Valentina Cortés Barros

Segundo Ensayo
Microeconomía Aplicada a Políticas Públicas
Maestría en Gobierno y Políticas Públicas

¿Qué combinación de políticas públicas en países de alto gasto social permite a su vez
un crecimiento económico estable?

Por décadas, los economistas han utilizado la frase “there’s no free lunch”, o “no hay
almuerzo gratis”, para referirse a una noción mucho más antigua que dicta que el gasto en el
bienestar social fundamentado en los impuestos es perjudicial para la economía. Ciertamente,
la preponderancia histórica de esta noción conservadora, que considera que las transferencias
sociales debilitan los incentivos para trabajar, acumular riqueza y asumir riesgos, no permitió
el auge del gasto social hasta la segunda mitad del siglo XX. Sin embargo, Peter Lindert
desafía esta percepción, llegando a una importante conclusión en su libro “Growing Public:
Social Spending and Economic Growth Since The Eighteenth Century”: una mayor carga
impositiva para financiar el gasto social no se correlaciona negativamente ni con el nivel ni
con el crecimiento del PIB per cápita. Ante esta afirmación, surgen interrogantes acerca de
cuál ha sido el rol de los impuestos y el gasto público en el desarrollo ecónomico de las
naciones y específicamente, por qué algunos países que financian altos niveles de gasto
social1 logran un crecimiento económico estable.

Antes del ascenso de los Estados de bienestar2, el gasto social era limitado, principalmente
por la alta concentración del poder político y económico, existiendo únicamente la ayuda a
los pobres, liderada por Reino Unido y Holanda, y el apoyo a las escuelas públicas, en cabeza
de los Estados Alemanes y posteriormente, de Estados Unidos, ambos respaldados por un
porcentaje de impuestos totales poco representativo. Este panorama empezó a cambiar a
finales del siglo XIX, en Dinamarca, con los primeros programas de seguridad social integral,
seguido de los programas de pensiones de Alemania, Reino Unido, Australia y Nueva
Zelanda. Así, el alcance de las transferencias sociales se amplió, generando nuevos
programas como subsidios para la vivienda, servicios de salud pública para los pobres,
compensaciones por accidentes e incapacidad, compensaciones por desempleo y programas
de pensiones redistributivos. Para principios del siglo XX, surgió una nueva jerarquía de
naciones comprometidas con las transferencias sociales, encabezada por Alemania y seguida
por el Estado Libre Irlandés, Escandinavia, Reino Unido y Australia, alcanzando los mejores
niveles de gasto social a finales de los años sesenta.

Según Lindt (2004), este cambio de paradigma se debió a cinco grandes transformaciones
sociales: i. La democratización de la sociedad, que combatió las decisiones fiscales
autoritarias de las democracias de élite, menos dispuestas a establecer programas sociales
proporcionados por el gobierno y financiados por impuestos. Céteris páribus, democracias
con muchos votantes, gravaban más y gastaban más en seguridad social; ii. La transición
demográfica hacia una tasa de natalidad menor y una vida más prolongada, que obliga al
Estado a direccionar su gasto social al servicio de las necesidades de las personas de mayor
edad; iii. La Globalización y las Redes de Seguridad, toda vez que, al estar expuesto al

1
Para los efectos de este ensayo, se utilizará indistintamente los conceptos gasto social y transferencia social,
a pesar de las diferencias mencionadas por el autor. El significado será el de transferencia social, que excluye
los gastos públicos en educación.
2
Específicamente en los siglos XVIII y XIX.
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comercio internacional, un país debe compensar los daños propios de las dinámicas
competitivas a través de la canalización de impuestos a las transferencias sociales; iv. El
aumento del ingreso, tras las guerras mundiales y la Gran Depresión, que además de suscitar
un sentido de colectividad, marcaron el inicio del crecimiento económico sostenido, y v. La
afinidad social, que permite que los votantes medios, al sentir empatía por los votantes de
rangos de ingreso menores o mayores, voten a favor de los impuestos para financiar ciertos
subsidios. Esta es promovida por la homogeneidad étnica entre votantes y beneficiarios.

Tal como lo sugiere el autor, los Estados de bienestar son el producto de una serie de eventos
históricos que los hicieron virar hacia programas sociales más amplios, motivados por el
cambiante equilibrio del poder político entre los grupos de ingreso, edades y etnia. En este
sentido, estudiar la historia de los Estados de bienestar actuales con presupuestos altos, puede
derribar mitos acerca del manejo, los costos y beneficios del gasto social, así como ilustrar
acerca de su relación con el crecimiento económico. Como se verá más adelante, y como lo
ha mostrado la historia, son en aquellos lugares donde no abundan los pobres donde existen
políticas públicas para redistribuir la riqueza3.

De manera general, los Estados de bienestar son economías liberales, con pocas barreras a la
importación, orientadas a fortalecer la competitividad y eficiencia de sus productores en el
mercado internacional. Igualmente, diseñan políticas tributarias con combinaciones de
impuestos regresivos que buscan favorecer el crecimiento. De hecho, como lo menciona
Lindert, “el gasto social frecuentemente tiene un efecto positivo sobre el PIB, incluso después
de tener en cuenta los impuestos que financiaron ese gasto. No sólo el gasto público en
educación4, sino incluso muchos programas de transferencias sociales aumentan el PIB por
persona”. Operacionalmente, los recursos recaudados son destinados a transferencias,
destacándose aquellas dirigidas a hacer a las personas más productivas, así como las que
preveen los incentivos perversos. Toda esta gestión es efectuada de manera muy cuidadosa
para evitar comprometer al crecimiento, con costos limitados por los riesgos en el
presupuesto y que tienden a cero.

Concretamente, de acuerdo con Lindert, los países de alto gasto social pueden gozar de un
crecimiento económico estable gracias a un conjunto de cinco políticas públicas, que
representa un estilo diferente de impuestos y transferencias, resultado de un proceso
evolutivo desde la posguerra y que generan riqueza.

En primer lugar, una política tributaria estructurada para tener los ingresos del trabajo y el
consumo, especialmente de aquellos bienes inelásticos adictivos, como principales figuras
impositivas. En este sentido, la selección política de impuestos busca promover el
crecimiento y la calidad del ambiente en estos Estados, castigando así la conducta que tiene
malas externalidades. Estas medidas, a pesar de tener un carácter regresivo, son favorables

3
Haciendo referencia a la paradoja de Robin Hood.
4
Dado que Lindert excluye de su análisis de gasto público a la educación, en este ensayo no se mencionará
como una política pública fundamental para países de alto gasto social con crecimiento económico estable, a
pesar de que se reconoce su importancia.
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al ahorro y el crecimiento, dado que permiten eximir a los dividendos y las inversiones reales
del impuesto sobre la renta o aplicarles una tasa más ligera. De ocurrir lo contrario, debido a
la movilidad internacional del capital, estos emigrarían con efectos de productividad
negativo, afectando el nivel de inversión. Esta estructura fiscal descrita difiere de la de países
como Canadá, Japón y Estados Unidos, donde se grava el capital, generando generalmente
un doble cobro de impuestos sobre los dividendos, se aplican impuestos más altos a los
inversionistas empresariales y se permite la participación de partes interesadas en la política
tributaria.

En temas de trabajo, el autor señala los incentivos para el trabajo de los beneficiarios y el
desincentivo de más trabajo con poco efecto sobre el PIB. Así, entre más transferencias, más
incentivos para generar valor dentro de la economía. Los Estados de bienestar apuntan a un
enfoque universalista, que permite que los beneficiarios gocen de los incentivos, financiadas
por todos los contribuyentes, incluso cuando sus ingresos se acercan al promedio nacional.
Esto se aleja de las tasas marginales del impuesto, propuestas en Estados Unidos, que en
realidad generan incentivos perversos para no integrarse a la población económicamente
activa, dadas las diferencias salariales relativas no compensadas. Este enfoque, además,
disminuye costos por concepto de seguimiento, propios de las asistencias sociales

Igualmente, Lindert menciona el subsidio a la jubilación temprana como una medida

tendiente a aumentar la productividad por trabajador, lo que necesariamente tiene un impacto
positivo en el crecimiento. Según él, los países que propician esta política en realidad están
enviando un mensaje urgente a los trabajadores menos productivos, quienes responden ante
este tipo de incentivos, a diferencia de aquellos que pueden tener igual experiencia pero
cuentan con mayor productividad. El costo de este subsidio es insignificante toda vez que el
rango de edad 55-64 (jubilación temprana) está contemplado en muchos planes pensionales,
tanto privados como público, además de ser la pérdida de producción por el retiro de dicha
clase muy pequeña, compensable por la mayor productividad de los nuevos trabajadores.

Al igual que la política anterior, la compensación clásica para el desempleo, llamada

históricamente dole, también es eficiente en la tarea de desechar a los trabajadores menos
deseables, afectando positivamente la productividad general de la mano de obra. El dole, a
pesar de disminuir el empleo, toda vez que es un incentivo para el desempleo, no reduce
visiblemente el producto. Estas últimas dos medidas, hacen parte de los programas sociales
que incrementan la productividad de las personas, los que se constituyen en ciclos
positivos en procura de mayor bienestar social.

En conclusión, el análisis empírico y riguroso de Lindert aumenta la comprensión de la

tendencia creciente y los efectos del gasto social, nutriendo el debate de cuál es la forma
óptima de manejar los recursos y participar en la economía desde el Estado. Demuestra,
fundamentalmente, que los almuerzos gratis no necesariamente debilitan los incentivos para
trabajar, para acumular riqueza y para asumir riesgos; por el contrario, pueden devenir en
beneficios.
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Bibliografía

Lindert, Peter H. Growing Public: Social Spending and Economic Growth Since the
Eighteenth Century. Volume 1, The Story. New York. Cambridge University Press.
2004. Capítulos 1, 2, 7 & 10.