GESTIÓN DEL RIESGO DE
DESASTRES: NOCIONES FUNDAMENTALES
Conocer y administrar el territorio1 exige un dades económicas surgidas del comercio y el in-
interés y un énfasis multidisciplinario. La es- tercambio con lugares lejanos, y la creación de un
pacialidad territorial es el producto del agencia- excedente de alimentos más fiable y continuo, que
miento humano y de la estructuración ambiental claramente debe atenderse en una escala regional.
o contextual, por lo que cada espacio debe ser De otro lado, la creciente necesidad de disminuir
reconocido como producto de la acción y la in- las vulnerabilidades y las presiones demográficas
tención humana colectiva, y por ende, suscepti- producidas tanto por el incremento de las pobla-
ble de ser modificado y transformado. Construir ción como por la degradación ambiental, que de
conocimiento sobre las causas y consecuencias por sí se refieren propiamente a las aglomeracio-
del riesgo asociado a fenómenos naturales y nes urbanas. En estos términos, las autoridades
socionaturales, contribuye a elevar el nivel de de las ciudades y las regiones tienen competencias
conciencia de la sociedad sobre las responsabili- estructurales en la provisión de condiciones de
dades de los diversos agentes en la generación y seguridad física, sostenibilidad ambiental y segu-
acumulación del riesgo, y a convocar de manera ridad alimentaria, para lo cual deben trabajar bajo
suficiente los esfuerzos para enfrentar preven- el principio de la coordinación armónica entre las
tiva y correctivamente las problemáticas tanto ciudades en un entorno regional. Este capítulo pre-
generales como específicas del riesgo. senta el uso y la efectividad de los instrumentos de
Para aproximarse a la manera como se la administración territorial a nivel urbano y a ni-
gestiona el riesgo a nivel territorial es necesario vel regional en la gestión del riesgo.
considerar un enfoque integral que permita dar Para facilitar el análisis fue preciso
cuenta del manejo local y regional. Entendien- partir de la selección de casos de estudio,
do la urbanización como un proceso en el cual a escala local y regional, que fueran repre-
las ciudades se estructuran in situ, pero a la vez sentativos de la condición del riesgo actual
es claro que dicha urbanización tiene una dimen- del país. Teniendo en cuenta su relevancia en
sión regional e intraurbana, mediante la cual se términos de la concentración de población,
conforman sistemas de ciudades. El territorio ur- bienes y servicios, importancia económica y
bano, como red regional de asentamientos, se en- trayectorias, tanto positivas como negativas,
cuentra estructurado de modo jerárquico y está frente a la gestión del riesgo de desastres, se
compuesto de asentamientos de diverso tamaño decidió partir del análisis de las experiencias
y de distinto grado de interdependencia en rela- de ciudades como Barranquilla, Bogotá, Cali,
ción con el centro urbano dominante. Por otra Cúcuta, Manizales y Medellín. Por otra parte,
parte, entre las influencias causales que subya-
cen al origen de las ciudades se mencionan (Soja,
2008), de un lado, las demandas administrativas 1 En el contexto del presente documento se entiende “territorio” como un
área definida (incluyendo tierras y aguas) en donde se produce una rela-
de la irrigación a gran escala y de la tecnología
ción entre sociedad y medio ambiente. El espacio es el medio a través del
para el control de las inundaciones, las oportuni- cual las relaciones sociales se concretan y se desarrollan.
162 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
regional ni un sistema armónico que integre los rante todas las fases de la administración de
instrumentos de distinto carácter y nivel, el au- emergencias (preparación, alerta, respuesta y
mento del riesgo municipal, tanto en áreas urba- recuperación). Este Plan compromete a todos
nas como rurales, es el resultado de decisiones e los funcionarios de la administración munici-
intervenciones relacionadas con el uso y la ocu- pal o distrital, departamental y nacional, y de
pación del territorio por parte de los diferentes entidades voluntarias adscritas a los Comités
actores de manera desarticulada. La competen- Locales para la Prevención y Atención de De-
cia de la planeación regional es compartida en- sastres (CLOPAD). El Plan también debe ser-
tre el departamento y la Corporación Autónoma vir de referencia a las personas y entidades de
Regional (CAR). El departamento tiene la res- otros municipios, departamentos, e incluso,
ponsabilidad de orientar la planeación local en del Gobierno Nacional y del público en gene-
un contexto supramunicipal y coordinar la for- ral, quienes en determinado momento pueden
mulación y ejecución de los Planes de Desarro- querer apoyar el manejo de las emergencias en
llo (PD) y los Planes Departamentales de Agua una unidad territorial específica.
(PDA). La CAR tiene la competencia para: (i) El seguimiento, la evaluación, el con-
formular instrumentos de planeación y manejo trol y la retroalimentación son fundamentales
de cuencas, que no siempre coinciden con los para lograr una oportuna y efectiva gestión
límites departamentales; (ii) regular el uso del del riesgo. La Contraloría y la Procuraduría
suelo rural por la vía de las licencias de toma y tienen atribuciones suficientes para realizar un
disposición de aguas, lo cual interfiere con el de- control eficaz a las entidades públicas de los dis-
ber municipal de origen constitucional de regu- tintos niveles y en particular frente a los asuntos
lar el uso del suelo; y (iii) aprobar la propuesta ambientales y de riesgo. En la mayoría de los
ambiental de los Planes de Ordenamiento Terri- casos, el control se ha convertido en un asunto
torial (POT) municipales, que sólo en algunas coyuntural, mediático y de consecuencias. Por
ocasiones atiende la CAR al otorgar las licencias. su parte, la inspección urbana es muy débil y las
En relación con la planeación, el ordenamiento autoridades municipales no suelen disponer de
y los usos del suelo rural, están débilmente con- recursos para ello; la labor se limita entonces a la
templados en los POT, y estos aspectos quedan a intervención policial en casos extremos.
disposición de las decisiones de la CAR o de las La planeación en Colombia no ha pa-
decisiones sectoriales nacionales. La responsa- sado de una formulación de instrumentos a
bilidad del manejo territorial regional se diluye un sistema de implementación armónico e
entre los diversos actores, no sólo nacionales y integral. La planeación no siempre es garan-
regionales, sino además privados que intervie- tía de una ejecución acorde con lo estipulado.
nen en el espacio geográfico. Otros intereses, urgencias y demandas suelen
La atención de emergencias, una res- superar las prioridades establecidas en los ins-
ponsabilidad sistémica. Ante la probabilidad trumentos, y los recursos de inversión pueden
innegable de la ocurrencia de emergencias, terminar asignados a objetivos claramente con-
porque el riesgo nunca será cero, el Sistema tradictorios con la planeación. No existen meca-
de Gestión del Riesgo debe involucrar acto- nismos ni instrumentos eficaces de seguimiento,
res, procesos e instrumentos de diversa índo- control, evaluación y retroalimentación de la
le que, integrados en el Plan de Emergencias, planeación; actividades que suelen realizarse ex-
permitan responder de manera articulada du- post y sin carácter sistémico.
164 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
3.2. INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN LA
ADMINISTRACIÓN DEL TERRITORIO A NIVEL LOCAL
Las grandes ciudades en Colombia se han consolidado como territorios ante la presencia de un conjunto de factores que, de manera
progresiva, han permitido y facilitado la configuración de la problemática del riesgos y los desastres. El contexto biofísico en Colombia
comprende una multiplicidad de factores condicionados por su ubicación geográfica intertropical, así como por los procesos geológicos, orogénicos,
climáticos y ecosistémicos, denotando una amplia complejidad, que si bien se constituye en una potencialidad en términos ambientales, también
favorece la presencia de las amenazas, las cuales pueden ser exacerbadas o intensificadas por la acción antrópica.
Altitud(1) Precipitación(1)
Ciudad Geomorfología(2) Ecosistema(3) Clima(3)
(msnm) (mm/año)
Altiplano cundiboyasence, en materiales Bosque seco montano
Bogotá 2.630 Tierras frías secas 972
lacustres, Cordillera Oriental. bajo (bs-MB)
Bosque húmedo Tierras húmedas
Medellín 1.490 Valle de Aburrá, Cordillera Central. 1.698
premontano (bh-PM) templadas
Valle intermontano, planicie aluvial del
Cali 900 Bosque seco tropical Tierras calientes secas 850
río Cauca.
Planicie aluvial, vertiente izquierda del Bosque muy seco
Barranquilla 14 Tierras calientes muy secas 835
río Magdalena. tropical (bms-T)
Valle aluvial del río Cúcuta, Cordillera Bosque muy seco
Cúcuta 250 Tierras calientes muy secas 874
Oriental. tropical (bms-T)
Bosque muy húmedo
Relieve montañoso, fluvio erosional, montano bajo
Manizales 2.062 Tierras fría muy húmedas 2.000
vertiente occidental, Cordillera Central.
(bmh-MB)
Fuentes:
(1) MAVDT e Ideam, 2005.
(2) Cortés, 1982.
(3) Cuatrecasas, 1989.
Pobreza (1)
Ciudad Extensión (km2) Población (1) Viviendas (1) Desempleo (2) %
NBI (%)
Bogotá 1.636 7’363.782 1’762.685 9,9 9,20
Medellín 380,64 2’343.049 596.528 11,9 12,4
Cali 562 2’207.994 513.842 15,4 11,1
Barranquilla 198 1’186.640 232.798 7,8 17,7
Cúcuta 1.176 618.310 139.358 16,2 23,2
Manizales 508 388.525 103.978 14,5 10,0
Fuentes:
(1) DANE, 2005a.
(2) DANE, 2010.
166 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Recuadro 3.1. Casos de estudio, en breve (continuación)
Gráfica 3.1. Distribución de la población urbano- Gráfica 3.2. Necesidades Básicas Insatisfechas. Casos
rural. Casos de estudio, 2010 de estudio, 2010
Cúcuta 97% 3%
Cúcuta 23,2 22,4 48,0
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Urbano Rural NBI Total NBI Urbana NBI Rural
de áreas de riesgo que no han logrado subsa- bilidad a las coberturas de servicios públicos, al
narse. Fue sobre todo a partir de 1950 donde el espacio público y el transporte, situación que se
crecimiento demográfico y las necesidades so- hace más crítica en la medida que la ciudad no
ciales de la población generaron una demanda es capaz de satisfacer otras necesidades básicas
y una transformación sobre el medio natural de la población (salud, empleo, educación, re-
que los soportaba (disponibilidad de suelo para creación) (Díaz, 2007) (ver Recuadro 3.2).
vivienda, espacio público, recursos hídricos, ali- Existen factores asociados a las políti-
mentos, etc.), aunque los procesos de invasión, cas, la planificación del territorio y los me-
piratería y subnormalidad no eran tan eviden- canismos de control que están incidiendo en
tes para la época. Sin embargo, los factores de la manera como en la historia de las ciuda-
disparidad económica y social influyeron en las des del país se ha configurado el riesgo y se
formas de desarticulación entre los crecientes han presentado situaciones de emergencias y
grupos poblacionales y su entorno, y, por lo tan- desastres. La debilidad de los procesos de pla-
to, en la configuración de condiciones de riesgo nificación; la ausencia de políticas de control;
bajo el marco de una urbanización acelerada y la especulación del suelo y la monopolización
caótica: (i) se ven obligados a ocupar porciones de los materiales e insumos de construcción;
del territorio con serias limitantes biofísicas; (ii) y las particularidades de la administración de
la baja disponibilidad de recursos económicos y los territorios locales, que sólo tuvieron com-
técnicos conduce a formas de ocupación inade- petencias sobre el uso del suelo hasta después
cuadas (viviendas en ladera y llanuras de inun- de la Constitución de 1991, son algunas de
dación, rellenos antrópicos sin la compactación ellas. Las necesidades de ocupación del terri-
adecuada, deficientes técnicas constructivas, torio, bajo un modelo de ciudad no planificada,
etc.); y (iii) el hecho de estar excluidos del sector obligan a superar los límites naturales de la ha-
planificado de la ciudad repercute en su accesi- bitabilidad, exigiendo mayores intervenciones
Bogotá Medellín
Ocupación de la llanura fluviolacustre del río Bogotá con pendientes Ocupación del territorio a lo largo del río Medellín, sobre un valle
suaves y una zona montañosa al oriente de la ciudad, con fuertes profundo y alargado. Expansión de asentamiento hacia las zonas de
pendientes, extendiéndose de manera ininterrumpida hasta copar ladera, especialmente hacia el centro y nororiente, y hacia el centro
el espacio comprendido entre los cerros y el margen derecho del y noroccidente de la ciudad. Niveles de amenaza sísmica intermedia,
río Bogotá. Condiciones de riesgo por sismos, deslizamientos e pero condiciones de riesgo alto, sobre todo por inundaciones, avenidas
inundaciones, entre otros. torrenciales y deslizamientos.
Cali Barranquilla
Ocupación del territorio sobre la llanura de inundación de los valles Ocupación de las dos vertientes que conforman la ciudad: la oriental,
aluviales de los ríos Cali y Cauca, condicionando los altos niveles que incluye la parte más antigua de la ciudad y una baja planicie
de riesgo por inundaciones. Mayores niveles de exposición hacia la de inundación, la cual se extiende a lo largo del río Magdalena; y la
parte oriental de la ciudad. Por otra parte, Cali se encuentra ubicada occidental, que tiene corrientes estrechas y drena hacia el arroyo León,
en una zona de amenaza sísmica alta, y es el único municipio del esta última es una de las zonas de expansión de la ciudad. Condiciones
país con más de un millón de habitantes que se encuentra en esta de riesgo presentadas por deslizamientos en zonas de ladera y
condición de riesgo. los denominados “arroyos” en la ciudad, consolidados por falta de
infraestructura para el drenaje pluvial.
Cúcuta Manizales
Ocupación de valles de los ríos Pamplonita y El Zulia, y expansión hacia Instalación de la ciudad sobre una meseta, en los interfluvios entre
las laderas de los mismos. Condiciones de riesgo por deslizamientos e el río Chinchiná y la quebrada Olivares. Posteriormente se dio la
inundaciones. Zona de amenaza sísmica alta. ocupación de los flancos de fuertes pendientes, en particular hacia
el sector occidental de la ciudad. Configuración de riesgo alto por
deslizamientos e inundaciones, además de amenaza sísmica alta.
para su estabilidad. La ausencia de una polí- generados por las dinámicas de especulación
tica de suelos con carácter urbano-regional del suelo y conflictos de uso en los procesos de
y las intervenciones tardías en la regulación y suburbanización3. En Medellín, la Sabana de
el control, repercuten sobre un proceso de ex- Bogotá y Cali, se han presentado emergencias
pansión desarticulado a la realidad territorial en en zonas formales, lo que evidencia que el ries-
términos biofísicos, sociales y económicos, con go se configura no sólo en los asentamientos de
participaciones espontáneas, predio por predio origen ilegal y sin técnicas adecuadas de cons-
y haciendo evidente la dificultad de dar res- trucción, sino en aquellas urbanizaciones que
puesta con soluciones efectivas de vivienda y de no han obedecido a ningún tipo de planificación
brindar más y mejores equipamientos públicos. local ni regional y en las que ha primado más el
Las actividades relacionadas con la explotación deseo de beneficios económicos por parte de los
de materiales de construcción sin planeación, el propietarios de los terrenos, y no el de la planifi-
control y la recuperación adecuada, han contri- cación e inversión requerida para la adecuación
buido enormemente a la inestabilidad en zonas
de ladera y a la degradación ambiental, especial-
mente en las zonas de borde de las ciudades.
3 Conocido como el proceso de crecimiento de las ciudades, a través
En algunas ciudades se observa también del cual se crean áreas suburbanas. Desde el punto de vista espacial,
la acumulación del riesgo en zonas de cons- estas áreas son adyacentes a los espacios de edificación continua
propiamente urbanos y suelen ser espacios de transición entre las
trucción formal y en otras de estratos altos, ciudades y las zonas rurales, donde entran en competencia las fun-
donde se revelan los conflictos ambientales ciones de ambas áreas.
168 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
e instalación de la infraestructura de servicios y la susceptibilidad a ciertos tipos de amenazas,
equipamientos requeridos para adelantar cons- acompañados de dinámicas inadecuadas para
trucciones en las áreas suburbanas. la intervención del territorio, los asentamien-
Se evidencia una relación causa-efecto tos humanos marginales y la segregación social
entre la exclusión económica y social, y la y económica, generan una multiplicidad de
existencia de asentamientos poblacionales en vulnerabilidades, que en la historia de las ciu-
condiciones de subnormalidad y altamente dades se han visto materializadas en eventos
vulnerables. En las ciudades colombianas se desastrosos. Casos como el de Cali, Medellín,
identifica un contexto de una elevada exposi- Cúcuta o Barranquilla muestran que las con-
ción a diferentes fenómenos potencialmente diciones de riesgo en las ciudades se están acu-
peligrosos, donde progresivamente se ha avan- mulando y concretando en un mayor número
zado en la ocupación de zonas no aptas para de eventos y de concentración de daños. En
garantizar un proceso sostenible de ocupación, los casos de Manizales y Bogotá, gracias a las
condicionando a la población a altos niveles de intervenciones preventivas, correctivas y reac-
amenaza. Sin embargo, adicional a los factores tivas en gestión del riesgo, se han disminuido
de exclusión espacial también se reconocen los impactos asociados a los desastres, donde
factores de exclusión económica y social, ha- la aplicación de diversas políticas e instrumen-
biendo una correlación con la concentración tos han dado resultados positivos; sin embargo,
de las condiciones de riesgo. Los entes territo- existen niveles de riesgo que no han sido redu-
riales municipales deben responder a diferen- cidos a niveles aceptables, y aún no se garantiza
ciales en la calidad de vida, tanto en las zonas la desacumulación completa de las condiciones
urbanas como en las rurales. Muchos de ellos de riesgo. Las gráficas que se presentan a con-
no se encuentran preparados para atender las tinuación muestran el total de eventos en los
necesidades básicas de sus habitantes, en temas casos de estudio, de acuerdo con el tipo de fe-
como la vivienda, el empleo, la cobertura de nómeno en número y en porcentaje (Gráficas
servicios públicos, la educación, la salud y el 3.3 y 3.4). Además, se muestra para cada caso
transporte. Indicadores como el de Necesida- de estudio los eventos registrados por el Sis-
des Básicas Insatisfechas (NBI) y el de Línea de tema de Información Georeferenciado para la
Pobreza, o los niveles de hacinamiento, com- Prevención y Atención de Desastre (SIGPAD),
prueban estos argumentos. Asimismo, el déficit del 2000 al 2010 (Gráfica 3.5).
de vivienda, en términos de cantidad y calidad,
se concentra en los estratos 1 y 24, creando un
círculo vicioso frente al acceso a vivienda para
la población más vulnerable.
Los municipios en Colombia mues-
tran una tendencia hacia el aumento en la 4 “La estratificación socioeconómica en Colombia es una clasificación de
inmuebles que se utiliza como instrumento de focalización geográfica
ocurrencia de desastres, aunque se identifi- para el cobro diferencial de los servicios públicos domiciliarios, en un
can algunos casos donde se ha avanzando en esquema de subsidios cruzados a la demanda. Se han establecido his-
tóricamente seis estratos identificados de acuerdo a las características
una reducción considerable de sus impactos, de la vivienda y del entorno, como indicador indirecto de la capacidad
e incluso en los índices de ocurrencia de di- económica de quienes los habitan” (http://www.dnp.gov.co/Portals/0/
archivos/documentos/DEPP/Evaluacion_Politicas_Publicas/Serie_
chos eventos. Los factores biofísicos y geo-
EPP10_Estratificacion_Socioeconomica.pdf). El estrato 1 es el de menor
gráficos de los municipios que condicionan valor y el 6 el de mayor valor.
Manizales Manizales
Cúcuta Cúcuta
Barranquilla Barranquilla
Cali Cali
Medellín Medellín
Bogotá Bogotá
0 200 400 600 800 1000 1200 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Fuente: Gráfica del autor a partir de la información Fuente: Gráfica del autor a partir de la información
suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011. suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011.
Gráfica 3.5. Número de eventos registrados en los últimos años en las ciudades de estudio
90
80
70
60
Número de eventos
50
40
30
20
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por SIGPAD 2000-2010.
170 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Los factores generadores del riesgo de do en cuenta que en territorio se identifican y se
desastres obedecen a causas de naturaleza traslapan ambas categorías. Entre los generadores
múltiple, no sólo asociados a la ocurrencia de de riesgo aparece el conjunto de agentes políticos,
eventos amenazantes, sino además a diversos institucionales, privados y comunitarios que han
factores de la dinámica económica y social, que actuado de manera permisiva, con intervenciones
han permitido su configuración y concentración. puntuales y desarticuladas, o incluso intenciona-
Las pérdidas por eventos desastrosos se están les, en cuanto a la ocupación de zonas no urbani-
incrementando por el rápido aumento de la zables (promotores de asentamientos informales,
exposición en condiciones de vulnerabilidad urbanizadores piratas, constructores). Igualmente,
de los elementos expuestos (población, infraes- el cumplimiento o no de las funciones de planifi-
tructura, bienes, servicios, etc.), situación que cación, regulación y control a nivel local también
se visualiza de una manera más concreta en las puede ser un factor de incidencia para la configu-
grandes ciudades. Si bien en Colombia se hacen ración de condiciones de riesgo (siendo relevante
algunos esfuerzos por fortalecer sus condiciones el rol de las alcaldías con sus Secretarías de Planea-
sociales y económicas, al parecer no se alcanzan ción, las Curadurías Urbanas, los Concejos Mu-
a compensar el rápido incremento de la exposi- nicipales, las CAR y la misma población a través
ción y la vulnerabilidad poblacional ante diver- de los diferentes mecanismos de participación).
sos fenómenos potencialmente dañinos. Dadas Por otra parte, y aunque por razones ampliamen-
las condiciones actuales, hay una exigencia por te diferenciadas, se evidencia que la presión de las
reconocer diferentes enfoques e instrumentos comunidades a través de las Juntas de Vivienda y
que se han aplicado con éxito en los entes terri- de Acción Comunal establecen relaciones con los
toriales, así como hacer una lectura crítica de diferentes actores institucionales y políticos, bus-
errores del pasado, que permitan una mejoría cando reivindicar sus derechos de vivienda, servi-
real en la gestión del riesgo de desastres. cios y equipamiento urbano, lo que también puede
incidir en las condiciones de riesgo cuando existe
un desconocimiento de las formas de ocupación
3.2.3. Agentes sociales en la y de intervención del territorio. Adicionalmente,
generación y reducción de las los conflictos de gobernanza en el manejo de los
condiciones de riesgo asentamientos informales constituyen uno de los
mayores factores agravantes en la construcción
Se señala la existencia de actores que in- de riesgos, siendo particular el caso de Medellín,
ciden en la generación de la problemática del el cual reporta las condiciones más críticas, donde
riesgo de desastres en los niveles territoriales. los grupos armados juegan un papel crucial que
Frente a los agentes sociales se identifican aque- explica en buena medida las dificultades de gober-
llos que participan de manera directa e indirecta nabilidad en las laderas de la ciudad.
en la generación y acumulación de las condicio- En los niveles locales hay diferencias en
nes de riesgo, sin considerar los efectos que és- relación con los agentes sociales que intervie-
tos puedan tener sobre la sociedad, bajo la forma nen en la prevención y regulación de las con-
de desastres (agentes generadores del riesgo), o diciones de riesgo, denominados precisamente
aquellos que reducen o previenen la construcción como agentes reguladores del riesgo. En la es-
de los escenarios de riesgo (agentes reguladores fera territorial todas las dependencias de las ad-
del riesgo) (Herzer & Gurevich, 1996), tenien- ministraciones municipales están encargadas de
172 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
llegar a una valoración de los riesgos, dispo- dades de gestión, vacíos en el conocimiento
niendo de información cartografiada y actua- de las amenazas y vulnerabilidades, falta de
lizada sobre la dinámica hídrica regional y articulación con instrumentos de inversión, y
urbana, deslizamientos, estudios de microzoni- debilidades en los mecanismos de seguimien-
ficación sísmica, incendios forestales y eventos to y control frente a la implementación de los
tecnológicos; a partir de dicha información se POT, son algunos de los obstáculos que redu-
definen las restricciones y los condicionamien- cen la incorporación efectiva de la gestión del
tos para cada área de la ciudad y para ciertas riesgo al ordenamiento territorial. En el caso de
actividades productivas. En esta ciudad se Barranquilla10, el POT ha priorizado adelantar
destacan las inversiones para el reforzamien- un mapa de amenazas por inundaciones para
to estructural de infraestructura de servicios incorporarlo en él, pero hasta el momento no se
públicos y equipamientos, y el reasentamiento ha avanzado en esto. Tampoco se han adoptado
de familias en zonas de alto riesgo no mitiga- los términos de referencia definidos en el POT
ble6; estos programas son de alta complejidad para la urbanización y construcción en zonas de
por el carácter interinstitucional de las inter- amenaza baja y media por inundaciones y desli-
venciones, y por tener una elevada efectividad zamientos, y la Oficina de Prevención y Atención
para el mejoramiento de la calidad de vida, la de Desastres, encargada de la elaboración de di-
reducción de las contingencias públicas y el chos términos, está a la espera de la actualización
control sobre la urbanización informal e ile- del mapa de amenazas por remoción en masa por
gal7. No obstante, los municipios circundantes parte del Servicio Geológico Colombiano (anti-
a Bogotá han actuado de manera débil frente a guo Ingeominas). Para Medellín11, si bien se han
las condiciones y restricciones que el territorio implementado políticas e instrumentos de plani-
ofrece. En el caso de Manizales, las decisiones ficación desde la década de 1980, las condiciones
que orientan el POT obedecen a la disponibili- de riesgo se han seguido acumulando debido, en
dad de estudios sustentados técnicamente (es- buena medida, a las dificultades para integrar los
tudios de amenazas, vulnerabilidades y riesgos usos del suelo en los resultados de las metodo-
por deslizamientos, inundaciones, incendios logías de evaluación del riesgo (sísmico y por
y sismos); cuenta con un ejercicio juicioso de
inventarios de viviendas en zonas de alto ries-
go8; presenta decisiones sobre restricciones y 6 La mitigabilidad es una condición en la que es factible técnica, económi-
ca, social y políticamente intervenir un territorio para reducir el riesgo,
condicionamientos para construir en zonas de a efectos de que permanezcan la población, la infraestructura y las ac-
amenaza media y baja por deslizamientos y en tividades económicas dentro de los márgenes razonables y socialmente
aceptables de seguridad (Ramírez & Rubiano, 2009a).
zonas de inundaciones; establece la normati- 7 En Bogotá entre 1997 y el 2008 se legalizaron 1.386 barrios, de los cuales
vidad aplicable a la construcción, las redes de 611 (160.368 predios) han recibido concepto técnico de la DPAE: condicio-
namiento de uso a 1.277 predios por alta amenaza y 2.918 por alto riesgo
servicios y los planes parciales; y define reco- mitigable; restricción de uso a 3.654 predios por alta amenaza y 6.128 por
mendaciones en el ámbito del conocimiento, la alto riesgo no mitigable; y viabilidad de uso urbano a 146.391 predios.
8 En Manizales el 8,4% de la población (28 barrios y 32.745 personas)
reducción y el manejo del riesgo9. se encuentra en zonas de riesgo alto por deslizamientos, donde se ha
El ordenamiento territorial no es un definido la necesidad de reubicación para 2.243 viviendas y para mejora-
miento integral de 5.034 más.
proceso reciente para el país; sin embargo, se 9 Plan de Ordenamiento Territorial de Manizales. Acuerdo Municipal 508 oc-
ha avanzado de forma muy heterogénea entre tubre 12 de 2001, ajustado por el Acuerdo 573 de diciembre 24 de 2005.
10 Plan de Ordenamiento Territorial de Barranquilla. Decreto 154 de 2000,
los municipios. Un bajo nivel de reconocimien- Acuerdo 003 de 2007 y Decreto 0404 de 2008.
to de los escenarios de riesgo y de sus necesi- 11 Plan de Ordenamiento Territorial de Medellín. Acuerdo 46 de 2006.
174 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
de la cuenca del río Aburrá; el Plan Estratégico Ha- seguidos por las transferencias del Sistema Ge-
bitacional de Medellín 2020, que está incluido en neral de Participaciones (SGP) (21,1%), aunque
el POT, pero sin considerar cómo se adelantará la se identifican algunos casos exitosos como el de
inversión; el Plan Operativo de Manejo de Cuen- Bogotá. Una lectura desde los estudios de caso
cas Hidrográficas (POMCA); el Plan de Gestión permite reconocer que en Bogotá la gestión del
Ambiental Municipal de Cali 2005, el cual no tiene riesgo es un criterio estratégico en los instrumen-
articulación real con los instrumentos de ordena- tos fiscales de mediano plazo, expresando de ma-
miento y de desarrollo de la ciudad; los Planes de nera suficiente el compromiso del aparato público
Manejo y Ordenación de Cuencas del Zulia y del distrital con esta noción y la responsabilidad debi-
río Pamplonita en Cúcuta, que tienen debilidades da en el cumplimiento del mismo, considerando
en la evaluación de los riesgos y en la definición de su relevancia para efectos del seguimiento y la eva-
alcances, cronogramas y presupuestos; o la Agen- luación financiera a que está sometida la ciudad a
da para la Gestión Ambiental del Municipio de través de su participación en el sistema financiero
Manizales 2002, que, pese a reconocer el tema de mundial –el Fondo de Prevención y Atención de
la gestión del riesgo, es un instrumento que carece Emergencias de Bogotá, como entidad adscrita a
de relevancia ante los agentes responsables. Frente la Secretaria de Gobierno, recibe ingresos de las
dicha situación de recursos de inversión limitados, fuentes propias del Distrito básicamente de im-
existen alternativas que señalan un mejoramiento puestos–. En función del proceso económico se
y un avance en la entidad territorial sólo con el he- han gestionado algunos créditos con la banca mul-
cho de visibilizar la problemática del riesgo y los tilateral para apalancar proyectos de gestión del
desastres en las agendas internas de trabajo de las riesgo, además de un porcentaje de los recursos
instituciones y dependencias de cada administra- que recibe el Distrito por su participación en los
ción municipal, estableciendo metas coherentes ingresos corrientes de la nación (0,5% de los ingre-
y haciendo seguimiento al cumplimiento de las sos corrientes tributarios de la ciudad). Se destaca
funciones de cada instancia. Adicionalmente, ca- que para evitar la inestabilidad y la discrecionali-
sos como el de Bogotá reportan el uso efectivo de dad en la asignación de recursos para los distintos
otros instrumentos como el Plan Distrital de Pre- tipos de gastos asociados a la gestión del riesgo, se
vención y Atención de Emergencias, los Planes de ha establecido la obligatoriedad de entregar al FO-
Acción para la Prevención y Mitigación de Ries- PAE un porcentaje de los ingresos corrientes del
gos, la Agenda Regional para la Gestión del Riesgo, Distrito, concepto que ha tenido un crecimiento
la Gestión del Riesgo para el Manejo Integral de constante desde 1995, como resultado de la estra-
Cuerpos de Agua y el Programa de Reasentamien- tegia financiera de la ciudad.
to de Familias localizadas en zonas de alto riesgo Diversas experiencias se identifican en
no mitigable, entre otros. Manizales desde el campo de los instrumen-
tos de financiación para la gestión del riesgo.
3.2.4.2. Uso y efectividad de los instrumentos Como por ejemplo, el Acuerdo Municipal del 3
de financiación de diciembre del 2009, por medio del cual se es-
tablece una sobretasa ambiental del 2 por mil con
Los instrumentos para la financiación y destino a la gestión ambiental del municipio, para
la inversión en gestión del riesgo son poco usa- las vigencias fiscales 2010 al 2019; el programa de
dos, y básicamente los recursos corresponden a protección de edificaciones públicas esenciales,
los ingresos corrientes de los municipios (37%), patrimoniales, vitales, e incluso del sector privado,
Recuadro 3.3. Estrategias financieras para la gestión del riesgo de desastres: el caso de Bogotá y Manizales
En Bogotá se registran avances significativos en la planeación “Manizales predio seguro” es una demostración de voluntad
y el manejo fiscal, que garantizan la consolidación y el política, de cuidadosos estudios técnicos y de compromiso
fortalecimiento de la gestión del riesgo como política de entre el Estado y el sector privado, como una experiencia que
Estado Distrital. La ciudad realizó, con apoyo del Banco Mundial, se puede replicar. Manizales cuenta con una póliza colectiva de
la construcción de una “Estrategia para transferencia, retención, seguros voluntarios para proteger los estratos de población más pobre.
mitigación del riesgo sísmico en edificaciones indispensables y de La administración municipal facilita el cobro y recaudo de un seguro
atención a la comunidad del Distrito Capital”, lo que representa un de daños a causa de desastres, de acuerdo con el valor catastral del
avance significativo de las acciones frente al riesgo sísmico. Para inmueble. Este cobro –que es voluntario– se ha realizado utilizando
adelantar dicho programa, se realizó un proceso de coordinación, la factura del impuesto predial unificado, que en el caso de Manizales
conocimiento y aprendizaje mutuo por parte de las dos entidades se elabora cada dos meses o anualmente. El atractivo y beneficio social
destinadas a coordinar el programa: la Secretaría de Hacienda (SH) y de este seguro colectivo consistía en que una vez el 30% de los predios
la DPAE. Esto permitió que la SH incorporara el riesgo de emergencias asegurables del área municipal pagaran la prima correspondiente, la
de origen natural y antrópico en el marco del programa de riesgo protección del seguro se extendía a aquellos predios que por su valor y
financiero que maneja su Oficina de Análisis y Control del Riesgo, estrato social estuvieran exentos de dicho gravamen; entendiendo que
dentro del proyecto gestión de activos y pasivos: actuarialmente se incorporaba el costo correspondiente a la prima de los
predios que pagaban el seguro. Desafortunadamente, durante los cinco
años en que existió el mecanismo original (1999-2004), no se alcanzó el
El decreto Distrital 109 de 2006, que modifica parcialmente
porcentaje requerido para cubrir los predios exonerados (por debilidad
la estructura organizacional de la SH, estableció nuevas
en campañas, limitaciones para pagos por cuotas y problemas en los
funciones a la Oficina de Análisis y Control del Riesgo, entre
cálculos). Se hicieron ajustes bajo un nuevo programa de aseguramiento
otras: proponer una estrategia financiera para la cobertura
colectivo “Manizales predio seguro”, que se lleva a cabo desde el 2006.
del Distrito frente a la ocurrencia de desastres naturales. Este
Este instrumento tiene como beneficio el aseguramiento de todos los
hecho formaliza un acontecimiento cumplido con origen en los
inmuebles exentos del impuesto predial, cuando el 20% del “valor
antecedentes jurídicos, de planeación y de gestión de la DPAE
asegurable” del portafolio de los predios que están obligados a pagar el
que incorpora el tema de manejo del riesgo a la estructura
impuesto predial unificado participan en el programa con el pago de la
financiera y de planeación de la ciudad. (IRG, 2007, p. 257)
prima del seguro que les corresponde. No obstante, en caso de que no se
alcance el 20% de dicho valor, la compañía de seguros cubre parcialmente
a los inmuebles exentos.
Fuente: IRG, 2007.
Fuente: Cardona, 2007.
176 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
y dispersa. Por ejemplo, desde el punto de vis- En general, en los municipios no se uti-
ta del peso que tienen los recursos destinados lizan los mecanismos de protección y asegura-
a la gestión del riesgo en el total de la inversión miento de edificaciones y patrimonio particular,
municipal, se observa que ciudades como Cali lo que aumenta la presión y el riesgo público
tienen una tendencia decreciente, pasando de (vulnerabilidad fiscal). Según información de Fa-
invertir un 5% de los recursos del presupuesto secolda (2011), sólo el 7% de los afectados por el
anual en el 2002, al 3,2% en el 2008. En tanto, fenómeno de La Niña 2010-2011 contaban con un
para Barranquilla, las inversiones han sido va- seguro. En Bogotá, el 4,5% del total de las copro-
riables, siendo casi nulas entre el 2002 y el 2004, piedades están aseguradas, y en las demás ciudades
con $3.700 millones; ascendiendo en el 2005 y de estudio estás cifras pueden ser menores. En el te-
el 2006, con recursos para la canalización y el rremoto del Eje Cafetero (1999), sólo el 10% de las
saneamiento de caños por un valor de $ 24.600 pérdidas directas estaban cubiertas con un seguro.
millones; entre el 2007 y el 2008, orientada úni-
camente al manejo de desastres, por $6.200 mi- 3.2.4.3. Uso y efectividad de los instrumentos
llones; y finalmente entre el 2009 y el 2010, con de seguimiento y control
flujos importantes en el tema por $52.988 millo-
nes, equivalentes al 1,8% del presupuesto total Las dependencias de las administra-
de inversiones. A continuación se presentan las ciones municipales son el primer eslabón
inversiones destinadas a la gestión del riesgo en para el seguimiento y el monitoreo que fa-
los casos de estudio (Gráfica 3.6). cilita la construcción de territorios seguros.
Gráfica 3.6. Inversiones en gestión del riesgo categorizadas. Casos de estudio, 2002-2008
$ 1.200.000
$ 1.000.000
$ 800.000
Millones de pesos de 2010
$ 600.000
$ 400.000
$ 200.000
$-
Bogotá Medellín Cali Barranquilla Manizales
Identificación del riesgo $ 19.675,54 $ 3.372,94 $ 783,92 $- $ 1.676,100
Reducción del riesgo $ 753.214,95 $ 156.697,82 $ 90.540,94 $ 23.694,94 $ 25.979,800
Manejo de desastres $ 119.002,57 $ 28.141,73 $ 39.949,32 $ 10.699,04 $ 8.268,90
No identificado $ 114.559,64 $ 398,32 $ 8.159,93 $ 398,32 $ 1.514,67
Total cuenta $ 1’006.452,69 $ 188.610,80 $ 139.434,11 $ 34.792,30 $ 37.439,47
Nota: La información disponible para Cúcuta no permite hacer la categorización de las inversiones en gestión del riesgo.
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010.
178 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
ámbito de la prevención y atención de desastres. por lo tanto, de insumos para la modelación de
A pesar de la existencia de estos entes, los re- fenómenos; los estudios realizados son parcia-
sultados contenidos en los informes son hetero- les y no han permitido encontrar una solución
géneos y no tienen una metodología detallada al problema de los arroyos urbanos, generando
que facilite una real evaluación de la gestión del intervenciones que probablemente han aumen-
riesgo. Reflejo de los vacíos en los mecanismos tado las condiciones de riesgo. Cúcuta, por su
de seguimiento y control se hace explícito en el parte, no dispone de microzonificación sísmica
tema de la participación, la cual, con algunas ex- y los análisis sobre inundaciones no han servido
cepciones para las grandes ciudades, se reduce de soporte para generar instrumentos normati-
más a las demandas de la comunidad que a las vos para la ocupación del suelo. Se valora que
acciones preventivas ante la configuración de las Bogotá y Manizales estén liderando las acciones
condiciones de riesgo. de conocimiento a través de microzonificacio-
nes sísmicas con las que llegan a calcular los po-
3.2.4.4. El conocimiento y la información para sibles escenarios de pérdidas; el laboratorio de
la gestión del riesgo instrumentación sísmica en Manizales, el mo-
nitoreo de polígonos con condiciones de ame-
Existen avances en estudios e investiga- nazas y riesgos susceptibles de ocupación ilegal
ciones sobre restricciones y condicionantes en en Bogotá, y múltiples investigaciones en des-
términos de riesgos en los municipios, aunque lizamientos, inundaciones, incendios forestales
se presentan diferencias temáticas y territo- y amenazas tecnológicas. Este conocimiento ha
riales en cuanto a la disponibilidad y alcan- sido incluido en los instrumentos de planifica-
ce de los mismos, provocando un vacío en el ción (los POT con la actualización de regulacio-
proceso de toma de decisiones. La identifica- nes, normas, planos, programas y proyectos, y
ción y evaluación tanto de las amenazas como los PD en los componentes programáticos y de
de la vulnerabilidad y el riesgo parten desde el inversiones).
conocimiento de sus factores causales, dinámi- En la última década se han hecho grandes
ca y evolución, aportando como resultado un esfuerzos por realizar acciones sistemáticas de
marco de caracterización de los escenarios exis- monitoreo de fenómenos, y por consolidar infor-
tentes, con calidad técnica. A partir de ello es mación histórica sobre desastres ocurridos. Exis-
posible priorizar y definir medidas de interven- ten experiencias en la implementación y operación
ción para prevenir o reducir las condiciones de de estaciones meteorológicas para la prevención
riesgo, desde la planificación, el ordenamiento y de desastres, bajo la coordinación de las adminis-
la gestión ambiental territorial. Para los munici- traciones municipales y con el apoyo de entidades
pios de categorías 2 al 6 es más crítica la situa- técnicas o académicas16. En el caso de Medellín
ción, a razón de las limitaciones para acceder y se cuenta con el Sistema de Alertas Tempranas
generar información actualizada y con el nivel
de detalle requerido, vacíos en las metodologías
para la evaluación de las amenazas y los riesgos,
16 El tema del conocimiento y la información se ha visto fortalecido gracias
y debilidades técnicas, humanas y financieras. a la participación del sector académico universitario y del sector técnico-
Sin embargo, en las grandes ciudades también científico, a través de la investigación por vía institucional (recursos pro-
pios), convenios interinstitucionales con las autoridades municipales y de-
se visualiza esta problemática. Barranquilla, por partamentales, así como la gestión de recursos de cooperación nacional e
ejemplo, carece de redes hidrometeorológicas y, internacional para el desarrollo de investigaciones (cooperación no oficial).
180 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
produzca cambios significativos en las dinámicas en el 2006, a 26.199 para el 2010, según reporta
de las zonas de riesgo, las cuales se han segui- el Departamento Administrativo de Planeación–
do consolidando –en la zona urbana se pasó de (Gráficas 3.7 y 3.8).
25.399 viviendas en zonas de riesgo no mitigable
Manizales
Cúcuta
Barranquilla
Cali
Medellín
Bogotá
Número de hogares
Hogares en déficit cuantitativo Hogares en déficit cualitativo
Gráfica 3.8. Número de viviendas en zonas de alto riesgo no mitigable. Casos de estudio, 2010
Manizales
5.024
Cúcuta
10.000
Barranquilla
6.250
Cali 7.600
2.400
Medellín 26.199
Bogotá 10.000
4.475
Número de viviendas
Fuentes:
Bogotá: Alcaldía Mayor de Bogotá, Secretaría Distrital de Hábitat (SDHT), 2008 y 2007.
Medellín: Departamento Administrativo de Planeación, 2010.
Cali: Departamento Administrativo de Planeación Municipal, 2010.
Barranquilla: Contraloría Distrital de Barranquilla, 2009.
Cúcuta: Comisión Técnica del Comité Local para la Prevención y Atención de Desastres, 2011.
Manizales: Oficina Municipal para la Prevención y Atención de Desastres, 2008.
182 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
3.2.4.6. El manejo de los desastres ción de Emergencias, con un patrimonio exclu-
sivamente destinado para financiar procesos de
El volumen de los recursos inverti- protección de la ciudad en medición y evalua-
dos en el manejo de desastres ha venido au- ción de los riesgos, y la ejecución de programas
mentando de manera permanente, a razón y proyectos de prevención, mitigación y estruc-
del incremento en el número de eventos y la turación operativa de la entidad encargada de
atención a población damnificada, y a su vez liderar el trabajo, siendo un hito sin preceden-
porque existe un proceso de fortalecimiento tes en el país que hace altamente viable que se
de las entidades responsables de esta temá- proteja una ciudad. Se destinó una suma anual
tica. Bogotá y Medellín son las ciudades que de forzosa inclusión en el presupuesto distri-
más han canalizado recursos para este ámbito, tal, no inferior al 0,5% de los ingresos corrien-
y en ese contexto, el fortalecimiento en el ma- tes tributarios de la administración central. En
nejo de los desastres se puede visualizar desde Manizales, por su parte, se tienen recursos ex-
los programas incluidos en los PD: en Bogotá clusivos para la Oficina Municipal para la Pre-
comprende el mejoramiento de la capacidad vención y Atención de Desastres, la cual recibe
técnica y social para la atención efectiva en si- el 1% de los ingresos corrientes del municipio y
tuaciones de emergencia, la modernización del de las entidades descentralizadas. En Medellín
Cuerpo Oficial de Bomberos y la consolidación se dispone del programa prevención y atención
del Número Único de Seguridad y Emergen- de desastre (Acuerdo 14 de 1994), que tiene una
cias (NUSE) 123, entre otros. En Medellín los orientación netamente de manejo de desastres.
esfuerzos más significativos se han dado en Esto contrasta con la situación en Barranquilla,
la capacitación y actualización del Cuerpo de que aunque en el 2008 se crea el Fondo para la
Bomberos y su infraestructura, además del de- Prevención y Atención de Emergencias, Calami-
sarrollo de instrumentos y guías relacionadas. dades y Desastres (Decreto 0419 de 2008), con
En Manizales, a través de convenios con los or- fines de interés público y asistencia social, desde
ganismos de socorro para la atención de emer- su creación a la fecha se ha contado con pocos
gencias (Cruz Roja, Bomberos Voluntarios, recursos orientados básicamente a la atención
Defensa Civil). Se puede constatar que hay de emergencias. Para Cali, incluso la situación
importantes diferencias territoriales entre las es más crítica, pues aunque existe el Fondo Ro-
grandes ciudades y los demás municipios del tatorio de Seguridad, Emergencias y Desastres,
país, quienes tienden a percibir, según reportan establecido mediante Acuerdo 0203 de 2001, no
las encuestas realizadas, que sus acciones en ha entrado aún en funcionamiento. De allí que
manejo de desastres son menos efectivas, pues los organismos de socorro, que en otros tiem-
afrontan dificultades para garantizar una capa- pos contaban con el respaldo permanente del
cidad constante de respuesta a las emergencias. gobierno local a través de Fondo de Vigilancia
Los Fondos de Prevención y Atención y Seguridad del Municipio de Cali (Visecali), el
de Emergencias son instrumentos funda- cual desapareció en 1996, afrontan dificultades
mentales para el desarrollo y la consolida- financieras para garantizar una capacidad cons-
ción en el tiempo del trabajo necesario para tante de respuesta a las emergencias.
la protección real de los municipios ante Los Planes Locales de Emergencias y Con-
eventos catastróficos. Desde 1987 se crea en tingencias (PLEC) son instrumentos fundamen-
Bogotá el Fondo para la Prevención y la Aten- tales para el manejo efectivo de los desastres.
184 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
tente, su prevención prospectiva y el manejo y de administración pública, en los munici-
de las emergencias; sin embargo, son ciuda- pios de categorías 2 al 6 las dificultades son
des con problemáticas conocidas y estudiadas aún mayores pero agravadas, por su falta de
en relación con la gran exposición a la ame- capacidad. Como se expone en el Capítulo 2
naza sísmica –en el caso Cali– y la presencia de este informe, se puede inferir que en gene-
de arroyos urbanos –en el de Barranquilla–. ral los municipios de categoría Especial tienen
En cuanto a Cúcuta, la inclusión de la gestión una alta capacidad para incorporar la gestión
del riesgo pareciera concentrarse en la prepa- del riesgo en su planeación, finanzas y ejecu-
ración para emergencias, sin lograr una efecti- ción, mientras que los que se encuentran en
va inclusión en los instrumentos municipales categoría 1 tienen una capacidad media, aun-
para la prevención y mitigación. Por su parte, que en la mayoría de los casos disponen de
Manizales, que se caracteriza por estar expues- los recursos para una debida articulación de
ta a fenómenos de remoción en masa, sismos y la materia en la administración territorial. En
erupciones volcánicas, ha logrado convocar a cuanto a los municipios de categorías 2 al 6
entidades como Corpocaldas y a las universida- tienen una muy baja capacidad para vincular
des de la región e integrarlas a participar activa- la gestión del riesgo de una manera adecua-
mente en los programas y proyectos orientados da. Por ello es imprescindible implementar
a la gestión integral del riesgo de desastres, in- estrategias diferenciadas para dar apoyo insti-
cluyendo avances en el conocimiento, la educa- tucional y técnico a los municipios de menor
ción, la información, la reducción del riesgo y el capacidad, en relación con el ordenamiento
manejo de desastres. territorial y la gestión pública. Sin duda, un
Si bien los casos de estudio se han con- elemento clave para avanzar es el conocimien-
centrado en las grandes ciudades del país, to de amenazas y riesgos a escala detallada
clasificadas en categoría Especial o categoría como insumo básico para la identificación de
1, se puede inferir que si en éstas existe una acciones en reducción de riesgo y para la in-
debilidad en la inclusión de la gestión del corporación de éstas en los instrumentos de
riesgo en los instrumentos de planificación planificación municipal (Tabla 3.3).
Casos de estudio Instrumentos para la gestión pública Instrumentos para la gestión del riesgo
Políticas y planificación. De manera paulatina se ha venido incorporando el tema de gestión del Organización. Desde el 2009 está formalizado el CLOPAD. La oficina coordinadora de gestión del riesgo
riesgo en la política distrital. El POT del 2007 incluyó requerimientos para la reducción del riesgo y se encuentra adscrita al despacho del Alcalde; sin embargo, aún no se ha logrado permear los roles y las
la identificación de necesidades de acciones prioritarias. No obstante, herramientas definidas en el responsabilidades que cada una de las dependencias municipales tiene en la temática.
POT para condicionamiento y/o restricciones en zonas de amenaza por inundación o deslizamientos Conocimiento e información. Están en desarrollo estudios de amenazas y riesgos por deslizamientos e
no se han adoptado aún. Asimismo, aunque no se cuenta con el Plan Maestro de Riesgos, Atención, inundaciones, los cuales darán insumos para la toma de decisiones en el POT. Su red hidrometereológica
Prevención y Reducción de Desastres, que permita direccionar acciones e inversiones para la gestión es deficiente (sólo dos estaciones), haciendo que no se tengan datos reales que permitan modelaciones
de riesgo, el actual PD incorpora actividades relacionadas con la gestión del riesgo. precisas. Barranquilla cuenta con un muy buen Sistema de Información Geográfico, el cual sirve como base
Barranquilla Inversión y financiación. Las inversiones han sido variables en el tiempo, aunque los dos últimos para la generación de coberturas relacionadas con la gestión del riesgo y el desarrollo de la ciudad.
años se presentan montos importantes. Si bien se ha creado el Fondo para la Prevención y Atención Reducción del riesgo. Se han canalizado algunas corrientes de agua para disminuir el riesgo causado por los
de Emergencias, Calamidades y Desastres, con objetivos claramente definidos, carece de fondos arroyos y son pocas las obras de mitigación adelantadas para el control de la inestabilidad. No se cuenta con
suficientes para lograrlos. un programa de reasentamiento de familias en zonas de riesgo no mitigable, aunque la solución dada hasta la
Seguimiento y control. El control urbano que se ejerce en la ciudad se adelanta básicamente por fecha es el pago de arriendos a las familias que han debido desalojar sus viviendas por causa de deslizamientos.
demandas de la comunidad y no a través de un control preventivo. La Alcaldía hace seguimiento al Manejo de desastres. Barranquilla no tiene un PLEC que defina procedimientos, protocolos y coordinación
PD, pero se desarrolla desde el cumplimiento de metas, más que al impacto de las inversiones en interinstitucional, entre otros aspectos.
gestión del riesgo.
Políticas y planificación. Desde 1987, con la creación del FOPAE, Bogotá cuenta con políticas en el Organización. Bogotá dispone del Sistema Distrital para la Prevención y Atención de Emergencias (SDPAE),
tema de prevención y atención de emergencias. El POT define restricciones y condicionamientos, de formalizado mediante decreto desde 1999, y cada una de las responsabilidades de las entidades distritales
acuerdo con el conocimiento de amenazas y riesgos de la ciudad, y establece roles de entidades y han sido definidas y revisadas a través del Decreto 332 de 2004. El FOPAE cuenta con personal de planta y de
requerimientos necesarios para la reglamentación de su ordenamiento. Con el fin de guiar acciones contrato, y actualmente está adscrito a la Secretaría de Gobierno de la ciudad.
e intervenciones, el distrito ha establecido, mediante decreto de la ciudad, el Plan Distrital de Conocimiento e información. Existe información de amenazas y riesgos que sirve como base para la toma de
Prevención y Atención de Desastres (PDPAE), el cual se encuentra en implementación. decisiones. Asimismo, hay una red hidrometereológica que permite hacer vigilancia a los ríos Bogotá y Tunjuelito.
Inversión y financiación. Bogotá dispone del 0,5% de los ingresos corrientes tributarios del Además, la ciudad tiene una red de acelerógrafos que ayudan a calibrar el conocimiento de las zonas definidas en
Bogotá distrito y ha realizado inversiones en esta temática desde la creación del Fondo para la Prevención la microzonificación sísmica. El Sistema de Información para la Gestión de Riesgos y Atención de Emergencias de
y la Atención de Emergencias (en 1987). De acuerdo con la misión y funciones de cada entidad se Bogotá (SIRE) es un instrumento fundamental para las diferentes entidades del SDAE.
establecen recursos que apoyan la gestión del riesgo. Reducción del riesgo. Obras de mitigación por deslizamientos e inundaciones, reforzamiento sísmico de
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Seguimiento y control. A través del FOPAE, como entidad coordinadora del SDPAE, las Secretarías infraestructura indispensable, reasentamiento de familias en zonas de alto riesgo no mitigable y mejoramiento
de Planeación y Hacienda hacen seguimiento a las acciones para la gestión del riesgo. La Contraloría integral de barrios, son algunas acciones que han permitido la reducción del riesgo en Bogotá.
realiza un control posterior a las inversiones, y en casos muy puntuales acompaña el proceso. Manejo de desastres. El PLEC de Bogotá es una herramienta indispensable de organización de las entidades del
distrito, para dar respuesta a eventos clasificados por su impacto, cobertura, requerimientos, entre otras variables.
Casos de estudio Instrumentos para la gestión pública Instrumentos para la gestión del riesgo
Política y planificación. La gestión del riesgo es muy débil en la política de esta ciudad. Aunque Organización. El CLOPAD (que nació en 1980 como el Comité Operacional de Emergencias –COE–),
el POT define algunas zonas de protección, no hay mecanismos que ayuden a cumplir el Plan en inicialmente coordinado por el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Cali y desde 1997 por la Secretaría de
términos de “ocupación” de dichas zonas. La información de amenazas con la que cuenta Cali no se Gobierno, tuvo un papel importante hasta hace unos años, cuando cambios en la estructura administrativa
ha considerado de manera clara y sistemática en la toma de decisiones de ordenamiento territorial. de la Alcaldía Municipal debilitaron su funcionamiento.
El PD incorpora débilmente acciones relacionadas con la gestión del riesgo. Conocimiento e información. Existe información relacionada con las amenazas y riesgos del municipio
Inversión y financiación. La inversión no es consistente con los requerimientos en gestión del que ha sido incorporada débilmente en las decisiones. Se identifican grupos de investigación y
riesgo. El Fondo Rotatorio de Seguridad, Emergencias y Desastres, creado en el 2001 para apalancar universidades que han promovido estudios durante varios años. Se está avanzando en el proyecto de
financiación e inversión, no ha comenzado su operación. “Ciudad digital”, el cual permitirá tener la infraestructura adecuada de datos espaciales como insumo
Cali fundamental para la gestión del riesgo.
Seguimiento y control. Si bien la alcaldía adelanta el seguimiento al PD, se hace desde el
cumplimiento de metas pero no tiene en cuenta el impacto de las inversiones en la gestión del Reducción del riesgo. Si bien se adelantan acciones para la recuperación del río Cauca, éstas no se
riesgo. La Contraloría realiza un control posterior a las inversiones. desarrollan de manera articulada, por lo que resultan siendo intervenciones de poco impacto. Las obras de
mitigación y programas de reasentamiento son aisladas que no permiten medir y evidenciar una reducción
del riesgo en la ciudad.
Manejo de desastres. A finales del 2010 se adoptó el PLEC. No obstante, teniendo en cuenta que no hay
apoyo municipal para apalancar recursos para la respuesta a desastres, la institucionalidad y los organismos
voluntarios se encuentran débiles.
Política y planificación. La gestión del riesgo es muy débil en la política del municipio. El POT Organización. La ciudad existe con el CLOPAD; sin embargo, aún no se ha logrado permear los roles y las
incorpora amenazas y vulnerabilidades por inundaciones y deslizamientos, y se restringe la responsabilidades que cada una de las dependencias municipales tiene en esta temática.
construcción en zonas de ronda. Conocimiento e información. Hay información relacionada con las amenazas y vulnerabilidades por
Inversión y financiación. La inversión no es consistente con los requerimientos para la gestión inundación y deslizamientos, aunque se requiere hacer unos análisis detallados en algunas zonas de la
del riesgo. ciudad. Siendo Cúcuta una de las ciudades con mayor amenaza sísmica del país, aún no se ha adelantado un
Cúcuta Seguimiento y control. El seguimiento hecho por la alcaldía corresponde a un estudio de logro de estudio de microzonificación sísmica.
metas y porcentaje de inversión, sin lograr medir el impacto de las acciones ejecutadas. Reducción del riesgo. Los condicionamientos y/o restricciones impuestos por el POT en relación con las
rondas del río no se cumplen. Se hacen intervenciones desarticuladas por lo que no se puede medir el
impacto en la reducción del riesgo que éstas producen.
Manejo de desastres. Desde el 2010 cuenta con el PLEC, que además de evidenciar la gran exposición y
vulnerabilidad de la ciudad ante los fenómenos presentes, expone las necesidades en gestión del riesgo.
Políticas y planificación. La temática de gestión del riesgo se ha incorporado desde hace casi Organización. El Comité Operativo de Emergencias (COME) fue creado en 1986 como un comité de
dos décadas como parte de la política de la ciudad. Se han mejorado los métodos de evaluación coordinación frente a las emergencias. Luego fue reestructurado como el organismo directivo, rector
de amenazas por deslizamientos e inundaciones, y se cuenta con estudios de microzonificación y coordinador de las políticas y acciones del Sistema Municipal de Atención y Prevención de Desastres
sísmica. Los nuevos resultados de dichos estudios aún no se han incorporado al POT porque (SIMPAD). Actualmente está adscrito a la Secretaría de Medio Ambiente.
actualmente se está analizando la mejor manera de hacerlo. Conocimiento e información. Existe información de amenazas y riesgos por deslizamientos, inundaciones
Inversión y financiación. La introducción del rubro específico “Prevención y atención de desastres” y sismos. Sin embargo, los estudios se han realizado sin que los métodos de evaluación propuestos hayan
en las cuentas municipales ha permitido destinar de manera continua desde 1995 recursos para sido calibrados y perfeccionados, por lo que actualmente se revisa la manera como deben ser incorporados
fines de gestión del riesgo en los diferentes PD. La inversión ha estado prioritariamente enfocada al POT. Asimismo, hay una red hidrometereológica y otra acelerográfica.
al manejo de desastres con una baja participación en la inversión total (en promedio la destinación Reducción del riesgo. Dos tendencias de reducción se han implementado en la ciudad: el reasentamiento
Medellín específica a través de este rubro ha sido del orden del 1,6%); sin embargo, los PD incluyen muchas y el mejoramiento integral barrial. No obstante, aún falta por consolidar una política de largo plazo que se
acciones que le apuntan la gestión del riesgo. Se encuentra en desarrollo la constitución de un refleje en una disminución efectiva de la población en riesgo.
Fondo de Gestión del Riesgo que busca aumentar los recursos destinados a los diferentes procesos.
Manejo de desastres. El SIMPAD se ha destacado por sus programas de fortalecimiento de la Red
Seguimiento y control. La alcaldía hace seguimiento al cumplimiento del PD. Una de las comunitaria de prevención y atención de desastres, conformada desde la creación del mismo SIMPAD, en
principales causas del aumento del riesgo en Medellín es la falta de control de las disposiciones 1994, y cuenta con un Plan de Emergencias desde el 2005.
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
dadas en el ordenamiento territorial y en los códigos técnicos, y las dificultades de gobernabilidad
para el manejo de las laderas. La ciudad, por iniciativa propia, ha implementado el Índice de
Gestión del Riesgo, con el fin de realizar seguimiento a las actividades desarrolladas para esta
temática. Se encuentra actualmente en proceso de reestructuración de su institucionalidad para la
gestión del riesgo.
3.3. LA INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
EN LA ADMINISTRACIÓN DEL TERRITORIO A
NIVEL REGIONAL
La zonificación hidrográfica de Colombia tiene tres niveles. El Figura 3.1. Zonificación hidrográfica de Colombia
primero consta de cinco áreas hidrográficas, el segundo tiene
41 zonas hidrográficas y el tercer nivel cuenta con 309 subzonas
hidrográficas (Ideam, 2010). Las cinco áreas hidrográficas las componen:
Amazonas, el Caribe, Magdalena-Cauca, Orinoco y Pacífico. Cada área
hidrográfica agrupa grandes sistemas de drenaje que desembocan al océano
Pacífico, al mar Caribe y a los ríos Magdalena, Orinoco y Amazonas. Estas
zonas son sistemas de drenaje caracterizadas por tener un área mayor a 10
mil km2, y las subzonas hidrográficas por tener áreas mayores a 5 mil km2.
De las cinco áreas hidrográficas la del Caribe tiene gran importancia, dado
que en ésta se presentan el 71% de humedales de carácter permanente y
semipermanente, destacándose, en orden de importancia, el complejo de la
Depresión Momposina, el del Magdalena Medio y el del río Atrato (según la
Política Nacional para Humedales Interiores de Colombia). El mayor número
Amazonas
de cabeceras municipales se concentra en el área hidrográfica Magdalena-
Caribe
Cauca, con 708 municipios, seguida por las zonas de Orinoquía y el Caribe, Magdalena-Cauca
cada una con 130 y 121 municipios, respectivamente (Figura 3.1). Orinoco
Pacífico
Las características de cada área hidrográfica se observan en las
siguientes tablas: Fuente: Ideam, 2010
Tabla 3.4. Características de las áreas hidrográficas y las zonas hidrográficas de Colombia
Porcentaje con respecto al total
Área hidrográfica Zona hidrográfica Área (km2) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Alto Magdalena 34.596 Pacífico 107
Saldaña 9.963
Orinoquía 107
Medio Magdalena 59.689
Sogamoso 23.249 Magdalena-
Cauca 708
Bajo Magdalena / 25.921
Magdalena-Cauca
Cauca / San Jorge 121
Caribe
Cauca 40.986
Nechí 14.613 Amazonas 53
Cesar 22.931 0 100 200 300 400 500 600 700 800
Bajo Magdalena 27.243 Número de cabeceras municipales por área hidrográfica
No. de cabeceras % cabeceras municipales % oferta hídrica inicial
Total Magdalena-Cauca 269.129
Área hidrográfica Zona hidrográfica Área (km2) Área hidrográfica Zona hidrográfica Área (km2)
Mira 5.870 Atrato Darién 37.810
Patía 23.995 Caribe – Urabá 8.601
Amarales – Dagua – 20.795 Sinú 18.478
Directos Caribe – Litoral 1.992
Pacífico Caribe
San Juan 16.412 Caribe – La Guajira 21.419
Baudó – Directos – 5.964 Caribe Islas (San 49
Pacífico Andrés, Prov., Sta Cat.)
Pacífico – Directos 4.252 Catatumbo 16.472
Pacífico Islas Total Caribe 104.821
Total Pacífico 77.289
Área hidrográfica Zona hidrográfica Área (km2) Área hidrográfica Zona hidrográfica Área (km2)
Inírida 53.795 Guanía 31.284
Guaviare 84.570 Vaupés 37.694
Vichada 26.212 Apoporis 53.509
Tomo 20.301 Caquetá 99.969
Orinoco Meta 82.720 Amazonas Yari 37.127
Casanare 24.013 Caguán 20.757
Arauca 11.619 Putumayo 57.930
Orinoco Directos 43.713 Amazonas Directos 3.269
Apure 264 Napo 456
Total Orinoco 3’477.208 Total Amazonas 341.994
190 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
La gran riqueza hidrológica y ecosistémi- La incorporación de la gestión del riesgo
ca del país se ve disminuida con el inadecuado de desastres en la administración regional del
uso y ocupación del suelo, lo que ha generado la territorio, y en especial en la planificación e in-
alteración de la capacidad hidráulica de los ríos, tervención integral de cuencas hidrográficas,
deforestación, desecación de humedales, con- fue analizada mediante cuatro casos de estudio
taminación y sobreexplotación de los recursos piloto. Se seleccionaron algunas regiones o cuen-
naturales. Los conflictos entre el uso del suelo y cas, teniendo en cuenta su relevancia en términos
la vocación del mismo han transformado las con- de la capacidad de amortiguamiento de crecientes,
diciones naturales del territorio; asentamientos del uso y la ocupación del territorio y la ocurrencia
humanos en las inmediaciones de los ríos, activi- de emergencias, sobre todo por las inundaciones
dades como la agricultura y la ganadería, son al- frecuentes que afectan parte de sus territorios, en-
gunas de las principales intervenciones antrópicas tre otros factores. Por lo tanto, el análisis se con-
que inciden en esta transformación. centró en los siguientes casos de estudio: la región
La ocurrencia del fenómeno de La Niña de La Mojana, la ecorregión del Canal del Dique,
2010-2011 produjo la inundación de grandes la cuenca del río Sinú y la cuenca del río Bogotá,
extensiones de terreno. En mayo del 2011, el especialmente en el área de la Sabana de Bogotá.
área de inundación en el país correspondía a Si bien los casos de estudio presentan al-
2’091.819 hectáreas, las cuales están asociadas gunas similitudes en cuanto a la condición del
a 1.488 eventos independientes. Teniendo como riesgo ante desastres y a los procesos de ocupa-
base la matriz de Evaluación de daños del fenómeno ción e intervención, también denotan diferen-
de La Niña 2010-2011 de la Dirección General de cias y particularidades que permiten ofrecer
Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, las recomendaciones acordes con la realidad terri-
inundaciones y los deslizamientos, como principa- torial (ver Recuadro 3.5). Una lectura de los ca-
les fenómenos, han afectado aproximadamente a sos de estudios regionales seleccionados permite
unas 3’310.000 personas, y ocasionado 447 muer- reconocer las características de cada territorio, y
tes, 524 heridos y 72 desaparecidos. Las afectacio- a partir de allí, establecer recomendaciones que
nes en viviendas a nivel nacional son del orden de favorezcan la articulación entre la administración
8 mil destruidas y 354 mil averiadas. territorial y la gestión del riesgo de desastres.
Inundaciones. Municipio de Montería (Córdoba), 2011. Fotografía cortesía de: María Isabel Toro Quijano.
Los casos de estudio comprenden la región de La Mojana, el Canal del Dique, la cuenca del río Sinú y la cuenca del río Bogotá. Cada uno de ellos presenta
características específicas y están sometidos a diferentes fenómenos, especialmente de origen hidrometereológico (Tabla 3.5)
192 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Recuadro 3.5. Casos de estudio regionales, en breve (continuación)
(1)
El Canal del Dique, abierto en 1650, funcionó inicialmente conectando al río con la antigua Bahía de Matuna (y ésta con la de Cartagena a través del llamado Caño del Estero), hasta 1934, cuando las
necesidades de navegación y la disponibilidad de equipos para el corte de materiales duros permitieron conectar directamente el Canal con la Bahía de Cartagena gracias al corte de Paricuica cerca de la
población de El Recreo. Desde 1934 hasta la fecha, se han realizado tres rectificaciones y dragados del Canal para mejorar la vía navegable. La última intervención fue realizada en 1984, dejando un canal
de 116 km de longitud, un ancho aproximado de 80 a 90 metros con profundidades variables entre 3 y 10 metros y un caudal medio de 540 m3/s, mayor al que se daba anteriormente.
Tanto en zonas rurales como urbanas, la relación entre riesgo de desastre y pobreza crece aún más por la degradación del medio ambiente. Los ecosistemas
naturales (humedales, bosques, manglares y cuencas) desempeñan un papel fundamental en la regulación de la frecuencia y la intensidad de amenazas tales como
inundaciones y deslizamientos. Con mucha frecuencia son además una importante fuente de ingresos adicionales para las personas pobres. La degradación de los ecosistemas
disminuye su capacidad para aportar estos servicios, y aumentan por ello las amenazas y la vulnerabilidad. Las comunidades de los países en desarrollo suelen depender de
manera desproporcionada de las aportaciones de los ecosistemas. (EIRD, 2009, p.10)
(1)
DANE, 2005a.
(2)
Este dato no incluye la ciudad de Bogotá. Según el Censo del 2005, para Bogotá se tiene un total de 7’363.782 habitantes.
“En las zonas rurales de bajos ingresos, la pobreza se traduce en riesgo de desastres por la vulnerabilidad de los medios de vida rurales. El acceso limitado
a tierras productivas, a la tecnología, a los créditos y demás activos de producción, significa que los hogares rurales pobres dependen en gran medida para
sus medios de vida y su subsistencia de la agricultura. Las dificultades en el acceso a los mercados, unas políticas comerciales desfavorables y la falta de
inversión en infraestructuras amplifican la vulnerabilidad” (EIRD, 2009, p. 10). En el 2003, la pobreza era una característica de la región de La Mojana; sin embargo,
la sectorización coincide con las características naturales de inundabilidad. Para ese mismo año, el indicador de NBI correspondían a 85,1% (Aguilera, 2004); la pobreza
estaba relacionada principalmente con el problema de acceso a la tierra y bienes comunes, así como con la disminución de actividades agrícolas y la producción pesquera. Al
analizar las dos zonas típicas de La Mojana se encuentra que la zona norte, o zona inundada, es más pobre y vulnerable que la zona sur, o zona terrestre; en la zona norte más
del 70% de las familias son pobres, tienen limitado el acceso a la tierra y sus pobladores dependen de las actividades extractivas de caza y pesca, lo que evidencia una alta
interdependencia de la subsistencia y el estado de los ecosistemas.
La gráfica que se presenta a continuación muestra los porcentajes de la población urbana y rural para cada caso de estudio. Es importante mencionar que
aunque el promedio de población rural en La Mojana representa el 52,2% de la población total de los 11 municipios de la ecorregión, debido a la diferencia que imprime el
municipio de Magangué en el promedio, este valor es mucho mayor en la mayoría de los municipios. Por ejemplo, la población rural en Achí alcanza el 83%, en San Jacinto del
Cauca el 76,29% y en San Benito Abad el 75,86%.
Gráfica 3.9. Distribución de la población urbano-rural. Gráfica 3.10. Necesidades Básicas Insatisfechas regionales.
Casos de estudio, 2010 Casos de estudio (NBI a 31 de diciembre del 2008)
Las condiciones de pobreza en las que vive gran parte de la población de la cuenca del río Sinú y de las regiones de La Mojana y Canal del Dique,
imposibilitan el crecimiento económico, la equidad social y la sostenibilidad ambiental de las cuencas. Mientras la población no pueda acceder a un empleo
digno, a servicios públicos y sociales, a una nutrición adecuada y a una vivienda digna, el estancamiento del capital humano y el regional crecerán día a día, así como los
conflictos sociales. Es necesario recalcar el fuerte vínculo existente entre las difíciles condiciones ambientales que atraviesan las cuencas y las precarias condiciones de vida
en las que están sumidos un gran número de sus pobladores, considerando que la alta demanda de recursos naturales para subsistir, el deficiente saneamiento básico,
manifestado en los altos niveles de contaminación, el relleno y la invasión de cuerpos de agua y las zonas ambientalmente importantes, entre otros aspectos, actúan como
generadores de la degradación ambiental de la cuenca, y a su vez ese deterioro ambiental actúa en detrimento de la calidad de vida de la población.
194 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
comportamiento que es similar al de los caños La Mojana se reporta que sólo el 10,38%, es decir,
(Díaz-Granados, 2003). El aumento de playones 52 mil hectáreas corresponden a zonas libres de
sólo en el municipio de Majagual (Sucre) ha sido inundación (Díaz-Granados, 2003). No obstante,
significativo, pues cambió de 52 mil hectáreas, en durante todo un año permanecen en La Mojana
1987, a 80 mil hectáreas, en el 2001, lo que se ha al menos 260 mil cabezas de ganado bovino que
asociado principalmente a la adecuación de tierras requieren tierras secas en un área equivalente a
y al desecamiento de cubetas producido por las ac- 213 mil hectáreas (Aguilera, 2004).
tividades agropecuarias. Por otra parte, en la cuen- Conexiones informales entre ciénagas, es-
ca del río Bogotá, en 1972, cuando se realizaron los pejos de agua, canales y derivaciones de los ríos,
estudios para el primer Plan Maestro de Alcanta- con el fin de conducir el agua o simplemente al-
rillado de Bogotá, más del 50% del área bajo riesgo macenarla, contribuyen a las anegaciones. En el
era de vocación netamente agrícola, en tanto que Canal del Dique, la región de La Mojana y el com-
hoy más del 75% del área es urbana o suburbana. plejo cenagoso de la cuenca del río Sinú, la mayo-
En las últimas décadas se ha establecido ría de las ciénagas y los espejos de agua de las zonas
en Colombia, al igual que en la mayoría de los aledañas están conectados. Sólo recientemente se
países de América Latina y el Caribe, una rela- han comenzado a estudiar estas conexiones, que
ción directa entre la expansión de la ganadería y son en gran parte controladas por los dueños de
la deforestación. Colombia aumentó el número de las fincas cercanas a través de compuertas con cie-
cabezas de ganado en 1’315.895 durante el período rres parciales o totales, para aprovecharlos en ac-
1990-2005, y su cobertura forestal tuvo una dismi- tividades de ganadería o agricultura. Por su parte,
nución de 711 mil hectáreas en el mismo lapso de los pescadores del Canal del Dique procuran man-
tiempo. La pérdida estimada de suelos, causada en tener abiertas las conexiones, creando conflictos
parte por la deforestación, es de 145’132.500 tone- violentos en muchas ocasiones.
ladas por año, lo que produce sedimentos que en Las condiciones de pobreza y la carencia
su gran mayoría se depositan en los lechos de los de infraestructura de servicios en las que vive
ríos, en las áreas de amortiguación natural, o que la mayoría de la población de la cuenca del río
finalmente van al mar (CEPAL y GTZ, 2008). Sinú y de las regiones de La Mojana y del Canal
En la cuenca del río Sinú, al igual que en del Dique, no han permitido un adecuado cre-
la región La Mojana, existe una clara y marcada cimiento económico y afectan la sostenibilidad
diferencia entre el uso actual y la aptitud de los ambiental de las cuencas. Es necesario recalcar
suelos. La ganadería extensiva en la cuenca hidro- el fuerte vínculo existente entre las difíciles condi-
gráfica del río Sinú oscila entre el 51,75% y 62,6% ciones ambientales que atraviesan las cuencas y los
del área total dependiendo del régimen climático, precarios niveles de vida en los que están sumidos
mientras que los suelos con aptitud ganadera en la gran porcentaje de sus pobladores, considerando
cuenca ascienden al 7,1%. La agricultura se desa- que la alta demanda de recursos naturales para
rrolla en una extensión que puede variar entre 75 subsistir, el deficiente saneamiento básico, el cual
mil hectáreas y alcanzar las 130 mil hectáreas, pero se ve manifestado en los altos niveles de contami-
los suelos que presentan vocación agrícola son al- nación, el relleno y la invasión de cuerpos de agua
rededor de 378 mil hectáreas (lo que obedece a la y zonas ambientalmente importantes, entre otros
rentabilidad de esta actividad económica) (CVS aspectos, actúan como generadores de la degrada-
y Fonade, 2004; CVS y Universidad Nacional de ción ambiental, lo que a su vez incrementa el detri-
Colombia - Sede Bogotá, 2005). En la región de mento de la calidad de vida de la población.
100.000
de humedales y de ronda de ríos; especialmente en 80.000
60.000
la cuenca alta y media hay una gran cantidad de
40.000
haciendas, clubes, campos de golf y colegios que se 20.000
han asentado en zonas no aptas, han modificado -
Región de Ecorregión Cuenca Cuenca del
del Canal río Bogotá
las condiciones del terreno y dificultado el man- La Mojana
del Dique
del río Sinú
tenimiento de la infraestructura de drenaje, como Hogares en déficit cuantitativo Hogares en déficit cualitativo
196 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
La intervención antrópica en las par- considerada el área de influencia inmediata de
tes altas y medias de las cuencas de los ríos los ecosistemas estratégicos regionales (DNP -
Cauca y Magdalena genera variaciones en el DPAD y PNUD, 2008), La Mojana se extende-
comportamiento hidrológico de la zona; por ría a otros 17 municipios, para un total de 28 de
lo tanto, permite que crezca la amenaza por los mismos cuatro departamentos. Por su lado,
inundaciones para la región de La Mojana. en la ecorregión del Canal del Dique entre las
Es necesario recordar que la hidrología en La autoridades que tienen injerencia se identifican
Mojana refleja el comportamiento de las cuen- el Ministerio de Transporte, a través de Cor-
cas altas y medias de los ríos Cauca y Magda- magdalena; las autoridades ambientales como
lena. Actividades antrópicas generadas agua Cardique, la Corporación Autónoma Regional
arriba, como la deforestación, que aumenta las del Atlántico (CRA) y Carsucre; además de las
tasas de erosión superficial e incrementa la re- gobernaciones de Sucre, Atlántico y Bolívar, y
lación escorrentía-infiltración, y la minería sin las alcaldías de 19 municipios.
control, que incide drásticamente en los cau- Decisiones que no han buscado re-
dales sólidos, hacen que el potencial de inun- solver integralmente los problemas, y no
dabilidad de La Mojana tienda a aumentar. De cuentan con un consenso entre los intereses
otro lado, el crecimiento en la ocupación de la públicos y privados, están contribuyendo
zona incide en que las características regulado- a aumentar el riesgo. Aunque los estudios
ras y amortiguadoras naturales de la región se concluyen que los principales problemas del
conviertan en una amenaza para su población Canal del Dique no son los sedimentos, los
y para las actividades productivas. diferentes grupos de interés insisten en la eje-
Algunas actuaciones generadas por di- cución de acciones de dragado, dejando de
ferentes entidades conllevan a la toma de de- lado obras requeridas para el control de inun-
cisiones aisladas, las cuales no resuelven las daciones. Por otra parte, en la cuenca media
necesidades para un desarrollo integral de la del río Bogotá se evidenció durante el último
zona específica. Es muy común en Colombia episodio del fenómeno de La Niña 2010-2011
que para una misma cuenca hidrográfica, con- que la situación de riesgo no se limita a pobla-
fluyan diferentes autoridades como las CAR, ciones de los estratos socioeconómicos más
las entidades territoriales y las organizaciones bajos, tanto en Bogotá como en Chía, lo que
nacionales, con fines de planificación, ejecu- puso en evidencia conflictos de interés entre
ción de obras y proyectos ambientales o de lo público y lo privado, y la falta de criterios
desarrollo, trayendo como consecuencia des- adecuados de planificación territorial, espe-
articulación, falta de gestión adecuada y con- cialmente en las zonas suburbanas y rurales.
trol efectivo. En la región de La Mojana tienen Los eventos más frecuentes en los casos
jurisdicción Corantioquia, la Corporación del de estudio de la costa Caribe son las inunda-
Sur de Bolívar (CSB), la Corporación de los Va- ciones y los vendavales; y en la región Andina,
lle del Sinú y del San Jorge (CVS) y Corpomoja- en la cuenca del río Bogotá, son las inunda-
na; como autoridad en temas de navegabilidad ciones, incendios forestales y deslizamientos.
y otros aspectos Cormagdalena; además de las Las siguientes gráficas presentan el número de
gobernaciones de Antioquia, Córdoba, Sucre y registros de eventos desastrosos en número y
Bolívar, y las alcaldías de más 11 municipios. en porcentaje (Gráficas 3.12 y 3.13).
Sin embargo, si se mira como ecorregión y es
Cuenca del
río Bogotá
Cuenca del
río Sinú
Ecorregión
del Canal
del Dique
Región de
La Mojana
Fuente: Gráfica del autor a partir de la información suministrada por Corporación OSSO-EAFIT y DesInventar, 2011.
198 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 3.13. Registros de eventos desastrosos según porcentaje. Casos de estudio, 1970-2011
Cuenca de
Bogotá
Cuenca del
Sinú
Ecorregión del
Canal del
Dique
Región de
La Mojana
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Fuente: Gráfica del autor a partir de la información suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011.
Es importante y necesario que el país reconozca a la región de La Mojana como Patrimonio Nacional de Regulación Hídrica. La Mojana
se ha definido en numerosos documentos como un ecosistema estratégico para el equilibrio natural del país. Esta región cumple funciones ecológicas y
ambientales de alta relevancia, entre las cuales se destacan la regulación de caudales, la amortiguación de crecientes y la acumulación de sedimentos
de tres de los ríos principales de Colombia: el Magdalena, el Cauca y el San Jorge, característica que imprime en la región una gran biodiversidad y la
presencia de numerosos humedales(1). Las actividades antrópicas en esta región influyen y al mismo tiempo son influidas por la dinámica del sistema de La
Mojana, pudiendo algunas ser negativas, implicando el deterioro progresivo del sistema. Este deterioro debe mitigarse mediante acciones que busquen la
recuperación y preservación de los ecosistemas y el desarrollo sostenible en las actividades de producción socioeconómica, teniendo en cuenta el carácter
de humedal que tiene la región, el cual implica un manejo ecosistémico adecuado (Díaz-Granados, 2003, p. 323).
(1)
El volumen total anual de sedimentos que llega a la Depresión Momposina se calcula en 165 millones de toneladas, de las cuales se deposita en el
sistema cenagoso el 14% (Cormagdalena e Ideam, 2001).
200 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
campesinos con la dinámica natural del ecosis- biental con grandes procesos de transformación
tema del cual devengan su sustento. La falta de socioeconómica, por lo que es necesario cono-
gestión pública, la no aplicación de las normas cer la relación existente entre estos dos compo-
existentes para el ordenamiento territorial, así nentes. En La Mojana persiste una baja capacidad
como la percepción de la población, que con- administrativa para planificar y gestionar el desa-
sidera la ciénaga como un terreno “baldío”, un rrollo, a pesar de los esfuerzos nacionales para im-
territorio que no es de nadie y que no se valora pulsar la región. En la zona se requieren políticas
como un bien público, aumentan la problemáti- de desarrollo rural que contemplen las tecnologías
ca causada por la tenencia de la tierra. apropiadas para el medio natural.
Algunos agentes sociales como los agri- Según las funciones establecidas por la
cultores, pescadores y jornaleros, en búsqueda Ley Nacional (Ley 13 de 1990, Ley 41 de 1993,
del sustento, desarrollan actividades que pro- Ley 160 de 1994 y Decreto 3759 de 2009), el
ducen un aumento de territorios sometidos a la Incoder tiene por objeto fundamental ejecutar
continua desecación de ciénagas y degradación la política agropecuaria y de desarrollo rural,
de manglares. En las últimas dos décadas se ha facilitar el acceso a los factores productivos,
instaurado en el Canal del Dique una importante fortalecer a las entidades territoriales y a sus
industria camaronera, que poco respeta las regu- comunidades, y propiciar la articulación de
laciones medioambientales y ha afectado de gran las acciones institucionales en el medio rural.
manera la riqueza en la zona de manglar, prote- Estas acciones deben ser ejecutadas bajo princi-
gida por tratados internacionales suscritos por pios de competitividad, equidad, sostenibilidad,
Colombia. Por otra parte, el proceso de adecua- multifuncionalidad y descentralización, para
ción de tierras ilegales para aumentar la frontera contribuir a mejorar la calidad de vida de los po-
agrícola en detrimento de las ciénagas y hume- bladores rurales y al desarrollo socioeconómico
dales, que son por demás zonas de uso público, es del país. Dentro de las funciones dadas al Inco-
una práctica que bloquea las salidas al Canal y los der se destacan, en primer lugar, la promoción
caños de conexión. de la consolidación económica y social de las
Las universidades han acompañado los áreas de desarrollo rural, mediante programas
procesos relacionados con el conocimiento productivos agropecuario, forestal y pesquero de
de las características hidrológicas e hidráu- propósito común, que permitan atender realida-
licas de las cuencas. Las universidades Nacio- des específicas de las comunidades rurales y étni-
nal, del Norte y Los Andes, entre otras, con la cas. En segundo lugar, el Instituto también tiene
implementación de herramientas y tecnologías como función adelantar procesos de clarifica-
de avanzada han participado en la modelación ción, deslinde y restitución de playones, madre-
de las cuencas, apoyando la toma de decisiones viejas, áreas desecadas de ríos, lagos y ciénagas de
de los gobiernos regionales y locales. El trabajo propiedad de la nación; regular el uso y manejo
conjunto de la academia con los entes territoria- de los playones y sabanas comunales; y proteger
les y las autoridades ambientales debe continuar las áreas protectoras de las cuencas de los ríos.
a través de la implementación de estrategias de La coherencia técnica en el cumplimiento de las
cooperación y acuerdos interinstitucionales. dos funciones debería garantizar el correcto uso y
En la región de La Mojana los actores ocupación de las áreas de amortiguación natural,
institucionales actúan descoordinadamente y sin generar conflicto con el desarrollo de las acti-
coexisten condiciones de gran sensibilidad am- vidades agropecuarias en el país.
202 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
CAR. Dichos Planes materializan las visiones del río Sinú y de La Mojana, en donde el análisis
estratégicas de los PGAR y son las herramientas de amenaza se desarrolló adecuadamente, pero
que definen y orientan las inversiones ambienta- la información no fue contemplada en los POT
les que desarrollará la CAR en su jurisdicción. municipales, ni en el PGAR.
Los POMCA son determinantes para la A la debilidad en la incorporación del
preparación de los POT de los municipios, y enfoque de gestión del riesgo en los instru-
deberían ofrecer pautas para guiar los proce- mentos de planificación se suma la ausencia
sos de ordenamiento territorial, al ser jerar- de una articulación real de los instrumen-
quía normativa de otras disposiciones legales tos ambientales. Los instrumentos de plani-
con que cuentan las entidades; sin embargo, en ficación ambiental han incluido sólo algunos
muchas ocasiones los POMCA toman la infor- elementos de la gestión del riesgo, debido a la
mación puntual de amenazas de los POT mu- información fragmentada y altamente depen-
nicipales y no brindan análisis de las cuencas diente del interés de actores particulares. Sólo
de una manera integral. En la mayoría de los aparece una mención general de las amenazas
POMCA sólo se enuncian los tipos de fenóme- por fenómenos naturales en los componentes
nos presentes en las cuencas, mas no se expone de marco general y en el diagnóstico de los
un análisis espacial de la amenaza y menos del PGAR, los Planes de Acción y los POMCA, así
riesgo. Muchos de ellos en lugar de contribuir como en las visiones regionales y en la síntesis
a los POT, lo que hacen es recoger información ambiental de los instrumentos. Esta manera
de estos mismos, al extremo incluso que algunos particular de abordar la temática es el resulta-
mencionan que debido a que los POT municipa- do de la ausencia de una perspectiva integral
les no cuentan con información sobre amenazas, que reúna y articule otros enfoques comple-
por tal motivo tampoco la incluyen en los planes mentarios, privilegiando una visión sectorial
de cuencas. El POMCA del 2007 desarrollado de la gestión ambiental sobre una más integral
por las CAR relacionadas con la ecorregión del y holística, asociada con el control y manejo
Canal del Dique incluye los mismos conceptos de los riesgos por fenómenos naturales. Aun-
sobre amenazas que existen en los POT de la re- que los PGAR se encuentran más integrados
gión no constituyen realmente una mirada inte- a los Planes de Acción, ya que estos últimos
gral de las amenazas por inundación que son, en ponen en marcha las estrategias y líneas de ac-
primer orden, las que ameritan mayor atención ción de los primeros, no existe una clara vin-
en las cuencas. Lo mismo ocurre en los POMCA culación con los POMCA. En otras palabras,
de la cuenca del río Bogotá, que por lo demás, los PGAR y los Planes de Acción no se articu-
salvo el Distrito Capital, ningún POT municipal lan con los POMCA. Aunque la naturaleza de los
ha incorporado debidamente la problemática de POMCA muchas veces excede las jurisdicciones
inundaciones. La frágil inclusión de los elemen- de las CAR, los PGAR y los Planes de Acción
tos para la gestión del riesgo en los instrumentos se traducen en herramientas complementarias
de planificación regional, los cuales deberían ser para asignar los recursos y mejorar el orde-
orientadores y determinantes para la construc- namiento y manejo de las cuencas. La ausen-
ción de los POT, debilita la integración entre las cia de articulación entre instrumentos impide
dos herramientas, y a su vez, de éstas con los PD que las estrategias desarrolladas por estas tres
municipales y departamentales. No obstante, se herramientas sumen esfuerzos y surtan mayor
resaltan casos como los POMCA de la cuenca impacto en las regiones.
204 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
desequilibrios en los ecosistemas. Las CAR no cuada gestión del riesgo, al no existir tampo-
poseen la infraestructura y logística apropia- co obligatoriedad en ninguna de las entidades
das para hacer operaciones que permitan el para llevar los planes hasta la acción efectiva
estricto control y sanción a los responsables para mitigar el riesgo a niveles aceptables para
de estas actividades lesivas a los ecosistemas. la comunidad.
La inadecuada vigilancia estimula de manera Existen múltiples estudios para el en-
definitiva la presencia de actividades produc- tendimiento y la comprensión de las cuen-
tivas que perjudican los recursos ambientales cas; no obstante, son pocos los documentos
estratégicos y que naturalmente contribuyen técnicos que hacen un análisis integral del
a construir los factores de riesgo de desastres. comportamiento hidrológico de los ríos y
de las amenazas por inundación. Al no exis-
3.3.4.2. Uso y efectividad de los instrumentos tir una adecuada planificación del desarrollo
de la gestión del riesgo y del territorio, no hay una definición de las
medidas estructurales y no estructurales ne-
La articulación de autoridades es clave cesarias para la prevención y mitigación de
para lograr no sólo la inclusión de la gestión riesgos. Los instrumentos de planificación
del riesgo en la planificación, sino en la im- municipal de La Mojana tienen una mira-
plementación de medidas que garanticen un da parcial del territorio, en ningún caso con
adecuado desarrollo, sin aumentar la vulne- criterio de cuenca o ecorregión; por lo tanto,
rabilidad ni debilitar los sistemas naturales. las medidas implementadas, que son en su
Existe una clara desarticulación entre las en- mayoría correctivas del riesgo, carecen tanto
tidades del Estado que ha generado que las de soporte técnico como de la articulación
medidas implementadas para el manejo de las entre entidades. En la ecorregión del Canal
inundaciones en La Mojana y en la cuenca del del Dique los estudios se han concentrado
río Sinú aumenten la vulnerabilidad de algu- en resolver la temática de los sedimentos y la
nas comunidades. De acuerdo con el Plan de navegabilidad del río Magdalena, mas no en
acciones regionales prioritarias para el desa- analizar y proponer soluciones para el control
rrollo sostenible de La Mojana se menciona de inundaciones. En la cuenca del río Sinú, las
que las infraestructuras por sí solas no produ- acciones para la gestión del riesgo están a car-
cen desarrollo; ellas tendrán mayores efectos go casi exclusivamente de la CVS; sin embargo,
multiplicadores si se conciben y complemen- la orientación de recursos se dirige principal-
tan como componentes básicos de sistemas mente a las medidas estructurales. Para el trie-
de desarrollo territorial, que articulen los nio 2007-2009 se ejecutaron obras con un costo
elementos estructurales para la organización cercano a los $85.345 millones, los cuales se in-
y el mejoramiento de la ecorregión (Díaz- virtieron en obras de optimización de sección
Granados, 2003). En el caso específico del río hidráulica de canales y caños, construcción de
Bogotá, se observa que la dilación en la toma canales y obras de protección de orilla, en la
de decisiones se debe en parte a la falta de uni- totalidad del departamento de Córdoba; las
formidad de criterios de las diversas entida- cifras de pérdidas económicas asociadas con
des con injerencia en la cuenca. Este mismo inundaciones sucesivas dan cuenta de la efec-
problema ciertamente se presenta en muchas tividad de los recursos invertidos.
otras regiones del país, lo que impide una ade-
Casos de estudio -
Instrumentos para la gestión pública Instrumentos para la gestión de riesgo
ciudades
Políticas y planificación. El POMCA fue adoptado en el 2004. En el PGAR (2002-2012) y en el Plan Organización. El seguimiento al POMCA se realiza con una Comisión conjunta conformada por la CVS, la
Trienal (2007-2009) la CVS plantea el programa de ordenamiento ambiental del territorio (con Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales Naturales (UAESPNN) y Carsucre.
proyectos orientados al uso racional de los recursos naturales, apoyo al ordenamiento territorial Conocimiento e información. Para la cuenca existen más de 90 estudios relacionados con la problemática
y elaboración de planes de manejo de humedales y sostenibilidad ambiental) y el programa de de las inundaciones. Se cuenta con información sobre amenazas y control de inundaciones, Plan Maestro
ordenamiento ambiental (con proyectos para el control de inundaciones y erosión). Si bien la CVS Integral y Plan de ocupación y planeación de obras, entre otros. La CVS tiene un Sistema de Información
cuenta con el POMCA y se han realizado actividades para fortalecer los CLOPAD en la evaluación Geográfico.
de amenazas para que sean incorporados a los POT no ha sido posible una articulación entre los
Cuenca del río Sinú Reducción del riesgo. Se han adelantado obras puntuales de reducción del riesgo, pero no se han realizado
instrumentos de planificación de cuenca y de municipio.
de manera integral para el manejo hidrológico y protección de la cuenca.
Inversión y financiación. Se destinan recursos a los proyectos planteados por la CVS. El PD de
Manejo de desastres. La CVS hace parte del CREPAD y apoya a los diferentes CLOPAD.
Sucre plantea acciones e inversiones para 11 puntos críticos de los ríos San Jorge y Sinú.
Seguimiento y control. De acuerdo con auditorías realizadas se concluye que no se cumplen con
las labores de seguimiento y control por parte de los municipios y gobernaciones en relación con
desecación de ciénagas y control de ocupación de terrenos baldíos.
Políticas y planificación. Diferentes documentos del Estado evidencian la definición de políticas Organización. Debido a los diferentes actores relacionados con la región, la coordinación es una de las
para dar solución a la problemática de La Mojana. Existen numerosos estudios técnicos; no obstante, debilidades institucionales para la adecuada toma de decisiones en La Mojana.
la información no ha sido incorporada a los POT municipales. Conocimiento e información. Se cuentan con más de 100 estudios para la región de La Mojana; sin
Inversión y financiación. Diferentes entidades del gobierno como Invias y las CAR involucradas en embargo, la mayoría no incluye una evaluación sistémica de la región.
la región han realizado inversiones en la zona. Reducción del riesgo. Los esfuerzos en La Mojana se han concentrado principalmente en el control de
Región de La Mojana Seguimiento y control. El control se diluye en varias entidades. No se tiene conocimiento de ningún inundaciones periódicas mediante los diseños sucesivos de un dique marginal al río Cauca, el cual ha sido
proceso existente de seguimiento. analizado desde 1960. Existen diferentes estudios y diseños que han resultado en obras pero que aún no han
resuelto la problemática de la zona. No hay una definición de las medidas estructurales y no estructurales
para la reducción de riesgos.
Manejo de desastres. Se realiza en forma local una vez sucedido el problema, por las entidades dueñas
de los elementos afectados. La población está desprotegida por un tiempo hasta que los Comités de
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Emergencia y las instituciones comienzan a actuar. Luego su situación es precaria y extendida en el tiempo.
Casos de estudio -
Instrumentos para la gestión pública Instrumentos para la gestión de riesgo
ciudades
Políticas y planificación. El POMCA publicado en el 2007 por las CAR involucradas, recoge los Organización. En consideración a las diversas instituciones públicas y privadas y entes territoriales
mismos conceptos sobre amenaza que existen en los POT municipales, lo que no constituyen involucrados, la coordinación interinstitucional es una de las debilidades presentes para una adecuada
realmente el resultado de un análisis integral de la región. intervención del Canal del Dique.
Inversión y financiación. Diferentes entidades del gobierno, como el Ministerio de Transporte y las Conocimiento e información. Se han desarrollado diversos estudios con el fin de orientar soluciones para
CAR involucradas en la región, han realizado inversiones en la zona. el control de sedimentos. A nivel de diseño no existe información suficiente para tomar decisiones sobre el
Ecorregión del
Seguimiento y control. Por falta de una adecuada coordinación el control ambiental se diluye en manejo y el control de inundaciones.
Canal del Dique
varias entidades. Reducción del riesgo. Las intervenciones en el Canal han estado orientadas a controlar sedimentos más
que a reducir el riesgo por inundaciones.
Manejo de desastres. Las intervencione son locales y puntuales y generalmente están a cargo de las
entidades propietarias de los bienes/servicios afectados. Los habitantes impactados reciben asistencia de los
Comités de Emergencia; no obstante, las condiciones de precariedad persisten en el tiempo.
Política y planificación: El POMCA incluye información de amenazas y vulnerabilidades de una Organización. Son varias las instituciones públicas que tienen relación con el río Bogotá: CAR, EEB, EAAB,
manera muy general que dificulta a los municipios su inclusión para la toma de decisiones en el Distrito de Bogotá y los municipios aledaños al río. Si bien algunas de ellas tienen clara su competencia
ordenamiento territorial. frente a la prevención y mitigación de riesgos, otras trabajan de manera aislada, trayendo como
Inversión y financiación. Recursos para financiar aspectos de gestión del riesgo se encuentran en consecuencia acciones desarticuladas.
la CAR, la EAAB y las entidades del Distrito. Los municipios pueden tener pequeños rubros destinados Conocimiento e información. La gran mayoría de los estudios requeridos para cuantificar el problema
a la reducción del riesgo. de inundaciones, y aún para tomar decisiones y construir obras, existen especialmente en el sector entre el
Seguimiento y control. No existen responsabilidades y funciones claras en cuanto al seguimiento y Puente del Común y Alicachín.
Cuenca del río Bogotá control de las acciones; además, la capacidad de coordinación entre las entidades es mínima. Reducción del riesgo. Existen obras para el control de inundaciones, como pondajes y el uso de vías
alternas de flujo, entre otros. Se ubican en la zona sistemas de embalses que se utilizan para el control de
las avenidas del río Bogotá. No obstante, aún están pendientes obras de mitigación y adopción de normas
de urbanización y construcción en las zonas de amenaza y riesgo por inundación, especialmente en los
municipios de la Sabana de Bogotá.
Manejo de desastres. Se cuenta con un protocolo para el manejo de crecientes del río en casos de
emergencia. Sin embargo, la experiencia de los últimos 12 meses indica que el protocolo no es efectivo en la
mitigación del riesgo.
208 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
3.4. RECOMENDACIONES PARA FORTALECER
LA GESTIÓN TERRITORIAL
PRIORIDAD
RECOMENDACIÓN RESPONSABLE
Alta (A), Media(M)
Aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones en la gestión del riesgo, mediante la planificación estratégica,
la coordinación entre niveles territoriales y el seguimiento y control
Constituir un mecanismo nacional de cofinanciación (fondo) para incentivar las inversiones en gestión del riesgo y la
A UNGRD, MHCP, DNP
generación de capacidades de los niveles territoriales y sectoriales.
Adoptar una estrategia para el seguimiento de las responsabilidades y las inversiones para la gestión del riesgo en los Presidencia, UNGRD, DNP,
A
diferentes niveles territoriales. Contraloría, Procuraduría
Fortalecer la capacidad local para la gestión territorial, con el fin de reducir la generación y acumulación del riesgo de desastres
Adoptar una estrategia nacional de fortalecimiento municipal de gestión del riesgo, que responda a las diferencias que DNP, municipios,
A
existen en las capacidades. gobernaciones
DNP, UNGRD, MVCT, MADS
Revisar estructuralmente las limitaciones en capacidades para la evaluación del riesgo de desastres en aras de dar Ideam, SGC, IGAC, DANE,
A
respuesta efectiva a la demanda de conocimiento para los POT y los PD. las CAR, Colciencias,
gobernaciones.
Diseñar e implementar los PTGR como instrumentos de carácter estratégico y prospectivo, que orienten y permitan
priorizar las intervenciones y las inversiones a nivel municipal y departamental.
• Profundizar en el conocimiento de la amenaza, la vulnerabilidad y el riesgo, para mejorar la acción de los entes
territoriales y de la sociedad en la gestión del riesgo.
• Incentivar la conformación de sistemas de alerta temprana, cuyo diseño, implementación y operación sean
A Alcaldías y gobernaciones
compartidas entre diferentes municipios y gobernaciones.
• Focalizar las políticas para disminuir la generación y acumulación del riesgo y para la reducción del riesgo
existente.
• Elaborar Planes Locales de Emergencia y Contingencias (PLEC), haciendo énfasis en la preparación, la dotación, la
capacitación y los ejercicios de entrenamiento.
Formular e implementar la política nacional para la intervención de asentamientos en riesgo, que fije los lineamientos
A DNP, UNGRD, MVCT, MADS
para la zonificación del territorio, la definición de criterios de mitigabilidad y estrategias para la acción.
Reducir el número de viviendas en zonas de alto riego a través de la implementación de los programas de mejoramiento
A DNP, UNGRD, MVCT, MADS
integral de barrios y reasentamiento de familias en zonas de riesgo no mitigable.
Promover y continuar con los esfuerzos realizados en las ciudades (casos de estudio) para la inclusión transversal de la
DNP, municipios,
gestión del riesgo de desastres en la planificación, acciones e inversiones municipales, como estrategia fundamental A
gobernaciones
para el desarrollo territorial.
Reducir el riesgo de inundaciones y deslizamientos, por medio de la planeación, la inversión, el seguimiento y control y la articulación de los diferentes agentes
responsables de la administración de las cuencas hidrográficas
Reglamentar la inclusión de un Plan Maestro de Control de Inundaciones y Deslizamientos como parte integral de los POMCA.
• Analizar de forma integral las cuencas para identificar las amenazas y los riesgos existentes por
inundaciones y deslizamientos, y definir las intervenciones que deben realizarse articuladamente para la MVCT, MADS, Ideam, con el
gestión del riesgo. Comité Permanente creado
A
para el manejo hidráulico de
• Definir responsables y mecanismos de financiación para la implementación de programas y proyectos definidos los ríos y cuerpos de agua
en el Plan Maestro.
• Establecer conductos para la coordinación, el seguimiento y control de la ejecución del Plan Maestro.
Acelerar la formulación e implementación de los POMCA y su incorporación, como instrumento determinante de los
A MADS, las CAR
POT municipales.
Implementar una estrategia que permita el fortalecimiento de los medios de sustento de la población, en busca de la DNP, municipios,
A
disminución de la pobreza. gobernaciones
210 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
adoptando un enfoque proactivo y estratégico, intervenciones integrales para la reducción y
en consideración a los principios de comple- el control del mismo, y al fortalecimientos de
mentariedad y subsidiaridad definidos por la la acciones para el manejo de los desastres. Te-
Constitución Política de 1991. Estas capacidades niendo en cuenta que dicho instrumento denota
municipales están claramente diferenciadas de un carácter altamente participativo, el conjunto
acuerdo con la categorización dada por el DNP de agentes institucionales y sociales que inter-
y el DANE, lo que permite plantear recomenda- vienen en su diseño e implementación deben
ciones para los municipios con capacidad alta, estar involucrados en la toma de decisiones. En
intermedia y baja (capacidades definidas en el ese contexto, el PTGR es formulado por equipos
Capítulo 2 de este documento). técnicos de las instancias responsables en cada
Revisar estructuralmente las limitacio- unidad territorial, y concertado a nivel político
nes en capacidades para la evaluación del ries- e institucional para generar una mayor apropia-
go de desatres en aras de dar respuesta efectiva ción y establecer los criterios de priorización
a la demanda de conocimiento para los POT y según las necesidades (bancos de proyectos).
los PD. La implementación de la estrategia de Así, se deben concertar las agendas, o planes
apoyo técnico, coordinada entre las entidades de acción, articuladas entre las entidades res-
nacionales y los departamentos, es imprescindi- ponsables para desarrollar procedimientos in-
ble para la actualización de los POT municipales ternos, definir tareas, canalizar y optimizar la
y la formulación de los PD de las jurisdicciones utilización de recursos disponibles (entidades
de menos de 50 mil habitantes. De acuerdo con la municipales, empresas públicas, sector priva-
Ley 507 de 1999 el Gobierno Nacional ha imple- do, gobernaciones, CAR, etc.), pues el PTGR
mentado asistencia técnica local, especialmente a debe posibilitar la orientación del presupues-
través del MVCT, la UNGRD y algunas CAR. No to requerido para la gestión del riesgo de cada
obstante, se requiere aunar esfuerzos de otras enti- una de las entidades que participen en él, según
dades gubernamentales como el IGAC, el DANE, sus funciones. A las instancias de planeación y
el Ideam, el Servicio Geológico Colombiano y hacienda les corresponde mejorar los mecanis-
universidades o centros de investigación, con el mos de asignación de recursos a los distintos
fin de optimizar la adquisición de información re- objetivos, políticas y tipos de gasto, para ratifi-
querida por los municipios para la planificación y car, desde su origen, la reducción del riesgo en
gestión territorial, teniendo en cuenta la cobertura el ámbito municipal y distrital. A continuación
y escala apropiadas. Asimismo, es preciso que los se relacionan algunas recomendaciones especí-
departamentos lideren y apoyen con mayor fuerza ficas a considerar en los PTGR:
la formulación de los POT, y la incorporación de la
gestión del riesgo en los PD municipales. • Profundizar en el conocimiento de la ame-
Diseñar e implementar los Planes Terri- naza, la vulnerabilidad y el riesgo, para
toriales de Gestión de Riesgo (PTGR) como mejorar la acción de los entes territoriales
instrumentos de carácter estratégico y pros- y de la sociedad en la gestión del riesgo.
pectivo, que orienten y permitan priorizar La planificación debe estar acompañada
las intervenciones y las inversiones a nivel de una mayor inversión en conocimiento y
municipal y departamental. El PTGR preten- evaluación de amenazas y riesgos, que per-
de contribuir a la apropiación del conocimiento mita orientar decisiones con base en escalas
de los escenarios del riesgo, a la aplicación de de trabajo ajustadas y una visión dinámica
212 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
esta forma la preservación de la vida y la La focalización de acciones orientadas para la
reducción de los efectos sobre los bienes, la reducción de la exposición y de la vulnerabili-
economía y el ambiente. dad es una opción efectiva para disminuir las
condiciones de riesgo. Esto significa incorpo-
Formular e implementar la política rar a los POT y a los PD proyectos e inver-
nacional para la intervención de asenta- siones específicas para la implementación de
mientos en riesgo, que fije los lineamientos dichos programas como ejes fundamentales
para la zonificación del territorio, la defi- para reducir el riesgo existente. Esto conlleva
nición de criterios de mitigabilidad y estra- a la participación de las diferentes entidades
tegias para la acción. Los POT municipales municipales para que su intervención se rea-
deben establecer claramente el manejo de las lice de manera completa e integral; sectores
zonas ubicadas en alto riesgo, de acuerdo con relacionados con la vivienda, la educación,
la política nacional que la defina. La mitigabi- la salud, el bienestar social y los servicios
lidad se puede entender como una condición públicos, entre otros, deben trabajar manco-
en la que es factible técnica, económica, so- munadamente. Por otra parte, y con el fin de
cial y políticamente intervenir un territorio proteger las zonas que han sido reasentadas, se
para reducir el riesgo, a efectos de que per- requiere la creación de acciones de vigilancia
manezcan la población, la infraestructura y y control del uso y ocupación del suelo a nivel
las actividades económicas dentro de los már- municipal, a través de la participación no sólo
genes razonables y socialmente aceptables de de las entidades responsables, sino del acom-
seguridad (Ramírez & Rubiano, 2009a). Esto pañamiento de las mismas comunidades.
significa la necesidad de elaborar un análisis Promover y continuar con los esfuerzos
integral para definir si un territorio con riesgo realizados en las ciudades (casos de estudio)
alto puede ser o no mitigable. Dependiendo para la inclusión transversal de la gestión del
de la condición identificada se deberán esta- riesgo de desastres en la planificación, accio-
blecer acciones específicas de intervención, en nes e inversiones municipales, como estrate-
las cuales se consideran, entre otros, obras de gia fundamental para el desarrollo territorial.
mitigación (cuando es mitigable) o reasenta- El presente estudio muestra que ciudades
miento de familias (cuando no es mitigable). como Bogotá y Manizales evidencian el com-
En algunas ciudades con mayor capacidad de promiso político e institucional existente para
gestión se ha avanzado en el establecimiento la gestión integral del riesgo desde hace varios
de criterios en este tema y de políticas de in- años. No puede decirse lo mismo de ciudades
tervención; sin embargo, la adopción de una como Cali, que precisamente debido a la falta
política nacional permitirá brindar a los mu- de voluntad política y de estrategias adecuadas
nicipios herramientas para la debida imple- se ha permitido el aumento del riesgo por las
mentación de acciones orientadas al manejo falencias en la implementación de políticas,
de zonas de alto riesgo. programas y proyectos para prevenir el ries-
Reducir el número de viviendas en zo- go y corregir el existente. Barranquilla, por su
nas de alto riego a través de la implemen- parte, ha comenzado a mostrar su responsa-
tación de los programas de mejoramiento bilidad impulsando los compromisos adquiri-
integral de barrios y reasentamiento de dos en el POT y el PD, aunque aún falta mucho
familias en zonas de riesgo no mitigable. esfuerzo para lograrlo. En consecuencia a las
214 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
• Definir responsables y mecanismos de fi- coordinación, el seguimiento y control de la
nanciación para la implementación de ejecución del Plan Maestro como parte inte-
programas y proyectos definidos en el Plan gral de los POMCA.
Maestro. Es necesario que el Plan identifique
las entidades y entes territoriales responsa- Acelerar la formulación e implemen-
bles de ejecutar las acciones establecidas, tación de los POMCA y su incorporación,
entre las cuales deben participar las gober- como instrumento determinante de los POT.
naciones, los municipios, las CAR, los sec- En consideración a que los POMCA son herra-
tores públicos y privados, etc. Esto permitirá mientas que incluyen el conocimiento integral
aunar esfuerzos para la financiación de los de la cuenca y definen las acciones e interven-
programas y proyectos con la concurrencia ciones para su adecuado manejo, se requiere,
de recursos locales, regionales y privados, así de manera urgente, apresurar su formulación,
como la identificación de inversiones adicio- con el fin de generar las orientaciones reque-
nales para adelantar el Plan. ridas para la actualización e implementación
• Establecer conductos para la coordinación, de los POT locales, permitiendo con esto una
el seguimiento y control de la ejecución del planificación armoniosa entre la visión regio-
Plan Maestro. De acuerdo con la Ley 99 de nal de cuenca, las medidas para el control de
1993 se han creado Comisiones Conjuntas inundaciones, y las restricciones y condiciona-
en los casos en que dos o más CAR tienen mientos para el uso y ocupación del suelo com-
jurisdicción sobre una cuenca hidrográfica petente con la jurisdicción municipal.
común, y su función está orientada a con- Implementar una estrategia que permi-
certar, armonizar y difundir políticas para ta el fortalecimiento de los medios de sustento
el manejo ambiental correspondiente. Por de la población en busca de la disminución de
su parte, el Decreto 1729 de 2002, en su art. la pobreza. Los cambios en la vulnerabilidad de
19, establece que “será responsabilidad de la las poblaciones y sus bienes son altamente depen-
respectiva autoridad ambiental competente dientes del enfoque de desarrollo y las caracterís-
o de la Comisión Conjunta, la elaboración ticas socioeconómicas de la población. El vínculo
del plan de ordenación de una cuenca hidro- entre la pobreza y la vulnerabilidad a los desastres
gráfica. La coordinación y elaboración del es cada vez más reconocidos, por lo que el país
plan de ordenación será de responsabilidad debe avanzar en implementar estrategias efectivas
de las autoridades ambientales que integran para la reducción de la pobreza: implementar una
la Comisión Conjunta y en los demás casos, política de desarrollo rural, invertir en gestión de
de la respectiva autoridad ambiental compe- los recursos naturales, construir infraestructura,
tente”. Por lo anterior, se propone la creación generar medios de vida y mecanismos de protec-
de un Comité Técnico que apoye a la Comi- ción social para reducir la vulnerabilidad y po-
sión Conjunta o a la CAR respectiva, en la tenciar la resiliencia de los medios de vida.
4
riesgo de desastres
en la gestión
sectorial
Carlos R. Costa P., Ana Campos G., Carolina Díaz G.,
Jorge Alberto Serna J., José Edier Ballesteros H.,
Carlos E. Vargas M., Leonardo Morales R.,
Elvira Milén Agámez C., Ana María Torres M.
4.1. EL IMPACTO Y LAS CAUSAS DE LOS RIESGOS EN
LOS SECTORES, Y SU TRASCENDENCIA PARA LA
ECONOMÍA Y LA SOCIEDAD
220 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 4.1. Porcentaje de destrucción vs. muertos por 100 mil habitantes
1,00
0,90
0,80
0,70
Relación de Afectación
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
0,00
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
ticas en diseño y construcción, que brindaban de nuevos hogares en Colombia, que es superior
flexibilidad y resistencia frente a los terremotos, a la construcción del sector formal (con licencia
eran voluntarias y muy puntuales, en años ante- y título de propiedad). En el país se establecen
riores a las normas (Gráfica 4.2). El sismo del Eje más de 250 mil hogares al año, mientras que el
Cafetero (1999) permitió corroborar lo siguiente: número de casas iniciadas por año, para el 2007,
en Pereira el 72% de las unidades afectadas co- apenas alcanzó un máximo de 170 mil (Gráfica
rrespondían a esta categoría3; de acuerdo al tipo 4.2). La migración de la población rural a las zo-
estructural, las edificaciones más afectadas fue- nas urbanas en busca de mejores oportunidades,
ron las de mampostería simple (no reforzada, no sumado al desplazamiento forzado por el con-
confinada,) con un 35% del total de daños, segui- flicto armado, genera la ubicación de familias de
das por las de pórtico y bahareque, con un 25% y escasos recursos en lugares precarios e ilegales,
20%, respectivamente; lo mismo se reflejó en los generalmente por fuera de los perímetros de
otros 27 municipios que sufrieron daños asocia-
dos al sismo. Se podría decir que ello es represen-
tativo de la situación que se puede presentar en
3 Según el Estudio de vulnerabilidad sísmica para Pereira, realizado por la Cor-
otras zonas de amenaza alta y media en el país. poración Autónoma de Risaralda (CARDER), entre 1995 y 1999, el 40% de
La vulnerabilidad en la vivienda está au- las construcciones existentes en esta ciudad en el año del sismo eran edi-
ficaciones de ladrillo sin ningún tipo de refuerzo ni confinamiento en con-
mentando, debido principalmente a los asen- creto; tipología que no está permitida por su alta fragilidad por la norma de
tamientos informales, como lo demuestra el construcciones sismo resistentes para una zona de amenaza sísmica alta
como Pereira. Probablemente esa infraestructura fue desarrollada antes de
aumento de la tasa de unidades residenciales des- la vigencia del primer Código de Construcciones Sismo Resistentes de Co-
truidas anualmente por cada 100 mil habitantes. lombia, expedido en 1984. También se identificaron un 4% de edificaciones
en bahareque, cuyo comportamiento frente a los sismos depende de si se
Existe un déficit cuantitativo histórico de más de les ha hecho un buen mantenimiento para que la estructura de madera no
1 millón de viviendas frente a la conformación se deteriore, lo cual no ocurre normalmente.
180.000
160.000
140.000
120.000
Unidades
100.000 Total
80.000 VIS
60.000 VIP
40.000
20.000
-
1991
1992
1993
1994
1995
2007
2009
2010
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2008
Año
222 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
El rubro de la vivienda es fundamental 4.1.2. El sector agropecuario:
para la economía del país, tanto por su participa- gran potencial de empleo, divisas
ción en el PIB nacional como por la generación y desarrollo rural en riesgo
de empleo, siendo necesario tomar conciencia
de la responsabilidad de la construcción segura. El ámbito agropecuario es fundamental
La edificación de vivienda en el 2010 representó para el desarrollo social y económico de Co-
el 3,6% del PIB nacional (Camacol, 2011), y es de lombia. Representa el 8,5% del PIB nacional
esperarse que su participación siga en aumento, te- (Gráfica 4.3) y aunque su aporte porcentual a
niendo en cuenta el déficit existente y el crecimiento este índice ha disminuido, debido al gran cre-
de la demanda asociada al aumento de la población cimiento de otros renglones, como el minero
y a la conformación de nuevos hogares; por eso el energético, su producción y participación en
Gobierno nacional lo ha considerado como una de las exportaciones se encuentran en aumento
las “locomotoras” en el Plan Nacional de Desarrollo, (Gráfica 4.4). En el 2008 el sector agropecuario
con una meta de construcción de 1 millón de unida- representó el 7% de las exportaciones, y aunque
des para el cuatrienio 2010-2014, de las cuales 250 la tendencia es creciente, en el 2009 mostró un
mil serán Viviendas de Interés Prioritario (VIP), descenso, debido principalmente a impactos en
en tanto el Gobierno Nacional aportará recursos la producción generados por factores hidro-
de forma directa, a través de subsidios familiares. climáticos (Tabla 4.2). El área destinada a las
Bajo este contexto, la inversión que se realizará en actividades agrícolas en el 2009 llegó a los 5 mi-
el sector, calculada en $95 billones, representa un llones de hectáreas, apenas un poco más del 4%
gran esfuerzo para los entes públicos y privados; y de la superficie terrestre del país. De hecho, hay
por ello, es prioritario articular la gestión del riesgo un alto potencial de crecimiento, consideran-
de desastres al ámbito de la vivienda, tanto por sus do que existen 28,2 millones de hectáreas aptas
implicaciones en la seguridad y el patrimonio de la para agricultura y desarrollos forestales que hoy
población, como en términos de la responsabilidad son usadas en ganadería, a pesar de no ser aptas
del Estado frente a la protección de la vida. para ello (MADR, 2011b).
Gráfica 4.3. Aporte al PIB nacional del sector Gráfica 4.4. Participación en exportaciones del sector
agropecuario, 2001-2009 agropecuario (toneladas), 2002-2009
9,7%
9,6%
9,5% 7%
9,3% 6%
6% 6% 6%
9,0% 5% 4%
8,8% 4%
8,5% 8,5% 8,5%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Cerca del 20% de los empleos en Co- pecuario, de los cuales las inundaciones re-
lombia son generados por el renglón agrope- presentan el 50%, seguidos por los incendios
cuario, constituyéndose en un eje importante forestales y los deslizamientos (Gráfica 4.5).
de la economía del país y en general del desa- Los grandes desastres hidrometeorológicos
rrollo rural. En el 2009, fue el tercer generador han producido serios daños para el país; por
de empleo de la economía nacional (18,6%), ejemplo, el fenómeno de El Niño 1997-1998
seguido por el comercio (25,9%) y los servi- causó problemas fitosanitarios y la reducción
cios comunales (19,6%). La mayor parte de de los rendimientos agrícolas y pecuarios, con
este empleo se da en el campo que es donde pérdidas estimadas en US$ 101 millones, del
se concentra el 27% de la población colom- 2000 (CAF, 2000). El fenómeno de La Niña
biana, lo que hace que el agro sea la principal 2007-2008 afectó prácticamente todos los
actividad económica y herramienta para pro- subsectores del agro, entre los cuales sólo el
mover factores económicos y sociales en las café sufrió una reducción del 28% en su pro-
zonas rurales donde están los mayores nive- ducción, equivalente a US$ 340,5 millones en
les de pobreza e inequidad. La pobreza rural, exportaciones. Por su parte, el fenómeno de
medida en ingresos, pasó del 69,2% al 64,3%, La Niña 2010-2011 ocasionó el mayor impac-
entre el 2002 y el 2009, mientras que la brecha to histórico en el sector agropecuario causado
urbano-rural aumentó de 1,43% al 1,62%, en por un evento hidrometeorológico, afectando
el mismo período (DNP, 2010a). en total a 1’324.000 hectáreas, y pérdidas en la
La actividad agropecuaria es afectada producción de café equivalentes a US$ 285,7
sistemáticamente por desastres, y durante millones y la muerte de más de 130 mil bovi-
eventos climáticos extremos es la que regis- nos, entre otras consecuencias. Los desastres
tra las pérdidas económicas más elevadas, pequeños y medianos también son importan-
ocasionando un gran impacto en el desarro- tes; sin embargo, sus afectaciones son difícil-
llo económico y social del área rural. Según mente cuantificables debido a la ausencia de
la Corporación OSSO (2011), entre 1970 y el información.
2011 se tienen 4.898 registros de eventos con
afectaciones y pérdidas para el sector agro-
224 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 4.5. Emergencias hidrometeorológicas en el aunque no interviene ni disminuye las causas)
sector agropecuario, 1970-2011 es el subsidio al seguro agropecuario. Pese al
esfuerzo hecho por el Gobierno en ese senti-
do, su acogida ha sido muy baja, como se verá
460
2323 más adelante. Por otra parte, según la Sociedad
de Agricultores de Colombia (SAC), no existen
128 estrategias gremiales para reducir el riesgo ni
para enfrentar los desastres, y muy pocos afilia-
155 dos a la SAC diseñan y ejecutan acciones par-
ticulares. Como respuesta a esta circunstancia
157
el PND 2010-2014 identificó la necesidad de
241
adoptar un Plan de Acción en Gestión del Ries-
293 go y Cambio Climático que pretende definir las
355 estrategias y actividades prioritarias para dar
585 respuesta a dicha problemática.
Inundaciones Sequía Adicionalmente, algunos agentes so-
Incendio Forestal ciales del gremio agrícola y pecuario contri-
Avenida Torrencial
Deslizamiento buyen en la construcción de su propio riesgo
Plaga
Lluvias al exponerse innecesariamente sin conside-
rar las amenazas. Este es el caso de activi-
Vendaval Otros
dades productivas que se adelantan en zonas
Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de
inundables. Por ejemplo, en el 2003, la región
Corporación OSSO-EAFIT, 2011 de La Mojana tenía 213 mil hectáreas de ga-
nadería y 34 mil hectáreas de arroz secano, a
pesar de que se estima que la superficie sin
Los daños ocasionados por eventos cli- riesgo de inundación en esta zona es de 50 mil
máticos extremos en el ámbito agropecuario hectáreas (Aguilera, 2004). Además, si se con-
se deben a su vulnerabilidad y a la falta de sidera que los pronósticos de los fenómenos
estrategias y de responsabilidades claras para El Niño y La Niña no son tenidos en cuenta,
la reducción del riesgo, tal y como lo aborda no sorprende que durante La Niña 2010-2011
el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014. hayan fallecido 130 mil cabezas de ganado en
Hasta la fecha, las medidas tomadas por el Es- el país (MADR, 2011a). Igualmente, se están
tado para manejar el impacto de los desastres construyendo factores de riesgo cuando se
han sido más de respuesta a las afectaciones ignoran los pronósticos de sequias o precipi-
que de prevención y mitigación de los factores taciones extremas, y se toman decisiones si-
de riesgo. Las estrategias se soportan principal- milares a las que se adoptan en condiciones
mente en otorgar compensaciones directas o climáticas normarles, enfrentando posterior-
alivios financieros a productores después de la mente situaciones de desastres, pese a que la
ocurrencia de los fenómenos. La única medida información de alerta está disponible con va-
disponible que podría considerarse como pre- rios meses de anticipación (Recuadro 4.1)
ventiva (ya que reduce las pérdidas económicas,
226 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Otra manera en la que el gremio agrope- la tierra (Tabla 4.3), pues existen más de 50 mil
cuario es responsable de la creación de su propio hectáreas de humedales que son utilizadas para
riesgo es a través de intervenciones inapropiadas agricultura o ganadería, aumentando así la expo-
al medio ambiente. La deforestación produce se- sición y acrecentando la probabilidad de inun-
dimentación de ríos, que sumado a la desecación daciones, en que solamente el 41% del área de la
de humedales y ciénagas para usos agropecuarios, cuenca está sin conflicto. Desafortunadamente la
reduce paulatinamente la capacidad del control situación se replica en casi todas las zonas de hu-
natural de inundaciones. Este proceso histórico, medales del país.
de manera consciente o inconsciente, o incluso Aunque el desarrollo de la gestión del
con el respaldo del Estado, y en muchas ocasio- riesgo de desastres en materia agropecuaria
nes ilegalmente, aumenta en gran medida el ries- es mínimo, algunos ejemplos de los floricul-
go hidrológico, afectando no sólo las actividades tores, cañicultores y caficultores demuestran
agropecuarias sino a otros ámbitos sociales y eco- que existen avances y medidas costo-efectivas
nómicos. Un ejemplo se encuentra en la cuenca para reducirlos. Según los resultados de las en-
del rio Sinú por causa de los conflictos del uso de cuestas de autoevaluación, realizadas por la SAC,
Tabla 4.3. Conflictos del uso del suelo en la cuenca del río Sinú
Conflicto Uso potencial Uso actual Área (Ha) Área (%) Ecosistema
Muy alto Conservación Misceláneo 92.981,9 6,7% PNN Paramillo
Muy alto Conservación Extracción forestal selectiva 12.320,3 0,9% PNN Paramillo
Muy alto Conservación Ganadería extensiva 5.163,8 0,4% PNN Paramillo
Muy alto Conservación Ganadería extensiva y agricultura 225,6 0,02 Manglar
Muy alto Producción forestal protección Ganadería extensiva 205.393,8 14,7%
Muy alto Protección Ganadería extensiva 10.277,9 14,7% Humedales
Muy alto Recuperación Ganadería extensiva 32.365,9 2,3% Humedales
Muy alto Recuperación Agricultura comercial tecnificada 11.288,8 0,8% Humedales
Subtotal 370.018,0 26,5%
Alto Agrícola Ganadería extensiva 306.831,9 22,0%
Subtotal 306.831,9 22,0%
Medio Producción forestal protección Misceláneo agricultura comercial no tecnificada 134.708,8 9,7%
Subtotal 134.708,8 9,7%
Bajo Conservación Pescad e subsistencia y piscicultura 2.093,8 0,2%
Subtotal 2.093,8 0,2%
Muy bajo Agrícola Extracción forestal selectiva 2.755,0 0,2%
Subtotal 2.755,0 0,2%
Sin conflicto Uso actual Uso potencial 578.836,5 41,5%
Subtotal 578.836,5 41,5%
Total área de la cuenca del río 1’395.244,0 100%
Fuente: CVS y Fonade, 2004.
228 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 4.6. Distribución de eventos y departamentos con afectación vial, 1970-2011
10%
8%
6%
Inundacion Deslizamiento
30% 52% 4%
2%
0%
Incendio
Antioquia
Valle
Tolima
Boyacá
Santander
C/marca
Nariño
Caldas
Meta
Huila
N. Santander
Atlántico
Magdalena
Quindío
0%
Considerando la magnitud de los daños ducir el riesgo. Por otra parte, como se expone en
en las vias y el hecho de que este tipo de infraes- el Capítulo 1, el Invías, con recursos de la cuenta
tructura es principalmente de propiedad del “Construcción obras de emergencia para la red
Estado, se puede concluir que es el sector que vial nacional”, invierte en promedio $50 mil mi-
más pérdidas directas genera al patrimonio de llones anuales, aunque en los períodos con mayor
la nación como resultado de los eventos natura- intensidad en las precipitaciones las inversiones
les peligrosos. La red vial de Colombia tiene un se incrementan considerablemente, como ocu-
longitud aproximada de 166.233 kilómetros, de los rrió en el 2009, cuando sobrepasó los $120 mil
cuales 74.746 kilómetros pertenecen a la red ter- millones (Ministerio de Transporte, 2011). En
ciaria a cargo de los municipios, Invías y privados tanto la Agencia Nacional de Infraestructura, no
(Banco Mundial, 2004); 66.082 kilómetros son de dispone de recursos presupuestales para atender
la red secundaria a cargo de los departamentos, y las emergencias que se presentan en las concesio-
16.786 kilómetros son de la red primaria a cargo nes viales de primera y segunda generación y de
de Invías y la Agencia Nacional de Infraestructura. la red férrea, donde los riesgos están en cabeza del
De estos últimos, 5.500 kilómetros son operados Gobierno Nacional.
por agentes privados, bajo la figura de concesión, Además de los impactos directos al patri-
muchos de ellos construidos por el mismo con- monio de la nación, la afectación vial produce
cesionario. En dicho contexto es conveniente que daños indirectos asociados a la suspensión del
tanto el Estado como los concesionarios privados servicio, agravando las limitaciones en la cali-
tengan en cuenta las lecciones aprendidas en ma- dad del transporte terrestre, y por ende el creci-
teria de diseño, construcción y mantenimiento de miento económico y el desarrollo del país. Según
proyectos, así como de gestión contractual para re- el Banco Mundial (2011b) Colombia ocupa el
230 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
La limitación presupuestal para atender
Figura 4.1. Tramos con atención de emergencias frecuentes el mantenimiento del 100% de la red nacional
Puntos críticos y para emprender obras de prevención, la de-
Santa Marta gradación ambiental, y las malas prácticas en el
Barranquilla
Cartagena
ordenamiento territorial, se indentifican como
las principales causas de los impactos de los fe-
18
nómenos naturales para el sector de transporte.
17
Montería Las vías a cargo del Estado, que son la mayoría, no
San Alberto16
Caucasia Cúcuta cuentan con un presupuesto sistemático para su
3 15
Sfe. de Antioquia 2 Bucaramanga 14 mantenimiento, lo cual se refleja en el mal estado
Los Llanos
4 13 Saravena de las mismas, pero también en su vulnerabilidad
Medellín 1 Barbosa
Bolombolo Tame a los eventos físico peligrosos. Según el Plan Maes-
5 Fresno Pto.
Salgar
Chiquinquirá
7 6
Tunja
tro de Transporte 2010-2032, la reconstrucción de
Manizales Honda Paez Yopal
11 12 Aguazul un kilómetro de carretera puede costar en valor
Bogotá
Cali presente hasta cinco veces el costo de realizar un
Villavicencio
Buenaventura
Guadulejo buen mantenimiento preventivo. De hecho, se-
68
Popayán
La Plata 10 gún el Ministerio de Transporte y la Cámara de la
Florencia
9
Mocoa Infraestructura, durante el fenómeno de La Niña
Pasto
Obras por daños eventuales 2010-2011 el desempeño de las vías concesionadas
1
MEDELLIN - PUERTO BERRIO (Derrumbes, perdida de Banca) fue superior al de las administradas por el Estado,
ALTERNA: Medellín - Pto. Triunfo - Pto Araujo y Pto. Berrio
MEDELLIN - CAUCASIA (Derrumbes) y hubo menores interrupciones del servicio debido
2 ALTERNA: Medellin - Pto Triunfo - Bosconia -Plato - Sincelejo - Caucasia.
DABEIBA - SANTAFÉ DE ANTIOQUIA (Derrumbes) a un adecuado mantenimiento.
3 ALTERNA : Turbo - Pto. Rey - Caucasia - Medellín
BOLOMBOLO - SANTAFÉ DE ANTIOQUIA. (Derrumbes)
Considerando la antigüedad de la red
4 ALTERNA: Bolombolo - Medellín - Santafé de Antioquia vial y la alta recurrencia de afectaciones por
LA MANSA PRIMAVERA (Derrumbes)
5 ALTERNA: Quibdó - Pereira - Medellín inundaciones y deslizamientos, se puede con-
MANIZALES -FRESNO (Derrumbes)
6 ALTERNA; Manizales-Pereira-Armenia -Ibagué - Mariquita cluir que una causa de los daños son los están-
7
CAUYA - LA PINTADA (Derrumbes)
ALTERNA: Cauya - Manizales Aguadas - La Pintada (vía departamental)
dares deficientes de diseño y protección frente
8 POPAYÁN -GUADUALEJO (Derrumbes) a los riesgos y/o insuficiente control durante la
ALTERNA: Popayán - La Plata - Guadualejo.
MOCOA-PITALITO (Derrumbes) construcción. El conocimiento de factores geo-
9 ALTERNA: Pasto - Popayán - Armenia - Neiva - Ibagué
ORRAPIUASI - FLORENCIA (Derrumbes) lógicos y el desarrollo de técnicas de edificación
10 ALTERNA: Altamira - Gabinete - Florencia
y de diseño han avanzado de manera importante
HONDA-VILLETA (Derrumbes)
11 ALTERNA: Bogotá - Girardot - lbagué - Honda con respecto a la época en que se consolidó la
CRUCERO -AGUAZUL (Inestabilidad por condiciones Geológicas)
12 ALTERNA: Bogotá - Villavicencio - Aguazul mayor parte de la malla vial del país. Las defi-
CUROS-MALAGA (Derrumbes)
13 ALTERNA: Bucaramanga - Pamplona - Málaga ciencias en los estándares, junto a los problemas
14
LA LEJIA - SARAVENA (Derrumbes)
ALTERNA: La Lejía - Presidente - Duitama - Socha - La Cabuya - Tame - Saravena
de mantenimiento, son factores que contribuyen
15
BUCARAMANGA - CUCUTA a la debilidad de la infraestrcutura más antigua.
( Derrumbes y Pérdida de banca)
OCAÑA - CUCUTA (Derrumbes) Es necesario adelantar estudios de la vulnera-
16 ALTERNA: Ocaña - Aguaclara - Bucaramanga - Cúcuta.
BANCO - TAMALAMEQUE - EL BURRO (Inundaciones)
bilidad existente para acometer intervenciones
17 ALTERNA: EI Burro - Cuatrovientos - El Banco
que aumenten los parámetros de resistencia de
PLATO - PALERMO (Inundaciones)
18 ALTERNA: El Carmen - Carretero - Barranquilla la red ante las diferentes amenazas a las que está
Fuente: Ministerio de Transporte, 2011 expuesta, así como contemplar estrategias en los
1960-1970
1970-1980
1980-1990
1990-2000
2000-2010
Los reportes anuales de daños por fenó- Sequía Sismo Inundación Deslizamiento
menos naturales en los sistemas de acueduc- Fuente: Corporación OSSO, 2011 a partir de
to y alcantarillado muestran una tendencia Corporación OSSO-EAFIT, 2011
232 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
se evidencia que las condiciones de riesgo por
desabastecimiento ante la sequía mejoraron en Tabla 4.4. Racionamiento y/o desabastecimiento de agua
la costa Atlántica, con excepción del departa- ocasionados por el fenómeno de El Niño 1997-1998 y 2009-2010
234 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 4.8. Índice de Uso de Agua (IUA) en Colombia
PORCENTAJE DE POBLACIÓN
Cabeceras municipales
0,6%
IUA año medio
Población No significativo
Característica Municipio (millones) Color 11,2%
Baja
No significativo 504 14’709.412 10,2%
Baja 436 8’930.621 40,4% Medio
Medio 76 4’757.180 13,1%
Alta
Alta 57 3’716.395
Muy alto
Muy alto 24 4’078.895 24,5%
Sin información 47 208.830 Sin información
PORCENTAJE DE POBLACIÓN
Cabeceras municipales
0,8%
IUA año medio
Población No significativo
Característica Municipio (millones) Color
17,2%
Baja
No significativo 405 13’902.944
Baja 422 6’416.741 9,2% 38,2% Medio
Medio 98 6’198.205 Alta
Alta 93 3’358.453 17,0%
Muy alto
Muy alto 55 6’248.750
17,6%
Sin información 47 276.240 Sin información
Tabla 4.5. Eventos que han originado problemas en la prestación de servicios públicos
Entre las principales causas del riesgo y baja capacidad de deformación, altos índices
en el sector de agua potable y saneamiento bá- de pérdidas, entre otros factores) se caracte-
sico está la debilidad de la infraestructura, lo rizan por su debilidad, configurando una alta
que condiciona la vulnerabilidad del sistema. vulnerabilidad estructural y funcional, particu-
El carácter lineal de las redes, generalmente con larmente para las zonas montañosas y rurales.
varios kilómetros de longitud, la multiplicidad Algunos ejemplos de ello son: (i) el sistema de
de materiales de construcción usados, así como alcantarillado de Bahía Solano (Chocó), el cual
la antigüedad de los diferentes elementos, incre- no ha tenido mantenimiento desde hace más de
menta su vulnerabilidad, lo que puede desenca- diez años, tiene 12 tramos obstruidos, lo que ge-
denar daños que generan desabastecimiento de nera reboses, y con más de 22 de los 37 pozos
agua para consumo humano, o la interrupción de inspección en muy mal estado, permitiendo
del servicio de alcantarillado. Los componentes filtraciones. (ii) El sistema de conducción de
de los sistemas de agua y saneamiento (bocato- aguas crudas del municipio de Dosquebradas
mas, líneas de conducción y de distribución frá- (Risaralda) presenta fallas permanentes, porque
giles, con materiales y uniones poco resistente fue construido en asbesto (cemento) hace tres
236 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
décadas, y atraviesa una zona con procesos de te, los daños a la infraestructura, si bien pueden
remoción en masa activos en el sector denomi- ser reparados, traen consigo una consecuencia
nado “Boquerón”. (iii) La conducción de aguas social importante, que resulta de tener casi 800
crudas del acueducto de la ciudad de Villavicen- mil alumnos con suspensión o dificultades para
cio (Meta) es de 16,5 kilómetros, ubicado en un recibir sus servicios educativos (Tabla 4.6).
área de fuerte inestabilidad geológica que ponen En algunos casos, los impactos indirectos
en riesgo permanente la prestación del servicio6. de los desastres pueden ser de mayor trascen-
La falta de capacidad institucional de los dencia que los directos, así como lo ejemplifica
prestadores de servicio y la poca preparación el ámbito educativo. Durante la reciente emer-
para enfrentar las emergencias son factores crí- gencia 2010-2011, los costos de rehabilitación y
ticos para el sector. En Colombia existen más de reconstrucción en el sector se estimaron en un
10 mil prestadores del servicio de agua y sanea- valor aproximado de $258 mil millones, corres-
miento básico, bajo esquemas diferentes (empre- pondientes al 4% de los recursos totales para in-
sas de servicios públicos, Juntas de Agua y Juntas vertir en el Plan integral de acción específico para
de Acción Comunal). En 460 municipios estos el manejo de la emergencia. Si bien este proceso
son ofrecidos directamente por la administración incluyó la necesidad de orientar presupuestos
municipal, a través de oficinas adscritas a las di- en estudios técnicos, mantenimiento, obras de
ferentes Secretarías. Claramente, la mayoría de mitigación y proyectos de reubicación y recons-
estos agentes no son especializados y no cuentan trucción, que en un futuro fortalecerán la incor-
con la capacidad técnica, administrativa y finan- poración de la prevención para la infraestructura
ciera requerida para brindar los servicios con ca- educativa, existen otros impactos indirectos rela-
lidad, cobertura y continuidad a la población en cionados con la suspensión de los servicios edu-
condiciones normales, y mucho menos enfrentar cativos: retrasos en las jornadas académicas,
situaciones de emergencia (Recuadro 4.2). interrupción de comedores escolares, actividades
en locaciones precarias, en tanto la infraestructu-
ra habitual fue empleada como alojamiento tem-
4.1.5. El sector educativo: poral, generando afectaciones sobre el derecho de
impactos socioeconómicos a las comunidades estudiantiles.
largo plazo Una de las directrices del Ministerio de
Educación Nacional es garantizar la continui-
El sector educativo se ve afectado con dad de la prestación del servicio educativo en
la ocurrencia de eventos desastrosos tanto las comunidades afectadas por desastres. En
por los daños en la infraestructura y los cos- relación al manejo de la emergencia para el fenó-
tos de reconstrucción, como por la utilización meno de La Niña 2010-2011, se han propuesto
de sus instalaciones a modo de alojamientos estrategias para el restablecimiento de la opera-
temporales. Durante el fenómeno de La Niña tividad del servicio educativo y los comedores
2010-2011 se afectaron 3.083 sedes educativas y escolares, así como el desarrollo y la implemen-
13.225 aulas en 19 departamentos del país, de tación de proyectos pedagógicos de gestión del
los cuales los más impactados fueron Bolívar, riesgo, educación en emergencias y educación
Magdalena, Atlántico y Chocó. Además, 14 cen-
tros educativas y 119 aulas fueron empleadas 6 Para mayor información ver Sistema Único de Información de Servicios
como albergues temporales. Consecuentemen- Públicos, disponible en: http://www.sui.gov.co/SUIWeb/logon.jsp.
238 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
salud, en 199 municipios de 19 departamen- 4.858 en 16 departamentos, es decir, el 21% de
tos del país, siendo los daños más críticos en la infraestructura del ICBF, de las cuales 3.374
Bolívar, Nariño, Magdalena y Norte de San- presentaron daños parciales y 1.484 totales.
tander. Los costos de rehabilitación y recons- Esto conllevó a que cerca de 68.012 niñas y
trucción estimados, según los reportes de las niños fueran afectados por la interrupción de
Instituciones Públicas Prestadoras de Salud y los servicios de asistencia social, siendo los de-
las Direcciones Territoriales de Salud, ascen- partamentos con mayores problemas Atlántico,
dieron a $156 mil millones, recursos que se Magdalena y Bolívar (SNPAD y DGR, 2011).
concentraron en inversiones de reposición de Los efectos a largo plazo de la pérdida
146 puestos de salud, 28 centros de salud y 23 de la infraestructura social y de salud tras-
hospitales (Tabla 4.7). cienden el tema de la atención médica y se
Otros establecimientos esenciales que convierten en un problema de desarrollo.
brindan servicios de bienestar social también Pese a la dificultad de estimar los costos del
se han visto seriamente afectados por los fe- deterioro del bienestar de la población por la
nómenos naturales peligrosos, y por eso se suspensión de tales los servicios por ocasión
reconoce un impacto sobre la asistencia a la de un desastre, se reconocen los múltiples im-
niñez y el apoyo a la familia. Las instalaciones pactos indirectos en relación al incremento de
del ICBF, que corresponden a centros zonales, los riesgos de enfermedades, situaciones de
jardines sociales, hogares infantiles, hogares fragmentación ambiental, estrés postraumáti-
comunitarios, restaurantes escolares, comedo- co, suspensión de programas de vacunación y
res para el adulto mayor, puntos de desayunos de logística de entrega de insumos y medica-
infantiles, hogares sustitutos, instituciones de mentos, entre otros. Esta problemática aumen-
protección, entre otros, por consecuencia de ta la fragilidad de los grupos poblacionales,
la emergencia ocasionada por el fenómeno configurando y complejizando los factores de
de La Niña 2010-2011, de un total de 23.343 vulnerabilidad y de riesgo y la capacidad de re-
instalaciones, sufrieron algún tipo de efectos cuperación ante situaciones de emergencia.
Tabla 4.7. Tipo de intervenciones por afectación en infraestructura del sector salud, 2010-2011
Tipo de intervención Puestos de salud Centros de salud Hospitales locales Total m2 Valor (pesos)
Reposición 146 28 23 197 61.947 112.861’343.517
Adecuación mayor 57 22 20 99 29.354 29.446’881.514
Adecuación menor 52 45 48 145 36.735 14.172’718.898
Totales 441 128.036 156.480’943.929
Fuente: SNPAD y DGR, 2011.
240 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
las obras y los procedimientos del sector y sus El sector energético cuenta con una
actividades complementarias, e incluye la ges- política de fortalecimiento de la “continui-
tión del riesgo como parte de su componen- dad del servicio” frente al riesgo de desa-
te ambiental. Asimismo, el Decreto 1575 de bastecimiento del recurso por una sequía
2007, sobre la calidad del agua para consumo extrema; esto se logró por mandato de la
humano, exige a los prestadores del servicio Ley de Servicios Públicos Domiciliarios
la formulación de un plan de contingencia en (Ley 142 de 1994), y de la Ley Eléctrica (Ley
caso de emergencia y da pautas para su ac- 143 de 1994) y por el aprendizaje adquirido
tivación. Actualmente el Viceministerio de con el “apagón” ocasionado por el fenóme-
Agua y Saneamiento está generando un título no de El Niño 1991-1992. La Ley 142 de 1994
específico de gestión del riesgo sectorial para establece como uno de los fines de la inter-
la próxima versión del RAS, donde se incor- vención del Estado “la prestación continua
porarán los lineamientos de política, anterior- e ininterrumpida” de los servicios públicos
mente mencionados. domiciliarios, lo cual es ratificado por la Ley
La gestión del riesgo también fue in- 143 del mismo año. En cumplimiento de este
corporada en los Planes Departamentales de principio y como consecuencia del posterior
Agua y Saneamiento (PDA), posteriormente racionamiento energético producido por el fe-
transformados en el Programa Agua para la nómeno de El Niño 1991-1992 (el cual se de-
Prosperidad, estrategia institucional y finan- bió a la alta dependencia del país por la energía
ciera para ampliar la calidad y cobertura de hidroeléctrica), se ha adoptado como una es-
los servicios públicos y avanzar hacia los Ob- trategia de mediano y largo plazo para reducir
jetivos de Desarrollo del Milenio. Los PDA la vulnerabilidad, instrumentos normativos
fueron reglamentados por el Decreto 3200 de y financieros que incentivan la competencia,
2008, con el objetivo de dirigir las inversiones la diversificación del parque energético y una
de los niveles territoriales a través de un plan capacidad instalada mucho mayor a la deman-
único regional, que busca articulación, econo- da. En la actualidad Colombia tiene una capa-
mías de escala, costo-efectividad y sostenibi- cidad instalada en un 50% mayor a la demanda
lidad. En el 2009, se decidió incluir un anexo (Gráfica 4.9), dispone de un parque energético
específico de gestión del riesgo en todos los diversificado y de una normatividad que per-
PDA, para evaluar las vulnerabilidades, prio- mitió que durante El Niño 2008-2009, por or-
rizar inversiones para la reducción de dichas den del gobierno, se protegieran las reservas
vulnerabilidades y canalizar recursos para res- hídricas reduciendo la generación de energía
ponder en caso de emergencia. Sin embargo, hidroeléctrica y aumentando la generación de
hasta la fecha todavía no se ha estimado la efec- energía térmica, que pasó de abastecer el 14%
tividad en el cumplimiento de esta directriz, ni al 50% de la demanda del país (Gráfica 4.10).
la forma como ha influido en la asignación de Gracias a la redundancia de fuentes y los ex-
dineros en el tema, ni tampoco el desarrollo de cedentes en la capacidad, ha sido posible que
acciones específicas. Los PDA fueron modifi- en las épocas de escasez hídrica no se hayan
cados a finales del 2011 para convertirse en el presentado nuevos racionamientos.
Programa de Agua para la Prosperidad, el cual
debe considerar los avances que en materia de
gestión del riesgo tuvieron los PDA.
15.000
14.000
13.000
12.000
Potencia (MW)
11.000
10.000
9.000
8.000
7.000
6.000
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
El sector energético también ha sido y flexibilidad del sistema para funcionar en caso
exitoso en garantizar la continuidad de la de que falle un componente son factores funda-
prestación del servicio ante daños por ata- mentales en la operatividad y continuidad de
ques terroristas, evidenciando su capacidad los servicios públicos. La Sala de Operaciones
de respuesta frente a desastres antrópicos. del Centro Nacional de Despacho, con perso-
Los conceptos de redundancia de los elementos nal altamente calificado y acceso a la red de
242 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
interconexión eléctrica nacional, ha sido un ele- to de una cultura preventiva, la adopción de me-
mento clave para enfrentar momentos de crisis; canismos de adaptación al cambio climático y la
también el país cuenta con el Centro de Control promoción del aseguramiento.
de Respaldo, en caso de que la Sala de Opera- En cuanto al sector educativo, se cuenta
ciones salga de funcionamiento. Adicionalmen- con una normatividad importante en materia
te, desarrollos tecnológicos propios permiten de gestión del riesgo de desastres. La Reso-
maximizar el uso de los sistemas ante la falta de lución 7550 de 1994 regula las actuaciones del
alguno de sus tramos. Además, las ventajas del Sistema Educativo Nacional en la Prevención
marco normativo del sector, promueve la libre y Atención de Emergencias y Desastres. Exige
competencia y la inversión privada, al tiempo a las instituciones la conformación de Comités
que facilita intervenir ágilmente en casos de cri- Escolares de Prevención y Atención de Desas-
sis. Durante más de dos décadas, y especialmen- tres, y enfatiza en la necesidad de que las Se-
te en periodos de mayor actividad del conflicto cretarías de Educación tengan la asesoría de los
armado, en el país no se han experimentado sus- CREPAD, la Junta Departamental de Educación
pensiones importantes en la prestación del ser- y la Dirección Nacional de Prevención y Aten-
vicio de energía; capacidad que es también útil ción de Desastres. Posteriormente, la Directiva
en el caso de desastres por fenómenos naturales Ministerial No. 12 de julio del 2009 aborda de
que afecten la infraestructura eléctrica. manera integral el tema de gestión del riesgo en
El sector agropecuario, a pesar de ser el sector. Aunque su título se refiere a la “Con-
afectado recurrentemente por desastres, ha tinuidad de la prestación del servicio educati-
tenido un avance normativo y de política inci- vo en situaciones de emergencia”, su contenido
piente en materia de gestión del riesgo; sin em- trata también la prevención y la mitigación,
bargo, el actual Plan Nacional de Desarrollo exigiendo a las Secretarías de la elaboración
(PND) plantea la adopción de una estrategia, de mapas de riesgos, la reubicación de instala-
que incluye la adaptación al cambio climático ciones educativas en alto riesgo y la adopción
y los riesgos del mercado. Las actividades agro- de planes de contingencia. Adicionalmente, da
pecuarias son impactadas sistemáticamente por instrucciones sobre la forma de articularse con
desastres, incidiendo en el desarrollo económico las demás instancias del Estado durante situa-
y social del área rural, y registrando las pérdidas ciones de crisis y la manera como proceder para
económicas más elevadas por eventos climáticos gestionar recursos en la fase de reconstrucción.
extremos (Gráfica 4.5). No obstante, su política Por otra parte, los contenidos curriculares se
se ha enfocado a otorgar compensaciones direc- enmarcan en la Política Nacional de Educación
tas o alivios financieros a productores afectados, Ambiental del 2002. Todo esto indica que el sec-
y las intervenciones en prevención y mitigación tor educativo dispone de instrumentos de políti-
del riesgo han sido mínimas. En reconocimien- ca y de normatividad importantes para avanzar
to de la necesidad de un enfoque más integral, en la gestión del riesgo.
el actual PDN adoptó una línea estratégica para En el ámbito de vivienda, desde 1989,
“Promover esquemas de gestión del riesgo y me- se ha priorizado la reubicación de población
jorar las condiciones para las inversiones en el en alto riesgo y la restricción de construccio-
campo”, como una de las siete líneas prioritarias nes en zonas con condiciones no mitigables,
para el sector agropecuario y de desarrollo rural. aunque ha habido pocos avances al respecto.
En esta estrategia se incorpora el fortalecimien- La Ley 9 de 1989, sobre reforma urbana, exige
244 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Otra medida importante es la adop- que con deficiencias. El Decreto 087 de 2011
ción de códigos de construcciones sismo modifica la estructura del Ministerio de Trans-
resistentes. El primer Código de Sismo Resis- porte, redefiniendo sus funciones y las de sus
tencia fue adoptado por el Decreto Ley 1400 dependencias. Le asigna la tarea de participar en
de 1984, y actualizado mediante la Ley 400 de el Sistema responsable de la gestión del riesgo, y
1997 y sus diferentes normas reglamentarias aunque el Decreto no menciona de manera ex-
NSR-98 y NSR-10; con ellas se orientan los plícita la temática, hay avances relacionados con
estándares de diseño y construcción para mi- la creación de la Oficina de Prevención y Aten-
nimizar los daños producidos por terremotos ción de Desastres del Invías, desde el 2003. Otro
en las construcciones, con el objetivo de dismi- aporte importante se le atribuye al Conpes 3107
nuir las pérdidas humanas y de proteger razo- de 20019, sobre la Política de Manejo de Riesgo
nablemente el patrimonio de los propietarios. Contractual del Estado para Procesos de Parti-
Las medidas adoptadas en el sector de cipación Privada en Infraestructura, que inclu-
vivienda han tenido impactos positivos en ye al Inco y el recientemente aprobado Conpes
el control del riesgo, pero se adolece de una 371410. Allí se establece la necesidad de consig-
política integral que incorpore la reducción narle al inversionista privado la responsabilidad
de la vulnerabilidad existente en los asenta- sobre la ejecución y/o operación del proyecto, lo
mientos formales e informales. Las medidas cual debería incentivar la utilización de estánda-
tomadas desde el ordenamiento territorial y res de seguridad en el diseño de la infraestruc-
las normas de construcción son fundamentales tura concesionada y liberar al Estado de dichos
para minimizar el riesgo de la vivienda nueva y riesgos. Pese a ello, la instrucción no ha sido
formal, aunque existen retos en su implemen- atendida a cabalidad y los vacíos contractuales
tación, y los avances son incipientes. Además, han generado que el Inco pagara en el 2010 más
falta claridad en las estrategias para incidir en de $85 mil millones por laudos arbitrales, sen-
la vivienda informal, que representa cerca del tencias judiciales y conciliaciones (Inco, 2010).
30% de las unidades que se construyen anual- En cuanto al área de salud, se avan-
mente, siendo ésta una de las principales cau- za en la formulación e implementación de
sas del aumento del riesgo en Colombia. En la Política Regional de Hospitales Seguros,
este sentido, es preciso el diseño de medidas en cumplimiento de la estrategia mundial
que permitan fortalecer el control urbano en
materia de aplicación de las normas de sismo
resistencia, ordenamiento territorial, y en ge-
neral de la aplicación de criterios aprobados en 9 El Documento Conpes 3107 de 2001 establece los lineamientos para la asig-
las licencias de construcción. nación del riesgo de fuerza mayor de la siguiente manera: “(i) Los riesgos
de fuerza mayor son definidos como eventos que están fuera del control de
Aparte de la responsabilidad de parti- las partes, y su ocurrencia otorga el derecho de solicitar la suspensión de las
cipar en el Sistema Nacional de Prevención y obligaciones estipuladas en el contrato. (ii) Los eventos temporales de fuer-
za mayor, que causen demoras, pueden a menudo ser resueltos asignando
Atención de Desastres, el Ministerio de Trans- los costos entre las partes. Eventos graves de fuerza mayor pueden conducir
porte no tiene funciones claras en materia de a la interrupción de la ejecución del proyecto. Y (iii) los riesgos de fuerza
mayor asegurables se refieren al impacto adverso que sobre la ejecución
gestión del riesgo; sin embargo, se pueden ob- y/o operación del proyecto tengan los desastres naturales. Estos incluyen
servar avances como la Oficina de Prevención terremotos, inundaciones, incendios y sequías, entre otros. Normalmente
este tipo de riesgos de fuerza mayor son asegurables, por lo tanto este ries-
y Atención de Desastres de Invías y la inclusión go estará a cargo del inversionista privado.”
del tema en los contratos de concesiones, aun- 10 El Documento 3714 sobre el riesgo previsible en la contratación pública.
246 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
El sector de agua potable y saneamien- ción de 1991 y la legislación los hace adminis-
to básico cuenta con un Grupo de Gestión del tradores de su territorio y directos responsables
Riesgo, el cual ha sido fundamental para la for- tanto de la prestación de servicios públicos
mulación e implementación de los lineamien- como de la gestión del riesgo; sin embargo, la
tos de política en esta temática. En el 2006, y mayoría tienen restricciones de recursos y de
como parte de la estrategia de ejecución del cré- capacidad institucional para asumir estas ta-
dito con el Banco Mundial “Programa de Reduc- reas adecuadamente. La falta de políticas y he-
ción de la Vulnerabilidad Fiscal del Estado frente rramientas en los diferentes sectores, así como
a Desastres Naturales”, se conformó el Grupo de estrategias de acompañamiento, complemen-
Gestión del Riesgo para el sector de agua potable tariedad y transferencia de capacidades a los
y saneamiento básico, que hace parte del Vicemi- entes territoriales, pueden considerarse como
nisterio de Agua y Saneamiento Básico. Desde su unos de los principales factores de la genera-
creación, los Planes Anuales han incluido metas ción de riesgos, como se mencionó anterior-
en la materia, inicialmente asociadas al desarro- mente en el Capítulo 2. Por ejemplo, según la
llo a la operación con el Banco Mundial y poste- Ley 136 de 1994, los municipios son responsa-
riormente con la inclusión de acciones como el bles de la reglamentación del suelo, el control
acompañamiento y apoyo a prestadores de servi- y la vigilancia en la construcción y de la enaje-
cios y municipios, el desarrollo de herramientas nación de los inmuebles destinados a vivienda.
metodológicas y la adopción de un Capítulo de Sin embargo, sólo 35 ciudades en el país tienen
Gestión del Riesgo en el RAS. Curadores Urbanos y cerca del 90% de los entes
El Ministerio de la Protección Social locales (categorías 5 y 6) no disponen de fun-
(MPS) contaba en octubre del 2011, en el Vice- cionarios capacitados, ni recursos suficientes
ministerio de Salud y Bienestar, con una Ofici- para cumplir apropiadamente sus labores. En
na de Atención de Emergencias y Desastres, y transporte, los municipios son los garantes de
dentro de la Dirección General de Calidad de la red terciaria, que en general cuenta con los
Servicios con una Oficina de Infraestructura estándares más deficientes y las mayores vul-
Física y Tecnología. El MPS tiene dentro de sus nerabilidades. Los gobiernos locales también
funciones la identificación e implementación de tienen la obligación de prestar los servicios pú-
estrategias de reducción, mitigación y supera- blicos con calidad y de forma continua; además
ción de los riesgos que puedan provenir de fuen- deben realizar los censos y la reubicación de la
tes naturales y ambientales, sociales, económicas población en riesgo. Estas acciones requieren
y relacionadas con el mercado del trabajo, ciclo de capacidades y recursos ausentes en muchos
vital y la salud, en el marco de sus competencias municipios, sumado a que el apoyo brindado
asignadas (Decreto 205 de 2003). La existencia por el Gobierno Nacional no ha sido suficiente
de un grupo de trabajo específico en gestión del ni constante, redundando en la baja capacidad
riesgo al interior del MPS evidencia la capacidad estatal o en la vulnerabilidad institucional, que
instalada y su interés, permitiendo la adopción es de por sí uno de las principales causas del
de lineamientos de política y normativas, y su aumento del riesgo en Colombia.
posterior implementación y seguimiento12.
El rol de los municipios y los departa-
mentos en la implementación de las políticas 12 El Ministerio de Protección Social fue reestructurado mediante el Decreto
sectoriales es fundamental, ya que la Constitu- 4107 del 2 de Noviembre del 2011.
248 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Para la prestación del servicio de ener- 1996), con el que se administran y distribuyen
gía se cuenta con diferentes fondos a los cuales los recursos asignados del Presupuesto Nacional
se puede recurrir en caso de necesitar recur- y/o del mismo Fondo, para cubrir los subsidios
sos para la gestión del riesgo. Bajo el modelo de los servicios de energía eléctrica y gas com-
de tercerización, el sector privado es el encarga- bustible distribuidos por red física a los usuarios
do de la generación, comercialización y distri- de menores ingresos. Este último se puede en-
bución del servicio de electricidad; por lo tanto, focar hacia el subsidio de familias afectadas por
es responsabilidad de las empresas restablecer la desastres que no estén en capacidad de pagar el
energía en caso de desastres y suplir el servicio servicio. Otra fuente la constituye el Fondo Na-
en las zonas afectadas; acciones que se encuen- cional de Regalías (FNR), que si bien no men-
tran bajo la vigilancia de la Superintendencia de ciona estados de excepción para los proyectos de
Servicios Públicos. Sin embargo, las entidades rehabilitación o recuperación de infraestructura
territoriales pueden gestionar proyectos, con el impactada por la ocurrencia de un desastres, va-
apoyo de las empresas prestadoras que operen rias de las líneas de financiación se pueden apli-
en su jurisdicción, a las siguientes fuentes de fi- car a los centros urbanos o rurales que han visto
nanciación: (i) Fondo de Apoyo Financiero para interrumpido el servicio por estas condiciones.
la Energización de las Zonas Rurales Interco- El sector salud dispone de múltiples
nectadas (FAER) (art. 105 de la Ley 788 de 2002 fuentes de financiación para la infraestructu-
y Decreto Reglamentario 1122 de 2008), para la ra y la prestación del servicio en el marco de la
ejecución de planes, programas y proyectos de gestión del riesgo, por medio de fondos y del
ampliación de la cobertura eléctrica, con el fin Sistema General de Participaciones. El Minis-
de satisfacer la demanda en zonas rurales in- terio de la Protección Social (actual Ministerio
terconectadas; (ii) Fondo de Apoyo Financiero de Salud y Protección social) cuenta con el Fon-
para la Energización de las Zonas no Interco- do de Solidaridad y Garantía (Fosyga) (arts. 167
nectadas (FAZNI) (arts. del 81 al 83 de la Ley y 218 de la Ley 100 de 1993 y Decreto 1283 de
633 de 2000 y Decreto Reglamentario 1124 de 1993), con la subcuenta para atender Eventos
2008), el cual brinda apoyo en infraestructura Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT).
energética para ampliación de cobertura en las El Fondo se maneja desde el MPS como un
zonas no interconectadas, así como inversión encargo fiduciario, sin personería jurídica ni
para la construcción e instalación de nuevos ele-
mentos, y de reposición o rehabilitación de los
existentes; (iii) Fondo de Energía Social (FOES) 16 Decreto 4978 de 2007: “Conjunto de usuarios ubicados en una misma
área conectada al SIN, que presenta durante el último año en forma con-
(Leyes 812 de 2003 y 1151 de 2007, y Decreto tinua una de las siguientes características: (i) cartera vencida mayor de
4978 de 2007), para cubrir un porcentaje del 90 días por parte del 50% o más de los usuarios pertenecientes a dicha
comunidad, o (ii) nivel de pérdidas de energía eléctrica superiores al 40%
valor de la energía eléctrica destinada al consu- respecto de la energía de entrada al sistema que atiende exclusivamente
mo de los usuarios ubicados en zonas de difícil dicha comunidad”.
17 Área del sector rural de zonas interconectadas con las siguientes caracte-
gestión16, áreas rurales de menor desarrollo17 y rísticas: (i) índice promedio de calidad de vida inferior al 46,6%, según el
sectores urbanos subnormales18, definidos por Sistema de Indicadores Sociodemográficos del DNP; y (ii) conectada al SIN.
18 Asentamientos ubicados en cabeceras municipales conectados al SIN,
el Gobierno Nacional (no se benefician de este
que reúnen las siguientes características: (i) no tienen el servicio de ener-
Fondo los usuarios no regulados); (iv) Fondo de gía o éste lo obtienen a través de redes no aprobadas por el Operador de
Solidaridad para Subsidios y Redistribución de Red, y (ii) no se tratan de zonas donde esté prohibido prestar el servicio,
según lo previsto en el art. 99 de la Ley 812 de 2003. Corresponde al al-
Ingresos (FSSRI) (Leyes 142 de 1994 y 286 de calde o a la autoridad competente su certificación.
250 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
la implementación de una rápida evaluación de la consistencia y estrucutura de la información
daños inmediatamente después de la ocurrencia es susceptible de mejoras. El Viceministerio de
de un desastre, y preparar una respuesta del Es- Agua y Saneamiento cuenta con el sistema de
tado más oportunamente. información de la Ventanilla Única, con todos
Para las acciones de transporte exis- los proyectos del sector, sus características y
ten diferentes fuentes de información que estado de ejecución; herramienta fundamental
podrían articularse para consolidar un sis- para hacer seguimiento a la reducción del riesgo.
tema de información sobre gestión del riesgo. También se dispone del Sistema de Información
Se dispone de inventarios detallados sobre la Hidrológica y Meteorológica del Ideam, para
infraestructura vial principal realizados recien- hacer seguimiento y pronósticos del clima y de
temente; además, Invías y la ANI cuentan con la oferta hídrica, facilitando dar alertas tempra-
bases de datos de los impactos de los desastres, nas, y analizar amenazas y vulnerabilidades rela-
aunque dicha información no está estandari- cionados con fenómenos hidrometeorológicos.
zada ni sistematizada, por lo tanto, no permite Por otra parte, no hay avances en la evaluación
hacer análisis históricos. Se identifican también detallada de los impactos indirectos por la sus-
algunos estudios, desarrollados por la Univer- pensión de servicios públicos, valoraciones que
sidad de Los Andes sobre la vulnerabilidad de se presumen superiores a los daños directos a la
la red vial, los cuales vale la pena considerar y infraestructura.
actualizar para los diferentes modos de trans- Se tiene consciencia de la necesidad de
porte. En contraste, hay serias limitaciones de generar conocimiento sobre la amenaza sísmi-
información en cuanto a la debilidad de los ele- ca en la infraestructura de salud, aunque hay
mentos de la infraestructura principal (como vacíos de información en relación con otro
puentes, por ejemplo), análisis de riesgos de si- tipo de fenómenos que también requieren ser
tios críticos, o datos de impactos indirectos por evaluados. El Ministerio de la Protección So-
afectación a las vías; información fundamental cial, en cumplimiento de la normativa de sismo
para avanzar en los cálculos costo-beneficio resistencia y frente a la vulnerabilidad hospitala-
frente a la reducción del riesgo. ria en relación a eventos catastróficos como los
En agua potable y saneamiento básico sismos, ha venido desarrollando actividades de
se identificaron múltiples fuentes de informa- planeación y coordinación para la protección
ción que, en caso de estar articuladas, podrían de la vida de las personas y del patrimonio del
contribuir a una mejor toma de decisiones en Estado y la garantía de prestación permanente
materia de gestión del riesgo y a identificar del servicio, implementado el Programa de Re-
los vacíos existentes. El Sistema Único de In- ducción de Vulnerabilidad Sísmica Estructural.
formación para los Servicios Públicos, de la Su- Con este proyecto durante los años 2003 al 2005
perintendencia de Servicios Públicos, contiene se ejecutaron recursos para apoyar la elabora-
datos de las empresas prestadoras y su infraes- ción de 171 estudios de vulnerabilidad sísmica
tructura, incluyendo estudios de vulnerabilidad estructural, los cuales tuvieron un costo total de
en acueductos y alcantarillados; sin embargo, $2.950 millones20.
el Sistema se encuentra en proceso de alimen-
tación, sus procedimientos son muy complejos
para los municipios de menos de 10 mil habi- 20 Ministerio de la Protección Social, Oficina de Infraestructura Física y Tec-
tantes, la consulta de datos es poco amigables y nología, Octubre de 2011
252 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
críticas de abastecimiento, principalmente
térmica. Las OEF que se requieren para cu- Tabla 4.8. Exposición por tipo de riesgo de la
brir la demanda del sistema son subastadas, infraestructura educativa del SICIED*
el ganador recibe una remuneración conocida Tipos de riesgo Predios %
y estable durante un plazo específico con el Inundable 1.314 9,75%
compromiso de entregar determinada canti- Deslizamiento 1.205 8,94%
dad de energía cuando el precio de la bolsa Receptores de deslizamiento 415 3,08%
supera un umbral previamente establecido Zona pantanosa 725 5,38%
por la Comisión de Regulación de Energía y Relleno sanitario 132 0,98%
Gas (CREG), denominado precio de escasez. No existe 10.133 75,16%
Dicha remuneración es liquidada y recauda- Total 13.924 103,28%
da por el Administrador del Sistema de Inter- * El reporte cobija las 55 Entidades Territoriales Certificadas inscritas en el SICIED.
cambios Comerciales (ASIC)21 y pagada por Fuente: MEN, 2011.
los usuarios del Sistema Interconectado Na-
cional (SIN), a través de las tarifas que cobran Algunas ciudades, particularmente Bo-
los comercializadores. gotá, han avanzado considerablemente en la
La estrategia de reducción del riesgo reducción del riesgo en el sector educativo con
del Ministerio de Educación se centra en el medidas como el reforzamiento de escuelas y el
inventario de sus entidades, para cuantifi- aseguramiento financiero. En el 2000, Bogotá rea-
car la magnitud del problema y priorizar el lizó el análisis cualitativo de la vulnerabilidad sís-
uso de los recursos del Ministerio y de las mica del 100% de la infraestructura distrital, para
Secretarías. El programa Sistema Interactivo dar cumplimiento a la Norma Nacional de Sismo
de Consulta de Infraestructura Educativa (SI- Resistencia de 1998. De 2.507 colegios evaluados,
CIED), que se inició a finales del 2008, pre- 430 requirieron un estudio de detalle para su pos-
tende consolidar el Inventario Nacional de terior reforzamiento. La Secretaría de Educación
Infraestructura de Instituciones Educativas, del Distrito adelantó acciones de mejoramiento de
incluyendo las características de las construc- sus sedes por medio de reforzamiento estructural,
ciones y el nivel de amenazas a las que están ampliaciones y reposición. Hacia el 2003, avalan-
expuestas. Para el 2011, el Sistema contenía do la implementación de la iniciativa mencionada
datos de 55 Entidades Territoriales Certifica- para las edificaciones indispensables, entre ellas los
das y se espera tener el análisis completo para colegios privados, surge un apoyo de financiación
el primer trimestre del 201222. La información ofrecido por el BID y el Banco Mundial a través del
parcial del país corresponde a 13.482 predios “Proyecto de Reducción de la Vulnerabilidad Físi-
(Tabla 4.8). El programa refleja el estado actual ca y Fiscal del Distrito frente a Desastres”. Durante
de las instalaciones: departamento, municipio, el período 2004-2010 se entregaron 185 colegios
institución, antigüedad, materiales, tipo y ni- reforzados, 69 obras de ampliación y 40 colegios
vel de riesgo (alto, medio o bajo), número de nuevos para reposición (Alcaldía Mayor de Bo-
estudiantes, entre otras variables; y será la base gotá - FOPAE, 2010). El proceso desarrollado no
para que las Secretarías de Educación constru-
yan sus planes de reducción de riesgo y para
21 El ASIC es el encargado del registro de contratos, la liquidación y la factu-
que el Ministerio priorice sus inversiones. ración de todas las transacciones que se efectúen en el mercado.
22 SICIED, Ministerio de Educación, junio del 2011
254 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Tabla 4.9. Asignación de subsidios de Fonvivienda, 2003-2011
En lo que se refiere al sector vial, la las entidades locales con regalías propias y el Sis-
principal acción para reducir la vulnerabili- tema General de Participaciones, ha permitido
dad es el mantenimiento; sin embargo hay una la ejecución de proyectos para la reducción del
gran limitación de recursos para este tema. riesgo, a través de: dragados de caños y cuencas
Las vías principales y concesionadas tienen pro- colmatadas, infraestructura de captación y alma-
gramas de mantenimiento a cargo de los conce- cenamiento de agua cruda como elementos de
sionarios. Invías es el responsable de esta tarea en la redundancia, mejoramiento de sistemas de potabi-
red nacional no concesionada, para lo cual dispone lización de agua, reforzamiento estructural, obras
de manuales técnicos que incluyen el manejo del de estabilidad de laderas, obras de control torren-
riesgo. En el caso de la red secundaria, a cargo de cial y recuperación de zonas protectoras degrada-
los departamentos, y de la red terciaria, en manos das de cuencas abastecedoras. Estos proyectos son
de los municipios, la situación es difícil, pues salvo evaluados y viabilizados en la Ventanilla Única del
contadas excepciones, se reconocen restricciones en Viceministerio de Agua y Saneamiento y la infor-
la capacidad técnica y limitados recursos. mación es almacenada en las bases de datos23.
Según el Viceministerio de Agua y Sanea-
miento, entre el 2006 y el 2011 se invirtieron más
23 Base de Datos C3 de proyectos viabilizados en Ventanilla Única, y Base de
de US$ 110 millones en proyectos de reducción Datos C2 de seguimiento de proyectos viabilizados. En estas herramien-
del riesgo en el sector. El Gobierno Nacional, con tas están prácticamente todos los proyectos del sector (todos aquellos
proyectos de municipios y departamentos que pretenden recibir cofinan-
dineros del Fondo Nacional de Regalías, recursos ciación de alguna fuente nacional deben ser estudiados por la Ventanilla
propios, audiencias públicas y cofinanciación de Única del Viceministerio de Agua y Saneamiento).
256 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
A pesar de que el Viceministerio de miento a los recursos asignados durante el 2008
Agua y Saneamiento elaboró una serie de he- y el 2009 para las obras en hospitales, por un to-
rramientas metodológicas de gestión del ries- tal de $ 24.600 millones (MSPS, 2011). Además,
go para los municipios y para las empresas el MSPS expidió la Resolución 976 de 2009 para
prestadoras de estos servicios, y dio asistencia acoger la iniciativa global “Hospital Seguro frente
técnica a más de 350 entes del nivel local, los a Desastres”, como un programa para la reducción
avances son todavía limitados. Las guías dise- del riesgo en el componente de salud, sin embargo
ñadas facilitan el cumplimiento de las exigen- los avances son limitados debido a las restricciones
cias normativas para la formulación de Planes presupuestales existentes.
de Emergencia y Contingencia, y los análisis de Otra entidad que se ha destacado por
vulnerabilidad de la infraestructura del sector25. la reducción del riesgo sísmico de su infraes-
Entre el 2006 y el 2010, a través de talleres de tructura ha sido Ecopetrol. Al igual que el
capacitación, con la coordinación de la DGR, el MSPS, ha realizado desde el 2009 estudios sobre
Ideam, Ingeominas y algunas CAR, se dio apo- la vulnerabilidad de sus edificaciones esenciales
yo a los municipios y prestadores de servicio en y de atención a la comunidad, y se revisaron los
la formulación de Planes frente al desabasteci- diseños del 94% de sus instalaciones, es decir, se
miento de agua o interrupción de los servicios evaluaron 251 construcciones. Ecopetrol ejecu-
de alcantarillado y aseo. Sin embargo, la mayo- tó el reforzamiento en el 55,8% de ellas, pues 66
ría no los ha implementado en su totalidad, lo estructuras no requirieron ningún tipo de inter-
cual puede deberse a debilidades institucionales, vención según los resultados obtenidos.
a limitaciones presupuestales de las empresas
prestadoras, a los cambios permanentes de su
personal, e inclusive, a la aparente oportunidad 4.2.6. El rol de los sectores en la
de la declaratoria de desastre nacional para soli- construcción de una cultura de
citar recursos del Gobierno Nacional. responsabilidad frente al riesgo
Para contribuir a la reducción de la vul-
nerabilidad de las instituciones hospitalarias del La construcción de una cultura de res-
nivel nacional, el MSPS cuenta con un programa ponsabilidad frente al riesgo, aunque ha sido
de reforzamientos de la estructuras. En cumpli- una estrategia limitada, refleja un relativo
miento con las disposiciones de la Norma Nacio- éxito en algunos sectores. La gestión del ries-
nal de Sismo Resistencia y la Ley 715 de 2001, el go se ha incorporado como componente funda-
MSPS diseñó una estrategia de asistencia técnica mental de la Política de Educación Ambiental
y de cofinanciación para evaluar la vulnerabilidad (2002), en donde participan conjuntamente los
sísmica de las infraestructuras de salud naciona- Ministerios de Educación y de Ambiente, aun-
les. Así, del 2003 al 2005 se realizaron inversiones, que la política está dirigida principalmente a
después de 161 estudios, para el reforzamiento en la educación formal escolar y no a los actores
hospitales de los niveles 1, 2 y 3, que ascendieron
a $3.986 millones constantes del 2010; luego, entre
el 2006 y el 2009 se cofinanciaron obras de refor- 25 Guía de Planes de Emergencia y Contingencia para empresas (Ley 142 de
zamiento por $44.114 millones en 14 hospitales 1994 y Resolución 1096 de 2000), Guía por riesgos asociados a inundaciones,
Guía por fenómenos de remoción en masa, Guía por sequía, Guía de riesgos
de los niveles 2 y 3 (MSPS, 2011). Posteriormente, por calidad del agua (para empresas, autoridades ambientales y de salud,
el Gobierno Nacional ha venido haciendo segui- Decreto 1575 de 2007), y Guía de riesgos asociados a la actividad antrópica.
258 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Operativo de la Vía26, la responsabilidad del ma- tener su viabilidad y acceder a los recursos de
nejo de las emergencias recae sobre el concesio- apoyo del orden nacional27. El Ministerio apoya
nario, quien de manera complementaria debe la recuperación de instalaciones y la reconstruc-
hacer un reporte a Invías de las emergencias que ción postdesastre de las instituciones educativas
se presenten, con el fin de que la entidad regis- municipales y/o departamentales afectadas28, y
tre los eventos y la atención prestada. En cuanto para ello dispone de recursos dentro de su pre-
a la infraestructura no concesionada, Invías tie- supuesto. Según la Directiva Ministerial No. 12
ne dentro de sus funciones las relacionadas con de 2009 del MEN, los dineros para la rehabili-
el diseño, la actualización y ejecución de Planes tación y la reconstrucción de las edificaciones
de Contingencia preventivos y reactivos; cuenta del sector son solicitados exclusivamente por las
con 26 direcciones territoriales, las cuales una vez Secretarías de Educación de los entes territoria-
se presenta un evento adverso, informan sobre la les certificados; se tienen predefinidos los pro-
afectación producida al nivel central, para que au- cedimientos para acceder a ellos y se canalizan
torice la intervención y el despeje de la carretera a través del Ministerio, sin importar la fuente
en el menor tiempo posible. Estas intervenciones presupuestal (Ministerio, el Fondo de Regalías
se financian con recursos asignados a cada di- o el Fondo de Calamidades). El MEN valida las
rección territorial, mediante un monto agotable. solicitudes con el respaldo del Inventario Nacio-
Si la emergencia es de gran magnitud, un grupo nal de la Infraestructura Educativa del Progra-
interdisciplinario se desplaza a la zona afectada ma SICIED, agilizando la identificación de las
y establece el procedimiento de atención bajo la necesidades. Durante el fenómeno de La Niña
modalidad de declaratoria de Urgencia Manifies- 2010-2011 esto permitió una respuesta eficiente
ta, dando cumplimiento a las disposiciones de la en cuanto a una rehabilitación organizada y con
Ley 80 de 1993. Las redes secundaria y terciaria se una interrupción mínima del servicio educati-
encuentran a cargo de los departamentos y los vo, así como la cuantificación de prioridades y la
municipios, respectivamente, los cuales deben gestión de recursos.
responder por las acciones de prevención, aten- En el área de vivienda se dispone de proce-
ción y recuperación de la infraestructura. dimientos predefinidos que hacen transparente
El renglón de educación tiene proce- la asignación de recursos, por lo que usualmente
dimientos predefinidos de acceso a los re- las dificultades en la reconstrucción son de or-
cursos que, al margen del monto disponible den presupuestal y técnico. Los recursos para reu-
y de las fuentes, incrementan su efectividad. bicación, reparación o reconstrucción de vivienda
Las entidades territoriales, a través de las Se- son solicitados ante las bolsas de subsidios en el
cretarías de Educación, participan en la identifi- Ministerio de Vivienda. Esto los hacen exclusiva-
cación de afectaciones sobre centros educativos. mente las administraciones municipales, a quienes
La información se incluye en el censo de afecta- se les exige presentar un proyecto estructurado
ciones que reporta el municipio ante el depar-
tamento y la UNGRD (antes DGR), al tramitar
la declaratoria de emergencia o calamidad pú-
26 Este manual es un documento anexo a los contratos de concesiones que
blica. Los proyectos de recuperación o rehabi- realiza el Estado.
litación de infraestructura deben ser valorados, 27 Proyectos de inversión con recursos del MEN u otras entidades, como la
DGR, para la prevención y atención de desastres (FNC o FNR).
formulados y presentados por las Secretarías 28 Para ello existe al interior del MEN el área de Cobertura y Descentraliza-
ante el Viceministerio de Educación, para ob- ción, adscrita al Viceministerio de Educación.
260 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
nacional de reserva30 y la evacuación en caso de de los equipos, el conocimiento y la experticia
emergencia31. El MPS también apoya programas para enfrentar contingencias a nivel nacional, a
de desarrollo de la salud, con la atención a per- cambio de que cada empresa tenga que enfren-
sonas en alto riesgo, pertenecientes a poblacio- tar la situación de manera independiente, aun-
nes con más de 50 mil habitantes, y a personas que la responsabilidad de la coordinación del
vulnerables, en centros poblados con menos de control del derrame y sus consecuencias siguen
50 mil habitantes; y dispone del Plan Nacional en manos de la instalación, operación, dueño
de Salud Rural. Además contribuye al funciona- de la sustancia o actividad que lo originó. Si
miento de la red hospitalaria, a la actualización bien el Plan fue estructurado para enfrentar el
e implementación de los Planes Hospitalarios riesgo de accidentes operativos o terrorismo,
para Desastres y a la revisión y ajuste de las puede ser de gran utilidad en caso de un desas-
Guías de Atención Médica de Urgencias. tre asociado a fenómenos naturales, y debería
El Plan Nacional de Contingencia con- ser adaptado de manera voluntaria u obligato-
tra Derrames de Hidrocarburos es un caso ria en otros sectores como en la minería o en la
exitoso de organización específica para en- industria de materiales peligrosos, entre otros.
frentar situaciones de emergencia, que aun- En general, las fuentes de financiación
que fue constituido por Decreto Nacional para la respuesta a emergencias funcionan por
podría ser emulado de manera voluntaria demanda, no tienen procedimientos estándar
por otros sectores. El “Plan nacional de con- para evaluar los daños y no están articuladas,
tingencia contra derrames de hidrocarburos, lo que ocasiona desequilibrios en la asigna-
derivados y sustancias nocivas en aguas ma- ción de recursos por deficiencias en la gestión
rinas, fluviales y lacustres” fue ordenado por de los entes territoriales. Las diferentes capa-
el Decreto 321 de 1995 como una herramien- cidades institucionales entre municipios hacen
ta de coordinación interinstitucional entre las que la calidad y la oportunidad de las solicitudes
instancias de prevención y atención de desas- de recursos para atención y reconstrucción des-
tres del Estado colombiano, de las autoridades pués de un evento catastrófico difieran y no sean
ambientales y el área industrial, buscando que coherentes con los impactos reales en campo.
este tipo de emergencias se atiendan bajo crite- Como resultado, los entes locales de menor ca-
rios unificados. El objetivo es aunar esfuerzos pacidad tienden a recibir montos presupuestales
públicos y privados para tener disponibilidad más pequeños por las debilidades en su gestión.
Existe una alta probabilidad de que Colombia tección tendría que asegurar la capacidad para
tenga que enfrentar un gran desastre que ponga financiar la respuesta del Estado ante los desas-
a las finanzas del Estado en una situación difícil. tres recurrentes o eventos importantes, teniendo
A pesar de haber sufrido desastres importantes, en cuenta que los dos tipos de afectación revisten
como el sismo del Eje Cafetero y el fenómeno de medidas estructurales de atención.
La Niña 2010- 2011, hay una alta probabilidad de La responsabilidad de la respuesta ante
que Colombia tenga que enfrentar un evento ma- los desastres es compartida entre el Gobierno
yor para el cual debe estar preparada (ver Capitu- Nacional y los entes territoriales; sin embargo,
lo 1). La financiación de la reconstrucción del Eje no están definidas las reglas de corresponsabi-
Cafetero demandó, entre otros, un endeudamiento lidad entre ellos, haciendo que el nivel Central
importante de la nación y medidas como la crea- asuma la mayor parte de la carga fiscal. Sólo
ción del impuesto “2 por mil”, posteriormente au- algunas grandes capitales cuentan con fondos
mentado a “4 por mil”, el cual sigue vigente. Para para la gestión del riesgo que les permiten aten-
responder a la temporada de lluvias 2010-2011, el der financieramente los desastres, y consideran-
Estado ha recurrido, entre otras medidas, a ven- do que un número importante de los municipios
der activos de la nación. La ocurrencia de un de- del país son de categoría 5 y 6, los cuales no tie-
sastre de mayor magnitud puede poner en serias nen mucha flexibilidad presupuestal, el Estado
dificultades al país, particularmente si la situación Central ha asumido la mayor parte de la carga
económica nacional es crítica, como lo era en 1999 pública de los desastres.
cuando ocurrió el sismo del Eje Cafetero. Una estrategia de protección financiera
A pesar de la certeza de que todos los consiste en adoptar una combinación óptima
años se presentan desastres con impactos en la de instrumentos de retención y transferencia del
economía local, en la población y el Estado, las riesgo, que garantice el menor costo de oportu-
previsiones públicas para financiar la respuesta nidad de los mismos y que permita la respues-
siempre han sido insuficientes. Sin duda con- ta integral para la atención de la emergencia, la
viene que el Estado cuente con una estrategia rehabilitación y la reconstrucción postdesastre.
de protección financiera que le permita costear Actualmente el Estado colombiano retiene prác-
las pérdidas de forma efectiva. Como se verá ticamente todo el riesgo, ya que ante la ocurrencia
más adelante, los presupuestos asignados al FNC de un desastre debe responder con sus propios re-
a principio de cada año siempre deben ser adicio- cursos, inclusive para la reparación de las edifica-
nados a medida que transcurre el año. Esta situa- ciones e infraestructura pública, y aunque por ley
ción se puede ver claramente en sectores como existe la obligación de asegurarlas, normalmente
el de vivienda y el agropecuario, que deben ges- su cobertura es insuficiente. Si se quisiera aumen-
tionar de manera periódica recursos adicionales tar la transferencia del riesgo se podría incremen-
para reubicar asentamientos o para compensar tar la cobertura y calidad del aseguramiento de
campesinos impactados. Una estrategia de pro- la infraestructura, garantizando que sea por el
262 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
valor de reposición; adicionalmente, generando La estrategia de protección financiera
coberturas que permitan al Gobierno Nacional debe concebirse como un elemento comple-
acceder a dineros para la protección de los bienes mentario y no como una alternativa a la re-
privados de los estratos 1 y 2 (por los que el Esta- ducción del riesgo físico. El objetivo último del
do debe responder en algunas ocasiones), contar Estado en materia de la gestión del riesgo es el de
con reaseguros o bonos de catástrofe, entre otras minimizar la probabilidad de pérdidas de vidas y
medidas. El FNC es el instrumento que por ex- patrimonio, tanto público como privado, a niveles
celencia se debe activar para atender los riesgos aceptables. Por ello es indispensable la reducción
retenidos, especialmente ante los eventos más del riesgo existente y el control en la creación de
recurrentes. Cuando su capacidad se desborda un nuevo escenario. Sin embargo, y teniendo en
debido a la afectación por fenómenos de ma- cuenta que eliminarlo totalmente es imposible y
yor magnitud, se puede acudir a reasignaciones que su proceso de reducción a un estadio acepta-
presupuestales, créditos y a otras fuentes fisca- ble toma tiempo, es fundamental estar preparado
les, como impuestos o venta de activos. En sí, el para enfrentar un desastre. Para ello se requiere
objetivo de una estrategia de protección finan- una estrategia que disminuya las pérdidas de vi-
ciera es combinar los diferentes instrumentos y das a la par de una estrategia de protección finan-
mecanismos existentes para asegurar que hayan ciera, ya que sin una adecuada implementación
los recursos suficientes para que el Estado pueda de acciones para la reducción del riesgo físico, el
responder debidamente, a través de la adopción diseño y aplicación de instrumentos financieros
de un portafolio balanceado de medidas de re- disponibles en el mercado podría no ser sosteni-
tención y transferencia del riesgo, que garantice ble. Un forma clara de evidenciar que la protec-
además, su estabilidad macro-económica. ción financiera no puede ser independiente de los
Dicha estrategia puede incluir instru- demás instrumentos de reducción se ejemplifica
mentos obligatorios o voluntarios para que con los hospitales, pues de qué sirve garantizar la
los actores privados transfieran su riesgo, de disponibilidad de recursos para reponer un hos-
forma tal que el Estado no tenga que apoyar- pital después de un terremoto, si éste no presta los
los en caso de un desastre. Aunque no hay una servicios en el momento en que más se necesita.
normatividad o políticas claras al respecto, el
Estado tiene la obligación de responder por
parte de los impactos causados por un even- 4.3.1. Avances y limitaciones en
to desastroso en los bienes privados, particu- materia de protección financiera
larmente los de la población de bajos recursos en Colombia
por razones humanitarias (ver Capítulo 5). En
varias ocasiones el Gobierno también ha apo- Dependiendo de la magnitud y tipo de
yado al sector productivo, para propiciar la desastre, el Estado colombiano dispone
reactivación económica. Esto hace que en caso de diferentes instrumentos y fuentes para
de desastre la responsabilidad fiscal del Estado financiar su respuesta
no se limite a la infraestructura pública, por lo
que las medidas obligatorias o los instrumen- • El aseguramiento de los inmuebles públicos,
tos para promover el aseguramiento entre los obligatorio desde 1993, permite transferir
actores privados reducirían efectivamente el parte del riesgo a las aseguradoras, quienes
riesgo fiscal del país. en caso de desastre aportarán recursos al
264 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 4.11. Pérdidas acumuladas, promedio anual de desastres naturales y recursos del FNC (millones de dólares)32
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
1986-1990 1990-1994 1994-1998 1998-2002 2002-2006 2006-2010
Recursos del Fondo De Calamidades Perdidas por desastres Promedio anual de perdidas por desastre
El FNC, que es el instrumento financiero la medida que las demandas de recursos exceden
para los desastres recurrentes, tiene grandes la cuota inicial. La Gráfica 4.11 indica cómo la
limitaciones de recursos y requiere de distribución de recursos al FNC ha sido siempre
contrapartes territoriales muy inferior a las pérdidas causadas por desas-
tres. Así, solo alcanza para una atención inicial de
El FNC, creado en 1984, es el instrumen- la emergencia en forma limitada y no dispone de
to de mayor tradición en materia de respues- los dineros suficientes para apoyar procesos de re-
ta del Estado a los desastres; se ha encargado cuperación y reconstrucción públicos o privados,
de atender los eventos pequeños de alta recu- y prácticamente no se hace ninguna inversión
rrencia en el país, pero no cuenta con recursos para implementar medidas para la reducción del
suficientes. Este Fondo fue creado mediante el riesgo. Aunque en términos absolutos el aporte
Decreto 1547 de 1984 y modificado por el Decre- de la nación al FNC muestra una tendencia cre-
to Ley 919 de 1989. Originalmente tenía indepen- ciente, como porcentaje de los ingresos del Esta-
dencia patrimonial, administrativa y contable, y do, los montos están disminuyendo. Según BID y
luego se convirtió en una cuenta adscrita al Mi- CEPAL (2005), el máximo rubro se presentó en
nisterio del Interior y de Justicia, lo que hace que 1995, cuando la nación aportó el 0,5% de sus in-
tenga una presupuestación anual y no pueda acu- gresos, en tanto durante el período 2000-2009 la
mularse para ser utilizada en años difíciles, como participación no superó el 0,11%, según informe
se pensó inicialmente. El FNC es administrado de Ingeniar Ltda. (2011).
por la fiduciaria La Previsora, controlado por la
Junta Consultora (Decreto Ley 919 de 1989) y fi- 32 Esta Gráfica muestra el impacto en daños ocasionados por el sismo del
Eje Cafetero, pero no alcanza a registrar el impacto del fenómeno de La
nanciado con asignaciones anuales del PGN, que Niña 2010-2011 que hará más extrema la diferencia entre los daños y los
usualmente son adicionadas a lo largo del año, en recursos asignados al FNC.
266 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
deben ser refinanciados por el gobierno central mente de reasignaciones presupuestales, cré-
al momento de la ocurrencia de un desastre. ditos internacionales y un nuevo impuesto
Instrumentos como la ventana de subsidios de vi- (Tabla 4.10). El impacto del terremoto del Eje
vienda por desastres, la cuenta de emergencias de Cafetero desbordó muy pronto los recursos dis-
Invías y otras fuente mencionadas en la sección ponibles del Estado, en momentos en los que el
4.2.3 están disponibles para la financiación de país se encontraba en recesión. Por esta razón
rehabilitación y reconstrucción, pero los recur- el gobierno central recurrió a la contratación
sos son restringidos y todos los años deben ser de empréstitos internacionales, a la creación del
sujetos a adiciones presupuestales provenientes impuesto “2 por mil” a las transacciones finan-
del FNC o del PGN. cieras (que posteriormente continuó y se incre-
mentó al “4 por mil”).
El crédito contingente es un instrumento para En el caso del fenómeno de La Niña
inyectar liquidez oportuna para la atención de 2010-2011, el DNP estimó que el costo total
grandes desastres nacionales de la atención, rehabilitación y reconstruc-
ción se acercaba a los $30 billones, y para
El uso del CAT-DDO33 con el Banco financiarlos el Gobierno Nacional está re-
Mundial durante el fenómeno de La Niña curriendo a reasignaciones presupuestales,
2010-2011 mostró las ventajas de los crédi- nuevos impuestos y a la venta de activos de
tos contingentes como fuentes de liquidez la nación. Para junio del 2011, el Gobierno
inmediata, cuando otras recursos estaban había asignado $6,87 billones para enfrentar
restringidos. Anticipándose a la necesidad de la atención y rehabilitación de la emergencia.
acceder a liquidez inmediata en caso de ocu- $4,75 billones ejecutados a través del FNC,
rrencia de un desastre, el Gobierno Nacional principalmente de la subcuenta Colombia Hu-
suscribió en el 2008 un DPL con CAT-DDO, manitaria, y los otros $2,12 billones por medio
por un valor de US$150 millones con el Ban- de diferentes entidades del orden nacional36.
co Mundial34. Este instrumento es un crédito Las actividades de recuperación, construcción
prenegociado que puede ser activado inme- y reconstrucción fueron estimadas por el DNP
diatamente ante la ocurrencia de un desastre en $22 billones, monto que supera ampliamen-
de carácter nacional y en el momento exacto te el costo de los daños ($8,6 billones), ya que
en que el Presidente de la República declare en la mayoría de los casos la infraestructura de
Desastre Nacional. El Gobierno hizo uso de reposición deberá contar con estándares supe-
este instrumento y solicitó al Banco su desem- riores a los previamente existentes (por ejem-
bolso total, a raíz de los efectos del fenómeno plo, sistemas de acueducto y alcantarillado,
de La Niña 2010-201135 en diciembre del 2010.
Tabla 4.10. Financiación de la reconstrucción del Eje Cafetero por fuentes (millones de pesos)
(1)
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
* En pesos constantes del 2001 el presupuesto equivale a $1’738.716 millones. Fuente: Cardona, et. al., 2004a.
Presupuesto Nacional 2010 Impuesto al patrimonio Gravamen a los movimientos Venta de Activos
($1 billón) ($3,3 billones) financieros (GMF) Ecopetrol
($2 billones) ($10 - $16 billones)
Fuente: Confis, 2011a.
268 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
de La Niña 2010-2011, donde las pérdidas del úl-
Tabla 4.12. Fuentes y usos adicionales al presupuesto timo son tres veces superiores y los costos de re-
2011 (miles de millones de pesos) construcción son diez veces mayores al terremoto
Fuentes Usos de 1999; lo anterior es un ejemplo de la multiplici-
Impuesto al patrimonio 830 dad de fenómenos y de posibles impactos a los que
Fondo Nacional de está expuesto Colombia, y confirma la necesidad
FOREC 944 3.500
Calamidades
Operaciones de crédito 1.726 de contar con políticas para la reducción de la vul-
1.500 Fondo de 1.500 nerabilidad fiscal ante eventos de gran magnitud.
Venta de activos
Adaptación
Fondo Nacional de Regalías 434 Regiones - FNR 434
Fondos municipales para la prevención y
260 Ministerio 88
de Educación atención de desastres
Otros Nacional – Ley 20
Subsidios de 152 y 108 Bogotá y Medellín cuentan con fondos
vivienda y otros
para la gestión del riesgo, pero los departamentos
Fuente: MHCP, 2011a; Confis, 2011a.
y la mayoría de los municipios del país, a pesar
de estar obligados por ley, disponen de recursos
muy limitados para afrontar la problemática.
En el futuro, el Gobierno Nacional po- En el Capítulo 3 se muestran las diferencias de
drá usar recursos del Fondo de Estabilización, inversión municipal en gestión del riesgo en las
creado en el 2011, para casos de desastres. ciudades analizadas como casos de estudio para la
Este Fondo a largo plazo pretende generar un presente publicación. Solamente algunas destinan
ahorro en el PGN para usarse en caso de un dé- recursos importantes para la reducción y cuentan
ficit fiscal que supere lo establecido por la Regla con provisiones financieras para atender desastres,
Fiscal. Sin embargo, en una situación de desas- a pesar de que los municipios son los primeros res-
tre o crisis económica, el gobierno podrá desviar ponsables y están obligados, por el Decreto 919 de
temporalmente el límite de la Regla Fiscal y uti- 1989, a establecer fondos para la gestión del riesgo.
lizar el Fondo de Estabilización o recursos toma-
dos en préstamo para financiar un mayor déficit.
Ante la ausencia de una estrategia de fi- 4.3.2. Ejemplos de instrumentos
nanciación, las fuentes fiscales han permitido utilizados por el Estado colombiano
enfrentar los grandes desastres recientes; sin para aumentar la transferencia del
embargo, las demandas fiscales crecen de ma- riesgo al sector privado
nera exponencial, siendo conveniente tener
previamente definida una estrategia financiera. En la medida en que haya bienes pri-
Según el Consejo Superior de Política Fiscal vados asegurados, se disminuye el riesgo fis-
(Confis) (2011b, 2010), la situación económica cal del Estado. Promover o hacer obligatorio
del país permitió enfrentar de manera holgada el aseguramiento de bienes privados reduce la
el fenómeno de La Niña 2010-2011, sin que se
observara un deterioro fiscal importante37. No obs-
tante, es importante resaltar que en la última déca- 37 El efecto total proyectado en la emergencia invernal en el 2011 es un déficit
adicional que corresponde al 0,4% del PIB con respecto al 2009, aunque
da han ocurrido dos grandes desastres de carácter hay que tener en cuenta que en la estimación de esta cifra se incluyó la
nacional: el sismo del Eje Cafetero y el fenómeno sobretasa de impuesto al patrimonio que aminora el efecto total.
270 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Como estrategia para reducir el riesgo del ción, rehabilitación y reconstrucción, tienen
Estado, Manizales (Caldas) y Sabaneta (Antio- costos diferentes por hectárea, por persona o
quia) adoptaron modelos de aseguramiento co- por metro cuadrado, dependiendo del tipo de
lectivo de vivienda para aumentar la protección desastre. Los valores unitarios de una inunda-
del privado y en algunos casos establecer un sub- ción en una zona rural son muy diferentes de los
sidio cruzado que cubra a los estratos más bajos. de un terremoto en un área urbana, y no existe
Manizales tiene un esquema de aseguramiento de información sistemática y confiable sobre estos
vivienda voluntario contra sismos, el cual imple- montos en el pasado, entre otras cosas, porque la
mentó a través de una póliza colectiva que protege respuesta del Estado no es siempre igual y varía
automáticamente a los estratos 1 y 2, mientras que según la disponibilidad de recursos. Ante even-
los demás estratos tienen la opción de asegurarse tos pequeños, por ejemplo, la respuesta ha sido
voluntariamente, pagando la prima del seguro a muy diferente que frente a desastres nacionales,
través de la factura del impuesto predial. El grado como el del Eje Cafetero en 1999. El FOREC
de protección de los estratos 1 y 2 depende del nivel otorgó subsidios de vivienda a todas las familias
de aseguramiento adoptado de manera voluntaria de estratos 1 a 6 que fueron afectadas, incluyen-
por los demás estratos. La inversión del municipio do las que estaban en arriendo, mientras que
es netamente administrativa, ya que las pólizas son no hay registro sobre cuántas de las unidades
pagadas exclusivamente por los propietarios de las impactadas por eventos menores han sido resti-
viviendas de estratos medios y altos, lo que redu- tuidas. No existe claridad normativa ni política
ce el riesgo del Estado con una mínima inversión, sobre la responsabilidad del Estado con respec-
pues la póliza funciona como un subsidio cruzado. to a los damnificados. Se debe prestar atención
En el caso de Sabaneta, el programa de asegura- inmediata a todos los afectados, sin distinción,
miento colectivo de la vivienda surgió como un restituir la prestación de los servicios a la mayor
estímulo tributario con el fin de incentivar el pago brevedad y hacerse cargo de toda la infraestruc-
del impuesto predial, así como la actualización del tura pública averiada, pero respecto a la po-
valor catastral de los inmuebles. Desde 1999 la ad- blación afectada, existe la percepción de que el
ministración municipal de Sabaneta contrata un Estado debe hacerse responsable de los estratos
seguro sobre el valor catastral de los predios resi- más vulnerables como podrían ser el 1 y 2, pero
denciales, que cubre a todas las viviendas que se no está definido el nivel de esa responsabilidad.
encuentren a paz y salvo por dicho concepto. En la medida en que se estipule el compromiso
del Gobierno, se podrá estimar con mayor pre-
cisión cuál es el pasivo contingente del Estado
4.3.3. Necesidades de en materia de desastres (ver Capítulo 5).
financiación para la respuesta del Para efectos de diseñar una estrategia
Estado ante desastres financiera, es necesario diferenciar las necesi-
dades de recursos para atender los eventos de
La estimación de las necesidades de fi- alta frecuencia/bajo costo y los eventos de baja
nanciación del Estado para responder a de- frecuencia/alto costo (Banco Mundial, 2008).
sastres futuros es compleja, debido a la falta
de información apropiada y de claridad so-
39 No se incluye el 2009 porque fue un año en que el fenómeno de La Niña
bre cuál es su responsabilidad. Las tres fases
impactó duramente, pudiéndose considerar un gran desastre por su im-
de la respuesta del Estado a un desastre: aten- pacto precisamente en el sector transporte.
272 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 4.12. Estimación de las pérdidas máximas probables por sismos para todo el país y diferentes períodos de retorno
exclusivamente en el portafolio fiscal de Colombia
Resultados
1.E+02 0
Valor expuesto US$ Millones $173.226
1.E+01 0
Pérdida anual esperada US$ Millones $316
Tasa exedencia de pérdidas [1/año]
1.E+00 1
% 1,8
pérdidas históricas, suponiendo que la totali- para calcular las necesidades financieras para
dad de las pérdidas son públicas. Las pérdidas la respuesta del Estado, ya que hace falta adi-
de los eventos de baja frecuencia/alto costo se cionar los costos de atención, rehabilitación
estiman a partir de modelar el impacto de es- y reconstrucción que pueden llegar a ser va-
tos desastres en el portafolio de activos de res- rias veces superiores. Como se ha mencionado
ponsabilidad del Estado, tal como se hizo para en este capítulo, en el caso del fenómeno de La
el caso sísmico en la Gráfica 4.12. De hecho, si Niña 2010-2011 las pérdidas estimadas ascen-
se comparan ambas gráficas se puede concluir dieron a $8,6 billones (BID, CEPAL y DNP,
que el riesgo sísmico controla en gran medida 2011), y solamente en atención y rehabilitación,
el comportamiento de la curva híbrida en su a julio del 2011, se habían invertido $6,87 billo-
parte derecha. Las pérdidas fiscales para even- nes (SNPAD y DGR, 2011) y el DNP estipuló
tos de altos períodos de recurrencia estimados que la reconstrucción puede costar alrededor
por la curva híbrida son muy parecidos a las de $22 billones (este presupuesto pretende apa-
pérdidas generadas exclusivamente por el ries- lancar la infraestructura de servicios públicos y
go sísmico, según la Gráfica 4.13. Se supone de control de inundaciones con especificaciones
entonces que la relación pérdidas totales vs. fis- técnicas mucho más altas que las destruidas, que
cales para eventos de baja frecuencia/alto costo en gran parte se encontraba en mal estado). Es
se mantiene entonces en el orden de 8:1. decir, para responder a una inundación con ese
La curva híbrida es la mejor aproxima- valor de pérdidas, el Estado colombiano consi-
ción que existe para estimar las pérdidas fisca- dera que se requieren cerca de $29 billones, 3,4
les por desastres; no obstante, no es suficiente veces el monto de las pérdidas, aunque en dicho
1.000 0,001
100 0,01
10 0,1
Tasa exedencia de pérdidas [1/año]
0.1 10
0,01 100
0,001 1.000
0,0001 10.000
0,0001 100.000
0,01 0,1 1 10 100 1.000 10.000 100.000
presupuesto están incluidas las necesidades de es más costosa que el valor de las pérdidas (no
inversión identificadas con anterioridad al de- sólo en materia de resistencia estructural, sino
sastre, pero que, como ocurre con frecuencia, de estándares del servicio que deben prestar).
luego del desastre toman un carácter de urgen- Las necesidades de infraestructura física, en el
cia. Los costos de atención y rehabilitación va- caso de los hospitales, van evolucionando con el
rían dependiendo del tipo de evento. En el caso desarrollo de tecnología médica, sin mencionar
de la temporada de lluvias, la atención y la re- el costo de la reposición de los equipos.
habilitación de los servicios públicos a una po- Mientras que para responder al fenóme-
blación altamente dispersa, con muchos centros no de La Niña 2010-2011 el Estado requiere de
poblados y una infraestructura de servicios en 3,4 veces el valor de las pérdidas ocasionadas
condiciones deficientes, es bastante demandante en esta misma emergencia, para atender a los
en cuanto a recursos, como lo demuestran las desastres pequeños de todos los años solamen-
cifras. Frente al sismo del Eje Cafetero, los altos te ha destinado entre el 1% y el 7% del valor de
costos de la atención y rehabilitación se debieron las pérdidas. La Gráfica 4.11 muestra cómo la
a la limpieza y el manejo de un alto volumen de asignación de recursos al FNC entre 1986 y el
escombros, y sobre todo el hospedaje temporal 2010 en promedio no ha superado más del 7%
y la manutención de las familias damnificadas. de las pérdidas de los desastres, indicando que el
Por otra parte, la reconstrucción normalmente nivel de responsabilidad asumido por el Estado
274 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
varía dependiendo de la escala del evento. Para trumentos como las fuentes están desarticu-
determinar las necesidades de financiación de la ladas y no cuentan con recursos suficientes.
respuesta del Estado ante desastres se necesita la Los recursos asignados anualmente al FNC han
definición de su responsabilidad respecto a las sido insuficientes para atender los desastres me-
afectaciones de los estratos bajos. nores ocurridos anualmente, su presupuesto ha
Los recursos requeridos por el Estado tenido que ser adicionado, y a pesar de ello nun-
para atender los desastres varían en razón de ca ha superado el 10% de las pérdidas estimadas.
su magnitud y frecuencia. En caso de que el Además, cuando los desastres son de escala na-
Estado decida asumir la responsabilidad por cional la capacidad del FNC es desbordada y el
los daños a los estratos 1 y 2, no hay informa- Estado debe acudir a la consecución de fuentes
ción suficiente para determinar las necesidades de recursos que no estaban previstas. Por estas
de financiación de los eventos de baja frecuen- razones, en los últimos Planes Nacionales de
cia/alto costo, pero en el caso del fenómeno de Desarrollo (2002-2006, 2006-2010 y 2010-2014)
La Niña 2010-2011, las inversiones presupues- se ha incluido la necesidad de formular una es-
tadas fueron del orden de US$ 16 mil millones, trategia para la gestión financiera del riesgo de
diez veces más que en el caso del terremoto del desastres y de definir la responsabilidad del Es-
Eje Cafetero. tado frente a los procesos de reconstrucción.
Modelos de evaluación del riesgo más El retraso en la adopción de dicha es-
refinados y precisos son fundamentales para trategia se debe en parte a que no existe una
optimizar el aseguramiento de los activos entidad o dependencia claramente responsa-
públicos y privados frente a los desastres. ble de la gestión fiscal de los desastres, y aun-
En la actualidad el Gobierno (a través de la Su- que existe un marco legal para la gestión de
perintendencia Financiera y en coordinación los pasivos contingentes, no considera a los
con Fasecolda) busca promover el uso de téc- desastres como una de las fuentes de riesgo
nicas avanzadas de evaluación del riesgo, de las fiscal del Estado. La Ley 819 de 2003 estable-
pérdidas máximas probables y de las primas, ció la obligación de incluir en el marco fiscal de
con el fin de impulsar una alianza entre el sector mediano plazo del Estado una relación anual
público y privado para mejorar el componente de los pasivos contingentes originados en ope-
financiero de la gestión del riesgo en el país. raciones de crédito público, contratos admi-
nistrativos y sentencias y conciliaciones, como
respuesta a los desequilibrios presupuestales
4.3.4. Avances y consideraciones en que se presentaron durante la década de 1990
la construcción de una estrategia por contratos de concesiones privadas que ge-
de gestión fiscal de la respuesta del neraron altas erogaciones públicas no previstas.
Estado ante los desastres En razón a su origen, esta Ley, aunque debe-
ría, no menciona los desastres como fuente de
Además de tener los instrumentos riesgo fiscal. Por otra parte, la Subdirección
presentados anteriormente en las secciones de Riesgo de la Dirección General de Crédito
4.3.1 y 4.3.2, el Estado colombiano ha identi- Público y el Tesoro Nacional del Ministerio de
ficado la necesidad de adoptar una estrategia Hacienda y Crédito Público, que lidera desde el
integral de gestión fiscal de su respuesta ante 2003 la gestión de los pasivos contingentes, y si
los desastres, consciente de que tanto los ins- bien ha estado interesada en darle un manejo
276 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Tabla 4.13. Esquema de una estrategia de gestión fiscal de la respuesta del Estado a los desastres
de los bienes que son responsabilidad del Estado la capacidad de aportar la capacidad de aportar
(no sólo edificaciones sino otro tipo de infraes- los recursos suficientes al año, y en la medida de
tructura). También es preciso calcular los cos- lo posible permitir que el FNC sea un verdadero
tos de atención, rehabilitación y reconstrucción. instrumento de reserva multianual, exento del
Mientras se avanza en esta vía, se puede utilizar principio de anualidad del presupuesto para que
la información de los costos históricos como pueda ahorrar en años de relativa calma.
punto de partida, así como los estudios disponi-
bles de evaluación probabilista del riesgo. Promoción del aumento de la transferencia del
riesgo por parte del sector privado
Retención del riesgo
Fortalecer las medidas identificadas en
El FNC, en conjunto con las demás la sección 4.3.2 de este capítulo y desarrollar
fuentes de liquidez para la financiación de la campañas de concientización, nuevos incenti-
respuesta a los desastres, debería tener la ca- vos y normas obligatorias, contribuirá en gran
pacidad de atender la capa baja del riesgo en medida a disminuir el riesgo y las necesidades
cualquier año. Si se decide con claridad que el de recursos por parte del Estado para respon-
Estado se hace responsable de la totalidad de las der a los desastres. Aunque el Capítulo 5 revisa
afectaciones por desastres a los ciudadanos de en detalle diferentes medidas para aumentar la
los estratos 1 y 2, entre el FNC, las fuentes sec- gestión del riesgo por parte de los actores pri-
toriales y los fondos territoriales debería haber vados, valdría la pena revisar el cumplimiento
278 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
riesgos (las 5 ciudades más grandes de Colom- la ocurrencia de un evento que supera ciertos
bia), y (iii) disminución del 25 al 35% del costo parámetros. Algunos productos pueden ser
de la prima por retención del riesgo con garan- activados por parámetros como intensidad
tía del Estado. del terremoto en la escala Richter o velocidad
Por último, y aunque no es un mercado máxima del viento, permitiendo que no se re-
muy desarrollado y de alto costo, vale le pena quiera de un bien para ser asegurado ni de la
tener presente alternativas de transferencia evaluación de los daños para recibir los recur-
de riesgo como los seguros paramétricos sos. Esto los hace instrumentos complementa-
y los bonos catastróficos. Estas alternativas rios al aseguramiento tradicional.
son útiles porque los pagos son activados por
Reforzamiento Hospital de Caldas. Municipio de Manizales (Caldas). 2011. Fotografía cortesía de: Dora Catalina Suárez
PRIORIDAD
RECOMENDACIÓN RESPONSABLE
Alta (A), Media(M)
Reducir la generación del riesgo y el impacto de los desastres a través de políticas y planes de acción específicos
Designar una dependencia responsable de la gestión de riesgo en cada sector. A Ministerios
Adoptar políticas sectoriales de gestión del riesgo en cada Ministerio. A Ministerios
• Política para la intervención de asentamientos en riesgo. A MVCT
• Política de protección financiera. A MHCP
• Política integral de riesgo ante fenómenos naturales, riesgos del mercado y riesgos asociados MADR
A
al cambio climático.
• Política de manejo de desastres de baja y mediana intensidad. A UNGRD
• Política sobre mecanismos para orientar procesos de reconstrucción ante una situación UNGRD
M
declarada de desastre nacional.
• Política para la incorporación de la gestión del riesgo en la prestación de los servicios públicos MVCT
A
de acueducto, alcantarillado y aseo.
• Inclusión de criterios de riesgo en las políticas y la planificación de las “Locomotoras para el MT, MVCT, MME y MADR
M
crecimiento y la generación de empleo”.
Adoptar e implementar Planes de Acción Sectoriales e Interministeriales de gestión del riesgo
• Estrategia de generación de información y conocimiento sobre amenazas, vulnerabilidad de la Ministerios
A
infraestructura y el patrimonio expuesto, alertas tempranas y cambio climático.
• Programa de Reducción de la Vulnerabilidad Vial. A MT
• Programa de Reducción de Asentamientos en Riesgo. A MVCT
• Adoptar el Capítulo de Gestión del Riesgo en el RAS. A MVCT
• Programa de cofinanciación para la implementación de la Directiva Ministerial No. 12 de 2009 MEN
A
sobre la continuidad de la prestación del servicio educativo en situaciones de emergencia.
• Fortalecer el programa de Hospitales Seguros. A MSPS
• Regular los criterios de manejo de riesgo de inundaciones en los protocolos de operación de MME y MADS
M
las represas.
• Programa de apoyo a los entes territoriales en la inclusión de la gestión del riesgo en el MVCT, MADS y MADR
A
ordenamiento territorial.
• Fortalecer la inclusión de la gestión del riesgo en los Planes de Ordenamiento y Manejo de MADS
M
Cuencas (POMCA).
• Programa para incentivar medidas de reducción del riesgo y adaptación al cambio climático en MADR
A
medianos y pequeños productores agropecuarios.
• Adoptar una estrategia de manejo de desastres en cada sector. A Ministerios
Acotar las responsabilidades públicas y privadas en gestión del riesgo y profundizar las políticas de reducción de
la vulnerabilidad fiscal del Estado ante desastres
Adoptar lineamientos claros de política sobre el nivel de protección que el Estado colombiano y los Gobierno central
A
entes territoriales deben ofrecer a los afectados por eventos peligrosos. DNP, MHCP, UNGRD
Ajustar la normatividad para aclarar la responsabilidad del sector privado en materia de gestión del Ministerios
riesgo, y fortalecer la defensa de las entidades públicas para reducir las contingencias fiscales del A
Estado por demandas en este tema.
Diseñar e implementar una estrategia integral de protección financiera del Estado en sus diferentes MHCP
niveles sectoriales y territoriales, con el fin de garantizar una adecuada respuesta ante la ocurrencia A
de desastres y proteger el equilibrio fiscal a largo plazo.
280 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Reducir la generación del riesgo y el impacto el conocimiento, especialmente los estudios
de los desastres a través de políticas y planes de vulnerabilidad del sector, se pueden diseñar
de acción específicos mejores estrategias para la reducción del ries-
go físico, operativo y financiero, y planificar de
Designar una dependencia respon- manera adecuada el manejo de desastres. Es
sable de la gestión de riesgo en cada sector. clave la generación de capacidades a nivel lo-
La mayoría de los Ministerios y dependencias cal para las acciones específicas sectoriales, la
no tienen funciones directas ni dependencias inclusión de mecanismos de articulación con
responsables del manejo del riesgo, lo que ha los entes territoriales, incluyendo la cofinancia-
sido señalado recurrentemente, en documentos ción para la reducción, de manera que cubran
como el Conpes 3146, como una de las causas de sus necesidades al tiempo que se promueva la
la deficiente gestión en este ámbito. La respuesta corresponsabilidad, logrando así una sinergia
a esta situación es la definición de dependencias entre niveles de gobierno. Por otro lado, la in-
o funcionarios con responsabilidades y jerarquía clusión del privado como sujeto de la política,
claras, para coordinar la construcción de las po- para acompañarlo y propiciar el conocimiento
líticas sectoriales de gestión del riesgo y liderar y manejo responsable de su riesgo, también es
su implementación, como lo instruye el Decreto fundamental; en esto las organizaciones gre-
919 de 1989. Las dependencias también podrían miales pueden y están dispuestas a jugar un
coordinar temas como el cambio climático y la papel determinante. El PND 2010-2014 tiene
sostenibilidad ambiental en cada área, simplifi- como meta la construcción de la Política Na-
cando su articulación al interior del sector y con cional de Gestión del Riesgo de Desastres y
otros sectores. Además facilitaría la adopción de de algunas Políticas Sectoriales de Gestión del
instrumentos de política con múltiples propósi- Riesgo de Desastres, que se convertirían en ele-
tos, entre ambiente, riesgos y cambio climático, mentos constitutivos de la Política Nacional y
y fortalecería la actuación de los sectores en el de la planificación de los sectores con especial
fortalecimiento de capacidades a nivel local para énfasis en las “Locomotoras para el crecimien-
la implementación de instrumentos como los to y la generación de empleo”: transporte, vi-
POMCA, los POT y los PD, entre otros. vienda, minas y energía, y agricultura. Entre
Adoptar políticas sectoriales de ges- las políticas sectoriales priorizadas actualmen-
tión del riesgo en cada Ministerio. El abordaje te en el PND se encuentran:
de la gestión del riesgo sectorial ha sido princi-
palmente reactivo y proteccionista, resultando • Vivienda. Política para la intervención de
un incremento constante de la vulnerabilidad asentamientos, dirigida al control y manejo
y de los impactos por desastres. Esto puede ser del riesgo y la reducción de la construcción de
abordado con una política integral, que tam- vivienda informal. El mejoramiento integral
bién atienda la evaluación y conocimiento del de barrios a través del análisis de sus riesgos y
riesgo, la reducción del riesgo existente, evitar la incorporación de restricciones y condicio-
la generación de nuevos factores en los pro- namientos en el POT, proyectos para la miti-
yectos e inversiones y la respuesta efectiva y gación, la relocalización en los casos que sea
oportuna ante los desastres, promoviendo la necesario, la generación de suelo urbano, el
articulación y corresponsabilidad con los en- aumento de la construcción de VIS y el forta-
tes territoriales y los privados. Fortaleciendo lecimiento del control urbano.
282 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
de mejoramiento integral de barrios; adoptar niveles de riesgo máximo aceptable para
una estrategia para controlar el riesgo genera- todas las amenazas, y la definición de res-
do por la construcción de vivienda informal, tricciones y condicionamientos que deben
que puede incluir alternativas de vivienda ser revisados y detallados en procesos de
asequible, como leasing para estratos bajos, y planificación más detallados como los POT.
capacitación en construcción; formalizar la au- Incluir en los POMCA un Plan Maestro de
toconstrucción de viviendas de 1 y 2 pisos para Reducción del Riesgo de Inundación, ga-
intervenir el proceso de urbanización infor- rantizando la articulación de los diferentes
mal; y adoptar niveles de riesgo aceptable para actores que intervienen en la cuenca, y que
edificaciones ante inundaciones y deslizamien- las inversiones en reducción de riesgos sean
tos, tal como existe para sismos. coherentes y positivas no sólo para un tramo
• Agua potable y saneamiento. Adoptar el de la misma.
Capítulo de Gestión del Riesgo en el RAS, • Agropecuario. Programa para incentivar
incluyendo la aprobación de niveles de ries- medidas de reducción del riesgo y adaptación
go máximo aceptable41, la evaluación del al cambio climático en medianos y pequeños
riesgo de la infraestructura, la reducción del productores, de manera articulada con los
riesgo existente y los parámetros de diseño gremios del sector. Esto incluye la coordi-
y construcción en los estándares para la in- nación con el Ministerio de Ambiente con el
fraestructura nueva. En el esquema tarifario, fin de promover el manejo sostenible de los
incorporar transversalmente la factibilidad suelos, mediante la planificación y aplicación
de financiar las actividades de gestión del de tecnologías productivas ambientalmente
riesgo, entre otros, los estudios de vulnera- apropiadas y la prevención de la erosión y el
bilidad, el mantenimiento con criterios de control de inundaciones; también se busca
reducción de riesgo y la posibilidad de ase- incentivar las estrategias de reducción del
gurar la infraestructura. riesgo, como el uso de variedades resistentes
• Educación. Establecer un programa de for- a sequías o inundaciones, la utilización de
talecimiento de capacidades y cofinancia- pronósticos climáticos para tomar decisio-
ción para apoyar a los entes territoriales en nes durante el ciclo productivo, los anuncios
el cumplimiento de Directiva Ministerial de los fenómenos de El Niño y La Niña para
No. 12 de julio del 2009, tanto para la reduc- decidir sobre el tipo de producto, la siembra
ción del riesgo de la infraestructura educati- y planear con anticipación la reubicación de
va como para la preparación para enfrentar animales. Adoptar una estrategia conjunta
emergencias. con el sector ambiental para recuperar las
• Salud. Fortalecer y ampliar la cobertura del ciénagas y zonas inundables como zonas de
programa Hospitales Seguros. amortiguación de inundaciones.
• Energía. Articular con el sector ambiente, la • Todos los sectores
inclusión de criterios de manejo del riesgo a. Implementar una estrategia de gene-
de inundaciones en los protocolos de opera- ración de información y conocimiento
ción de las represas, a partir de la adopción
de niveles de riesgo máximo aceptable.
• Ambiente. Fortalecer la inclusión de la ges- 41 Riesgo de suspensión del servicio por desastres por eventos de origen
natural.
tión del riesgo en los POMCA, adoptando
284 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
plementariedad y subsidiariedad con las enti- ción, desecación, invasión de humedales,
dades territoriales, y el papel del sector privado alteración de cauces de agua, etc.
(más detalles sobre este aspecto se presentan en Diseñar e implementar una estrategia
las recomendaciones del Capítulo 5). integral de protección financiera del Estado
Ajustar la normatividad para aclarar la en sus diferentes niveles sectoriales y terri-
responsabilidad del sector privado en materia toriales, con el fin de garantizar una adecua-
de gestión del riesgo, y fortalecer la defensa de da respuesta ante la ocurrencia de desastres
las entidades públicas para reducir las contin- y proteger el equilibrio fiscal a largo plazo.
gencias fiscales del Estado por demandas en No hay información suficiente para determi-
este tema. Normas claras sobre la responsabilidad nar las necesidades de financiación de los
de los agentes privados fortalecen la defensa de eventos de baja frecuencia/alto costo, pero en
las entidades públicas ante los estrados judiciales. el caso del fenómeno de La Niña 2010-2011,
Adicionalmente, la definición sobre la adecuada las inversiones presupuestadas fueron del or-
incorporación de la gestión del riesgo en la gestión den de US$ 16 mil millones, diez veces más
pública minimiza el riesgo de vulnerabilidad y las que en el caso del terremoto del Eje Cafetero.
pérdidas originadas por el accionar del Estado. De cualquier forma, el cálculo de estos mon-
Además de las prioridades en esta materia, identifi- tos depende de la definición de las respon-
cadas en las recomendaciones del Capítulo 5, otras sabilidades del Estado y de la eficiencia con
relacionadas con la gestión sectorial pública son: que se ejecuten los recursos. Además de la
estrategia del Gobierno, sería conveniente la
• Analizar los riesgos y alternativas desde la constitución de fondos de gestión de riesgos
prefactibilidad de los proyectos. Incorporar y estrategias de protección financiera a nivel
este tema en las normas de los Bancos de sectorial y territorial (municipios y departa-
Proyectos de Inversión Pública (BPIN). mentos), para fomentar la corresponsabilidad
• Regular los contratos de concesión, particu- a la luz de los principios de complementarie-
larmente atender el Conpes 3107 de 2001, dad y subsidiariedad:
asignando la responsabilidad de la gestión
del riesgo de desastres por eventos de ori- • Estrategia nacional de protección financiera
gen natural al inversionista privado como un (ver sección 4.3.4 y la Tabla 4.13).
riesgo transferible a través de pólizas de se- • Estrategias de protección financiera para
guros y otros mecanismos financieros. cada sector, complementarias a la estrategia
• Reglamentos técnicos de cada sector, como nacional y bajo la coordinación del Minis-
actualización del código de puentes. Culmi- terio de Hacienda y Crédito Público, con los
nar el proceso de adopción del Capítulo de siguientes elementos: (i) identificación de las
Gestión del Riesgo en el Reglamento Técni- necesidades de financiación; (ii) definición
co del Sector de Agua Potable y Saneamiento de estrategias de retención y transferencia del
RAS, entre otros. riesgo; (iii) fuentes de financiación nacionales
• Articular entre los sectores agropecuario, y sectoriales con reglas de complementarie-
minero y ambiental estrategias para la dad definidas, para responder por el riesgo
reglamentación y aplicación del reciente retenido (fondos sectoriales, el Fondo Nacio-
Régimen Sancionatorio Ambiental, en ma- nal de Calamidades el Fondo de Gestión del
teria de actividades ilegales de deforesta- Riesgo, incluido actualmente en el Proyecto
286 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Municipio de Gramalote (Norte de Santander), 2011. Fotografía cortesía de: Gabriel Jaime Arango Zapata.
5
Responsabilidad
pública y privada en la
gestión del riesgo
de desastres
Carlos R. Costa, Ana Campos García,
Víctor Manuel Moncayo, Alejandro Vega.
5.1. LA NECESIDAD DE DEFINIR EL LÍMITE ENTRE LA
RESPONSABILIDAD PÚBLICA Y LA PRIVADA
Para hablar de las responsabilidades frente al varse o a la factibilidad de las medidas de preven-
riesgo de desastres es necesario entender la cons- ción, mitigación, protección financiera, respuesta
trucción social del mismo. El riesgo corresponde y recuperación. Bajo este concepto se toman de-
a los daños o pérdidas potenciales que pueden cisiones, como las asumidas en las normas de sis-
presentarse debido a los efectos de eventos físicos mo resistencia, donde se establecen parámetros
peligrosos en un período de tiempo específico, que de diseño para 500 años de período de retorno,
finalmente se materializan en daños, dependiendo en las que se considera que un evento puede tener
de la vulnerabilidad de los elementos expuestos el 10% de probabilidad de ser excedido durante
(Ingeniar Ltda., 2011); por consiguiente, el ries- los 50 años de vida útil de una edificación, de
go de desastres se deriva de la combinación de la manera que no colapse y se asegure la protección
amenaza y la vulnerabilidad. Esta última se refiere de la vida, y que pueden existir ciertos niveles de
a factores construidos por el hombre a través de daños aceptables. No obstante, en términos de
los diferentes procesos de decisión frente a la ocu- percepción, es importante aclarar que la sismo
pación del territorio, al diseño y las características resistencia no implica que la edificación sea “anti-
técnicas de construcción que configuran el com- sísmica”, pues no existen tales estructuras; lo que
ponente físico de dicha ocupación; decisiones que realmente se pretende es una reducción conside-
se ven influidas por factores económicos, sociales, rable de los efectos de los fenómenos.
políticos, culturales, etc. De otro lado, la amenaza A pesar de la alta frecuencia con la que
se refiere a la ocurrencia probable de un fenóme- Colombia enfrenta desastres por eventos físi-
no peligroso, que suele clasificarse como natural cos peligrosos, no está claro todavía hasta dón-
en eventos como sismos y erupciones volcánicas, de va la responsabilidad pública y la privada en
donde no hay intervención humana directa o esta materia. Luego de la ocurrencia de un de-
significativa; en cuanto a otros fenómenos, como sastre, la mayoría de los afectados, desde las fami-
inundaciones, deslizamientos y demás, son clasi- lias de bajos ingresos que pierden sus viviendas
ficados como socionaturales, ya que en la mayoría hasta el sector productivo que sufre daños en su
de los casos son exacerbados por actividades an- infraestructura o producción, esperan la reposi-
trópicas como la deforestación, el mal manejo y ción de sus acervos, subsidios o incentivos tribu-
uso del suelo o de aguas de escorrentía, como ya se tarios por parte del gobierno, desconociendo, en
ha visto en los capítulos anteriores. la mayoría de los casos, la responsabilidad en la
Cuando se toman decisiones frente a construcción de su propio riesgo y las estrategias
la reducción y el manejo del riesgo es funda- de prevención y reducción que pudieron haber
mental reconocer que siempre está implícito el adoptado antes del desastre. El gobierno colom-
concepto de riesgo aceptable. Entendido como biano reciente ha respondido de manera diferen-
aquel que se asume o tolera razonablemente en te frente a las expectativas y exigencias luego de
consideración a la probabilidad de su ocurrencia, cada gran desastre, dejando en evidencia que no
al carácter limitado de los daños que pueden deri- existe una política al respecto.
292 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
embargo, el Consejo de Estado, en el fallo del 24 ciones debe ser integral, donde se considere
de junio de 1994 sobre la tragedia de Armero, tanto a los agentes públicos como a los pri-
concluyó que había lugar a responsabilidad del vados, ya que el riesgo de demandas contra
Estado solamente si el juez de la causa encon- el Estado por acción u omisión será propor-
traba probados: (i) una falla en el servicio, (ii) cional al volumen de legislación existente, a
daños antijurídicos a unos particulares, (iii) un menos que se identifique con claridad la res-
nexo de causalidad entre la falla y los daños, y ponsabilidad de ambas partes. El art. 121 de
(iv) la inexistencia de causales de exoneración la Constitución señala que “ninguna autoridad
como la fuerza mayor. del Estado podrá ejercer funciones distintas de
Ahora, una vez se demuestran daños, las que le atribuyen la Constitución y la ley”;
que aunque detonados por un evento físico de por lo tanto, la manera de determinar fallas
carácter peligroso, son imputables a una falla por acción u omisión de una autoridad pública
de las entidades públicas, el Estado está en la es únicamente a la luz de las funciones que le
obligación de indemnizar. El art. 90 de la Consti- han sido asignadas. Existen múltiples desarro-
tución consagra imperativamente que “El Estado llos legales que han definido competencias del
responderá patrimonialmente por los daños an- Estado en materia de gestión del riesgo en los
tijurídicos que le sean imputables, causados por distintos niveles de su organización, dejando
la acción o la omisión de la autoridades públicas”. vacíos en la parte privada, lo que genera situa-
Es decir, que tiene por una parte la obligación de ciones que pueden producir daño antijurídico
brindar una protección solidaria, a veces llama- y plantea dificultades para el Estado. Por ejem-
da humanitaria, cuyo fundamento es el art. 13 de plo, adoptar normas exigiendo control de ries-
la Constitución, y por otra, puede ser obligado a gos (como obras de mitigación o zonificación
responder patrimonialmente por las consecuen- de amenazas) reduce la ocurrencia de desastres,
cias lesivas de los desastres por fenómenos físi- pero una falla no detectada o controlada por la
cos peligrosos, cuando se pueda demostrar que autoridad correspondiente (como en el diseño
los daños, en todo o parte, de manera exclusiva o de dicha obra o en la estimación del riesgo) po-
concurrente, han sido provocados por la acción o dría terminar en responsabilidad patrimonial
la omisión del Estado. del Estado. En ausencia de la norma, el riesgo
Cuando se configure una situación de para la ciudadanía sería mayor, pero en presen-
responsabilidad del Estado en esta materia, cia de la norma, sin considerar los límites de la
existen varios instrumentos que permiten que misma o las competencias del sector privado,
los actores privados lo hagan exigible. Entre el riesgo patrimonial del Estado generalmente
dichos instrumentos se encuentran la tutela aumenta, a menos de que la norma aclare desde
(art. 86 CP), las acciones populares y las accio- el principio que el cumplimiento de los requi-
nes de grupo (art. 88 CP), las acciones de cum- sitos públicos no transfiere la responsabilidad
plimiento (art. 87 CP) y las acciones judiciales de al Estado. En este contexto, los requisitos que
nulidad y de restablecimiento del derecho de re- exija el Estado frente a la reducción del riesgo
paración directa y contractual (arts. 84 y 85 CP). deben entenderse como mínimos indispensa-
Existen todavía muchos vacíos en la de- bles, pero no como una garantía para eliminar
finición de responsabilidades, como ya se ha totalmente el riesgo, lo que sería técnicamente
señalado en capítulos anteriores, pero el pro- imposible o económicamente inviable.
ceso de regulación y definición de las obliga-
294 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
totalmente suya. El Estado puede resultar par- Estado o los afectados tengan que hacerse
cialmente responsable, bien sea por no haber responsables de los daños ocasionados por un
controlado adecuadamente el cumplimiento de desastre. El art. 95 de la Constitución es explíci-
la norma o por debilidad en su defensa judicial to en señalar los deberes y responsabilidades de
ante una demanda, ocasionando muchos fallos toda persona, entre los cuales se destacan por su
en los que el 50% de los costos son imputados relación con la gestión del riesgo los referentes a
a la administración pública y el 50% restante al “respetar los derechos ajenos y no abusar de los
particular. El gobierno colombiano ha estructu- propios (…) obrar conforme al principio de soli-
rado una dependencia para la defensa judicial daridad (…) proteger los recursos culturales y na-
del Estado, debido al gran número de fallos en su turales del país y velar por la conservación de un
contra por debilidades y procesos inadecuados. ambiente sano (…) contribuir al financiamiento
Cuando se adoptan niveles de riesgo de los gastos e inversiones del Estado dentro de
aceptables, como los establecidos en las normas conceptos de justicia y equidad”. No obstante, en
de sismo resistencia o los de las zonificaciones cuanto a las obligaciones explícitas en materia
de riesgo en los POT, estos deben ser explíci- de gestión del riesgo, los desarrollos son exiguos
tos y conocidos por todos los agentes para que o no se han aplicado debidamente.
sean claras las responsabilidades públicas y las Se identifican bajos niveles de aplica-
privadas. Por ejemplo, el art. 1 de la Ley 400 de ción de los instrumentos que actualmente hay
1997, sobre construcciones sismo resistentes, es- disponibles, los cuales consagran algunos de-
tablece que “una edificación diseñada siguiendo beres específicos de las personas privadas re-
los requisitos consagrados en las normas que re- lacionados con la gestión del riesgo. No se han
gulan las construcciones sismo resistentes, debe empleado instrumentos como la Ley Estatutaria
ser capaz de resistir, además de las fuerzas que le sobre deberes de las personas privadas, de la que
impone su uso, temblores de poca intensidad sin habla el art. 152 de la Constitución; o el art. 2, nu-
daño, temblores moderados sin daño estructural, meral 10 del Decreto 919 de 1989, el cual vincula
pero posiblemente con algún daño en elementos al SNPAD a los agentes privados que por su obje-
no estructurales y un temblor fuerte con daños a to y funciones tienen relación con las actividades
elementos estructurales y no estructurales, pero de prevención y atención de desastres; o el art. 4
sin colapso”. Por ende, quien construye, aprue- del mismo Decreto, que permite solicitar a ta-
ba o compra una casa bajo estos criterios debe- les agentes una colaboración en la elaboración
ría saber que es factible (10% de probabilidad de y ejecución del PNPAD. La participación de los
acuerdo a los establecido en la norma) que ocu- privados en el SNPAD ha sido muy restringida,
rra un evento sísmico de una magnitud superior no tiene muchas aplicaciones concretas conoci-
a la considerada, que haga fallar estructuralmente das y los mecanismos no han sido regulados.
las edificaciones diseñadas de acuerdo al código. Normas expresas en el Decreto 919
Cumplir la norma no hace que las construcciones de 1989, arts. 8 y 9, sólo se han desarrollado
sean antisísmicas, la falta de conocimiento de la parcialmente en la ciudad de Bogotá. Según
sociedad en general frente a esta situación puede estas normas, y como medida de prevención,
generar demandas contra el Estado. “los agentes privados encargados de la presta-
La normatividad sobre la responsabili- ción de servicios, que ejecuten obras civiles de
dad del agente privado en materia de gestión gran magnitud o que desarrollen actividades
del riesgo es insuficiente, lo que hace que el industriales o de cualquier naturaleza que sean
296 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
5.1.2. Contingencias fiscales para forma de actuar, pero al mismo tiempo, genera
el Estado asociadas a la falta de incertidumbre tanto para el Estado como para
claridad en los marcos de política los posibles damnificados. El legislador podría
reducir la incertidumbre asignando responsa-
5.1.2.1. Contingencias en programas de bilidades específicas con nuevas leyes; o bien
atención y recuperación postdesastre por falta existe la posibilidad de que el Estado mismo
de claridad en las políticas defina sus obligaciones a través de instrumen-
tos de política. Lo anterior permitiría maximi-
Luego de un desastre el Estado debe zar la flexibilidad al mismo tiempo que reducir
adelantar varias tareas, entre las cuales la aten- la incertidumbre.
ción a la población afectada es la que presen- Por la ausencia de una política previa o
ta mayor dificultad para la estimación de sus de mayor desarrollo normativo sobre la aten-
costos. En un desastre, el Estado tiene la obli- ción a la población damnificada, el Estado está
gación de rescatar y proteger a la población en obligado a tomar decisiones durante la crisis,
peligro, y también debe restablecer la prestación lo que termina generando tratamientos dife-
de los servicios que están a su cargo, sobre los renciales, que en consecuencias fiscales no son
cuales tiene información que le permite definir fáciles de cuantificar. A continuación se enun-
la estrategia del caso. Durante la reconstrucción cian algunos ejemplos de diferentes decisiones
debe encargarse de su propia infraestructura, coyunturales recientes y sus consecuencias:
pero también de velar por el bienestar de la po-
blación en “debilidad manifiesta”, la reconstruc- • Durante la reconstrucción después del de-
ción del tejido social y, hasta donde lo considere sastre del Eje Cafetero, el FOREC ofreció
necesario, contribuir a reponer las pérdidas ma- subsidios de reparación a todas las vivien-
teriales y reparar los daños ocasionados a dicha das afectadas sin importar el estrato social,
población, con el fin de que pueda retornar a la mientras que las resoluciones del gobierno
normalidad. La incertidumbre sobre quiénes con respecto a la atención del episodio de La
hacen parte de la población en “debilidad ma- Niña 2010-2011 están dirigidas a la pobla-
nifiesta” y hasta dónde deben ser apoyados, hace ción de estratos 1 y 2 principalmente.
que esta tarea del Estado sea la más incierta en • La decisión del FOREC de otorgar un sub-
términos de costos. sidio de reparación para todas las viviendas
La Constitución y la ley son flexibles afectadas fue modificada por orden judicial,
en cuanto a la responsabilidad del Estado argumentando el derecho a la vida; se obligó
ante los damnificados, permitiendo que ésta al FOREC a destinar el subsidio no sólo para
se defina de acuerdo con sus capacidades. reparar, sino para reforzar estructuralmente
Como se mencionó en el párrafo anterior, la las casas afectadas. La ausencia de políticas
responsabilidad del Estado frente a los afecta- claras en esta materia resultó en costos im-
dos por desastres se limita a aquellas personas previstos para el Estado.
que se encuentran en condición de “debilidad • La decisión de llevar a las personas afectadas
manifiesta”, y la interpretación de la Corte al a alojamientos temporales condicionó, en el
respecto ha sido que el Estado debe responder caso del Eje Cafetero, a que el FOREC tuviera
en la medida de sus capacidades. Esto le otorga la necesidad de asignar subsidios para vivien-
flexibilidad al gobierno sobre sus alcances y la das nuevas a todas las familias damnificadas
298 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
• Un juez ordena al municipio de Bogotá dad física, salud, vivienda digna y medio
adelantar obras de mitigación en una zona ambiente sano, y finalmente las entidades
que estaba en proceso de reasentamiento, del Distrito fueron condenadas, entre otras
luego de haber sido declarada como de alto cosas, a “iniciar inmediatamente las labores
riesgo no mitigable. En el 2006, una parte para estabilizar el terreno (…) sin que en
importante de los barrios San Rafael, Rin- ningún caso se excusen en que la iniciación
cón del Porvenir y Porvenir de la Estancia de de las obras o tiempo de duración dependa o
la Localidad Ciudad Bolívar se encontraba se someta a disponibilidad presupuestal”. En
en proceso de reasentamiento, financiado la actualidad, además de darle cumplimiento
y ejecutado por el Distrito, después de que al fallo, con un costo que supera los $30 mil
él mismo había declarado la zona como de millones, simultáneamente el Distrito avan-
“alto riesgo no mitigable”. Sin embargo, las za el proceso de reasentamiento de más de
Juntas de Acción Comunal interpusieron 3 mil familias porque la zona continúa bajo
tutela invocando los derechos a la integri- declaratoria de riesgo.
Panorámica del Municipio de Cúcuta. (Norte de Santander). 2011. Fotografía cortesía de: Servicio Geológico Colombiano.
300 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
5.2.1. La percepción del colombianos están expuestos por lo menos a
ciudadano sobre el riesgo algún fenómeno peligroso. Si bien la población
de la región Andina tiene una amenaza símica
Según la encuesta, el 18% de los colom- alta o intermedia, además de que concentra el
bianos no se siente expuesto a ningún tipo mayor potencial de ocurrencia por deslizamien-
de riesgo por fenómenos de origen natural tos, casi la mitad de los habitantes encuestados
que ponga en peligro su vida, mientras que en las ciudades andinas no se siente amenazada
el 82% sí percibe amenaza por algún riesgo. por fenómenos sísmicos. La excepción es Pasto,
La Gráfica 5.1 muestra cómo un porcentaje alto que tiene un alto grado de conciencia frente a
de la población encuestada es consciente de sus este escenario, probablemente asociada a la ocu-
condiciones riesgo, aunque, de acuerdo con el rrencia frecuente de eventos por la actividad del
Capítulo 1 del presente documento, todos los volcán Galeras.
Gráfica 5.1. Percepción sobre las principales amenazas a las que está expuesto el hogar
Pregunta: ¿A qué eventos naturales que pongan en peligro su vida se siente expuesto en su hogar?
80% 76%
74%
70% 66% 68% 67%
59%
60% 57%
53% 54% 52%
50%
50%
41% 41%
40% 38% 38%
35% 30%
30%
30% 27% 26%
22% 25%
19% 19% 20% 16%
20% 16% 16% 16% 17% 17%
14% 14% 14%
12%
8% 7% 8%
10% 7% 5%
2% 1%
0%
Barranquilla Bogotá Cali Cartagena Manizales Medellín Pasto Villavicencio Total
302 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica 5.2. Percepción sobre pérdidas por desastres (ciudades)
Pregunta: Pensando en los últimos cinco años, ¿usted considera que las pérdidas sufridas, directa o indirectamente, por desastres en su entorno han aumentado,
disminuido o han permanecido igual?
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Las pérdidas han aumentado Las pérdidas han disminuido Las pérdidas han permanecido igual No sabe / No responde
100% 99%
98%
90% 86% 89% 86%
84% 83%
81% 78% 80%
80%
73%
70% 65% 66%
57% 58% 61%
60%
55%
50%
45% 43%
38% 41% 37%
40%
31% 35%
30% 27%
24%
21%
20%
10%
0%
A
CIO
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TO
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BO
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RR
MA
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VIL
BA
70%
Ha conocido campañas de
60% prevención de terremotos
50%
Ha participado en actividades
40% de prevención
30%
0%
A
IO
Ha tomado medidas
ILL
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BO
LA
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RR
MA
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VIL
BA
304 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
5.2.2. La percepción La relación entre percepción del riesgo y
del ciudadano sobre su toma de medidas para su reducción parece ser
responsabilidad y la del Estado directa. En las ciudades donde hay riesgo sísmico
medio o alto, entre un 30 y un 50% de las perso-
Mientras el 83% de los colombianos en- nas que se reconocen como expuestas dicen haber
cuestados se sienten en riesgo por fenómenos tomado alguna medida para su reducción. El por-
naturales, solamente el 61% cree que debe tomar centaje de familias que reportan la implementa-
medidas para reducirlo, y únicamente el 35% re- ción de medidas para reducir su riesgo es más o
porta haberlo hecho. En todas las ciudades hay un menos similar por estrato social, siendo los estra-
rezago importante entre el porcentaje de hogares tos 5 y 6 los que más se alejan del promedio con
que se consideran en riesgo y el porcentaje que ha tendencias positivas. El estrato 5 es marcadamente
tomado alguna medida para su gestión. Esto signi- el más activo en manejar su riesgo, mientras que el
fica que con campañas de concientización, con el estrato 6 reporta menor actividad. Diversas hipó-
manejo de una adecuada información y con incen- tesis surgen sobre la explicación de este comporta-
tivos, existe un gran potencial para reducir el riesgo miento, las cuales sólo deberán ser evaluadas con
en Colombia, ya que es de esperarse que gran parte un estudio más profundo (Gráfica 5.5).
de la población en la medida en que tenga mayor
claridad sobre los conceptos del riesgo de desastres
tome acciones para mitigarlo (Gráfica 5.4). Gráfica 5.5. Toma de medidas para reducir el riesgo de
La encuesta demuestra que la percepción desastres, según estrato socioeconómico
del riesgo sí está asociada con la exposición pre-
via a eventos generadores de desastres, a cam- Ha tomado medidas
pañas de concientización y a la participación 70%
60% 61%
en actividades de prevención. La gráfica que se 50%
presenta a continuación indica que los niveles de 40%
32% 34%
35%
35%
30% 27%
percepción del riesgo pueden ser explicados por 20%
22%
Gráfica 5.6. Tipos de medidas para la reducción del riesgo por terremoto reportadas por los ciudadanos de Bogotá y Pasto
Bogotá
66%
48%
25%
18%
13%
7%
4% 5% 5%
Expuesto a Si ha tenido Seguro contra Seguro contra Punto de Calma Rutas de Kit de No responde
terremotos/ conocimiento terremotos desastres encuentro evacuación emergencias
temblores /campañas
99% Pasto
76%
14%
5% 6%
4% 4% 4% 4%
Expuesto a Si ha tenido Seguro contra Seguro contra Calma Cinta en Estar alerta a las Escuchar No responde
terremotos/ conocimiento terremotos desastres los vidrios comunicaciones de alerta rápido
temblores /campañas los medios
306 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Además de la falta de claridad de los ciu- mica alta, sólo el 45% de la población encuestada
dadanos frente a su responsabilidad en la reduc- se visualiza como responsable de tomar medidas
ción del riesgo, la encuesta indica que cerca del para reducir el riesgo, porcentaje muy similar al
40% de los colombianos considera que es obliga- de Cartagena, que se encuentra en zona de ame-
ción de otros agentes la implementación de me- naza sísmica baja. En el caso de Cali, donde no se
didas de intervención. El 61% de los encuestados han realizado mayores campañas de prevención,
cree que ellos mismos deben tomar medidas para se reportan niveles de conocimiento y recorda-
reducir su riesgo y que dicha tarea debe estar ción de estas estrategias con valores superiores a
acompañada por acciones del Gobierno Nacio- los de Bogotá en los últimos cinco años, de mane-
nal y de los entes de socorro. Sin embargo, el 39% ra que habría que revisar variables como la cali-
restante considera que dicha responsabilidad es dad de las campañas, su persistencia en el tiempo
totalmente del gobierno y de las entidades de so- y la situación económica de la ciudad, entre otras,
corro, y que no es su obligación intervenir. Llama para diseñar una estrategia efectiva y sostenible
particularmente la atención que en una ciudad para la reducción del riesgo (Gráfica 5.7).
como Cali, localizada en zona de amenaza sís-
Gráfica 5.7. Agentes sociales responsables de tomar medidas de prevención y/o atención
La comunidad 39%
La Gobernación 39%
La Policía 39%
La Alcaldía 51%
• Entre el 50 y el 60% del aseguramiento de vida y de vivienda en Colombia es el resultado de una exigencia, siendo la penetración del seguro de vida muy
superior a la penetración del de vivienda. Según la encuesta, cerca del 30% de los hogares colombianos cuentan con un miembro con seguro de vida, y cerca
del 20% cuentan con dos miembros con este seguro. Sin embargo, reportan que sólo en la mitad de los casos el seguro de vida fue tomado por voluntad
propia, en contraste con la otra mitad de las veces donde fue considerado una exigencia laboral o comercial. Por su parte, en el tema de vivienda, la encuesta
coincide con las cifras de Fasecolda (2011), en cuanto a que el 13% de las viviendas están aseguradas (de un universo de más de 8 millones de viviendas que
existen en Colombia) y donde más de la mitad de los seguros son obligatorios por estar asociados a un crédito hipotecario.
• En general, los colombianos no consideran el aseguramiento de sus bienes como una alternativa atractiva para protegerse de los desastres. Esto
se evidencia con el bajo nivel de penetración del seguro de vivienda. Además, en la encuesta del Banco Mundial la opción de aseguramiento fue
escogida por menos de un 10% de los encuestados como alternativa en caso de saber que su vivienda estaba en riesgo.
• La accesibilidad a seguros de vivienda parece explicar parte de la mayor penetración de ese seguro en otros países. En Chile y otros lugares con
mayor penetración del seguro, existen estrategias muy agresivas para ofrecerlos, particularmente en los bancos y en los supermercados. De manera
similar, en Manizales la oferta de un seguro voluntario de vivienda, a través de la factura del predial, generó inicialmente un aumento de las
viviendas aseguradas, aunque recientemente disminuyó, probablemente influido por el aumento del valor del impuesto predial, factura en la cual
se incluye el cobro del seguro voluntario.
308 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
5.3. EL SECTOR PRIVADO EN COLOMBIA FRENTE A
LA GESTIÓN DEL RIESGO
310 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
vivienda, vehículos y otros– fue del 1,11% (ex- Aunque la penetración del asegura-
presado como porcentaje del PIB). Esto ubica al miento en el sector industrial y comercial está
país en la parte baja del rango de la región, que aumentando, en términos absolutos se man-
varía entre 0,76% para Bolivia y 2,04 para Pana- tiene estable como porcentaje del PIB. El nivel
má, lo cual encuentra explicación en la bajísima del aseguramiento en este sector subió un 35%
incursión del seguro de vivienda. En relación al entre el 2005 y el 2009, prácticamente el mis-
segmento de Industria y comercio, Colombia se mo porcentaje que aumentó el PIB de Colom-
encuentra en un rango alto de penetración como bia en esos años. Sería conveniente identificar
porcentaje del PIB, pero en cuanto al valor per estrategias para elevar la utilización del seguro,
cápita se halla en el promedio para la región, aun- particularmente entre las pequeñas y medianas
que está bastante por debajo de Chile y Panamá empresas, que son los que tienen menores por-
que son reconocidos por la gran penetración de centajes de aseguramiento (Gráfica 5.8).
los seguros en el sector industrial (Tabla 5.1).
Tabla 5.1. Penetración de aseguramiento, expresada como el valor total de la prima asegurada, representada per cápita y
como porcentaje del PIB de cada país (segmentos de No vida, Industria y comercio, y Vivienda)
No vida(1)
Propiedades(2) Total No vida
Industria y comercio Vivienda Total Propiedades % Per cápita
% Per cápita % Per cápita % Per cápita
Estados Unidos 0,24 109,44 0,44 205,00 0,95 438,30 3,26 1.511,37
Reino Unido 0,30 130,21 0,45 199,36 0,87 381,50 2,69 1.174,70
Francia 2,30 1.057,73
Canadá 2,24 1.008,81
Panamá 2,04 139,35
Venezuela 1,97 224,68
Alemania 1,93 856,87
Argentina 0,10 7,94 0,09 6,89 0,27 21,14 1,86 143,73
Japón 1,44 555,81
Ecuador 1,61 61,19
Chile 0,47 45,74 1,19 114,84
Colombia 0,18 9,08 0,01 6,68 0,22 10,90 1,11 55,64
Brasil 0,11 8,95 0,07 5,44 0,21 16,73 1,05 85,49
México 0,23 18,86 0,84 67,63
Bolivia 0,76 13,44
Perú 0,71 30,64
1
El segmento No vida agrupa todos los seguros, excluyendo los seguros de vida, de conductores y de salud.
2
Propiedades agrupa los seguros de vehículos, transporte, hurto, vivienda, industria y comercio, financieros y otros.
Fuente: AXCO, 2010.
Industria y comercio
1.000.000 45%
39,6%
900.000 40%
800.000
35%
32,6%
700.000
30%
600.000
25%
COP Millones
500.000 24,8%
20%
400.000 20,4%
19,1%
15%
300.000
10%
200.000
665.462,0
676.770,3
703.544,8
776.660,0
898.121,0
100.000 5%
0 0%
2005 2006 2007 2008 2009
5.3.2.3. El sector agropecuario tiene poco siendo las sequías el fenómeno más frecuente, y
manejo de su riesgo, a pesar de ser uno de los para el grupo lechero y ganadero las inundacio-
más vulnerables nes los de mayor impacto. No obstante, también
se reporta que la capacidad gremial para aten-
El sector agropecuario es consciente de der la situación es baja, debido a la inexistencia
sus niveles de amenaza, principalmente por de estrategias para reducir el riesgo y enfrentar
eventos climáticos extremos; sin embargo, los desastres. Además, se hace explícita la poca
aunque está trabajando en ello, no cuenta con participación del sector en los Comités Loca-
estrategias individuales, gremiales, ni públi- les y Regionales de Prevención y Atención de
cas para mitigar el riesgo o para enfrentar los Desastres, con excepción de Asocaña, que par-
eventos de desastres. Según la encuesta realiza- ticularmente se ha preocupado por el tema de
da a los gremios afiliados a la Sociedad Colom- incendios. Por otra parte, la menor penetración
biana de Agricultores (SAC), se identifica que de programas del gobierno para incentivar o co-
los riesgos a los que está expuesto son en su ma- financiar medidas de mitigación del riesgo y la
yoría asociados a eventos climáticos extremos, ausencia de campañas públicas o gremiales de
312 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
prevención para reducir la vulnerabilidad, son integral y proactiva hacia la reducción del riesgo
otros de los elementos críticos registrados. La de desastres; por ejemplo, acciones de desarro-
encuesta también reporta que prácticamente el llo tecnológico, apoyo a sistemas de irrigación,
seguro agropecuario, a pesar de estar altamen- ordenamiento territorial rural, mejoramiento de
te subsidiado, tiene niveles de aceptación muy especies, campañas de concientización y capaci-
bajos. Pese a la situación, el sector es consciente tación, y articulación gremial para implementar
de la necesidad de construir diversas estrategias, estrategias costo-efectivas, entre otras. Por úl-
mostrando el interés y otorgándole la importan- timo, teniendo en cuenta que los desastres que
cia requerida. más afectan al sector agropecuario son los aso-
La estrategia que está construyendo ciados al clima, es fundamental y estrictamente
el ámbito agropecuario pretende manejar necesario vincular la temática al cambio climá-
de manera integral el riesgo de desastres y el tico y a sus medidas de adaptación.
cambio climático, partiendo de los avances Se pretende incluir en esta estrategia el
existentes. Si bien no se dispone de una estrate- riesgo de mercados, lo cual puede ser efectivo,
gia estructurada, muchos afiliados a los gremios dado que el aseguramiento es parte de la solu-
de la SAC han tomado medidas para reducir el ción para todas las amenazas; sin embargo, es
riesgo a partir de las cuales se puede construir la preciso avanzar en su revisión, ampliar su co-
estrategia. Se reporta en especial el uso de pro- bertura y mejorar su divulgación. La industria
nósticos climáticos para tomar decisiones sobre aseguradora ha desarrollado varios productos
productos a sembrar y fechas de siembra. Algu- para atender al sector agropecuario, desde segu-
nos gremios, como el cafetero y el cañicultor, ros de cosechas en general hasta otros particu-
muestran mayor conocimiento al respecto, ex- lares para eventos de desastres. Hay seguros que
periencia que bien vale la pena ser replicada en se activan ante la pérdida de cosechas y otros
otros sectores. Algunas otras medidas utilizadas que se activan únicamente según el comporta-
son el uso de variedades resistentes al estrés hí- miento de las variables climáticas, conocidos
drico y térmico y la construcción de reservorios. como seguros paramétricos, los cuales permiten
Es de notar que según la SAC la mitad de sus afi- evitar la tarea de la verificación y cuantificación
liados vulnerables a eventos climáticos extremos de las pérdidas individuales en el campo. Tam-
espera apoyo gubernamental para enfrentar los bién existen instrumentos financieros para aten-
desastres, lo cual es lógico dada la tendencia del der la volatilidad de los precios y de las divisas, y
gobierno colombiano y de otros países de otor- muchos de estos productos pueden funcionar de
gar subsidios. Por ello es importante revisar los manera combinada. En ese contexto, tiene sen-
programas actuales del Ministerio de Agricultu- tido incluir el riesgo de precios en la estrategia
ra y Desarrollo Rural, a la luz de una visión más de manejo y prevención del sector agropecuario.
314 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Ajustar la normatividad para aclarar la los demandantes y a los operadores judicia-
responsabilidad del sector privado en materia les a considerar los distintos involucrados
de gestión del riesgo y fortalecer la defensa de privados o públicos en la causalidad de los
las entidades públicas para reducir las contin- eventos que provocan la interposición de las
gencias fiscales del Estado por demandas de acciones judiciales, de tal manera que sea
este tipo. Esto facilitará la adopción de fallos posible definir si existen y bajo qué condicio-
justos y desincentivará el incumplimiento de la nes responsabilidades exclusivas, solidarias o
ley en materia de la gestión del riesgo. Los ajus- concurrentes, así como las formas particula-
tes normativos podrían incluir: res de repetición contra servidores públicos.
• Una normatividad que precise, con la ma-
• Una regulación que señale pautas precisas yor claridad posible, los ámbitos de com-
sobre la concurrencia excluyente, solidaria petencia funcional de los entes públicos en
o complementaria de la responsabilidad materia de gestión del riesgo. Dado que en
pública y privada. Frente a la gestión del las controversias sobre responsabilidad esta-
riesgo, la responsabilidad generalmente es tal un aspecto definitivo es la determinación
compartida entre: (i) las entidades públicas, de los contenidos, alcances y límites de las
por acción u omisión; (ii) los actores priva- competencias que corresponden a cada una
dos que como parte de su actividad produc- de las entidades que participan directa o in-
tiva generan riesgo, de manera consciente o directamente en la gestión del riesgo, es im-
inconsciente; y (iii) las víctimas o personas perativo que la ley sea precisa y clara sobre
afectadas que consciente o inconsciente- el particular, en especial cuando se trata de
mente han asumido voluntaria o involunta- procesos en los cuales actúan de forma se-
riamente los riesgos que se materializan en cuencial distintas instancias estatales.
desastres. Sin embargo, la mayoría de las • Una normatividad que recoja con preci-
acciones judiciales en gestión del riesgo sión las formas para establecer y derivar
son dirigidas contra las entidades públicas, la responsabilidad estatal y la privada,
pero igualmente siempre en ellas está pre- eliminando hasta donde sea posible la
sente como circunstancia de exclusión o de inseguridad que presenta la elaboración
reducción de la responsabilidad del Estado, jurisprudencial. Hay una necesidad de
la intervención o participación de terceros disponer de normas legales que definan las
agentes, privados o públicos, o incluso de las formas para establecer obligaciones estata-
propias personas afectadas demandantes. La les con todos sus requisitos y condiciones, a
ausencia de reglas generalmente conduce a partir de las elaboraciones jurisprudenciales
que la responsabilidad se establezca casi ex- y doctrinales, pero teniendo en cuenta que
clusivamente sobre las instancias estatales, en materia de gestión del riesgo existen fac-
afectando sus condiciones patrimoniales o tores públicos y privados de concurrencia en
presupuestales. Entonces es aconsejable una los temas de responsabilidad. Se determina-
cuidadosa y meditada reforma legal que per- ría, por ejemplo, que en caso de dolo o cul-
mita que en los procesos judiciales contra pa gravísima por parte de un agente privado
dichas instancias, generados tanto por accio- frente al riesgo, sea él quien deba asumir la
nes ordinarias contencioso administrativas totalidad del costo de los daños causados.
como especiales de protección, se obligue a
316 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
particular de cada hogar y diseminar reco- niveles de conciencia y conocimiento entre
mendaciones sobre medidas claras y efec- los participantes.
tivas para la reducción del riesgo. • Acompañar a las asociaciones gremiales en
• Implementar programas de gestión del el diseño de estrategias de gestión del riesgo
riesgo con participación de la comunidad, para concientizar y capacitar a sus afiliados;
que tengan impactos reales y sostenibles, promover medidas para mitigar el riesgo exis-
los cuales incluyan estrategias de preven- tente; y fortalecer la articulación de la gestión
ción del riesgo y de preparación frente a en la toma de decisiones. Esto permitirá utili-
desastres (simulacros y brigadas), aprove- zar la capacidad gremial para incidir a que sus
chando la disposición de los colombianos afiliados reduzcan su riesgo, y como resulta-
a participar, logrando una reducción efec- do, se avance hacia su mitigación tanto en el
tiva del riesgo y una profundización de los sector como en el país en general.
6
y recomendaciones para
fortalecer la gestión pública
en materia del riesgo
de desastres
Ana Campos G., Niels Holm-Nielsen, Carolina Díaz G.,
Diana M. Rubiano V., Carlos R. Costa P.,
Fernando Ramírez C. y Eric Dickson
Si bien el alcance del presente estudio es bastante articularla con ámbitos prioritarios como la adap-
amplio, las dimensiones del tema no han permi- tación al cambio climático, la sostenibilidad am-
tido una evaluación más exhaustiva y detallada biental y el desarrollo.
de los diferentes procesos de la gestión del riesgo Lograr un mejoramiento y una conso-
(conocimiento, reducción del riesgo y manejo lidación efectiva de la gestión del riesgo como
de desastres), de los diversos fenómenos (geoló- política pública exigió que el análisis realizado
gicos e hidrometeorológicos) y de las realidades tuviera un carácter crítico y a su vez propositivo.
sectoriales y territoriales (municipios y depar- En ese sentido, los comentarios sobre los vacíos y las
tamentos por categorías). En este contexto, las limitaciones existentes deben ser entendidos en la
conclusiones y recomendaciones del Análisis de la forma que han sido formulados, teniendo en cuen-
gestión del riesgo de desastres en Colombia sólo ta que son una invitación y una sugerencia para el
se pueden asumir como los aspectos más sobresa- mejoramiento permanente de la gestión del riesgo
lientes desde el punto de vista de los autores y de de desastres, donde el Banco Mundial está dispues-
las personas entrevistadas y encuestadas, a partir to a brindar el apoyo requerido por el país, dando
de los cuales se extraen elementos que ayudarán continuidad a los esfuerzos que se han venido de-
a fortalecer la gestión del riesgo en el país. En la sarrollando conjuntamente en los últimos 12 años.
medida en que se avance en su implementación El informe muestra cuatro factores por los
se irán requiriendo estudios más específicos que cuales el riesgo de desastres está aumentando, des-
se adapten a cada sector o territorio sin perder el tacando que esto se debe más a la inadecuada ges-
enfoque integral y holístico de la temática, y re- tión territorial, sectorial y privada, que a factores
conociendo de manera explícita la necesidad de externos como el cambio climático.
1
Los avances conceptuales sobre la relación entre gestión del riesgo y desarrollo no han podido ser
llevados a nivel de políticas de Estado, ni han sido incorporados como parte integral de la gestión
pública, contribuyendo así al crecimiento del riesgo
A pesar de la larga trayectoria de Co- desastres, razón por la cual las acciones del Estado
lombia en la organización y el diseño de instru- en esa materia han sido direccionadas por instru-
mentos para la gestión del riesgo1, los avances mentos de planeación como el Plan Nacional de
conceptuales alcanzados y los esfuerzos realiza- Prevención y Atención de Desastres (PNPAD) y
dos para actualizar el Sistema con estos conoci- algunos Documentos Conpes. Sin embargo, las di-
mientos, no han logrado permear las prácticas rectrices y contenidos de estos instrumentos han
de la gestión pública. La concreción de políticas alcanzado bajos niveles de implementación.
de reducción de riesgo, de una manera transver-
sal tanto en sectores como en territorios, demanda
1 Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (1985), Plan
superar la tendencia reactiva ante los desastres. No Nacional para la Prevención y Atención de Desastres (1999), Documento
existe una política nacional de gestión del riesgo de Conpes (2001).
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 321
Se reconoce un avance en la incorporación La institucionalidad existente para la
de la gestión del riesgo en los instrumentos rec- gestión del riesgo en el nivel nacional, pese
tores de la planificación, otorgándole relevancia a su amplia trayectoria, denota un carácter
política a la temática; pese a ello, el cumplimien- proteccionista, con bajos niveles de articula-
to de compromisos es deficiente y desarticulado. ción con las demás instancias territoriales.
Desde la formulación del PNPAD el tema ha sido Además, se identifican factores críticos como las
incorporado en los Planes de Desarrollo (PD) de múltiples funciones y grandes responsabilidades
los cuatro últimos períodos de gobierno presiden- vs. la baja capacidad de liderazgo de la antigua
cial, haciendo énfasis en el conocimiento del ries- Dirección de Gestión del Riesgo (hoy UNGRD),
go, el fortalecimiento del Sistema, la reducción de la falta de pertenencia en los niveles sectoriales
la vulnerabilidad fiscal y la transferencia del riesgo. y territoriales, el funcionamiento irregular y es-
No obstante, aunque la descripción de las activi- caso de las Comisiones asesoras, la posibilidad
dades y los retos es bastante clara y coherente con de crear estructuras paralelas al Sistema bajo el
las necesidades, la definición de las metas y los in- mecanismo de declaratoria de emergencia por
dicadores establecidos para cada uno de esos ejes grave calamidad pública, entre otros aspectos. El
no reflejan los alcances planteados y permiten un poco respaldo, en general, de la mayoría de las
cubrimiento parcial de las propuestas expuestas. gobernaciones y las CAR a la gestión territorial
Observando los recursos destinados del riesgo, debido a diferencias de interpreta-
para el cumplimiento de las metas por parte ción de las normas existentes, se ha reflejado en
de los distintos niveles de gobierno, se puede la débil incorporación del tema en los Planes de
concluir que existen diferencias fundamenta- Ordenamiento Territorial (POT) y los Planes de
les en los montos y en los rubros financiados. Ordenamiento y Manejo de Cuencas (POMCA)
Mientras la nación ha concentrado sus recursos departamentales y municipales.
en el manejo de desastres y en el conocimiento La gestión del riesgo sísmico presenta for-
del riesgo, siendo el principal financiador de estas talezas ya que cuenta con mayores herramientas
actividades, los municipios lo han hecho princi- jurídicas e institucionales que definen los nive-
palmente en la reducción del riesgo, en particular les de riesgo aceptable, alcances de los estudios
en temas como reforestación y conservación de y diseños, y los roles y responsabilidades de ac-
cuencas abastecedoras de agua potable. La inver- tores públicos y privados. El tema sísmico cuenta
sión nacional presenta dos ciclos de crecimiento desde hace casi veinte años con normas de sismo
relacionados con la ocurrencia de grandes desas- resistencia que han establecido criterios para la
tres, como fueron el sismo del Eje Cafetero (1999) realización de los estudios de microzonificación,
y el fenómeno de La Niña 2010-2011; mientras requisitos mínimos y responsables para el diseño,
que la inversión municipal muestra un compor- la construcción y la supervisión técnica de edifi-
tamiento inverso, corroborando así que la fuerte caciones nuevas y el reforzamiento de las existen-
intervención de la nación en procesos de recons- tes. Esta situación no ocurre en el mismo nivel de
trucción, sin exigir contrapartidas, desincentiva detalle para los casos de inundaciones y desliza-
la responsabilidad de las autoridades locales en mientos, lo cual se refleja en las crecientes cifras
el tema de riesgos. Los departamentos revelan del impacto de dichos fenómenos.
inversiones considerablemente bajas durante el
período comprendido entre 1998-2010.
322 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
2
El riesgo se está acumulando permanentemente en las ciudades y en las áreas rurales, debido a la falta
de aplicación y control de las políticas e instrumentos de ordenamiento territorial municipal, y a la
insuficiencia en el manejo de cuencas hidrográficas
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 323
de la administración de los territorios locales, cos, educación, salud y transporte (Díaz, 2007).
que sólo tuvieron competencias sobre el uso del Indicadores como el de Índice de Necesidades
suelo hasta después de la Constitución de 1991, Básicas Insatisfechas (NBI) y el de Línea de Po-
son algunos de estos factores. Por un lado, las breza, o los niveles de hacinamiento, comprue-
necesidades de ocupación del territorio, bajo ban estos argumentos. Asimismo, el déficit de
un modelo de ciudad no planificada, obligan a vivienda, en términos de cantidad y calidad, se
superar los límites naturales de la habitabilidad, concentra en los estratos 1 y 2, creando un cír-
exigiendo mayores intervenciones para su esta- culo vicioso frente al acceso a vivienda digna y
bilidad. Por otro, la ausencia de una política de segura para la población más vulnerable.
suelos con carácter urbano-regional y las inter- En algunas ciudades del país se observa
venciones tardías en la regulación y el control, también la acumulación del riesgo en zonas
repercuten sobre un proceso de expansión des- de construcción formal y en otras de estratos
articulado a la realidad territorial en términos altos, donde se revelan los problemas ambienta-
biofísicos, sociales y económicos, con participa- les generados por las dinámicas de especulación
ciones espontáneas, predio por predio, y hacien- del suelo y conflictos de uso en los procesos de
do evidente la dificultad de dar respuesta con suburbanización2. En Medellín, Cali y la Saba-
soluciones efectivas de vivienda y de brindar na de Bogotá se han presentado emergencias en
más y mejores equipamientos públicos. Además, áreas de construcciones formales, dando a co-
las actividades relacionadas con la explotación nocer que el riesgo se configura no sólo en los
de materiales de construcción sin planeación, el asentamientos de origen ilegal y sin técnicas
control y la recuperación adecuada, han contri- adecuadas de construcción, sino también en
buido enormemente a la inestabilidad en zonas aquellas urbanizaciones que no han obedecido
de ladera y a la degradación ambiental, especial- a ningún tipo de planificación local ni regional
mente en las zonas de borde de las ciudades. y en las que ha primado más el deseo de benefi-
En las ciudades colombianas se identi- cios económicos por parte de los propietarios de
fica un contexto de una elevada exposición a los terrenos, y no el de la planificación e inver-
diferentes fenómenos potencialmente peligro- sión requerida para la adecuación e instalación
sos, donde progresivamente se ha avanzado de la infraestructura de servicios y equipamien-
en la ocupación de zonas no aptas para ga- tos requeridos para adelantar construcciones en
rantizar un proceso sostenible del territorio, las áreas suburbanas.
condicionando a la población a altos niveles Los municipios en Colombia muestran
de amenaza. Sin embargo, adicional a los facto- una tendencia hacia el aumento en la ocurren-
res de exclusión espacial, también se reconocen cia de desastres, aunque se identifican algunos
factores de exclusión económica y social, encon- casos donde se ha avanzado en una reducción
trando una correlación con la concentración de considerable de sus impactos, e incluso en
las condiciones de riesgo. Los entes territoriales los índices de ocurrencia de dichos eventos.
municipales deben responder a diferenciales
en la calidad de vida, tanto en las zonas urba-
nas como en las rurales. Muchos de ellos no se 2 Conocidos como los procesos de crecimiento de las ciudades, a través de los
encuentran preparados para atender las necesi- cuales se crean áreas suburbanas. Desde el punto de vista espacial, estas
áreas son adyacentes a los espacios de edificación continua propiamente
dades básicas de sus habitantes, en temas como urbanos y suelen ser espacios de transición entre las ciudades y las zonas
vivienda, empleo, cobertura de servicios públi- rurales, donde entran en competencia las funciones de ambas áreas.
324 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Los factores biofísicos y geográficos de los mu- torial. En particular, la situación es más crítica
nicipios que condicionan la susceptibilidad a para los municipios de categorías 2 al 6, dada su
ciertos tipos de amenazas, acompañados de di- baja capacidad técnica, requiriendo por tal moti-
námicas inadecuadas para la intervención del vo apoyo para una inclusión adecuada de la ges-
territorio, los asentamientos humanos margina- tión del riesgo en los POT3.
les y la segregación social y económica, generan Los Planes de Desarrollo Municipal
una multiplicidad de vulnerabilidades que en la son instrumentos que permiten pasar de la
historia de las ciudades colombianas se han vis- política a la práctica de la gestión del riesgo,
to materializadas en eventos desastrosos. Casos orientando la planificación del territorio y,
como el de Cali, Medellín, Cúcuta o Barranqui- a su vez, ejecutando las acciones necesarias.
lla muestran que los factores de riesgo en las ciu- Los PD tienen un carácter político, por lo que
dades se están acumulando y concretando en un la incorporación de la gestión del riesgo exi-
mayor número de eventos y de concentración ge un proceso de concertación ante diferentes
de daños. En otros casos como los de Manizales agentes sociales. Partiendo de un diagnóstico
y Bogotá, gracias a las acciones de gestión del elaborado técnicamente y debidamente actua-
riesgo, se han disminuido los impactos asocia- lizado, se definen las acciones preventivas, co-
dos a los desastres, aunque aún existen condi- rrectivas y reactivas del riesgo las cuales deben
ciones críticas que demandan la sostenibilidad ser integradas a los planes anuales de inversión,
de dichas políticas. En general, los municipios a través de políticas, estrategias y programas,
de categoría Especial tienen una alta capacidad con su correspondiente sistema de seguimien-
para incorporar la gestión del riesgo en su pla- to y monitoreo. Por su parte, los municipios
neación, finanzas y ejecución, mientras que los de categorías 2 al 6, advierten también la ne-
que se encuentran en categoría 1 muestran una cesidad de fortalecer el uso y la efectividad de
capacidad media, a pesar de que en la mayoría este instrumento de planificación, mediante la
de los casos disponen de los recursos para una orientación con criterios técnicos, la toma de
adecuada articulación de la materia en la admi- conciencia que permita continuidad a nivel po-
nistración territorial. En cuanto a los munici- lítico y la disposición presupuestal que garanti-
pios de categorías de 2 al 6 tienen una situación ce una gestión integral del riesgo de desastres.
más crítica, debido a sus limitaciones técnicas, Los instrumentos para la financiación
humanas y financieras. y la inversión en gestión del riesgo son poco
El ordenamiento territorial no es un usados, y básicamente los recursos correspon-
proceso reciente para el país; sin embargo, se den a los ingresos corrientes de los municipios
ha avanzado de forma muy heterogénea entre (37%), seguidos por las transferencias del Siste-
los municipios. Un bajo nivel de reconocimiento ma General de Participaciones (SGP) (21,1%).
de los escenarios de riesgo y de sus necesidades
de gestión, vacíos en la identificación de las ame-
nazas y vulnerabilidades, falta de articulación con
instrumentos de inversión, y debilidades en los 3 Por ello se han hecho esfuerzos a través del Programa de Reducción de
la Vulnerabilidad Fiscal ante Desastres Naturales, donde el Gobierno Na-
mecanismos de seguimiento y control frente a la cional, entre el 2006 y el 2011, prestó asistencia técnica a 792 municipios
implementación de los POT, son algunos de los (equivalentes al 72% del total de municipios del país), para la inclusión
del análisis de riesgos en los POT y los PD municipales, de los cuales 379
obstáculos que reducen la incorporación efectiva
ya cuentan con un plan de acción. Además, 36 municipios disponen de
de la gestión del riesgo en el ordenamiento terri- estudios de zonificación de amenazas y/o riesgos.
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 325
Las ciudades que más invirtieron en gestión del donde los POMCA deberían ofrecer pautas
riesgo entre el 2002 y el 2008 fueron Bogotá, para la preparación de los POT municipales
Medellín y Manizales, sumando aproximada- y brindar un análisis de las cuencas hidrográ-
mente un 43% del total de la inversión en el nivel ficas de una manera integral. Los 83 POMCA
municipal4. La inversión per cápita en gestión adoptados al momento de la formulación del
del riesgo realizada en Bogotá fue en prome- PND 2010-2014 son planes de largo plazo,
dio de $21.238, y en Manizales fue de $16.981. poseen análisis de las cuencas, escenarios de
A su vez, Medellín invirtió durante ese período ordenación y pautas para su manejo y admi-
$14.712 per cápita y Cali $10.713; en contraste nistración, pero aún no han incorporado de
con ciudades como Barranquilla, donde las in- forma adecuada el componente de gestión del
versiones per cápita fueron tan sólo de $5.278. riesgo. En la mayoría de esos POMCA sólo se
En particular, para las dos últimas ciudades se enuncian los tipos de fenómenos presentes en
tiene que los montos en la gestión del riesgo no las cuencas, sin exponer un análisis espacial de
lograron impactos significativos, pues además las amenazas y mucho menos del riesgo, por
de ser menores, en comparación con otros cen- lo que la contribución que ofrecen al ordena-
tros urbanos de igual categoría, se invirtieron de miento territorial es muy limitada. Por ello, es
manera desarticulada y dispersa. prioritario fomentar una perspectiva integral
A la debilidad en la incorporación de entre la gestión del riesgo y la gestión ambien-
la gestión del riesgo en la planificación terri- tal que complemente los esfuerzos y las inicia-
torial, se suma la ausencia de una articula- tivas asociadas con el control y manejo de los
ción real con los instrumentos ambientales, riesgos por fenómenos naturales.
3
Los vacíos en el tema de gestión del riesgo de desastres en las políticas y planes sectoriales amenazan
la sostenibilidad de las inversiones, tanto de sectores productivos como de servicios, contribuyendo de
esta manera al aumento de la exposición y la vulnerabilidad
326 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
administradores de su territorio, responsa- otros ámbitos la disponibilidad de información
bles de la prestación de servicios públicos y sistemática y previa con el nivel de detalle re-
de la gestión del riesgo. La falta de políticas querido para tomar decisiones es aún limitada.
y herramientas para la gestión del riesgo en Desafortunadamente, en otros sectores
los diferentes sectores, así como estrategias de la falta de aplicación de herramientas técnicas
acompañamiento, complementariedad y trans- y normativas de diseño que aseguren una ade-
ferencia de capacidades a los entes territoriales, cuada localización y calidad de la infraestruc-
pueden considerarse como unos de los princi- tura, está condicionando la vulnerabilidad de
pales factores de la generación de riesgos. Por los sistemas. La débil normatividad técnica y
ejemplo, según la Ley 136 de 1994, en materia mecanismos que permitan incorporar criterios
de vivienda los municipios están obligados a de seguridad desde la prefactibilidad de los pro-
reglamentar el uso del suelo, el control y la vigi- yectos, así como en los diseños, construcción y
lancia en la construcción y en la enajenación de operación de la infraestructura de los diferen-
los inmuebles destinados a vivienda. Sin em- tes servicios y sistemas productivos, generan
bargo, sólo 35 ciudades del país tienen Curado- condiciones de riesgo. Esto es especialmente
res Urbanos y cerca del 90% de los municipios crítico en los sistemas viales y de agua potable
colombianos (categorías 5 y 6) no disponen de y saneamiento. Las condiciones climáticas del
funcionarios capacitados, ni recursos suficien- país, la difícil topografía y la geología joven de
tes para cumplir apropiadamente estas labores. los Andes son bastante exigentes, pero la verda-
En cuanto al sector de transporte, los munici- dera causa de los impactos de los desastres en
pios son responsables de la red terciaria, que en la infraestructura vial son las deficiencias en su
general presenta las mayores vulnerabilidades. diseño, prevención y mantenimiento.
Se cuentan con desarrollos importantes El incremento y la acumulación de la vul-
en la disponibilidad de información en las esfe- nerabilidad de las edificaciones habitacionales
ras de energía y educación, mientras que otros frente a los fenómenos peligrosos en Colom-
ámbitos muestran limitaciones en el conoci- bia, se deben principalmente al crecimiento de
miento del riesgo, elemento clave para el diseño la vivienda informal, al incumplimiento de
de las políticas sectoriales. El sector energético estándares de diseño y de construcción, a su
dispone de información en tiempo real sobre localización en zonas de peligro, a la posible
los niveles de los embalses hidroeléctricos y presencia de fenómenos naturales, y a la falta
sobre pronósticos climáticos, lo que le ha per- de estrategias para intervenir las construc-
mitido tomar decisiones oportunas para evitar ciones anteriores a la primera norma de sis-
desabastecimientos del servicio. En cuanto al mo resistencia (1984). Según la información de
ámbito educativo, está en proceso de elaborar DesInventar (Corporación OSSO-EAFIT, 2011),
un inventario de su infraestructura y cuenta de las 190 mil viviendas destruidas por desas-
con mecanismos definidos para la evaluación tres en el país, durante el período de 1970-2011,
de daños postemergencia, los cuales se imple- las inundaciones fueron las que generaron las
mentaron en el censo de las afectaciones sufri- mayores pérdidas, con más de 79 mil unidades;
das por el fenómeno de La Niña 2010-2011 y mientras que los sismos generaron un total de
han mostrado ser herramientas muy valiosas 51 mil viviendas afectadas, los deslizamientos
para atender oportunamente las necesidades casi 18 mil, las erupciones volcánicas 5.400
de este sector durante la última emergencia. En y otros eventos, como vendavales, incendios,
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 327
entre otros, 35 mil. Se puede entonces con- rio han sido más de respuesta a las afectaciones
cluir que el 51% de las edificaciones habita- que de prevención y mitigación de los factores de
cionales destruidas entre dicho período (las riesgo. Las estrategias adoptadas se soportan prin-
afectadas por inundaciones, deslizamientos y cipalmente en otorgar compensaciones directas o
erupciones volcánicas) fueron el resultado de alivios financieros a productores afectados des-
su ubicación en zonas no aptas para urbaniza- pués de la ocurrencia de los fenómenos. La única
ciones, mientras que el 26% de las viviendas medida disponible que podría considerarse como
destruidas (por sismos) se pueden asociar con preventiva es el subsidio al seguro agropecuario.
deficiencias constructivas. Pese al esfuerzo hecho por el gobierno, su acogida
De otro lado, los daños ocasionados por ha sido muy baja debido a una insuficiente divul-
eventos climáticos extremos en el sector agro- gación y a la poca conciencia sobre las bondades
pecuario se deben a la vulnerabilidad de este de los seguros. En el análisis se considera que el
ámbito frente a los mismos, como resultado Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural re-
de la falta de estrategias y de responsabilidades quiere diseñar estrategias y medidas de reducción
claras para la reducción del riesgo, tal y como del riesgo mucho más integrales, que consideren
lo aborda el PND 2010-2014. Hasta la fecha, las el ordenamiento territorial rural, el mejoramien-
medidas tomadas por el Estado para manejar el to de la infraestructura productiva y el fortaleci-
impacto de los desastres en el sector agropecua- miento de especies.
4
La ausencia de una política clara y los antecedentes en los cuales generalmente la responsabilidad ha
sido asumida por el Estado, desincentivan a los ciudadanos y al sector privado a posesionarse de su rol
en cuanto a la reducción y el manejo del riesgo, y generan grandes costos fiscales
Respecto a las pérdidas o daños sufridos embargo, el Consejo de Estado, en el fallo del 24
por desastres, aunque la Constitución le asig- de junio de 1994 sobre la tragedia de la avalan-
na al Estado el deber de proteger a las personas cha que destruyó a Armero, concluyó que había
“en su vida, honra, bienes”, en el caso de even- lugar a responsabilidad del Estado solamente
tos de origen natural o socionatural el Conse- si el juez de la causa encontraba probados: (i)
jo de Estado ha dictado que el gobierno sólo se una falla en el servicio, (ii) daños antijurídicos
puede hacer responsable cuando haya daños a unos particulares, (iii) un nexo de causalidad
causados por una acción u omisión (falla) de entre la falla y los daños, y (iv) la inexistencia de
las entidades públicas. Según la Constitución, causales de exoneración como la fuerza mayor.
las autoridades están instituidas “para proteger a Ahora, una vez se demuestran daños, que
todas las personas residentes en Colombia, en su aunque detonados por un evento físico de carác-
vida, honra, bienes, creencias y demás derechos ter peligroso, son imputables a una falla de las
y libertades, y para asegurar el cumplimiento entidades públicas, el Estado está en la obliga-
de los deberes sociales del Estado y de los par- ción de indemnizar. El art. 90 de la Constitución
ticulares” (art. 2 CP), lo cual es un enunciado consagra imperativamente que “El Estado respon-
bastante amplio y sujeto a interpretaciones. Sin derá patrimonialmente por los daños antijurídicos
328 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
que le sean imputables, causados por la acción o la la Reconstrucción del Eje Cafetero (FOREC)
omisión de la autoridades públicas”. Es decir, que ofreció subsidios de reparación a todas las
tiene por una parte la obligación de brindar una viviendas afectadas sin importar el estrato so-
protección solidaria, a veces llamada humanitaria, cial. Esta decisión fue modificada posterior-
cuyo fundamento es el art. 13 de la Constitución, mente por una orden judicial argumentando
y por otra, puede ser obligado a responder patri- el derecho a la vida, lo que obligó al FOREC
monialmente por las consecuencias lesivas de los a reforzar estructuralmente las casas que es-
desastres por fenómenos físicos peligrosos, cuan- taban siendo intervenidas. Adicionalmente, la
do se pueda demostrar que los daños, en todo o decisión de llevar a las personas damnificadas
parte, de manera exclusiva o concurrente, han sido a alojamientos temporales condicionó que el
provocados por la acción o la omisión del Estado. FOREC tuviera la necesidad de asignar subsi-
Pese a dicha obligatoriedad del Estado, dios para viviendas nuevas a todas las familias
la falta de claridad en algunas normas, su in- afectadas, incluyendo aquellas que previo a la
terpretación por parte de los órganos judiciales ocurrencia del terremoto vivían en arriendo.
y las debilidades en la defensa del Estado, han Mientras que las resoluciones del gobierno
dado lugar a fallos controversiales, generando con respecto a la atención del episodio de La
pasivos contingentes y aumentando la vulne- Niña 2010-2011 están dirigidas principal-
rabilidad fiscal de la nación. Existen muchos mente a la población de estratos 1 y 2, y a
ejemplos donde los fallos de los jueces han res- restablecer la prestación de los servicios que
ponsabilizado a los municipios a tomar acciones están a su cargo, procesos que actualmente
que se pueden considerar controversiales. Por desarrollan Colombia Humanitaria y el Fondo
ejemplo, la ciudad de Cali fue condenada a asu- de Adaptación.
mir la totalidad de la responsabilidad por la falla El sector privado y la sociedad civil no
de un muro de contención en un edificio de es- son conscientes de su responsabilidad frente
trato 6 cuyos costos han superado los $10 mil mi- al conocimiento del riesgo, la generación, la
llones; por otro lado, un juez ordenó al municipio reducción y el control del mismo, obligando
de Bogotá adelantar obras de mitigación en una a que el Estado asuma responsabilidades y
zona que estaba en proceso de reasentamiento, costos que van más allá de sus competencias.
luego de haber sido declarada como de alto riesgo La configuración de condiciones de riesgo de un
no mitigable. El cumplimiento de este último fa- país es en buena parte el resultado de decisiones
llo supera los $30 mil millones, y adicionalmente, que toman los ciudadanos. La población esco-
se ha tenido que seguir avanzando con el reasen- ge dónde y qué tipo de viviendas habita, cómo
tamiento de más de 3 mil familias porque la zona proteger su vida y la de su círculo familiar, cómo
continúa bajo declaratoria de riesgo. invertir el patrimonio familiar, e incluso, toma
En ausencia de una política previa o decisiones aparentemente banales como dónde
de mayor desarrollo normativo sobre la aten- tomar vacaciones, determinando de manera di-
ción a la población damnificada, el Estado ha recta o indirecta la configuración del riesgo del
estado obligado a tomar decisiones durante país. Para evaluar los niveles de conciencia de
distintas crisis, lo cual ha generado trata- los colombianos sobre su riesgo y la responsabi-
mientos diferenciales y consecuencias fiscales. lidad que tienen frente a su reducción y manejo,
Durante el proceso de reconstrucción después y poder hacer recomendaciones para mejorar la
del desastre del Eje Cafetero, el Fondo para toma de decisiones de los mismos, en el marco
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 329
de este estudio el Banco Mundial realizó una en- Producto de los bajos niveles de reco-
cuesta de percepción a nivel nacional. nocimiento sobre el riesgo y la necesidad de
Según dicha encuesta, el 18% de los co- tomar medidas, en general no se utilizan los
lombianos no se siente expuesto a ningún tipo mecanismos de protección y aseguramien-
de riesgo por fenómenos de origen natural to de edificaciones y patrimonio particular,
que ponga en peligro su vida, mientras que el lo que aumenta la presión y el riesgo público
82% sí se percibe amenazado por algún riesgo. (vulnerabilidad fiscal). Según información de
De los colombianos que se sienten en riesgo por Fasecolda (2011), sólo el 7% de los afectados por
fenómenos naturales, solamente el 61% cree que el fenómeno de La Niña 2010-2011 contaban
debe tomar medidas para reducirlo, y única- con un seguro. En Bogotá, sólo el 4,5% del total
mente el 35% reporta haberlo hecho. Existe una de las copropiedades están aseguradas, y en las
tendencia por una identificación mayor y un re- demás ciudades de estudio esta cifra puede ser
conocimiento de situaciones de riesgo asociados menor. En el terremoto del Eje Cafetero (1999),
a fenómenos más frecuentes, como inundacio- sólo el 10% de las pérdidas directas estaban cu-
nes y deslizamientos; en contraste con la per- biertas con un seguro.
cepción ante la amenaza sísmica, a pesar de que El presente documento establece seis
los impactos asociados a este tipo de fenómenos estrategias y treinta actividades para aumen-
han sido severos para el país. tar la gobernabilidad en la gestión del ries-
Además de la falta de claridad de los go de desastres. Tales estrategias se orientan
ciudadanos frente a su responsabilidad en a través de la consolidación de una política de
la reducción del riesgo, la encuesta indica Estado sobre gestión del riesgo de desastres,
que cerca del 40% de los colombianos consi- que considere el fortalecimiento de la capaci-
dera que es obligación de otros agentes la im- dad local para la administración del territorio,
plementación de medidas de intervención. la articulación de los diferentes agentes invo-
El 61% de los encuestados cree que ellos mismos lucrados en el manejo de las cuencas hidro-
deben tomar medidas para reducir su riesgo y gráficas, la definición de las responsabilidades
que dicha tarea debe estar acompañada por ac- de los sectores del desarrollo y la promoción
ciones del Gobierno Nacional y de los entes de de la participación de todos los actores públi-
socorro. Sin embargo, el 39% restante considera cos y privados, contribuyendo así, a reducir la
que dicha responsabilidad es totalmente del go- vulnerabilidad fiscal del Estado ante desastres
bierno y de las entidades de socorro, y que no es (Tabla 6.1).
su obligación intervenir.
330 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Tabla 6.1. Recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres en Colombia
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres
331
332
Tabla 6.1. Recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres en Colombia (continuación)
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
la vulnerabilidad y el riesgo en el ámbito municipal diseñados e implementados.
Reducir el número de viviendas en zonas de alto riego, por medio de la implementación de los Lineamiento: prácticas de buen gobierno
programas de mejoramiento integral de barrios y reasentamiento de familias en zonas de riesgo no DNP, UNGRD, MVCT, MADS Meta de proceso: política para la intervención de asentamientos en riesgo 3
mitigable. formulada.
Promover y continuar con los esfuerzos realizados en las ciudades (casos de estudio) para la inclusión Lineamiento: control y reducción del riesgo
transversal de la gestión del riesgo de desastres en la planificación, las acciones y las inversiones DNP, municipios, gobernaciones Meta de proceso: criterios de gestión del riesgo en la formulación de proyectos 3
municipales, como estrategia fundamental para el desarrollo territorial. de inversión pública nacional definidos e incorporados
Tabla 6.1. Recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres en Colombia (continuación)
5 Riesgo aceptable es aquel que la comunidad está dispuesta a asumir a cambio de determinada
tasa o nivel de beneficios. En el diseño de las obras de ingeniería ha sido común utilizar este
concepto en forma implícita, con el fin de lograr un nivel de protección y seguridad que justifique
la inversión, teniendo en cuenta como referencia la vida útil de la obra. Para tal efecto se utilizan
factores de seguridad que, en términos probabilísticos, cubren “razonablemente” la incertidum-
bre de la posible magnitud de las acciones externas, la imprecisión de la modelación analítica y la
aproximación de las hipótesis simplificadoras (Cardona, 1990).
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres
333
334
Tabla 6.1. Recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres en Colombia (continuación)
Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Aclarar, desde lo normativo, las formas y mecanismos de participación de los agentes privados en las Presidencia, UNGRD, DNP,
5
distintas fases de la gestión del riesgo. Ministerios
Lineamiento: mejorar el conocimiento del riesgo de desastres
Promover e incentivar estrategias municipales y sectoriales para la generación de conciencia y UNGRD, Ministerios, entes
Meta de proceso: Plan Nacional de Formación y Capacitación en Gestión del 5
capacidades de la población para la gestión del riesgo. territoriales
Riesgo implementado.
1 Convertir la gestión del riesgo en una política de Estado y superar los desequilibrios existentes en el
Sistema, a través del ajuste y la armonización del marco normativo e institucional
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 335
intervención de las personas privadas en esta ges- ción de la política de gestión del riesgo a ni-
tión requiere de regulaciones específicas. vel nacional y asumir funciones relacionadas
Reorganizar el Sistema, fortaleciendo con la autoridad y el control sobre este tema.
técnica y financieramente la capacidad de ges- Asimismo, debe contar con recursos humanos
tión de los diferentes niveles territoriales y la de altas capacidades técnicas y fortalecer sus
participación del sector privado. Es necesaria procedimientos operativos internos. La direc-
una transformación tanto normativa como es- ción de la política de gestión del riesgo no sólo
tructural del Sistema, en relación a su misión, implica la coordinación de las actividades que
visión y los objetivos de la acción del Estado y las entidades nacionales realicen en la materia,
de la sociedad ante el riesgo y el desastre, así sino que debe ser el ente interlocutor entre to-
como su armonización con la Constitución, dos los niveles de gobierno del país, en cum-
teniendo en cuenta una adecuación a los prin- plimiento de los principios de coordinación,
cipios y orientaciones que allí se consagran. concurrencia y subsidiariedad. La complejidad
Sustituir la noción actual de desastre6, reducir de la gestión del riesgo exige una formulación
la duplicidad de funciones y establecer meca- de políticas “integradoras” a través de límites
nismos que aseguren el esfuerzo coordinado, sectoriales. La administración concentrada en
para que todos los actores involucrados ten- insumos debe ser reemplazada por la rendición
gan claridad sobre la dirección del Sistema de cuentas basada en productos y resultados.
y sobre sus aportes para lograr los objetivos Adicionalmente, debe trabajar en mejorar la
propuestos. Los Consejos de Gobierno loca- visibilidad de los proyectos realizados por la
les deben ser la base del Sistema y reempla- UNGRD y por las diferentes entidades nacio-
zar la estructura formal de los Comités, cuya nales y territoriales, fortaleciendo el sistema de
gestión y toma de decisiones deben estar información para que se constituya en una he-
orientadas por la planeación. Igualmente es rramienta de apoyo para todos los procesos. El
necesario fortalecer el nivel departamental en éxito de su gestión depende de las habilidades y
su rol articulador entre lo nacional y lo local los mecanismos de coordinación y convocato-
y entre los municipios de su jurisdicción, al ria que se generen; su función y sus actividades
mismo tiempo que el nivel nacional en su rol deben concentrarse en el liderazgo y el direc-
estratégico de formulación e implementación cionamiento estratégico y trasladar la respon-
de políticas a partir de las necesidades y capa- sabilidad operativa y los esfuerzos del manejo
cidades de los entes territoriales, generando de de emergencias a otros actores. Esta dirección
esta manera una asistencia técnica, cofinancia- también debe generar sistemas de incentivos
ción e incentivos que promuevan una mejor y a las diferentes entidades del Sistema, ligados
más eficiente gestión del riesgo por parte de las a las estrategias y prioridades establecidas y
autoridades territoriales. concertadas en el Plan Nacional de Gestión de
Priorizar la orientación estratégica, Riesgo. Es necesario focalizar la estrategia ge-
direccionamiento técnico, autoridad y con- rencial, los recursos financieros y la organiza-
trol entre las funciones que tiene de la Uni- ción a los factores críticos de éxito.
dad Nacional para la Gestión del Riesgo de
Desastres como cabeza del Sistema. La UN-
GRD debe asumir una dirección estratégica 6 Como lo hace el Proyecto de Ley propuesto, radicado en el Congreso de la
clara, mantener su principal rol de coordina- República en julio del 2011 (Ingeniar Ltda., 2011).
336 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
2 Aumentar la eficacia y la eficiencia de las inversiones en gestión del riesgo, mediante la planificación
estratégica, la coordinación entre niveles territoriales y el seguimiento y control
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 337
de los involucrados; permite el establecimien- tada propuesta por DNP, que es la que deter-
to de una relación clara y verificable entre los mina los contenidos mínimos de los estudios
resultados que se esperan obtener y los medios de preinversión, verifica los componentes del
definidos para ello; fortalece la articulación de análisis, la evaluación de proyectos y las fichas
las inversiones y la coordinación territorial, de registro. Esta Metodología debe identificar
sectorial e institucional; exige la definición de y evaluar el tipo y nivel de daños y las pérdi-
líneas base y la determinación de indicadores das probables que podrían afectar la inversión,
de desempeño apropiados; y facilita la imple- considerando las diferentes alternativas de lo-
mentación de incentivos en términos de reco- calización de la infraestructura y las amena-
nocimiento por desempeño. Se reconoce que zas presentes en el territorio, tanto materiales
no es una tarea fácil, que requiere compromiso, como técnicas constructivas, con la finalidad
tiempo y esfuerzo, pero hay experiencias inter- de asegurar que se escoja la que brinda mayor
nacionales y nacionales en otros ámbitos que seguridad y costo-efectividad. Debe evaluar
muestran que se justifica por su desempeño los impactos que el proyecto puede tener en la
exitoso comprobado (Gráfica 6.1). generación de nuevos riesgos y articular estos
Fortalecer la incorporación obligatoria análisis con los diferentes módulos de su pre-
de criterios de gestión del riesgo de desastres paración. Este proceso debe venir acompañado
en la formulación de proyectos de inversión de formación y asistencia técnica a nivel sec-
pública (BPIN). Para que la gestión del riesgo torial y territorial, para reforzar los conceptos
sea incorporada de manera efectiva a lo largo claves de la gestión de riesgo y así asegurar su
del proceso de planificación y ejecución de la adecuada implementación. Esta iniciativa está
inversión pública, es necesario que se explicite planteada actualmente como una meta del Plan
en la formulación de los proyectos que se ra- Nacional de Desarrollo 2010-2014.
dican en los Bancos de Proyectos de Inversión Adoptar una estrategia para el segui-
Pública Nacional (BPIN). Aunque existen algu- miento de las responsabilidades e inversiones
nos avances iniciales para incorporar el tema, para la gestión del riesgo en los diferentes nive-
es preciso revisar la Metodología General Ajus- les territoriales. El fortalecimiento de políticas
Gráfica 6.1. Diez pasos para diseñar, construir y sustentar un sistema de monitoreo y evaluación basado en resultados
Planificando para el
Conduciendo una Seleccionando mejoramiento
evaluación indicadores clave para - Seleccionando los El rol de la El rol de la
INSUMOS
preliminar GESTIÓN
monitorear PRODUCTO
resultados por objetivos RESULTADO
evaluación IMPACTO
evaluación
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
338 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
y planes, la clarificación de roles y de responsa- tas tareas de seguimiento y monitoreo en todo el
bles, y la definición de líneas base e indicado- proceso de la gestión pública y no sólo en el re-
res de desempeño deben ir acompañados del sultado final, en donde la pertinencia de un tra-
fortalecimiento de los procesos de seguimiento bajo conjunto para garantizar la articulación y
y monitoreo... Su importancia radica en que las la continuidad de las acciones es requerida para
autoridades y la sociedad civil deben ejercer es- la planificación territorial y la gestión del riesgo.
3 Fortalecer la capacidad local para la gestión territorial, con el fin de reducir la generación y acumulación
del riesgo de desastres
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 339
con el objetivo de suplir la necesidad de infor- municipios para la planificación y gestión terri-
mación para el manejo del riesgo como parte de torial, teniendo en cuenta la cobertura y escala
la gestión y planificación territorial. apropiadas. Por su parte, es preciso que los de-
Revisar estructuralmente las deficien- partamentos lideren y apoyen con mayor fuerza
cias en las capacidades para la evaluación del la formulación de los POT municipales y la in-
riesgo de desastres en aras de dar una respuesta corporación de la gestión del riesgo en los PD.
efectiva a la demanda de conocimiento para los Fortalecer las capacidades de las go-
POT y los PD. Si bien se ha hecho un esfuerzo bernaciones como instancias de coordina-
importante para adelantar estudios de amenazas ción natural de los municipios, aclarando sus
y riesgos en el país, son escasos los resultados competencias en gestión del riesgo desastres
que se tienen en los diferentes niveles territoria- de acuerdo con los criterios de concurrencia y
les que permitan tomar decisiones adecuadas en subsidiariedad que establece la Constitución
su reducción. Su evaluación debe seguir un en- y las posibilidades que ofrece la Ley Orgánica
foque prospectivo, considerando la posibilidad de Ordenamiento Territorial. La recientemente
de que se presenten eventos futuros altamente aprobada Ley Orgánica de Ordenamiento Territo-
destructivos; por lo tanto, la estimación del ries- rial ofrece alternativas para fortalecer la función de
go debe orientarse hacia la aplicación de mode- los entes territoriales en la gestión del riesgo, espe-
los, que permitan emplear la escasa información cialmente en los departamentos donde el común
disponible para predecir los posibles escenarios denominador de casi todos los municipios son
catastróficos en los cuales se considere la alta in- indicadores de pobreza preocupantes y niveles de
certidumbre involucrada en el análisis. Igualmen- capacidad institucional bajos, como por ejemplo
te se deben aumentar la eficacia y eficiencia de los Amazonas, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vicha-
registros sistemáticos de pérdidas y daños, ya que da, la mayoría de municipios de la costa Pacífica
son fundamentales para dimensionar el verdade- (Chocó, Cauca y Nariño) y gran parte de los mu-
ro impacto de los desastres. La implementación nicipios del Caribe (La Guajira, Magdalena, Su-
de una estrategia de apoyo técnico, coordina- cre, Córdoba, con excepción de sus capitales de
da entre las entidades nacionales y los departa- departamento). Esta Ley también promueve una
mentos, es imprescindible para la actualización mayor delegación de funciones y competencias
a futuro de estos escenarios de riesgo, así como del nivel nacional hacia el orden territorial, la eli-
la formulación de los nuevos POT municipales y minación de duplicidades entre la administración
los PD de las jurisdicciones de menos de 50 mil central y descentralizada y los entes territoriales,
habitantes. De acuerdo con la Ley 507 de 1999, el fortalecimiento de la región administrativa y
el Gobierno Nacional ha implementado la asis- de planificación, del departamento como nivel
tencia técnica a los municipios, especialmente a intermedio de gobierno, del municipio como
través del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Terri- entidad fundamental de la división político-
torio, la anterior Dirección de Gestión del Riesgo administrativa del Estado, la acción conjunta y
y algunas CAR. No obstante, se requiere aunar articulada de los diferentes niveles de gobierno
esfuerzos de otras entidades gubernamentales, a través de alianzas, asociaciones y convenios de
como el IGAC, el DANE, el Ideam, el Servicio delegación, el diseño de modalidades regionales
Geológico Colombiano y universidades o cen- de administración para el desarrollo de proyectos
tros de investigación, con el fin de optimizar la especiales, el incremento de la productividad y la
adquisición de información requerida por los modernización de la administración municipal.
340 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Diseñar e implementar los PTGR como cial y políticamente intervenir un territorio para
instrumentos de carácter estratégico y pros- reducir el riesgo, a efectos de que permanezcan
pectivo, que orienten y permitan priorizar las la población, la infraestructura y las actividades
intervenciones y las inversiones a nivel muni- económicas dentro de los márgenes razonables y
cipal y departamental. Los PTGR pretenden socialmente aceptables de seguridad (Ramírez &
contribuir a la apropiación del conocimiento de Rubiano, 2009). Esto significa la necesidad de ela-
los escenarios de riesgo, a la aplicación de inter- borar un análisis integral que permita definir si un
venciones integrales para la reducción y el control territorio con riesgo alto puede ser o no mitigable.
de los riesgos, y al fortalecimientos de la accio- Dependiendo de la condición definida, se deberán
nes para el manejo de los desastres. Teniendo en establecer acciones específicas de intervención, en
cuenta que estos instrumentos denotan un carác- las cuales se consideran, entre otros, las obras de
ter altamente participativo, el conjunto de agentes mitigación (cuando es mitigable) o el reasenta-
institucionales y sociales que intervienen en su miento de familias (cuando no es mitigable). En
diseño e implementación, deben estar involucra- algunas ciudades con mayor capacidad de gestión
dos en la toma de decisiones. Así, se deben esta- se ha avanzado en el establecimiento de criterios de
blecer las agendas o planes de acción articuladas reducción de riesgo y de políticas de intervención;
entre las entidades responsables, para desarrollar sin embargo, la adopción de una política nacional
procedimientos internos, definir tareas y canali- permitirá brindar a los municipios herramientas
zar y optimizar la utilización de recursos disponi- para el debido desarrollo de acciones orientadas al
bles (entidades municipales, empresas públicas, manejo de zonas de alto riesgo.
sector privado, gobernaciones, CAR, etc.), pues Reducir el número de viviendas en zonas
los PTGR deben posibilitar la orientación del de alto riego, por medio de la implementación
presupuesto requerido para la gestión del riesgo de los programas de mejoramiento integral de
de cada una de las entidades según sus funcio- barrios y reasentamiento de familias en zonas
nes. La planificación debe estar acompañada de de riesgo no mitigable. La focalización de accio-
una mayor inversión, por esto a las instancias de nes orientadas a la reducción de la exposición y
Planeación y Hacienda les corresponde fortalecer la vulnerabilidad es una opción efectiva para dis-
los mecanismos de asignación de recursos y de minuir las condiciones de riesgo. Esto significa
verificación de las condiciones de seguridad de incorporar en los POT y en los PD proyectos e
los distintas políticas y tipos de gasto, para ratifi- inversiones específicas, enfocados en la imple-
car, desde su origen, la reducción del riesgo en el mentación de estos dos programas como ejes
ámbito municipal y distrital. fundamentales para reducir el riesgo existente. El
Formular e implementar la política na- desarrollo de dichos programas conlleva a la par-
cional para la intervención de asentamientos ticipación de las diferentes entidades municipa-
en riesgo, que fije los lineamientos para la zoni- les para que su intervención se realice de manera
ficación del territorio, la definición de criterios completa e integral; sectores relacionados con la
de mitigabilidad y las estrategias para la acción. vivienda, la educación, la salud, el bienestar so-
Los POT municipales deben establecer claramente cial y los servicios públicos, entre otros, deben
el manejo de las zonas ubicadas en alto riesgo, de trabajar mancomunadamente. Por otra parte,
acuerdo con la política nacional que lo defina. La y con el fin de proteger las zonas que han sido
mitigabilidad se puede entender como una condi- reasentadas, se requiere la creación de progra-
ción en la que es factible técnica, económica, so- mas de vigilancia y control del uso y ocupación
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 341
del suelo a nivel municipal, a través de la partici- ción, las acciones y las inversiones municipales o
pación y la intervención no sólo de las entidades distritales. Especialmente es preciso resaltar que
responsables, sino del acompañamiento de las Cali necesita implementar una estrategia específi-
mismas comunidades. ca para la gestión del riesgo sísmico y las inunda-
Promover y continuar con los esfuerzos ciones principalmente. Barranquilla lo pertinente
realizados en las ciudades (casos de estudio) en cuento a los deslizamientos y la inundaciones
para la inclusión transversal de la gestión del (especialmente por los conocidos arroyos). Se re-
riesgo de desastres en la planificación, las accio- quiere que todas las ciudades analizadas elaboren
nes y las inversiones municipales, como estrate- e implementen un Plan de Gestión del Riesgo que
gia fundamental para el desarrollo territorial. cuente con la financiación necesaria para su de-
Las ciudades estudiadas (Bogotá, Cali, Medellín, sarrollo, el cual debe incluir acciones que permi-
Barranquilla, Manizales, Cúcuta) deben impul- tan un manejo efectivo del riesgo por fenómenos
sar de manera más decidida y/o continuar con naturales y antrópicos no intencionales, incorpo-
las estrategias que permitan la incorporación de rando acciones de conocimiento del riesgo y su
la gestión del riesgo de desastres en la planifica- reducción, así como de manejo de desastres.
Asignar la responsabilidad del manejo mientos, que incluya la definición del riesgo
hidráulico de los ríos y cuerpos de agua a una máximo aceptable8 y estándares técnicos para
dependencia del Estado, y establecer los roles y la evaluación y mitigación del riesgo, además
mecanismos de coordinación de los diferentes de una estrategia para su implementación,
agentes involucrados. Es necesario definir una seguimiento y control. Es necesario superar
autoridad responsable del manejo hidráulico de los desequilibrios existentes, desde el punto
los ríos, con el fin de que dicha entidad formule de vista ambiental, que generan aumento de la
políticas y normas, precise responsables y roles, y
coordine las acciones a través de una Comisión
Nacional Asesora Permanente para el Manejo Hi- 7 La Comisión Asesora Permanente para el Manejo Hidráulico de los Ríos a se-
mejanza de la Comisión Permanente de la Norma Sismo Resistente. Podría
dráulico de los Ríos7. Esta Comisión se encargaría estar integrada por un representante de: Presidencia de la República, Mi-
de asesorar técnicamente a la autoridad com- nisterio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Ministerio de Ambiente y Desarro-
llo Sostenible, Ministerio de Transporte, Ideam, IGAC, Sociedad Colombiana
petente, atender consultas tanto oficiales como de Ingenieros, Asociación Colombiana de Ingenieros Hidráulicos, Asocars,
particulares, cumplir funciones asignadas por la un representante de las gobernaciones y otro de la academia.
8 Riesgo aceptable es aquel que la comunidad está dispuesta a asumir a
autoridad para la dirección y vigilancia de las in- cambio de determinada tasa o nivel de beneficios. En el diseño de las
vestigaciones realizadas, organizar seminarios y obras de ingeniería ha sido común utilizar este concepto en forma implí-
cita, con el fin de lograr un nivel de protección y seguridad que justifique
cursos de actualización, y orientar y asesorar en la inversión, teniendo en cuenta como referencia la vida útil de la obra.
la realización de estudios sobre inundaciones. Para tal efecto se utilizan factores de seguridad que, en términos proba-
bilísticos, cubren “razonablemente” la incertidumbre de la posible mag-
Adoptar una normatividad para el con- nitud de las acciones externas, la imprecisión de la modelación analítica
trol y el manejo de inundaciones y desliza- y la aproximación de las hipótesis simplificadoras (Cardona, 1990).
342 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
susceptibilidad a inundaciones y deslizamien- términos de ecosistemas, cuencas hidrográficas
tos, lo cual exige ajustar y articular el marco de y entidades de gobierno. Adicionalmente, los
política, el normativo y el institucional de la ges- esfuerzos para fortalecer la gestión del riesgo de
tión ambiental y de la de riesgo. Esto significa desastres deben ir de la mano de las acciones de
unificar parámetros de riesgo aceptable, con el lucha contra la pobreza, de tal manera que exista
objetivo de establecer estándares técnicos para una real intervención que permita la reducción
la realización de mapas de zonificación y eva- de las condiciones de vulnerabilidad.
luación de susceptibilidad o amenaza por inun- Reglamentar la inclusión de un Plan
daciones y deslizamientos (períodos de retorno, Maestro de Control de Inundaciones y Desli-
factores de seguridad, etc.) para fines de ordena- zamientos como parte integral de los POMCA.
miento territorial; revisar los criterios que esta- Las cuencas son la unidad territorial regional por
blecen las zonas de protección urbanas y rurales; naturaleza, delimitada por las líneas divisorias
y definir lineamientos mínimos para el diseño de agua entre ellas. La comprensión integral del
y la construcción de edificaciones menos vul- sistema hidrológico que las conforman, la plani-
nerables y de medidas estructurales de control ficación de acuerdo con la vocación para el uso y
y mitigación de inundaciones, dependiendo de ocupación del suelo, y la definición de restriccio-
los períodos de recurrencia, la altura estimada nes y potencialidades para su territorio, ofrecen
del nivel del agua, la extensión y, cuando pro- insumos valiosos para su adecuada protección
ceda, la velocidad de la corriente o el caudal de y aprovechamiento. Se recomienda entonces la
agua, entre otros factores. También es preciso inclusión de un Plan Maestro para el Control de
establecer los responsables y los mecanismos de Inundaciones y Deslizamientos como parte in-
implementación, seguimiento y control de di- tegral de los POMCA, lo que hace posible el es-
cha normativa, de acuerdo con el tipo de obras tablecimiento de las acciones y el requerimiento
o proyectos. Se debe fortalecer la instituciona- de inversiones necesarias para evitar la genera-
lidad, las políticas y los planes sectoriales para ción de nuevos riesgos y reducir los existentes.
que su infraestructura y producción sean más El desarrollo de dicho Plan ofrece como deter-
resilientes y redundantes frente a los riesgos y minante ambiental del ordenamiento territorial
que a su vez sus mecanismos de desarrollo con- de los POT municipales (Decreto 1729 de 2002,
tribuyan a la seguridad y sostenibilidad. art. 17) la posibilidad de reglamentar el uso del
Comprender a profundidad el rol de la territorio y determinar los programas y proyec-
gestión del riesgo y sus vínculos con la gestión tos que deben introducirse para la realización
ambiental, la gestión del desarrollo y la adapta- de una gestión local del riesgo adecuada. El Plan
ción al cambio climático, para incorporarla en la Maestro debe incluir, entre otros aspectos: (i) la
toma de decisiones a nivel sectorial y territorial. reducción y el manejo del riesgo como parte in-
Los mecanismos institucionales y programáticos tegral de los objetivos y metas, para garantizar
entre el tema del riesgo y el cambio climático de- la seguridad y sostenibilidad en la cuenca; (ii) la
ben incorporarse a los procesos de planificación definición de los alcances y la orientación de las
del desarrollo y a las inversiones públicas. Esto metodologías más actualizadas y precisas posi-
requiere de la definición de lineamientos y ám- bles para la delimitación de zonas a partir de las
bitos de acción para aclarar responsabilidades y evaluaciones de amenaza, en caso de fenómenos
alcances en cada temática, evitando el traslape de baja, media y alta probabilidad, y los mapas
y la superposición de roles que no coinciden en de riesgo, para mostrar los posibles efectos de
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 343
las inundaciones, determinando el número de ción de los POT locales, permitiendo con esto
pobladores y los tipos de actividades económi- una planificación armoniosa entre la visión re-
cas que podrían verse afectados como parte de gional de cuenca, las medidas para el control de
los diagnósticos9; (iii) la regulación de las res- inundaciones, y las restricciones y los condicio-
tricciones y los condicionamientos del uso namientos para el uso y la ocupación del suelo
del suelo para cada zona de amenaza/riesgo; competente con la jurisdicción municipal.
(iv) la formulación de sanciones por incum- Implementar una estrategia que per-
plimiento; y (v) la enunciación de programas mita el fortalecimiento de los medios de
y proyectos para la reducción y el control del sustento de la población, en busca de la dis-
riesgo, la protección de las vidas humanas, las minución de la pobreza. Los cambios en la
actividades económicas, los ecosistemas y el vulnerabilidad de las poblaciones y sus bienes
patrimonio cultural, así como los responsa- son altamente dependientes de la etapa de de-
bles y mecanismos de financiación y las estra- sarrollo y las características socioeconómicas
tegias para su implementación y seguimiento. de la población. El vínculo entre la pobreza y
Acelerar la formulación e implementa- la susceptibilidad a los desastres naturales es
ción de los POMCA y su incorporación, como cada vez más reconocido, por lo que el país
instrumento determinante de los POT muni- debe avanzar en desarrollar estrategias efecti-
cipales. En consideración a que los POMCA son vas para la reducción de la pobreza: implemen-
herramientas que incorporan el conocimien- tar una política de desarrollo rural, invertir en
to integral de la cuenca y definen las acciones gestión de los recursos naturales, desarrollar
e intervenciones para su adecuado manejo, se infraestructura, generar medios de vida y me-
requiere, de manera urgente, apresurar su for- canismos de protección social para reducir la
mulación, con el fin de generar las orientaciones vulnerabilidad y potenciar la resiliencia de los
requeridas para la actualización e implementa- medios de vida rurales.
5 Reducir la generación del riesgo y el impacto de los desastres, a través de las políticas y
planes de acción sectoriales
344 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
para la implementación de instrumentos como comotoras para el crecimiento y la generación
los POMCA, los POT y los PD. de empleo”: transporte, vivienda, minas y ener-
Adoptar políticas sectoriales de gestión gía, y agricultura. Entre las políticas sectoriales
del riesgo en cada Ministerio. El abordaje sec- recomendadas, algunas priorizadas en el actual
torial de la gestión del riesgo ha sido principal- PND, se encuentran:
mente reactivo y proteccionista, resultando un
incremento constante de la vulnerabilidad y • Vivienda. Política para la intervención de
de los impactos por la ocurrencia de desastres asentamientos en riesgo, dirigida al control
en los sectores. Esto puede ser abordado con y manejo de estos asentamientos y a la re-
una política integral, que también vele por la ducción de la construcción de vivienda in-
evaluación y el conocimiento del riesgo, la re- formal. El mejoramiento integral de barrios
ducción del ya existente, además de evitar la a través del análisis de sus riesgos y la incor-
generación de nuevos riesgos en los proyectos poración de restricciones y condicionamien-
e inversiones y la respuesta efectiva y oportuna tos en el POT, el desarrollo de proyectos para
ante los desastres, promoviendo la articulación la mitigación del riesgo, la relocalización de
y corresponsabilidad con los entes territoriales familias en alto riesgo no mitigable, la ge-
y el sector privado. De esta forma se fortalece el neración de suelo urbano, el aumento de la
conocimiento del riesgo, especialmente con los construcción de VIS y el fortalecimiento del
estudios de vulnerabilidad del sector, se pueden control urbano.
diseñar mejores estrategias para la reducción del • Hacienda. Política de protección financiera
riesgo físico, operativo y financiero y planificar para reducir la vulnerabilidad fiscal del Es-
de manera adecuada el manejo de desastres. Es tado ante desastres, que defina una estrategia
clave la generación de capacidades a nivel local diferenciada para atender las necesidades de
para las acciones específicas de gestión del ries- los eventos de alta frecuencia/bajo costo y los
go sectorial, la inclusión de mecanismos de ar- de baja frecuencia/alto costo, transfiriendo el
ticulación con los entes territoriales, incluyendo riesgo hasta donde sea económicamente sen-
la cofinanciación para la reducción del riesgo, de sato, constituyendo fuentes confiables de re-
manera que se cubran sus necesidades al tiempo cursos para atender el riesgo que es retenido
que se promueva la corresponsabilidad, logran- y estimulando la participación de los gobier-
do así una sinergia entre niveles de gobierno. Por nos locales y de los privados.
otro lado, la inclusión del sector privado como • Agricultura. Política integral de riesgo ante
sujeto de la política, para acompañar y propi- fenómenos naturales, riesgos del mercado y
ciar el conocimiento y el manejo responsable de riesgos asociados al cambio climático, que
su riesgo, también es fundamental; en esto las vea integralmente el fortalecimiento del co-
organizaciones gremiales pueden y están dis- nocimiento del riesgo, su reducción y el ma-
puestas a jugar un papel determinante. El PND nejo de desastres.
2010-2014 tiene como meta la construcción de • Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo
la Política Nacional de Gestión del Riesgo de de Desastres. Política de manejo de desas-
Desastres y de algunas Políticas Sectoriales en tres de baja y mediana intensidad, y política
esta materia, las cuales se convertirían entonces sobre mecanismos para orientar procesos de
en elementos constitutivos de la planificación reconstrucción ante una situación declarada
de los sectores con especial énfasis en las “Lo- de desastre nacional.
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 345
• Agua potable y saneamiento. Política para Establecer un programa sólido para invertir
incorporar la gestión del riesgo en la presta- en la reducción del riesgo existente, enfoca-
ción de los servicios públicos de acueducto, do en los tramos críticos, bien sea con obras
alcantarillado y aseo, para lo cual se cuenta de estabilización y/o con el mejoramiento
con un documento borrador que aún no ha de los estándares de las vías alternas; con la
sido adoptado formalmente. actualización de especificaciones técnicas
• Transporte. Políticas de contratación y ma- y sistemas de contratación, que incorporen
nejo de las concesiones, que incorporen cri- la definición de niveles de riesgo aceptable;
terios de reducción del riesgo de desastres. con la evaluación de proyectos desde la eta-
pa de prefactibilidad, métodos de diseño y
Adoptar e implementar Planes de Ac- sistemas de construcción, operación, segui-
ción Sectoriales e Interministeriales de gestión miento y control; que establezcan el perfil de
del riesgo. Adoptadas las Políticas Sectoriales de riesgo y fortalezcan el mantenimiento vial.
Gestión del Riesgo, los Planes de Acción Secto- • Vivienda. Fomentar el Programa de Reduc-
riales e Interministeriales se convertirían en los ción de Asentamientos en Riesgo, el cual
instrumentos para su implementación, los cua- incluye la definición de metodologías de in-
les permitirían definir prioridades estratégicas a ventarios, el fortalecimiento de capacidades
corto y a largo plazo, y determinar los mecanis- y la cofinanciación y asistencia técnica para
mos de financiación y desarrollo. Los objetivos los censos municipales de población en ries-
sobre conocimiento, reducción del riesgo y ma- go. Implementar la política de mejoramiento
nejo de desastres planteados en las políticas se integral de barrios. Adoptar una estrategia
deben ver reflejados en las estrategias, los pro- para controlar el riesgo generado por la ur-
gramas y los proyectos de los Planes de Acción, banización informal, que pueda incluir alter-
así como en la asignación de responsables y en nativas de vivienda asequible, como leasing
los mecanismos de coordinación, financiación, para estratos bajos, y capacitación en cons-
seguimiento y control, atendiendo las necesida- trucción. Formalizar la autoconstrucción de
des y promoviendo la corresponsabilidad de los casas de 1 y 2 pisos para intervenir el proceso
entes territoriales y de los agentes privados del de edificación informal de vivienda; y adop-
sector. Algunas acciones específicas recomenda- tar niveles de riesgo aceptable para edifica-
das para ser incluidas en estos Planes son: ciones habitacionales ante inundaciones y
deslizamientos, tal como existe para sismos.
• Ordenamiento territorial. Propiciar una alian- • Agua potable y saneamiento. Adoptar el Ca-
za para apoyar a los entes territoriales en la in- pítulo de Gestión del Riesgo en el RAS, in-
corporación de la gestión del riesgo dentro de cluyendo la aprobación de niveles de riesgo
su ordenamiento territorial, otorgándole igual máximo aceptable10, la evaluación del riesgo
prioridad al espacio urbano y al rural. Esto per- de la infraestructura, la reducción del ya exis-
mitiría enfrentar las limitaciones de capacidad tente y los parámetros de diseño y construc-
técnica y financiera de los municipios y llevar ción en los estándares para la infraestructura
al territorio las políticas sectoriales.
• Transporte. Desarrollar el Programa de Re-
ducción de la Vulnerabilidad en los diferen- 10 Riesgo de suspensión del servicio por desastres ocasionados por eventos
tes modos de transporte, priorizando el vial. de origen natural.
346 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
nueva. En la estructura tarifaria, incorporar los, mediante la planificación y aplicación de
transversalmente la factibilidad de financiar tecnologías productivas ambientalmente apro-
las actividades de gestión del riesgo, entre las piadas, la prevención de la erosión y el control
cuales se encuentran los estudios de vulne- de inundaciones. También se busca incentivar
rabilidad, el mantenimiento con criterios de las estrategias de reducción del riesgo, como el
reducción de riesgo y la posibilidad de ase- uso de variedades resistentes a sequías o inun-
gurar la infraestructura. daciones, el uso de pronósticos climáticos para
• Educación. Establecer un programa de for- tomar decisiones durante el ciclo productivo,
talecimiento de capacidades y cofinanciación la utilización de los anuncios anticipados de
para apoyar a los entes territoriales en el cum- los fenómenos de El Niño y La Niña, con el fin
plimiento de la Directiva Ministerial No. 12 de decidir sobre el tipo de producto, la siembra y
julio de 2009, tanto para la reducción del riesgo planear con anticipación la reubicación de ani-
de la infraestructura educativa como para la males. Adoptar una estrategia conjunta con el
preparación para enfrentar emergencias. sector ambiental para recuperar las ciénagas y
• Salud. Fortalecer y ampliar la cobertura del áreas inundables como zonas de amortigua-
programa Hospitales Seguros. ción de inundaciones.
• Energía. Articular con el sector de ambiente • Todos los sectores
la inclusión de criterios de manejo del riesgo a. Implementar una estrategia de genera-
de inundaciones en los protocolos de opera- ción de información y conocimiento sobre
ción de las represas, a partir de la adopción amenazas, vulnerabilidad de la infraes-
de niveles de riesgo máximo aceptable. tructura y patrimonio expuesto, alertas
• Ambiente. Fortalecer la inclusión de la ges- tempranas y cambio climático, para orien-
tión del riesgo en los POMCA, adoptando ni- tar la toma de decisiones de cada sector. La
veles de riesgo máximo aceptable para todas evaluación de la vulnerabilidad y el riesgo
las amenazas y la definición de restricciones de cada uno de ellos permite planear la re-
y condicionamientos, que deben ser revisa- ducción de su propio riesgo, priorizando
dos y detallados en procesos de planificación acciones e inversiones en esta materia, con
como los POT. Incluir en los POMCA un Plan base en puntos de concentración de ries-
Maestro de Reducción del Riesgo de Inunda- go y análisis costo-beneficio. Se requiere
ción, garantizando la articulación de los dife- adoptar metodologías para evaluar la ex-
rentes actores que intervienen en la cuenca y posición, la susceptibilidad e incluso los
verificando que las inversiones en reducción de daños, asignar responsables y plazos. Es
riesgos sean coherentes y positivas para toda la importante considerar no sólo los escena-
cuenca y no sólo para un tramo de la misma. rios presentes, sino los futuros, teniendo en
• Agropecuario. Implementar un programa para cuenta aspectos como el crecimiento de la
incentivar medidas de reducción del riesgo y demanda y el envejecimiento de la infraes-
adaptación al cambio climático en medianos tructura y el cambio climático. Es conve-
y pequeños productores agropecuarios, de niente fortalecer financiera y técnicamente
manera articulada con los gremios del sector. la articulación del SGC, el IGAC, el Ideam,
Esto incluye la articulación con el Ministerio el DANE y el sector académico en general
de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con el fin para apoyar las necesidades sectoriales de
de promover el manejo sostenible de los sue- información y conocimiento.
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 347
b. Desarrollar estrategias sectoriales para ca sobre “El manejo de desastres de baja y
construir una cultura de responsabilidad mediana intensidad”, y otra sobre “Meca-
y de manejo del riesgo entre los actores nismos para orientar procesos de recons-
privados de cada sector. Dicha estrategia trucción ante una situación declarada de
puede incorporar campañas de concien- desastre nacional”. Experiencias como la
tización y capacitación sobre los riesgos de México muestran las ventajas de que los
a los que se está expuesto, la responsabi- Ministerios de cada renglón controlen el
lidad de los agentes privados en la mate- proceso de rehabilitación y reconstrucción
ria y alternativas para reducir, manejar el de la infraestructura de su sector, permite:
riesgo y prepararse para actuar en caso de oportunidad, autonomía, idoneidad técni-
una emergencia. La realización de ejerci- ca, seguimiento y control. Procedimientos
cios de simulación y simulacros sirve para unificados y preestablecidos para evaluar
evaluar y mejorar las acciones propuestas los daños, acceso a recursos por parte de
y contribuye a aumentar el nivel de con- entes territoriales y de agentes privados,
ciencia. Las organizaciones gremiales de y mecanismos de seguimiento y control,
cada sector pueden ser un aliado funda- garantizarán transparencia y eficiencia,
mental en esta tarea. mientras que conviene evaluar replicar
c. Adoptar una estrategia para el manejo de la experiencia del Plan Nacional de Con-
desastres en cada sector, articulada y con el tingencia Contra Derrames de Hidrocar-
respaldo de la UNGRD y el FNC. El actual buros a otros sectores, y probablemente
PND asigna a la UNGRD, con el apoyo del ampliarlo a planes de contingencia para
DNP, la formulación de una política públi- cada una de las amenazas.
6 Acotar las responsabilidades públicas y privadas en gestión del riesgo y profundizar las
políticas de reducción de la vulnerabilidad fiscal del Estado ante desastres
Adoptar lineamientos claros de polí- riedad. Esto permitirá estimar las provisiones
tica sobre el nivel de protección que el Esta- financieras necesarias para atender las obliga-
do colombiano y los entes territoriales deben ciones con los afectados. Adicionalmente, la
ofrecer a los afectados por eventos peligrosos. adopción de políticas claras al respecto y su so-
El Estado debe evaluar su capacidad para res- cialización permitirán a los ciudadanos conocer
paldar a los afectados de un desastre, y decidir con claridad hasta donde va la responsabilidad
con anticipación a próximos eventos una políti- del Estado en caso de un desastre lo cual debe
ca que defina la respuesta que se puede esperar incentivarlos a responsabilizarse de sus riesgos
por parte del gobierno. Es importante estable- y tomar medidas de prevención, mitigación o de
cer también los niveles de responsabilidad del transferencia de riesgo, según su situación par-
Estado Central y de los entes territoriales para ticular. En busca de coherencia e integralidad,
fomentar la corresponsabilidad, a la luz de los dicha política debe tener en cuenta los siguien-
principios de subsidiariedad y complementa- tes elementos: (i) características para catalogar
348 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
como afectado en calidad de “debilidad mani- participación de terceros agentes, privados
fiesta” (por ejemplo, la condición de pertenecer o públicos, o incluso de las propias personas
a los estratos 1 y 2 ha sido usada con frecuencia); afectadas demandantes es circunstancia de
(ii) protección que se ofrecerá a los afectados en exclusión o reducción de la responsabilidad
condición de “debilidad manifiesta” y apoyo que del Estado. La ausencia de reglas generalmen-
se dará a los demás afectados; (iii) incentivos te conduce a que la responsabilidad se esta-
tributarios, financieros y otros para mitigar las blezca casi exclusivamente sobre las entidades
pérdidas del sector productivo; y (iv) incentivos públicas, afectando sus condiciones patrimo-
tributarios, financieros y otros para propiciar la niales o presupuestales. Entonces, es aconse-
reactivación de la economía. jable una cuidadosa y meditada reforma legal
Ajustar la normatividad para aclarar la que permita que en los procesos judiciales
responsabilidad del sector privado en materia contra las entidades estatales, generados tanto
de gestión del riesgo de desastres, y fortalecer por acciones ordinarias contencioso admi-
la defensa de las entidades públicas para re- nistrativas como especiales de protección, se
ducir las contingencias fiscales del Estado por obligue a los demandantes y a los operadores
demandas en este tema. Normas claras sobre la judiciales a considerar los distintos involucra-
responsabilidad de los agentes privados fortale- dos privados o públicos en la causalidad de
cen la defensa de las entidades públicas ante los los eventos que provocan la interposición de
estrados judiciales. Adicionalmente, normas es- las acciones judiciales, de tal manera que sea
pecíficas sobre la adecuada incorporación de la posible definir si existen y bajo qué condicio-
gestión del riesgo en la gestión pública minimi- nes, responsabilidades exclusivas, solidarias o
zan la vulnerabilidad y las pérdidas originadas concurrentes, así como las formas particula-
por el accionar del Estado. Los ajustes normati- res de repetición contra servidores públicos.
vos podrían incluir: • Normatividad que precise, con la mayor cla-
ridad posible, los ámbitos de competencia
• Regulación que señale pautas precisas sobre la funcional de los entes públicos en materia de
concurrencia excluyente, solidaria o comple- gestión del riesgo. Dado que en las controver-
mentaria de cada uno de los actores que pue- sias sobre responsabilidad estatal un aspecto
den ser responsables de los impactos de un definitivo es la determinación de los conte-
desastre: (i) las entidades públicas, por acción nidos, alcances y límites de las competencias
u omisión; (ii) los actores privados, que como que corresponden a cada una de las entidades
parte de su actividad productiva generan públicas que participan directa o indirecta-
riesgo, de manera consciente o inconsciente; mente en la gestión del riesgo, es imperativo
y (iii) las víctimas o personas afectadas que que la ley que regule la materia específica sea
consciente o inconscientemente han asumi- clara sobre el particular, en especial cuando se
do voluntaria o involuntariamente los riesgos trata de procesos en los cuales participan de
que posteriormente se materializan en desas- forma secuencial distintas instancias estatales.
tres. Dicha regulación contribuirá a enfrentar • Normatividad que recoja con precisión las
el hecho de que la mayoría de las acciones formas para establecer y derivar la responsa-
judiciales en gestión del riesgo son dirigidas bilidad estatal y la privada, eliminando hasta
contra las entidades públicas a pesar de que, donde sea posible la inseguridad que presen-
en muchos de los casos, la intervención o ta la elaboración jurisprudencial. Hay una
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 349
necesidad de disponer de normas legales que normas de los BPIN. (ii) Regular los contra-
definan las formas para establecer responsa- tos de concesión, particularmente atender el
bilidades estatales con todos sus requisitos Conpes 3107 de 2001, asignando la respon-
y condiciones, a partir de las elaboraciones sabilidad de la gestión del riesgo de desastres
jurisprudenciales y doctrinales, pero tenien- por eventos de origen natural al inversionista
do en cuenta que en materia de gestión del privado, como un riesgo transferible a través
riesgo existen factores públicos y privados de de pólizas de seguros y otros mecanismos fi-
concurrencia en estos temas de responsabi- nancieros. (iii) Estipular reglamentos técnicos
lidad. Se determinaría, por ejemplo, que en de cada sector, como actualización del código
caso de dolo o culpa gravísima por parte de de puentes y un reglamento de túneles; cul-
un agente privado en sus responsabilidades minar el proceso de adopción del Capítulo de
frente al riesgo, sea él quien deba asumir la Gestión del Riesgo en el Reglamento Técni-
totalidad del costo de los daños causados. co del Sector de Agua Potable y Saneamiento
• Normativa que reitere y precise la responsabi- RAS, entre otros. (iv) Articular entre los sec-
lidad de protección física de las construccio- tores agropecuario, minero y ambiental estra-
nes. Avanzar en una norma reglamentaria en tegias para la reglamentación y aplicación del
la cual se indique que los Curadores Urbanos, reciente Régimen Sancionatorio Ambiental,
al expedir las licencias o actos de autorización, en materia de actividades ilegales de defores-
exijan las normas técnicas de construcción, tación, desecación, invasión de humedales,
en los términos del art. 49 del Decreto 564 de alteración de cauces de agua, etc.
2006, y den cumplimiento a las disposiciones
previstas en la Ley 400 de 1997, en el Decreto Diseñar e implementar una estrategia
33 de 1998 y demás decretos reglamentarios. integral de protección financiera del Estado en
• Normas legales imperativas en relación con sus diferentes niveles sectoriales y territoriales,
la protección financiera aplicable tanto al con el fin de garantizar una adecuada respues-
sector público como al privado. Evaluar los ta ante la ocurrencia de desastres y proteger el
casos en los cuales se puede obligar a los equilibrio fiscal del país a largo plazo. No hay
particulares a definir estrategias de asegu- información suficiente para determinar las
ramiento u otros mecanismos de protección necesidades de financiación de los eventos de
financiera, similares a los existentes para las baja frecuencia/alto costo, pero en el caso del
áreas comunes de la propiedad horizontal. fenómeno de La Niña 2010-2011, las inversio-
• Modificación de la Ley Estatutaria sobre de- nes presupuestadas fueron del orden de US$ 16
rechos y deberes de las personas frente a la mil millones, diez veces más que en el caso del
reducción y el manejo del riesgo. Asignar al terremoto del Eje Cafetero. De cualquier for-
ciudadano el deber de conocer y manejar el ma, el cálculo de estos montos depende de la
riesgo al que está expuesto, debido a la pro- definición de las responsabilidades del Estado
babilidad de ocurrencia de desastres por y de la eficiencia con que se ejecuten los recur-
eventos de origen natural. sos. Además de la estrategia del Estado Central,
• Otras normativas relacionadas con la ges- sería conveniente la constitución de fondos de
tión sectorial pública como: (i) analizar los gestión del riesgo y estrategias de protección
riesgos y alternativas desde la prefactibilidad financiera a nivel sectorial y territorial (mu-
de los proyectos; incorporar este tema en las nicipios y departamentos) para fomentar los
350 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
principios de corresponsabilidad, complemen- conciencia y capacidades de la población para
tariedad y subsidiariedad. la gestión del riesgo. Aprovechar la disposición
Aclarar, desde lo normativo, las formas de la ciudadanía para contribuir y elevar los ni-
y mecanismos de participación de los agentes veles de conciencia y conocimiento del manejo
privados en las distintas fases de la gestión del del riesgo, son medidas costo-efectivas para re-
riesgo. El actual sistema prevé la intervención ducir el riesgo de la nación, que el Estado puede
de los agentes privados en la gestión del riesgo, implementar a través de:
pero sin suficiente desarrollo y sin condiciones
para su aplicabilidad. Esto podría incluir, entre • Adelantar campañas de concientización,
otros, los siguientes elementos: particularmente en aquellas ciudades con
altos niveles de riesgo frente amenazas poco
• Obligaciones a cargo de los agentes privados frecuentes, así como en relación a las más
y públicos en la fase preventiva, como las recurrentes, para fortalecer los niveles de
previstas en los arts. 8 y 9 del Decreto 919 apropiación frente al tema. Aclarar la res-
de 1989, o frente a las consecuencias lesivas ponsabilidad pública y privada, evaluar la
que, salvo el desarrollo parcial que ha tenido vulnerabilidad particular de cada hogar y
Bogotá, no han sido utilizadas. diseminar recomendaciones sobre medidas
• Modificaciones específicas en materia de ges- claras y efectivas para la reducción del riesgo.
tión del riesgo en la Ley Estatutaria de Parti- • Implementar programas de gestión del ries-
cipación Ciudadana, teniendo en cuenta que go con participación de la comunidad, que
toda persona debe “obrar conforme al prin- tengan impactos reales y sostenibles, los
cipio de solidaridad social, respondiendo con cuales incluyan estrategias de prevención del
acciones humanitarias ante situaciones que riesgo y de preparación frente a desastres (si-
pongan en peligro la vida o la salud de las per- mulacros y brigadas), logrando con esto una
sonas” (numeral 2, art. 95 de la Constitución). reducción efectiva del riesgo y una profundi-
• Diseño e implementación de una estrategia en- zación de los niveles de conciencia y conoci-
tre el Estado y el sector asegurador, con la par- miento entre los participantes.
ticipación del sector privado, para fortalecer la • Acompañar a las asociaciones gremiales en
penetración del aseguramiento en Colombia. el diseño de estrategias de gestión del riesgo
Esto debe hacerse tanto para incrementar el para concientizar y capacitar a sus afiliados,
seguro de los particulares como para el sector promover medidas para mitigar el riesgo
privado. La estrategia podría incluir incenti- existente, y fortalecer la articulación de la
vos por parte del Estado, pero acudiendo a la gestión en la toma de decisiones. Esto per-
responsabilidad del sector asegurador para au- mitirá utilizar la capacidad gremial para in-
mentar la disponibilidad y oferta de productos. cidir a que sus afiliados reduzcan su riesgo, y
Promover e incentivar estrategias mu- como resultado se avance hacia la mitigación
nicipales y sectoriales para la generación de del riesgo en el sector y en el país en general.
Balance final y recomendaciones para fortalecer la gestión pública en materia del riesgo de desastres 351
Inundaciones vía Montería - Arboletes, área rural. Municipio de Montería (Córdoba), 2011. Fotografía cortesía de: María Isabel Toro Quijano.
De la planeación
a
a la implementación
de la gestión del
riesgo de desastres
en Colombia
Carolina Díaz G., Diana M. Rubiano V.,
Carlos E. Vargas M., Ernesto Betancourt M. nexo
A.1. INVERSIONES EN GESTIÓN DEL RIESGO
DE DESASTRES
Al hacer una lectura de la planificación y la En términos per cápita, el gasto anual en gestión
implementación de las acciones que se han del riesgo fue cercano a $12.726.
desarrollado en materia de gestión del ries- En el marco de las áreas prioritarias,
go, desde los diferentes niveles territoriales, el 81,5% del presupuesto de inversión ejecu-
se reconoce que hay avances importantes; tado por la nación durante el período 1998-
no obstante, también existe una desarticu- 2010 fue destinado al manejo de desastres, el
lación significativa entre las inversiones 16,3% a reducir el riesgo existente, mientras
públicas y la efectividad de dichas acciones. que las inversiones en las áreas de conoci-
Siguiendo como referente las áreas priorita- miento e información, gobernabilidad y edu-
rias del Marco de Acción de Hyogo (MAH), se cación correspondieron al 2,1% del total. La
identifica que pese a los logros alcanzados en inversión pública nacional en materia de ges-
el país hay vacíos y limitaciones en términos tión del riesgo, durante el período en cuestión,
financieros, de la orientación de los recursos muestra dos ciclos de crecimiento importantes,
y la efectividad de los ámbitos de gobernabili- relacionados directamente con la ocurrencia
dad, conocimiento e información, educación de grandes desastres. El primero concernien-
y comunicación, reducción del riesgo y mane- te al manejo de la emergencia y la reconstruc-
jo de los desastres, en los niveles nacional, re- ción de infraestructura después del sismo del
gional y municipal. Para realizar estos análisis Eje Cafetero (1999-2001), donde se destinaron
se parte de las bases de datos proporcionadas cerca de $2,4 billones (alrededor de US $1,2
por el DNP-DDTS, información que poste- billones); y el segundo, asociado al manejo del
riormente es reclasificada para obtener una fenómeno de La Niña que sufrió el país durante
evaluación más detallada sobre los avances en el 2010, proceso en el cual el Estado había de-
la gestión del riesgo. (Recuadro A.1). dicado hasta el 31 de diciembre del 2010 $1,3
billones (alrededor de US$ 679 millones), espe-
cialmente en actividades de ayuda humanitaria
A.1.1. Las inversiones de la nación y recuperación temprana (Gráfica A.1).
en gestión del riesgo de desastres Las inversiones de la nación realizadas
en el ámbito del fortalecimiento institucional,
El orden nacional es el que más recursos formulación de políticas y otros elementos re-
aporta al financiamiento de la gestión del ries- lacionados con la gobernabilidad de la gestión
go, y lo hace a través del Presupuesto General del riesgo han sido bajas a lo largo de todo el pe-
de la Nación (PGN). Entre 1998 y el 2010, los ríodo de análisis, con un leve crecimiento des-
recursos invertidos en términos absolutos as- de el 2005. Las actividades dirigidas a fortalecer
cendieron a $7 billones1 (alrededor de US$ 3,5
billones2), equivalente al 2,5% del presupuesto 1 Todos los valores se reportan en pesos constantes del 2010.
total de la inversión nacional y al 0,15% del PIB. 2 Tasa representativa del mercado a 31 de diciembre del 2010. US$ 1 = $1.913.
Gráfica A.1. Inversión pública en gestión del riesgo a nivel nacional según áreas prioritarias
1.800.000
1.600.000
1.400.000
Millones de $ de 2010
200.000
-
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010.
356 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
los mecanismos de organización, coordinación,
participación sectorial y territorial, planificación, Gráfica A.2. Inversión pública en gobernabilidad por
gestión y seguimiento, requieren una alta capaci- parte de entidades del orden nacional
dad técnica y de gestión política, tienen un bajo
2.000
costo y un alto impacto. Llama la atención la poca 1.800
prioridad que se le ha dado a la ejecución y a las 1.600
1.400
Millones de $ de 2010
inversiones, a pesar de que a la formulación de
1.200
políticas y de planificación sí se le ha dado la de- 1.000
bida importancia desde 1989 en el PNPAD, en el 800
600
Documento Conpes 3146 y en los últimos cuatro
400
Planes Nacionales de Desarrollo. Esta situación 200
explica en gran medida la debilidad que presenta -
2005 2006 2007 2008 2009 2010
actualmente el SNPAD y su baja gobernabilidad. MHCP MIJ MAVDT
Sólo desde el 2005, con el Programa de
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la
Reducción de la Vulnerabilidad Fiscal del Es-
información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010.
tado ante Desastres Naturales, liderado por el
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial (MAVDT) y el Ministerio del Interior La destinación presupuestal en los ám-
y de Justicia (MIJ) a través de la Dirección de bitos de conocimiento e información, durante
Gestión del Riesgo (DGR), se empiezan a obser- finales de las décadas de 1990 y 2000, experi-
var los principales esfuerzos en el fortalecimien- mentó un crecimiento dinámico y sostenido, y
to institucional. Es así como entre los años 2005 y ha representado el 2% de la inversión total en
2010 el MAVDT destinó $1.880 millones constan- gestión de riesgo. Las inversiones realizadas a ni-
tes del 2010 para la coordinación de este Progra- vel nacional durante el período 1998-2010 en los
ma y el acompañamiento a los municipios en sus ámbitos del conocimiento e información alcanza-
procesos de planificación territorial, recursos que ron un valor de $143 mil millones, de los cuales
representaron en promedio el 39% de la inversión entidades como el SGC (anterior Ingeominas),
en el rubro denominado fortalecimiento de la go- Ideam e IGAC han destinado alrededor del 85%
bernabilidad para efectos del presente análisis. En- de dichos recursos (Gráfica A.3).
tre el 2008 y el 2010, la inversión efectuada por el Mientras que en 1998 el SGC designaba
MIJ fue de $2.500 millones, equivalentes al 49% de un poco más de $2.500 millones constantes en
los recursos totales destinados en el área de gober- inventarios y monitoreo de geoamenazas, en el
nabilidad, en acciones relacionadas con el apoyo al 2010 la inversión alcanzó los $5 mil millones,
fortalecimiento de las políticas y de los instrumen- acumulando así para el período alrededor de
tos financieros del SNPAD, y la asistencia técnica a $72 mil millones constantes. Una ampliación
los municipios y departamentos en la formulación del presupuesto de la entidad permitió que accio-
de Planes de Gestión del Riesgo. Adicionalmen- nes como la actualización instrumental del Sis-
te, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tema Sismológico Nacional, la remodelación del
(MHCP) realizó inversiones para la formulación Observatorio Vulcanológico de Pasto, la red de
de una estrategia de protección financiera en el estaciones geodésicas y los estudios geodinámi-
2007, acción a la cual no se le dio continuidad du- cos, se llevaran a cabo, fortaleciendo la capacidad
rante el período 2008-2010 (Gráfica A.2). de monitoreo de los fenómenos geológicos.
Gráfica A.3. Inversión pública en conocimiento e información por parte de entidades del orden nacional
30.000
25.000
OTRAS ENTIDADES
20.000
Millones de $ de 2010
INVÍAS
INGEOMINAS
15.000
IGAC
10.000 IDEAM
CAR
5.000
-
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010.
358 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica A.4. Inversión pública en educación y comunicación por parte de entidades del orden nacional
450
400
350
MPS
Millones de $ de 2010
300
250 CORPORINOQUIA
200 CORPOAMAZONIA
150 MAVDT
50
-
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010.
entidades como el MAVDT, así como algunas del total). Por otra parte, el aumento de la asigna-
CAR, son las que han venido orientando el 73% del ción en reducción del riesgo obedece principal-
total de las inversiones de este ámbito. El MAVDT mente a proyectos financiados por el FNR. Entre
ha concentrado sus acciones en capacitaciones en el 2009 y el 2010, el gasto de inversión orientado
gestión ambiental con énfasis en gestión del riesgo, a través de este Fondo ascendió a $511 mil millo-
particularmente durante el 2007 y el 2008, a través nes, de los cuales el 60% se destinó a proyectos de
del Programa de Reducción de la Vulnerabilidad prevención y atención de desastres, y el 30% a la
Fiscal del Estado. Por otra parte, Corpoamazonia y construcción, el mejoramiento y la rehabilitación
Corantioquia también dirigen recursos importan- de obras de emergencia en el río Magdalena.
tes para la formación de promotores socioambien- Las mayores inversiones para la reduc-
tales y para la capacitación en riesgos antrópicos, ción del riesgo se realizaron en la conservación
pero son proyectos puntuales sin continuidad en de cuencas, a través del FNR y las CAR, seguidas
el tiempo (Gráfica A.4). por las inversiones en infraestructura vial, reali-
En materia de la inversión pública desti- zadas por Invías. En 1998, las CAR dedicaron por
nada a la reducción de las condiciones de riesgo, concepto de reducción del riesgo $23 mil millones
entre 1998 y el 2010 su evolución fue inestable, con recursos del PGN, monto que representó cerca
con una tendencia pronunciada al crecimiento del 57% de la inversión total efectuada por las en-
entre 2009 y 2010 por la participación del Fondo tidades del nivel nacional en dicho año; en el 2010
Nacional de Regalías (FNR). Del total de los di- esta proporción se redujo de manera ostensible
neros ejecutados en gestión del riesgo de desastres para alcanzar una cifra del 1% ($2.400 millones)
para el país, el ámbito de la reducción corresponde destinado a dicho componente. Fueron también
al 16,3%, que equivale a $1.150 mil millones cons- importantes los montos asociados principalmente
tantes, ocupando el segundo lugar de importancia a la recuperación y a la conservación de cuencas
por los recursos invertidos a nivel nacional (aun- hidrográficas con financiación de la Comisión Na-
que por una amplia diferencia, pues el manejo de cional de Regalías, al mejoramiento de la infraes-
los desastres ocupa el primer lugar, con el 81,4% tructura vial del Fondo de Caminos Vecinales, y
Gráfica A.5. Inversión pública en reducción del riesgo por parte de entidades del orden nacional
500.000
400.000 MPS
COMISIÓN NACIONAL
350.000
DE REGALÍAS
Millones de $ de 2010
300.000 CAR
250.000 MIJ
200.000 INVÍAS
MADR
150.000
MAVDT
100.000
CAVECINALES
50.000
FNR
-
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010.
360 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica A.6. Inversión pública en el manejo de desastres por parte de entidades del orden nacional
1.400.000
1.200.000
800.000 AEROCIVIL
MPS
600.000 INVIAS
MIJ
400.000 FOREC
200.000
-
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por PGN, DNP-SDAS, 2010.
país. El FNC, que se alimenta principalmente del valente al 0,37%, y un porcentaje de inversión
PGN, ha tenido un flujo irregular e insuficien- máximo en el 2007, de 1,21%. En términos per
te de recursos, de acuerdo con Ingeniar Ltda. cápita tuvo un promedio anual de $1.858.
(2011), priorizando su atención en el manejo de En el marco de las áreas prioritarias, el
desastres e invirtiendo muy poco en actividades 73,7% del presupuesto ejecutado por los de-
para la reducción del riesgo, pese a ser éstas dos partamentos durante el período 2004-2008 se
parte de su finalidad; es así como se ve un vacío concentró en la reducción del riesgo, y el 18,1%
en el principal mecanismo financiero con que fue destinado al manejo de desastres. En cuanto
cuenta el sistema para incentivar y cofinanciar a las áreas de educación (5%), gobernabilidad
la gestión del riesgo integralmente (Gráfica A.6). (1,6%) y conocimiento e información (1,6%) se
situaron en posiciones marginales. A diferencia
del nivel nacional, donde la inversión en las áreas
A.1.2. Las inversiones de gobernabilidad y educación son mínimas, en
regionales en la gestión del los departamentos adquieren mayor relevancia en
riesgo de desastres3 términos relativos, aunque la dedicación total de
recursos en estos aspectos continúa siendo inci-
La inversión departamental en gestión piente. Para el área de gobernabilidad sólo se regis-
del riesgo, como porcentaje de la inversión tran destinaciones presupuestales en los años 2007
total durante el período 2004-2008, fue del y 2008, con $3.800 millones y $1.300 millones,
0,65%, siendo éste el nivel territorial con me-
nos recursos en términos absolutos y relativos.
En el período de análisis los montos fueron de 3 Para este nivel de gobierno se contó con información sólo para el período
2004-2008, de acuerdo con las bases de datos del DNP. Para analizar dicha
mil millones constantes del 2010, mostrando un información se desestimaron algunas cuentas que el DNP cataloga como de
porcentaje de inversión mínimo en el 2006, equi- GRD o relacionadas con la GRD, ya que no reportan inversión como tal.
Millones de $ de 2010
gasto realizado principalmente en el 2004 en el de- 100.000
sin precedentes en este nivel territorial. El 25% Reducción del Riesgo Manejo de Desastres
del gasto departamental en gestión del riesgo se Educación Conocimiento e información
Gobernabilidad
destinó en un solo año a los subsidios de mejora-
miento de VIS, teniendo en cuenta que el 80% se Fuente: Gráfica de los autores a partir de la
concentró en Antioquia. El área de manejo de de- información suministrada por DNP-DDTS, procesamiento
de datos de DNP-SDAS, 2010.
sastres se comportó de la misma manera en que
lo hizo el rubro de atención de desastres: aumen-
tó de $5.100 millones en el 2004 a $15.800 millo- Gráfica A.8. Inversión departamental en gestión del
nes en el 2005, disminuyendo en el 2006 a $8.500 riesgo por fuentes de financiación*
millones, para después volver a aumentar en el
160.000
2007 a $22.600 millones, presentando una nueva
140.000
disminución en el 2008 a $7.200 millones. Estos
120.000
valores para el manejo de desastres se presentó a
Millones de $ de 2010
100.000
lo largo de todo territorio nacional, con énfasis 80.000
en los departamentos de Santander, Magdalena, 60.000
Casanare y Nariño, los cuales concentraron más 40.000
362 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Dado el bajo nivel de asignación de di- cápita estuvo encabezada por Casanare, Arauca
neros departamental, éste podría impulsarse y Meta. Si bien Antioquia tuvo la mayor coloca-
mediante el uso extendido de proyectos de ción de recursos en gestión del riesgo, representan-
cofinanciación (sólo el 5,9% de la inversión do el 27,5% de todos los departamentos, seguido
en GRD departamental se financia a través por Casanare (18,6%) y Cundinamarca (15,2%),
de entidades nacionales) y de instrumentos Casanare, con una población mucho menor llegó
económicos, siguiendo por ejemplo el modelo a $40.377 per cápita, cuadruplicando la inversión
realizado por las CAR en gestión ambiental, la del segundo departamento en este ítem, Arauca,
cual es financiada parcialmente con recursos con $10.913. Cabe resaltar la importancia que las
provenientes de tales instrumentos. A mane- regalías directas tienen para algunos departamen-
ra de ejemplo, varias CAR hacen uso de la tasa tos en la financiación de este ámbito, rondando el
retributiva por vertimientos puntuales, la tasa 50% para Santander, Meta y Arauca y pasando del
por utilización de aguas, las tasas de aprovecha- 80% de dineros destinados a actividades en gestión
miento forestal, las ecoetiquetas, los Mecanismo del riesgo en Casanare y La Guajira (Gráfica A.9)
de Desarrollo Limpio, el Certificado de Incen- Al evaluar la relación entre ocurren-
tivo Forestal de Reforestación (CIF) y la com- cia de desastres en un departamento y su
pensación municipal al alojamiento de rellenos respuesta o responsabilidad ante los desas-
sanitarios (Ecoversa, 2009). Todos esos elemen- tres, se muestra que en general no es cierto
tos buscan cambiar la conducta de los agentes que aquellos entes territoriales con mayor
frente a comportamientos que impactan el am- ocurrencia de desastres son los que más in-
biente y que tienen externalidades que afectan vierten en gestión del riesgo (sea el gasto en
negativamente a la población, además de ser el manejo de desastres o en las cuatro áreas
instrumentos que se constituyen en otra mane- restantes) como proporción de su inversión
ra de recaudar algunos recursos para continuar total. Para exponer esto se construyeron dos
con la gestión ambiental y la gestión del riesgo4. indicadores. El primero, el de responsabili-
En la práctica, las CAR adolecen de dad en gestión del riesgo, entendido como el
mecanismos a través de los cuales reporten la
información de su gasto en gestión del riesgo.
Pese a lo positivo que significa el uso de instru- 4 Igualmente, el uso de incentivos tributarios que modifiquen la conducta
mentos “alternativos” de financiación para la ges- para que se reduzca el riesgo de desastres es otra opción que se debería
analizar. Entre los instrumentos de este tipo utilizados por las CAR se en-
tión del riesgo, o mejor para la gestión ambiental, cuentran las deducciones de IVA, las deducciones de renta y la exención
que por su estrecha relación genera un doble im- del impuesto predial por conservación (Ecoversa, 2009).
5 Con las CAR entonces se dispone de dos caminos: o utilizar la información
pacto desde el punto de vista de las inversiones consignada en los Planes de Acción de cada una de ellas o usar la informa-
realizadas; dichos presupuestos son poco visibles ción de la Contraloría General de la República (CGR). De cualquier manera la
información que se puede obtener no es confiable (se basa en proyecciones,
y no se permite un control nacional o territorial presenta ejecución de recursos para muy pocos años y es disímil, ya que no
de los mismos5. Esto también genera desarticu- se pueden comparar los datos de diferentes CAR). Sin embargo, se debe
resaltar que la información recolectada por la CGR presenta inversiones en
lación entre la gestión del riesgo que realizan las GRD que no pueden dejarse de lado. Fruto de esos datos se presentan inver-
CAR y los diferentes niveles de gobierno. siones por valor de $88.905 millones del 2002, para el período 2002-2006,
implementadas por 24 CAR, con la Corporación Autónoma Regional para
Un análisis comparativo de los departa- la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB), la Corporación Autóno-
mentos muestra que los de mayor inversión en ma Regional de Cundinamarca (CAR), la Corporación Autónoma Regional
de Santander (CAS) y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda
gestión del riesgo fueron Antioquia, Casanare (Carder), contribuyendo con aproximadamente el 60% de dicha inversión
y Cundinamarca, mientras que la inversión per reportada (Corporación OSSO, 2009b).
45.000
40.000
35.000
30.000
25.000
$ de 2010
20.000
15.000
10.000
5.000
0
AMAZONAS
ANTIOQUIA
ARAUCA
ATLÁNTICO
BOLÍVAR
BOYACÁ
CALDAS
CAQUETÁ
CASANARE
CAUCA
CESAR
CHOCÓ
CÓRDOBA
CUNDINAMARCA
GUAINÍA
GUAVIARE
HUILA
LA GUAJIRA
MAGDALENA
META
NARIÑO
NORTE DE SANTANDER
PUTUMAYO
QUINDÍO
RISARALDA
SAN ANDRES Y PROVIDENCIA
SANTANDER
SUCRE
TOLIMA
VALLE DEL CAUCA
VAUPÉS
VICHADA
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010.
cociente entre la inversión en actividades dife- reducción del riesgo (por ejemplo, Casana-
rentes al manejo de desastres (principalmente re, Arauca, Meta, Sucre, Vaupés, Quindío y
en reducción del riesgo, pero también en go- Putumayo). Se ve también cierta proporciona-
bernabilidad, conocimiento e información, y lidad entre las dos variables en algunos entes
educación) y la inversión total departamental. departamentales (Caldas, La Guajira, Norte de
Y el segundo, el indicador de respuesta a desas- Santander, Risaralda y Antioquia), lo cual se
tres, entendido como el cociente del gasto en podría calificar como positivo, pero al mismo
el manejo de desastres entre la inversión total tiempo hay entes territoriales como Córdoba,
del departamento. Los resultados se presentan Valle del Cauca (uno de los de mayor inversión
en las siguientes gráficas para el conjunto de total), Boyacá, Cesar y otros, que pese a tener
departamentos, ordenados de acuerdo con su gran cantidad de desastres no invierten en ges-
posición en el escalafón frente a los dos indica- tión del riesgo8 (Gráficas A.10 y A.11).
dores (de mayor a menor) y su relación con la
posición ocupada por cada departamento en el
escalafón de ocurrencia de desastres (también
6 La información del número de desastres se obtuvo de la base de datos
de mayor a menor)6. DesInventar.
Para la relación entre la posición en el 7 La Gráfica A.10 presenta posiciones favorables hacia la izquierda y
desfavorables hacia la derecha, con el centro como área que mostraría
indicador de responsabilidad departamental proporcionalidad en la inversión en gestión del riesgo frente a la ocur-
y la ocurrencia de desastres7, se tiene que no rencia de desastres.
8 Se descartan del análisis los últimos departamentos en el escalafón del
son los departamentos con mayor ocurrencia indicador de responsabilidad (y de respuesta también) por cuanto éstos
de desastres aquellos que invierten más en reportan $0 de inversión o no reportan.
364 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica A.10. Escalafón departamental del indicador de responsabilidad en gestión del riesgo y del número de desastres ocurridos
35
30
25
20
15
10
0
CASANARE
ARAUCA
META
SUCRE
VAUPÉS
QUINDÍO
PUTUMAYO
MAGDALENA
CUNDINAMARCA
CALDAS
LA GUAJIRA
SAN ANDRES Y PROVIDENCIA
NORTE DE SANTANDER
AMAZONAS
GUAINÍA
RISARALDA
GUAVIARE
ANTIOQUIA
NARIÑO
SANTANDER
ATLÁNTICO
VICHADA
CAQUETÁ
CAUCA
HUILA
CESAR
BOLÍVAR
TOLIMA
BOYACÁ
CHOCÓ
VALLE DEL CAUCA
CÓRDOBA
Posición Indicador Responsabilidad Posición No. Desastres
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DNP-SDAS, 2010.
Gráfica A.11. Escalafón departamental del indicador de respuesta a desastres y ocurrencia de desastres
35
30
25
20
15
10
0
SAN ANDRES Y PROVIDENCIA
GUAVIARE
QUINDÍO
CASANARE
VAUPÉS
MAGDALENA
ARAUCA
SUCRE
GUAINÍA
HUILA
RISARALDA
LA GUAJIRA
NORTE DE SANTANDER
AMAZONAS
NARIÑO
SANTANDER
PUTUMAYO
CAQUETÁ
META
ATLÁNTICO
VICHADA
CESAR
CUNDINAMARCA
CAUCA
CALDAS
CHOCÓ
TOLIMA
CÓRDOBA
BOYACÁ
VALLE DEL CAUCA
ANTIOQUIA
BOLÍVAR
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por OSSO-EAFIT, 2011 y DNP-SDAS, 2010.
366 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica A.12. Inversión pública en gestión del riesgo a nivel departamental según ejes de acción *
800.000
700.000
600.000
500.000
Reducción del Riesgo
Millones de $ de 2010
Manejo de Desastres
400.000
Educación
Conocimiento e información
300.000
Gobernabilidad
200.000
100.000
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
*Nota: otras fuentes: Etesa, FAEP, fondo de departamentos de Córdoba y Sucre, recursos de capital propios (saldos no ejecutados de vigencias anteriores,
rendimientos financieros, venta de activos y donaciones) y otros.
Fuente: Gráfica los autores a partir de la información suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DNP-SDAS, 2010.
y reforzamiento estructural y los procesos de otra vez principalmente en Bogotá y en los mu-
reasentamiento de viviendas, entre otros, siguen nicipios de Antioquia (Gráfica A.14).
siendo insuficientes para reducir de una manera Al igual que en los departamentos, la
sostenida las condiciones de riesgo, pues no hay fuente de financiación de la gestión del riesgo
un reconocimiento integral de la problemática más importante en el nivel municipal son los
en el territorio, por lo que las intervenciones no ingresos corrientes de los municipios (37%), se-
necesariamente son planificadas y se carece de guidos por las transferencias del Sistema Gene-
una política, desde el nivel nacional, que oriente ral de Participaciones (SGP) (21,1%). Las regalías
tales inversiones (Gráfica A.13). directas (8,3%) pasan en este nivel a un segundo
La inversión municipal en gestión del plano, aunque siguen siendo relevantes para los
riesgo frente al manejo de desastres ha sido municipios productores de hidrocarburos. Se re-
la segunda área de mayor importancia y con- salta el gasto financiado con crédito para el 2006,
centra el 13,6%. El gasto en manejo de desastres el cual se ejecutó casi que en su totalidad en Bo-
ha venido aumentando de manera persistente gotá y se destinó para acciones de prevención y re-
como consecuencia del también incremento en forzamiento estructural. Cabe anotar la baja pero
las cuentas de atención de desastres y de la dota- siempre presente inversión por cofinanciación (de
ción de maquinaria para bomberos. Se resalta el entidades nacionales y departamentales) como un
aumento de lo destinado en atención de desas- instrumento que incentiva la canalización de re-
tres para los años 2006 y 2008, gasto localizado cursos en la gestión del riesgo (Gráfica A.15).
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por Corporación OSSO-EAFIT, 2011 y DNP-SDAS, 2010.
140.000
20.000
Atención de desastres
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010 .
368 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica A.15. Inversión municipal en gestión del riesgo por fuentes de financiación*
800.000
700.000
600.000
Otras fuentes
Cofinanc. Ent. Dptales
500.000
Millones de $ de 2010
FNR
100.000
0
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
*Nota: otras fuentes: Etesa, FAEP, fondo de departamentos de Córdoba y Sucre, recursos de capital propios (saldos no ejecutados de vigencias anteriores,
rendimientos financieros, venta de activos y donaciones) y otros.
Fuente: Gráfica de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010.
En el análisis local resulta interesante la para los municipios de menos de 10 mil habitan-
inversión en gestión del riesgo por categorías tes, como son los de la categoría 6. Para los mu-
municipales, donde se muestra que después de nicipios de menores ingresos, aproximadamente
los municipios categoría Especial (los más gran- el 90% del total del país, la ausencia de economías
des y de mayores recursos, incluyendo a Bogo- de escala es un agravante general, donde las áreas
tá, Medellín, Cali, Barranquilla, Bucaramanga de gobernabilidad, conocimiento e información y
y Cúcuta) los municipios que más invierten en educación son las que menos recursos tienen ($35
gestión del riesgo en términos per cápita son per cápita en conocimiento e información, $79 en
los de menor población y menores recursos educación y $126 en gobernabilidad). Así, aunque
propios10. Los municipios que menos gastan en comparativamente con otras categorías municipa-
gestión del riesgo (per cápita), y por un margen les la categoría 6 no es la que presenta menor in-
importante, son los de categoría 4. Además, es versión per cápita en tales áreas, el hecho es que
significativa la diferencia en monto que invierten difícilmente podrán tener un efecto palpable en la
los municipios de categoría Especial frente a los sociedad local (Tabla A.1).
demás. Al respecto se puede señalar que las econo-
mías de escala de las que pueden hacer uso los mu- 10 Los municipios categoría Especial son Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla,
Bucaramanga y Cúcuta (para el final del período analizado). Dentro de los
nicipios que cuentan con mayor población reflejan de categoría 1 se encontraban durante el período 2007-2008 los munici-
parte de este resultado, pues es menos oneroso (en pios de Cartagena, Pereira, Manizales, Villavicencio, Ibagué, varios del área
metropolitana del Valle de Aburrá, Dosquebradas, Yumbo, entre otros, para
términos per cápita) realizar inversiones grandes totalizar 14 en el 2008. A su vez, las categorías 2, 3, 4, 5 y 6 contaban en el
para los municipios con una gran población que 2008 con 14, 19, 22, 25 y 931 municipios, respectivamente.
Tabla A.2. Municipios con mayor inversión en gestión del riesgo en pesos del 2010, durante el período 2002-2008
Inversión en gobernabilidad,
No. Municipio Inversión manejo desastres Total
conocimiento, educación y reducción
1 Bogotá 896.201’098.021 120.527’515.690 1.016.728’613.711
2 Medellín 205.070’077.409 22.112’954.119 227.183’031.528
3 Cali 111.009’847.437 47.995’910.592 159.005’758.029
4 Cartagena 68.778’857.762 5.953’171.403 74.732’029.165
5 Montería 48.342’333.530 6.349’286.311 54.691’619.840
6 Villavicencio 46.180’723.061 3.412’549.884 49.593’272.945
7 Envigado 38.840’822.987 4.482’067.506 43.322’890.493
8 Barranquilla 29.590’184.562 12.739’266.173 42.329’450.735
9 Aguazul 40.141’539.941 1.661’161.721 41.802’701.662
10 Manizales 26.565’277.060 5.563’445.781 32.128’722.841
11 Girón 30.937’113.681 940’590.536 31.877’704.217
12 Pereira 21.811’996.278 7.914’098.883 29.726’095.162
13 Pasto 25.016’434.836 4.539’705.196 29.556’140.032
14 Barrancabermeja 25.157’470.718 2.309’290.937 27.466’761.655
15 Neiva 24.974’555.464 2.356’796.408 27.331’351.872
Fuente: Tabla de los autores a partir de la información suministrada por DNP-SDAS, 2010.
370 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
A.2. AVANCES EN LA GESTIÓN DEL RIESGO
DE DESASTRES
372 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
de utilidad para monitorear la efectividad de la biano (estaciones en Tumaco, Gorgona, Málaga,
gestión pública y el cumplimiento de los com- Malpelo y Solano), y en la instalación de la Red
promisos y metas estipuladas en los diferentes de Estaciones de GPS Satelitales en Malpelo, Tu-
planes. Por otra parte, si bien existen mecanis- maco y Buenaventura; todo esto para mejorar
mos de control –como el Sistema de Gestión y la información sobre amenazas por tsunamis y
Seguimiento de Metas del Gobierno (Sigob)– y ofrecer insumos para la actualización constan-
entidades que hacen vigilancia, es preciso un te del Plan Nacional de Gestión de Riesgo por
seguimiento y un mayor acompañamiento para Tsunami (Presidencia de la República de Co-
garantizar la articulación de los procesos ade- lombia, 2010a). Tales avances en el país se han
lantados por las entidades que conforman el Sis- mostrado acordes con los compromisos estable-
tema, la priorización de programas y proyectos cidos en los Planes de Desarrollo y otorgan un
y la efectividad de las inversiones programadas y fortalecimiento en la temática, en la medida en
ejecutadas. Es así como desde la formulación del que el monitoreo sirve como base para la actua-
PNPAD el tema de la gestión del riesgo ha sido lización y la construcción de mapas de amena-
incorporado en los Planes Nacionales de Desa- za, y por lo tanto a la toma de decisiones. Sin
rrollo de los cuatro últimos períodos de gobier- embargo, son muy pocos los sistemas de alerta
no; no obstante, la definición de las metas y los temprana, a nivel local, implementados para
indicadores establecidos no reflejan los alcances inundaciones, deslizamientos, avalanchas, flujos
propuestos y sólo cubren de manera parcial las de lodo, entre otros, y es necesario trabajar coor-
propuestas del componente descriptivo. dinadamente en el diseño, la implementación y
el funcionamiento de estos sistemas.
Conocimiento e información Diferentes institutos, corporaciones re-
gionales, gremios y organizaciones no guber-
En el país hay avances importantes en namentales han generado información sobre
el monitoreo de la amenaza sísmica y vol- amenazas del orden nacional como insumo
cánica; sin embargo, no son suficientes los estratégico para el conocimiento del riesgo. El
sistemas de alerta temprana implementados país cuenta con mapas nacionales de amenaza
actualmente para la vigilancia de inundacio- por deslizamientos, inundaciones y sismos, así
nes y deslizamientos. A nivel nacional se dis- como con cartografía de amenaza de los volca-
pone de redes de monitoreo de las condiciones nes de mayor importancia. El Ideam, el SGC,
sísmicas, volcánicas, climáticas, meteorológicas la Corporación OSSO, las CAR, los gremios de
e hidrológicas, con un cubrimiento global del ingeniería sísmica y geotécnica y las universida-
96% del territorio. Dentro del proceso de actua- des, entre otros, han sido fundamentales en el
lización y ampliación de las redes de vigilancia avance del entendimiento y conocimiento de las
sísmica y volcánica se encuentran monitoreados amenazas. Asimismo, se dispone de un inven-
de manera permanente 12 volcanes activos des- tario de desastres georeferenciado por eventos
de los tres observatorios vulcanológicos: Mani- históricos y cotidianos con registros desde 1970,
zales, Popayán y Pasto, para dar información y a través de una herramienta (DesInventar) para
definir alertas vulcanológicas tempranas a las la catalogación y consulta de la base de datos,
entidades del SNPAD. Igualmente, el SGC (an- con diferentes niveles de resolución (munici-
terior Ingeominas) ha ampliado y modernizado pal, departamental y nacional), la cual permi-
las estaciones sismológicas en el Pacífico colom- te dimensionar la magnitud del impacto de los
374 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
niveles territoriales como una de las grandes climático en Colombia; la Mesa Nacional de
necesidades para la toma de decisiones. Esta Educación, Formación y Sensibilización de
estrategia debe integrar la definición de tér- Públicos; el Plan Nacional de Adaptación al
minos de referencia específicos para estudios Cambio Climático (PNACC) en el 2010; la
de amenaza y riesgos de detalle, que permi- Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo
tan a quienes toman decisiones adelantar los en Carbono (ECDBC); la Estrategia Nacional
procesos generadores de conocimiento y la para la Reducción de las Emisiones debidas
incorporación real de la gestión de riesgo en a la Deforestación y la Degradación Forestal
las regiones y municipios. Debe especificarse, en los Países en Desarrollo, y la Función de
además, el tipo de información que los mapas la Conservación, la Gestión Sostenible de los
deben contener para que su lectura permita Bosques y el Aumento de las Reservas Fores-
un uso adecuado en su inclusión a los proce- tales de Carbono en los Países en Desarrollo
sos de planificación, y para la definición de (ENREDD+); y la Estrategia de Protección Fi-
programas y proyectos para la reducción del nanciera ante Desastres, entre otros.
riesgo de desastres. La información debe ser accesible y per-
La gestión del riesgo requiere de un tinente para la toma de decisiones, y con un
ejercicio articulado con la adaptación al lenguaje adecuado, para promover el fortaleci-
cambio climático, y si bien se reconocen miento de capacidades y de comportamientos,
iniciativas en la materia, las debilidades en involucrando tanto las acciones ex-ante como
términos del conocimiento, un desacopla- ex-post de la gestión del riesgo. Durante las dos
miento institucional y una visión limitada últimas décadas el tema de los mecanismos de
de la problemática, reducen la efectividad divulgación de información ha sido prioritario
de las intervenciones. Se identifican múl- para el país y su importancia se ve reflejada des-
tiples iniciativas de carácter técnico, nor- de los compromisos establecidos en los diferentes
mativo y organizacional relacionado con el instrumentos de planificación (PNPAD, Conpes
cambio climático y sus alternativas de adap- y Planes Nacionales de Desarrollo). Es así como
tación, aunque no necesariamente están sien- el Sistema Integrado de Información cuenta
do complementarias con la gestión del riesgo con mapas de amenazas de siete departamentos
de desastres. Entre las principales iniciativas (inundación, remoción en masa, deslizamiento y
se tiene la aprobación para Colombia de la amenaza volcánica), acompañados de cartografía
Convención Marco sobre el Cambio Climáti- básica (límites departamentales, municipales, ríos
co (CMNUCC); la Ley 164 de 1994; la apro- y vías) (Presidencia de la República de Colombia,
bación en Colombia del Protocolo de Kioto 2010a). Sin embargo, el diseño y la operación de
(Ley 629 de 2000); la Primera y Segunda Co- un sistema de información con un verdadero
municación Nacional de Cambio Climático; enfoque integral aún no se ha materializado, los
los Lineamientos de Política de Cambio Cli- logros identificados hasta el momento denotan
mático en el 2002; el Conpes 3242 de 2003, una aplicación más intrainstitucional que inte-
sobre la estrategia nacional para la venta de rinstitucional, y no articulan información de vital
servicios ambientales de mitigación de cam- importancia para el manejo de los desastres (es-
bio climático; el Conpes 3700 de 2011, sobre tructuras organizacionales, tareas y funciones, in-
la estrategia institucional para la articulación ventarios, reportes estandarizados de daños, etc.).
de políticas y acciones en materia de cambio Incluso, se requiere la definición de procesos para
376 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Falta continuidad en la articulación entre cia sobre la importancia de introducir la gestión
los ámbitos de gestión del riesgo, ciencia y tecno- del riesgo en los proyectos de inversión pública y
logía, educación y sistema ambiental. El Sistema realizar análisis de riesgos que garanticen inter-
Nacional de Ciencia y Tecnología demostró en el venciones sobre el territorio, efectivas y sosteni-
2002 un significativo avance con la formulación bles. Sin embargo, las implicaciones prácticas de
de la Estrategia de Fortalecimiento de la Ciencia, esa conciencia no son tan contundentes como ha-
la Tecnología y la Educación para la Reducción bría de esperarse. Desde el Banco de Programas
de Riesgos y Atención de Desastres (Ministerio y Proyectos de Inversión Nacional (BPIN) del
del Interior, DNP, Colciencias, Ingeominas, Mi- DNP dispone de la Metodología General Ajusta-
nisterio del Medio Ambiente, Ministerio de Edu- da (MGA) para preparar proyectos de inversión,
cación Nacional, 2002), al plantear la articulación y aunque se establece como criterio la necesidad
entre el SNPAD, el SINA y el Sistema Educativo y de analizar los riesgos en los diferentes ciclos del
de Ciencia y Tecnología, todos encaminados a la proyecto, los parámetros siguen siendo básicos,
identificación de estrategias para la reducción del muestran un énfasis en las condiciones de ame-
riesgo. La Estrategia se orientaba hacia tres com- naza y están desarticulados de los demás módu-
ponentes principales: (i) el desarrollo de investiga- los de formulación del proyecto.
ciones sobre amenazas y riesgos, (ii) la formación Disponer de medidas que permitan an-
académica y la incorporación de la temática en la ticiparse a la configuración de condiciones de
educación, y (iii) la apropiación y diseminación del riesgo implica trabajar con aquellos factores
conocimiento sobre riesgos desde y hacia las re- causales que subyacen en un territorio; dis-
giones. Si bien esta Estrategia comenzó su imple- minuir el riesgo existente previo a su mate-
mentación con una buena dinámica, apoyando el rialización en situación de desastre requiere
fortalecimiento de las capacidades en el ámbito desplegar medidas de intervención correc-
educativo –promoción del concepto de instala- tivas o compensatorias. Esto exige acciones
ciones educativas seguras y programas de prepa- desde la gestión ambiental, el ordenamien-
rativos para emergencias en el sector educativo–, to territorial y la planificación del desarrollo,
ésta se ha ido debilitando con el paso de los años. además de realizar intervenciones para redu-
Asimismo, no se está ejecutando un monitoreo cir los niveles de amenaza y/o vulnerabilidad
sistemático y se identifican vacíos en la coordina- y los efectos probables que se tendrían sobre
ción entre los agentes a nivel nacional, regional y los grupos poblacionales, la infraestructura y
local, y el reto adicional por la articulación con el la plataforma de bienes y servicios existente.
reciente Sistema Nacional de Cambio Climático. En respuesta a ello se están haciendo esfuer-
zos a través del Programa de Reducción de la
Reducción del riesgo Vulnerabilidad Fiscal ante Desastres Naturales,
donde el Gobierno Nacional entre el 2006 y el
En Colombia existen adelantos signifi- 2011 prestó asistencia técnica a 792 municipios
cativos en cuanto a los procesos de inversión (equivalentes al 72% del total de municipios
pública; no obstante, la incorporación de la del país) para la inclusión del análisis de ries-
gestión del riesgo de desastres aún se encuen- gos en los POT y en los PD, de los cuales 379
tra en una fase preliminar y la inclusión del hoy ya cuentan con un plan de acción. Adicio-
tema en la planificación sectorial es incipiente. nalmente, 34 municipios disponen de estudios
A nivel nacional se ha venido tomando concien- de zonificación de amenazas y/o riesgos. En la
CONVENCIONES
Límite Departamental
378 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Colombia, 2010a). Posteriormente, el Gobier- logística, la comunicación y las capacidades de
no Nacional ha venido haciendo seguimiento a las entidades en los diferentes niveles territoria-
los recursos asignados en la vigencia 2008-2009 les, requiriendo no sólo un fortalecimiento sino
para las obras de refuerzo sísmico estructural en una transformación que trascienda las acciones
hospitales, por un total de $ 24.600 millones (Pre- de respuesta ante emergencias.
sidencia de la República de Colombia, 2010b). Hay orientaciones para la formulación
Asimismo, el MPS expidió la Resolución 976 de de guías y protocolos nacionales para la pre-
2009, para acoger la Iniciativa Global “Hospital paración de la respuesta a desastres, pero se
seguro frente a desastres”, como un programa encuentran vacíos en el instrumento rector. La
nacional para la reducción del riesgo en el com- experiencia que han dado los desastres ocurridos
ponente de salud. De igual manera, Ecopetrol en el país facilita la elaboración y actualización
realizó estudios y diseños al 94% de sus estruc- de los protocolos de actuación en caso de desas-
turas, es decir, a 251 de ellas, y ejecutó obras de tre nacional; no obstante, dichos protocolos no
reforzamiento al 55,8%, aunque 66 de esas estruc- muestran mayor claridad en relación a las fun-
turas no requerían ningún tipo de intervención ciones asignadas a cada responsable (Directiva
según los estudios desarrollados. Presidencial 005 del 27 de noviembre de 2001). A
partir de ello, se ha concertado la elaboración de
Manejo de desastres los Planes Departamentales y Locales para Emer-
gencias y Contingencias, así como los Planes Sec-
La reciente temporada de lluvias en Co- toriales e Institucionales para Emergencia.
lombia deja al descubierto factores importan- Se cuenta con Planes Locales de Emer-
tes sobre la capacidad del país y las instancias gencias y Contingencias (PLEC) frente a dife-
regionales y locales para manejar situaciones rentes tipos de eventos, pero hay una carencia
de desastre. A raíz del fenómeno de La Niña en de un instrumento rector, en cuanto a un plan
el territorio nacional, ocurrido oficialmente en- nacional de emergencia que guíe el manejo de
tre el 6 de abril del 2010 al 30 de junio del 2011, los desastres en el país. En Colombia se dispo-
se generó un total de 3.379 eventos reportados, ne de seis PLEC que sirven de orientación para
donde se vieron afectados 1.052 municipios de 28 instrumentos similares en lo regional/local (in-
departamentos más el Distrito Capital, causando cendios forestales, derrame de hidrocarburos,
en total 486 muertes, la destrucción de alrededor transporte de gas natural, tsunamis, eventos de
de 16 mil viviendas y la afectación de otras 550 afluencia masiva, frente al fenómeno de El Niño
mil; además de los impactos por el cierre y la des- y en caso de erupción del volcán Galeras existe
trucción del sistema vial del país, los problemas un proceso de coordinación institucional). Sin
de movilidad y los efectos económicos y sociales embargo, no hay un Plan Nacional de Emer-
sobre los grupos poblacionales, siendo Bolívar, gencias, como instrumento rector que oriente
Cauca, Valle del Cauca, Norte de Santander, Bo- las acciones de manejo de desastres (entre di-
yacá, Cundinamarca y el Eje Cafetero las regiones cho manejo se encuentra una estructura inte-
más afectadas (SNPAD y DGR 2011). Sobre esto rinstitucional, las asignaciones de funciones y
se puede decir que pese a la concentración de re- responsabilidades, los mecanismos de coordi-
cursos invertidos en el país no existe claridad en nación, comunicación y las acciones de imple-
cuanto a las acciones de manejo de desastres o mentación, activación y control). Ello implica,
sobre los factores relativos a la coordinación, la en particular, un factor crítico en relación a la
380 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
los ecosistemas, se encuentra vinculada a la gama de enfoques de comunicación, estos ca-
gestión prospectiva del riesgo; y (ii) el forta- nales han sido dirigidos casi exclusivamente
lecimiento técnico de las Corporaciones para hacia la gestión ambiental y al manejo sos-
incorporar la gestión del riesgo en los instru- tenible de los recursos naturales, pero no de
mentos de planificación ambiental y en los manera integrada con la gestión del riesgo.
programas que adelantan. Sin embargo, es importante mencionar que
la acción de las comunidades en tales activi-
Conocimiento e información dades, sin duda, está en la misma línea de la
reducción del riesgo.
Se tienen falencias en la producción de
análisis y diagnóstico sobre riesgos y dificul- Reducción del riesgo
tades en la sistematización de la información.
Los diagnósticos, las visiones regionales y las La reducción del riesgo existente y la
síntesis ambientales de los instrumentos de prevención del riesgo futuro es un objetivo in-
planificación cuentan con información sobre tegral de los planes y las políticas ambientales,
amenazas naturales, en especial, de origen hi- pero su efecto real no ha sido tan contundente.
drometeorológico. Infortunadamente, dichos Los mecanismos de gobernanza en el tema am-
diagnósticos sólo presentan la problemática biental, en teoría, deberían facilitar y permitir una
regional y no se usan para plantear alternativas articulación más sinérgica con la gestión del riesgo
de solución de reducción del riesgo. Por otra de desastres. Sin embargo, los avances en la imple-
parte algunos departamentos y las CAR cuen- mentación de acciones siguen siendo tímidos, pese
tan con sistemas de información básicos y no al evidente interés que despiertan los ámbitos de
tienen en cuenta protocolos para sistematizar, la adaptación al cambio climático en los diferentes
guardar y proteger los datos históricos. Los da- sectores y agentes institucionales, el manejo inte-
tos y las series estadísticas producidas por las grado de cuencas hidrográficas y la planificación
CAR en muchas ocasiones se encuentran in- ambiental territorial. En el nivel departamental
completas, carecen de consistencia y no poseen existe una multiplicidad de normativas, instru-
los mejores estándares de calidad. mentos y guías metodológicas (Planes de Ges-
tión Ambiental Regional, Agendas Ambientales,
Educación y comunicación Planes de Manejo de Cuencas, etc.), los cuales se
han generado en contextos temporales diferentes
Desde los departamentos y las CAR no se y reflejan procesos de articulación insuficientes; a
han diseñado estrategias de capacitación y co- esto se le suma que no muestran coherencia con
municación orientadas a la gestión del riesgo. otros instrumentos de planificación, como los Pla-
La educación, comunicación y participación nes de Gestión del Riesgo, los POT y los PD. Por
no han sido orientadas para definir acciones otra parte, se reconoce una preocupación compar-
en materia de gestión del riesgo de desastres. tida por la necesidad de profundizar en la temática
Por otra parte, si bien las CAR con mayor ca- de la adaptación al cambio climático en los niveles
pacidad han vinculado a las comunidades en territoriales, y en cómo el conocimiento (escalas,
labores como el cuidado y la protección de niveles de certidumbre) permitiría avanzar en la
cuencas, humedales, páramos y otros ecosis- toma de decisiones.
temas sensibles, haciendo uso de una amplia
382 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
momentos de atender una emergencia o desastre, Se presentan diferentes niveles de avan-
con pocos recursos técnicos, financieros y huma- ce entre municipios con respecto al monito-
nos, sin ninguna infraestructura para ejecutar reo, las alertas y la difusión de información.
acciones, apenas tienen en algunos casos un fun- En algunas ciudades existen sistemas de moni-
cionario delegado como coordinador. Adicional- toreo, recolección de información y documenta-
mente, y en la medida en que no es claro el papel ción en el manejo de los desastres, aunque sigue
de la entidad territorial como tal (la responsabi- siendo deseable mayores inversiones en térmi-
lidad de la gestión del riesgo no es del Comité, nos de recurso humano, infraestructura y tecno-
sino del Poder Ejecutivo municipal), no hay una logía. Para los municipios menores, en general,
clara asunción política del tema (Presidencia de la recopilación de información histórica carece
la República de Colombia, 2010a). de inventarios sistemáticos y es acopiada por di-
ferentes organismos de socorro sin integración
Conocimiento e información posterior. En relación al monitoreo de fenóme-
nos y la generación de alertas hay avances disí-
Existen avances importantes en el cam- miles, siendo más crítico en aquellos territorios
po del conocimiento, aunque se presentan donde carecen los recursos para su desarrollo y
diferencias temáticas y territoriales e inconsis- hay vacíos frente a los protocolos de comunica-
tencias en la asignación de responsables fren- ción para la respuesta. Finalmente, se dispone
te a la realización de actividades. El tema del de ciertos mecanismos para la difusión de infor-
conocimiento es heterogéneo, pues mientras se mación, que no han sido diseñados específica-
destacan estudios de microzonificación sísmica, mente para el tema de la gestión del riesgo.
inundaciones y deslizamientos en las grandes
ciudades, y avances en estudios de vulnerabili- Educación y comunicación
dad física y escenarios de daños (por ejemplo en
Bogotá, Cali, Manizales y Pereira), en los peque- Desde el sistema educativo se han for-
ños municipios hay vacíos de información, sien- mulado diferentes instrumentos de tipo po-
do difícil avanzar en las evaluaciones de riesgo. lítico y normativo que tienen relación con la
Entre las principales demandas realizadas por los incorporación de la gestión del riesgo en la
municipios pequeños se identifican problemas educación formal. El Proyecto Educativo Ins-
relacionados con el suministro de información titucional (PEI) constituye una fortaleza para
básica (cartográfica y documental) que cubra las las instituciones educativas, por su concepción y
zonas rurales, como las limitaciones por las esca- por la incidencia en la organización del currículo,
las y niveles de detalle de los mapas de amenazas permitiendo su adecuación a un contexto parti-
existentes. Estas carencias inciden necesariamen- cular. Desde el PEI se busca la integralidad con-
te en su aplicación real en la toma de decisiones, ceptual y metodológica del tema de riesgo con
especialmente en los PD y en la planificación te- otros proyectos y con las diferentes asignaturas
rritorial. Por otra parte, se reconocen limitantes del Plan de Estudios. Por otra parte, la Resolu-
en cuanto a la revisión de la calidad técnica de las ción 7550 de 1994 reglamenta la elaboración del
evaluaciones de riesgo (pocas fuentes de infor- Proyecto Escolar de Prevención y Atención de
mación y falta de estandarización de criterios y Emergencias y Desastres, como parte integral
metodologías) y los procesos de seguimiento que del PEI y es de obligatorio cumplimiento. A
se le hacen a las mismas. partir de esto, en los centros educativos se han
384 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Manejo de desastres pequeños que no establecen una relación entre
los escenarios de riesgo y el impacto probable
Se cuenta con orientaciones para la de los desastres, frente a las necesidades en
formulación de instrumentos en el nivel lo- cada una de las funciones y tareas de respuesta
cal, pero hay debilidades en el seguimiento a a emergencias o contingencias, así como los in-
su real implementación, calidad y actualiza- ventarios de recursos; (ii) debilidad o ausencia
ción. Se dispone de guías para la elaboración en la armonización de los PLEC con los siste-
de los PLEC, y se reconocen esfuerzos por par- mas de alerta y monitoreo de fenómenos; (iii)
te del nivel nacional para desarrollar capacida- baja apropiación del instrumento por parte de
des que faciliten su formulación. Pese a ello, se los Comités de Prevención y Atención de De-
advierte que en su proceso de implementación sastres, la desarticulación entre entidades del
y seguimiento se identifican limitaciones que mismo nivel territorial y falta de continuidad
reducen el alcance y el cumplimiento de los en las acciones de capacitación y fortalecimien-
objetivos de este instrumento: (i) municipios to de profesionales.
Inundaciones. Municipio de Montería (Córdoba), 2011. Fotografía cortesía de: María Isabel Toro Quijano.
386 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Al igual que las diferencias percibidas do rangos de efectividad mucho más fortaleci-
entre niveles territoriales, el desarrollo de dos. Las acciones de educación y comunicación
las áreas temáticas denota evaluaciones am- se evalúan en el rango de aceptable (promedio
pliamente distintas según los encuestados. global 3,0), con situaciones similares al nivel
Los avances en materia de gobernabilidad son nacional, departamental y grandes ciudades, y
evaluados como incipientes (promedio global una diferencia no muy marcada para los mu-
2,5), y las brechas y los vacíos (desde las políti- nicipios pequeños. Por otra parte, la efecti-
cas, la organización, el seguimiento y la finan- vidad de las acciones de reducción del riesgo
ciación) son percibidos como los elementos se califican como aceptable (promedio global
más críticos para los municipios de categoría 6, 3,1), donde la situación actual en el país y en
en donde los temas de autonomía y descentrali- las entidades territoriales no muestra mayores
zación aún están en proceso de consolidación y variaciones, aunque las percepciones obtenidas
conducen a la necesidad de hacer modificacio- para los municipios pequeños señalan condi-
nes y ajustes al SNPAD. En cuanto a las accio- ciones más críticas, en comparación con los
nes de conocimiento e información se califican demás niveles territoriales. Finalmente, la efec-
también como incipientes (promedio global tividad en el manejo de los desastres se evalúa
2,9), con variaciones considerables a nivel de como aceptable (promedio global 3,4), siendo
país y a nivel de las entidades territoriales, en con el área de reducción del riesgo la que ha
particular, por las respuestas obtenidas por los resultado mejor calificada en las encuestas de
municipios de categoría Especial y 1, reportan- percepción realizadas (Gráfica A.16).
Gráfica A.16. Efectividad de la gestión del riesgo según ejes de acción e indicadores para cada uno de los niveles territoriales
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Política
Organización
Participación
Financiación
Seguimiento
Evaluaciones
Monitoreo
Sistemas de Inf.
Alerta
Educación
Ambiente
Ordenamiento
Proy. Dllo
Manejo Desastres
3,0 3,0
3,0
2,6 2,5
2,5 2,3
2,0 2,0 2,0
2,0 1,8 1,7
1,5
1,0
0,5
0,0
Política
Organización
Participación
Financiación
Seguimiento
Evaluaciones
Monitoreo
Sistemas de Inf.
Alerta
Educación
Ambiente
Ordenamiento
Proy. Dllo
Manejo Desastres
388 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
Gráfica A.18. Informe Nacional del Progreso en la Implementación del Marco de Acción de Hyogo, Colombia
5,0 5,0
3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0
2,0
1,0
0,0
Proyecto Desarrollo
Política
Recursos
Participación
Organización
Evaluaciones
Monitoreo
Alerta
Proy. Regionales
Educación
Ambiente
Investigación
Sensibilización
Planes de Desarrollo
Sectorial
Ordenamiento
Inventarios / evaluación
Capacidades manejo desastres
Planes de preparación
y contingencia
Disponibilidad de inf.
Recuperación y rehabilitación
Protección financiera
Gobernabilidad Conocimiento e inf. Educación Reducción del riesgo Manejo de desastres
Fuente: Gráfica de los autores a partir de información suministrada por MIJ-DGR, 2010.
de progreso asignado) es similar a lo obtenido sobre otras áreas prioritarias, como la goberna-
en las encuestas de percepción, es paradójico bilidad y el conocimiento e información. Inclu-
que la realidad nacional denote sus principales so, hacen evaluaciones positivas de las acciones
limitaciones y vacíos en estos mismos factores, realizadas en el ámbito educativo, en especial
haciéndose más visibles y críticos desde el úl- por parte de las CAR, con niveles muy supe-
timo fenómeno de La Niña (2010-2011), de tal riores a los obtenidos para las demás instancias
manera que conduce, en parte, a una impor- territoriales. No obstante, al poner en pers-
tante reforma institucional y normativa en la pectiva los resultados y confrontarlos con los
temática para el país (Gráfica A.18). recursos invertidos, es notorio que los depar-
En cuanto al nivel departamental, la tamentos no están haciendo un aporte sustan-
efectividad de las acciones para la gestión cial a la gestión del riesgo, lo que denota una
del riesgo reporta mejores autoevaluaciones actitud pasiva de su realidad territorial y pone
en los ámbitos de manejo de desastres y re- en evidencia los vacíos existentes en relación a
ducción del riesgo. Los resultados tienen co- la articulación entre instancias territoriales, la
herencia con los recursos invertidos por este disponibilidad de recursos y un limitado cam-
ente territorial. Las encuestas señalan que las po de acción desde lo regional. Se nota la baja
entidades departamentales tienen una mejor calificación en financiación, (1,9) y en educa-
apreciación de su desempeño en términos del ción la encuesta reporta un nivel aceptable (3)
manejo de los desastres y la reducción del ries- (Gráfica A.19).
go (ambos calificados en niveles aceptables)
Organización
Participación
Financiación
Seguimiento
Evaluaciones
Monitoreo
Sistemas de Inf.
Alerta
Educación
Ambiente
Ordenamiento
Proy. Dllo
Manejo Desastres
Gobernabilidad Conocimiento e inf. Educación Reducción del riesgo Manejo de
desastres
Departamentos CAR
La percepción que se tiene desde el ni- información y educación resultan con menores
vel municipal en relación al desempeño de las rangos, habiendo coincidencia con la estructura
acciones para la gestión del riesgo se evalúa en de las inversiones. No obstante, la autoevaluación
general como aceptable, aunque se evidencian según las categorías municipales arroja que aque-
diferencias interterritoriales importantes para llos de categoría Especial y 1 denotan mayores
los municipios pequeños, al calificarse como fortalezas en cuanto a la producción de conoci-
los menos efectivos. Mientras las áreas de la re- miento e información, con niveles superiores a
ducción del riesgo y el manejo de los desastres son los de todas las demás instancias (nacional, de-
percibidas con valores aceptables de efectividad, partamental, CAR y municipios categorías del 2
los ámbitos de gobernabilidad, conocimiento e al 6) (Gráfica A.20).
Gráfica A.20. Efectividad de la gestión del riesgo de desastres según el nivel municipal
5,0
4,5
4,0 3,8 3,8
3,5 3,2 3,3 3,6
3,5 3,1 3,2 3,0 3,2
3,1 3,0 3,0 3,1 3,0 2,8
Nivel de efectividad
Organización
Participación
Financiación
Seguimiento
Evaluaciones
Monitoreo
Sistemas de Inf.
Alerta
Educación
Ambiente
Ordenamiento
Proy. Dllo
Manejo Desastres
390 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
En términos de la percepción que refle- el área donde más se ha avanzado, en la prác-
jan los resultados de la autoevaluación a través tica, los vacíos y las limitantes son evidentes.
de las encuestas, se tiene que en lo local se pre- Aunque se reconocen los esfuerzos realizados
sume la concentración de acciones con carácter por las instancias municipales frente a la gestión
operativo y proteccionista, con bajos niveles de del riesgo, las debilidades técnicas, financieras y
coordinación y de articulación entre los agen- de recursos humanos son algunos de los elemen-
tes sociales inter e intra territoriales. General- tos que aparecen de manera reiterativa en rela-
mente, en los municipios de categorías del 2 al ción a la efectividad para la reducción del riesgo.
6 los Comités para la Prevención y Atención de En este contexto, las acciones y las inversiones
Desastres dependen de la Secretaría de Gobierno, ejecutadas siguen siendo insuficientes para mi-
reduciendo su participación y su articulación con nimizar de una manera sostenida las condicio-
otros procesos de planificación, que necesaria- nes de riesgo, pues no hay un reconocimiento
mente deben ser articulados a la gestión del ries- integral de la problemática en el territorio, falta
go (POT, PD, Agendas Ambientales, entre otros). claridad en la definición de roles y en el cum-
Para las ciudades capitales, como Bogotá, Mani- plimiento de responsabilidades, no hay criterios
zales y Medellín, se identifican algunas experien- de priorización y mecanismos de verificación, y
cias con dependencias oficiales responsables de en general, no existe una articulación entre los
orientar, regular y coordinar las acciones para la entes territoriales. En esta medida, las interven-
gestión del riesgo y que han logrado un funciona- ciones desarrolladas en el nivel local no nece-
miento con enfoque sistémico. sariamente son planificadas, y se carece de una
Si bien las inversiones en reducción del política desde el nivel nacional que oriente tanto
riesgo concentran mayores recursos en térmi- las acciones como las inversiones, y que apoye a
nos relativos para los municipios, y los mis- los municipios en el fortalecimiento de capaci-
mos agentes encuestados perciben que esta es dades para materializar la gestion del riesgo.
394 Análisis de la gestión del riesgo de desastres en Colombia: un aporte para la construcción de políticas públicas
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SIGLAS, ACRÓNIMOS Y ABREVIATURAS
407
CRA Corporación Autónoma Regional del Atlántico
CREG Comisión de Regulación de Energía y Gas
CREPAD Comité Regional para la Prevención y Atención de Desastres
CSB Corporación del Sur de Bolívar
CTN-ERFEN Comité Técnico Nacional para el Estudio del Fenómeno El Niño
CTN-PAD Comité Técnico Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
CVS Corporación de los Valle del Sinú y del San Jorge
DANE Departamento Administrativo Nacional de Estadística
DCC Defensa Civil Colombiana
DDTS Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación
DGR Dirección de Gestión del Riesgo - Ministerio del Interior y de Justicia
DIMAR Dirección General Marítima
DNP Departamento Nacional de Planeación
DPAD Dirección de Prevención y Atención de Desastres
DPAE Dirección de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá
EAAB Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá
ECDBC Estrategia Colombiana de Desarrollo Bajo en Carbono
EDAN Evaluación de Daños y Necesidades
EEB Empresa de Energía de Bogotá
EIRD Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres
ENREDD+ Estrategia Nacional para la Reducción de las Emisiones debidas a la Deforestación y la
Degradación Forestal en los Países en Desarrollo, y la Función de la Conservación,
la Gestión Sostenible de los Bosques y el Aumento de las Reservas Forestales de
Carbono en los Países en Desarrollo
ENSO El Niño/Oscilacion Sur
(por su sigla en inglés)
ERN Evaluación de Riesgos Naturales
FAEP Fondo de Ahorro y Establilizacion Petrolera
FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
Fasecolda Federación de Aseguradores Colombianos
FINDETER Financiera de Desarrollo Territorial
FNC Fondo Nacional de Calamidades
FNCV Fondo Nacional de Caminos Vecinales
FNR Fondo Nacional de Regalías
Fonade Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo
408
FONAM Fondo Nacional Ambiental
Fonvivienda Fondo Nacional de Vivienda
FOPAE Fondo de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá
FOREC Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero
Fosyga Fondo de Solidaridad y Garantía
GEF Facilidad Ambiental Global
(por su sigla en inglés)
GFDRR Fondo Mundial para la Reducción y Recuperación de Desastres
(por su sigla en inglés)
GMCC Grupo de Mitigación del Cambio Climático
GRD Gestión del Riesgo de Desastres
GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit
IAvH Instituto de Investigaciones de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt
ICDE Infraestructura Colombiana de Datos Espaciales
ICFES Instituto Colombiano para El Fomento de la Educación Superior
Icontec Instituto Colombiano de Normas Técnicas y Certificación
Ideam Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia
IGAC Instituto Geográfico Agustín Codazzi
IIAP Instituto de Investigaciones Ambientales del Pacífico Jhon von Neuman
Inco Instituto Nacional de Concesiones
Incoder Instituto Colombiano de Desarrollo Rural
Ingeominas Instituto Colombiano de Geología y Minería
Instituto Sinchi Instituto Amazónico de Investigaciones Científicas Sinchi
Invemar Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives De Andréis
IGR Índice de Gestión del Riesgo
Inurbe Instituto Nacional de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana
Invías Instituto Nacional de Vías
IPCC Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático
(por su sigla en inglés)
IRG Grupo Internacional Recursos del Sur
La Red Red de Estudios Sociales en Prevención de Desastres en América Latina
MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural
MADS Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (antes del 2011 Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial)
MAH Marco de Acción de Hyogo
409
MAVDT Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
MDN - FAC Ministerio de Defensa Nacional - Fuerza Aérea Colombiana
MECI Modelo Estándar de Control Interno
MEN Ministerio de Educación Nacional
MHCP Ministerio de Hacienda y Crédito Público
MI Ministerio del Interior
MINTIC Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones
MME Ministerio de Minas y Energía
MSPS Ministerio de Salud y Protección Social (antes del 2011 Ministerio de Protección Social)
MT Ministerio de Transporte
MVCT Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (antes del 2011 Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial)
NBI Necesidades Básicas Insatisfechas
NOAA Administración Nacional Atmosférica y Oceánica
(por su sigla en inglés)
ONU Organización de las Naciones Unidas
OSSO Observatorio Sismológico del Suroccidente
PD Plan de Desarrollo
PDA Plan Departamental de Agua
PEAPAD Plan Estratégico Andino para la Prevención y Atención de Desastres
PEI Proyectos Educativos Institucionales
PGAR Plan de Gestión Ambiental Regional
PGN Presupuesto General de la Nación
PIB Producto Interno Bruto
PLEC Plan Local de Emergencias y Contingencias
PNACC Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático
PND Plan Nacional de Desarrollo
PNPAD Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
POMCA Plan de Ordenamiento y Manejo de Cuencas
POT Plan de Ordenamiento Territorial
PRAE Proyectos Ambientales Escolares
PREDECAN Proyecto Apoyo a la Prevención de Desastres en la Comunidad Andina
PRICC Plan Regional Integral de Cambio Climático
410
PTAR Planta de Tratamiento de Agua Residual
PTGR Plan Territorial de Gestión del Riesgo
RAS Reglamento Técnico para el Sector de Agua Potable y Saneamiento Básico
REDD Reducción de Emisiones de Deforestación y Degradación
Ricclisa Red Interinstitucional de Cambio Climático y Seguridad Alimentaria
SAC Sociedad de Agricultores de Colombia
SDAS Subdirección de Desarrollo Ambiental Sostenible del Departamento Nacional
de Planeación
SDHT Secretaría Distrital de Hábitat de la Alcaldía Mayor de Bogotá
SDPAE Sistema Distrital para la Prevención y Atención de Desastres de Bogotá
Sena Servicio Nacional de Aprendizaje
Senplandes Secretaría Nacional para la Planificación del Desarrollo
SGC Servicio Geológico Colombiano (antes del 2011 Instituto Colombiano de
Geología y Minería)
SGP Sistema General de Participaciones
SICIED Sistema Interactivo de Consulta de Infraestructura Educativa
Sigob Sistema de Gestión y Seguimiento de Metas del Gobierno
SIGOT Sistema de información geográfica para la planeación y el ordenamiento territorial
SIGPAD Sistema de Información Georeferenciado para la Prevención y Atención de Desastre
SIIF Sistema Integrado de Información Financiera
SINA Sistema Nacional Ambiental
SNB Sistema Nacional de Bomberos
SNCC Sistema Nacional de Cambio Climático
SNCyT Sistema Nacional de Ciencia y Tecnología
SNPAD Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres
UAEAC Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil
Unesco Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
Unicef Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
UNGRD Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (antes del 2011
Dirección de Gestión del Riesgo)
UPME Unidad de Planeación Minero-Energética
USAID Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(por su sigla en inglés)
VIS Vivienda de interés social
411
Análisis de la
gestión del riesgo de
Se extiende un agradecimiento especial y reconocimiento a los socios que apoyan el trabajo de GFDRR para proteger
a los medios de subsistencia y mejorar la vida: Secretaría del Grupo de Estados ACP; Academia Árabe de Ciencia,
Tecnología y Transporte Marítimo; Australia; Bangladesh; Bélgica; Brasil; Canadá; China; Colombia; Dinamarca;
Egipto; la Comisión Europea; Finlandia; Francia; Alemania; Haití; India; Indonesia; la Federación Internacional de
la Cruz Roja y la Media Luna Roja; Irlanda; el Banco Islámico de Desarrollo; Italia; Japón; Luxemburgo; Malawi;
Malasia; México; Países Bajos; Nueva Zelanda; Nigeria; Noruega; Portugal; Arabia Saudita; Senegal; Sudáfrica;
BANCO MUNDIAL
Corea del Sur; España; Suecia; Suiza; Turquía; Reino Unido; Programa de las Naciones Unidas; Estados Unidos;
Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres - Naciones Unidas; Vietnam; el Banco Mundial y Yemen. COLOMBIA